Cittadinanza digitale: gli strumenti Frascati, 1° ottobre 2010

 avv. Andrea Maggipinto

L’INNOVAZIONE NEI TERRITORILe tecnologie per il cambiamento

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Agenda

Riforma della PA

Esempi di cambiamento

procedimento amministrativo informatico

patrimonio informativo pubblico

Processi

Governance

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Riforma della PA

Processo di ammodernamento (come si amministra)Legge 7 agosto 1990 n. 241

Legge 127/1997 Trasparenza Semplificazione

Processo di decentramento (chi amministra)Legge 8 giugno 1990 n. 142 (D.Lgs. 267/00)

Legge 59/1997 Riparto e riordino delle funzioni (principi: sussidiarietà,

funzionalità, responsabilità, efficienza, cooperazione, autonomia organizzativa e regolamentare, adeguatezza, differenziazione, ecc..)

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Informatizzazione della PA

D.Lgs. 39/1993 - Legge 59/1997 - CAD

Pubblica Amministrazione Digitale Interazione con i cittadini Erogazione dei servizi per via telematica Gestione automatizzata di dati e documenti

Obiettivi primari: Semplificazione Trasparenza Perequazione sociale

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Norma e Tecnica: un delicato equilibrioPrincipi giuridici che guidano l’innovazione

Regole tecniche che realizzano quell’innovazione

:

Logica centralista Logica distribuita

mainframe client-server

cloud computing

Servizi on line gestione in rete di database e processi

Internet conoscenza come risultato di processi distribuiti

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Scenario di e-government

La nuova visione aperta e orizzontale può (e deve) trovare applicazione - attraverso l’e-government - anche nel settore pubblico

regole coerenti con questa impostazione infrastruttura tecnologica interoperabilità dei sistemi informativi interazione tra back-offices strumenti per la gestione della conoscenza

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IT come Integration Technology

Integrazione di dati e processi residenti in luoghi e sistemi diversi

Nuova visione e-government come unico e complesso macro-

sistema, piuttosto che contenitore eterogeneo di soggetti autonomi (le amministrazioni pubbliche)

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Tre livelli di comunicazione

G2G fruibilità dei daticooperazione applicativa

C2G accesso telematico adati e documenti

C2I partecipazionetrasparenza

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Il procedimento amministrativo, strumento attraverso il quale si concretizza l’azione amministrativa diretta al perseguimento di interessi (individuali e/o collettivi) e alla produzione di effetti giuridici

sequenza di atti logicamente e cronologicamente concatenati diretti verso una conclusione

contesto strutturale del potere amministrativo

Il cambiamento: 1° esempio

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Procedimento come organizzazioneOggi il procedimento amministrativo può essere

considerato non solo forma e sostanza dell’azione amministrativa, ma anche “organizzazione intima” dell’azione stessa

trama organizzativa di soggetti e interessi concorso di più soggetti, più unità organizzative ed

eventualmente più apparati, ciascuno dei quali partecipa e contribuisce all’adozione dell’atto conclusivo

“valori ordinamentali fondamentali”

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Informatizzazione (1/3)

Decreto Legislativo 12 febbraio 1993, n. 39 (l.d. 421/1992)

Principio fondamentale: gli atti amministrativi adottati da tutte le pubbliche amministrazioni sono di norma predisposti tramite i sistemi informativi automatizzati

AIPA (ora DigitPA): promuovere, coordinare, pianificare e controllare lo sviluppo di sistemi informativi automatizzati delle PPAA secondo criteri di standardizzazione, interconnessione e integrazione dei sistemi stessi

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Informatizzazione (2/3)

D.P.R. 20 aprile 1994 n. 367 - Regolamento recante semplificazione e accelerazione delle procedure di spesa e contabili

ammissibilità informatizzazione procedure e procedimenti

D.P.R. 20 ottobre 1998, n.428 - Regolamento per la tenuta del protocollo amministrativo con procedura informatica

chiave per il miglioramento complessivo dei procedimenti amministrativi (gestione dei procedimenti e dei flussi documentali)

la protocollazione deve essere organizzata per aree omogenee e i procedimenti amministrativi devono essere informatizzati e collegati al protocollo e all’archivio, favorendo in questo modo la trasparenza dei procedimenti stessi

