L’ATTUAZIONE DEL FEDERALISMO

FISCALE:

PRINCIPI E QUESTIONI APERTE

Andrea Zatti

Università di Pavia

Dipartimento di scienze politiche e sociali

Cosa si deve attuare?Art 117, commi 1-3

La potestà legislativa è esercitata dallo stato e dalle regioni nel rispetto della costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Lo stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:A) politica estera e rapporti internazionali dello stato; rapporti dello stato con l‘Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini distati non appartenenti all'unione europea;B) immigrazione;C) rapporti tra la repubblica e le confessioni religiose;D) difesa e forze armate; sicurezza dello stato; armi, munizioni ed esplosivi;E) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello stato;perequazione delle risorse finanziarie;F) organi dello stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del parlamento europeo;G) ordinamento e organizzazione amministrativa dello stato e degli enti pubblici nazionali;H) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale;I) cittadinanza, stato civile e anagrafi;L) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa;M) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorionazionale;N) norme generali sull'istruzione;O) previdenza sociale;P) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane;Q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale;R) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale elocale; opere dell'ingegno;S) tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali.

Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l'unione europea delle regioni; commercio con l'estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia; previdenza complementare e integrativa; armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello stato. Spetta alle regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello stato.

Cosa si deve attuare?Articolo 118 (L. cost 3/2001)

Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.

La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell'articolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali.

Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.

Articolo 118 pre-riforma

Spettano alla Regione le funzioni amministrativeper le materie elencate nel precedente articolo,salvo quelle di interesse esclusivamente locale,che possono essere attribuite dalle leggi dellaRepubblica alle Provincie, ai Comuni o ad altrienti locali.Lo Stato può con legge delegare alla Regionel'esercizio di altre funzioni amministrative.La Regione esercita normalmente le sue funzioniamministrative delegandole alle Provincie, aiComuni o ad altri enti locali, o valendosi dei lorouffici».

Cosa si deve attuare?Articolo 119 (L. cost 3/2001)

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa.

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i princìpi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio.

La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante.

Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.

Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti.

Articolo 119 pre-riforma

Le Regioni hanno autonomia finanziaria nelleforme e nei limiti stabiliti da leggi dellaRepubblica, che la coordinano con la finanzadello Stato delle Province e dei Comuni. AlleRegioni sono attribuiti tributi propri e quote ditributi erariali, in relazione ai bisogni delleRegioni per le spese necessarie ad adempiere leloro funzioni normali. Per provvedere a scopideterminati, e particolarmente per valorizzareil Mezzogiorno e le Isole, lo Stato assegna perlegge a singole Regioni contributi speciali. LaRegione ha un proprio demanio e patrimonio,secondo le modalità stabilite con legge dellaRepubblica.

Ricordando che:Articolo 5

La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento

Articolo 23

Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge.

Articolo 53

Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva.

Il sistema tributario è informato a criteri di progressività.

Il finanziamento degli enti sub-nazionali a regime

• Tributi ed entrate proprie nel rispetto della Costituzione e dei principi di coordinamento

• Compartecipazione alla base imponibile o al gettito di tributi erariali riscossi nel territorio regionale

• Trasferimenti perequativi verticali senza vincolo di destinazione per i territori con minore capacità fiscale per abitante

• Ulteriori possibili finanziamenti specifici per finalità di coesione o per settori che non rientrino nel normale esercizio delle funzioni degli enti riceventi

Stato

- Istituisce e disciplina i tributi statali- Può abolire o modificare tributi regionali e locali derivati esistenti (IRAP, Tarsu, Tassa automobilistica, etc)- Può istituire nuovi tributi regionali e locali derivati- Può definire nuove compartecipazioni ai tributi erariali- Svolge la funzione di perequazione verticale- Definisce i principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario

