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L'industria dei servizi idrici

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L'industria dei servizi idrici

Studi e Ricerche 1

Indice

Introduzione....................................................................................3

Le caratteristiche della risorsa idrica........................................4La disponibilità naturale 5La domanda di acqua 6

Servizi idrici: aspetti tecnici.........................................................8Acquedotto 9Fognatura 11Depurazione 11

La dimensione economica dell’industria...............................13La situazione al 1996 13Dinamica recente e tendenze 14L’occupazione 15

I gestori del servizio idrico........................................................16Prospettive e tendenze del quadro gestionale 20

Gli investimenti............................................................................21Gli investimenti pubblici nel periodo 85-98 21I Fondi strutturali comunitari per le risorse idriche 23Il fabbisogno d’investimento nei primi Piani d’Ambito 25

La riforma del settore.................................................................29La Legge Galli 29Stato di attuazione della legge Galli 30La riforma dei servizi pubblici locali 34

Il sistema tariffario......................................................................36La determinazione della tariffa nel regime transitorio 37Il metodo normalizzato 37Lo sviluppo delle tariffe dai Piani d’Ambito 40Tariffe: confronto nazionale e internazionale 41La struttura della tariffa 43La dinamica recente della tariffa 43

Conclusioni...................................................................................46

Febbraio 2003 (aggiornamento)

A cura di Laura CampaniniTel.: 0286475049

e-mail: [email protected]

Studi e Ricerche 3

Introduzione

La legge Galli del 1994 intendeva aprire la strada al riordino dei servizi idricie all’industrializzazione del sistema tramite la definizione degli Ambititerritoriali ottimali, l’istituzione delle autorità di bacino e la messa in garadelle gestioni idriche.

Tuttavia, a distanza di nove anni la strada da percorrere per dotare l’Italia diuna moderna ed efficiente industria dei servizi idrici è ancora lunga.

Investito solo in parte dall’impatto della riforma, il settore idrico mostrasegnali di miglioramento effettivi, ma ancora insoddisfacenti, sia a livellogestionale-organizzativo, che a livello di dimensione del mercato edefficienza.

Al febbraio 2003, diciassette ambiti hanno affidato la gestione integrata delservizio idrico.

L’assetto gestionale-organizzativo dell’industria risente tuttora dellalentezza del processo di riforma, per cui la gestione risulta fortementeframmentata fra un numero elevato di soggetti e le gestioni dirette ineconomia continuano a rappresentare la modalità di gestione prevalentementre la penetrazione delle imprese private rimane alquanto limitata.

In questo quadro emergono in tutta evidenza i problemi infrastrutturali delsettore, che, in assenza di tariffe adeguate e dell’attesa apertura a capitaliprivati, difficilmente potrà effettuare gli investimenti necessari per garantireuna sufficiente copertura dei servizi e una soddisfacente qualità. Neiprossimi 20 anni sarà necessario investire circa 45mila milioni di europer nuove opere e per adeguare e preservare quelle esistenti. Unfabbisogno assolutamente fuori portata per investimenti pubblici cheprocedano a ritmi attuali. Di certo anche gli aumenti delle tariffe previstidai primi Piani d’Ambito potranno fornire solo una parte delle risorsenecessarie.

Nel presente rapporto si intende offrire una visione d’insieme dell’industriaapprofondendo sia gli aspetti legati alle caratteristiche della risorsa acqua,che gli aspetti più decisamente economici legati all’offerta, agli investimentie alla struttura della tariffa.

La struttura del lavoro è la seguente.

Nelle prime due sezioni si offre un quadro complessivo della disponibilitàdella risorsa e degli aspetti tecnici ad essa collegati. Tale panoramica ècompletata da una approfondita analisi degli usi della risorsa e delledifferenti tipologie di utilizzo. Ove possibile, l’analisi è condotta mediantecomparazioni internazionali al fine di evidenziare le peculiarità e lespecificità italiane.

La terza sezione illustra la dimensione economica dell’industria conriferimento al giro d’affari, ai risultati d’esercizio e all’occupazione.

L’assetto gestionale-organizzativo è l’oggetto della quarta sezione.

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Nella quinta sezione si presenta il quadro sugli investimenti effettuati nelsettore dal 1985 al 1998 e il fabbisogno stimato e previsto per i prossimianni.

La riforma del settore e lo stato di avanzamento della stessa sono l’oggettodella sesta sezione.

Infine, nell’ultima parte del lavoro si approfondiscono gli aspetti principali delsistema tariffario presentando entrambi i metodi attualmente utilizzati per ladeterminazione della tariffa (quello transitorio e quello normalizzato),nonché un’analisi dell’andamento recente delle tariffe e dello sviluppoprevisto dai Piani d’Ambito redatti.

Le caratteristiche della risorsa idrica

La trasformazione dell’acqua da risorsa naturalmente disponibile a beneeffettivamente fruibile e utilizzabile avviene attraverso infrastrutture eimpianti di produzione, distribuzione e trattamento che intervengono prima edopo la fase del consumo.

L’acqua per essere utilizzata deve, infatti, essere raccolta dalla fonte(sorgente, falda sotterranea o corso d’acqua superficiale), eventualmentepotabilizzata, distribuita alle utenze civili, industriali e agricole(principalmente tramite acquedotti). Successivamente all’utilizzo essa deveessere allontanata tramite la rete fognaria. Prima di venire rilasciatanell’ambiente (corsi d’acqua) deve infine essere sottoposta a un processodi depurazione.

La gestione del ciclo dell’acqua comporta l’utilizzo di tre principali insiemi diopere:

� le opere legate alla distribuzione spaziale della risorsa: ovvero quellelegate sia al trasferimento della risorsa dal luogo di prelevamento alluogo di utilizzo, che alla raccolta e all’allontanamento dei reflui;

� le infrastrutture connesse alla distribuzione temporale, ovvero volteall’immagazzinamento della risorsa nelle stagioni in cui essa èdisponibile per l’utilizzo nei periodi in cui è più scarsa;

� gli interventi qualitativi volti alla potabilizzazione e alla depurazione, oltrea quelli volti a garantire parametri qualitativi (quali la pressione, latemperatura, etc.) e infine il trattamento e lo smaltimento dei fanghi didepurazione.

Oltre a quelle evidenziate, nel computo delle infrastrutture del settore idricopossono essere considerate le opere destinate alla gestione diproblematiche più generali quali l’assetto del suolo e la sua trasformazione(dighe e sistemazioni varie dei terreni). Infine, per lo sfruttamento di fontinon convenzionali, possono essere utilizzati anche impianti per ladissalazione delle acque marine e per la rigenerazione delle acque reflueper il riutilizzo industriale o irriguo.

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La disponibilità naturaleL’Italia può considerarsi un paese complessivamente ricco di risorseidriche, sia superficiali che sotterranee; tuttavia la disponibilità idrica nonsempre risulta sufficiente. A rendere problematica la situazione concorronoda un lato gli aspetti “naturali” legati all’eterogenea distribuzione territorialee stagionale degli afflussi, dall’altro una perdurante sottodotazioneinfrastrutturale e una lacunosa, spesso inefficace e inefficiente gestione delservizio.

Con riferimento all disponibilità della risorsa, le principali caratteristichepossono essere brevemente stilizzate nei seguenti punti.

� Il volume medio delle precipitazioni è stimato in poco meno di 300 km3

all’anno, livello tra i più elevati sia nel contesto europeo che mondiale.

� Tuttavia la percentuale d’acqua “dispersa” risulta particolarmenteelevata se confrontata con i valori registrati nei principali paesi europeicaratterizzati da un posizione geografica e da temperature piùfavorevoli.

� Al netto dei fenomeni di evaporazione e perdite, il deflusso medioannuo italiano viene valutato intorno ai 155 km3 pari ad un volume pro-capite di circa 2700 m3.

� A fronte di tale quantità, le risorse idriche superficiali potenzialmentedisponibili, si riducono sia a causa della natura dei deflussi che delledifficoltà pratiche di utilizzo.

� Il 60% circa del volume complessivo risulta utilizzabile soloteoricamente perché gravato da limiti fisici, qualitativi ed economici, chene rendono difficile, se non impossibile, l’uso.

� Le risorse superficiali effettivamente utilizzabili ammontano a soli 42km3, pari a 928 m3 pro-capite. Alle risorse superficiali si aggiungonoquelle sotterranee. Le risorse totali effettivamente utilizzabiliammontano a circa 52 km3 annui.

DISPONIBILITA’ DI RISORSE IDRICHE IN ITALIA

050

100150200250300350

Italiasettentrionale

Italiacentrale

Italiameridionale

Isole Totale

KM3

Afflussi meteorici Deflussi sup.Risorse potenzialisuperficiali

Risorse potenzialisotteranee

Fonte: elaborazioni R&S, 1996 du dati CNA 1972 e Ministero dell’ambiente, 1992

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Il dato nazionale cela importanti e significative differenze fra le diverse areedel Paese: circa il 53% delle risorse superficiali utilizzabili sono localizzatenell’Italia settentrionale, il 19% nell’Italia centrale, il 21% in quellameridionale e il 7% nelle Isole.

Nel Mezzogiorno la situazione risulta decisamente critica a causa di unaelevata concentrazione delle precipitazioni in alcuni periodi dell’anno e diuna conformazione idrogeologica del tutto particolare. Di fatto, ben cinqueregioni del Mezzogiorno continentale (Campania, Abruzzo, Molise, Puglia eBasilicata) utilizzano la stessa grande matrice acquifera rendendonecessari trasferimenti attraverso lunghe condutture, nonché opere diderivazione e accumulo in serbatoi artificiali.

La domanda di acqua

La domanda complessiva di acqua è stimata in circa 40km3 annui1, pari acirca il 77% della disponibilità effettiva. I consumi pro-capite di acqua inItalia pongono il nostro Paese fra i maggiori utilizzatori di risorse idriche, conuna domanda al di sopra della media OCSE e inferiore solo a quella di StatiUniti e Canada. Gli elevati prelievi italiani sono imputabili in parte a ragioniclimatiche, in parte a ragioni di struttura economica, ma anche a fattorisocioculturali nonché infrastrutturali.

Nel 1987, la disponibilità di acqua per abitante risultava pari a 307litri/giorno.

La metà dei prelievi è destinata a colmare il fabbisogno dell’agricoltura, il20% è impiegato nell’industria, un altro 20% soddisfa gli usi civili, mentre ilrimanente 10% è utilizzato nelle centrali termoelettriche.

Rispetto agli altri paese OCSE, l’Italia consuma tanta acqua perirrigazione e usi civili. In entrambi i casi gli elevati consumi sonoimputabili in primo luogo a fattori climatici ma importanti risultano anche altrifattori di ordine culturale ed economico, che hanno favorito per molti anni lacattiva gestione e lo spreco della risorsa. In Italia l'acqua è stata sempreconsiderata un bene libero e disponibile gratuitamente. Tuttora i prezzidell’acqua sono infatti di gran lunga inferiori a quelli vigenti in tutti glialtri paesi industrializzati e addirittura inferiori ai costi di produzione.Tale elemento, combinato con la scarsa diffusione di sistemi di tariffazioneindividuale, per cui il consumatore è scarsamente consapevole del prezzoche paga, ha storicamente contribuito ad alimentare sprechi e inappropriatiutilizzi della risorsa. Per il prossimo futuro è comunque prevedibile chel'introduzione del nuovo sistema tariffario, che trasferisce di fatto sull'utentefinale l'intero costo della risorsa e incentiva l’introduzione dei contatoriindividuali, determinerà verosimilmente anche in Italia una maggioreefficienza nell'uso dell'acqua nel ciclo domestico e negli altri usi connessialle reti urbane.

1 IRSA, 1999.

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Per converso gli utilizzi d’acqua da parte dell’industria italianarisultano inferiori a quelli degli altri paese Ocse. Ciò dipende dal fortecalo registrato dal fabbisogno idrico dell'industria nel periodo 1972-1986imputabile da un lato alla ricomposizione settoriale dell’industria italiana,che ha implicato il declino dei settori industriali di base e l'ascesa di quellilegati alla trasformazione finale; dall’altro alle politiche di riciclo e riutilizzointrodotte dalla Legge Merli (L.319/1976) che hanno condotto all'adozione ditecnologie produttive più efficienti. Con riferimento agli usi industriali, vaaggiunto che in larga parte l’industria si serve di sistemi diapprovvigionamento autonomi (captazione diretta da corsi d’acqua oprelievo da pozzi). Le reti acquedottistiche civili non forniscono, infatti, alleutenze industriali tutta l’acqua di cui queste hanno bisogno. In genere, le reticivili forniscono acqua per uso sanitario e non le acque di processo.

DISTRIBUZIONE DELL’USO DELLE ACQUE PER SETTOREECONOMICO IN ALCUNI PAESI (1996)

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Gran Bretagna

Germania

Belgio

Irlanda

Danimarca

Olanda

Francia

Portogallo

Spagna

ITALIA

Grecia

Stati Uniti

Uso agricolo Uso industriale Uso civile Generazione elettrica Altro

Fonte: OCSE, 1999

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Servizi idrici: aspetti tecnici

Alla notevole eterogeneità naturale delle diverse aree del Paese siaggiunge una rilevante diversità nella dotazione infrastrutturale.

Le regioni meridionali sono quelle in cui i servizi risultano più scadenti. Giàdifficile a causa della sfavorevole distribuzione delle risorse naturali, lasituazione nel Mezzogiorno è aggravata dall’inadeguatezza nella dotazionedi infrastrutture: il differenziale di dotazione infrastrutturale tra ilMezzogiorno e il resto del Paese risulta nel settore delle risorseidriche ancora più pronunciato di quello riferito alle infrastrutturetotali. Carenze particolarmente gravi si registrano in Calabria, Sicilia eSardegna, dove l’indice di infrastrutturazione idrica raggiunge a malapenaun terzo di quello medio nazionale.