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Informatizzazione (3/3)

Codice dell’amministrazione digitale (CAD)

Procedimento amministrativo informatico produzione degli atti sottoscrizione digitale trasmissione di atti e documenti (PEC) gestione dei documenti e dei fascicoli

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Questione di prospettive

È errato guardare all’esercizio dei poteri in una “prospettiva di atti”, proprio alla luce delle norme positive che articolano l’agire amministrativo in procedimenti

In ogni fattispecie del procedimento amministrativo, la serie coordinata e collegata di atti e di fatti (e dati) imputati ad organi e soggetti diversi, costituisce una fattispecie giuridica in senso tecnico, in quanto produttiva di effetti giuridici

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Nuove forme d’azione

È innegabile che vi sia una relazione logica tra i diversi atti di uno stesso procedimento, ma la disposizione sequenziale del procedimento non ancora oggi una sua caratteristica essenziale del procedimento amministrativo es. conferenza di servizi: prescinde da una fattispecie

procedimentale di tipo cronologico e consequenziale

La decisione amministrativa è frutto di processi anche interamministrativi e interfunzionali, formati da atti disposti in forma reticolare

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Il cambiamento: 2° esempio

Le amministrazioni trattano una grande quantità di dati su cittadini, imprese, enti e territorio. Gestire questi dati in modo corretto ed efficiente è senza dubbio attività complessa

Nel settore pubblico è dunque strategica la gestione del patrimonio immateriale (dati e informazioni), per l’efficienza dell’azione amministrativa e l’effettività dei diritti del cittadino

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Patrimonio informativo e processi

Ogni processo decisionale interno alla PA si fonda su una elaborazione di dati e informazioni che tende a distillare da questi conoscenza

Finché non vi sarà una mappatura dei processi amministrativi e dei procedimenti amministrativi, i dati e le informazioni da essi derivanti non potranno vedere un reale e pieno riuso e utilizzo

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Il valore del “dato”

Nel CAD numerose disposizioni fanno emergere che al centro dell’azione amministrativa non vi è più solo il documento, ma anche il dato quale nucleo essenziale dell’informazione elettronica (artt. 50-66)

Ma la normativa e la prassi ancora non valorizzano adeguatamente la centralità dei dati nei processi interni dell’amministrazione, anche in funzione di una corretta ed efficiente gestione dei documenti e dei procedimenti

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Diritto di accesso: a cosa?

Il nuovo articolo 22 della Legge 241/1990 attribuisce il diritto d’accesso a tutti i privati portatori di un interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento per il quale è richiesto l’accesso

Essa, infatti, stabilisce la “non accessibilità” delle informazioni che non abbiano forma di documento amministrativo. Così prescrivendo, tuttavia, si trascura la nozione di documento informatico adottata nel nostro ordinamento, che abbraccia, al pari della rappresentazione di atti o fatti, anche la rappresentazione di dati

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Dato e documento: nozioni

Il dato è la «descrizione originaria e non interpretata di un evento», in altre parole la rappresentazione di un fenomeno in un formato codificato

Tra le nozioni di “documento informatico” e “documento amministrativo” non vi è piena corrispondenza: «rappresentazione informatica di atti, fatti o dati

giuridicamente rilevanti» «ogni rappresentazione del contenuto di atti, anche

interni, delle pubbliche amministrazioni o, comunque, utilizzati ai fini dell’attività amministrativa»

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Cambiamento (in corso..)

Maggiore attenzione all'accesso per via telematica a dati e informazioni detenute dalle PPAA

art. 59 D.P.R 445/2000 art. 1, 52, 54, 58-62 D.Lgs. 82/2005

Valorizzazione del “dato amministrativo” Fruibilità dei dati: grado di interscambiabilità di una

informazione tra soggetti di sistemi o ambienti distinti(“possibilità di utilizzare il dato anche trasferendolo nei sistemi informativi automatizzati di un'altra amministrazione”)

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Come innovare?

