Lezioni Di Diritto Amministrativo Cassese

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Lezioni di diritto amministrativo Lo stato è l’unione di tre elementi: 1) collettività che sta insieme, 2) territorio su cui sta la collettività, 3) amministrazione/ordinamento della collettività. Ma che cosa è la pubblica amministrazione ( vedi concetto comunitario di pub. amm. E sentenza sulla banca d’Italia)? consiste in una serie di figure giuridiche soggettive che amministrano la collettività. La p.a. svolge la funzione amministrativa dello Stato che consiste nell’applicazione delle regole poste da coloro che detengono la funzione normativa. La p.a. detiene il potere su una certa vicenda in quanto vi è una norma ad attribuirglielo; si chiama potere se visto dal punto di vista statico; se visto dal punto di vista dinamico si chiama funzione (vedi sentenze). Potere e funzione sono due facce della stessa medaglia; esercitare una funzione significa porre in essere una serie di atti tra loro collegati; la p.a. pone in essere una serie di procedimenti che terminano ciascuno con un provvedimento. Le principali persone giuridiche amministrative sono: gli organi, le autorità indipendenti, gli enti pubblici, le agenzie etc. Figura dell’organo: è una struttura elementare dell’organizzazione pubblica. Non è dotato di personalità giuridica e fa parte di una persona giuridica. Es. il ministero è organo dello Stato, il sindaco del comune. L’organo è lo strumento attraverso cui lo stato, persona giuridica, opera; o meglio lo stato opera attraverso il titolare dell’organo. Si ha quindi Persona giuridica: Stato o enti pubblici territoriali. Organo: Ministero, sindaco etc. Titolare dell’organo : le concrete persone fisiche. In ogni caso l’organo è strumentale alla persona giuridica: serve ad agire ed ad imputare gli effetti dell’attività che pone in essere ad una determinata persona giuridica. Circa la persona fisica titolare dell’organo bisogna distinguere l’attività che questa pone in essere in quanto tale e in quanto soggetto di autonomia privata. Peculiare tipo di organo era fino a poco tempo fa l’Azienda autonoma: dello stato o del comune. Figura che nasce nei primi del ‘900 e muore nel ’98; dotata di una particolare autonomia: proprio consiglio di amministrazione, autonomia contabile, parziale autonomia di gestione. Introdotta xchè lo stato diveniva per la prima volta imprenditore. Altra figura nuovissima nel nostro ordinamento sono le Autorità Indipendenti: autorità garante della concorrenza e del mercato, per le garanzie delle comunicazioni, per il controllo nel settore dei lavori pubblici, per la tutela della privacy, Banca d’Italia etc. Sono divise in due categorie: a seconda che siano dotate di personalità giuridica o meno. Sono organismi istituiti in cui vi sono interessi collettivi di particolare rilevanza sociale. Non si trovano nel circuito democratico: equilibrio governo- parlamento; tali figure soggettive sono indipendenti sotto il profilo organico in quanto non sono nominate dal governo ma la nomina è dovuta all’intesa dei presidenti delle due camere con l’eventuale partecipazione

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Lezioni di diritto amministrativoLo stato lunione di tre elementi: 1) collettivit che sta insieme, 2) territorio su cui sta la collettivit, 3) amministrazione/ordinamento della collettivit. Ma che cosa la pubblica amministrazione ( vedi concetto comunitario di pub. amm. E sentenza sulla banca dItalia)? consiste in una serie di figure giuridiche soggettive che amministrano la collettivit. La p.a. svolge la funzione amministrativa dello Stato che consiste nellapplicazione delle regole poste da coloro che detengono la funzione normativa. La p.a. detiene il potere su una certa vicenda in quanto vi una norma ad attribuirglielo; si chiama potere se visto dal punto di vista statico; se visto dal punto di vista dinamico si chiama funzione (vedi sentenze). Potere e funzione sono due facce della stessa medaglia; esercitare una funzione significa porre in essere una serie di atti tra loro collegati; la p.a. pone in essere una serie di procedimenti che terminano ciascuno con un provvedimento. Le principali persone giuridiche amministrative sono: gli organi, le autorit indipendenti, gli enti pubblici, le agenzie etc. Figura dellorgano: una struttura elementare dellorganizzazione pubblica. Non dotato di personalit giuridica e fa parte di una persona giuridica. Es. il ministero organo dello Stato, il sindaco del comune. Lorgano lo strumento attraverso cui lo stato, persona giuridica, opera; o meglio lo stato opera attraverso il titolare dellorgano. Si ha quindi Persona giuridica: Stato o enti pubblici territoriali. Organo: Ministero, sindaco etc. Titolare dellorgano : le concrete persone fisiche. In ogni caso lorgano strumentale alla persona giuridica: serve ad agire ed ad imputare gli effetti dellattivit che pone in essere ad una determinata persona giuridica. Circa la persona fisica titolare dellorgano bisogna distinguere lattivit che questa pone in essere in quanto tale e in quanto soggetto di autonomia privata. Peculiare tipo di organo era fino a poco tempo fa lAzienda autonoma: dello stato o del comune. Figura che nasce nei primi del 900 e muore nel 98; dotata di una particolare autonomia: proprio consiglio di amministrazione, autonomia contabile, parziale autonomia di gestione. Introdotta xch lo stato diveniva per la prima volta imprenditore. Altra figura nuovissima nel nostro ordinamento sono le Autorit Indipendenti: autorit garante della concorrenza e del mercato, per le garanzie delle comunicazioni, per il controllo nel settore dei lavori pubblici, per la tutela della privacy, Banca dItalia etc. Sono divise in due categorie: a seconda che siano dotate di personalit giuridica o meno. Sono organismi istituiti in cui vi sono interessi collettivi di particolare rilevanza sociale. Non si trovano nel circuito democratico: equilibrio governo-parlamento; tali figure soggettive sono indipendenti sotto il profilo organico in quanto non sono nominate dal governo ma la nomina dovuta allintesa dei presidenti delle due camere con leventuale partecipazione del P.D.R.; sotto il profilo funzionale in quanto la loro attivit non sottoposta a direttive e quindi sottratta allindirizzo politico del governo e del parlamento. Inoltre durano in carica 7 anni: ratio durata lunga: per evitare che una frequente nomina costituisca un fattore di influenza politica di parte. Tali autorit appartengono allamministrazione anche se non sono soggette al controllo della Corte dei Conti. Adottano provvedimenti amministrativi che sono oggetto della giurisdizione amministrativa; il giudice amministrativo che li esamina non entra nel merito altrimenti verrebbe meno la loro autonomia. Il giudice si limita a verificarne la legittimit. Lente pubblico si identifica come una persona giuridica pubblica (dotata sempre di personalit giuridica) a cui attribuita dallordinamento potest pubblicistica e che pu agire con gli stessi poteri della pubblica amministrazione. definire un ente pubblico vuol dire sottoporlo al controllo della Corte dei Conti altrimenti lamministratore dellente non sottoposto al principio dellautonomia contabile. Prima lesigenza di definire un ente pubblico derivava dal fatto di qualificare il rapporto di lavoro alle dipendenze dellente come pubblico; oggi tale esigenza non c pi perch anche i rapporti di lavoro alle dipendenze della p.a. sono tutti privati. irrilevante anche il fatto che persegue fini pubblici: questi ultimi possono infatti essere perseguiti anche da soggetti giuridici privati. Ma quand che un ente si pu definire

pubblico? Ci si avvale del criterio degli indici rilevatori della pubblicit dellente. Tali indici individuati dalla giurisprudenza sono: 1-istituzione dellente da parte dello stato 2-nomina degli amministratori da parte dello stato

3-finanziamento da parte dello stato 4-impossibilit dellente di disporre di se stesso Un ente pubblico quando ricorrono due o + criteri. Uno di tali indici non di per se sufficiente ad affermare la natura pubblica dellente. Lindice fondamentale per il primo: pubblico se riconosciuto tale da una legge o provvedimento amministrativo che lo istituisce. Se un ente pubblico si applica la legge del provvedimento amministrativo; caratteristica fondamentale quindi la capacit provveddimentale cio ad adottare provvedimenti amministrativi. Secondo una prima bipartizione si distinguono gli enti territoriali dagli enti nazionali. Quelli territoriali sono enti esponenziali dislocati nel territorio (regioni, province, comuni);hanno una caratteristica recessiva: ambito territoriale in cui si svolge lattivit dellente; sono enti politici rappresentativi della collettivit, gli unici che hanno la potest di dotarsi di un indirizzo politico autonomo da quello dello Stato. Quelli nazionali non sono ne esponenziali e ne dislocati nel territorio (inps); si suddividono in enti di erogazione (vedi sentenze di enti pubblici) ed enti economici-imprenditoriali, (vedi sentenze enti pubblici economici). I primi hanno la finalit di erogare quasi gratuitamente il cui costo sopportato dalla collettivit che paga le imposte; i secondi sono finalizzati alla produzione di beni e servizi da destinare alla vendita per coprire le spese. . Dalla C E sono state emanate quattro direttive relative agli appalti delle forniture, dei servizi, dei lavori e di tutti e tre per determinati settori quali fornitura gas, trasporto elettricit. Tali direttive si ispirano a due principi base del diritto comunitario: quello della libera circolazione dei beni e quello della libera concorrenza volte a limitare tutte quelle limitazioni che lo stato in quanto contraente poteva disporre. Tali direttive eliminano qualsiasi discriminazione circa la nazionalit dei soggetti che entrano in rapporto con lo stato in quanto contraente; ci implica che tutte le imprese possono accedere ai contratti. Inoltre si doveva evitare un aggiramento della direttiva che si poteva avere se lo stato si rivolgeva a soggetti appositamente istituiti. Tali direttive hanno contribuito alla definizione di organismo di diritto pubblico (vedi sentenze): tale un organismo, anche privato, che svolge funzioni di interesse generale, che non abbia carattere industriale o commerciale, che sia in prevalenza finanziato dallo stato e i cui amministratori siano in prevalenza eletti dallo stato o da enti pubblici. Da tali direttive si evince che un organismo di diritto pubblico pu essere anche privato. Il fatto che non debba essere industriale o commerciale non vuol dire che non esistono enti pubblici con fini economici-imprenditoriali; questi esistono come abbiamo visto prima; vuol dire solo che per tali enti che operano a fini di lucro le direttive stesse non si applicano. Ci perch se lo stato opera in qualit di imprenditore e non di contraente non vi nessun privilegio per esso, non fa preferenze in quanto opera a fini di lucro cio con chi ricava il maggior utile. Se opera in qualit di contraente (compra alle imprese) potrebbe preferire determinati enti piuttosto che altri. Lorganismo pubblico pu essere anche privato; tra le categorie giuridiche privatistiche si distinguono quelle che il diritto amministrativo utilizza in quanto tali e quelle che utilizza modificandole. Nel primo caso lo stato si avvale di una figura privatistica come strumento senza alterarne la struttura e la funzione ( es. fondazione Cenci Bolognesi); nel secondo caso es. la S.P.A. che una figura giuridica privatistica pu essere alterata nella sua struttura: vi sono infatti spa legali in quanto previste direttamente dalla legge in cui si dispone che lazionista stato nomini i membri dellamministrazione ed emani le direttive che la spa deve conseguire. Nel diritto pubblico si distinguono le figure giuridiche soggettive dai rapporti giuridici. Questi ultimi sono le relazioni che si stabiliscono tra figure giuridiche soggettive. Nel diritto amministrativo si possono riscontrare due specie di rapporti giuridici: rapporti di equi-ordinazione intercorrenti tra autorit collocate allo stesso livello aventi gli stessi poteri in ambiti diversi di azione ( direzioni generali dello stesso ministero); rapporti di subordinazione tra due autorit collocate a livelli diversi in modo tale che vi sia una sotto posizione di una figura allaltra; in tal caso poteri diversi nello stesso ambito dazione. In tale secondo caso si parla di gerarchia: rapporto