INDICATORI SINTETICI DELLA DOTAZIONE INFRASTRUTTURALENELLE REGIONI DEL MEZZOGIORNO

(Italia=100)

Regione Infr. idriche Infr. totali*

Abruzzo 66 89Molise 67 76Campania 46 72Puglia 40 71Basilicata 63 80Calabria 33 70Sicilia 28 66Sardegna 26 69

Mezzogiorno 39 69Centro-Nord 138 119Italia 100 100

* Totale infrastrutture economiche+infrastrutture sociali

Fonte: Centro Studi Confindustria in Ministero LL.PP. QCS Italia Obiettivo 11994-1999

Per quanto riguarda i singoli comparti dell’industria, le più importanticaratteristiche e le principali criticità sono schematizzate nei paragrafiseguenti. Si tratta di fatti da tempo noti, dato che l’ultima rilevazionesistematica dell’Istat sullo status dei servizi idrici risale al 1987; ovepossibile tali informazioni sono state integrate ed aggiornate. Utili spuntisono offerti dalle prime ricognizioni degli impianti dei servizio idrico cherappresentano il primo passo per procedere all’affidamento in gestione delservizio idrico integrato e forniscono informazioni aggiornate alla fine deglianni ‘90. La ricognizione è attualmente terminata in 25 ambiti e un recenterapporto curato dal Comitato di Vigilanza sull’uso delle risorse idricheprende in esame i risultati degli Ambiti che per primi hanno ottemperato alcompito2. Nel complesso gli Ambiti analizzati sono 18 localizzati in

2 Per un quadro generale sulla definizione degli ATO e sullo stato di avanzamento della

Legge Galli si rimanda al paragrafo specifico.

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Piemonte (6), Toscana (4), Marche (5), Lazio (2) e Campania (1); lapopolazione ivi residente è pari a oltre 11milioni di abitanti, per un totale di1.854 comuni.

Acquedotto

Il servizio di acquedotto ha avuto uno sviluppo molto ampio negli ultimitrent’anni. Già nelle rilevazione Istat del 1987 la percentuale di abitantiserviti da acquedotto è molto elevata attestandosi al 98,2% con unacrescita dell’1,5% rispetto al 1975. Tuttavia, per quanto l’estensione delservizio risulti soddisfacente, il servizio di erogazione dell’acqua potabilepresenta gravi carenze. A livello nazionale, solo il 65% della popolazionedispone infatti di una quantità di acqua sufficiente. Va inoltreconsiderato che il dato generale nasconde situazioni alquanto differenti sulterritorio. La situazione risulta particolarmente critica in tutte le regionimeridionali ed insulari, dove più della metà della popolazione servita nondispone di acqua sufficiente.

POPOLAZIONE SERVITA DA ACQUEDOTTO E CON ACQUASUFFICIENTE PER REGIONE (1987)

0102030405060708090

100

Piemon

te

Valle d

'Aosta

Lomba

rdia

Trentin

o Alto

Adige

Veneto

Friuli V

.G.

Liguri

a

Emilia R

omag

na

Tosca

na

Umbria

Marche

Lazio

Abruzz

oMoli

se

Campa

niaPug

lia

Basilic

ata

Calabri

aSicil

ia

Sardeg

naTota

le

Fonte: Is tat, 1991

% popolazione servita % acqua suffic iente

Un importante indicatore delle difficoltà di gestione e di qualità ed efficienzadelle infrastrutture è rappresentato dalla quota di acqua dispersa. In medianei 18 ambiti esaminati, il 33% dell’acqua immessa in rete non arrivaall’utente finale. Tale dato risulta superiore a quello rilevato dall’Istat nel1987, quando il 27% dell’acqua risulta dispersa. Il fenomeno risulta incostante crescita dato che il valore del 1987 era a sua volta maggiore diquello del 1975. Inoltre, tendono a permanere importanti differenzeterritoriali. I valori rilevati dai singoli Ambiti presentano infatti una elevatavariabilità e in taluni casi raggiungono livelli non compatibili con un sistemamoderno di acquedotto. Il valore più elevato di acqua persa si registra aLatina, dove il 69% dell’acqua non raggiunge l’utente, il valore più bassonell’ATO 3 Torinese, dove le perdite sono vicine al livello giudicato comefisiologico (22%). Tale variabilità è confermata anche dall’indicatore relativo

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alle perdite annue per Km di rete: in media vengono dispersi circa 7mila mcper km, il valore massimo si riscontra nell’ATO Sarnese Vesuviano dovequasi 21mila mc annui di acqua vengono persi per km, il valore minimonell’ATO Astigiano-Monferrato (meno di 2mila mc annui per km).

Tenendo conto della scarsa presenza di ambiti meridionali nel campioneesaminato si può stimare che il dato medio delle perdite a livello nazionalesia ancora più elevato3.

DIFFERENZA TRA QUANTITA' DI ACQUA ADDOTTA ED EROGATAIN VALORE ASSOLUTO (migliaia di metri cubi) E IN PERCENTUALE

RISPETTO ALL'ACQUA ADDOTTA

Acqua dispersa % su acqua addotta

1975 1987 1975 1987 var. %Piemonte 70 735 118 063 14.6 20.1 5.5Valle d'Aosta 5 341 7 881 26.3 32.6 6.3Lombardia 117 774 248 031 10.6 18.5 7.9Trentino Alto Adige 69 444 83 325 29.9 35.1 5.2Veneto 84 165 173 425 19.1 29.5 10.4Friuli V.G. 22 869 52 633 13.2 27.3 14.1Liguria 59 642 78 106 20.4 24.4 4.0Emilia Romagna 53 446 104 649 15.4 24.0 8.6Toscana 81 114 139 691 22.9 30.3 7.4Umbria 12 785 27 769 21.3 29.0 7.7Marche 28 039 53 993 22.2 30.0 7.8Lazio 152 345 266 098 20.3 30.2 9.9Abruzzo 31 299 73 075 20.8 33.8 13.0Molise 11 377 21 346 31.0 41.7 10.7Campania 45 990 144 324 11.1 22.9 11.8Puglia 9 389 160 601 4.6 33.8 29.2Basilicata 2 792 30 737 7.1 32.5 25.4Calabria 24 349 100 766 15.0 29.6 14.6Sicilia 90 809 163 385 27.0 30.0 3.0Sardegna 27 373 96 244 24.5 37.8 13.3

Totale 1 001 077 2 144 142 17.1 27.0 9.9Totale acqua addotta 5 842 981 7 940 807

Fonte: Istat, 1991

3 Un recente rapporto di Sogesid indica che nelle regioni meridionali in media solo il 46,6%

dell’acqua immessa alla fonte viene regolarmente fatturata.

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Fognatura

Nel 1987 la copertura del servizio di fognatura risulta molto limitata: solo il52.5% della popolazione risiede in centri e nuclei abitati completamenteserviti dal servizio, il 42.4% in centri e nuclei abitati solo parzialmenteserviti, mentre il 5.2% non ne usufruiva affatto.

Complessivamente, la rete fognaria raccoglie circa l’80% del caricoinquinante di origine urbana: il 62% viene avviato agli impianti didepurazione mentre il 18% continua ad essere immesso direttamente neicorpi idrici senza subire alcun trattamento.

L’estensione complessiva della rete è di circa 310mila Km, per i 2/3 si trattadi rete di tipo misto e solo per 1/3 di tipo separato.

Depurazione

La rilevazione più completa degli impianti di depurazione esistenti,funzionanti e progettati, in Italia è quella effettuata nel corso del 1993dall’Istat. Un utile aggiornamento è offerto dall’indagine condotta dai NOE(Nucleo Operativo Ecologico dei Carabinieri) nel 1998. L’indagine hariguardato 4.899 comuni (pari al 60% dei comuni italiani corrispondenti al93% della popolazione residente).

L’indagine Istat rileva 9.806 impianti sul territorio nazionale, dei quali 8.570(87%) risultano in esercizio. Complessivamente gli impianti in funzioneservono una popolazione di quasi 69 milioni di abitanti equivalenti4, a frontedi un domanda stimata in 111.2 milioni costituita dagli scarichi civili(abitazioni e attività commerciali) e dagli apporti delle industrie con scarichiin reti civili. Ben 4.5 milioni di abitanti equivalenti risultano allacciati aimpianti non funzionanti. Buona parte della popolazione non risultaservita da alcun impianto, a questo proposito l’esempio più eclatante ècostituito da Milano .

Nonostante gli interventi avviati nel corso degli anni ’90 (oltre il 40% degliimpianti ha iniziato a funzionare dopo il 1991), da allora la situazionesembra poco cambiata: l’indagine del NOE rileva che, al 1998, solo il 67%della popolazione equivalente è servita da impianti (dall’indagine Istat lacopertura risultava essere del 64.6%), includendo, però, anche gli abitantiserviti di fatto da impianti non funzionanti (pari al 10% del totale). Gliimpianti in costruzione dovrebbero permettere di servire un ulteriore 5.6%della popolazione equivalente, mentre gli impianti attualmente progettatidovrebbero accrescere la popolazione servita del 3%. Se si considera cheentro il 2005 tutti i centri con più di 2000 abitanti dovranno esseredotati di un adeguato impianto di depurazione, in base alla direttivaCee 91/217, la situazione non può che definirsi critica.

Con riferimento alla distribuzione territoriale degli impianti, emerge ancorauna volta un forte squilibrio fra le diverse aree del Paese. A fronte di una 4 Il metodo degli Abitanti Equivalenti rapporta il carico inquinante generato dalle diverse

attività produttive a quello generato da una persona fisica in base a indicatori didimensione per le diverse classi di attività inquinante.

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copertura del servizio che, salvo alcune rilevanti eccezioni, risulta discretanelle regioni del Centro-Nord, le regioni del Sud versano in una situazionepiuttosto preoccupante.

IMPIANTI DI DEPURAZIONE DELLE ACQUE REFLUE URBANE SECONDO LA SITUAZIONE,PER CLASSE DI POTENZIALITÀ E TIPOLOGIA DI TRATTAMENTO (ITALIA)

Impianti esistenti Impianti in corso di realizzazione

In esercizio Non in esercizio

> 12 mesi < 12 mesi Totale In esecuzione In appalto In progetto Totale

Classi di potenzialita'

(abitanti equivalenti serviti di progetto)

Fino a 499 4 028 323 94 4 445 171 87 257 515

500 - 999 1 049 157 39 1 245 81 26 62 169

1000 - 1999 1 072 172 43 1 287 97 35 66 198

2000 - 4999 1 021 119 41 1 181 82 31 70 183

5000 - 9999 492 78 14 584 38 13 31 82

10000 - 14999 203 14 4 221 22 3 14 39

15000 - 49999 346 25 9 380 46 11 23 80

50000 - 149999 153 11 5 169 26 4 5 35

150000 - 249999 29 1 - 30 4 - - 4

250000 - 499999 28 1 - 29 3 - - 3

500000 e oltre 22 - - 22 3 1 1 5

Non indicata 127 79 7 213 47 8 44 99

Totale 8 570 980 256 9 806 620 219 573 1 412

Tipologia di trattamento

Primario* 3 692 270 64 4 026 130 63 218 411

Secondario** 4 325 549 155 5 029 336 115 234 685

Terziario*** 450 44 18 512 95 30 54 179

Non Indicata 103 117 19 239 59 11 67 137

Totale 8 570 980 256 9 806 620 219 573 1 412

Fonte: Istat, 1996

* Processi dotati di griglie e sedimentatori

** Processi di ossidazione biologica

*** Processi per l’abbattimento di fosfati e nitrati

Studi e Ricerche 13

La dimensione economica dell’industria

La situazione al 1996

Il volume d’affari complessivo dell’industria dei servizi idrici (acquedotto,fognatura e depurazione) nel 1996 ammontava a circa 3.300 milioni dieuro, a fronte di un volume di acqua erogata pari a 6 miliardi di m3 5. Ilcomparto acquedotto, che comprende le fasi di captazione e adduzionedalla fonte e successivo trattamento di potabilizzazione e distribuzionedell’acqua, ha realizzato quasi il 70% dei proventi complessivi (2.233 milionidi euro). Segue, per dimensione economica, il comparto della depurazionedelle acque reflue (quasi 670 milioni) e quindi il comparto fognario (395milioni).

RIPARTIZIONE DEL FATTURATO (1996)

Acquedotto67.7%

Fognatura12.0%

Depurazione20.3%

Fonte: e laborazioni IRS su dati del certificato del ContoConsuntivo dei Com uni 1996 e Federgasacqua 1999

I risultati di esercizio aggregati dell’industria risultano in perdita: le spesesuperano i proventi di oltre 270 milioni. La responsabilità di tale deficit èattribuibile al comparto fognario, il cui bilancio mostra una perdita di 190milioni, e al settore della depurazione, per il quale le spese superano iproventi di 87 milioni. L’unico settore dell’industria idrica che non realizzaperdite è quello dell’acquedotto, il cui bilancio è sostanzialmente inpareggio.

FATTURATO, SPESE E RISULTATI DI GESTIONE DELL'INDUSTRIADEI SERVIZI IDRICI (1996)

Milioni di euro

Acquedotto Fognatura Depurazione Totale

Fatturato 2.233 395 669 3.297Spese 2.226 586 756 357Risultati di gestione 6 -191 -87 -272

Fonte: elaborazione IRS su dati del Certificato del Conto Consuntivo dei Comuni, 1996e Federgasacqua 1999.

5 Elaborazioni IRS su Conto Consuntivo dei Comuni 1996 e dati Federgasacqua 1999.

Tratti da ”Le principali grandezze economiche del settore dei servizi idrici”, Comitato diVigilanza sull’Uso delle Risorse Idriche.

Studi e Ricerche 14

Dinamica recente e tendenze

Per valutare la dimensione dell’industria al 2000 si possono utilizzare i datiDatabank per il settore acquedotto, mentre per depurazione e fognatura èpossibile fare delle stime sulla base dell’andamento delle tariffe.

Databank indica una crescita del solo settore idropotabile tra il 1996 e il2000, a prezzi correnti, del 12.6%, pari a un incremento medio annuo del3.2%.