Regioni

- Possono istituire tributi propri o tributi locali derivati per Comuni e Province del proprio territorio nel rispetto dei principi della Costituzione, dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, nonché dei principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario fissati dalla legislazione statale

- Può definire nuove compartecipazioni degli enti locali ai tributi regionali propri o propri derivati dalla legge statale- Regolamentano i tributi regionali derivati istituiti dalla Stato nei margini previsti dalla legge

Enti locali- Non hanno facoltà di istituire direttamente tributi propri (art 117, comma 1 e art. 23)- Regolamentano i tributi derivati istituiti da stato e regioni nei margini previsti dalla legge

La potestà tributaria dopo la riforma costituzionale (1)

La potestà tributaria dopo la riforma costituzionale (2)

La sentenza n. 37 del 2004 della Corte Costituzionale ha indicato come necessario presupposto per l'attuazione del disegno costituzionale “l'intervento del legislatore statale, il quale, al fine di coordinare l'insieme della finanza pubblica, dovrà non solo fissare i principi cui i legislatori regionali dovranno attenersi, ma anche determinare le grandi linee dell'intero sistema tributario, e definire gli spazi e i limiti entro i quali potrà esplicarsi la potestà impositiva, rispettivamente, di Stato, Regioni ed enti locali”.

Per quanto riguarda in particolare i tributi locali, la riserva di legge stabilita dall’articolo 23 della Costituzione comporta la necessità di definire l'ambito in cui potrà esplicarsi la potestà regolamentare degli enti sub-regionali, sforniti di poteri legislativi, e il rapporto fra quest’ultima e la legislazione statale e legislazione regionale per quanto attiene alla disciplina di grado primario. La Corte ha quindi concluso che “non è ammissibile, in materia tributaria, una piena esplicazione di potestà regionali autonome in carenza della fondamentale legislazione di coordinamento dettata dal Parlamento nazionale”. Questa conclusione è stata confermata nella sentenze n. 241 del 2004 (sulla delega per la riforma del sistema fiscale statale) e n. 261 del 2004 (sulla determinazione delle basi di calcolo dei sovracanoni per la produzione di energia idroelettrica).

La legge delega 42/2009 (1)

Art. 1: La presente legge costituisce attuazione dell'articolo 119 della Costituzione, assicurando autonomia di entrata e di spesa di comuni, province, città metropolitane e regioni e garantendo i principi di solidarietà e di coesione sociale, in maniera da sostituire gradualmente, per tutti i livelli di governo, il criterio della spesa storica e da garantire la loro massima responsabilizzazione e l'effettività e la trasparenza del controllo democratico nei confronti degli eletti. A tali fini, la presente legge reca disposizioni volte a stabilire in via esclusiva i principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, a disciplinare l'istituzione ed il funzionamento del fondo perequativo per i territori con minore capacità fiscale per abitante nonché l'utilizzazione delle risorse aggiuntive e l'effettuazione degli interventi speciali di cui all'articolo 119, quinto comma, della Costituzione.

La legge delega 42/2009 (2)

Due principali contenuti:

- Principi ispiratori e alcune indicazioni operative per l’istituzione dei tributi locali (tax assignment)

- Modelli di perequazione

Tali contenuti devono trovare riscontro in un’ampia gamma di decretazioni e disposizioni applicative

• Si riconosce l’autonomia fiscale come fattore positivo di responsabilizzazione ed «efficientamento» degli enti locali

• Esigenza di superare il sistema di finanza derivata (metafora dell’“albero storto”)• Esigenza di fiscalizzare (art.11) i trasferimenti sinora ricevuti dagli enti locali da

parte di stato e regioni (ca. 15 miliardi per i Comuni)