di subordinazione tra due figure giuridiche soggettive di cui quella sopra ordinata ha un potere di intensit massima tale che pu sostituirsi nelle attribuzioni di quella sotto ordinata. Pu avere senso verticale o diagonale quando va da una struttura allaltra. Lattivit amministrativa frazionata in tre parti: attivit di indirizzo, di controllo e di gestione; le prime due permangono allautorit amministrativa sovraordinata: indirizzo politico (policy) e controllo; la terza lasciata a quella sottoordinata: gestione giorno per giorno (day to day management). La complessit della macchina statale pu reggersi solo sul presupposto che qualcuno comandi qualcunaltro; ci implica la necessit dei rapporti di gerarchia. Se ne distinguono tre formule:

La prima formula di gerarchia data dal principio di distribuzione delle funzioni prevalente nellamministrazione moderna; implica limitazione del principio di gerarchia; ciascun amministratore pubblico ha una propria sfera di attribuzione, una propria competenza. La seconda formula quella di indirizzo o direzione in cui lautorit sovraordinata ha il potere di stabilire la finalit dellazione cio gli obiettivi di quella subordinata a cui rimane la scelta dei mezzi per raggiungere quegli obiettivi. La terza quella di coordinamento in cui lautorit sovraordinata ha il potere di orientare lattivit di pi autorit sottoordinate tanvolta stabilendo i fini talaltra operando dei controlli. Quelle subordinate sono pi di una: non vi un rapporto one to one come nellindirizzo ma di uno a molti. Le formule di coordinamento possono variare: es task forces: pi forze collegate ad una tasca, ad un obiettivo ad uno scopo che una volta raggiunto ognuna ritorna nei corpi di appartenenza; es task forces nellambito della pubblica sicurezza tra carabinieri e polizia Lordinamento amministrativo della Repubblica Italiana comporta lesistenza di una struttura centrale: i ministeri. Vi poi una struttura periferica complessa perch binaria consistente sia di uffici decentrati di apparati ministeriali e quindi dipendente dal centro e sia di uffici diversi dai ministeri ( regione comuni) e quindi indipendente dal centro. Ciascun ministero formato da una serie di organi: ministro, segretariato generale, dipartimenti, direzioni generali e divisioni. Non tutti i ministeri hanno tale struttura: le parti che costituiscono i ministeri si dividono in due categorie: parti che si riscontrano in tutti i ministeri e parti che sono presenti sono in alcuni ( necessarie ed eventuali). Studio del Decreto Legislativo 30 Luglio 1999 N 300: Riforma dellorganizzazione del Governo, a norma dellart.11 legge delega 59/97 Un testo legislativo si inizia a leggere dalle disposizioni finali e transitorie: titolo V art.55: dalla lettura di tale articolo si nota che tale decreto legislativo non ha unimmediata efficacia in tutte le sue parti; per i primi 4 titoli lefficacia differita, mentre per i rimanenti immediata salvo le attuazioni. Si distingue quindi, il vigore, la validit di una norma dallefficacia della medesima. La prima parte ha efficacia differita in quanto legata allo scioglimento regolare o anticipato dellattuale Parlamento e sospesa fino alla nomina del futuro Governo. Tale parte attiene alla struttura dei ministeri, agenzie ect. Ratio : il governo attuale non pu essere destabilizzato prima della fine della legislatura da una legge. Detto ci vediamo quale sono le possibili fonti che regolano lorganizzazione dellamministrazione: ex art.97 cost. i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge... ; in tal caso la riserva di legge prevista dalla Costituzione rispettata perch tale Decreto Legislativo un atto avente forza di legge ( caso contrario se vi era una riserva della legge). In generale e nel caso specifico parte della materia amministrativa pu essere demandata dalla legge a fonti ad essa subordinate: si individuano 3 livelli di fonti che disciplinano lorganizzazione della P.A.: 1:legge, 2:regolamenti, 3: decreti ministeriali. In tale Decreto Legislativo vi sono 3 art. importanti che rinviano a Regolamenti Ministeriali: art.4 comma1. Art.7 comma2, e art8 comma4. I regolamenti cui fanno riferimento tali art. sono previsti allart.17 comma 4 bis legge 400/88: regolamenti delegificanti (il comma 4 bis introdotto dalla legge 59/97); lart.7 comma 2 fa riferimento alla legge 29/93. Il regolamento delegificante previsto da una legge che oltre ad abrogare espressamente leggi precedenti su una

determinata materia rinvia allo stesso il compito di andare a disciplinarla per evitare i vuoti, le lacune normative formatesi per effetto dellabrogazione. Apparentemente tale rinvio ai regolamenti delegificanti cozza con la riserva di legge prevista dalla Costituzione, ma in realt no perch solo in un caso non pu essere emanato: quando c una riserva assoluta di legge. In tal caso quella prevista dallart.97 cost. relativa. La disciplina che il regolamento delegificante andr a regolare sar in seguito modificabile da altri regolamenti senza la necessit di ricorrere ad atti aventi forza di legge. Una volta viste le fonti, passiamo ad analizzare il contenuto di tale decreto leg.: va a disciplinare le figure giuridiche dei ministeri (organi), uffici di diretta collaborazione del Ministro, i segretari generali e i capi dipartimento. Queste ultime due figure presenti solo in alcuni ministeri. Mentre non regola gli enti pubblici nazionali e territoriali, n le autorit amministrative indipendenti e lamministrazione centrale non statale. Lart.2 elenca i ministeri e prevede 5 importanti modificazioni: n5 ministero economia e finanze, n6 il ministero delle

attivit produttive che andr a comprendere due minis., il n8 ministero ambiente e territorio che includer lattuale ministero dellambiente e parte delle funzioni del ministero dei lavori pubblici relative alla protezione del territorio, n10 min. del lavoro, salute e politiche sociali che comprender il m. del lavoro della previdenza sociale e della sanit, n11 m. dellistruzione delluniversit e della ricerca che riunifica tali tre branche, infine n12 m. per i beni e le attivit culturali che implica la fusione del m. per i beni culturali e quello del turismo e dello spettacolo. Allinterno dei ministeri vi sono degli organi che si chiamano ministri. Non vero che ogni volta che vi sia un ministro debba esserci necessariamente un ministero; previsto infatti anche il ministro senza portafoglio che in teoria (non in pratica) sprovvisto di un apparato amministrativo sottostante. Non necessario ed incaricato di una funzione ad hoc che cessa con la fine del governo. Se ha in realt un apparato amministrativo sottostante e in un governo non viene nominato, le sue funzioni sono esercitate dal P.D.C. dei ministri. Organizzazione interna dei ministeri: le norme ad essa relative le troviamo nel titolo 1: da art. 3 a art 6. Tali norme prevedono che alcuni ministeri sono divisi in Dipartimenti altri in Direzioni generali. Lart.5 che parla dei Dipartimenti rinvia ai regolamenti circa il loro contenuto. Quanto alle Direzioni generali queste esistono nel nostro ordinamento da 150 anni: legge Cavour 1853 che sanciva che alcuni gruppi di uffici sono costituiti in direzioni generali che non erano una sottodivisione dei ministeri ed erano eventuali. Solo negle anni 30 le divisioni generali saranno una suddividione dei ministeri e a loro volta ripartite in divisioni ed in sezioni. Implica organizzazione gerarchica dei ministeri. Dalla prossima legislatura non sar pi cos: i ministeri saranno divisi in dipartimenti salvo quelli dellart.3 comma 2 per cui permangono le direzioni generali. m. degli affari esteri, della difesa, per i beni e le attivit culturali. Novit di tale decreto non il Dipartimento, figura gi presente, ma dalla sostituzione del modello organizzativo delle direzioni generali con quello del dipartimento che diviene il modello normale. Il dipartimento copre un ambito di funzioni pi ampie e implica unamministrazione per risultati e per prodotti anzich per processi, per favorire lefficienza degli apparati amministrativi. Nel secondo titolo vengono disciplinate le Agenzie in generale, e nel art.10 del titolo 5 le singole agenzie. La loro previsione implica labbandono del principio di compattezza dellamministrazione statale secondo cui tutte le funzioni amministrative dovessero essere svolte dai ministeri: principio introdotto dalla legge Cavour. Ora parte di tali funzioni sono svolte dalle agenzie che sono organi diversi dai ministeri. Viene meno anche il principio gerarchico infatti tali agenzie rivestono un grado di autonomia in quanto il ministro non ha un poter di dare loro ordini ma solo un potere di indirizzo e di controllo. Le agenzie sono delle amministrazioni statali e possono essere istituite o soppresse solo con atti aventi forza di legge; hanno funzioni gi esistenti che prima venivano svolte dai ministeri, funzioni di carattere tecnico operativo e non burocratico ( ag. Industria e difesa: attivit industriale, produce armamenti) di interesse nazionale e non locale. Ex art 8 comma 4 circa la disciplina vi un rinvio a regolamenti delegificanti. Le leggi abrogate sono quelle che attribuiscono le funzioni, ora delle agenzie, ai ministeri. Abbiamo detto che godono di unautonomia limitata in quanto soggette ai poteri di indirizzo e di controllo del ministro; ag. ministerializzate. E x art 8 com4 il rapporto tra il direttore generale dellagenzia e il ministro uguale a quello tra il m. e il capo dipartimento. Sono sottoposte al controllo della Corte dei Conti che ex art.3 legge 20/94 un controllo di gestione e non pi preventivo di legittimit. Ex art8 com4 lettera E: lo svolgimento della funzione di agenzia regolata da una convenzione di cui il direttore generale dellagenzia