Il fatturato del comparto depurazione dovrebbe essere aumentato in modopiù sensibile. Infatti, il canone di depurazione ha subito un forte incrementopassando da 0.15 a 0.25 euro/m3 nel biennio 1996-1997, a ciò si aggiungeche molti comuni hanno introdotto il pagamento del canone anche inassenza del servizio di depurazione, come previsto dalla Legge Galli.

La dinamica del comparto della fognatura è legata principalmenteall’introduzione dell'IVA.

I dati offerti da Databank e le nostre stime su depurazione e fognaturaconducono a una valutazione del giro d’affari complessivo dell’industriadei servizi idrici nel 2000 pari a circa 4 miliardi. La crescita media annuatra il 1996 e il 2000 dovrebbe essere di poco inferiore al 6%.

Per quanto riguarda le proiezioni di crescita, stime di Databank sul solosettore della adduzione e distribuzione di acqua potabile (al netto, quindi deicomparti fognatura e depurazione) indicano una crescita del fatturatodell’industria pari al 2.6% per il 2002 e al 2.5% per il 2003. Al nettodell’inflazione i risultati dell’industria risultano più stabili: il fatturato dovrebberegistrare una crescita contenuta sia nel 2002 che nel 2003 (+0,7%).

Il comparto dell’adduzione e distribuzione realizza circa i due terzi deiproventi complessivi dell’industria dei servizi idrici ed è di gran lunga piùimportante della depurazione (20% dei proventi) e della fognatura (12%).Tuttavia il settore dell’adduzione e della distribuzione di acqua potabile èquello che mostra i risultati più stabili. Decisamente migliori risultano leprospettive di crescita dei settori di fognatura e depurazione.

Il comparto idropotabile è quello, all’interno dell’industria dei servizi idriciche mostra la maggiore maturità. La crescita del giro d’affari dipendeessenzialmente dall’aumento delle tariffe dato che in termini quantitatividifficilmente si registreranno variazioni significative. Il volume di acquaerogata annualmente non evidenzia variazioni significative e la domanda diacqua risulta anelastica al prezzo. Fra i fattori che incidono sulla domandaannuale di acqua vi sono piuttosto le variabili legate alle condizionimeteorologiche.

La crescita dell’industria dipenderà quindi dagli aumenti tariffari che perDatabank dovrebbero superare il 2% nel 2002 e l’1.8% nel 2003.

Dall’analisi dei primi Piani d’Ambito redatti emerge un aumento medioannuo delle tariffe nei prossimi 20 anni del 2.6% al netto dell’inflazione. Neiprimi cinque anni di gestione industriale del servizio si prevede la crescitadelle tariffe più consistente (4.5% in media all’anno a prezzi costanti). Se latariffa integrata entrasse in vigore in un numero consistente di Ambitievidentemente la crescita media delle tariffe a livello nazionale dovrebbe

Studi e Ricerche 15

risultare superiore a quelle stimata da Databank. In caso contrariocontinueranno a pesare gli aumenti, tendenzialmente molto contenuti,previsti dalle delibere CIPE.

ACQUEDOTTO: ANDAMENTO DEL FATTURATO 1996-2000 E PREVISIONI AL 2003

L’occupazione

Nel 1996 l’industria dei servizi idrici occupava complessivamente circa49mila addetti di cui oltre 33mila nel comparto dell’adduzione edistribuzione di acqua potabile (pari al 69% del totale). I restanti 15milaaddetti risultano attribuiti in modo indistinto ai comparti fognatura edepurazione.

RIPARTIZIONE SETTORIALE DEGLI ADDETTI PER TIPOLOGIA DI SOGGETTO (1996)

In economia Pubbliche Private Totale

n. addetti % n. addetti n. addetti n. addetti %

Acquedotto 16 169 58.6 14 197 3 096 33 462 68.6

Fognatura 6 598 23.9 296Depurazione 4 809 17.4

2 0471 587

15 337 31.4

Totale 27 576 100.0 16 244 4 979 48 799 100.0

Fonte: elaborazioni IRS su dati Istat, 1999 Certificato del Conto Consuntivo dei Comuni, 1996

90

100

110

120

130

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

F on te : D a tabank , novem bre 2001

Studi e Ricerche 16

I gestori del servizio idrico

L’offerta dei servizi idrici risulta fortemente frammentata fra una pluralità disoggetti gestori. Uno degli obiettivi principali della Legge Galli del 1994 èstato proprio quello di superare la polverizzazione delle gestioni esistenti, inbase all’ipotesi che tale polverizzazione determini una gestione inefficientedel servizio.

Fra le cause dell’elevato numero di gestori, importante risulta senza dubbiol’elevata frammentazione fisica sia della rete di acquedotto che di quellafognaria.

Gli acquedotti censiti in Italia nel 1987 sono 13.503, la maggior parterisulta di dimensione comunale (93.3%). La dimensione media èdecisamente modesta: ogni acquedotto distribuisce poco più di 600milam3/anno e serve circa 4mila persone. Sicuramente il dato medio nascondeuna realtà molto differenziata: accanto a grandi impianti acquedottistici sitrovano, infatti, una miriade di piccoli impianti. I circa 100 acquedotti didimensione interprovinciale e interregionale distribuiscono, così, più del20% del totale dell’acqua e, contando anche gli acquedotti di scalaintercomunale, si calcola che circa 900 reti distribuiscano il 60% dell’acqua.Va inoltre rilevato che un certo numero di reti risultano tra loro interconesse.

DIMENSIONE GEOGRAFICA DELLE RETI DI ACQUEDOTTO

Acquedotti

Intermunicipale5.9%

Interprovinciale0.6%

Interregionale0.2%

Municipale93.3%

Acqua addotta

Intermunicipale18.3%

Interprovinciale3.7%

Interregionale42.3%

Municipale35.7%

Fonte: Istat, 1991

Studi e Ricerche 17

L’elevata frammentazione delle reti è in parte attribuibile alle specifichecaratteristiche orografiche ed insediative delle diverse aree del Paese.

� Al Nord le reti sono per lo più di dimensione comunale o intercomunaledato che le reti acquedottistiche tendono ad alimentarsi da risorse localie non sono necessarie grandi infrastrutture per lo stoccaggio el’adduzione. Significative interconnessioni sono presenti in Emilia, inFriuli e nelle Provincie di Milano e Torino.

� Nelle regioni del Centro Italia prevalgono reti di dimensione comunale oinfracomunale. Le più importanti eccezioni sono rappresentate dall’areametropolitana romana che è servita dall’ACEA, dall’area metropolitanadi Firenze; dal sistema dell’Acquedotto romagnolo che serve leprovince di Ravenna, Forlì e Rimini; e dall’area di Genova.

� Infine, la rete acquedottistica meridionale è caratterizzata dallapresenza di grandi schemi di trasferimento che distribuiscono eadducono l’acqua su scala interregionale e interprovinciale. Il più notodi questi è l’Acquedotto Pugliese che serve Puglia, Basilicata, Irpinia.Altre infrastrutture di trasporto di notevoli dimensioni sono inoltrepresenti in Campania e in Molise.

Anche la rete fognaria presenta una frammentazione elevata. La rilevazioneIstat conta oltre 13mila reti.

Nel 1999 i servizi idrici in Italia risultavano gestiti da più di 8.100soggetti indipendenti6. Il maggior numero di gestori è concentrato nelleregioni del Nord (60% dei gestori), mentre nel Mezzogiorno e nel Centro sicollocano rispettivamente il 29% e l’11%.

Si tratta per lo più di gestori di piccola dimensione: quasi l’89% dei gestoridispone di meno di 10 impianti, quasi il 9% si colloca nella fascia tra 10 e 29impianti, mentre solo circa il 2% dispone di un numero di impianti superiorea 307.

GESTORI DI SERVIZI IDRICI PER RIPARTIZIONE TERRITORIALE

Nord Ovest42%

Nord Est18%

Centro11%

Mezzogiorno29%

Fonte: ISTAT, 2000

6 Istat, 2000.7 L’Istat conta come unico impianto le reti di distribuzione e le reti fognarie per ciascun

comune.

Studi e Ricerche 18

GESTORI DI SERVIZI IDRICI PER NUMERO DI IMPIANTI GESTITIE PER RIPARTIZIONE TERRITORIALE

Fino a 9 impianti 10-29 impianti Oltre 30 impianti Totale

Nord Ovest 89.80 8.70 1.50 100Nord Est 84.55 11.69 3.76 100Centro 77.68 17.28 5.04 100Mezzogiorno 94.78 4.20 1.02 100

Italia 88.91 8.92 2.17 100

Fonte: Istat, 2000

Con riferimento alla tipologia di gestore, al 1996 le gestioni dirette ineconomia da parte dei Comuni continuavano a giocare un ruolopreponderante, servendo quasi il 50% della popolazione, realizzando circail 38% dei proventi complessivi dell’industria e impiegando il 56,5% degliaddetti complessivi.

Seguivano per importanza le gestioni industriali pubbliche che servivanocirca il 42,5% della popolazione e realizzavano il 52,4% dei proventioccupando il 33,3% degli addetti.

Limitato risultava il ruolo dei privati che servivano solo il restante 8% dellapopolazione, realizzando il 9,2% dei proventi e occupando circa il 10,2%degli addetti.

DISTRIBUZIONE PERCENTUALE DEI PROVENTI (1996)

In economia38.3%

Privati9.2%

Pubblico52.4%

DISTRIBUZIONE PERCENTUALE DELLA POPOLAZIONE SERVITA (1996)

In economia49.5%

Privati8.0%

Pubblico42.5%

Fonte: elaborazioni IRS su dati del certificato del Conto Consuntivo deiComuni 1996

Studi e Ricerche 19

I diversi comparti dell’industria mostravano una diversa incidenza delledifferenti tipologie gestionali. Importante risultava anche la variabileterritoriale. Infatti, le gestioni dirette in economia dei comuni risultavanoparticolarmente diffuse nel comparto fognario e nei comuni di piccoledimensioni.

Le gestioni industriali pubbliche erano presenti per lo più nel servizio diadduzione e distribuzione e nel comparto delle depurazione.

Infine, i privati si stavano affermando soprattutto nel settore delladepurazione, nel quale operano prevalentemente con contratti diconduzione tecnica di impianti piuttosto che con contratti di concessione,per cui non possono essere considerati gestori a tutti gli effetti.

Una fotografia più aggiornata altrettanto completa ed esaustiva dellemodalità gestionali non è disponibile. E’ comunque ipotizzabile che dal 1996al 2002 la situazione si sia modificata in senso industriale con una maggiorepresenza di imprese pubbliche e private e una diminuzione del peso dellegestioni in economia. Una recente indagine di Federconsumatori rileva lapreponderante presenza di spa pubbliche nella gestione del servizioidrico. Nell’81% del comuni esaminati le aziende che si occupano delladistribuzione, fognatura e depurazione dell’acqua sono società per azioni atotale o prevalente capitale pubblico. Le gestioni in economiarappresentano solo l’8%. Tuttavia il campione esaminato risulta troppoesiguo (49 centri urbani) per poter trarre da tale indagine indicazioni diportata più generale.

I PRINCIPALI GESTORI DEL SERVIZIO DI ACQUEDOTTO, 1999

Azienda Fatturato specifico(Milioni di euro)

Quota di mercato

AQP Puglia 213,0 7.6ACEA Roma 162,9 5.8Gruppo Italgas, di cui 118,0 4.2

� Eniacqua Campania 41,7 1.5

� Italgas 29,0 1.0

� Acq. Vesuviano 23,0 0.8

� Società Acque Potabili 15,0 0.5

� Acq. Di Savona 9,0 0.3

ARIN Napoli 89,9 3.2EAS Palermo 83,7 3.0CAP Milano 54,8 2.0AAM Torino 52,3 1.9ESAF Sardegna 41,8 1.5AMAP Palermo 40,4 1.5Comune di Milano 36,0 1.3

Fonte: Databank, 2000

Studi e Ricerche 20

Prospettive e tendenze del quadro gestionale

L’assetto gestionale-organizzativo dell’industria dei servizi idrici è destinatoa profondi mutamenti nei prossimi anni. L’industrializzazione del settoreintrodotta dalla Legge Galli una volta operativa comporterà un cambiamentoepocale nella tipologia di gestione e nell’efficienza del sistema. I gestori sitroveranno ad operare in un contesto profondamente mutato ecaratterizzato da una forte concorrenza e da una più stringente richiesta diqualità del servizio. Si renderà necessario il passaggio da un’ottica di meradistribuzione di un prodotto a quella della fornitura di un servizio e ciòporterà a una maggiore attenzione agli aspetti gestionali con effetti positivisull’efficienza.

L’approvazione dell’articolo 35 della Finanziaria 2002 porta ulteriori elementidi cambiamento al panorama gestionale. In primo luogo, in base al dettatodell’articolo si potrà procede a una reale privatizzazione del settore.L’ente locale ha infatti la possibilità di cedere la quota di controllo nellasocietà erogatrice del servizio. Alla Società così privatizzata rimarranno incapo le concessioni e gli affidamenti in essere. Inoltre, si prevede lapossibilità di affidare direttamente la gestione entro giugno 2003 conl’obbligo di cedere il 40% a privati con gara entro due anni dall’affidamento.Pena perdita dell’affidamento. Allo scadere di tale data sarà obbligatorio peraffidare l’erogazione del servizio utilizzare gare pubbliche e la concessionepotrà essere assegnata solo a società di capitali regolate del codice civile.Infine, la riforma tende ad agevolare la crescita dimensionale delle impreseincentivando aggregazione e accorpamenti. L’articolo prevede la possibilitàdi prolungare il periodo transitorio, durante il quale le aziende di gestionedel servizio possono contare sull’affidamento diretto da parte dei comuni,nel caso di fusioni e accorpamenti. Tale periodo potrà consentire unprocesso di riorganizzazione dell’offerta grazie al quale le utility di minoridimensioni potranno organizzarsi nel modo più adeguato per “stare sulmercato”.