I principi: responsabilizzazione e autonomia

«Garantire la massima responsabilizzazione e l’effettività e la trasparenza del controllo democratico nei confronti degli eletti» (art. 1.1 legge delega 42/2009)«Autonomia d’entrata e di spesa e maggiore responsabilizzazione amministrativa, finanziaria e contabile di tutti i livelli di governo» (art. 2.2 lett. a)«Garanzia del mantenimento di un adeguato livello di flessibilità fiscale nella costituzione di un insieme di tributi e compartecipazioni, da attribuire alle regioni e agli enti locali, la cui composizione sia rappresentata in misura rilevante da tributi manovrabili, con determinazione, per ciascun livello di governo, di un adeguato grado di autonomia d’entrata, derivante da tali tributi» (art. 2.2 lett. bb)

• Si riconosce la necessità di attribuire un certo margine di manovrabilità sui tributi locali

• Si parte dal generale insuccesso delle iniziative portate avanti, incluse le più recenti (blocco aliquote, depotenziamento ICI, etc.)

I principi: responsabilizzazione e autonomia (2)

“una parte almeno delle risorse finanziarie delle collettività locali deve provenire da tasse e imposte locali di cui esse hanno facoltà di stabilire il tasso nei limiti previsti dalla legge» (D.Lgs. 267/2000)

Cogno e al. (2010, p. 56) richiamano che “Nel 2008, i livelli di autonomia delle Amministrazioni comunali italiane sono fortemente diminuiti rispetto agli anni precedenti, tanto da riallinearsi su valori talvolta anche più bassi di quelli riscontrati agli inizi degli anni Duemila”. Nella stessa direzione Buratti (2010a, p. 145): “alla vigilia dell’attuazione dell’art. 119 Cost., l’autonomia finanziaria delle amministrazioni comunali ha subito dunque una battuta d’arresto e, anzi, un sostanziale regresso verso forme di finanza derivata”.

• Volontà di ricercare un collegamento logico tra prelievo fiscale e benefici della spesa pubblica

• Attenuazione del principio della capacità contributiva a livello locale• Valorizzazione del principio di equivalenza fiscale rispetto ai problemi di

esportazione fiscale e dell’onere dei non residenti

I principi: beneficio, correlazione econtinenza

«Tendenziale correlazione tra prelievo fiscale e beneficio connesso alle funzioni

esercitate sul territorio in modo da favorire la corrispondenza tra responsabilità

finanziaria e amministrativa; continenza e responsabilità nell’imposizione dei tributi

propri» (art. 2.2 lett. p).

Vitaletti (2003 p. 243) parla dell’esigenza di ridurre “al minimo lo sbilancio tra

imposte pagate e servizi pubblici ricevuti”. Tema importante perché, come richiamato in Brosio, Piperno (2009, p. 265): “l’urbanizzazione e l’aumento della mobilità della popolazione per ragioni di

lavoro, svago e studio ha di fatto gradualmente reso senza significato i vecchi

confini comunali delle principali città, ampliando enormemente il fenomeno del

traboccamento delle attività dei singoli comuni”.

• Diritto di prelazione statale e divieto di doppia imposizione sul medesimo presupposto ((art. 2.2 lett. o).

• Necessità di trovare un equilibrio rispetto al binomio beneficio/capacità contributiva

I principi: coerenza con il sistema fiscale complessivo

«Razionalità e coerenza dei singoli tributi e del sistema

tributario nel suo complesso”» (art. 2.2 lett. c).

Vitaletti (2003, p. 241) “un mix fiscale in cui si contemperino principio del

beneficio e aspetti essenziali della capacità contributiva (in primis, la

progressività)”.

