le basi del diritto amministrativo sabino cassese

8/6/2019 le basi del diritto amministrativo sabino cassese

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LE BASI DEL DIRITTO AMMINISTRATIVOSabino Cassese

INTRODUZIONELarret BlancoBordeaux 1872. Una bambina di 5 anni, Agns Blanco, viene urtata e gravemente ferita da un piccolo vagone, carico di tabacco, condotto da 4 operai dellazienda stat

ale dei tabacchi. Il padre della bambina inizia, dinanzi al Tribunale civile della citt, una causa per responsabilit contro i 4 operai e contro lo Stato, come civilmente responsabile dellimprudenza dei suoi dipendenti. Il Prefetto di Bordeauxdeclina la competenza del Tribunale e solleva il conflitto, che viene portato alTribunal des Conflits (organo particolare dellordinamento francese, composto daiGiudici del Consiglio di Stato e dai Giudici della Corte di Cassazione, chiamato a risolvere i conflitti tra Giudici ordinari e Giudici amministrativi; istituito nel 1948, soppresso nel 1851, ristabilito definitivamente nel 1872) il quale,l8 febbraio 1873 decide che spetta al Giudice amministrativo e non ai Tribunaliordinari valutare tale responsabilit. Esistono dunque 2 diritti: uno applicabileai rapporti tra i privati e laltro ai rapporti tra amministrazioni pubbliche e iprivati; appunto il diritto amministrativo. La decisione, nota come Arret Blanco

, verr considerata per tutto il 900, rivoluzionaria, pietra angolare del dirittoamministrativo, suo fondamento nonch data di nascita convenzionale del diritto amministrativo stesso.

Il diritto amministrativoNellet giolittiana: parte dellordinamento giuridico che relativa alla pubblica amministrazione (diritto amministrativo in senso proprio). Nellet preorlandiana: riflessione dei giuristi relativa a quella parte dellordinamento giuridico che riguarda la pubblica amministrazione (scienza del diritto amministrativo). Oggi il sillogismo, accettato in passato, secondo il quale diritto = esecuzione di norme statali, diritto amministrativo = complesso delle norme statali relative allamministrazione, non pi la base dello studio giuridico dellamministrazione.

Gli elementi della pubblica amministrazioneSi pu dire che lamministrazione composta dai seguenti elementi:1) funzioni;2) articolate in uffici, dotati di poteri;3) cui sono assegnati personale e mezzi finanziari;4) i cui poteri si articolano in sequenze, definiti procedimenti, e si concludono con atti (provvedimenti o contratti).Gli uffici (e pi in generale, lorganizzazione) il personale e i mezzi finanziari possono considerarsi gli aspetti statici dellamministrazione mentre, i procedimenti, laspetto dinamico. Le funzioni servono di collegamento tra gli uffici e i procedimenti.

La pubblica amministrazione e gli altri poteriLamministrazione, pur essendo separata da altri poteri (come quello governativo egiudiziario), ne in vario modo influenzata.

LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONELamministrazione pubblica e gli altri poteri pubbliciMentre le entrate patrimoniali costituiscono meno dell1% del totale delle entratepubbliche, 1/3 della forza lavoro occupato dallamministrazione pubblica. Essendoprerogativa esclusiva delle amministrazioni lessersi sviluppate in misura superiore allaumento della popolazione, lecito affermare che, nellordinamento dei poteripubblici, i poteri legislativi e giudiziari sono recessivi rispetto a quello amministrativo. Gi Kelsen nel 1923 affermava che lamministrazione e non la legislazione o lattivit giurisdizionale, il centro dellattivit statale.

Storia dellamministrazioneFin dallantichit sono esistiti apparati esecutivi; questi per, non erano in senso s


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tretto amministrazioni in quanto si avvalevano del diritto privato per la loro regolamentazione; ci significa che non corretto affermare che da quando esistono poteri pubblici vi sono pubbliche amministrazioni. Soltanto verso la met del XVIIIsecolo la parola amministrazione si trova nel suo senso moderno e generale.

La fase preparatoriaLa fase preparatoria della storia dellamministrazione si svolge, nel mondo occide

ntale, nel periodo tra il XIV ed il XVIII secolo. Si comincia in Francia ed Inghilterra, seguite dalla Spagna; Germania ed Italia arriveranno successivamente. La fase preparatoria composita di varie fasi:1) unificazione nazionale mediante coalizione;2) legittimazione originale e non derivata dei governanti (Re);3) in periferia, sostituzione dei nobili con i funzionari;4) vendita degli uffici;5) combinazione tra interessi pubblici e interessi privati6) costituzione di una burocrazia stabile (il motto era limperatore passa, igenerali restano; successivamente, il governo passa, lamministrazione resta).(Solo) tra la met del XVIII e la met del XIX secolo pu dirsi affermata una pubblicaamministrazione.

Lamministrazione dalla met del XIX secolo al XX secoloDi regola, alla met del 1800, le amministrazioni pubbliche hanno raggiunto caratteri definiti. Erano distinguibili due tipi principali di amministrazione: francese ed inglese.

FRANCESEunitario al centro;accentrato;ordinato in modo uniforme (delle province, stesse dimensioni, stessi istituti ecc.);decisioni pubbliche accompagnate da unautorit particolare che diminuiva i poteri dei cittadini e ne consentiva lesecuzione senza lassistenza del Giudice;

rapporti con le amministrazioni retti da principi speciali diversi da quelli propri del diritto privato;per controversie con amministrazione Giudice ad hoc.INGLESEpi organismi centrali;fondato sul self-government della periferia;struttura diversificata;non diversit tra pretese dellamministrazione e quelle dei privati;regole per lamministrazione a parte me non diverse da quelle dei privati;per controversie con amministrazione Giudice di diritto comune.Dalla fine del 1800 ad oggi le amministrazioni pubbliche sono passate dal 3-5% al 25-30% della forze lavoro ed hanno occupato quasi ogni campo o funzione sociale. Di questo mutamento sono state date 2 spiegazioni: crescita irregolare; crescita regolare.Le amministrazioni, fino al XIX secolo, erano o amministrazioni dello Stato o amministrazioni di enti federali o locali. NellEuropa continentale (Francia, Germania, Spagna, Italia) prevalevano le amministrazioni dello Stato; nel Regno Unitoe negli Stati Uniti dAmerica prevalevano invece le amministrazioni federali o locali. Nel XX secolo i due modelli sono andati convergendo. Un sistema federale oregionale stato introdotto nel 1948 in Germania e nel 1970 in Italia. Inoltre, idue tipi francese ed inglese, sono andati avvicinandosi ed anzi si sta riconoscendo come essi, in origine, non erano cos diversi come aveva fatto credere la scienza giuridica. Cos, mentre nei Paesi anglosassoni si riscopre lo Stato, in quelli di tipo francese si moltiplicano i poteri indipendenti dal governo.

Storia dellamministrazione nellItalia unitaDi unamministrazione italiana in senso proprio si pu parlare a partire dal 1861-18


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I caratteri originariSi formata lopinione, tuttora largamente consolidata, che lamministrazione italiana abbia seguito il modello francese-napoleonico. In realt le basi costituzionalidelle 2 amministrazioni erano molto diverse. Le caratteristiche dominanti dellamministrazione francese erano: luniformit amministrativa, una potente elite amminist

rativa, il Conseil dEtat, i Prefetti. Luniformit fu adottata anche in Italia ma poipresto abbandonata; leccezionale cura nella scelta degli alti gradi dellamministrazione e la complessit dellamministrazione centrale non trovarono alcun riscontronellamministrazione italiana; il Consiglio di Stato italiano non avr il peso di quello del Conseil dEtat; quello francese un sistema prefettizio integrato mentre quello italiano duale, o meglio, pluralizzato.

Dal 1861 al 1885Amministrazione monistica ordinata unitariamente intorno al Governo con il modello cavouriano. Del 1853. Pubblica amministrazione si riassume nei Ministeri. Alvertice Presidente del Consiglio dei Ministri che anche Ministro dellInterno. Osmosi tra politica e amministrazione. Prefetto organo politicoamministrativo alla

merc del Ministro dellinterno che pu licenziarlo discrezionalmente. Nemmeno lamministrazione locale autonoma. Sindaco nominato dal Governo su proposta del Prefetto.

Dal 1885 al 1923Periodo in cui lamministrazione italiana subisce i mutamenti pi significativi. Crispi nel 1888 introduce la figura del sottosegretario sullesempio inglese. Dipendenti dellamministrazione nel 191 ottengono la c.d. progressione a ruolo aperto (avanzamento di carriera, per anzianit o merito, senza che vi sia bisogno della disponibilit di un posto in organico). Diminuisce presenza piemontesi con progressivameridionalizzazione. Si affaccia e si diffonde il sindacalismo amministrativo.Giolitti nel 1908 concede il primo statuto agli impiegati statali.

Dal 1923 al 1948Affermarsi del pluralismo amministrativo. 1933 Istituto per la ricostruzione industriale (I.R.I.). Diffusione della formula della societ privata con partecipazione statale (Azienda generale italiana petroli A.G.I.P. del 1926).

Dal 1948 al 1970Costituzione democratica accentua il pluralismo amministrativo. Nel 1957 terzo statuto del personale con il testo unico delle leggi sullimpiego civile con lo Stato. 1950 Cassa per il Mezzogiorno divenuta nel 1986 Agenzia per la promozione dello sviluppo del Mezzogiorno. Ente nazionale idrocarburi E.N.I. 1953.

Dal 1970 al 1990Ulteriore ampliamento delle funzioni pubbliche. 1978 Servizio sanitario nazionale. 1985 Ente ferrovie dello Stato. 1988 ordinata la Presidenza del Consiglio deiMinistri. 1986 Ministero dellAmbiente. Nel 1972 viene istituita la dirigenza, nel 1980 le qualifiche funzionali e nel 1983 viene generalizzata la contrattazionedelle condizioni di lavoro e del trattamento economico del pubblico impiego. Nel 1970 eletti Consigli delle 15 Regioni a statuto ordinario.

Dal 1990Intenso cambiamento amministrativo. 7 degli 8 referendum abrogativi del 1993 hanno interessato la pubblica amministrazione. 1990 leggi per gli enti locali. 1993leggi per tutte le pubbliche amministrazioni che stabiliscono il principio chetutti gli organi di governo definiscono gli obiettivi e i programmi da attuare everificano la rispondenza dei risultati della gestione amministrativa alle dire

ttive generali, mentre ai dirigenti amministrativi spetta la gestione. 1993 leggi trasformano la maggior parte degli enti pubblici economici in societ per azioni. Radicale mutamento della disciplina del personale che passa da un regime di im


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piego pubblico ad una disciplina del rapporto di lavoro con la pubblica amministrazione non diversa da quella di diritto comune. Adottata disciplina generale sul procedimento. 1994 consentito a cittadini di altri Stati di accedere a ufficipubblici italiani. Carta dei Servizi. Nel 1860 1 dipendente pubblico ogni 145 abitanti; ora 1 ogni 12.