La più evidente implicazione della riforma è che il servizio sarà comunqueerogato da una società di capitali, sono pertanto destinate a scomparire legestioni dirette in economia che ancora rappresentano una quotarilevante del mercato.

E’ pertanto prevedibile che nel giro di pochi anni la maggior parte degliattuali gestori saranno indotti ad uscire dal mercato o saranno acquisiti daaziende in espansione. Nei neocostituiti ATO il servizio idrico integratosarà gestito da 100/200 operatori al massimo e il settore vivrà unaprogressiva concentrazione degli operatori (Databank).

I primi segnali della trasformazione già si intravedono. Alcuni operatoriindustriali hanno incominciato ad adeguare le proprie strutture organizzativee finanziarie per poter cogliere le nuove opportunità offerte dall’apertura delmercato e resistere all’ingresso degli operatori stranieri. Nel settore èsempre più incalzante il ritmo di aggregazioni e accordi tesi alraggiungimento di una dimensione aziendale congrua.

Studi e Ricerche 21

Gli investimenti

L’emergenza idrica del 2002 ha portato alla ribalta i noti problemiinfrastrutturali e gestionali del comparto idrico italiano, aggiungendone dinuovi.

Le principali criticità possono essere sinteticamente riassunte nei seguentipunti.

� L’approvvigionamento potabile risulta carente per il 35% dellapopolazione.

� La percentuale di acqua dispersa nella fase che va dall’adduzione allaerogazione agli utenti risulta elevata ed in costante crescita (era il 27%nel 1987 e risulta in media il 33% dall’analisi delle prime ricognizionid’Ambito).

� La copertura territoriale dei servizi di fognatura e depurazione risultalimitata: rispettivamente sono estesi solo al 52,5% e al 65% dellapopolazione.

� Il trattamento degli scarichi viene sovente fatto in modo irregolare.

� L’adeguamento alle normative comunitarie relative al servizio didepurazione sia in termini di copertura del servizio che di tipologia ditrattamento pone rilevanti problemi dato il gap esistente.

Tale deficit possono essere in parte attribuiti a inefficienze gestionali, ma difatto essi testimoniano soprattutto un’elevata carenza di infrastruttureidriche, la mancanza di adeguamento di quelle esistenti e una scarsamanutenzione ordinaria e straordinaria.

Gli investimenti pubblici nel periodo 85-98

Nonostante le carenze infrastrutturali dell’industria, negli ultimi 15 anni gliinvestimenti in opere pubbliche per il settore idrico risultano limitati e in fortecalo. Nel periodo 85-98 si sono investiti complessivamente quasi 25milamilioni, pari al 18% di quanto si è speso in opere pubbliche. Preoccupante èla flessione nella spesa per investimenti nel settore idrico che risultamolto più consistente di quella realizzata nel più generale aggregatodelle opere pubbliche: in volume, posta pari 100 la spesa per investimentidel 1985, nel 1998 essa scende a 29. L’incidenza degli investimenti idricirispetto alla totalità delle opere pubbliche è scesa, nel sottoperiodo 92-98dal 21% al 15%. Se sicuramente le note vicende legate a tangentopoli e lepolitiche restrittive legate al risanamento del bilancio pubblico hanno incisodi più sull’industria “verde” che su altri comparti, tuttavia altri elementi hannoconcorso nel determinare il brusco rallentamento, evidenziando unapreoccupante disattenzione nei confronti della risorsa idrica.

L’attenzione rivolta alle regioni meridionali tra il 1985 al 1998 èrisultata particolarmente scarsa. Nel complesso al Sud si è speso menoche al Nord in opere infrastrutturali per il settore idrico: l’investimento pro-capite nel periodo cumulato ammonta a sole 350 euro contro una media

Studi e Ricerche 22

nazionale di 430. Particolarmente forte è il divario negli investimenti nellarete fognaria per la quale nel Mezzogiorno si sono spese quasi il 20% dirisorse in meno.

GLI INVESTIMENTI COMPLESSIVI E NELL’INDUSTRIA DEI SERVIZI IDRICI (1985=100)

20

40

60

80

100

120

85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98** Dato provvisorio

Servizi idrici Opere pubbliche

Fonte: elaborazioni IRS su Archivio ISTAT, Opere Pubbliche e di PubblicaUtilità, 2000

In generale si evidenzia un'elevata varianza nella spesa pro-capite fraregioni diverse: il minimo si è investito in Puglia con sole 172 euro pro-capite in 14 anni, il massimo in Valle d’Aosta con quasi 1.600 a testa.

Con riferimento ai singoli settori dell’industria dei servizi idrici, emerge chele opere riguardanti la rete fognaria hanno assorbito il 44% delle risorsecomplessive spese nel periodo 85-98, gli investimenti nella rete didistribuzione e adduzione il 41% e infine il rimanente 15% è stato speso inimpianti di depurazione, sia per la costruzione di nuovi che perl’adeguamento di quelli vecchi. Il brusco rallentamento nel volume di risorsedestinate al settore idrico coinvolge tutti e tre i settori: in tutti i comparti gliinvestimenti mostrano infatti una tendenza marcatamente discendente. Neicomparti fognario e dell’acquedotto si è realizzata la più sensibilecontrazione della spesa (-43% fra il sottoperiodo 85-91 e 92-98).

Studi e Ricerche 23

GLI INVESTIMENTI PUBBLICI NELL’INDUSTRIA DEI SERVIZI IDRICI (1985-1998*)

Opere pubbliche per

impianti di depurazione

15%

Opere pubbliche per

fognature44%

Opere pubbliche per adduzione e distribuzione

41%

*Per il 1998 il dato è provvisorio

Fonte: elaborazioni IRS su Archivio ISTAT, Opere Pubbliche e di Pubblica Utilità, 2000

I Fondi strutturali comunitari per le risorse idriche

Per le regioni del Mezzogiorno un‘importante fonte di finanziamento per gliinvestimenti in infrastrutture idriche è rappresentata dai Fondi StrutturaliComunitari. Tali risorse vengono stanziate sulla base di un documento diprogrammazione, il Quadro Comunitario di Sostegno (QCS), cherappresenta la cornice programmatica di intervento e stabilisce gli assiprioritari, i mezzi finanziari e le forme.

Il QCS 2000-2006 è stato approvato dalla Commissione europea il 1 agosto2000 e prevede un programma di intervento articolato in sei assi prioritari. Ilprogramma è destinato alle regioni meridionali con l’eccezionedell’Abruzzo8. Gli interventi per il settore idrico rientrano nell’Asse 1“Risorse Naturali”. Si tratta di un consistente programma di sostegno agliinvestimenti e un’importante possibilità, probabilmente l’ultima, dato il futuroallargamento dell’Unione europea, per colmare il divario fra il sistema idricodell’Italia meridionale e gli standard italiani ed europei.

Per il nuovo periodo di programmazione si configura un ruoloimportante per le Amministrazione Regionali, che dovranno in primapersona gestire le risorse. Sono infatti previsti esclusivamenteprogrammi regionali, nulla rimane all’amministrazione centrale che nelperiodo 94-99 aveva gestito la parte più consistente delle risorse.

A seguito dell’approvazione del QCS le singole regioni hanno predisposto idiversi Programmi Operativi Regionali (POR) all’interno dei quali nell’asseRisorse Naturali sono compresi gli interventi per il settore risorse idriche. Sidistinguono due fasi di intervento:

� la prima riguarda il triennio 2000-2002 ed è dedicata al finanziamentodegli interventi compresi negli Accordi di Programma Quadro relativialle Intese istituzionali di Programma nonché a interventi riguardantisituazioni di dichiarata criticità ambientale. Nel primo triennio potranno

8 L’Abruzzo non rientra più nelle aree obiettivo 1 dal 1996 e il Molise è in sostegno

transitorio.

Studi e Ricerche 24

essere spese il 30% delle risorse complessive destinate ad interventiper il ciclo integrato dell’acqua.

� La seconda fase si riferisce al quadriennio 2003-2006 e finanzierà gliinvestimenti previsti nei Piani d’Ambito territoriale Ottimale una voltache l’autorità di Ambito sia costituita, si sia effettuata la ricognizionedelle infrastrutture e il Piano d’Ambito sia stato approvato.

Proseguendo l’intervento del precedente periodo di programmazione, ilQCS 2000-2006 si propone sia di adeguare e completare gli schemi idrici alfine di una migliore utilizzazione e razionalizzazione dell’uso della risorsache di agevolare ed incentivare l’attuazione della legge Galli. Uno dei punticardine del nuovo QCS riguarda proprio la modalità di assegnazione deifondi: si è inteso infatti confermare la stretta e diretta connessione frauso delle risorse comunitarie e attuazione della Legge Galli giàpresente nel precedente periodo di programmazione con buoni risultati.

Nel triennio 2000-2002 l’utilizzo dei fondi era subordinato alrecepimento della Galli e all’individuazione degli ATO e dal 2003vengono ammessi a finanziamento le sole opere idriche contenutenei Piani d’ambito.

A questo proposito vale la pena ricordare che attualmente tutte le regionimeridionali hanno approvato le rispettive leggi regionali attuative della Galli;nel complesso nelle 7 regioni meridionali ricomprese nell’obiettivo 1 sonostati individuati 22 ATO, di questi ne risultano 19. Tutti gli ATO di Puglia,Campania, Basilicata e Sicilia sono stati insediati mentre per le restantiregioni il processo attuativo è fermo alla delimitazione.

La principale novità del periodo di programmazione 2000-2006 risiedenell’aver assegnato un ruolo di primaria importanza alleAmministrazione Regionali, che dovranno in prima persona gestire lerisorse. Nell’ambito degli interventi per il settore idrico sono infattiprevisti esclusivamente programmi regionali, nulla rimaneall’amministrazione centrale che nel periodo 94-99 aveva gestito laparte più consistente delle risorse attraverso il PO “Risorse Idriche”

La tabella riporta i fondi disponibili per le singole regioni per gli interventiidrici distinguendo fra fondi di provenienza comunitaria, nazionale e privata.

GLI INTERVENTI STRUTTURALI PER LE RISORSE IDRICHE 2000-2006 (euro)

Regione Costo Totale Fondi strutturali Fondi nazionali Finanziamentoprivato

Sardegna 510.581.792 255.290.895 255.290.895 -Puglia 882.996.854 313.956.214 313.956.214 255.084.424Basilicata 195.357.370 69.840.259 57.142.030 68.375.079Sicilia 437.438.993 170.976.154 208.970.855 57.491.981Calabria 200.242.073 52.956.614 52.956.614 94.328.844Campania 544.802.562 132.765.755 132.765.754 279.271.051Molise 25.819.245 10.217.700 15.600.949 -

- - - -

TOTALE 2.797.238.894 1.006.003.597 1.036.683.317 754.551.383

Studi e Ricerche 25

Nel complesso la programmazione comunitaria metterà a disposizionedelle 7 regioni meridionali, rientranti nelle aree obiettivo 1, quasi 2.800milioni di euro per investimenti nel settore idrico. Una cifraconsiderevole e superiore a quella che era disponibile per il periodo 1994-1999. Infatti, nonostante la riduzione complessiva nella disponibilità deiFondi Strutturali, la scelta di porre al centro della strategia di sviluppo per ilMezzogiorno gli investimenti volti a sviluppare economie esterne (ovveroquegli elementi di contesto che condizionano le scelte localizzative, losviluppo e la competitività) e non più gli investimenti imprenditoriali, comenel 94-99, ha di fatto garantito che le risorse per gli investimenti idricirimanessero considerevoli.

I fondi pubblici di provenienza nazionale e comunitaria ammontano a più di2 mila milioni di euro. Il contributo nazionale (statale e regionale/locale)rappresenterà il 37% del costo complessivo, quello comunitario il 36%rispettando il principio del cofinanziamento su cui è imperniato l’utilizzo deiFondi strutturali europei.

Il piano finanziario dei singoli programmi operativi regionali comprendeanche le stime/previsioni in ordine a risorse private che potranno essereattratte per il cofinanziamento di opere suscettibili di gestione economica.In base a tali stime, l’incidenza del finanziamento privato potrà esserein media del 27%, giungendo a quasi 754 milioni. Tuttavia lapartecipazione del settore privato mostra un’elevata variabilità fra le diverseregioni in parte imputabile alla diversa natura dei progetti. In Campania eCalabria il contributo privato rappresenta circa il 50% del costo totale delprogramma (rispettivamente 280 e 94 milioni), in Basilicata raggiunge il35% (68 milioni) , in Puglia si attesta al 29% (255 milioni) e in Sicilia al 13%(57 milioni). Sardegna e Molise hanno indicato un finanziamento privatonullo.

Va evidenziato che nel precedente periodo di programmazione (1994-1999)i progetti di investimenti rientranti nel Programma Operativo (PO) risorseidriche si sono dimostrati decisamente poco attraenti per il settore privato. Ilcontributo dei privati originariamente previsto ammontava al 13% del costocomplessivo del PO, ma, data l’impossibilità di raccogliere tali fondi, con laprima riprogrammazione9 degli interventi si è notevolmente ridimensionatala parte privata.

Il fabbisogno d’investimento nei primi Piani d’Ambito

Il Piano d’Ambito rappresenta lo strumento di programmazione degliinvestimenti da realizzarsi nell’ATO (Ambito Territoriale Ottimale). Sullabase della ricognizione delle opere e degli impianti idrici esistenti, l’Ambitofissa gli obiettivi quantitativi e qualitativi del servizio idrico e sulla base diquesti determina l’ammontare di investimenti necessario per raggiungerli,nonché la politica tariffaria e l’affidamento del servizio.