«Salvaguardia di non alterare il criterio della progressività del sistema

tributario e rispetto del principio della capacità contributiva ai fini del

concorso alle spese pubbliche» (art. 2, comma 2 lett. l)

• Preferenza per basi dotate di una certa stabilità, con dinamica relativamente indipendente dalla congiuntura, ma anche in grado di svilupparsi in maniera corrispondente a quanto avviene per le spese

• Va garantita la possibilità di avere anche strumenti in grado di fronteggiare specificità e differenze presenti sul territorio (flessibilità)

I principi: stabilità e adeguatezza

“Stabilità tendenziale del quadro di finanziamento, in misura corrispondente alle funzioni attribuite” (art. 2, comma 2. lett. ll)

• La perequazione comporta criticità rilevanti sia dal punto di vista della strutturazione dei parametri, sia da quello dell’accettabilità politica

I principi: distribuzione territoriale non sperequata

«Tributi con una base imponibile stabile e distribuita in modo

tendenzialmente uniforme sul territorio nazionale» (art. 2, comma 2. lett. cc)

“Fiscal equalization is a complex economic and political issue”

(Oates, 1999, p. 1128)

• Esigenza di coniugare la responsabilizzazione fiscale con un sistema non eccessivamente complesso e oneroso

• Predilezione per tributi già esistenti o comunque basati su banche dati utilizzate per altri scopi (auto, consumi elettrici)

• Attenzione verso strumenti che limitino i rischi di ampia evasione• Possibile trade-off semplificazione↔grado di autonomia fiscale

I principi: semplicità ed efficacia amministrativa

«Semplificazione del sistema tributario, riduzione degli adempimenti a carico dei contribuenti, efficienza

nell’amministrazione dei tributi» (art. 2, comma 2. lett. c)

• Necessità che processi dinamici di soppressione di trasferimenti intergovernativi (e/o di decentramento di nuove competenze) associati all’attribuzione di maggiori fonti di gettito a livello locale siano coerentemente accompagnati da una corrispondente riduzione del prelievo di livello superiore (statale e o regionale)

• Il requisito si rende necessario affinché le collettività locali percepiscano, nel quadro del processo di decentramento, l’effettivo pacchetto servizi-tributi di cui è responsabile la propria giurisdizione

I principi: prelievo locale come sostitutivo

«Riduzione dell’imposizione fiscale statale in misura corrispondente alla più ampia autonomia d’entrata di regioni

ed enti locali» (art. 2, comma 2. lett. ee)

• L’idea di fondo è che difficilmente un tributo possa rispondere in pieno alle raccomandazioni del tax assignment

• Si deve ricercare un compromesso tra semplificazione e necessità di realizzare livelli significativi di decentramento fiscale

I principi: mix di strumenti

«Garanzia del mantenimento di un adeguato livello di flessibilità fiscale nella costituzione di un insieme di tributi e compartecipazioni da attribuire alle regioni e agli enti locali»(art. 2, comma 2. lett. ee)«I sistemi finanziari, che sostengono le risorse di cui dispongono le collettività locali, devono essere di natura sufficientemente diversificata ed evolutiva per consentire loro di seguire, in pratica, per quanto possibile, l’andamento reale dei costi di esercizio delle competenze» (Dlgs. 267/2000, Art. 9.4).

«Tra le indicazioni che emergono non si può non cogliere quella della

relazione tra i valori di decentramento e pluralità di strumenti” (Osculati,

2007)

Finanziamento delle Regioni (art. 7 comma 1)

•Compartecipazioni•Tributi propri derivati•Addizionali •Tributi propri istituiti dalle regioni su presupposti non già assoggettati a imposizione erariale

- Si esplicita già una preferenza per la compartecipazione IVA- Si cita già una compartecipazione/addizionale IRPEF- Si esplicita la possibilità delle leggi regionali di modificare aliquote, esenzioni e detrazioni dei tributi propri derivati e delle addizionali

Alcune indicazioni operative

Finanziamento di Province e Comuni (1)

�art. 12, comma 1.a) prevede che : «la legge individua i tributi propri dei comuni e delle

province, anche in sostituzione o trasformazione di tributi già esistenti e anche attraverso

l’attribuzione agli stessi comuni e province di tributi o parti di tributi già erariali; ne

definisce presupposti, soggetti passivi e basi imponibili; stabilisce, garantendo

un’adeguata flessibilità, le aliquote di riferimento valide per tutto il territorio»