parte contraente insieme al ministro competente. Convenzione che definisce gli obiettivi specificatamente attribuiti ad esse nellambito dalla missione ad essa affidata dalla legge. Questo un elemento in parte di autonomia dellagenzia. Lart10 titolo5 vengono disciplinate le singole agenzie tra cui quella di industria e difesa che si comporta come unimpresa privata datata di personalit giuridica; non stata privatizzata perch il legislatore ha ritenuto mantenere pubblica la produzione di armamenti. Ministero di riferimento quello delleconomia e delle attivit produttive. Agenzie fiscali che hanno personalit giuridica di diritto pubblico e sostituiscono i dipartimenti del ministero delle finanze. Il min. delle finanze viene conglobato con il m. del tesoro e delleconomia dalla prossima legislatura, mentre viene riformato fin da subito per quanto riguarda le agenzie fiscali.

Personale dipendente dalla p.a.Il personale amministrativo diviso in due categorie: 1) personale non professionale o onorario che per il fatto di essere stati eletti o nominati hanno un rapporto temporaneo con la p.a. es. sindaco p.d.r. etc. per tale categoria non vi una disciplina unitaria ma i diversi onorari sono regolati da tante norme diverse quante sono le sotto categorie 2) personale che legato da un rapporto di lavoro subordinato, stabile con la p.a. a tempo indeterminato; vengono

retribuiti dalla p.a. tale categoria ha dei moduli unitari di disciplina: alcune sono regolate dalla legge altre dal contratto collettivo. Oggetto della materia trattata sono: costituzione, nomina, vicende modificative ed estinzione del rapporto di lavoro con la p.a.. Se vogliamo dare una prospettiva diacronica, bisogna evidenziare in questi ultimi anni sia un cambiamento della fonte di normativa della disciplina: da legislativa a contrattuale e sia delloggetto della disciplina: non si parla pi di pubblico impiego ma di lavoratori dipendenti dalla p.a.. il mutamento del regime giuridico dei dipendenti pubblici deriva dal cambiamento del regime giuridico generale. Fino al 57 la disciplina del rapporto lavorativo della p.a. era affidata alla legge per tre esigenze: 1) esigenza funzionale allo stato stesso: il rapporto di lavoro era regolato con legge perch il dipendente agisce per lo stato 2) esigenza opposta cio quella di garantire i dipendenti pubblici dalla p.a.: legge a tutela dei dipendenti pub. contro eventuali ingerenze da parte della p.a. 3) esigenza dello stato: regolare il pubblico impiego in modo da assicurare il controllo della finanza pubblica ai fini del contenimento della spesa da parte dei pub. dipendenti. Con la Repubblica la seconda esigenza venuta a mancare: mentre prima infatti nello stato monarchico il governo aveva un potere di prerogativa forte e il legislatore poteva opporsi al governo; ci giustifica la funzione della legge come garanzia. Ora il governo dipende dalla maggioranza parlamentare e non ha pi quel potere; la legge quindi ha perso quel ruolo di garanzia, di protezione della libert dei cittadini nei confronti del governo; anche perch questultimo il padrone delle leggi. Il primo punto di svolta dato quindi da una modificazione di carattere costituzionale. Il secondo dato dallo sviluppo nella seconda met del secolo del diritto del lavoro con la nascita dei sindacati. Negli anni 60 ci si comincia a chiedere perch i salari dei dipendenti pubblici debbano essere diversi da quelle privati e si ha pertanto un negoziato informale solo sul trattamento economico dei dip. pub. che sfocia in una legge. Nel 68 vi una legge sul personale sanitario che prevede che il trattamento economico di questo sia il risultato di una negoziazione; poi il negoziato viene riconosciuto anche ad altre categorie (enti pub. non economici, dip. ministeriali etc.) finch si arriva alla legge quadro 93/83 che ripartisce loggetto della disciplina del rapporto di lavoro con la p.a. tra la legge e i contratti collettivi. Tale legge si rileva un fallimento perch vi uninvasione reciproca da parte dei sindacati e del legislatore sulle materie la cui competenza era stata attribuita allaltra parte. Attuale in materia il decreto legislativo delegato 29/93 in base alla legge delega 421/92 che ha apportato alla piena contrattualizzazione del lavoro dipendente della p.a.. il testo stato ritoccato dai successivi governi in quanto nello stesso prevista una delega ai successivi governi di modificarlo con decreti correttivi. riguardo alla normativa preesistente a tale decreto il legislatore ha disposto lespressa abrogazione del T.U. 3/1957 e della legge quadro e labrogazione in forma tacita della previgente normativa incompatibile; in tal senso bene precisare per che, siccome tale legge non estende la disciplina contrattuale a tutto il personale amministrativo come poi vedremo, il personale non contrattualizzato rimane regolato anche dallla disciplicna preesistente; ci implica che il T.U. del 57 non viene abrogato totalmente ma ne viene ridotto lambito soggettivo. Tale decreto legis. 29/93 ha subito comunque successive modifiche e integrazioni. Analisi del testo:

Lart.55 il rapporto di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche disciplinato secondo le disposizioni dellart.2 commi 2 3 4. rimanda all art.2 intitolato FONTI. Il comma 2 sancisce: i rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono disciplinati dalle disposizioni del codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nellimpresa, fatte salve le diverse disposizioni contenute nel presente decreto; alle rapporti di lavoro con la p.a. si applicano quindi in via principale le norme di diritto comune (civile), fatte salve implica una regola al diritto comune. Il pubblico impiego viene quindi interamente assoggettato alla regolamentazione privatistica. Lart.2 comma2 continua: eventuali disposizioni di legge, regolamento, o statuto, che introducano discipline nei rapporti di lavoro la cui applicabilit sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, possono essere derogate da successivi contratti o accordi collettivi e, per la parte derogata, non sono ulteriormente applicabili, salvo che la legge disponga diversamente Tale articolo introduce rispetto a tale materia la prevalenza della fonte contrattuale su quella legislativa, cio la prevalenza del privato sul pubblico. Ci significa che la legge potr continuare a disciplinare la materia del rapporto di lavoro con la p.a. ma in caso che questa sia disciplinata anche dal contratto la legge verr derogata. Tale art. quindi prevede una riserva di contratto che non per assoluta. Tale riserva pu essere temporanea o definitiva. Definitiva quando la parte derogata della legge non potr essere pi applicata perch la stessa legge nulla disponeva in merito; la disciplina contrattuale si applicher anche in futuro. Temporanea quando la stessa legge derogata che prevede che successivamente a tale deroga a favore del contratto, continuer ad essere applicata. Si va ad imporre cos un vincolo al successivo legislatore di prevedere espressamente una riserva di

contratto temporanea quando non voglia che questa sia definitiva. Lart.2 comma 2 non disciplina la materia ma il modo in cui la materia dovr essere disciplinata in futuro dal legislatore. Non una disciplina sostanziale ma meta disciplina. Di tale legge dobbiamo analizzare 1) atto fonte della disciplina 2)ambito soggettivo a cui si estende latto 3)soggetti che pongono in essere latto fonte 4)procedura ed effetti della negoziazione Quanto al punto 1, mentre prima ex art.2 avevamo visto il modo in cui la materia deve essere disciplinata in futuro dal legislatore, ora vediamo la fonte della disciplina sostanziale: ex art.45 comma1 la contrattazione collettiva si svolge su tutte le materie relative al rapporto di lavoro e alle relazioni sindacali; tale norma implica che non residua ciascuna di queste materie come ambito riservato al legislatore; vi insomma unesclusiva riserva contrattuale. Rileva anche lart.45 comma4 la contrattazione collettiva disciplina, in coerenza con il settore privato, la durata dei contratti collettivi nazionali ed integrativi, la struttura contrattuale e i rapporti tra i diversi livelli..., continua le pubbliche amministrazioni attivano autonomi livelli di contrattazione collettiva integrativa... questa si svolge sulle materie e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali, tra i soggetti e con le procedure che questi ultimi prevedono. Dalla prima parte di tale comma vediamo che vi unesclusiva riserva alla contrattazione collettiva in tale materia; quindi la contrattazione collettiva trova il fondamento normativo proprio in tale norma: art.45 comma4; proprio tale norma che da efficacia erga omnes ai contratti collettivi di lavoro; la legge quindi qui stabilisce il fondamento dellautonomia contrattuale limitando il proprio ambito operativo in materia. Ma anche se la legge a fondare la capacit normativa della contrattazione collettiva non la disciplina; leggendo pi attentamente il testo vediamo che la stessa contrattazione collettiva ad auto disciplinarsi, a prevedere la materia oggetto del contratto, la durata dello stesso e chi e come contratter in ambito integrativo. Inoltre importante lart.45comma5 le pubbliche amministrazioni adempiono agli obblighi assunti con i contratti collettivi nazionali od integrativi dalla data della sottoscrizione definitiva e ne assicurano losservanza nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti: tale art. prevede degli obblighi per la p.a. derivanti dai contratti (fonti di natura privatistica); il contratto privato qui per la prima volta non produce effetti solo tra le parti come di solito avviene, ma erga omnes anche nei confronti della p.a.. a differenza del diritto di lavoro qui c una norma di chiusura con cui il legislatore ha voluto stabilire che vi unobbligo legale di rispetto del contratto. Quanto al punto 2 vediamo a quale ambito soggettivo si estende la contrattazione collettiva: art45comma3 mediante appositi accordi tra lARAN e le confederazioni rappresentative sono stabiliti i comparti di contrattazione collettiva nazionale... e in base a tali accordi gli attuali comparti sono: ministeri, enti pubblici non