Il Comitato di Vigilanza sulle Risorse Idriche ha recentemente preparatouno studio su un campione di 10 Piani (ad oggi ne risultano redatti 16) conl’obiettivo di valutare i risultati, i problemi e le tendenze del processo dipianificazione in atto. 9 Marzo 1998

Studi e Ricerche 26

Per quanto riguarda il servizio di acquedotto, l’analisi evidenzia che gliinterventi risultano indirizzati principalmente al riassetto delle opereesistenti, alla ricerca di nuove fonti di approvvigionamento e allarealizzazione di nuovi impianti. Gli interventi più significativi, comuni a tuttigli Ambiti, sono volti ad aumentare la capacità di compenso dei serbatoi e aridurre le perdite, attraverso il ripristino delle tubazioni e un’adeguatacontabilizzazione dei volumi erogati e conseguente rinnovo dei contatori.

La maggior parte dei Piani d’Ambito tende a realizzare interventi su scalaessenzialmente comunale e non a livello di ATO, il che implica unapolverizzazione delle fonti di approvvigionamento e di trattamento. Taletendenza è maggiormente presente in quegli Ambiti che non dispongono disistemi consortili regionali di approvvigionamento e adduzione. Gli ambiti diLatina, Frosinone e Sarnese Vesuviano si discostano da questa comunecaratteristica proprio perché sono già caratterizzati dalla presenza diinfrastrutture di trasporto e approvvigionamento a scala di Ambito, fruttodegli interventi ex Cassa del Mezzogiorno.

La tabella riporta il fabbisogno di investimento per il servizio di acquedottonei 10 ambiti analizzati, suddiviso tra opere esistenti e nuove opere. Intotale sono previsti 2.170 milioni di investimenti da realizzarsi in un periododella durata media di 23 anni (la durata del Piano varia da un minimo di 20anni a un massimo di 30). In termini medi ponderati il fabbisogno diinvestimenti è pari a poco più di 15 euro procapite annue e varia da unminimo di 9.6 euro nell’ATO di Latina a un massimo di 23.7 nell’ATOdell’Ombrone.

GLI INVESTIMENTI COMPLESSIVI IN OPERE DI ACQUEDOTTO

Opereesistenti

Nuove opere Totale Investimentiprocapite annui

(valori in migliaia di euro)

ATO Valle del Chiampo n.d. n.d 24.125 18,6ATO1 Toscana Nord 131.297 58.359 189.656 11,8ATO2 Basso Valdarno 202.969 87.122 290.091 19,7ATO3 Medio Valdarno 127.364 169.470 296.835 12,3ATO4 Alto Valdarno n.d. n.d 93.497 13,7ATO5 Toscana Costa 72.646 102.632 175.278 19,7ATO6 Ombrone 116.729 92.006 208.735 23,7ATO4 Lazio Latina 51.442 110.540 161.982 9,6ATO5 Lazio Frosinone n.d. n.d 165.688 11,6ATO3 Sarnese Vesuviano 450.684 111.031 561.715 19,2Totale - - 2.167.601Media Ponderata 216.452 113.653 303.431 15,3

Fonte: Comitato per la Vigilanza sull'Uso delle risorse idriche, 2001

Con riferimento alle opere di fognatura e depurazione i più diffusiinterventi riguardano l’estensione delle reti fognarie ad abitazioniattualmente non servite e il potenziamento della capacità depurativa perl’abbattimento dei carichi inquinanti. Si tratta in larga parte di investimentinecessari per adempiere a direttive comunitarie che comportanol’innalzamento dei livelli di servizio con nuove opere di fognatura e

Studi e Ricerche 27

depurazione; proprio per questo in tutti i Piani esaminati si evidenzia unosforzo preponderante e concentrato nei primi 5-6 anni. Complessivamentegli investimenti previsti nei 10 Ambiti per opere di smaltimento e trattamentodelle acque reflue ammontano a quasi 6mila miliardi.

I piani analizzati rilevano un consistente fabbisogno di investimento nelsettore fognario, per il quale la spesa media prevista è di 16.8 euroall’anno per abitante. In particolare rilevanti risultano gli investimentinecessari per estendere e potenziare il servizio, che dovrebbero assorbirecirca il 60% del fabbisogno complessivo del comparto.

GLI INVESTIMENTI COMPLESSIVI IN OPERE DI FOGNATURA

Opereesistenti

Nuove opere Totale Investimentiprocapite annui

(valori in migliaia di euro)

ATO Valle del Chiampo 1.056 8.736 9.792 7,5ATO1 Toscana Nord 51.904 52.265 104.169 6,5ATO2 Basso Valdarno 139.969 133.464 273.433 17,6ATO3 Medio Valdarno 81.848 250.141 331.989 13,8ATO4 Alto Valdarno 33.814 41.955 75.770 11,1ATO5 Toscana Costa 68.592 7.658 76.249 8,6ATO6 Ombrone 89.030 26.141 115.171 13,1ATO4 Lazio Latina 9.562 101.623 111.184 6,6ATO5 Lazio Frosinone 10.217 90.378 100.595 7,0ATO3 Sarnese Vesuviano 416.565 575.621 992.185 33,9Totale 902.557 1.287.983 2.190.540Media Ponderata 151.711 230.766 382.482 16,8

Fonte: Comitato per la Vigilanza sull'Uso delle risorse idriche, 2001

Nel comparto della depurazione l’investimento medio per abitanteannuale risulta pari a 7.2 euro e, a testimonianza del grave deficitinfrastrutturale, ben 80% del fabbisogno è destinato a realizzare nuoviimpianti.

GLI INVESTIMENTI COMPLESSIVI IN OPERE DI DEPURAZIONE

Opereesistenti

Nuove opere Totale Investimentiprocapite annui

(valori in migliaia di euro)

ATO Valle del Chiampo n.d. n.d. 733 0,6ATO1 Toscana Nord 3.047 49.094 52.141 3,3ATO2 Basso Valdarno 31.795 41.214 73.009 4,7ATO3 Medio Valdarno 11.109 167.790 178.899 7,4ATO4 Alto Valdarno 3.039 29.978 33.017 4,8ATO5 Toscana Costa 12.261 50.886 63.147 7,1ATO6 Ombrone 17.642 73.596 91.237 10,4ATO4 Lazio Latina 0 0 83.323 4,9ATO5 Lazio Frosinone 27.309 24.365 51.674 3,6ATO3 Sarnese Vesuviano 76.198 265.355 341.552 11,7Totale - - 968.733Media Ponderata 32.175 130.595 154.231 7,2

Fonte: Comitato per la Vigilanza sull'Uso delle risorse idriche, 2001

Studi e Ricerche 28

La tabella seguente riporta il fabbisogno totale degli investimenti perl’intero servizio idrico integrato in termini medi ponderati per l’interocampione dei piani considerati dall’analisi del Comitato.

IL FABBISOGNO DI INVESTIMENTO PER IL SERVIZIO IDRICO INTEGRATO

TotaleInvestimenti

Costoprocapite

Duratadel

piano

Popolazione Costoprocapite

annuoATO Valle del Chiampo 34.650 799,4 30 53.350 26,6ATO1 Toscana Nord 345.967 648,2 30 533.770 21,6ATO2 Basso Valdarno 671.446 863,7 20 777.385 43,2ATO3 Medio Valdarno 823.164 683,0 20 1.205.198 34,2ATO4 Alto Valdarno 216.538 731,0 23 296.226 31,8ATO5 Toscana Costa 319.168 897,5 25 355.617 35,9ATO6 Ombrone 418.839 1.189,2 25 352.199 47,6ATO4 Lazio Latina 363.781 645,3 30 563.739 21,5ATO5 Lazio Frosinone 341.818 716,0 30 477.408 23,9ATO3 Sarnese Vesuviano 1.895.452 1.295,9 20 1.462.613 64,8Totale 5.430.824 - - 6.077.505 -Media Ponderata 851.414 895,1 23 - 40,3

Fonte: Comitato per la Vigilanza sull'Uso delle risorse idriche, 2001

Dalla proiezione del fabbisogno di investimento dei 10 Piani d’Ambitoesaminati alla realtà nazionale emergerebbe un fabbisogno annualepari a oltre 2.300 miliardi, pari a un investimento complessivo neiprossimi 20 anni di circa 45mila milioni di euro. Tali valori sono statiottenuti moltiplicando il valore medio unitario per abitante degli investimentiprevisti dai 10 Piani d’Ambito per la popolazione italiana. In particolare il60% di questi investimenti dovrebbe riguardare i servizi didepurazione e fognatura, il restante 40% verrà speso perl’ammodernamento degli acquedotti.

Tale esercizio aritmetico permette di valutare il fabbisogno d’investimentidel Paese nei prossimi vent’anni. Tuttavia dati l’elevata varianzadell’investimento procapite nei diversi ATO che hanno redatto il Piano e illimitato peso del campione considerato tale cifra può rappresentare solouna stima esemplificativa. Di certo, tali valori risultano assolutamente fuoriportata per investimenti che procedano ai ritmi attuali.

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La riforma del settore

La Legge Galli

Per superare i problemi gestionali, infrastrutturali e di qualità del servizio èstata emanata nel 1994 la Legge n.36, la cosiddetta Legge Galli, che haaperto la strada al riordino dei servizi idrici e all’industrializzazione delsistema. La portata innovativa dalla Legge risulta considerevole sia per iltentativo di riformare e modernizzare il settore sul piano organizzativo cheper le soluzioni istituzionali prospettate, finalizzate alla definizione di livellidimensionali ottimali attraverso l’integrazione delle diverse fasi del servizioidrico.

Più specificatamente la Legge Galli prevede la riorganizzazione del servizioidrico mediante la costituzione di Ambiti Territoriali Ottimali (ATO) definiti inbase alle caratteristiche del territorio (bacini di utenza minimi) e delladomanda di acqua e volti a consentire l’integrazione funzionale dellediverse attività del ciclo dell’acqua.

Obiettivi della Legge sono:

� il superamento della frammentazione delle gestioni esistenti, in baseall’ipotesi che tale polverizzazione determini una gestione inefficientedel servizio;

� la graduale eliminazione delle gestioni dirette da parte dei Comuni chenon risultano funzionali alle caratteristiche industriali del servizio;

� la riforma dell’attuale sistema tariffario e l’introduzione di una tariffacapace di finanziare gli investimenti necessari al miglioramento eall’adeguamento delle infrastrutture nonché in grado di garantire elevatilivelli di efficienza e qualità;

� l’introduzione di una separazione netta fra attività di indirizzo e controllo(attribuiti all’Autorità d’Ambito) e gestione, con l’obiettivo di tutelare ilconsumatore.

Separando la funzione di indirizzo, vigilanza e controllo (in capo all’entelocale) da quelle di gestione ed erogazione del servizio (in capo all’azienda)si persegue il miglioramento dell’offerta dei servizi pubblici locali fornendo lecondizioni che assicurino servizi efficienti, quantità e qualità adeguata alladomanda a costi il più possibile contenuti, garantendo l’universalità e lacontinuità della prestazione. Inoltre in un regime di concorrenza per ilmercato (affidamento del servizio tramite gara) si potranno esprimere almeglio le capacità imprenditoriali degli operatori nel rispetto di trasparenza,economicità e parità fra soggetti pubblici e privati. L’apertura allaconcorrenza, oltre a incentivare miglioramenti nel servizio per gli utenti,punta a realizzare un processo di riorganizzazione dell’offerta, non solotramite crescita interna ma anche attraverso accordi e intese con partnersia interni che esterni al settore.

Per realizzare questi obiettivi la Legge Galli prevede alcuni passaggifondamentali e la definizione di nuovi soggetti istituzionali.

� A livello decentrato i passaggi fondamentali sono i seguenti.

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� L’approvazione da parte delle Regioni delle leggi Regionali direcepimento della normativa e la contestuale definizione delladelimitazione territoriale e della forma associativa fra comuni(consorzio, convenzione degli ATO).

� L’insediamento dell’ATO, la ricognizione delle opere esistenti e dellostato del servizio, la definizione del Piano d’Ambito per l’adeguamentoinfrastrutturale e il raggiungimento degli obiettivi di qualità del servizio.

� L’affidamento del servizio idrico integrato al gestore sulla base di unaconvenzione o di un contratto.

� Infine, lo sviluppo dell’attività di controllo dell’ATO sull’operato delgestore.

A livello centrale la Legge 35/94 prevede l’istituzione di un organoindipendente della Pubblica Amministrazione.

Stato di attuazione della legge Galli

Dal punto di vista normativo l’applicazione della Galli è risultata alquantodifficoltosa e gli attuali ritardi sono in primo luogo attribuibili all’inerzia dellaPubblica Amministrazione. Le regioni hanno impiegato fino a 7 anni percompiere il primo passo (ultima la Sicilia con il Decreto Presidenziale del 7agosto 2001), ovvero per approvare le leggi regionali di recepimento edelimitare gli ATO. Nel complesso sono stati individuati 91 Ambiti TerritorialiOttimali10, la cui perimentazione non ha, nella maggior parte dei casi,seguito criteri idrografici, piuttosto istituzionali-amministrativi. Infatti, delle 19Regioni che hanno definito gli ATO, cinque hanno individuato un unicoATO regionale (Valle d’Aosta, Puglia, Basilicata, Molise, Sardegna), settehanno delimitato gli ATO rispettando i confini provinciali (Liguria,Lombardia, Friuli-Venezia Giulia, Emilia-Romagna, Lazio, Calabria eSicilia); cinque hanno delimitato ATO con confini molto simili a quelliprovinciali (Piemonte Veneto, Umbria, Marche e Abruzzo) e solo dueregioni hanno scelto i confini degli ATO in base criteri diversi da quelliamministrativi (Toscana e Campania).

Gli Ambiti così definiti risultano molto diversi in termini di popolazione ecomuni ivi compresi. L’Ambito più popoloso risulta essere l’ATO unicoPuglia con oltre quattro milioni di abitanti, quello più piccolo è quello dellaValle del Chiampo (53mila abitanti). In termini di numero di comuniassociati, l’ATO di maggiori dimensioni è l’ATO unico Sardegna (377comuni, il più piccolo risulta essere l’ATO Città di Milano.