«un ruolo prioritario debba continuare ad essere esercitato dai tributi cosiddetti derivati,

previsti e disciplinati dalla normativa statale (almeno per quanto riguarda le aliquote di

base), su cui però gli Enti territoriali godono di poteri di intervento sul gettito attraverso la

modifica delle aliquota, di maggiorazioni e addizionali entro i limiti consentiti” (Alta

Commissione.., 2006)

Per i Comuni si prevede già il ricorso ad una o più di questi strumenti: compartecipazione IVA, compartecipazione IRPEF, tributo immobiliare ≠ prima casaPer le Province si prevede già il ricorso a tributi il cui presupposto è legato al trasporto su gomma e la compartecipazione ad un tributo erariale

Alcune indicazioni operative

Finanziamento di Province e Comuni (2)

Uno o più tributi propri comunali che, valorizzando l’autonomia tributaria,

attribuisca all’ente la facoltà di stabilirli e applicarli in riferimento a

particolari scopi quali la realizzazione di opere pubbliche e di investimenti

pluriennali nei servizi sociali ovvero il finanziamento degli oneri derivanti da

eventi particolari quali flussi turistici e mobilità privata (art 12, comma d).

Previsione che le regioni, nell’ambito dei propri poteri legislativi in materia

tributaria, possano istituire nuovi tributi dei comuni, delle province e delle

città metropolitane nel proprio territorio, specificando gli ambiti di autonomia

riconosciuti agli enti” (art 12, comma g).

- Gli enti locali possono definire le aliquote e introdurre agevolazioni sui tributi derivati nel rispetto delle leggi istitutive- Gli enti locali hanno piena autonomia nella fissazione delle tariffe, nel rispetto delle normative di settore e delle delibere delle autority

Alcune indicazioni operative

Modelli di perequazione

• Si identificano due modelli di perequazione ben distinti tra le spese essenziali/fondamentali, che devono essere garantite dal governo centrale secondo standard prestabiliti, e altre tipologie di spese per cui si guarda solo al versante delle entrate

• Si afferma la volontà di razionalizzare i meccanismi di perequazione, basandoli su parametri oggettivi che garantiscano il superamento della spesa storica e incentivino l’efficienza nella gestione dei tributi propri

1) Livelli essenziali delle prestazioni (LEP regionali) Funzioni fondamentali (Province e Comuni)

FABBISOGNO STANDARD – ENTRATE STANDARD

Pi [Es −−−− t*Yi/Pi]

ove Pi è la popolazione dell’ente; Es è la spesa standard pro-capite, calcolata in base ad apposite metodologie

di standardizzazione dei costi e dei bisogni relativi ai LEP e alle funzioni fondamentali; t* è l’aliquota standard (che può essere la minima o una di riferimento definita dal legislatore); e Yi/Pi è la base imponibile pro-capite dell’ente considerato riguardo al tributo i

Trasferimento di natura verticale non condizionato

1) Livelli essenziali delle prestazioni (LEP regionali) Funzioni fondamentali (Province e Comuni)

LEP→ Individuate le funzioni (sanità, assistenza, istruzione, trasporto pubblico locale per le spese in conto capitale), ma non i costi standard

Funzioni fondamentali → Individuate in via provvisoria le funzioni, ma non i costi standard (processo di ricognizione di SOSE e IFEL)

Necessità di prevedere una quota standard pro-capite, corretta per tener conto dell’ampiezza demografica, caratteristiche territoriali (ad es. zone montane), demografiche, sociali e produttive

Entrate standard regioni=IRAP ad aliquota base (3,9%); IRPEF regionale ad aliquota base; compartecipazione regionale IVA in maniera da garantire la copertura delle spese standard nelle regione + ricca

Entrate standard Comuni e Province=da definire, con priorità ai tributi individuati nella legge delega stessa (compartecipazione IVA, compartecipazione IRPEF, tributo immobiliare, trasporto su gomma per le province)