economici, aziende ad ordinamento autonomo, scuola, universit, enti di ricerca e sperimentazione, regioni, servizio sanitario nazionale; abbiamo visto ai soggetti a cui si estende la disciplina contrattuale. Ex art.2 commi4 e 5 sono previsti i soggetti il cui rapporto di lavoro non disciplinato dalla contrattazione: art2comma4 rimangono disciplinati dai rispettivi ordinamenti: i magistrati ordinari, amministrativi e contabili, gli avvocati, il personale militare e le forze di polizia di Stato, il personale della carriera diplomatica e prefettizia etc. ex comma 5 il rapporto di impiego dei professori e dei ricercatori universitari resta disciplinato dalle disposizioni rispettivamente vigenti in virtu del principio dellautonomia universitaria art 33 cost.. Inoltre ex legge 287/90 tutti i dipendenti della autorit indipendenti non sono personale contrattualizzato (banca dItalia). Diversa la situazione per gli enti pubblici economici, che sono stati privatizzati; infatti qui la disciplina contrattuale del rapporto di lavoro conseguenza non di tale decreto ma della modificazione soggettiva del soggetto datore di lavoro: tali enti anche se pubblici assumono con la privatizzazione una veste soggettiva privatistica (s.p.a. a partecipazione statale es. ferrovie dello stato) che implica a prescindere da una legge espressa la trasformazione della fonte contrattuale del rapporto di lavoro da pubblica (legge) a privata (contratto). Quanto al punto 3, vediamo i soggetti che pongono in essere latto fonte cio i contratti: vi saranno due parti: una privata e laltra pubblica. Mentre di solito nellarea privatistica chi contratta lo stabiliscono gli stessi contraenti, qui la parte contraente pubblica che rappresenta la p.a. prevista dalla legge (limite allautonomia contrattuale): tale soggetto lARAN. Ex art. 50comma1 le pubbliche amministrazioni sono rappresentate dallARAN: agenzia di rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni, agli effetti della contrattazione nazionale. La prima funzione dellaran quella di contrattare. Ex art.50comma2 le pub. amm. Possono avvalersi dellassistenza dellaran ai fini della contrattazione integrativa: la seconda funzione dellaran quella di assistere chi contratta; ratio di tale norma quella di decentrare la contrattazione: mentre quella nazionale spetta allaran, quella

integrativa di competenza delle pub. amminis. Con assistenza dellaran. Terza funzione importante dellAran ex art.50comma3: cura le attivit di studio di monitoraggio e documentazione necessarie allesercizio della contrattazione collettiva. Imporatante lart 50comma6 il comitato direttivo dellAran costituito da 5 componenti ed nominato con decreto del Presidente del consiglio dei Ministri; tre dei componenti tra cui il presidente del comitato sono designati dal P.d.C. su proposta del ministro della funzione pubblica di concerto con il ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica; gli altri 2, uno dalla conferenza dei presidenti delle regioni e laltro dallANCI (ass.naz. comuni ita.) e dallUPI (unione province ita). Ex comma10 lAran ha personalit giuridica di diritto pubblico. Ha autonomia organizzativa e contabile nei limiti del proprio bilancio. Tale autonomia organizzativa non vuol dire anche autonomia sostanziale in quanto lAran essendo rappresentate negoziale delle pub. amm., soggetto al potere di indirizzo di queste ultime; ex art.46comma1: le pub. amm. esercitano il potere di indirizzo nei confronti dellAran e le altre competenze relative alle procedure di contrattazione collettiva nazionale attraverso strutture associative le quali danno vita a tal fine a Comitati di settore. Vi quindi la p.a. ente rappresentato, le sue strutture associative, i comitati di settore costituiti dalle strutture associative e infine lAran che sottoposto la potere di indirizzo e quindi alle direttive esercitato dai comitati di settore. Di solito qualsiasi ente pubblico sottost alle direttive dello Stato; in tal caso per le direttive non provengono da un unico organo da pi organi (direttive non uniche ma plurime) che sono i comitati di settore: organismi autonomi allinterno di un organismo servente che lAran. Ex art.46comma2per le amministrazioni, le agenzie e le aziende autonome dello Stato, opera come comitato di settore il presidente del consiglio dei ministri tramite il ministro della funzione pubblica, di concerto con il ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, per il sistema scolastico, di concerto con il ministro della pubblica istruzione. Tale art. definisce chiaramente un comitato di settore che rappresenta le amministrazioni (ministeri etc.) mentre non rappresenta pi le aziende autonome perch ora sono s.pa. private. Vedi art.46comma3.. La volont dellAran influenzata sia dallinterno : stato, regioni, enti locali; che dallesterno: comitati di settore. Abbiamo ora visto la parte contrattuale pubblica: lAran, laltra parte contraente privata e sono i sindacati: regolati dallart.38 della cost. e successivi. Come i partiti politici sono associazioni non riconosciute e svolgono funzioni pubbliche rilevanti come quella della negoziazione a tutela delle categorie lavorative che rappresentano e anche funzione di assistenza fiscale a favore dei contribuenti che consiste nellaccertamento fiscale. A differenza

di quanto afferma lart39 della cost, i sindacati di oggi non sono registrati ma sono associazioni di fatto; non hanno alcun riconoscimento giuridico e per tanto non lordinamento a stabilire quali sono le parti private che devono contrarre con laran; sulla base di quali criteri sostanziali quindi si stabilisce e chi stabilisce quali sono i sindacati che contrattano con lAran? Normalmente nei rapporti privatistici, in virt dellautonomia privata sono le stesse parti a decidere con cui vogliano contrarre: vi il principio paritario delle parti contrattuali; in tal caso invece mentre una parte: lAran stabilita ex lege, laltra parte, ex art47-bis comma1 LARAN ammette alla contrattazione collettiva nazionale le organizzazioni sindacali che abbiano nel comparto o nellarea una rappresentativit..., viene riconosciuta dallo stesso Aran: vi una parte che riconosce laltra e quindi si nega qui il principio paritario. I criteri di riconoscimento di cui si avvale sono previsti dallo stesso art. ....rappresentativit non inferiore al 5%, considerando a tal fine la media tra il dato associativo e il dato elettorale..... ex comma2 alla contrattazione collettiva nazionale partecipano per il relativo comparto o area altres le confederazioni alle quali le organizzazioni sindacali ammesse alla contrattazione collettiva sono affiliate. Ex comma3 lAran verifica previamente, sulla base della rappresentativit accertata per lammissione alle trattative ai sensi del comma1, che le organizzazioni sindacali che aderiscono alla ipotesi di accordo rappresentino almeno nel loro complesso almeno il 51% come media tra il dato associativo e dato elettorale nel comparto o nellarea contrattuale, o almeno il 60% del dato elettorale nel medesimo ambito; cos si risolve il problema della mancata attuazione dellart.39 cost.: la verifica della rappresentativit da parte dellAran attenua il mancato riconoscimento normativo dei sindacati. Laran ha un potere di mero accertamento della rappresentativit dei sindacati. Il punto 4 concerne la procedura contrattuale che caratterizzata da una base privatistica su cui vi sono delle deroghe di tipo pubblicistico. Una delle deroghe principali che limita lautonomia contrattuale della p.a. che questa non pu scegliere discrezionalmente laltro contraente ai fini del rispetto del principio dellimparzialit della p.a.. la procedura negoziale descritta dallart51: innanzitutto ex comma1 laran procede sulla base degli indirizzi che vengono impartiti dalle pubbliche amministrazioni attraverso comitati di settore; gli atti di indirizzo delle amministrazioni diverse dallo stato, sono sottoposti al Governo che, entro dieci giorni, ne valuta la compatibilit con le linee di politica economica e finanziaria nazionale. Ricevuti gli indirizzi, ex comma2 laran informa costantemente i comitati di settore e il governo sullo svolgimento delle trattative. Laran raggiunge cosi unipotesi

di accordo, la comunica ai comitati di settore che entro 5 giorni dalla ricezione del testo comunicano allaran il loro parere favorevole. Ex comma4 acquisito il parere favorevole sullipotesi si accordo, il giorno successivo laran trasmette la quantificazione dei costi contrattuali alla Corte dei Conti che certifica lattendibilit dei costi quantificati e la loro compatibilit con gli strumenti di programmazione e di bilancio. Ex art.51comma5 la Corte dei Conti delibera entro 15 giorni dalla trasmissione della quantificazione dei costi contrattuali, decorsi i quali la certificazione si intende effettuata positivamente. Lesito della certificazione viene comunicato dalla Corte allAran, al comitato di settore e al Governo. A tal punto il procedimento pu avere una duplice conclusione: Ex art51comma5 se la certificazione positiva, il Presidente dellAran sottoscrive definitivamente il contratto collettivo; ex art51 comma6 se la certificazione della Corte non positiva, lAran, sentito il comitato di settore o il P.d.C dei ministri, assume le iniziative necessarie per adeguare la quantificazione dei costi contrattuali ai fini della certificazione ovvero, qualora non lo ritenga possibile, convoca le organizzazioni sindacali ai fini della riapertura delle trattative; in tal caso quindi si ritorna al procedimento principale. In ogni caso, salvo comma6, la procedura di certificazione deve concludersi entro 40 giorni dallipotesi di accordo. Vi sono 2 deroghe al diritto privato: - vengono stabiliti i soggetti della negoziazione; loggetto della negoziazione libero, per vi un giudizio della Corte dei Conti circa la sua attendibilit e compatibilit che lo vincola. Circa le controversie sui rapporti di lavoro alle dipendenze della p.a., mentre prima vi erano 2 giudici, ora ex art68comma1 vengono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice ordinario (eccezione art.2comma4) incluse le controversie concernenti lassunzione al lavoro, il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali, e la responsabilit dirigenziale, nonch quelle concernenti le indennit di fine rapporto, ancorch vengano in questione atti amministrativi presupposti. Quando questi ultimi siano rilevanti ai fini della decisione, il giudice ordinario li disapplica, se illegittimi. Limpugnazione davanti al giudice amministrativo dellatto amministrativo rilevante nella controversia non causa di sospensione del processo. Importante qui rilevare che il giudice