10 Il numero di ambiti territoriali ottimali previsti è salito a 91 con l’aggiunta di due ambiti

nella regione Sicilia. La legge regionale n. 10 del 1999 aveva previsto la costituzione di 7ambiti nel territorio regionale identificando gli Ato in base alla perimentazione provincialein 5 casi (Palermo, Catania, Messina, Enna, Trapani) e aggregando le provincie diSiracusa-Ragusa e Agrigento-Caltanissetta rispettivamente negli Ato n.4 e n.6. La IVCommissione “Ambiente e Territorio” della regione Siciliana ha deliberato la costituzionedi quattro Ato separati per le provincie di Siracusa, Ragusa, Agrigento e Caltanissettamodulando l’organizzazione del servizio idrico integrato in Sicilia in base ai confiniamministrativi delle 9 provincie e portando così a 91 il numero complessivo di Ato alivello nazionale

Studi e Ricerche 31

Inoltre, solo nel novembre 2001 sono stati emanati dal Ministerodell’Ambiente tre provvedimenti volti a modificare le procedure diaffidamento del servizio idrico integrato, in attuazione dell’articolo 20 dellalegge Galli relativo a “concessione della gestione del servizio idrico asoggetti non appartenenti alla pubblica amministrazione”.

In base a tali provvedimenti, la scelta del gestore, sia esso privato, misto opubblico, dovrà essere effettuata attraverso una competizione pubblica conil sistema della procedura aperta. Il Decreto ministeriale stabilisce, inoltre, irequisiti in termini di dimensioni e di esperienza per le società cheintendono partecipare alle gare.

LO STATO DI ATTUAZIONE DELLA L.36/94 (Legge Galli)

Forma gestionale previstaRegione n.Ambiti

previstin. Ambitiinsediati

n. Pianiredatti

n. Pianiapprovati Concessione Affidamento diretto

Nondefinita

n. Ambiti che hannoassegnato il SII

Piemonte 6 4 1 1 - 2 2 1Valle d'Aosta 1 1 - - - - 1 -Liguria 4 3 - - - - 3 -Lombardia 12 11 - - - - 11 1Trentino alto Adige - - - - - - - -Veneto 8 8 1 1 - 2 6 2Friuli-Venezia Giulia 4 0 - - - - - -Emilia-Romagna 9 7 - - - - 7 -Toscana 6 6 - 6 - 5 1 5Umbria 3 3 1 2 - 3 - 2Marche 5 5 0 - - 1 4 1Lazio 5 5 1 3 1 2 2 3Campania 4 4 - 1 - 1 3 1Abruzzo 6 6 2 2 - - 6 -Molise 1 - - - - - - -Puglia 1 - - - - - - (1)Basilicata 1 1 - 1 - - 1 1Calabria 5 5 1 1 1 3 -Sicilia 9 5 - - - - 5 -Sardegna 1 - - - - - - -

Totale 91 74 6 18 2 17 55 17

Fonte: Elaborazioni Banca Intesa su dati Comitato di Vigilanza sull’uso delle risorse idriche, 2002

Dei 91 ambiti previsti ne risultano insediati 74 (pari all’81% degli ATOprevisti).La distribuzione fra le regioni risulta disomogenea: in 10 regioni gliATO previsti risultano interamente insediati (Val d’Aosta, Veneto, Toscana,Umbria, Marche, Lazio, Abruzzo, Campania, Basilicata e Calabria), mentrealcune regioni sia del Nord che del Sud mostrano ritardi.

Attualmente il 77% della popolazione italiana risiede in comuni compresi inATO insediati.

Con riferimento all’attività intrapresa, la ricognizione degli impianti idrici(acquedotti, fognature, depurazione) è terminata in 54 ATO su 91, mentrein 21 è in corso e in 16 non ancora stata avviata. Tale accertamento

Studi e Ricerche 32

consente all’Ambito di fissare il livello di servizio desiderato e di individuaregli elementi di criticità sui quali sarà necessario intervenire col Piano degliinvestimenti.

La redazione del Piano d’Ambito, passaggio successivo per l’affidamentodel servizio, si è conclusa in 24 casi.

Le uniche regioni che hanno completato l’iter sono la Toscana e l’Umbria,seguite dal Lazio dove quattro ATO su cinque hanno preparato il Piano.

La fase successiva nel processo attuativo prevede l’affidamento del servizioidrico integrato a un gestore, tramite concessione a terzi o affidamentodiretto. La maggior parte degli Ambiti (55) non ha ancora scelto la forma diaffidamento, mentre fra quelli che l’hanno scelta prevale nettamentel’affidamento diretto ad una Società per Azioni a prevalente capitalePubblico. Solo l’Ambito di Frosinone e quello di Reggio Calabria hannooptato per l’affidamento a privati.

Al febbraio 2003, gli Ambiti Territoriali Ottimali che hanno affidato ilservizio idrico integrato ex Lege Galli sono 17, pari a una popolazionedi quasi 12,5 milioni di abitanti (22% della popolazione italiana)residente in quasi 1000 comuni italiani. A questi si aggiunge l’ATO unicodella Puglia dove in base al Dlgs 141 del 1999 sarà Acquedotto Pugliese agestire il Servizio idrico integrato fino al 2018.

In 16 dei 17 affidamenti effettuati la scelta del gestore è avvenuta per viadiretta. Solo l’ATO di Frosinone ha affidato il servizio non in via diretta maattraverso una concessione a terzi: la gara, effettuata nel corso del 2001, èstata vinta dalla cordata guidata da Acea.

Negli affidamenti diretti l’ente locale ha scelto quale gestore del servizioidrico società a prevalente o a totale capitale pubblico locale. In diversicasi si tratta di società di nuova costituzione in cui sono confluitiparte dei gestori preesistenti. E’ questo il caso di Società Acque spa chegestirà il servizio a Pisa dove sono confluite Gea di Pisa, Cerbaie diPontedera, Publiservizi di Empoli, Aquapur di Capannori, il Comune diChiesina Uzzanese; a questi si aggiungeranno il Coad di Pescia ed alcuniComuni che ancora gestiscono direttamente il servizio idrico. Un processosimile si è verificato per Publiacqua di Firenze (che ha aggregato Consiag,Comune di Firenze, ASP Pistoia e AMAG Agliana).

All’affidamento diretto è seguita la selezione del partner privato a cuicedere una quota di minoranza della società gestore. Gli ambiti chehanno già individuato il partner privato sono sei: Alto Valdarno, Latina,Sarnese Vesuviano, Terni, Basso Valdarno, Ombrone. A Firenze la garaper la scelta del partner privato è in corso: le offerte devono esserepresentate entro il 17 marzo 2003.

Studi e Ricerche 33

PRINCIPALI CARATTERISTICHE DEGLI ATO CHE HANNO AFFIDATO IL SERVIZIO IDRICO INTEGRATO

Regione Denominazione comuni n. popolazione superficie densità(ab/kmq)

Piemonte ATO 5 Astigiano 156 256,486 2,024 127Veneto P Polesine 52 264,895 1,964 135Veneto VC Valle del Chiampo 10 52,839 162 326Lombardia CdM Milano città 1 1,302,808 182 7,158Toscana ATO 2 Basso Valdarno-Pisa 62 766,176 3,398 225Toscana ATO 3 Medio Valdarno-Firenze 50 1,207,359 3,727 324Toscana ATO 4 Alto Valdarno-Arezzo 37 297,497 3,262 91Toscana ATO 5 Toscana costa-Livorno 34 370,512 2,516 147Toscana ATO 6 Ombrone 52 458,811 4,302 107Umbria ATO 2 Terni 32 221,043 1,953 113Umbria ATO 3 Foligno 22 151,860 2,201 69Marche ATO 2 Marche centro Ancona 45 381,982 1,816 210Lazio ATO 2 Lazio centrale Roma 111 3,696,097 5,109 723Lazio ATO 4 Lazio merid. Latina 38 596,292 2,498 239Lazio ATO 5 Lazio merid. Frosinone 86 478,803 2,979 161Basilicata ATO unico Basilicata 131 610,330 9,992 61Campania SV Sarnese Vesuviano 76 1,454,925 897 1,622Puglia ATO unico Puglia 258 4,090,068 19,363 211

Totale affidamenti ex Galli 995 12,568,715 48,982 257Totale inclusa Puglia 1,253 16,658,783 68,345 244

Fonte: Elaborazioni Banca Intesa

A livello di distribuzione geografica, si rileva che le regioni del centro Italiarisultano decisamente più avanti nel processo di attuazione della Galli.Maggiori difficoltà e rallentamenti si individuano nelle aree del Nord e anchedel Sud, nonostante, in quest’ultimo caso, l’attuazione della Gallirappresenti il pre-requisito per l’utilizzo dei Fondi Strutturali Comunitari.

La Toscana risulta essere la regione con il maggior numero di Ambiti giuntialla fase conclusiva di attuazione della Galli con ben 5 ambiti affidati sui 6previsti, segue il Lazio con 3 ambiti su 5, il Veneto 2 su 8, l’Umbria con 2ATO su 3.

Per quanto riguarda i gestori, l’utility più attiva nell’industria italianadell’acqua risulta essere l’Acea di Roma che gestirà il servizio idrico nonsolo nell’ATO 2 del Lazio ma anche a Frosinone, nell’ATO SarneseVesuviano e di recente si è aggiudicata anche la quota di minoranzadell’Acquedotto del Fiora-gestore dell’ATO Ombrone-Toscana e dellaSocietà Acque spa che gestirà il SII a Pisa. Nel complesso la popolazioneservite da Acea ammonterebbe quindi a quasi 7 milioni di abitanti.

L’Amga di Genova sta gestendo il servizio idrico integrato ad Arezzo e adAsti. Sul caso Amga ad Arezzo si era espresso favorevolmente il Consigliodi Stato chiarendo la possibilità di assunzione di attività di gestione al difuori del proprio territorio per le imprese pubbliche locali (cosiddetto temadella extraterritorialità).

Molto attivo risulta anche il gruppo Enel che attualmente in cordata conAcea serve l’ATO Sarnese Vesuviano, e l’ambito di Frosinone con AQP.

Studi e Ricerche 34

Inoltre sempre con AQP gestisce le grandi infrastrutture idriche dellaregione Calabria ed è attualmente in gara per Siciliacque spa.

GLI AFFIDAMENTI EFFETTUATI: I GESTORI

ATO Gestore % proprietàpubblica partner privato

Astigiano ASP s.p.a 51 Amga di Genova, Smat di Torino, Asta, altriPolesine Polesine acque s.p.a 100Valle del Chiampo Acque del Chiampo s.p.a 100Milano città Metropolitane Milanesi 100 Da individuarsi entro 2 anni dall’affidamentoBasso Valdarno-Pisa Società Acque s.p.a 55 Acea- Ondeo Services e MPSMedio Valdarno-Firenze Publiacqua s.p.a 60 Gara in corsoAlto Valdarno-Arezzo Nuove Acque s.p.a 54 Suez Lyonnaise des Eaux, Amga di Genova,

Monte dei Paschi, Banca dell'Etruria, IrideToscana costa-Livorno ASA s.p.a 100 entro 31 dicembre 2002Ombrone Acquedotto del Fiora s.p.a 60 Acea- Ondeo Suez MPSTerni Sii Società consortile per

azioni51 Severn Trent

Foligno Valle Umbria Servizi Spa 100Marche centro Gorgovivo Multiservizi Spa e

CISCO Acque srl100

Lazio centrale Roma Acea ATO 2 0 AceaLazio merid. Latina Spa mista Enel Hydro e AQP 51 Vivendi, Enel Hydro, AQP, Siba, Italcogim, EmasLazio merid. Frosinone ATI guidata da ACEA 0 Acea, Crea, Consorzio Acquae, CCC di Bologna,

Concordia EmeaBasilicata Acquedotto Lucano 100 Da individuarsi entro 2 anni dall’affidamentoSarnese Vesuviano GORI s.p.a 81 Acea e Enel Hydro

Fonte: Elaborazioni Banca Intesa

La riforma dei servizi pubblici locali

Con l’approvazione dell’articolo 35 della Finanziaria 2002 è stato finalmenteaffrontato il riordino della disciplina dei servizi pubblici locali. La normariguarda tutti i servizi pubblici di rilevanza industriale, ma l’impatto dellariforma risulterà alquanto differenziato. Infatti, l’articolo 35 prevedeesplicitamente che le disposizioni previste per i singoli settori rimangano ilpunto di riferimento essenziale. Pertanto, nei i settori in cui tali disposizionihanno già introdotto elementi di riforma, gli effetti dell’Articolo 35 sarannolimitati.

L’articolo prevede, in primo luogo, la scomparsa delle gestioni in economia,che ancora rappresentano una quota rilevante del mercato, in quanto leconcessioni potranno essere assegnate solo a società di capitali. Questosignifica che quasi la metà del mercato nazionale (le gestioni in economiaservono il 50% della popolazione) dovrà mutare modalità gestionale,aprendosi ad una organizzazione di tipo industriale. Inoltre, sia le aziendespeciali che i consorzi dovranno trasformarsi in SPA.

In secondo luogo, l’articolo regolamenta la durata degli affidamenti direttidel Servizio Idrico Integrato già in essere alla data di entrata in vigoredell’articolo stesso, stabilendo, nei modi che dovevano essere definiti in unapposito provvedimento del governo che avrebbe dovuto essere emanatoentro il Giugno 2002, che tale durata non potrà essere inferiore ai 3 esuperiori ai 5 anni.

Studi e Ricerche 35

In terzo luogo, il comma 5 stabilisce una deroga al principio generalesecondo cui l’affidamento del servizio deve avvenire sulla base diprocedure a evidenza pubblica. Tale deroga prevede per il Servizio idricoun regime eccezionale per un periodo di 18 mesi dall’entrata in vigore dellalegge durante i quali le Autorità d’Ambito avranno la possibilità di affidare ilservizio in via diretta (senza gara) a una società di capitali partecipataesclusivamente da enti locali facenti parte dello stesso ATO. Tuttavia, entrodue anni dall’affidamento, un minimo del 40% della società di gestione delServizio Idrico Integrato dovrà essere ceduto ai privati tramite procedura adevidenza pubblica. Tale comma dell’articolo 35 è stato contestato dallaCommissione europea nel giugno 2002 in quanto la disposizione sarebbe incontrasto con la normativa comunitaria11.