2) Spese non LEP (Regioni) e ≠ Funzioni fondamentali (Province e Comuni)

MODELLO DELLA CAPACITA’

α Pi ⋅ t* [ Ys/ Ps − Yi/Pi]

ove: α è la percentuale di compensazione accordata (tra 0 e 1) t* è l’aliquota standard (che può essere l’aliquota minima, una media dei valori nazionali o quella di un’autorità di riferimento); Ys/ Ps è la base imponibile pro-capite standard del tributo da perequare (anche in questo caso si può trattare di una media nazionale o di un valore di riferimento, ad esempio l’ente più ricco); Yi/Pi è sempre la base imponibile pro-capite dell’ente destinatario.

Trasferimento a carattere orizzontale, non condizionato, e di carattere parziale

2) Spese non LEP (Regioni) e ≠ Funzioni fondamentali (Province e Comuni)

Per le regioni si prevede di perequare il gettito medio per abitante dell’addizionale IRPEF in misura non inferiore al 75% (α ≥ 0,75)Si dovrà tener conto delle particolari esigenze delle Regioni con minore popolazione

Per province e comuni (Legge delega) si mira a ridurre le differenze tra le capacità fiscali (di quali tributi?), tenendo conto della classe demografica e della partecipazione a forme associative

Legge delega 42/2009: stato di attuazione

- Sono stati emanati nove decreti legislativi e una serie di altre disposizioni applicative

- Si stima che servano circa 70 ulteriori decreti e passaggi di vario tipo

- Si ha un quadro assai variabile e disomogeneo per temi e per tempistiche previste

- Sia la delega, sia alcuni passaggi fondamentali (costi standard) sono già stati soggetti a proroga

- Sulla fase applicativa hanno inciso in maniera pesante la necessità di consolidamento dei conti pubblici e il mutato quadro politico-istituzionale

Attuazione L/42/2009: fisco regionale (1)- Rideterminazione al rialzo compartecipazione IRPEF (per

fiscalizzare i trasferimenti statali) e rafforzamento dell’addizionale sino a +2,1% dal 2015 - Le aliquote nazionali arretrano in maniera speculare alla crescita della

compartecipazione- Possibilità di disegnare forme specifiche di progressività attraverso

differenziazioni per scaglioni (gli stessi dell’IRPEF nazionale) e detrazioni per carichi famigliari

- Ripristino della manovrabilità IRAP (3,9% ± 0,92) con facoltà di azzerarla a carico del bilancio regionale

- Compartecipazione IVA in base al principio di territorialità (luogo dove avviene lo scambio)

- Possibilità di disciplina della tassa automobilistica regionale nel rispetto dei limiti massimi di manovrabilità fissati dalla legge nazionale (intanto lo Stato ha introdotto una addizionale erariale della tassa automobilistica pari a Euro 20 per ogni KW di potenza del veicolo superiore a 185 KW)

Attuazione L/42/2009: fisco regionale (2)

- Abolizione e successivo ripristino della compartecipazione all’accisa sulla benzina

- L’addizionale regionale sulla benzina è stata utilizzata come fonte aggiuntiva di gettito per far fronte a diversi eventi calamitosi (Umbria, Marche, Liguria)

- Abolizione di alcuni tributi regionali derivati (abilitazione esercizio professionale, concessione statale beni demanio marittimo, occupazione spazi e aree pubbliche, emissioni sonore aeromobili) con conseguente possibilità per le Regioni di istituire tributi propri sulle medesime basi

- I fondi perequativi devono ancora essere pienamente disciplinati. Si parte dalla spesa storica, prevedendo una convergenza verso i valori standard