Il sostantivo amministrazione

Definizioni pi diffuse di amministrazione sono esecuzione di legge e cura concreta di interessi pubblici. La prima fa riferimento alla divisione dei poteri in legislativo, esecutivo e giudiziario ma dubbio che la divisione dei poteri sia ancora un principio del diritto italiano; la seconda, pur volendo differenziarsi dalla prima, ne invece solo una variante.

Laggettivo pubblicaCon esso ci si riferisce solitamente allappartenenza soggettiva dellamministrazione. Epubblica quindi unamministrazione che pertiene ad una persona giuridica pubblica. Ma il diritto positivo smentisce questa conclusione. Da una parte infatti non tutte le persone giuridiche pubbliche hanno una amministrazione pubblica (alcune la hanno privata). Dallaltra vi sono amministrazioni pubbliche che pertengono

a soggetti privati. La risposta al perch sia in auge laffermazione che poi il diritto smentisce da ricercarsi in un elemento interno allamministrazione, il modo incui regolata la sua funzione, nel tipo di disciplina alla quale sono sottopostii suoi fini. Lamministrazione in funzione di interessi collettivi. Questi agiscono, rispetto allamministrazione, non in forma di limiti o di vincoli esterni, macome limiti interni. Lo stesso riferimento soggettivo (necessario) dellamministrazione in crisi, per il semplice fatto che lamministrazione divenuta pi importantee giuridicamente rilevante della persona giuridica pubblica dietro la quale la si vorrebbe nascondere.

I confini delle amministrazioni pubbliche. Un nuovo concetto: il settore pubblico. Le norme nazionali vigentiLa legge 5 agosto 1978, n. 468definisce settore pubblico, oltre allo Stato, le a

ziende autonome dello Stato, le Province, i Comuni e le relative aziende, gli enti portuali, lEnte nazionale per lenergia elettrica E.N.E.L. e gli enti pubblici non economici elencati in una tabella allegata. Agli enti inclusi nel settore pubblico fatto obbligo di normalizzare (o omogeneizzare) i propri conti, adeguandola contabilit e i bilanci al bilancio dello Stato e alle sue classificazioni. Importante la legge 7 agosto 1990 n. 241. Da ultimo intervenuto il decreto legislativo 3 febbraio 1993 n. 29, corretto dai decreti n. 470 del 10 novembre 1993 e n.546 del 23 dicembre 1993 che dispone che per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni delloStato ad ordinamento autonomo, Regioni, Province, Comuni ecc..Le disposizioni comunitarieLa Corte di Giustizia delle Comunit europee ha deciso che la nozione di pubblicaamministrazione non va lasciata agli Stati ma interpretata ed applicata in modouniforme nellintera Comunit. Ha conseguentemente stabilito che la pubblica amministrazione caratterizzata da 2 tratti: lesercizio di poteri pubblici e la tutela diinteressi generali dello Stato o delle altre collettivit pubbliche. La definizione della Corte quindi riduttiva perch non include nella nozione di pubblica amministrazione tutto ci che risale allo Stato. Le direttive 18 giugno 1992 n. 50 e 14giugno 1993 nn. 36, 37 e 38, relative agli appalti pubblici di servizi, di forniture, di lavori e agli appalti pubblici nei c.d. settori esclusi (acqua, energia, trasporti e telecomunicazioni9 dispongono che si considerano amministrazioniaggiudicatrici lo Stato, gli enti locali e, tra gli altri, gli organismi di diritto pubblico. Per organismo di diritto pubblico si intende qualsiasi organismo istituito per soddisfare specificamente bisogni di interesse generale avente cara

ttere non industriale o commerciale, dotato di personalit giuridica, la cui attivit finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dagli enti locali o da altri organismi di diritto pubblico, oppure la cui gestione soggetta a controllo di quest


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i ultimi, oppure il cui organo di amministrazione o di vigilanza costituito da membri pi della met dei quali designata dallo Stato, dagli enti locali o da altri organismi di diritto pubblico.

IL DIRITTO AMMINISTRATIVONascita del diritto amministrativo in Francia. La Rivoluzione francese e lantico

regimeSecondo lopinione pi diffusa il diritto amministrativo sarebbe il frutto della Rivoluzione francese, frutto che diventerebbe adulto nel periodo fino al 1813 e maturo nel secolo successivo. In realt la Rivoluzione francese produsse solo 3 modificazioni: con la costituzione dellanno VIII (1800) vennero riordinate le strutture amministrative secondo i criteri delluniformit, dellaccentramento e della gerarchia. La legge n. 16 del 24 agosto 1790 stabil che le funzioni amministrative e giurisdizionali erano separate; la Costituzione dellanno VIII istitu il Consiglio diStato, con funzioni di progettazione legislativa e di consulenza dellesecutivo.A questa opinione se ne oppone unaltra, affacciatasi di recente come tardivo sviluppo della tesi di Toqueville circa la continuit tra Ancien Rgime e istituzioni postrivoluzionarie, secondo la quale la nascita del diritto amministrativo sarebbe

il frutto di una lenta preparazione che va dallXI al XVIII secolo.

Let liberale: i tre fattori di sviluppoIl primo costituito dallaffermazione della specialit o specificit del diritto relativo allamministrazione e dalla sua separazione dal diritto privato. Il secondo dallattribuzione delle controversie relative allamministrazione-autorit ad un Giudicespeciale, il Consiglio di Stato. Il terzo rappresentato dallesigenza di determinare lequilibrio tra prerogative dellamministrazione e diritti dei cittadini ricorrendo alla legge ed affermando che lamministrazione le sottoposta (principio di legalit dellamministrazione). Tutti e 3 insieme creano la massa critica necessaria per laffermarsi di un ramo nuovo del diritto, quello amministrativo. Le amministrazioni sottoposte ad esso si chiameranno amministrazioni a diritto amministrativo, per distinguerle da quelle sottoposte al diritto privato ed ai Giudici ordinar

i. Prima che agissero questi 3 fattori vi erano amministrazioni pubbliche ma nonun diritto amministrativo (anche se questultima affermazione non pi vera oggi come pi avanti sar chiarito).

La specialit e larret BlancoLa specialit del diritto amministrativo affermata per la prima volta in maniera generale dallarret Blanco.

Il Conseil dEtatLintroduzione del Consiglio di Stato come Giudice frutto di una legge. Esso soloun organo consultivo. Dopo moti rivoluzionari del 1848, la II Repubblica gli darla justice dlgue, che gli sar tolta dal II Impero nel 1852 e ridata definitivamentecon la legge 24 maggio 1872. Questultima legge, che rimarr in vigore fino al 1940,trasforma dunque il Consiglio di Stato in vero e proprio Giudice che decide inmodo indipendente dal Governo, in nome del popolo. A partire dal 1872 diventa piattivo (tutore dei diritti dei cittadini e allo stesso tempo regolatore del funzionamento dellamministrazione.

Il principio di legalitIl principio di legalit in origine ha questo significato: nei rapporti amministrazione-cittadino definisce e limita lautorit della prima nei confronti del secondo.Pi tardi esso si imporr anche nei rapporti amministrazione-governo, dove invece legittimer e delimiter i poteri dellamministrazione nei confronti del Governo.

Lo sviluppo nei paesi anglosassoni. La tesi di Dicey

Unanalisi del mancato sviluppo (e dei suoi limiti) del diritto amministrativo inInghilterra non pu che cominciare con lopera di Albert Venn Dicey (18351922), il piimportante giurista inglese degli ultimi secoli. Egli affermava che il diritto a


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mministrativo era sconosciuto al diritto inglese e che era un diritto che creavaprivilegi e quindi era illiberale. NellInghilterra, secondo Dicey prevaleva invece la rule of law (un diritto non scritto, dichiarato dai Giudici), alla quale tutti i soggetti sono sottoposti indipendentemente dalla loro natura pubblica o privata, e vera un solo Giudice, quello ordinario.

Suoi limiti

La tesi di Dicey era solo parzialmente vera sia per la Francia che per lInghilterra. In Francia perch nellultimo quarto del XIX secolo, lazione amministrativa era gi sottoposta ad un numero crescente di leggi; in Inghilterra perch da almeno 300 anni esistevano regole speciali dettate da leggi che modificavano lordinary law, relative alle sole autorit pubbliche ed esistevano corpi giudicanti speciali (commissions o tribunals).

Sua influenzaTesi di Dicey ebbe tuttavia uninfluenza immensa e ci accadde perch essa rappresentava uninterpretazione ispirata da unardente fede nellindividualismo e nel liberismo.Alcuni sostengono che sua tesi prevalse perch egli elevava a principio costituzionale la regola della prevalenza delle corti ordinarie su quelle locali e su que

lle ecclesiastiche, regola affermatasi peraltro a livello ordinario da 300 anni.Altra spiegazione offerta da Robson nel 1932 che poggia sulla lotta ingaggiata,nel XVI secolo, tra Corona e Parlamento.

Genesi della tesi di DiceyDicey fu molto influenzato da Toqueville, il quale aveva espresso molti dubbi sugli sviluppi del diritto amministrativo francese, relativamente a 2 punti. Il primo era la compatibilit della centralizzazione, delluniformit e dellunit, proprie deldiritto amministrativo francese, con le istituzioni politiche rappresentative.Il secondo era lesistenza di una justice retenue, nel senso che i conflitti amministrazione-cittadini erano rimessi al Conseil dEtat, ma solo in funzione consultiva dellesecutivo. Solo che Dicey arriva 40 anni dopo Toqueville e nel suo tempo Il Conseil dEtat era gi divenuto Giudice a pieno titolo. Pensiero di Dicey non pot c

omunque impedire la crescita dellamministrazione e lo sviluppo di un diritto speciale in Inghilterra.

Modificazioni successiveCon il passare del tempo Dicey rivede le sue posizioni e nel 1870 sostiene che il diritto amministrativo si avvicina al diritto anche grazie allo sviluppo del Consiglio di Stato che gli ha fatto perdere il carattere arbitrario. Successivamente Dicey, passando in rassegna gli ultimi sviluppi inglesi e francesi nota ancora differenze in primo luogo nel ruolo di non ancora totale indipendenza dal Governo che in Francia secondo lui aveva il Conseil dEtat.

ConclusioniIn sostanza si pu affermare che tra Francia ed Inghilterra le differenze non erano poi molte salvo una evidente: mentre la Francia aveva un Giudice speciale peri rapporti amministrazione-cittadini lInghilterra non laveva, o meglio non ne aveva uno con competenze generali e con chiare funzioni giurisdizionali. Da notare tuttavia come lo sviluppo francese e inglese, dominati entrambi dallideale liberale, condussero ad esiti diversi: da una parte allaffermazione del Conseil dEtat; dallaltra allaffermazione che lamministrazione dovesse essere sottoposta al controllodel Giudice ordinario.