A distanza di più di un anno dall’approvazione della Riforma del settore deiservizi pubblici locali, contenuta nella Finanziaria 2002, molte sono ancorale incertezze sulla sua applicazione. Alla mancata emissione delregolamento attuativo, previsto dallo stesso articolo 35, entro giugno 2002,ai dubbi di incostituzionalità sollevati da diverse regioni italiane e allacontestazione da parte della Commissione europea, che hanno fino ad oraconcorso nel generare ombre e dubbi e quindi a rallentare il processo diliberalizzazione, privatizzazione e industrializzazione del settore, si èaggiunta, nel mese di dicembre 2002, la discussione in Parlamento di unemendamento sulla disciplina del periodo transitorio e sugli affidamentidiretti.Attualmente sembrerebbe prevalere un orientamento che tende a favorire ilridisegno della norma piuttosto che il completamento dell’articolo 35 viaregolamento attuativo. L’11 novembre 2002 il Governo si è infatti impegnatoa presentare un disegno di legge in materia di servizi pubblici locali cheintegrerebbe e in parte sostituirebbe l’articolo 35, il termine previstodall’impegno governativo su proposta di Luigi Casero è il 31 dicembre 2002.

Comunque, l’impulso dato dalla Finanziaria all’attuazione delle Legge Galliè notevole, ed è prevedibile che entro il giugno 2003 il numero di ATO cheaffideranno il servizio in via diretta continuerà a crescere: dal 1° luglio,infatti, gli affidamenti dovranno essere effettuati perentoriamente tramitegara e quindi le utiliy locali dovranno competere con i maggiori playernazionali ed esteri.

11 Nota del 26 giugno 2002 n. 2329

Studi e Ricerche 36

Il sistema tariffario

Il prezzo dei servizi idrici è da sempre sottoposto ad un regime di controllopubblico a causa della natura e delle caratteristiche delle risorse: sia ilbene acqua che la capacità dell’ambiente di smaltire le acque refluemantenendo integra la qualità dell’ambiente sono, infatti, beni pubblici, diproprietà della collettività. Come per tutti i beni pubblici, il costo addizionalenecessario per estendere il servizio ad un utente aggiuntivo risultatrascurabile una volta che la rete acquedottistica sia realizzata. Tuttavia, adifferenza di un bene pubblico puro, il servizio idrico non presenta la tipicacaratteristica di non escludibilità del consumo, che risulta teoricamentepossibile anche se non auspicabile dal punto di vista del benessere sociale.Inoltre, in varie fasi dei servizi idrici si verificano condizioni di monopolionaturale, determinate in primo luogo dalla sub-additività dei costi per cui icosti risulterebbero minimizzati allacciando tutti gli utenti in una determinataarea ad un unico gestore.

L’attuale assetto tariffario è regolamentato dalla legge Galli del 1994 inbase alla quale "la tariffa rappresenta il corrispettivo per il cosiddettoservizio idrico integrato, che è costituito dall'insieme dei servizipubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usicivili, di fognatura e di depurazione delle acque reflue. La tariffa deveessere determinata tenendo conto della qualità della risorsa idrica edel servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari,dell'entità dei costi di gestione delle opere, dell'adeguatezza dellaremunerazione del capitale investito e dei costi di gestione delle areedi salvaguardia, in modo che sia assicurata la copertura integrale deicosti di investimento e di esercizio". La legge Galli stabilisce quindi che:

� la tariffa deve essere tale da coprire integralmente i costi diinvestimento e di esercizio (full cost pricing);

� deve essere determinata tenendo conto della qualità del servizioerogato e della remunerazione del capitale investito;

� i suoi adeguamenti devono essere commisurati ai miglioramenti nellaproduttività, nella qualità del servizio, nonché al tasso d'inflazioneprogrammato, attraverso un meccanismo di tipo price-cap.

Purtroppo l’applicazione della legge Galli procede a rilento. Ad oggi ilmetodo è entrato in vigore solo nella ATO di Arezzo e in quello della Val delChiampo a causa principalmente dei ritardi nella delimitazione dei baciniottimali e negli ulteriori adempimenti della legge. Nel resto d’Italia il prezzodel servizio continua a essere stabilito dagli enti locali sulla base delleindicazioni stabilite annualmente dal CIPE in base ad un meccanismo ditipo price-cap.

In attesa dell’applicazione della legge Galli, le tariffe dei servizi idrici nonhanno pertanto una regolamentazione unitaria.

Studi e Ricerche 37

La determinazione della tariffa nel regime transitorio

La regolamentazione price-cap prevede la fissazione di un limite massimodi incremento per i prezzi del servizio, limite che rimane in vigore per unarco temporale predeterminato. Tale tetto massimo è definito dalladifferenza tra l’incremento dell’indice generale dei prezzi al consumo e uncoefficiente che individua gli incrementi di produttività che devono esseretrasferiti ai consumatori. Pertanto, la crescita della tariffa deve essere taleda consentire all’impresa regolata di recuperare la perdita di potered’acquisto della moneta, al netto di quota di produttività (connessa amiglioramenti di efficienza) di cui gli utenti beneficiano sotto forma di minoriprezzi. Il livello di aumento delle tariffe può poi essere elevato al fine diricompensare l’impresa per gli investimenti diretti a migliorare la qualità delservizio. Nella regolamentazione del servizio idrico la metodologia price-capè stata ufficialmente introdotta con la delibera CIPE n. 35 del 18/12/1997.

Dopo il blocco del 2001, per il 2002, il Cipe ha previsto un aumento delletariffe del ciclo integrato dell’acqua: il price cap è stato posto pari a0.5% per il servizio di acquedotto (ponendo il tasso di crescita obiettivodella produttività pari a 1.2% ed essendo l’inflazione programmata pariall’1.7%) e pari all’1.7% per i servizi di depurazione e fognatura, per iquali il tasso di crescita obiettivo della produttività è stato posto pari azero12.Per le tariffe del servizio di acquedotto, all’aumento ex price-cappotranno essere aggiunte le seguenti variazioni:

∙ La tariffa potrà essere aumentata di un ulteriore 0.2% nel caso in cuil’ente gestore abbia ottenuto la certificazione di qualità o abbiapredisposto la carta del servizio idrico entro il 30 giugno 2002(Incremento tariffario per fattori di qualità).

∙ Gli enti e le imprese (ma non le gestioni in economia) che gestiscono ilservizio potranno aumentare le tariffe per il finanziamento di investimenticonnessi al ciclo integrato. Gli incrementi sono modulati in baseall’ammontare degli investimenti: se il rapporto investimento/fatturato èsuperiore al 50%, gli incrementi possono essere pari al 5%: in caso dirapporti inferiori si procede per interpolazione lineare.

∙ Nel caso di investimenti connessi alla riduzione delle perdite, il gestorepuò incrementare la tariffa di un ulteriore 2%.

Pertanto, l’aumento massimo conseguibile per la tariffa del servizio diacquedotto è pari al 7.7%.

12 La delibera del Cipe relativa alla “determinazione, in via transitoria, delle tariffe dei servizi

acquedottistici, di fognatura e di depurazione per l’anno 2002” è in fase di registrazione.

Studi e Ricerche 38

I PRICE-CAPCONSENTITI DAL CIPE DAL 1999 AL 2002

Anno Aumento max concesso Delibera CIPE diriferimento

1999 Acquedotto 1% se la tariffa è inferiore a 400l/m3, 0 altrimentiFognatura e depurazione 1.5% 19/2/99

2000 Acquedotto 0.5%Fognatura e depurazione 1.2% 22/6/00

2001 Acquedotto 0%Fognatura e depurazione 0% 4/4/01

2002 Acquedotto 0.5%Fognatura e depurazione 1.7%

In corso di registrazione

Fonte: Elaborazioni Banca Intesa

Il price cap si applica solo ai gestori che raggiungono l’equilibrioeconomico; per le gestioni in cui ancora i costi superano gli incassi siapplicano i seguenti incrementi tariffari.

∙ Gli enti dissestati o in condizioni estremamente deficitarie, per i quali lacopertura dei costi è inferiore all’80%, potranno incrementare le tariffe inmodo da conseguire la copertura integrale dei costi. Tali incrementisono ripartiti in quattro anni e nel primo anno l’aumento massimo potràessere pari al 30% dello squilibrio.

∙ I gestori che nel 2001 presentano un rapporto di copertura dei costiinferiore al 100% possono attuare aumenti tariffari tali da conseguire ilpareggio in bilancio, comunque gli aumenti non possono esseresuperiori al 6%.

Per le tariffe di depurazione e fognatura si confermano gli aumenti perfinanziare i piani Stralcio già previsti nella delibera Cipe del 2001 cheprevedeva la possibilità di usufruire di un aumento cumulato delle tariffe didepurazione e fognatura fino a un massimo del 20% in cinque anni (conaumenti non superiori al 5% all’anno) per il finanziamento dei piani stralcioprevisti dall’art. 141 della legge 388/00, volti alla realizzazione diinvestimenti per l’adeguamento dei sistemi fognario-depurativi allaprescrizioni comunitarie.

Inoltre, per investimenti non inclusi nei piani stralcio sarà possibileaumentare le tariffe al massimo dell’1.5%, se il volume di investimenti è pariad almeno 1/6 del fatturato; per volumi inferiori si procede perinterpolazione lineare.

Concludendo, le tariffe di depurazione e fognatura possono essereaumentate del 6.7% se i gestori hanno effettuato investimenti ex PianiStralcio.

Studi e Ricerche 39

Il metodo normalizzato

La Legge Galli individua un insieme di elementi che devono essere tenuti inconsiderazione per la definizione della tariffa del servizio idrico integrato: laqualità della risorsa idrica e del servizio fornito, le opere e gli adeguamentinecessari, l’entità dei costi di gestione, la remunerazione del capitaleinvestito e i costi di gestione delle aree di salvaguardia, in modo che siaassicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio. Ladefinizione della tariffa di riferimento è volta a realizzare adeguati livelli delservizio, sostenere i programmi di investimento, contenere i costi alconsumo, migliorare l’efficienza nella gestione del servizio, e infine, tutelaredell’interesse dell’utenza. Il metodo normalizzato stabilisce un collegamentodiretto fra realizzazione degli investimenti e variazioni della tariffa reale.

La tariffa di riferimento è definita come somma di tre componenti, sullabase del Metodo Normalizzato previsto dal decreto 1/8/96:

� la remunerazione dei costi operativi della gestione,

� il costo degli ammortamenti

� la remunerazione del capitale investito13.

La componente della tariffa legata ai costi operativi è determinata dalconfronto tra i valori ottenuti dall’applicazione di formule prefissate (sia per ilservizio idrico, che per i servizi di fognatura e depurazione) ed i valoririportati nel piano economico-finanziario. Per definire la quota del prezzodestinata alla copertura del costo degli ammortamenti si considera il valoredei beni risultanti dalla ricognizione degli impianti effettuata dall’Ente diAmbito, applicando le aliquote di ammortamento previste dai principicontabili. Infine, per la remunerazione del capitale investito si considera ilcapitale investito alla data di emanazione del metodo e si applica un tassodi rendimento del 7%.

La tariffa reale media viene calcolata come somma delle trecomponenti indicate diviso per il volume di acqua erogata previsto; gliadeguamenti vengono stabiliti in modo da conseguire livelliprogressivi di efficienza nel rispetto del limite di prezzo (price-cap).

Più precisamente, il Metodo stabilisce che l’incremento tariffario debbaessere contenuto nel limiti del tasso di inflazione programmato e di unparametro k14.

13 La tariffa di riferimento è così costituita

Tn=(a+b+c)n-1 (1+�+k) doveTn la tariffa dell’anno corrente,a la componente dei costi operativi, riferita all’anno precedente,b è la componente del costo di ammortamento,c è la componente per la remunerazione del capitale investito,� è il tasso di inflazione programmata l’anno corrente,K è il parametro che definisce il price-cap

14 I K previsti per il primo anno sono modulati in base alla classe di tariffa preesistente:se TMP< di 1.000 lire allora K max = 15%se TMP> di 1.600 lire allora K max=7.5%se TMP< di 1.600 ma > di 1.000 allora K si calcola per interpolazione lineare

Studi e Ricerche 40

Lo sviluppo delle tariffe dai Piani d’Ambito

Dall’analisi dei primi 10 Piani d’Ambito redatti emerge che nei prossimi 20anni le tariffe idriche dovrebbero aumentare in media del 2.6%all’anno, al netto dell’inflazione. Il maggior incremento dovrebbe verificarsinei primi cinque anni di gestione industriale del servizio, quando si prevedeuna crescita media del 4,5%. Dal quinto anno le tariffe continueranno acrescere fino al 15° anno ma ad un ritmo più moderato: 3,7% in media tra il5° e il 10° anno, 2,3% tra il 10° e il 15° anno. Tra il 15° e il 20° annodovrebbe invece verificarsi una lieve flessione (-1% all’anno), per effetto diuna riduzione degli investimenti previsti. In valori assoluti la tariffa mediadovrebbe passare dalle 0.92 euro al m3 del primo anno di gestioneindustriale (media tra il minimo di 0.58 dell’ATO di Valle del Chiampo e ilmassimo di 1.13 euro dell’ATO di Frosinone) a una tariffa media di 1.46euro al m3 nel 20° anno.