Attuazione L/42/2009: fisco provinciale

- Introduzione di un margine di manovrabilità sulla RCA auto (±3,5% rispetto al 12,5% di base)- Estensione dell’IPT in base a potenza e classe di inquinamento dei mezzi- Compartecipazione IRPEF per fiscalizzare i trasferimenti nazionali- Compartecipazione alla tassa automobilistica regionale per fiscalizzare i tributi regionali- Si è soppressa l’addizionale provinciale sui consumi di energia elettrica (consumi non domestici), sostituendola con una compartecipazione IRPEF (?)- Sino alla definizione delle perequazione definitiva (fabbisogni standard e capacità contributiva) si applica un fondo sperimentale (?) di riequilibrio che poco si discosta dalla redistribuzione precedente delle risorse

Attuazione L/42/2009: fisco comunale (1)

- Compartecipazione / devoluzione di una serie di imposte erariali sugli immobili (trasferimenti immobiliari, tasse ipotecarie, imposta di registro e di bollo, IRPEF sui redditi fondiari, cedolare secca sugli affitti)- Compartecipazione IVA (in realtà calcolata su base regionale e poi redistribuita)- Sblocco addizionale IRPEF con possibilità di articolare le aliquote per scaglioni di reddito e di definire una soglia di esenzione-IMU (in via sperimentale dal 2012):

- imposta immobiliare in sostituzione dell’ICI e dell’IRPEF su immobili non locati.

- aliquota base dello 0,76% con manovrabilità per i comuni ± 0,3%- aliquota base allo 0,4% per l’abitazione principale con manovrabilità ±

0,2%- lo stato compartecipa alle entrate ≠ dall’abitazione principale

Attuazione L/42/2009: fisco comunale (2)

- Possibile compartecipazione a tributi regionali per fiscalizzare i trasferimenti regionali (addizionale Irpef, o altri da devolvere)- Imposta municipale secondaria (IMUS) in sostituzione di una serie di tributi esistenti: pubblicità, occupazione di spazi (tutta da disciplinare)- Imposta di soggiorno- Nuova imposta di scopo (da disciplinare)- Nuovo tributo comunale sui rifiuti e sui servizi- RES: misto di tassa e imposta (da disciplinare)- Si è soppressa l’addizionale comunale sui consumi di energia elettrica (consumi domestici)- Sino alla definizione delle perequazione definitiva (fabbisogni standard e capacità contributiva) si applica un fondo sperimentale (?) di riequilibrio che poco si discosta dalla redistribuzione precedente delle risorse

Art. 117. la materia della “armonizzazione dei bilanci pubblici” è inserita tra quelle sulle quali lo Stato ha una competenza legislativa esclusiva.Art. 119. - I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia

finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i princìpi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio.I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l'equilibrio di bilancio. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti.

(parti in rosso inserite dalla nuova legge costituzionale 1/2012)

Le tendenze più recenti: nuove spinte centralisitiche

Legge 243 del 2012 sull’equilibrio fra le entrate e le spese di bilancio ex art. 81 e 119 della Costituzione.Per Regioni ed Enti locali è previsto:

- Un valore non negativo in termini di competenza e cassa del saldo tra entrate finali e spese finali e del saldo tra entrate correnti e spese correnti (inclusive delle quote di capitale delle rate di ammortamento dei prestiti)

- Recupero dell’eventuale disavanzo entro il triennio successivo- Indebitamento solo per spese di investimento e prevedendo un piano di

ammortamento che definisca le modalità di copertura. Va comunque garantito l’equilibrio di cassa del complesso degli enti della Regione interessata, compresa la Regione medesima. In caso di complessivo scostamento, il disavanzo concorre alla determinazione dell’equilibrio di cassa dell’esercizio successivo ed è ripartito tra gli enti che non hanno rispettato il saldo previsto

- Nelle fasi sfavorevoli del ciclo lo Stato deve contribuire al finanziamento delle prestazioni fondamentali inerenti i diritti sociali degli enti locali

- Nelle fasi favorevoli del ciclo gli enti sub-nazionali contribuiscono al Fondo ammortamento titoli di stato

- Servono decreti attuativi per meglio disciplinare le precedenti disposizioni- Le misure si applicano dal 2016.