Le origini in ItaliaPu dirsi in generale che lamministrazione pubblica, in Italia, avesse imboccato inorigine una strada simile a quella inglese, per spostarsi poi su una linea simile a quella francese.

La specialit del diritto amministrativoIn Italia per almeno un ventennio dopo lunificazione prevalsero le qualificazioni


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privatistiche; di conseguenza, ad esempio, il rapporto di pubblico impiego veniva considerato come un contratto di locazione.; latto amministrativo non veniva inteso come imperativo; la propriet dellamministrazione era considerata come quelladel privato. A partire dal 1880 le cose cambiano e si accentua la qualificazione pubblicista ed il diritto amministrativo viene inteso solo come un ramo del diritto pubblico.

La giustizia amministrativaAndamento simile ha la giustizia amministrativa. Gli Stati preunitari avevano unsistema del contenzioso sul modello francese; spazzato via dalla restaurazionee poi reintrodotto; ma nel 1865 abolito dal Parlamento convinto che lamministrazione non fosse diversa dal privato e Giudice dei diritti divenne lautorit giudiziaria ordinaria. Con legge del 1889, perfezionata nel 1907, al Consiglio di Stato,prima solo organo consultivo per i ricorsi straordinari al Re e organo di soluzione dei conflitti di attribuzione, fu affidata la competenza a decidere sui ricorsi per incompetenza, eccesso di potere e violazione di legge contro atti amministrativi, aventi ad oggetto interessi legittimi. Nel 1923, al Giudice amministrativo venne attribuita per alcune materie (fondamentale quella del pubblico impiego) la giurisdizione anche per la lesione di diritti soggettivi. Nel 1971 e 1977

tale giurisdizione stata ampliata.

La legislazione amministrativaPrima fase dal 1861 al 1888 (fondamentale la legge 20 marzo 1865 n. 2248 sullunificazione amministrativa del Regno); seconda fase la legislazione crispina; terzafase a partire dal 1923.

Diritto amministrativo e diritto comune: la confluenza. Lo sviluppo delle amministrazioni privatisticheNei Paesi c.d. a diritto amministrativo, si registra in primo luogo, un forte sviluppo delle amministrazioni privatistiche, ordinate secondo le prescrizioni delcodice civile (ad esempio, societ private con partecipazione pubblica) e delle attivit di diritto privato delle amministrazioni pubbliche (ad esempio, contrattaz

ione), sottratte al principio di legalit. Diritto pubblico e diritto privato, poi, vanno spesso a mescolarsi con risultati vari. Questa commistione nel diritto amministrativo produce molti equivoci: quella che viene diffusamente denominata privatizzazione di societ con partecipazione statale, non tecnicamente tale, perchle societ sono private. Ci che cambia solo il comando, che da pubblico diventa privato. Altro esempio quello del frequente innesto di regole pubblicistiche in organismi privati: il soggetto rimane privato ma viene sottoposto ad una disciplinadellattivit propria di organismi pubblici. Un terzo esempio quello della Commissione nazionale per la societ e la borsa, Consob. In questo caso si in presenza diun soggetto pubblico che adopera provvedimenti prescrittivi e, quindi, pubblici;ma lo fa, non per curare un interesse statale o pubblico, bens per tutelare un interesse privato che diviene pubblico solo di riflesso. Quarto esempio: sempre pi di frequente le amministrazioni pubbliche, al loro interno, ricorrono a moduliorganizzativi di tipo privatistico, come quelli convenzionali, quali, ad esempio, accordi. E fanno ci nello svolgere attivit e nel curare fini di diritto pubblico. In questo caso amministrazioni pubbliche utilizzano istituti privatistici in funzione di interessi pubblici. I 4 esempi mostrano la complessit del rapporto tradiritto pubblico e privato in quello amministrativo. Amministrazione e dirittopubblico sono 2 realt che coincidono solo in parte perch lamministrazione non pu funzionare nel quadro tradizionale del diritto pubblico. A enti pubblici e indifferentemente a enti privati possono far capo servizi pubblici a gestione pubblica oa gestione privata.

Importanza e perdita di specialit del giudice specialeIl Giudice speciale ha assunto unimportanza crescente soprattutto grazie alla est

ensione delle materie che pu esaminare. Ancora pi rilevante la crescita della suaindipendenza dallesecutivo. Esso non fa parte dellordine giudiziario: in Francia ne ancora formalmente Presidente il Primo Ministro o il Ministro della Giustizia;


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sia in Italia che in Francia il Governo ha ancora un potere di nomina di membridel Consiglio di Stato; tuttavia, la scelta ordinaria dei Magistrati fatta attraverso concorso e, in Italia, il Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa, costituito presso il Consiglio di Stato, opera come organo di garanziadellindipendenza dei Giudici. Infine il Giudice speciale non si limita ad annullare latto amministrativo ma assicura una tutela sempre pi simile a quella del Giudice ordinario.

Laumento della legislazioneDivenuti gli ordinamenti politici pluriclasse, con il suffragio universale ogniinteresse trova la sua voce in Parlamento e si moltiplicano le leggi che vanno aregolare lamministrazione. Il principio di legalit non basta pi e si moltiplicanoi diritti speciali nel diritto amministrativo al punto che in Francia e Germaniasi distingue un diritto amministrativo generale dai diritti amministrativi speciali. Lamministrazione che prima era principalmente in funzione del Governo, oraprincipalmente in funzione dei cittadini.

La distinzione tra diritto pubblico e privato nel Regno UnitoGi Dicey riconobbe che in Inghilterra si andavano moltiplicando leggi relative al

le pubbliche amministrazioni e quindi di deroga al diritto comune. Pi tardi, negli anni 30 e 40, soprattutto grazie a Beveridge vi sar un ulteriore grande sviluppo della legislazione amministrativa che creer e regoler i settori maggiori del c.d. Welfare State (scuola, sanit, sicurezza sociale). Seguiranno le nazionalizzazioni del 1946 e, a partire dagli anni 80, le privatizzazioni.

I giudici dellamministrazioneLa differenza tra Francia ed Inghilterra relativa la fatto che la prima aveva unGiudice ad hoc per la pubblica amministrazione e lInghilterra il Giudice ordinario indifferentemente per la stessa ed i privati, subisce con il tempo notevoli sviluppi in Inghilterra. In primo luogo, accanto a quelli preesistenti sono andati costituendosi organi quasi giurisdizionali, che non sono n parte del sistema giudiziario (le corti) n di quello amministrativo (i dipartimenti). Gli studiosi in

glesi distinguono questi organi in 2 gruppi: policy-oriented tribunals e court-substitute tribunals a seconda che prevalgano compiti di indirizzo o compiti di conflitto. Un secondo sviluppo riguarda i Giudici in senso stretto e pu essere riassunto in 4 tappe:1) lenta introduzione di particolari tipi di impugnative, dirette solo contro la pubblica amministrazione (prerogative orders);2) articolazione della procedura di impugnativa in 2 fasi (la prima delle quali diretta ad una delibazione del ricorso) e dallintroduzione di un termine breve (3 mesi) per tali impugnative;3) decisione della House of Lords del 1982 con decisione che la procedura di impugnazione in 2 fasi e con termini brevi quella esclusiva delle controversiedi diritto pubblico ed alternativa ad altri ricorsi. A questo punto, dunque, ildiritto pubblico considerato dai Giudici in maniera diversa dal diritto privato. Non a caso, questa decisione stata ritenuta un nuovo arret Blanco.4) Specializzazione della Divisional Court of the Queens Bench Division nellesame dei casi di richiesta di prerogative orders e dallattribuzione a questo ramodellordine giudiziario di specialisti nelle controversie di diritto pubblico. Cos, in modo cauto e frammentario, un diritto amministrativo si sviluppato anche inInghilterra e si sviluppato specialmente dopo il 1977 insieme con la distinzione tra diritto pubblico e privato, in virt dellatteggiamento dei Giudici ordinari che hanno rovesciato il ragionamento di Dicey.

Legislazione e giudici amministrativi negli Stati Uniti dAmericaAnche per Stati Uniti sviluppi sia per legislazione ad hoc, sia per Giudici deirapporti amministrazione-cittadini. Il New Deal produce listituzione di altri cor

pi amministrativi dotati di compiti regolativi. Tali normative suscitarono violente critiche che si rivolsero principalmente contro il c.d. dispotismo amministrativo. Per rispondere alle critiche venne adottata nel 1946 una legge sul proced


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imento amministrativo (Administrative Procedure Act). Questa, oltre a definire idiritti dei cittadini nei rapporti con le amministrazioni, prevedeva un apposito ufficio, detto examiner, chiamato a compiere listruttoria nei procedimenti amministrativi (non un vero Giudice ed ha una posizione semi indipendente dallamministrazione in cui opera). A partire dal 1965 procedure trial-type per maggiore pubblicit e partecipazione da parte dei rappresentanti degli interessi collettivi. Varie soluzioni con il tempo al problema delleccesso procedurale americano: raffor

zamento del governo dei Giudici, pi veloce controllo giudiziario della discrezionalit amministrativa, restituzione dei poteri a Stati membri che Federazione ha assorbito, deregolamentare e decentrare.

ConclusioniNella legislazione amministrativa convivono oggi le 2 tradizioni del diritto amministrativo: quella del periodo iniziale e quella della maturit.Da un lato, un diritto amministrativo mosso dalla sfiducia nel potere pubblico eordinato allo scopo di controllarlo; diritto amministrativo in questo senso non tutto il diritto relativo allamministrazione pubblica ma solo quello necessarioa controllarla. Esso bipartito: da un lato lautorit, dallaltro il cittadino. Qui presente la componente liberale del diritto amministrativo.

Dallaltro lato un diritto amministrativo spinto dal bisogno che la societ ha delleamministrazioni pubbliche e ordinato allo scopo di assicurare che esse eroghinoservizi ai cittadini. Di conseguenza, centro di gravit non nei Giudici e nei controlli, ma nella legislazione, nelle regolazioni amministrative e nella efficienza della macchina amministrativa. Il diritto amministrativo in questo senso non bipartito, bens multipolare, concorrendo in esso un largo numero di interessi privati e di amministrazioni pubbliche, non necessariamente disposti nella opposizione pubblico-privati. Qui presente la componente democraticosociale del dirittoamministrativo.

Un diritto senza codiceParticolarmente importante la giurisprudenza amministrativa, che non aiuta soloa dare un ordine ad una normativa non congruente, ma formula principi accettati

come diritto positivo (c.d. funzione pretoria del Tribunali amministrativi).