ordinario ha il potere di ordinare la reintegra e il risarcimento; quanto agli atti amministrativi pu solo disapplicarli e non annullarli; competente per lannullamento il giudice amministrativo. DIRIGENZA La struttura della dirigenza si regge sulla base della divisione dei compiti cio degli ambiti di competenza. Ex art.15comma1 nelle amministrazioni pubbliche la dirigenza articolata nelle due fasce del ruolo unico di cui allart.23; ex art 23 istituito presso la presidenza del consiglio dei ministri, il ruolo unico dei dirigenti dello Stato articolato in due fasce. La distinzione ha rilievo agli effetti del trattamento economico, ex art.19, ai fini del conferimento degli incarichi di dirigenza generale. comma2 nella prima fascia sono inseriti i dirigenti generali in servizio allentrata in vigore del regolamento di cui al comma tre e quelli della seconda fascia che abbiano svolto incarichi di direzione di uffici dirigenziali generali almeno per 5 anni; nella seconda fascia gli altri dirigenti in servizio. Ai fini delle funzioni dei dirigenti generali e dei dirigenti vedi rispettivamente articoli 16 e 17. Ex art.15comma3 in ciascuna struttura organizzativa non affidata alla direzione del dirigente generale, il dirigente preposto allufficio di pi elevato livello sovraordinato al dirigente preposto ad ufficio di livello inferiore. Tutti i dirigenti in servizio hanno un rapporto di lavoro subordinato con la p.a. anche se la loro posizione data dalla sommatoria di 2 cose: rapporto di lavoro e incarico. Ex art19comma1 per il conferimento di ciascun incarico di funzione dirigenziale e per il passaggio ad incarichi di funzioni dirigenziali diverse, si tiene conto della natura e delle caratteristiche dei programmi da realizzare, delle attitudini e della capacit professionale del singolo dirigente, anche in relazione ai risultati conseguiti in precedenza, applicando di norma il criterio di rotazione degli incarichi. Comma2 gli incarichi sono conferiti a tempo determinato: hanno durata non inferiore a due anni e non superiore a sette; sono definiti contrattualmente per ciascun incarico: loggetto, gli obiettivi da conseguire, la durata etc. ex comma4 quelli di direzione degli uffici a livello dirigenziale generale sono conferiti con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del ministro competente, ai dirigenti della prima fascia o a persone di cui al comma6; ex comma5 gli incarichi di dirigenti sono conferiti dai dirigenti generali ai dirigenti assegnati al suo ufficio. Comma6 gli incarichi di cui ai commi precedenti possono essere conferiti a persone di particolare e comprovata qualifica professionale nella misura del 5% rispettivamente di quelli appartenenti alla prima e alla seconda fascia......; il comma10 prevede listituzionalizzazione degli esclusi: I dirigenti ai quali non sia affidata la titolarit di uffici dirigenziali svolgono, su richiesta degli organi delle amministrazioni di vertice che ne abbiano interesse, funzioni ispettive, di consulenza, studio, ricerca o altri incarichi previsti dallordinamento;2 una norma di chiusura volta ad affidare funzioni alla dirigenza che non ha ricevuto alcun incarico. Norma che si muove tra due esigenze diverse: 1)assicurare la continuit del circuito democratico tra organi di vertice e personale

esecutivo, 2) tutelare limparzialit della p.a., assicurando la continuit del personale amministrativo cio dirigenti che non siano di fiducia della coalizione al Governo ma che abbiano la fiducia di tutti. Tra le 2 esigenze prevale la prima. Mentre in America c lo spoiling system: cambia il governo e cambiano tutti i funzionari, in Italia c unattenuazione della dipendenza dei dirigenti dalla politica: quando cambia la legislature anche se i dirigenti dellopposizione perdono lincarico, mantengono comunque il posto di lavoro (garanzia del dipendente). Lart.21 parla della responsabilit dirigenziale e ne individua tre fattispecie: 1) comma1 i risultati negativi dellattivit amministrativa e della gestione o il mancato raggiungimento degli obiettivi, comportano per il dirigente interessato la revoca dallincarico e la destinazione ad altro incarico presso la medesima o altra amministrazione che vi abbia interesse. 2) comma2 nel caso di inosservanza delle direttive impartite dallorgano competente o di ripetuta valutazione negativa, ai sensi del comma1, il dirigente, previa contestazione e contraddittorio, pu essere escluso dal conferimento di ulteriori incarichi di livello dirigenziale corrispondente a quello revocato, per un periodo non inferiore a due anni. 3) nei casi di maggiore gravit della fattispecie precedente lamministrazione pu recedere non solo dallincarico ma anche dal rapporto di lavoro, secondo le disposizioni del codice civile e dei contratti collettivi. Ex art24 trattamento economico: la retribuzione del personale con qualifica di dirigente determinato dai contratti collettivi per le aree dirigenziali comma2 per gli incarichi dei dirigenti generali si stabilisce con contratto individuale e non pu essere inferiore ai massimi valori economici stabiliti dai contratti collettivi per la seconda fascia dirigenziale.

PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVOIl diritto amministrativo il diritto che riguarda i rapporti fra Stato e cittadino. La maggior parte dei rapporti tra Stato e cittadino corre attraverso la p.a.; si pu creare quindi una situazione conflittuale tra lautorit della p.a. e la libert dei cittadini; le potenziali controversie sono oggetto della giurisdizione del giudice amministrativo. Il privato in caso di conflitto impugna il provvedimento amm. davanti al giudice amministrativo chiedendone lannullamento. Il diritto amministrativo per lunghi anni stato considerato il diritto dei rapporti, il punto di equilibrio tra lautorit amministrativa e lautorit del privato. Analizziamo un primo argomento dandone prima unillustrazione tradizionale e poi una critica alla medesima: attivit e atto amministrativo; mentre nel diritto privato emerge solo latto di volont del privato e quindi tutta lattivit prodromica allo stesso non rileva giuridicamente; tale attivit si pu riassumere nella formula: permesso tutto ci che non vietato; nel diritto amministrativo invece non rileva giuridicamente solo latto finale, provvedimento, ma anche lattivit amministrativa ad esso preparatoria; vi un principio diverso riassunto dalla formula: tutto vietato salvo ci che sia espressamente permesso dalla legge. In tal senso un provvedimento potr essere illegittimo di per se (es. vizio di incompetenza dellautorit che lha emanato) e potr anche essere affetto da illegittimit riflessa quando viziato un atto ad esso preparatorio. Tale summa divisio in realt assente nel diritto positivo; bisogna considerare i singoli casi; infatti ultimamente si assiste ad una amministrativit degli istituti privatistici ed ad una privatizzazione degli atti amministrativi. Quanto ad un secondo argomento: dallatto al procedimento, materia essenziale nel diritto amministrativo perch il profilo procedimentale diventato rilevante rispetto a quello sostanziale; il provvedimento non nasconde pi il procedimento che sempre pi ad essere disciplinato dal legislatore ed esaminato dal giudice. Primo aspetto del procedimento che disciplinato dalla legge; assume rilevanza legislativa e vincola il giudice al principio di legalit dellamministrazione. Il procedimento importante perch assume rilevanza nella legge e nel processo. Il secondo aspetto la sua rilevanza giurisdizionale. Abbiamo visto perch rileva, ma che cos il procedimento? La teoria del procedimento pi avanzata quella del processo: sequela di atti volti allemanazione di un atto finale; ci ha portato a ritenere, cosa nella >parte dei casi vera, che le fasi del processo (iniziativa, istruttoria, decisione e controllo) si ritrovassero nel procedimento. A differenza per del processo che nelle mani di un solo giudice, il proc. amm. nelle mani di pi autorit che tutelano diversi interessi pubblici: quella procedente a tutela dellinteresse principale e altre a tutela di interessi interferenti con il procedimento stesso. Per ogni interesse pubblico vi unautorit competente che entra in gioco. Il procedimento a differenza del processo pi complesso per il maggior numero di soggetti necessari per la sua articolazione. Secondo differenza rispetto al processo che ha unarticolazione in sub fasi che acquisiscono una loro autonomia rispetto al procedimento principale. Vi sono tanti procedimenti speciali quanti sono gli atti applicativi di quello principale.