Le tendenze più recenti: nuove spinte centralistiche (2)

Le tendenze più recenti: lo sforzo richiesto agli enti decentrati

«una crescita del prelievo intestato al federalismo fiscale ha rappresentato l’altra faccia di un

processo che nell’ultimo biennio – attraverso ripetute riduzioni dei trasferimenti statali- ha visto le

autonomie locali chiamate a concorrere pesantemente allo sforzo di consolidamento dei conti

pubblici. Gli aumenti dei tributi locali, insomma, non deriverebbero tout court dal processo di

attuazione del federalismo. ….non solo non si trovano tracce di compensazione fra fisco centrale e

fisco locale, ma, anzi, di pari passo con l’attuazione del federalismo fiscale, si è registrata una

significativa accelerazione sia delle entrate di competenza degli enti territoriali sia di quelle

dell’amministrazione centrale

….forza trainante sulla pressione fiscale complessiva, la cui crescita appare imputabile per oltre i

4/5 alla dinamica delle entrate locali; …forte crescita della quota delle entrate locali su quelle

dell’intera pubblica amministrazione» (Corte dei Conti, 2013)

Con alcuni interventi di ammorbidimento non sempre razionali:

- Flessibilità verticale e orizzontale del Patto di stabilità interno- Decreto sblocca debiti (DL 35/2012)

Le tendenze più recenti:scelte schizofreniche e opache in tema di tributi locale

- Numerose iniziative «fuori delega»- Abolizione addizionali locali sull’energia elettrica- IMU prima reintrodotta sulla prima casa (2012) e poi abolita- Compartecipazione nazionale su IMU e TARES- Nuova Imposta Unica Comunale dal 2014 (IMU+TASI+TARI),

con caratteri di provvisorietà e incertezza- Fondo sperimentale di riequilibrio alimentato da tributi sul

reddito immobiliare, i passaggi di proprietà e una compartecipazione al gettito IVA: di fatto un trasferimento con vincoli di salvaguardia rispetto alla spesa storica; poi abolito nel 2013 e sostituito da un Fondo di solidarietà alimentato dall’IMU

- Sui costi standard tutto tace….- Sostanziale impossibilità di programmazione e mancanza di

trasparenza nel meccanismo di finanziamento

- I passi avanti fatti nell’applicazione dell’art. 119 sono nel complesso del tutto insoddisfacenti- Numerosi decreti e misure applicative da attuare (costi standard, IMUS, ..)- Largo ricorso alle compartecipazioni e devoluzioni di tributi (IRPEF, Tassa automobilistica, tributi immobiliari, IMU, IVA), con conseguente opacità e difficoltà per il contribuente ad individuare l responsabilità nella variazione del proprio carico fiscale - Processo fortemente influenzato e minacciato dalle necessità di risanamento dello Stato (compartecipazione IMU, addizionale erariale auto, contemporaneo aumento pressione fiscale statale, inasprimento del Patto di stabilità interno)- Va valutata l’effettiva corrispondenza tra tributi devoluti e trasferimenti aboliti

Alcune valutazioni conclusive

- Scelte schizofreniche (accisa sulla benzina, centralizzazione addizionali locali energia elettrica, abolizione delle province dopo averne aumentato la manovrabilità dei tributi)- Disciplina trasferimenti perequativi largamente incompleta, soprattutto nel calcolo dei fabbisogni standard (problema tecnico o politico?)- Rimangono pochi spazi per esercitare forme di autonomia impositiva regionale (road e parking pricing?, canoni idrici, occupazione spazi, prelievi su materie prime, in parte la tassa automobilistica)- Privilegi delle regioni a statuto speciale di fatto immutati

Alcune valutazioni conclusive