LA SCIENZA DEL DIRITTO AMMINISTRATIVOVariet e importanza della scienza del diritto amministrativoLa presenza di una pubblica amministrazione e di un diritto amministrativo non comportano necessariamente la nascita e lo sviluppo della scienza del diritto amministrativo. Si pu peraltro dire che, sia pure con estensione diversa, in tutti iPaesi sviluppati vi oggi una scienza che si occupa del diritto amministrativo.Relativamente allItalia, il positivismo normativistico, imperante almeno dagli anni 30 agli anni 80 del 900 e ancora oggi molto influente, ha programmaticamentesminuito il compito della scienza giuridica, sostenendo che il diritto si risolve in norme che parlano da sole senza nessun altro ausilio. Tuttavia, come ha affermato il Consiglio di Stato, il diritto amministrativo risulta non solo da norme, ma anche da principi che dottrina e giurisprudenza hanno elaborato e ridottoa dignit ed unit di sistema.

Prodromi e nascita in Francia, Italia e GermaniaQuando e come nasce la scienza del diritto amministrativo? Alcuni sostengono nello sviluppo, da parte dei dottori, nellAncien Rgime, in funzione garantistica, dinozioni di base di provenienza romana. Pi convincente pare la datazione della nascita del diritto amministrativo nella prima met dell800, con lopera sui Principi generali del diritto amministrativo onde tesserne le istituzioni (1814), di Gian Domenico Romagnosi (1761-1835).

Non si pu parlare comunque dello sviluppo della scienza del diritto amministrativo fino alla seconda met del XIX secolo, quando nelle pubbliche amministrazioni siforma un corpo di regole che sar chiamato diritto amministrativo.


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In FranciaIn Francia nel 1818 era apparso il volume L-A Macarel, sulla giurisprudenza amministrativa e lanno seguente era stato istituito un insegnamento universitario didiritto pubblico e diritto amministrativo. Nel 1846 Toqueville parlava del diritto amministrativo come una scienza tanto nuova e ancora tanto contestata, ma Toqueville, viste le sue idee in merito, non era certamente un testimone imparziale

. Fino al 1886, il diritto amministrativo fu considerato, da Jze, un caos senza principi. Ad ogni modo, lindirizzo seguito in Francia prevalentemente giurisprudenziale, come comprensibile, considerando limportanza del Conseil dEtat.

In ItaliaIn Italia, negli anni che vanno da circa la met del XIX secolo al 1889, vi un forte sviluppo del diritto amministrativo, con notevoli studiosi, ma senza una scuola o un orientamento unitario. I giuristi di questa epoca vengono quindi convenzionalmente definiti preorlandiani. Nel 1885, il regolamento Coppino unisce allinsegnamento universitario della scienza dellamministrazione quello del diritto amministrativo (nel 1935 linsegnamento diventer di solo diritto amministrativo). La scienza del diritto amministrativo in questi anni viene ancora considerata da molt

i parte del diritto privato. Essa di ispirazione francese anche se quelli doltralpe, vengono spessi scelti come modelli negativi.

In GermaniaSu tuttaltre basi si forma il diritto amministrativo dellarea tedesca. Preparato da Carl Gerber e da Paul Laband (1876) latto di nascita del diritto amministrativo il Deutsches Verwaltungsrecht (1886) di Otto Mayer. Alle sue basi v la rinascitadella cultura giuridica tedesca prodotta dalla Pandettistica. Il diritto amministrativo tedesco nacque come una scienza astratta, intesa come un corpo disciplinare separato e compiuto, parte di un pi ampio organismo unitario, il diritto, inteso come sistema ripartito in settori.Tra Francia, Italia e Germania vi sono forti differenze ma anche un elemento incomune: la circostanza che la scienza del diritto amministrativo sia stata figli

a dellet liberale. Per tale motivo, nel diritto amministrativo di questi anni, siriscontrano 2 caratteri ricorrenti: da un lato la pubblica amministrazione considerata come un fatto separato dalla societ; dallaltro, il diritto amministrativo inteso come conflitto autorit-libert.

Gli sviluppi in Italia.. V.E. OrlandoIn Italia, nellultimo ventennio dell800, si registr una svolta ad opera di VittorioEmanuele Orlando (1860-1952). Gli elementi caratteristici del pensiero di Orlando sono 5, alcuni dei quali resteranno come propri dellintera scuola del dirittopubblico:1) polemica contro lintrusione nel diritto, di sociologia, filosofia e politica;2) richiamo allaccettazione delle Istituzioni del nuovo Stato;3) distinzione tra diritto e legge: il primo un sistema di principi giuridici sistematicamente coordinati; le leggi riproducono i principi che rientrano nel sistema del diritto.4) Ispirazione tedesca hegeliana: fondamentale proprio il metodo, preso a prestito dal diritto privato, che consiste nellindividuazione di nozioni di base,nella loro scomposizione in elementi costitutivi, nella loro definizione precisacon metodo logico, e poi, nella ricostruzione, per astrazione, di raggruppamenti pi generali, ai quali fare riferimento, per via di deduzione;5) Lo spostamento del centro di gravit delle questioni politiche, che tendono a passare dal campo politico a quello amministrativo.

La materia del diritto amministrativo era ordinata da Orlando intorno a 4 temati

che di base:1) organizzazione e personale;2) attivit (distinta in giuridica e sociale);


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3) giustizia;4) obbligazioni.

La scuola di OrlandoLa scuola italiana del diritto pubblico, fondata da Orlando, dette importanti contributi alla sistemazione di tutto il diritto pubblico e specialmente di quelloamministrativo, considerato parte del primo. Essa, agli inizi del secolo, port a

lle estreme conseguenze la teoria dello Stato come persona, secondo il concettodi una volont sovrumana ed unitaria, che riassorbe in s la pluralit degli organi, tra cui venne incluso anche il popolo. La distinzione tra diritto e legge tuttavia, venne prima attenuandosi e poi fu abbandonata a favore del postulato opposto,per il quale legge e diritto si identificano.

Santi RomanoNega leguaglianza legge (o norma) - diritto, affermando che la legge solo un elemento dellordinamento giuridico, di cui altri elementi sono la plurisoggettivit e lorganizzazione; critica lo statalismo, sostenendo che ogni gruppo organizzato (non solo lo Stato, quindi), ordinamento giuridico (tesi della pluralit degli ordinamenti giuridici).

Guido ZanobiniLa sua opera, Corso di diritto amministrativo, stato il testo di insegnamento pidiffuso per pi di 40 anni. Zanobini considerato il maggiore rappresentante dellac.d. pandettistica.

Massimo Severo GianniniHa toccato tutti i temi del diritto amministrativo dando ad ognuno unimpronta nuova.

Le tendenze recenti fuori dItalia. FranciaIn Francia, la prima met del XX secolo dominata da Maurice Hauriou (1856-1929) eLon Duguit (1859-1928). Al primo si deve la teoria dellistituzione, al secondo que

lla del servizio pubblico. Nella seconda met del XX secolo, Charles Eisenmann hatentato una formalizzazione degli studi amministrativistici; sua la tesi che ildiritto amministrativo sia il diritto comune dellautorit pubblica, costituito in parte da diritto privato, in parte da diritto pubblico, senza gerarchia tra i due.

GermaniaIn Germania, La scienza del diritto amministrativo, dopo Mayer, stata dominata da Ernst Forsthoff. In questo Paese, da un lato i legami del diritto amministrativo con il diritto pubblico restano pi forti che altrove; dallaltro nel diritto amministrativo si moltiplicano i diritti speciali.

Stati Uniti dAmericaCon il XX secolo, si affacciano 2 nuove culture amministrative, quella americanae quella inglese. Gli studi americani di diritto amministrativo si sono sviluppati prima di quelli inglesi, ma sono rimasti confinati allanalisi del controllo giurisdizionale della pubblica amministrazione, anche per limportanza che, in un Paese di common law, hanno i Giudici. Sotto il profilo del metodo, la scienza deldiritto amministrativo ha avuto un forte impulso dal c.d. case method, ispiratoal criterio dello storicismo individualizzante e al concetto, esposto da OliverWendell Holmes nel 1870, secondo il quale il common law ha il merito di decidere prima il caso, e poi di determinare i principi. Il sistema dei casi, poi diffusosi ed oggi generalizzato in tutto lo studio e linsegnamento giuridico, comportauno spostamento dellattenzione dai principi astratti alle singole decisioni giudiziarie con il loro contesto. Grava, nel complesso, sulla scienza di questi Paes

i una concezione costituzionale per la quale lattivit amministrativa vista con sfavore e accettata con riluttanza, mentre allopposto, quella dei Giudici, considerata positivamente. Le amministrazioni di quegli stessi Paesi tuttavia non sono me


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no complesse e attive; le leggi che le riguardano inoltre, non sono meno numerose di quelle proprie di Paesi come la Francia e lItalia.

Regno UnitoLa cultura giuridica inglese ha cominciato a liberarsi del peso dellanatema di Dicey negli anni 40 ammettendo lo studio del diritto amministrativo ma limitandoloallanalisi del controllo giurisdizionale dellattivit amministrativa. Solo di recen

te le analisi sono state allargate allorganizzazione amministrativa centrale e locale e alle principali funzioni pubbliche.

Le discipline non giuridiche che studiano la pubblica amministrazione. La sociologia dellamministrazioneLa sociologia dellamministrazione nasce intorno agli inizi del XX secolo ad operadi Max Weber. Il principio cardine del suo pensiero quello che la pubblica amministrazione agisca come unentit legale e razionale, essendo espressione del Governo non degli uomini, ma delle leggi. Successivamente gli studiosi di sociologia amministrativa hanno mostrato una crescente autonomia rispetto allimpostazione weberiana e tendono a superare alcuni miti a lungo coltivati. Un punto fermo tuttavia che lamministrazione un potere reale e va analizzata direttamente, non attrave

rso gli schermi normativi. Come potere, opera in contatto diretto con la societ,anzi un corpo sociale, non meno dei partiti, dei gruppi, dei movimenti, ecc..

La scienza dellamministrazioneLa scienza dellamministrazione nasce negli anni 30 del XX secolo sotto il segno di quellincertezza che sar la causa della sua crisi negli anni 70. Lincertezza riguarda principalmente i contenuti della disciplina stessa. Si pu dire che una scienza dellamministrazione oggi non esista pi come disciplina unitaria; essa si spezzata dando origine a varie altre discipline.

La scienza politica dellamministrazioneGli studi di scienza politica dellamministrazione, sviluppatisi negli ultimi 30 anni, considerano la pubblica amministrazione come potere politico (e non neutral

e, secondo i canoni classici), eventualmente in conflitto con gli apparati che sono espressione di vero e proprio potere politico (come Governo e Parlamento). Negli ultimi anni, gli studi di scienza politica dellamministrazione sono diventati, nei Paesi anglosassoni, di gran lunga pi numerosi rispetto agli studi delle discipline tradizionali.