DISCIPLINA LEGISLATIVA: la prima codificazione sul proc. in Austria nel secolo scorso. Importante anche quella degli USA in cui vi il sistema monistico: solo il giudice ordinario. Non essendoci una giustizia amministrativa si pens di creare una giustizia nellamministrazione: la stessa amminis. che garantisce i cittadini. Dopo che lamminis. emana i provvedimenti i cittadini possono far sentire la propria voce: the right to hear: il diritto di essere sentiti. Si ha lautorit procedente (p.m. della p.a.) diversa dallautorit che decide. Si ha unistruttoria tra lautorit procedente e la parte privata e poi lautorit competente per laggiudication decide. In Europa vi sono pochi paesi in cui vi una legge generale sul procedimento amministrativo: Germania, Spagna e Italia. La legge italiana non tratta delle singole categorie di procedimenti; perci nellordinamento italiano nellaccertamento di una disciplina di un procedimento particolare si dovr fare una duplice ricerca: legge generale e leggi speciali che riguardano la disciplina particolare dei singoli proc. La disciplina sui singoli procedimenti sar sempre il combinato disposto tra la legge generale e norme speciali. La legge generale nel nostro ordinamento la 241/90 Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi lart.1 di tale legge in quanto delinea quattro aspetti fondamentali dellattivit amministrativa: 1) principio di legalit dellattivit amministrativa regolata da tale legge generale e residuale e dalle altre disposizioni che disciplinano i singoli procedimenti;2) limite sostanziale: deve perseguire fini pubblici e sono tali quelli determinati dalla legge; 3)lattivit amministrativa si articola in procedimenti; 4)al comma2

sancisce il principio di semplificazione: la pubblica amministrazione non pu aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dellistruttoria. CAPO II: RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO: tale capo tratta lindividuazione del responsabile del procedimento. Vi sono 3 aspetti generali: 1)importante lart4comma1 ove non sia gi direttamente stabilito per legge o per regolamento, le p.a. sono tenute a determinare per ciascun tipo di procedimento relativo ad atti di loro competenza, la unit organizzativa responsabile dellistruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale nonch delladozione del provvedimento finale; dallincipit dellart4 si vede che tale norma si generale perch si applica a tutti i procedimenti ma residuale nel senso che trova attuazione solo nellipotesi che non vi siano altre norme che dispongono in materia. una norma ambigua: sia generale che residuale: essendo i casi previsti con legge e regolamento pochi, si pu dire che quantitativamente generale perch larea residua molto ampia rispetto ai casi che sono previsti dalla legge o regolamento. 2) tale legge prevede una norma di chiusura che prevede in ogni caso quale sia il responsabile del procedimento, quando questo non sia individuato dallautorit competente ( U.O.) art5comms2 fino a quando non sia effettuata lassegnazione di cui al comma1, considerato responsabile del procedimento il funzionario preposto alla unit organizzativa determinata ex art4comma1. Un responsabile deve necessariamente esserci; solo cos si pu ipotizzare un obbligo della p.a. e si pu tutelare effettivamente il diritto del cittadino, 3) implicando la responsabilit lattribuzione dei compiti, la ratio dellindividuazione del responsabile consiste nellattribuzione degli effetti negativi dovuti al mancato adempimento di tali compiti. Abbiamo visto che ex art4comma1 le amministrazioni determinano lunit organizzativa responsabile per ciascun tipo di procedimento, mentre ex art5comma1 (vedi) il dirigente della U.O. affida la responsabilit inerente il singolo procedimento; qual la differenza di tali due commi? Mentre la p.a. assegna ex ante ad ununit organizzativa il procedimento-tipo cio tutti i procedimenti riconducibili a quel tipo, poi il dirigente della U.O. provvede ad assegnare a se o ad altro dipendente della U.O. la responsabilit di ogni singolo procedimento appartenente a quel tipo; il dirigente dellunit organizzativa, alla quale assegnato un determinato tipo di procedimenti della p.a., smista i singoli procedimenti tra i dipendenti della U.O.. ex art 4comma2 le disposizioni di cui al comma1 sono rese pubbliche secondo da quanto previsto dai singoli ordinamenti. Bisogna infine precisare che ex art 4comma1 essere responsabile del procedimento significa essere responsabile dellistruttoria, di ogni altro adempimento procedimentale, nonch delladozione del provvedimento finale. Il contenuto della responsabilit di ogni altro provvedimento procedimentale descritto dallart.6. vista la responsabilit vediamo ora la disciplina che attiene allarticolazione procedimentale vera e propria: Capo III Partecipazione al procedimento amministrativo. Dallart7 allart13. Art 13 Le disposizioni contenute nel presente capo non si applicano nei confronti dellattivit della p.a. diretta allemanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione; si individuano quattro categorie di atti per cui non lintera legge, ma le disposizioni di tale capo riguardanti lintervento del privato nel procedimento amministrativo non si applicano. Ratio: si tratta di atti generali che riguardano una molteplicit di soggetti ed quindi tecnicamente difficile prevedere una partecipazione di tutti al procedimento. Inoltre si tratta di atti

normativi e amministrativi reggenti altri atti: atti dellesecutivo non sottoposti alla disciplina del procedimento per intero. Come inizia il procedimento? Ex art7 la fase delliniziativa si ha con lavvio del procedimento che si pu avere in due modi: o con iniziativa di parte quindi con domanda dellinteressato, o con iniziativa dufficio. Lavvio del procedimento deve essere comunicato a determinate categorie di soggetti onde renderne conoscibile la loro possibilit di intervenire nel procedimento stesso. Non c bisogno della comunicazione sia quando questo ad iniziativa di parte per ovvie ragioni e sia se ex art.7 incipit sussistono ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerit del procedimento. Deve essere comunicato con le modalit previste dallart.8 a tre categorie di soggetti: 1)a quelli nei confronti dei quali il provvedimento finale destinato a produrre effetti, 2) a quelli che per leggi debbono intervenirvi (sia privati che pubblici); partecipano alla fase dellistruzione e non della decisione; 3)quelli diversi dai suoi diretti destinatari a cui possa derivare un pregiudizio da un provvedimento, purch siano individuati o facilmente individuabili. Ex art.8 la notizia dellavvio viene data mediante comunicazione personale. Dopo la fase delliniziativa c la fase dellistruttoria in cui si colloca una parte importantissima del procedimento: lintervento del privato per cui detta anche fase dellacquisizione degli interessi privati.

Listruttoria pu essere aperta o segreta a seconda se c o meno lintervento del privato o meno nel procedimento amministrativo. I termini partecipazione e intervento non indicano la stessa cosa: la partecipazione una delle tre forme di intervento. Questo pu avere funzione di partecipazione del cittadino per anticipare la tutela giudiziaria in quanto le parti vengono ascoltate ex ante allemanazione del provvedimento (fine di economicit; si deflaziona infatti il contenzioso) in tal caso lintervento a favore dellinteresse privato. Pu altres avere funzione di collaborazione del cittadino; in tal caso la p.a. che ha lesigenza di sapere qualcosa; il fine quello della > efficacia dellattivit amministrativa derivante dalla capacit della p.a. di meglio conseguire gli obiettivi pubblici grazie anche ai contributi dei privati. Pu avere infine funzione di difesa. Si cerca di tutelare il cittadino che in grado di difendere la propria posizione nei confronti della p.a.. nel capo III con partecipazione al proc. si voluto affermare un tipo di intervento per indicarli tutti. La terza categoria di soggetti ex art7 meglio individuata dallart.9 Qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, nonch i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare pregiudizio dal provvedimento, hanno facolt di intervenire nel procedimento; tale norma definisce lambito soggettivo degli intervenienti. Interesse pubblico non solo quello dello Stato ma anche della collettivit. Cosa si intende invece per interessi diffusi? Tale concetto si radicato in Italia con la nascita della cultura ambientalista: interesse della collettivit a veder protetti, tutelati beni che riguardano una categoria di persone non chiusa, aperta. Interesse diffuso in quanto di una collettivit aperta: vi sono persone stabili e persone transuenti, es. allinquinamento di Roma hanno interesse non solo i Romani, ma tutti quelli che passano per Roma. Lart.10 una norma specificativa del potere di intervento del privato nel procedimento amministrativo e identifica le modalit dellintervento che sono per lo pi scritte in contrasto con il principio delloralit del processo. Art10 i soggetti intervenienti hanno diritto: a) di prendere visione degli atti del procedimento, eccezione art.24; b)di presentare memorie scritte e documenti, che lamministrazione ha lobbligo di valutare ove siano pertinenti alloggetto del procedimento. Tale art individua inoltre leffetto che produce lintervento del privato: prevede due compiti per la p.a.: 1) valutazione preliminare di pertinenza dellintervento con loggetto del procedimento, cio giudizio di accettazione della richiesta dellinteressato; non trova riscontro nel provvedimento 2)giudizio nel merito dellintervento; trova riscontro nel provvedimento e deve essere esternato nella sua motivazione. Capo IV semplificazione dellazione amministrativa articoli 1421 mentre lintervento del privato strutturato: procedura contenziosa o in contraddittorio; la partecipazione della p.a. non strutturata. Ai fini di un provvedimento amministrativo necessario il pi delle volte lintervento di pi autorit amministrative che tutelano pi interessi pubblici. Tali amministrazioni prima di tale legge intervenivano una dopo laltra: decisione sequenziale; ora con listituzione della conferenza dei servizi si pu avere un intervento contestuale delle diverse autorit intervenienti in un procedimento. Si istituiscono infatti dei collegi che possono essere temporanei o permanenti ai fini dellacquisizione degli interessi pubblici da parte delle diverse pub. amminis. intervenienti. Tale struttura si sostituisce a quella gerarchica dellordinamento amministrativo: i portatori di interessi pubblici a prescindere dal ruolo rivestito nella p.a. allinterno della conferenza di servizi assumono tutti un ruolo paritario. La conferenza di servizi annulla la distinzione tra centro e periferia. Ex art14comma1 la conferenza di servizi viene indetta dallamministrazione procedente che non coincide con il responsabile del procedimento; questa titolare dellinteresse principale, primario che muove il procedimento a differenza degli

altri interessi che sono detti interferenti. Linteresse primario non in senso assoluto ma relativo ad ogni singolo procedimento, ad eccezione degli interessi afferenti alla tutela ambientale, paesaggistico territoriale e della salute dei cittadini, che sono sempre primari. Lart14comma1 disciplina la conferenza istruttoria: indetta dallamministrazione procedente quando sia opportuno fare un esame contestuale di vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo. 4 aspetti: indetta dallautorit procedente, questa non esiste in astratto ma hic et hunc in relazione ad ogni singolo proc., vi partecipano le p.a. che hanno interessi interferenti, vi partecipano contestualmente e non uno dopo laltro. In tal caso detta istruttoria perch serve a porre in rilievo solo le esigenze di ciascuna p.a. coinvolta; o meglio lintervento delle altre p.a. coinvolte non serve a determinare il contenuto del provvedimento che dovr adottare lamm. procedente. Diversa la conferenza decisoria ex art.14comma2 in cui lamministrazione procedente deve acquisire intese, concerti, nullaosta, o assensi da altre amministrazioni quindi manifestazioni di volont che sono necessarie ai fini delladozione del provvedimento finale. Sempre ex comma2, le determinazioni concordate nella conferenza

