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ALMA MATER STUDIORUM UNIVERSITA DI BOLOGNA DOTTORATO DI RICERCA IN DIRITTO PUBBLICO

XIX Ciclo - SETTORE DISCIPLINARE IUS/10

Le sovvenzioni nel diritto amministrativo. (Profili teorici ed evoluzione storica nel contesto del diritto europeo)

Relatore Coordinatore Ch.mo Prof. Ch.mo Prof. ARISTIDE POLICE GIROLAMO SCIULLO Dottoranda: Dott.ssa BENEDETTA LUBRANO MATRICOLA 5965

Le sovvenzioni nel diritto amministrativo. Profili teorici ed evoluzione storica nel contesto del diritto europeo.

INDICE:

INTRODUZIONE

CAPITOLO I: Sovvenzioni ad intervento

pubblico in economia e nel settore sociale.

1. La nozione di aiuto di Stato. 2

2. Gli interessi che vi confluiscono. 4

2.1. Linteresse delle Comunit. 6

2.2. Linteresse dello Stato membro. 7

2.3. Linteresse delle Imprese. 12

3. Le potenzialit positive degli aiuti di Stato. 15

4. La nozione comunitaria di aiuto di Stato ed il divieto di aiuti di Stato sancito dallarticolo 87 del Trattato CE. 20

4.1. Gli aiuti devono essere concessi dallo Stato o mediante risorse statali. 22

4.2. Gli aiuti devono arrecare un vantaggio economico allimpresa interessata. 23

4.3. Gli aiuti devono avere un carattere specifico. 27

I

Le sovvenzioni nel diritto amministrativo. Profili teorici ed evoluzione storica nel contesto del diritto europeo.

4.4. Gli aiuti devono incidere sugli scambi tra gli Stati membri, provocando una distorsione della concorrenza. 31

5. La scelta politica: concedere o meno gli aiuti di Stato. I profili di legittimit di tale scelta sono legati ad una serie di fattori, che cambiano caso per caso. 33

6. La discrezionalit della scelta politica e le difficolt di limitare e controllare le sovvenzioni alle imprese concesse dai vari Stati membri: il difficile punto di equilibrio tra divieto di aiuti di Stato e concessione di incentivi vantaggiosi per leconomia generale. 40

7. La complessa vicenda del servizio pubblico ed il contrastato problema della natura dei contributi di Stato a favore delle imprese. 47

7.1. La difficile esistenza del servizio pubblico nel mercato unico europeo. 48

7.1.1. Le distorsioni della concorrenza determinate dalla corresponsione dei finanziamenti a favore delle imprese che svolgono anche servizi pubblici. 51

7.1.2. Le distorsioni della concorrenza determinate dalla mancata corresponsione dei finanziamenti a fronte dellonere di servizio pubblico gravante sulle imprese. 52

7.1.3. Le distorsioni della concorrenza causate dallo svolgimento diretto del servizio pubblico ad opera dello Stato. 53

7.2. La riconducibilit o meno dei finanziamenti alle imprese gravate dallonere del servizio pubblico alla nozione di aiuto di Stato. 54

II

Le sovvenzioni nel diritto amministrativo. Profili teorici ed evoluzione storica nel contesto del diritto europeo.

7.2.1. Il finanziamento del servizio pubblico aiuto di Stato. 55

7.2.2. Il finanziamento del servizio pubblico non configura un aiuto di Stato. 57

7.2.3. Le prospettive di revisione della regolamentazione dopo che stato appurato, con la sentenza Altmark, che il finanziamento del servizio pubblico non configura un aiuto di Stato. 63

8. Le misure di aiuto erogate dagli Stati alle imprese possono assumere le forme pi disparate. Le varie forme di aiuto di Stato: le prestazioni positive e lalleviamento degli oneri (che normalmente gravano sui conti dimpresa). 66

8.1. Le sovvenzioni direttamente concesse alle imprese. 67

8.2. Le forme indirette di agevolazione: sgravi fiscali, agevolazioni economiche, finanziamenti a condizioni diverse da quelle di un mercato di capitali, apporti di capitale a condizioni di non corrispettivit e via dicendo. 74

8.2.1. Le misure fiscali. 75

8.2.2. La cessione di beni pubblici ad un prezzo inferiore al valore di mercato. 78

8.2.3. Le tariffe preferenziali. 79

8.2.4. Lassegnazione di appalti e contratti di fornitura di beni o servizi. 80

9. I vari tipi di aiuto di Stato. 81

9.1. Gli aiuti esistenti. 83

9.2. Gli aiuti nuovi. 90

III

Le sovvenzioni nel diritto amministrativo. Profili teorici ed evoluzione storica nel contesto del diritto europeo.