La statistica amministrativaNon ancora sviluppata completamente. Si tratta di una disciplina che tratta di analisi statistiche riguardanti numero delle leggi, delle pagine delle leggi, laquantit di risorse gestite dalla pubblica amministrazione, la spesa, gli addettidelle pubbliche amministrazioni ecc.. Per lItalia vanno segnalati i volumi pubblicati dallI.S.T.A.T..

La geografia e la storia amministrativaHanno avuto finora pochissimi cultori. Si pu dire che oggi vi siano 2 filoni di studi. Luno rappresentato in Francia da Bertrand, laltro dallolandese Adrian Bours.

Leconomia amministrativaRilevante per la collettivit ai fini del problema della produttivit e dellanalisi economica della pubblica amministrazione.

Gli studi del diritto amministrativo comparatoGli studi di diritto amministrativo comparato, o meglio di comparazione giuridica delle amministrazioni hanno avuto sviluppo recente. Questi esaminano le trasfo

rmazioni dei sistemi amministrativi dei vari Paesi. Vengono seguiti 5 approcci diversi:1) per paesi (per zona, per temi);


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2) per problemi;3) per casi (soprattutto gli studiosi americani);4) per famiglie (preferito dagli studiosi francesi);5) per grandi tendenze e correnti.

LE FUNZIONISignificati del termine funzione. Lattivit amministrativa come funzioneFunzione una delle parole pi ricche di significati nel diritto, oltre che nelle scienze sociali in genere; la scienza del diritto amministrativo peraltro ne tralascia lesame.

Tripartizione delle funzioniCon lespressione tripartizione delle funzioni si indicano, in primo luogo, le funzioni dello Stato, ripartite nelle 3 tradizionali, legislativa, esecutiva, giudiziaria. In ordinamenti dove la tripartizione viene ritenuta vigente, come quellofrancese, si discute quale sia il campo riservato a ciascuna funzione; nellordinamento italiano la questione non si pone neppure, non essendo la c.d. separazion

e dei poteri in 3 funzioni parte del diritto vigente. Per tenere fede alla tripartizione dei poteri, si dovuto dunque distinguere tra divisione dei compiti e divisione degli apparati chiamati a svolgerli. Il primo aspetto riguarda il poterein senso sostanziale (di porre norme, di risolvere conflitti, di eseguire). Ilsecondo, il potere in senso formale: lautorit e latto che da essa promana (la leggedal Parlamento, la sentenza dal Giudice, il provvedimento dallamministrazione).E si dovuto riconoscere che unattivit pu essere sostanzialmente amministrativa (perch di esecuzione), ma formalmente giurisdizionale (perch svolta dal Giudice); sostanzialmente normativa, ma formalmente amministrativa (ad esempio, ladozione di regolamenti governativi), ecc..

Funzioni come compitiIn secondo luogo, con funzione, si indicano i compiti o le attivit dello Stato.

Funzioni e servizi pubbliciCon il termine funzione, si indica, in terzo luogo, unattivit autoritativa ed esclusiva della pubblica amministrazione, contrapposta al servizio. In relazione alconcetto di servizio pubblico le interpretazioni finora affacciatesi sono 2: secondo la prima sono attivit di servizio pubblico quelle sottoposte a controlli e programmi pubblici (sulla base dellart. 41 della Costituzione): questi evidenzierebbero linteresse pubblico che inerisce al servizio. Secondo laltra, quella di servizio pubblico sarebbe una clausola generale da intendersi nel senso proprio delle scienze economiche: dunque, non necessario dare una definizione giuridica di servizio pubblico.

Funzione e funzionariIn quarto luogo, la parola funzione stata adoperata dal Governo prima e dal legislatore poi (nella legge n. 93 del 29 marzo 1983) per indicare un Dipartimento incaricato del personale pubblico. In questo senso, funzione collegata a funzionario.

Funzione come attivit rivolta a un fineIn quinto luogo, nel diritto privato, con la parola funzione si indicano quelleattivit e quei diritti che sono necessariamente rivolti ad un fine.

Funzione e fine pubblicoInfine, la parola funzione viene adoperata per dire che lattivit amministrativa funzione. Ci significa che essa rilevante nella sua globalit, a differenza dellattivi

t privata, che lo solo per alcuni aspetti e a taluni fini. Questultima definizione quella di maggior interesse per il diritto amministrativo.


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Elementi delle funzioniIn termini negativi con funzione si indica quella parte dellattivit che va oltre lorganizzazione, i procedimenti e gli atti. In termini positivi, funzione lattivit vista nei suoi aspetti macro, nel suo assetto normativo globale, laddove lattivit vista nei suoi termini micro consiste di procedimenti e di provvedimenti.

La materia

Servono ad individuare una funzione, di regola, 4 elementi:1) la materia;2) le attribuzioni;3) i fini;4) i destinatari.La materia indica il campo o ambito come definito dalla legge.

Le attribuzioniCon il termine attribuzione ci si riferisce al complesso di compiti conferiti allamministrazione dalle norme in ordine ad una materia.I finiFine lo scopo complessivo, nel senso che non riguarda ogni singolo atto.

I destinatariAl fine sono collegati i destinatari, nel senso che dal primo dipende se una funzione rivolta a uno, a tutti o a gruppi pi o meno ampi. I destinatari possono essere una serie di persone non identificabili (ad esempio tutti i cittadini) o singole persone individuate dalla legge o dallamministrazione o da questultima sullabase di criteri fissati dalla prima (ad esempio, il beneficiario di un credito agevolato).

Rilevanza di questi elementiAlmeno la materia, le attribuzioni e i fini sono giuridicamente rilevanti nel diritto amministrativo (ma spesso anche i destinatari) mentre di regola, nel diritto privato, solo i fini sono suscettibili di rilevanza giuridica. Solo in casi m

olto rari pu diventare rilevante, nel diritto privato, la materia.Come la materia della funzione si distingue dalloggetto del provvedimento, cos leattribuzioni si distinguono dai compiti o dalla volont e i fini dai motivi. I primi stanno ai secondi come il tutto sta ad una parte.La distinzione tra gli elementi delle funzioni e quelli dei provvedimenti pu risultare pi chiara se si riflette sulla circostanza che unamministrazione pu, episodicamente, emanare provvedimenti in ordine a certe funzioni, senza , per, che le funzioni siano sue proprie.Perch vi sia una funzione, occorre che ricorrano almeno la materia, le attribuzioni e i fini.

Studio e classificazione delle funzioni. Analisi per materiaVi sono in primo luogo analisi che considerano le materie attribuite allamministrazione. La pi completa quella elaborata dallo Zanobini nel quinto volume del suoCorso, articolato in 9 partizioni.

Analisi che considerano le attribuzioniVi sono, in secondo luogo, classificazioni delle funzioni che considerano principalmente le attribuzioni. La pi diffusa, ma anche la pi rudimentale, quella che distingue funzioni svolte in regime non autoritativo e funzioni svolte in regime autoritativo. Si tratta di una distinzione ancora molto diffusa in Francia.Le attribuzioni possono essere di tipo finale, e cio relative allo scopo ultimo per cui lamministrazione opera; oppure di tipo strumentale e cio attinenti alluso dei mezzi di cui essa si avvale per raggiungere i suoi fini. Rientrano in questultima categoria la gestione del personale e dei beni, la pianificazione intraorgani

zzativa, il controllo interno ecc..Pi complesse sono le attribuzioni di ordine finale. Queste possono classificarsiin 5 categorie principali:


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1) disciplina regolativa di rapporti privati;2) attivit dirette ai privati, ma con contenuto direttivo, non regolativo, per lo pi per la cura di interessi collettivi;3) servizi, in senso lato, erogati indifferentemente ai cittadini come categoria, non in quanto singoli, e ai quali, quindi, non possibile restringere laccesso;4) servizi erogati a ciascun cittadino, per cui ne potrebbe essere limitata

la fruizione;5) attivit svolte per lo scopo di vendere beni o servizi, ed ordinate, quindi, in forma di impresa.

Analisi sulla base dei finiIndividuate secondo i fini, le funzioni possono essere di organizzazione (dellapubblica amministrazione, dei beni e della finanza), di conservazione (polizia,difesa, protezione della pubblica incolumit, certificazione) e di benessere (tutela della salute, assistenza, ecc.). Questa distinzione si collega alla ben notacontrapposizione amministrazione di intervento amministrazione di prestazione (eallaltra, corrispondente, Stato di diritto Stato sociale). La distinzione si deve alla scienza giuridica tedesca. Caratteristica delle prestazioni delle amminis

trazioni moderne la mera strumentalit dei mezzi rispetto ai fini (strade per i trasporti, aule per listruzione, ecc.).

Evoluzione storica delle funzioniPer comprendere levoluzione storica delle funzioni e valutare quali siano quelleoggi prevalenti, occorre riferirsi allandamento della spesa e del personale relativi alle funzioni. Si pu dire che le funzioni che hanno avuto maggiore sviluppo esono oggi predominanti, per le risorse che assorbono e il personale che occupano, siano quelle relative allistruzione, alla sanit, alla previdenza, alla garanziadelloccupazione, alleconomia. Ma, proprio perch esse assorbono risorse ed occupanopersonale, producono la crescita di 2 altre funzioni: quella fiscale, per la collezione delle imposte, e quella finanziaria, per equilibrare entrate e spese eper redistribuire le risorse tra le pubbliche amministrazioni. Queste funzioni s

ono il prodotto dello sviluppo dello Stato del benessere o sociale, la cui datadinizio pu essere posta nel 1883, quando, in Germania, per linfluenza di Bismarck,fu varata lassicurazione per le malattie. In epoca pi recente, a partire dagli anni 60, si sviluppa una nuova funzione amministrativa, che pur non avendo raggiunto dimensioni paragonabili alle altre, destinata a divenire sempre pi importante:la tutela dellambiente.

LORGANIZZAZIONERilevanza giuridica dellorganizzazioneMentre per gli studiosi della scienza dello Stato il diritto dellorganizzazione faceva parte integrante del diritto amministrativo, i fondatori del diritto amministrativo tedesco (in particolare Otto Mayer) esclusero questa materia dal lorostudio.