sostituiscono a tutti gli effetti i provvedimenti a tali altre p. a. richiesti ai fini delladozione della decisione finale. Entrambi tali moduli procedimentali non sono obbligatori; ci si ricava dalle locuzioni: qualora sia opportuno effettuare e pu essere indetta: secondo la giurisprudenza maggioritaria la p.a. gode di una valutazione ampiamente discrezionale. Ex art.14comma2bis nella prima riunione della conferenza di servizi le amministrazioni che vi partecipano stabiliscono il termine entro cui possibile pervenire ad una decisione. In caso di inutile decorso del termine lamminist. indicente procede ai sensi del comma3bis e 4. Ex comma2ter si pu avere la conferenza sia nel caso si abbia un solo procedimento con pi amministrazioni pubbliche, sia nel caso vi siano pi procedimenti amministrativi di diverse amministrazioni pubbliche, alle cui decisioni finali subordinata unattivit del privato. in questo caso la conferenza convocata, anche su richiesta dellinteressato, dallamministrazione preposta allinteresse pubblico prevalente. Es. se apro unattivit, mi servono pi autorizzazioni; do avvio a pi procedimenti ciascuno dei quali con una o pi autorit amministrative. Ma come decide la Conferenza di servizi? nulla questio se tutte le amministrazioni sono consenzienti: la decisione sar quella adottata allunanimit da tutte le amministrazioni intervenienti nella conferenza. Diversa la situazione ci cui vi sono una o pi amministrazioni dissenzienti: in tal caso sono previsti due procedimenti rispettivamente dai commi3bis e 4 dellart.14. la ratio della differenza dovuta alla differenza della materia oggetto del procedimento: quando questo ha ad oggetto interessi sensibili dellordinamento (ambiente, salute territorio ect) necessaria una procedura particolare per assicurare maggiore tutela agli stessi interessi. La ratio della differenza consiste quindi nella diversit della materia oggetto del procedimento; non vi invece una differenza di soggetto in quanto in tutti i due casi vi una amministrazione procedente che il dominus della procedura. Art14comma3bis nel caso in cui unamministrazione abbia espresso, anche nel corso della conferenza il suo motivato dissenso, lamm. procedente pu assumere la determinazione di conclusione positiva del procedimento dandone comunicazione al P.d.C. dei ministri, ove lamministr. procedente o quella dissenziente sia unamministrazione statale; negli altri casi la comunicazione data al Pres. della Regione ed ai sindaci. Il P.d.C. dei ministri, previa delibera del consiglio medesimo entro trenta giorni dalla ricezione della comunicazione, pu disporre la sospensione della comunicazione inviata; trascorso tale termine, in assenza di sospensione, la determinazione esecutiva. In caso di sospensione la conferenza pu entro trenta giorni, pervenire ad una nuova decisione che tenga conto delle osservazioni del P.d.C. dei ministri. Decorso inutilmente tale termine la conferenza sciolta. Qualora vi sia motivato dissenso invece lautorit procedente adotta la determinazione di conclusione positiva e la comunica al Pd.C.; questo ne pu disporre la sospensione o meno lasciando decorrere inutilmente il termine di trenta giorni; nel secondo caso vi il silenzio assenso che implica che la determinazione di conclusione positiva esecutiva. In caso si sospensione vi sono due ulteriori possibili esiti: la conferenza entro trenta giorni pu pervenire ad una nuova decisione che tenga conto delle osservazioni del P.d.C. dei ministri ( in tal caso si avr una decisione differente da quella che era stata sospesa che si adegua alle osservazioni del P.d.C.); qualora invece non si pervenga entro trenta giorni a tale nuova decisione, la conferenza sciolta: cio viene meno la sospensione della prima decisione presa dalla conferenza; ci implica che la determinazione di conclusione positiva iniziale, nonostante contenente dissenso, produce i suoi effetti. Peculiarit di tale procedimento che, comunque si esplichi, la decisione viene presa esclusivamente dalla conferenza dei servizi, mentre lintervento del P.d.C. un mero appello volto a fornire delle osservazioni che non necessariamente viene preso in considerazione dalla Conferenza di servizi (caso in cui non si perviene ad una nuova decisione e ridiviene efficace quella iniziale). Inoltre bene rilevare che si pu avere la determinazione di conclusione positiva, a differenza di quanto si aveva prima nel procedimento sequenziale, anche con dissenso di qualche amminis. interveniente: si sostituisce il principio

dellunanimit a quello della maggioranza. Anche se non vi alcun riferimento normativo la decisione si ha per maggioranza dei partecipanti. Diverso procedimento previsto dal comma4 qualora il motivato dissenso alla conclusione del procedimento sia espresso da una amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggisticoterritoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute dei cittadini, lamministrazione procedente pu richiedere, purch..., una determinazione di conclusione del procedimento al P.d.C. dei ministri, previa delibera del Consiglio dei ministri. In tal caso vi una procedura diversa perch gli interessi pubblici da tutelare sono pi rilevanti. In tal caso la decisione infatti non viene adottata allinterno della conferenza ma dal Consiglio dei ministri. Da tale due procedimenti si deduce che con listituto della conferenza non solo diverso il modo di decidere

(contestuale e non pi sequenziale) ma rispetto a prima di tale legge diverso anche il peso dei decisori nella decisione: mentre prima era necessaria lunanimit, ora, se vi un dissenziente il procedimento non si ferma: sufficiente la maggioranza dei partecipanti. Il principio della semplificazione amministrativa pu essere attuato anche attraverso un altro procedimento: lAccordo previsto dallart15: Anche al di fuori delle ipotesi previste dallart.14, le amministrazioni pubbliche possono sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attivit di interesse comune. Comma2 per detti accordi si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni previste dallart11 commi 2,3 e 5(commi che si riferiscono alle modalit con cui si pu raggiungere un accordo). Dallavverbio anche si deduce che laccordo pu essere sia la determinazione conclusiva di una conferenza di servizi e sia il risultato di un modulo procedimentale diverso es. pu essere raggiunto con uno scambio di documenti in via sequenziale. Dallinciso per disciplinare lo svolgimento.... comune si ricava che la natura dellaccordo suscettibile di tre interpretazioni: 1)accordi di decisione,2)sui modi di decidere, 3)su entrambi. Ex art16 Pareri: sancisce che vi sono degli organi consultivi delle pubbliche amministrazioni che sono tenuti arendere pareri ad essi obbligatoriamente richiesti entro 45 giorni della richiesta. Lorgano consuntivo pu allungare il termine presentando esigenze istruttorie. In caso di decorrenza del termine senza che sia stato comunicato il parere e senza che lorgano adito abbia presentato esigenze istruttorie, lamministrazione richiedente ha facolt di procedere indipendentemente dallacquisizione del parere. In tal caso il parere irrilevante ad eccezione, comma3, che questo debba essere rilasciato preposte alla tutela ambientale, paesaggistica territoriale e della salute dei cittadini. Diversi dai pareri sono le valutazioni tecniche: sono rappresentazioni della realt che richiedono una conoscenza specifica, tecnica: es chimica geologica etc. art17comma1 ove per disposizione espressa di legge o di regolamento sia previsto che per ladozione di un provvedimento debbano essere preventivamente acquisite le valutazioni tecniche di organi od enti appositi e tali organi od enti non provvedono nei termini fissati dalla disposizione stessa o comunque non oltre i novanta giorni dal ricevimento della richiesta, il responsabile del procedimento deve chiedere le suddette valutazioni tecniche ad altri organi dellamministrazione pubblica o ad altri enti pubblici che siano dotati di qualificazione e capacit tecniche equipollenti, ovvero istituti universitari. Tale norma prevede uno spostamento della competenza di fornire valutazioni tecniche da un organo specificato y ad un altro non previamente specificato. Presupposto per tale spostamento che vi sia una legge o regolamento che attribuisca la competenza di fornire una specifica valutazione ad un ente apposito y. Infatti tale norma legittima che ove lente apposito y non provveda alla richiesta di valutazione, questa possa essere inoltrata ad altro ente. Se per una data valutazione non competente alcun ente in particolare (non vi alcun ente apposito) tale norma non si applica perch non si pu avere spostamento di competenza da un ente ad un altro se lorgano inizialmente competente non previsto da alcuna legge. Comma2 lo spostamento di competenza non si applica in caso di valutazioni che debbano essere prodotte da amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili. Silenzio rifiuto e silenzio assenso. Lart.2comma1:ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad unistanza, ovvero debba essere iniziato dufficio, la p.a. ha il dovere di concluderlo mediante ladozione di un provvedimento espresso. Tale art. tende a privilegiare la conclusione di un procedimento mediante un provvedimento espresso. Normalmente il provvedimento deve essere espresso sia se positivo che negativo. Tale principio dellart2 provvedimento espresso non un principio generale altrimenti non si spiegherebbero altre norme di tale legge e dellordinamento che attribuiscono efficacia al silenzio (art.14comma3). Ha quindi portata generale ma relativa, ex art.2comma 1 dalle parole obbligatoriamente, debba si evince il principio di doverosit del diritto amministrativo; da ci si deduce che la conclusione del procedimento cio il provvedimento deve essere espresso solo nei procedimenti sottoposti al principio di doverosit. Si ritengono tali i procedimenti

che hanno ad oggetto la tutela di interessi considerati sensibili da parte dellordinamento quali ambiente, territorio, salute etc. per i quali non si pu dare alcun significato al silenzio.