Valorizzando i processi della PA

«insieme di attività tra loro interrelate, finalizzate alla realizzazione di un risultato definito e misurabile (prodotto/servizio) che contribuisce al raggiungimento della missione dell'organizzazione e che trasferisce valore al fruitore del servizio» [LAZZI]

chiave di volta di ogni organizzazione favoriscono la comprensione e la condivisione dei fattori e

degli elementi connessi alla qualità delle attività

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La gestione documentale

1. ricezione

2. autenticazione

3. protocollazione

4. assegnazione

5. fascicolazione

6. trattazione

7. comunicazione

8. archiviazione

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Reinventing Government *

Tutti i processi possono (e dovrebbero) essere oggetto di una costante analisi e attenzione da parte della PA, al fine di valutare l’opportunità (o la necessità) di riprogettare se stessa nei ruoli, nelle strutture e nelle competenze

Riprogettare i processi significa ridurre i costi e i tempi, nonché incrementare la soddisfazione dei cittadini (efficienza e trasparenza)

* A.A. GORE, Common Sense Government: Works better & Cost Less, 3rd Report of the National performance Review, 1995

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Cambiamento per processi..

Reingegnerizzazione: specifica modalità di cambiamento effettuata sui processi primari di un’organizzazione attraverso una diagnosi volta ad individuare le aree di criticità e di possibile miglioramento, definendo altresì i valori-obiettivo

Sviluppare una vera e propria “organizzazione per processi” della PA, che - oltre ad individuare il proprietario del processo - definisce le responsabilità per aree di attività e funzione

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..perché?

maggiore efficienza controllo sulla qualità miglioramento continuo

L’organizzazione subisce uno snellimento (semplificazione) e viene superata la parcellizzazione dei compiti e delle competenze

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La PA di fronte ad una scelta

decentramento delle funzioni amministrative, in una

logica di sussidiarietà

accresciute esigenze degli utenti

servizi avanzati

responsabilizzazione dei decisori pubblici

introduzione progressiva di meccanismi competitivi

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Questione di vision (più che di High-Tech)Tecnologie: fattori abilitanti. Ma oggettiva difficoltà della

PA a “ragionare per processi”

È essenziale intervenire sull’organizzazione e sulle modalità operative delle amministrazioni, e serve una visione per processi

Il punto vero di novità consiste nel mettere il cambiamento dei processi al centro dell'analisi e della progettazione dei nuovi sistemi informativi, a supporto delle attività decisionali

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Ripensare se stessa

Consiglio di Stato, Sezione Consultiva per gli Atti Normativi, Adunanza del 30 gennaio 2006, Sezione 31/2006: «occorre, oltre alle norme ed alle risorse tecnologiche necessarie, anche una profonda modifica nei processi organizzativi e decisionali interni»

Per le pubbliche amministrazioni l’opportunità e l’esigenza di ammodernare il proprio agire passano attraverso un profondo ripensamento di se stesse in quanto inserite in un sistema più ampio: il settore pubblico.

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E la nuova classe dirigente?

Si pone un problema di governance, non (solo)di government

negoziazione / concertazione cooperazione multilivello collaborazione pubblico-privato approccio di tipo sistemico ruolo pro-attivo delle PPAA

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Obiettivi?

Ieri: “il cittadino potrà ottenere ogni servizio pubblico, cui ha titolo, rivolgendosi ad una qualsiasi amministrazione di front-office abilitata al servizio, indipendentemente da ogni vincolo di competenza territoriale o di residenza” (piano di e-government 2000)

Oggi: “le pubbliche amministrazioni collaborano per integrare i procedimenti di rispettiva competenza al fine di agevolare gli adempimenti di cittadini ed imprese e rendere più efficienti i procedimenti che interessano più amministrazioni, attraverso idonei sistemi di cooperazione” (CAD, art. 63)

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avv. Andrea Maggipinto

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