Ragioni del disinteresse per lorganizzazionePerch ci sia accaduto, si comprende se si considera che il diritto amministrativoha le sue radici nel liberalismo; questo fu interessato, prima di ogni altra cosa, al rapporto tra individui e Stato. La scienza del diritto amministrativo si interess quindi ai soggetti e non allorganizzazione. A questa spiegazione del disinteresse per lorganizzazione se ne aggiungono una prima che la fa derivare dallinsufficiente attenzione per le norme costitutive ed una seconda dal tardivo sviluppo del diritto amministrativo.Pi tardi si ammetter che esistono norme di organizzazione. Ma, sempre sotto linfluenza del liberalismo, le si terranno distinte dalle norme giuridiche generali o n

orme primarie, che si dirigono a tutti (norme di condotta), mentre le norme di organizzazione esaurirebbero la loro efficacia nellambito degli organismi pubblicie sono dette, per questo, secondarie, perch dirette alla realizzazione del dirit


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to. Secondo altra versione, le norme relative allamministrazione si distinguerebbero in norme di relazione e norme di azione. Le prime traccerebbero la linea didemarcazione tra la sfera giuridica dellamministrazione e quella del cittadino. Le seconde disciplinerebbero lattivit che lamministrazione pu svolgere entro la propria sfera giuridica. Le prime regolerebbero rapporti tra soggetti; le seconde unicamente lattivit dellamministrazione.

Importanza dellorganizzazioneLa disciplina dellorganizzazione non n irrilevante, n secondaria. Essa fa parte integrante del diritto amministrativo, specialmente l dove, come in Italia, oggettodi unabbondante legislazione. Prova ne , tra le altre, la Costituzione, che, allart. 97, contiene una riserva di legge in materia di organizzazione amministrativa.

Critica della teoria dellorgano. Teoria dellorganoNon lorganizzazione nel suo insieme, ma lorgano, il tema dominante. E lorgano in quanto collegato allo Stato. Dunque, la teoria dellorgano una derivazione della teoria dello Stato. Lo Stato persona giuridica e non pu raggiungere i suoi fini se non valendosi dellattivit di persone fisiche-organi. Quanto allorgano, il suo princi

pale ed essenziale carattere distintivo, non sta nella sua funzione ma prima ancora nella sua compenetrazione con un ente giuridico il quale ha posseduto degliorgani quando si voluto che esso agisse direttamente e immediatamente, ricorrendo, per il raggiungimento dei suoi fini, a persone che prestandogli la propria volont e la propria attivit, scompaiono, per cos dire, negli ingranaggi della sua compagine trasformandosi in mezzi idonei a farlo volere e agire. Come detto, lapproccio tradizionale trascura lorganizzazione interessandosi dellorgano: questo definito in relazione ad una persona giuridica; lo strumento di cui essa dispone per poter agire. Dietro lunit della Persona Stato vengono cos a nascondersi alcuni dei problemi pi importanti del moderno diritto amministrativo, quelli delle relazionigiuridiche tra organi. Ci si chiede, dunque, se veramente lo Stato sia un ente oinvece un aggregato di figure giuridiche soggettive diversamente modellate. Siarriva a proporre labbandono del termine stesso Stato perch dotato di troppi signi

ficati; e viene a mancare cos la base stessa sulla quale la teoria dellorgano stata sviluppata. Sono in tal modo poste le premesse per una teoria dellorganizzazione che non sia dipendente o strumentale rispetto allo Stato e alla persona giuridica pubblica.

Elementi dellorganizzazione. Ufficio ed enteIn primo luogo viene individuata e ordinata una funzione (una materia o oggetto,uno o pi compiti, uno o pi fini pubblici ed eventualmente i destinatari dei compiti); in secondo luogo questa funzione viene affidata ad unarticolazione organizzativa o ufficio; il terzo luogo lufficio dotato di poteri.Dunque per aversi un ufficio occorrono 3 elementi:1) una funzione;2) la sua distribuzione;3) il conferimento di poteri per lo svolgimento della funzione.

Le funzioniNegli ordinamenti moderni esse sono di regola organizzate, nel senso di distribuite; vi sono peraltro anche funzioni pubbliche non organizzate.

Gli ufficiDi regola, vi sono tanti uffici quante sono le funzioni; perch vi sia organizzazione occorre che le funzioni siano articolate e distribuite tra uffici.

I poteriE necessario che lufficio sia dotato di poteri, e cio di situazioni giuridiche prel

iminari conseguenti alla capacit ma precedenti alle situazioni giuridiche quali idiritti, di cui sono presupposti. La misura dei poteri attribuiti a ciascun ufficio denominata competenza. I poteri pertengono sempre ad uffici e sono, come le


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funzioni, limitati e non modificabili dagli uffici stessi. Possono esservi uffici senza poteri, dotati di una quantit minima di iniziativa e istruttoria (ufficipubblici che esplicano la propria attivit solo allinterno della pubblica amministrazione).

Disciplina legislativaFunzioni, uffici in senso stretto e poteri sono rigidamente e minuziosamente reg

olati da leggi e da altri atti normativi. Ci che consente di distinguere lorganizzazione amministrativa pubblica da quella propria di un soggetto privato: ad esempio, in una societ per azioni, di regola, solo lassemblea dei soci, il consiglio di amministrazione e il suo presidente e il collegio sindacale sono regolati da norme mentre la parte restante dellorganizzazione rimessa al potere organizzativodegli amministratori. Lo stretto rapporto esistente tra funzione e sua articolazione organizzativa fa si che, al variare di uno dei due elementi, dovrebbe variare laltro. Se si passa, come in Italia, per effetto di una norma costituzionale,dalla funzione di offesa a quella di difesa militare, il relativo ufficio, il Ministero della guerra, deve non solo cambiare nome, ma anche struttura. Molta parte dellorganizzazione amministrativa italiana disfunzionale proprio perch la funzioni vengono ritenute variabili indipendenti, per cui, al loro variare, non vengo

no modificate le strutture amministrative.

LimputazioneLufficio centro di attivit ma pu essere anche strumento di imputazione nel senso diattribuire la sua attivit, in tutto o in parte, o gli effetti di essa, o ambedue, ad altri uffici. Tra gli uffici ai quali imputata lattivit di altri uffici, ve ne sono alcuni che vengono chiamati persone giuridiche pubbliche (o enti pubblici) per una loro maggiore attitudine a prestarsi allimputazione di attivit di altriuffici.

Classificazione degli uffici pubblici. Uffici necessari e non necessariIn relazione alla loro esistenza, gli uffici si distinguono in necessari e non necessari. Ricorrono i primi quando una norma stabilisca che un ministero o un en

te o altro organismo debba avere un consiglio di amministrazione, un direttore generale ecc.. Se invece, la potest di istituire un ufficio lasciata allapparato amministrativo stesso, che pu crearlo o no, si in presenza di uffici non necessari.Non bisogna confondere questa distinzione con quella, pi ampia, tra uffici privati di amministrazioni pubbliche e uffici pubblici di amministrazioni pubbliche.

Uffici ordinari e straordinariIn relazione alla durata in ordinari e straordinari (o speciali). I primi sono istituiti senza un termine e sono quindi permanenti; i secondi sono invece istituiti per un tempo determinato. Negli ordinamenti moderni regola che uffici non abbiano termine di scadenza. Allo stesso genere appartengono le amministrazioni per obiettivi o di scopo (o amministrazioni di missione, secondo la terminologia francese) che dovrebbero cessare di esistere una volta raggiunto lo scopo per ilquale furono istituite.

Uffici centrali, periferici e localiIn relazione allarea in cui operano gli uffici di distinguono in centrali, periferici, locali e misti. Sono uffici centrali i ministeri statali posti a Roma, checurano interessi nazionali. Sono periferici gli uffici dipendenti da uffici centrali ma posti in periferia. Sono locali gli uffici di amministrazioni autonomeposti in periferia; sono misti gli uffici che hanno sede centrale ma in cui sonorappresentati interessi di uffici centrali e locali. Da notare che la citt in cui posto lufficio pu anche non essere rilevante mentre lo sempre larea degli interessi che esso cura.Gli uffici periferici e quelli locali hanno dimensioni molto varie. Vi sono uffi

ci periferici di dimensione ultraregionale, regionale, provinciale, subprovinciale, ma anche uffici di dimensioni anomale e variabili. Le dimensioni territoriali degli uffici periferici e locali possono non coincidere. La maggior parte dei


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ministeri ha doppia, tripla, spesso quadrupla organizzazione scalare su pi livelli. Gli uffici locali di base sono Regioni, Province e Comuni.

Uffici semplici e complessiIn relazione alla loro struttura gli uffici pubblici si distinguono in semplicie complessi (se sono composti al loro interno di pi uffici). Un ministero un ufficio complesso (composto di direzioni generali, divisioni ecc.).

Meri uffici e uffici entificatiIn relazione alla loro natura giuridica gli uffici si distinguono in meri ufficie uffici entificati. La divisione di un ministero un mero ufficio. Gli uffici entificati sono tutti di struttura complessa perch composti a loro volta di pi uffici.Gli enti pubblici possono avere aree dazione diverse. Sono nazionali quelli che operano su tutto il territorio. Discorso diverso per gli enti regionali e locali(Province e Comuni) che sono enti a dimensione territorialmente circoscritta. Civuol dire che essi possono svolgere i loro compiti (finali) solo nellarea assegnata. Ma a scopi strumentali possono operare anche al di fuori di essa.

Uffici monocratici e collegialiIn relazione alla loro composizione, gli uffici pubblici si distinguono in monocratici (se ne titolare una sola persona fisica) e collegiali (se ne titolare uncollegio); gli uffici collegiali possono essere a loro volta rappresentativi, seil titolare scelto mediante elezione popolare, oppure a seguito di segnalazionedi associazioni private ecc.. I collegi si distinguono in imperfetti se non possono discutere, ma solo esprimere la loro volont (collegi elettorali) e perfetti,se possono fare entrambe le cose; in collegi di ponderazione o reali, se loro compito di raggiungere una pi accurata decisione e di composizione o virtuali, seloro compito di risolvere conflitti o, pi in generale, di consentire la composizione di interessi eterogenei.

Altre classificazioni

In relazione ai compiti, gli uffici sono definiti di amministrazione attiva (inquanto svolgono i compiti finali dellamministrazione), deliberativi (se hanno poteri di decisione), consultivi (quando hanno poteri istruttori), esecutivi, di controllo, principali (o primari), strumentali (o sussidiari o complementari o secondari).In relazione agli effetti della loro attivit gli uffici pubblici si distinguono in esterni (se operano in rapporti giuridici esterni) e interni (se esauriscono la loro rilevanza allinterno dellamministrazione).

Rapporti tra uffici pubbliciI rapporti tra uffici possono essere determinati sulla base della rispettiva posizione organizzativa, oppure, di frequente, in relazione alle funzioni svolte, in quanto gli uffici sono funzioni articolate in organi.

Rapporti di subordinazioneNei rapporti di subordinazione, lufficio sottoordinato sottoposto, in misura diversa, a poteri dellufficio sopraordinato. Rientrano tra i rapporti di subordinazione la gerarchia, la direzione, il controllo e la delegazione. Non ha autonomia giuridica la forma del coordinamento (effetto di fatto raggiunto da atti di direzione, o di controllo, o di altre forme organizzative). Tra uffici pubblici possono esservi accordi e convenzioni; questi sono puntuali in quanto possono esaurire i loro effetti in breve tempo mentre i rapporti di subordinazione (e altri) hanno carattere di continuit e stabilit.