Doverosa ------provvedimento espresso Lattivit della p.a. pu essere /sia espresso Non doverosa /che non espresso /silenzio rifiuto silenzio rifiuto: rimedio per ovviare al mal funzionamento della p.a. quando non provvede: si adempie innanzitutto ad unintimazione a provvedere conseguente al primo silenzio; se nonostante ci la p.a. continua a non provvedere, a tale secondo silenzio lordinamento attribuisce un significato negativo: la domanda, richiesta del privato non accolta. Silenzio assenso: casi previsti dallordinamento che attribuisce significato positivo allinerzia, silenzio della p.a.. si considera accolta la domanda dellinteressato. Il silenzio assenso previsto anche nella conferenza di servizi ex art.14comma3 si considera acquisito lassenso dellamministrazione che, regolarmente convocata, non abbia partecipato alla conferenza salvo.... TERMINE del procedimento: la disciplina si ha allart2comma2 Le p.a. determinano per ciascun tipo di procedimento, in quanto non sia gi disposto per legge o regolamento, il termine entro cui esso deve concludersi. Tale termine decorre dallinizio di ufficio del procedimento o dal ricevimento della domanda se il procedimento ad iniziativa di parte. Innanzitutto tale norme residuale: opera qualora il termine non sia fissato per legge o per regolamento. la stessa p.a. a determinare il termine del procedimento: provvede non ex post in relazione ad ogni singolo procedimento, ma ex ante per ogni procedimento tipo cio per tutti quei procedimento appartenenti a quel tipo. Il dies a quo decorre dallinizio dufficio o se il proc. ad iniziativa di parte dal giorno del ricevimento della domanda e non quindi dalla data della domanda. Ex art2comma3 qualora le p.a. non provvedono ai sensi del comma2, il termine di 30 giorni. La disciplina del termine ribadisce lorientamento generale di tale legge: la disciplina delle procedure stabilita in funzione della tutela dei diritti dei cittadini nei confronti della p.a.. CONTENUTO del provvedimento: art.3comma1: Ogni provvedimento amministrativo, compresi quelli concernenti lorganizzazione amministrativa, lo svolgimento dei pubblici concorsi ed il personale, deve essere motivato ad eccezione degli atti normativi e quelli a contenuto generale. La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato le ragioni dellamministrazione, in relazione alle risultanze dellistruttoria. Primo aspetto importante di tale norma lobbligo di motivazione. La motivazione lesternazione dei motivi che a loro volta consistono necessariamente in fini pubblici previsti dalla legge. Riassumendo la motivazione lesternazione di quello specifico fine pubblico perseguito dalla p.a. con quellatto. Secondo aspetto che tale norma si presenta come di chiusura di tutto il procedimento perch stabilisce un legame tra proc. e provvedimento. Il fatto che la motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione in relazione alle risultanze dellistruttoria, implica che i motivi non possono essere discrezionali, che la decisione non pu prescindere dal procedimento: se nel proc. stato accertato A, B, C, implica che la decisione si deve basare su A, B, C. si stabilisce il principio del collegamento tra proc. e provv. attraverso la motivazione: si costringe la p.a., dando unarma al giudice, ad attenersi nelladozione del provvedimento a quelli che sono gli atti prodromici, endoprocedimentali, preparatori dellatto finale. Art3comma4 in ogni atto notificato al destinatario devono essere indicati il termine e lautorit cui possibile ricorrere.: in ogni atto vi devono essere le premesse ai fini della sua impugnazione. ACCESSO ai documenti amministrativi: introduzione: fino ad ora vi stato il principio della segretezza stabilito dalle norme riguardanti il rapporto di lavoro alle dipendenze della p.a. (spesso la collocazione delle norme non /silenzio assenso

corrisponde alla rilevanza della materia); tale principio di segretezza non stato e non , a maggior ragione oggi, assoluto ma relativo a tutte le attivit in cui la natura stessa non preveda la comunicazione, informazione dei cittadini: non ha efficacia infatti nel caso di intervento del privato nel proc. e nel caso in cui questo sia attivato a richiesta di parte. Oggi tale legge introduce laccesso ai documenti amministrativi ai fini della trasparenza

dellattivit amministrativa; la trasparenza pu essere garantita in vari modi tra cui listituto dellaccesso: tale principio non assoluto ma anchesso relativo in quanto risultato dellequilibrio di interessi contrapposti: quelli pubblici alla trasparenza e quelli privati alla riservatezza: limitato pertanto sia in ambito soggettivo che oggettivo. Art22comma1 Al fine di assicurare la trasparenza dellattivit amministrativa e di favorirne lo svolgimento imparziale riconosciuto a chiunque vi abbia interesse per la tutela di situazioni giuridiche rilevanti il diritto di accesso ai documenti amministrativi, secondo le modalit stabilite dalla presente legge. Tale norma sancisce due capisaldi fondamentali 1) il fine pubblico che muove la normativa non solo quello della trasparenza ma anche quello dellimparzialit: questultima garantita in quanto laccesso consente agli interessati e ad i terzi di mettere in paragone i trattamenti diversi che la p.a. facesse in condizioni simili o trattamenti simili in condizioni diverse. 2)stabilisce lambito soggettivo e oggettivo ai fini dellesercizio del diritto daccesso: riconosciuto a chiunque vi abbia interesse per la tutela di situazioni giuridiche rilevanti. Il diritto riconosciuto a colui che si trova in una situazione giuridica rilevante e non a tutti: altrimenti si avrebbe una tutela non giuridica ma volta a soddisfare curiosit (vedi sentenza della Omnitel). Quanto alloggetto su cui si esercita il diritto, sono i documenti amministrativi: comma2 considerato doc. amminis. ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti formati dalle pubbliche amministrazioni o, comunque, utilizzati ai fini dellattivit amministrativa. :i documenti amministrativi non sono solo quelli prodotti dalle p.a., ma anche quelli dalle stesse raccolti o conservati. Possono essere anche quindi atti prodotti da privati che la p.a. conserva. Ex art22comma3 ai fini della piena efficacia del diritto non basta la sua mera enunciazione ma vi devono essere strutture organizzative idonee perch tale istituto particolarmente complesso. Art23 il diritto si esercita nei confronti delle p.a., delle aziende autonome speciali, degli enti pubblici e dei gestori dei pubblici servizi. Vi sono tali diritti che, data la rilevanza, vengono garantiti non solo nei confronti della p.a. ma anche nei confronti di gestori di pubblici servizi: soggetti che hanno una natura giuridica privata, ma che per esercitano unattivit oggettivamente pubblica in quanto connessa alla p.a.. Abbiamo visto il soggetto attivo e quello passivo del rapporto e loggetto del rapporto. Importante lart24 che sancisce la relativit sia del principio del segreto che dellaccesso: escluso per i documenti coperti da segreto di Stato...in tal caso si riconosce la potest dellamministrazione di escludere laccesso; questa non ha limite temporale. Excomma6 viene riconosciuta alla p.a. anche la potest di differire laccesso; ha limite temporale: i soggetti indicati nellart.23 hanno facolt di differire laccesso ai documenti richiesti sino a quando la conoscenza di essi possa impedire o gravemente ostacolare lo svolgimento dellazione amministrativa. Excomma4 le singole amministrazioni hanno lobbligo di individuare, con regolamenti..., le categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilit sottratti allaccesso per le esigenze di cui al comma2; e i criteri in base ai quali le valutazioni devono essere fatte sono enunciati dal comma2: a tutela di determinate esigenze da salvaguardare tra cui: a)sicurezza, la difesa nazionale e le relazioni internazionali; b)politica monetaria e valutaria; c) ordine pubblico e prevenzione e repressione della criminalit, d) la riservatezza dei terzi, garantendo peraltro agli interessati la visione degli atti relativi ai procedimenti amministrativi, la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i loro interessi giuridici. Dalla lettera d si vede che laccesso consentito non solo al provved. finale, ma anche agli atti dei procedimenti. Lart25 regola le modalit dellaccesso ai documenti amministrativi. Comma1 il diritto si esercita mediante esame ed estrazione di copia dei documenti amministrativi... Lesame dei documenti gratuito. Il rilascio di copia subordinato soltanto al costo di riproduzione; estrazione non implica mai lesportazione del documento: loriginale rimane sempre nelle mani della p.a.; il comma2 sancisce un procedimento ad hoc per laccesso ai documenti amministrativi: la richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata. Essa deve essere rivolta allamministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente; qui lobbligo della motivazione (non della p.a. del provvedimento) del cittadino quando fa la richiesta di parte. La motivazione serve a constatare che la persona abbia un interesse giuridico e non una mera curiosit; inoltre laccesso si ha anche per gli atti endoprocedimentali dei provvedimenti. Ex comma3 il rifiuto, il differimento e la limitazione dellaccesso sono ammessi nei casi e nei limiti stabiliti dallart.24 e debbono essere motivati; il proced. dellaccesso inizia con una richiesta e si conclude con quattro possibilit: 1)concessione, 2)rifiuto, 3)differimento, 4)limitazione. Per il punto 4 laccesso si limita ad una parte del documento. Una quinta possibilit il silenzio rifiuto previsto dal comma4 trascorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta, questa si intende rifiutata. Rilevante il comma5

contro le determinazioni amministrative concernenti il diritto di accesso e nei casi previsti nel comma4, dato ricorso, nel

termine di 30 giorni, al TAR, che decide in Camera di Consiglio entro 30 giorni dalla scadenza del termine per il deposito del ricorso. La decisione del tribunale appellabile, entro 30 giorni dalla notifica della stessa, al Consiglio di Stato, che decide nelle stesse modalit e negli stessi termini. Sono previsti tempi brevi e modalit processuali economiche. Rileva anche il comma6 in caso di totale o parziale accoglimento del ricorso il giudice amministrativo, sussistendone i presupposti, ordina lesecuzione dei documenti richiesti; in tal caso la decisione della p.a. non quella di annullamento del provvedimento illegittimo come di solito avviene, ma consiste in un ordine al giudice di esibire i documenti amministrativi. Si abbrevia cosi il processo in quanto ordinando subito il giudice lesecuzione dellaccesso si evita leventuale giudizio di ottemperanza che vi sarebbe stato in caso di ulteriore inadempienza della p.a.. Lart26 una disposizione simmetrica alla prima: mentre laccesso disposto per gli atti amminist. che non abbiano interesse generale e collettivo ma individuale, vi sono atti amminist. generali, detti atti circolari, per cui il legislatore ne ha disposto la pubblicazione per rendere conoscibile il contenuto a tutti i cittadini e per ovviare alle difficolt che vi sarebbero avute se laccesso a tali atti generali sarebbe consentito alla generalit dei cittadini. Al posto dellaccesso, per gli atti amministrativi generali, vi la pubblicazione. Lart27 istituisce una Commissione per laccesso ai documenti amministrativi la cui funzione principale quella di vigilare sulla piena attuazione del principio di piena conoscibilit della attivit della p.a.