9.2.1. Gli aiuti illegali. 90

9.2.2. Gli aiuti attuati in modo abusivo. 92

10. I poteri della Commissione nei confronti delle misure di aiuto erogate: i poteri di indagine, i poteri cautelari, i poteri ordinatori ed i poteri sanzionatori. 92

10.1 I poteri della Commissione nella fase istruttoria.

10.2. Il potere/dovere di ripristinare la concorrenza: lordine di recupero.

10.3. I limiti al recupero degli aiuti illegittimi.

CAPITOLO II: La Sovvenzione nel contesto

nazionale e nel contesto europeo

1. La teorica della Sovvenzione nel diritto italiano: storia e ratio dellattivit di sovvenzione. 120

2. Il rapporto tra attivit di sovvenzione e programmazione economica 129

3. Le leggi incentivo: una forma di programmazione economica che si risolve in una sovvenzione. 136

4. La differenza sostanziale tra attivit di incentivazione e sovvenzioni: non tutte le forme di sovvenzione costituiscono attivit di programmazione economica. 140

IV

Le sovvenzioni nel diritto amministrativo. Profili teorici ed evoluzione storica nel contesto del diritto europeo.

5. Le leggi di mero conferimento e le leggi meramente condizionatrici in senso favorevole dellattivit privata: il loro differente significato, pratico e teorico, in ambito nazionale e comunitario. 143

6. Lo scontro di civilt: le due differenti prospettive di analisi, nazionale e comunitaria. 149

7. Le differenze tra la prospettiva nazionale e quella comunitaria derivano da vari fattori: 152

7.1. diversa la natura delle sovvenzioni rispetto a quella degli aiuti di Stato; 152

7.2. sono differenti i confini delle diverse misure. 160

7.3. differente la prospettiva di critica. 168

8. Le differenze di priorit, nazionali e comunitarie: lesigenza di certezza del diritto da un lato e quella di effettivit della tutela dallaltro, la tutela del principio di uguaglianza per entrambe. 173

9. La compatibilit costituzionale delle leggi nazionali di incentivazione la cui irrevocabilit alla base delle esigenze di certezza del diritto. 182

10. Limprorogabile esigenza comunitaria di recuperare aiuti incompatibili e/o illegittimamente erogati. 188

11. Come coordinare lesigenza comunitaria con lesigenza di certezza del diritto? 190

12. Larticolo 10 della Costituzione: non pu esservi esigenza di certezza del diritto ove una legge sia incostituzionale dalla sua stessa origine. 194

V

Le sovvenzioni nel diritto amministrativo. Profili teorici ed evoluzione storica nel contesto del diritto europeo.

CAPITOLO III: Teoria generale delle

sovvenzioni

1. Le sovvenzioni erogate: 1.1. in applicazione volont comunit europea; 1.2. in esecuzione volont singolo Stato. 208

1.1. in applicazione volont comunit europea. 218

1.2. In esecuzione volont singolo Stato. 226

2. Le differenze di problematica nella scelta politica attuativa della volont di sovvenzione: i limiti sanciti dalla CE. 228

2.1. direttamente; 230

2.2. indirettamente. 231

3. La scelta politica: lo strumento della sovvenzione. 233

4. I limiti alla discrezionalit della scelta politica. 238

5. Per comprendere tali limiti occorre innanzitutto chiarire cosa si intenda per scelta discrezionale. 242

5.1. ampia disamina del contenuto della discrezionalit. 246

5.2. vincoli normativi e vincoli determinati da criteri predeterminati; i criteri di predeterminazione quali espressioni del potere discrezionale. 251

VI

Le sovvenzioni nel diritto amministrativo. Profili teorici ed evoluzione storica nel contesto del diritto europeo.

5.3. I vincoli derivanti dal Trattato ed, in generale, dallappartenenza alla Comunit europea.

6. I vincoli cui sottoposto il legislatore che debba porre in essere una scelta discrezionale sono solo apparentemente differenti a seconda che si tratti di strumento sovvenzionatorio sancito dalla CE o di strumento sovvenzionatorio introdotto dallo Stato membro: 269

6.1. in tutti i casi vige il principio della necessaria partecipazione; 270

6.2. in tutti i casi vigono i vincoli della: - necessaria pubblicit dello strumento sovvenzionatorio, necessaria predeterminazione dei possibili destinatari e necessaria imparzialit dello strumento sovvenzionatorio. 290

7. La discrezionalit della scelta dello Stato in materia sovvenzionatoria una discrezionalit vincolata. 295

8. La verifica della legittimit delle scelte discrezionali degli Stati membri in materia sovvenzionatoria possibile attraverso lutilizzo di tutti quegli stessi strumenti che ne hanno limitato lesercizio prima. 300

VII

Introduzione

INTRODUZIONE Il fenomeno delle sovvenzioni un fenomeno

antico e da sempre molto diffuso, non solo in Italia, ma nella maggioranza degli Stati.

Tradizionalmente la dottrina ha esaminato tale fenomeno in relazione alla sua capacit di direzione delleconomia. Le sovvenzioni, infatti, vengono utilizzate al fine di incentivare liniziativa economica privata e dirigerla verso scopi di benessere sociale: gli aiuti costituiscono, pertanto, uno strumento molto utile per controllare ed, insieme, dirigere liniziativa economica privata, uno strumento