Gerarchia

La gerarchia la forma estrema di subordinazione, perch lufficio sottoordinato sottoposto a poteri di comando (mediante ordini), di indirizzo, (mediante istruzioni), di controllo (vigilanza, annullamento e riforma di atti) dellufficio sopraordi


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nato, che pu delegargli propri compiti e persino giungere a sostituirsi allufficiosottoordinato. Lufficio sopraordinato poi, dirime anche i conflitti tra uffici sottoordinati.Avocazione: trasferimento di compiti da autorit inferiore ad autorit superiore.Il rapporto di gerarchia oggi limitato ad alcune amministrazioni (come quella militare). Mentre nellordinamento civile la sopraordinazione sempre limitata allapparato di appartenenza (ad esempio Ragioneria generale-ragionerie centrali), nellor

dinamento militare la gerarchia ha carattere generale.

DirezioneLa direzione il rapporto secondo il quale un ufficio d indirizzi (o direttive, che la stessa cosa) ad un altro ufficio, si informa circa la sua attivit e verificalattuazione degli indirizzi stessi. Il titolare dellufficio sopraordinato sceglieil titolare dellufficio sottoordinato. Nel rapporto di direzione lufficio sottoordinato in rapporto di strumentalit rispetto a quello sopraordinato per cui specialmente quando lufficio subordinato entificato il rapporto di direzione viene chiamato di strumentalit. Circa il cosa distingua un atto di indirizzo da un ordine c chi ha notato che il contenuto o oggetto a definire lindirizzo nel senso che questo si limita ad indicare i fini, lasciando al destinatario dellindirizzo di determ

inare i mezzi; altri hanno invece sostenuto che sono gli effetti a caratterizzare lindirizzo in quanto esso non vincola il destinatario il quale sarebbe tenuto solo a motivare il suo comportamento eventualmente diverso. Altri ancora hanno affermato che lindirizzo generale lasciando al destinatario ampio margine di azione.

ControlloIl controllo un rapporto nel quale unautorit sopraordinata verifica la conformit della condotta a di un atto dellautorit sottoordinata a regole preesistenti e, al termine di tale verifica, adotta una misura (approvazione, annullamento, ecc.). Ilcontrollo pu avere ad oggetto atti singoli dellufficio o lattivit complessiva, i risultati o linsieme di questi elementi. Pu essere interno o esterno a seconda del soggetto che lo pone in essere, dellambito del controllo (legittimit o merito), del

la sua collocazione nel procedimento (preventivo o successivo), della sua natura(contabile o riscontro, amministrativo, ecc.). Il controllo suesposto un controllo di conformazione nel senso che mira ad assicurare la conformit della condottaconcreta dellamministrazione pubblica allo schema normativo. Accanto ad esso vaemergendo il controllo di integrazione, diretto ad assicurare la coerenza dellacondotta delle varie amministrazioni e il raggiungimento dei risultati ultimi del sistema. Appartengono a tale tipo di controllo gli obblighi di informazione, che danno luogo al controllo-conoscenza.

DelegaNella delega (o delegazione) lufficio sopraordinato (delegante) trasferisce allufficio sottoordinato (delegato) propri compiti, oltre ad esercitare poteri di indirizzo e di controllo sullattivit delegata. Lattivit delegata si imputa interamente al delegato mentre il delegante pu solo controllarla ed indirizzarla (oltre ad annullare la delega e a svolgere direttamente la relativa attivit). La delegazione istituto presente anche in rapporti diversi dalla subordinazione.

Rapporti di equiordinazioneSono in rapporto di parit uffici con i medesimi poteri, normalmente appartenentiad uno stesso apparato (o ufficio complesso) ma agenti in ordine a materie diverse.Sono in rapporto di primazia due o pi uffici in posizione paritaria, ma di cui uno nella posizione di primus inter pares (il Presidente di un Collegio ha gli stessi poteri degli altri membri ma in pi ne ha alcuni strumentali).

Rapporti di indipendenza. AutonomiaIn primo luogo va chiarito che tra uffici pubblici di uno stesso ordinamento vi una indipendenza relativa e non assoluta; poi che tale indipendenza pu essere pol


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itico-amministrativa, normativa, organizzativa, finanziaria, di bilancio e contabile.

Autonomia politico amministrativaCon lespressione Autonomia politico amministrativa si indica la capacit di alcuniuffici di darsi un indirizzo politicoamministrativo diverso da quello governativo centrale. Solo gli enti rappresentativi di collettivit (Regioni, Province, Comu

ni) ne sono dotati.

AutogovernoDallautonomia politico amministrativa bisogna distinguere lautogoverno, il decentramento e la deconcentrazione. Nellautogoverno, esistito storicamente solo in Inghilterra fino al 1930 lente non solo dotato, perch rappresentativo, di autonomia, ma attributario anche di tutte le funzioni pubbliche (esclusi difesa e rapporti con lestero) sul proprio territorio (self-government, dalla porta di casa).

Decentramento e deconcentrazioneLa figura del decentramento rappresenta invece qualcosa di meno dellautonomia perch consiste nella devoluzione di funzioni prima esercitate da pubblici uffici cen

trali a uffici locali. Solo che tale decentramento pu avvenire anche senza dotaregli uffici destinatari delle funzioni di autonomia come accaduto in Italia durante il fascismo tra Governo e Comuni e Province.Prima in Francia poi in Italia si introdotta la deconcentrazione per indicare iltrasferimento di funzioni da uffici centrali a uffici periferici, dipendenti dal centro. Cos sempre il governo centrale che decide, ma non al centro, bens sul luogo (stesso martello, manico accorciato). Forma ancora minore di deconcentrazione attribuire a uffici statali periferici e quindi dipendenti dal centro, compitimeramente esecutivi o comportanti esercizio di potere discrezionale minimo, consistenti in atti o fasi di procedimenti la cui decisione poi presa da uffici centrali.

Diverse specie di autonomia

Lautonomia normativa consiste nella potest di alcuni uffici di emanare veri e propri atti normativi. Accanto ad essa, in passato, si collocava lautarchia (potest diemanare atti equiparati, quanto agli effetti, agli atti amministrativi dello Stato).Lautonomia organizzativa o statutaria consiste nella potest di un ufficio o complesso di uffici di darsi una propria organizzazione con statuto (peraltro, facolt di proposta con adozione poi dellautorit controllante). In questo caso la legge nonsi estende allordinamento interno dellufficio che lo pu regolare con proprio atto.Lautonomia organizzativa di regola molto limitata. Legge per lo pi regola ufficimaggiori di un ente lasciando a questi il compito di ordinare quelli minori.Vi poi una potest c.d. regolamentare che si esplica nelladozione di 4 tipi di regolamenti detti organici, del personale, di contabilit e di servizio, che solo in qualche caso per sono regolamenti in senso proprio (cio nel senso di fonte del diritto).Lautonomia finanziaria consiste nella disponibilit di entrate proprie, cio proventida imposte proprie o da quote di tributi di altri enti. Viene considerata misura delleffettivit dellautonomia politica.Lautonomia contabile e di bilancio consiste nella sottrazione alla disciplina della contabilit di Stato e nella potest di formare il bilancio, spesso secondo un modello determinato con legge, ma con libert di determinarne le poste.

Altri rapporti tra ufficiVi sono rapporti che possono dirsi composti, come quello di c.d. codipendenza, in cui un ufficio organizzativamente dipendente da un altro ufficio ma funzionalmente opera anche sotto il comando di un terzo ufficio.

Principi e criteri dellorganizzazioneLorganizzazione amministrativa italiana retta da numerosi principi e criteri il p


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rimo dei quali quello di sussidiariet disposto dallart. 3b del Trattato sullUnioneeuropea. Esso prevede che listituzione superiore intervenga se e soltanto nella misura in cui gli obiettivi della azione prevista non possano essere sufficientemente realizzati da istituzioni poste in un ambito pi ristretto e di livello inferiore realizzabili meglio dallistituzione superiore. Altri criteri e principi: funzionalit rispetto ai compiti e ai programmi di attivit, nel perseguimento degli obiettivi di efficienza, efficacia ed economicit; ampia flessibilit; collegamento at

tivit uffici adeguandosi al dovere di comunicazione interna ed esterna; garanziaimparzialit e trasparenza azione amministrativa; armonizzazione degli orari di servizio e di apertura degli uffici tenuto conto delle esigenze dellutenza e degliorari delle altre amministrazioni comunitarie.

Organizzazione amministrativa statale. Caratteristiche dellorganizzazione ministeriale

Lorganizzazione ministeriale non ha un proprio vertice ma lo mutua dal governo. Identit, in estensione e forza, dei poteri del ministro e dei ministeri. Il ministero un corpo unitario ordinato per settori corrispondenti a materie, ma principalmente ordinato secondo una logica divisionale di uffici di maggiore ampiezza ri

partiti in uffici di ampiezza minore, estendentisi dal centro alla periferia. Tutti i ministeri hanno uno o pi organi collegiali consultivi.

La Presidenza del Consiglio dei MinistriLa Presidenza del Consiglio dei Ministri ordinata dal decreto legislativo n. 303del 30 luglio 1999.

Variet organizzative dei ministeriPur prevalenti i caratteri suesposti dellorganizzazione ministeriale, ciascuno diessi ha subito numerose eccezioni. Oltre al fatto che lunione tra politica e amministrazione al vertice pu realizzarsi in modi diversi, nel 1993 stato introdottoil principio per il quale gli organi di governo definiscono gli obiettivi e i programmi da attuare e verificano la rispondenza dei risultati della gestione amm

inistrativa alle direttive generali impartite, mentre ai dirigenti spetta la gestione amministrativa. Compiti e poteri del ministro e del ministero poi, in numerosi casi non corrispondono.

AgenzieAllinterno dei ministeri o alle loro dirette dipendenze, vi erano in passato amministrazioni e aziende definite autonome, figure ibride composte da organi dotatidi ordinamenti speciali o derogatori; queste sono state tutte trasformate in S.p.a. o in enti pubblici. Una figura giuridica soggettiva che di recente notevolesviluppo invece Agenzia, definita struttura che svolge attivit a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale al servizio delle amministrazioni pubbliche.LAgenzia ha propri organi (direttore e comitato direttivo composto da dirigentidellagenzia), propri bilancio e regolamento di contabilit, potest di autoorganizzazione. E sottoposta ai poteri di indirizzo e alla vigilanza di un ministro, che approva programmi di attivit, organizzazione interna, bilanci e rendiconti dellagenzia, e accerta, anche mediante ispezioni, losservanza delle prescrizioni impartite. Svolge lattivit sulla base di convenzioni e di contratti con i ministeri competenti: in questi atti sono stabiliti gli obiettivi e i risultati, i finanziamentiassegnati e le modalit di verifica dei risultati di gestione. Lordinamento delle Agenzie non uniforme.