SVILUPPO DELLA TARIFFA REALE MEDIA (euro/m3)

TMP 1°anno 5° anno 10° anno 15° anno 20° anno

ATO Valle del Chiampo 0,58 0,70 0,96 1,22 1,56 1,46

ATO1 Toscana Nord 0,72 0,75 0,97 1,24 1,56 1,56

ATO2 Basso Valdarno 1,06 1,13 1,33 1,65 1,94 1,93

ATO3 Medio Valdarno 1,10 0,91 1,07 1,28 1,57 1,36

ATO4 Alto Valdarno 0,98 0,98 1,26 1,70 2,05 1,94

ATO5 Toscana Costa 1,09 1,04 1,25 1,39 1,41 1,24

ATO6 Ombrone 0,96 1,00 1,21 1,35 1,28 1,18

ATO4 Lazio Latina 0,71 0,98 1,21 1,32 1,27 1,12

ATO5 Lazio Frosinone 1,13 1,20 1,43 1,57 1,60 1,56

ATO3 Sarnese Vesuviano 0,84 0,82 0,97 1,09 1,17 1,21

Media 0,92 0,95 1,17 1,38 1,54 1,46

Fonte: Comitato per la Vigilanza sull'Uso delle risorse idriche, 2001

Per gli anni successivi al primose TR< di 1.100 lire allora K max = 10%se TR> di 1.750 lire allora K max= 5%se TMP< di 1.750 ma > di 1.100 allora K si calcola per interpolazione linearedove:TMP = Tariffa media ponderata preesistenteTR = Tariffa Reale d’Ambito.

Studi e Ricerche 41

SVILUPPO DELLA TARIFFA REALE MEDIA (euro/m3)

0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

2,50

ATO Vall

e del

Chiamp

ATO1 Tos

cana

Nord

ATO2 Bas

so Vald

arn

ATO3 Med

io Vald

arn

ATO4 Alto

Valdarn

ATO5 T

osca

na C

ost

ATO6 Ombro

ne

ATO4 L

azio

Latin

a

ATO5 Laz

io Fros

inon

ATO3 Sarn

ese V

esuv

ian Media

TMP1°anno5°anno10°anno15°anno20°anno

Fonte: Comitato per la Vigilanza sull’uso delle risorse idriche, 2001

Tariffe: confronto nazionale e internazionale

Il panorama tariffario per il servizio idrico risulta fortemente differenziato alivello territoriale. La frammentazione delle tariffe è la conseguenza dellaframmentazione gestionale: attualmente risultano in essere oltre 20.000tariffe di acquedotto e oltre 8.000 canoni di fognatura e depurazione.

Utilizzando le informazioni disponibili dall’indagine di Federgasacquarelativa alle tariffe del 2000 emerge che a fronte di un consumo sostenutoda un’utenza domestica media di 200 m3, la tariffa media per il ciclointegrato delll’acqua varia da 0.47 euro al mc del Comune di Milano, sino a1.29 di Forlì.

La tariffa media a livello nazionale è di 0.8 euro al m3, con punte superiori aun euro a Forlì, Ferrara, Livorno, Reggio Emilia, Prato, Ravenna e Bologna.

L’elevata frammentazione dei prezzi del servizio non ha una ragione dipolitica industriale, né tantomeno di natura perequativa ma è attribuibile inparte a una scarsità relativa di risorse idriche nelle varie aree geografiche,in parte alla struttura di costo del soggetto gestore (comune, ex-municipalizzata, altro ente pubblico o azienda privata), ma anche allamancanza di una politica di indirizzo.

Studi e Ricerche 42

SPESA MEDIA SOSTENUTA NEL 2000 DALLE UTENZE DOMESTICHE ITALIANEPER UN CONSUMO ANNUO PARI A 200 M3, IMPOSTE INCLUSE

0,47

0,51

0,55

0,57

0,58

0,63

0,67

0,68

0,74

0,77

0,79

0,79

0,91

0,99

1,03

1,07

1,08

1,09

1,12

1,14

1,29

0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00 1,20 1,40

Milano - Acq.to Com.le

Torino - SMAT

Venezia - ASPIV

Verona - AGSM

Gorizia - AMG

Roma - ACEA ATO2

Padova - APS

Catania - SIDRA

Brescia - ASM

Modena - META

Como - ACSM

Pisa - GEA

Napoli - ARIN

Rimini - AMIR

Bologna - SEABO

Ravenna - AREA

Prato - CONSIAG

Reggio Emilia - AGAC

Livorno - ASA

Ferrara - ACOSEA

Forlì - CIS

SPESA MEDIA SOSTENUTA DALLE UTENZE DOMESTICHE IN ALCUNECITTA’ EUROPEE PER UN CONSUMO ANNUO PARI A 200 M3,

IMPOSTE ESCLUSE (2000)

0,63

0,70

0,96

1,27

1,35

1,78

1,86

2,72

2,90

4,24

0,00 1,00 2,00 3,00 4,00 5,00

Roma

Budapest

Atene

Bristol

Oslo

Helsinki

Bruxelles

Marsiglia

Zurigo

Berlino

Fonte: Federgasacqua, 2002

Studi e Ricerche 43

La situazione italiana presenta non solo una elevata varianza locale ma,come illustra la figura, livelli medi delle tariffe molto bassi se confrontati conaltri paesi. Le tariffe idriche italiane sono tra la metà e un quarto di quellepraticate nel resto d’Europa, ad esclusione delle tariffe praticate nellapenisola iberica.

Il notevole divario tra Italia e altri paesi è frutto dell’usosostanzialmente politico, in chiave macroeconomica (controllodell’inflazione e applicazione di tariffe sociali), che è stato fatto delletariffe idriche. All’inadeguatezza della politica tariffaria è attribuita partedella responsabilità dell'arretratezza del settore idrico in Italia. E’condivisibile che il livello estremamente basso delle tariffe abbiaimplicato:

� mancanza di risorse da investire nel settore per il mantenimento eil potenziamento delle rete idrica;

� distorsioni nel comportamento dei consumatori, incentivando difatto sprechi e un malcostume diffuso nell’uso della risorsa.

Il divario fra le tariffe italiane e quelle europee è ancora maggiore se siannulla l’effetto fiscale che, usualmente, incide di più sulle gestioni italianerispetto a quelle europee.

La struttura della tariffa

L’attuale struttura tariffaria per usi civili si compone delle seguenti voci:

� il nolo contatore in quota fissa;

� minimo impegnato in quota fissa indipendentemente dal consumo;

� il pagamento di canoni per i servizi di fognatura e depurazione(quest’ultimo è dovuto anche nel caso in cui l’utente non sia servito dadepuratore e in questo caso i fondi raccolti devono essere accantonatiin un fondo per gestire o costruire impianti, in base alla legge Galli);

� le tariffe vere e proprie che risultano diversificate per fasce di consumo(agevolata, base, prima, seconda, terza eccedenza).

Alla somma delle precedenti voci di spesa va inoltre aggiunta l’IVA inmisura del 10%.

La tariffa dell’acqua per uso industriale non prevede fasce di consumoagevolate, mentre l’onere relativo ai servizi di fognatura e depurazione tieneconto non solo della quantità di acqua scaricata ma anche della sua qualità.Le tariffe per uso agricolo sono simili a quelle per uso civile, solo le tariffeper uso zootecniche godono di uno sconto del 50%.

La dinamica recente della tariffa

L’andamento della voce Istat “spesa complessiva per l’acqua potabile”sintetizza le variazioni intervenute nella bolletta media in tutti i capoluoghi diprovincia italiani.

Studi e Ricerche 44

Trattandosi di un indice di spesa media esso sintetizza tutte le voci di costoche entrano nella bolletta idrica, ben al di là dunque della sola tariffa per iconsumi di acqua potabile.

La figura confronta l’andamento dell’indice di spesa per il servizio idricocon quello del paniere Istat dei prezzi al consumo dal 1970 al 2001.

Negli ultimi trent’anni di tariffe idriche si possono individuare due macroperiodi: uno che va dall’inizio degli anni ’70 sino alla prima metà degli anni’80, l’altro che dalla seconda metà degli anni ’80 arriva sino ai giorni nostri.Nel primo periodo la dinamica delle tariffe idriche è rimasta sempre inferiorea quella media dei prezzi al consumo, con l’unica eccezione rappresentatadal biennio 1982-83 quando la spesa per il servizio idrico registrò unasensibile accelerazione in ragione dell’introduzione della tariffa per ilservizio di fognatura. Nel secondo arco temporale la corsa della bollettaidrica ha esibito sensibili accelerazioni collocandosi quasi stabilmente al disopra della media dei prezzi al consumo.

TARIFFA DELL’ACQUA E INFLAZIONE

0

5

10

15

20

25

70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 2000

acqua inflazionevariazioni % media annua

Fonte: Elaborazioni Banca Intesa su dati ISTAT, Prezzi al consumo per l’intera collettivitànazionale

E’ interessante offrire un lettura più puntuale degli andamenti recenti.

Dal 1996 ai primi mesi del 2000 le tariffe idriche hanno registratoaumenti ben superiori alla media del paniere Istat, nell’ultimo anno ladinamica delle tariffe idriche appare in rallentamento registrandoincrementi inferiori a quelli dell’indice generale dei prezzi.

Osservando l’andamento dell’indice di spesa per il servizio idrico si notauna forte ascesa del profilo dal 1996 e si possono scorgere distintamentetre scaglioni di aumenti, tutti entrati in vigore con il nuovo anno.

Studi e Ricerche 45

TARIFFA DELL’ACQUA E INFLAZIONE

100

110

120

130

140

150

g-96

a-96 l-96

o-96

g-97

a-97 l-97

o-97

g-98

a-98 l-98

o-98

g-99

a-99 l-99

o-99

g-00

a-00 l-00

o-00

g-01

a-01 l-01

o-01

Acqua potabile inflazione

Fonte: Elaborazioni Banca Intesa su dati ISTAT, Prezzi al consumo per l’intera collettivitànazionale

Dopo un primo rincaro nel periodo compreso tra il marzo e il maggio del1996, la tariffa si è mantenuta sostanzialmente stabile sino al dicembredello stesso anno: nella media d’anno l’incremento è stato del 9%. Nel1997, un nuovo gradino nel mese di gennaio con un aumento secco del5%. La tariffa ha quindi subito graduali ritocchi lungo tutto l’arco dell’annofacendo registrare un rincaro medio del 11.8%. Il 1998, invece, non ha vistobruschi incrementi ma ciò nonostante la tariffa idrica è nuovamentecresciuta, facendo segnare, nella media dell’anno, un incremento superioreal 3.5%. Nei primi mesi del 1999 un nuovo e deciso impulso è seguitoall’applicazione della Finanziaria del 1998 che ha sancito, a partire dalmese di gennaio, il passaggio a tariffa dei canoni di depurazione efognatura (sino ad allora tasse) con la conseguente applicazione dell’IVA.L’aumento medio della tariffa rilevato dall’Istat a seguito del provvedimentoè stato del 5.3%. Per tutto il 1999 è poi proseguita la fase di rialzo dellabolletta idrica. Nella media dell’anno l’aumento medio è stato così vicino al7.4%.

Nel corso del 2000 la dinamica delle tariffe idriche inizia a dare segni dirallentamento. L’incremento registrato dalle tariffe idriche risulta sololievemente superiore a quello registrato dall’indice generale (in mediaannua le tariffe idriche sono aumentate del 3.2%, l’inflazione del 2,5%). Inparticolare il trend di crescita del prezzo dell’acqua iniziato nel 1996 siinterrompe nel luglio 2000. Nel secondo semestre dell’anno le tariffe idrichecrescono solo del 1.1% rispetto al primo semestre mentre l’inflazione siattesta all’1.3% . Nel corso del 2001 la tendenza appare confermata: inmedia annua le tariffe idriche sono aumentate del 2%, mentre l’indicegenerale dei prezzi registra un aumento del 2.4%. Dopo diversi anni in cuila dinamica delle tariffe idriche risultava più accentuata di quella dell’indicegenerale dei prezzi, nel 2001 la bolletta dell’acqua segna un incrementoinferiore all’inflazione.

Il blocco delle tariffe fissato dal CIPE a partire dal luglio 2001 ha avutoquindi gli attesi effetti sulle tariffe ponendo realistici dubbi sulla possibilità diindustrializzazione del settore e di finanziamento degli investimenti. Non vadimenticato, infatti che gli attuali livelli delle tariffe non sono in grado di

Studi e Ricerche 46

garantire la copertura integrale dei costi di produzione e pertantodifficilmente potranno soddisfare l’ingente fabbisogno di investimento delsettore.

Conclusioni

A distanza di nove anni dall’approvazione delle legge Galli, le innovazionieffettivamente introdotte sono ancora limitate.

Nonostante i notevoli progressi compiuti nell’ultimo biennio, all’oggi solo il22% delle popolazione italiana risiede in Ambiti territoriali dove il servizioidrico integrato è stato affidato.

La solo parziale attuazione della legge ha impedito che si sviluppassero gliattesi effetti positivi sugli investimenti. Nonostante le notevoli carenzeinfrastrutturali esistenti la spesa per investimenti in opere per il settore idricomostra un trend decrescente e ora per l’adeguamento infrastrutturale delsettore sono necessarie ingenti risorse finanziarie (circa 45mila milioni neiprossimi 20 anni). Il nuovo metodo tariffario potrà garantire al gestore lacopertura dei costi e promuoverà la realizzazione di investimenti; tuttavia èdifficile pensare che il finanziamento degli investimenti potrà esseresoddisfatto solo dall’incremento delle tariffe, che peraltro apparerelativamente contenuto.

D’altra parte, le risorse pubbliche sono destinate ribadire il trend didiminuzione già in essere: tra il 1985 e il 1998 le risorse spese si sonocontratte di oltre il 70%. Inoltre, se i Fondi Strutturali comunitari disponibiliper le regioni meridionali per il periodo 2000-2006 potranno essere di unaqualche rilevanza, molto meno roseo appare lo scenario per le regioni delCentro-Nord e per le stesse regioni meridionali dal 2006 quando, a seguitodell’allargamento del Unione Europea, molte regioni del Sud Italia nonrientreranno più nelle aree obiettivo 1.

Tutto ciò induce a pensare che cruciale per adeguare le infrastrutture ecrearne di nuove risulterà la capacità dell’industria idrica di catalizzarecapitali privati. L’utilizzo del project finance potrà rappresentare una dellepoche soluzioni al problema del finanziamento.