Autorit indipendentiSviluppatasi nell800 per i maggiori organi consultivi e giurisdizionali (Consiglio di Stato e Corte dei conti), la figura dellamministrazione indipendente ha avuto ovunque un notevole sviluppo. Le amministrazioni indipendenti, originarie dellI

nghilterra vittoriana ma sviluppatesi pi che altrove negli Stati Uniti, sono perlo pi senza personalit giuridica e non subordinate allesecutivo, essendo dotate digradi diversi di autonomia. Le amministrazioni indipendenti sono apparati statal


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i ma non governativi. Caratteristiche comuni ma non uniformi. Compiti, uffici, personale proprio. Operano di regola al centro e sono estranee al rapporto centro-periferia. Titolari degli uffici di vertice o non sono scelti dal governo o sescelti dal governo debbono possedere particolari requisiti di professionalit ed indipendenza. Per essi rigide incompatibilit e garanzie di durata nella carica. Sono amministrazioni indipendenti nellordinamento italiano, tra gli altri, Consiglio di Stato e Corte dei conti. Definiti organi ausiliari (ma non del governo) con

indipendenza assicurata dalla Costituzione. Il Consiglio di Stato organo di consulenza giuridico-amministrativa e di tutela della giustizia nellamministrazione.La Corte dei Conti organo di controllo della gestione della pubblica amministrazione ed organo di giustizia contabile e in materia di pensioni. Il Consiglio diPresidenza della giustizia amministrativa (per il Consiglio di Stato e per i TAR) e il Consiglio di Presidenza (per la Corte dei conti), svolgono funzioni di garanzia dellindipendenza dei 2 organi, non dissimili per da quelle svolte per lordine giudiziario dal CSM. Con loro parere personale promosso, destinato ad una sede, sottoposto a procedimento disciplinare.

Gli enti pubblici nazionaliGli enti pubblici, il cui fiorire in Italia si registra tra il secondo ed il qua

rto decennio del XX secolo, costituiscono una nozione gi in crisi negli anni 40 in Italia. . Ente pubblico, per autore, istituto proteiforme e neppure un istituto ma la somma di un insieme di istituti.

Storia della nozioneCodice civile napoleonico gi conteneva termine ente pubblico ma non con la nozione poi intesa. Indicava infatti sia persone giuridiche di diritto pubblico sia persone giuridiche di diritto privato che beneficiassero a causa della loro attivit di vantaggi pubblici o che fossero sottoposti a controlli. Concetto and precisandosi molto lentamente dopo il 1856 in Francia e a partire dal XX secolo in Italia. Definiti nel tempo anche fondazioni. Criterio della personalit giuridica non utile per distinguerli. In sostanza concetto difficilmente identificabile e per questo ben presto inutilizzato.

Tipi principali di enti pubbliciIstituti di Stato sono amministrazioni con propri organi, i cui membri sono scelti dal governo, con proprio bilancio, ma finanziati dal Tesoro, sottoposti a controlli ministeriali e caratterizzati dalla circostanza di svolgere funzioni essenziali dei poteri pubblici. I.S.T.A.T. 1926. Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni A.R.A.N. 1994.Sono enti di servizio quelli che erogano a privati servizi finanziati con risorse fiscali o parafiscali (I.N.P.S., Listituto nazionale di previdenza per i dipendenti dellamministrazione pubblica I.N.P.D.A.P., LIstituto nazionale per lassicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali I.N.A.I.L., tutti disciplinati da norme del 1994). Gli enti c.d. parastatali sono classificati in7 categorie. Enti pubblici imprenditoriali (o enti pubblici economici) sono quelli esercenti imprese. Di enti pubblici economici o imprenditoriali esistevano pi specie; ad esempio enti nazionalizzati e enti pubblici di gestione. La maggiorparte di questi stata trasformata allinizio degli anni 90 in societ private per azioni in pubblico comando. Il maggiore ente pubblico economico esistente la Cassadepositi e prestiti, prima azienda autonoma del ministero del tesoro. Vi sono enti fondazione nei quali prevale lelemento patrimoniale (I.N.P.S.); enti associazione, enti pubblici associativi volontari (Automobile Club provinciale, enti pubblici costituiti da persone giuridiche private (Comitato olimpico nazionale italiano C.O.N.I.), ecc..

Organizzazione degli enti pubbliciIl modello iniziale fu quello societario: una assemblea di soci o partecipanti (

negli enti associativi), un consiglio di amministrazione, spesso un comitato esecutivo, un presidente, un collegio sindacale o dei revisori. Poi grandissimo numero di varianti.


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Assenza di elementi comuni delle diverse figureQuando si sia riconosciuto che un ente pubblico, non se ne sono chiariti le funzioni rispetto alle altre funzioni pubbliche, i rapporti con lapparato ministeriale e quelli con le collettivit amministrate, i modi di finanziamento, la struttura, lorganizzazione, ecc.. Un istituto giuridico tale quando il riassunto di una normativa; questo non il caso dellistituto ente pubblico. Unica norma allapparenza g

enerale quella contenuta nella legge n. 70 del 20 marzo 1975 per la quale nessunnuovo ente pubblico pu essere istituito o riconosciuto se non per legge. Peraltro la disposizione vale per i soli enti ai quali si estende la legge (indicati nellart. 1).

Larticolazione periferica dellamministrazione centraleLamministrazione statale periferica costituita da uffici posti in periferia ma dipendenti dal centro (in particolare, dai ministeri).

Variet di articolazioni periferiche del centroC da chiedersi innanzitutto perch esista unarticolazione territoriale dellamministrazione centrale. Questa corrisponde ad una tradizione che ha trovato il suo culmin

e nellorganizzazione napoleonica e tuttora esiste in Francia; anche in Inghilterra le field administrations sono numerose. In Germania, salvo eccezioni, lamministrazione territoriale non federale ma di Regioni, Comuni o di loro associazioni.Cos come negli Stati Uniti anche se di recente i compiti crescenti del governo federale lhanno spinto ad istituire alcuni uffici fuori dalla capitale ma dipendenti dallesecutivo federale.

Gli uffici periferici dellamministrazione italianaPur essendo simile a quella francese nellimpianto, larticolazione territoriale italiana degli uffici centrali se ne differenzia nel disegno. In quella francese infatti, pur essendovi uffici specializzati per settori, questi dipendono dal centro attraverso il Commissario della Repubblica (lex Prefetto) che ne coordina lazione. In Italia vi sono tante linee verticali di dipendenza quanti sono gli uffici

periferici, da un lato, e quelli centrali, da cui i primi dipendono, dallaltro.In Francia il Commissario della Repubblica davvero il rappresentante del governonella Provincia (e nella Regione); in Italia il Prefetto lo solo sulla carta. Che debbano esserci uffici periferici previsto dalla Costituzione. Un tentativo di coordinamento tra uffici centrali e periferici quello affidato al Comitato provinciale della pubblica amministrazione. Questo presieduto dal Prefetto e composto dai responsabili degli uffici decentrati delle amministrazioni statali, comprese quelle dette ad ordinamento autonomo e degli enti pubblici non territorialiaventi sede nella Provincia. Il Comitato deve assicurare il buon andamento, limparzialit e lefficienza dellazione amministrativa, nonch il coordinamento delle attivit statali in ambito provinciale. Il Comitato d direttive e provvede a ispezioni everifiche, quando ravvisi lesistenza di carenze, inefficienze o disservizi. Il Prefetto vigila sullesecuzione delle sue deliberazioni.

Lamministrazione localeLamministrazione locale, detta anche, ma impropriamente, territoriale, costituitada apparati stabiliti in aree determinate, di ampiezza molto diversa, ordinatiper lo pi in modo uniforme, operanti a funzioni indivise con il centro, ma a differenza dagli uffici periferici statali, governati da corpi, direttamente o indirettamente elettivi. Questo tipo di amministrazione stato, fino alla met del secolo, chiamato indiretta, nel senso che gli uffici collocati in periferia erano considerati di amministrazione diretta, se propri dello Stato, di amministrazione indiretta o autarchici, se di enti locali.

Ragioni dellamministrazione locale e della elettivit dei suoi vertici

Alla domanda relativa ai motivi del numero e del taglio dellamministrazione locale, si pu rispondere semplicemente, che entit di quelle dimensioni e in quel numeroerano preesistenti allunificazione e che lordinamento unitario si limitato a rico


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noscerle.La Carta europea dellautonomia locale, la legge sulle autonomie del 1990 e le leggi successive sui sistemi elettorali localiLa Carta europea dellautonomia locale firmata a Strasburgo il 15 ottobre 1985 definisce come autonomia locale il diritto e la capacit effettiva, per le collettivit statali, di regolamentare ed amministrare nellambito della legge, sotto la propria responsabilit e a favore delle popolazioni, una parte importante di affari pub

blici. Stabilisce il principio dellelettivit. Introduce il principio di sussidiariet secondo il quale lesercizio delle responsabilit pubbliche deve, in linea di massima, incombere sulle autorit pi vicine ai cittadini. Stabilisce che le competenzeaffidate alle collettivit locali devono, di regola, essere complete ed integrali(pur rinviando poi alla legge). Tutela i limiti territoriali delle amministrazioni locali. Sancisce la loro autonomia organizzativa. Fissa limiti ai controlli.Introduce il principio della autonomia finanziaria degli enti locali. Stabilisceche gli enti locali hanno diritto di associarsi per collaborare.

Le amministrazioni composteIn Germania i Laender operano su tutte le materie di spettanza del centro ma conattribuzioni esecutive, mentre il Bund ha le attribuzioni direttive. In Italia

le attribuzioni centrali e periferiche sono ripartite in modo diverso, per cui variano di materia in materia e vi sono numerosi uffici ministeriali periferici.

La collaborazione tra amministrazioniCome pu essere stabilito un ordine, o almeno la collaborazione tra le amministrazioni? Con leggi cornice, indirizzo e coordinamento, intese, assensi, pareri, ecc.. Ma vi sono metodi pi stabili per raggiungere lo stesso obiettivo, metodi non procedimentali, ma che danno luogo ad istituzioni composte. Si tratta di organismi con compiti molto diversi, di programmazione, di indirizzo, di ripartizione dirisorse finanziarie, talora persino con compiti di gestione. Caratteristiche principali delle amministrazioni composte:1) si tratta di amministrazioni nelle quali concorrono amministrazioni sepa

rate, ma contitolari di funzioni o di parte di funzioni, che esse conferisco

le basi del diritto amministrativo sabino cassese

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