L’ABCdel diritto comunitario

del Dr Klaus-Dieter Borchardt

Documentazione europea

L’ABC del diritto com

unitario

Direzione generale Istruzione e cultura

Commissione europea

La presente pubblicazione fa parte della serie «Documentazione europea» ed è edita nelle lingue ufficia-li dell’Unione europea: danese, finlandese, francese, greco, inglese, italiano, olandese, portoghese, spagnolo,svedese e tedesco.

Nella stessa raccolta:L’Europa dalla A alla Z (1997)L’Europa in 10 lezioni (1998)La Commissione europea (1999)

Numerose altre informazioni sull’Unione europea sono disponibili su Internet via il server Europa(http://europa.eu.int).

Commissione europeaDirezione generale Istruzione e culturaUnità Pubblicazioni, rue de la Loi 200, B-1049 Bruxelles

Una scheda bibliografica figura alla fine del volume.

Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee, 2000

ISBN 92-828-7805-8

© Comunità europee, 2000Riproduzione autorizzata

Printed in Belgium

STAMPATO SU CARTA SBIANCATA SENZA CLORO

L’ABCdel diritto comunitario

Manoscritto del Dr Klaus-Dieter Borchardt

Terminato nel settembre 1999

Copertina: illustrazione di Mario Ramos

(Quinta edizione)

INTRODUZIONE:DA PARIGI A MAASTRICHT E AMSTERDAM, PASSANDO PER ROMA

PRINCIPI FONDAMENTALI DELL’UNIONE EUROPEA

• L’UE, GARANTE DELLA PACE• L’UNITÀ E L’UGUAGLIANZA COME TEMI CONDUTTORI• LE LIBERTÀ FONDAMENTALI• IL PRINCIPIO DELLA SOLIDARIETÀ• IL RISPETTO DELL’IDENTITÀ NAZIONALE• IL BISOGNO DI SICUREZZA• I DIRITTI FONDAMENTALI NELL’UE

LA «COSTITUZIONE» DELL’UNIONE EUROPEA

• LA STRUTTURA DELL’UNIONE EUROPEA: «I TRE PILASTRI»• LA NATURA GIURIDICA DELLA CE E DELL’UE• I COMPITI DELL’UE• I POTERI DELL’UE• LE ISTITUZIONI DELL’UE

Consiglio europeo — Parlamento europeo — Consiglio dell’UE — Commissioneeuropea — Corte di giustizia delle CE — Corte dei conti europea — Istituzionicomplementari (organi ausiliari): Comitato economico e sociale; Comitato delleregioni; Banca europea per gli investimenti; Banca centrale europea

L’ORDINAMENTO GIURIDICO COMUNITARIO

• L’UE, IN QUANTO CREAZIONE DEL DIRITTO E COMUNITÀ IN FORZADEL DIRITTO

• LE FONTI GIURIDICHE DEL DIRITTO COMUNITARIOI trattati istitutivi: diritto comunitario primario — Gli atti giuridici comunitari: dirittocomunitario derivato — I trattati internazionali conclusi dalla CE: accordi di associazione; accordi di cooperazione; accordi commerciali — Le fonti non scritte:i principi generali del diritto; diritto consuetudinario; accordi tra Stati membri

• GLI STRUMENTI DI CUI DISPONE LA CERegolamenti e decisioni generali CECA — Direttive e raccomandazioni CECA —Decisioni individuali — Atti non vincolanti: raccomandazioni e pareri —Risoluzioni, dichiarazioni e programmi d’azione2

INDICE

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• LA PROCEDURA LEGISLATIVA DELLA CEProcedura di consultazione — Procedura di cooperazione — Procedura di codecisione — Procedura del parere conforme — Procedurasemplificata — Procedure di adozione delle norme di applicazione

• IL SISTEMA DI PROTEZIONE GIURIDICA DELLA CEProcedura per inadempimento — Ricorso di annullamento — Ricorso in carenza— Ricorso per risarcimento — Controversie del personale — Procedura di ricorso— Protezione giuridica provvisoria — Rinvio pregiudiziale

• LA RESPONSABILITÀ DELLO STATO MEMBRO NELLE VIOLAZIONI DEL DIRITTO COMUNITARIO

LA COLLOCAZIONE DEL DIRITTO COMUNITARIO NELL’AMBITODEI VARI SISTEMI GIURIDICI

• L’AUTONOMIA DELL’ORDINAMENTO GIURIDICO COMUNITARIO• L’INTERAZIONE TRA DIRITTO COMUNITARIO E DIRITTO NAZIONALE• CONFLITTO TRA DIRITTO COMUNITARIO E DIRITTO NAZIONALE

L’applicabilità diretta del diritto comunitarioLa preminenza del diritto comunitario

CONSIDERAZIONI FINALI

GIURISPRUDENZA

ALLEGATO: TABELLA D’EQUIVALENZA

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Fino a pochi anni dopo la fine delsecondo conflitto mondiale, l’attività

politica e statale si basava ancora quasiesclusivamente sulle costituzioni e legisla-zioni nazionali che, nei nostri Stati demo-cratici, fissavano le norme di condottaaventi carattere vincolante, oltre che per icittadini e i partiti, anche per lo Stato e isuoi organi. Solo il crollo totaledell’Europa e il declino economico e poli-tico del vecchio continente hanno creatole premesse per un rinnovamento, rilan-ciando l’idea di un nuovo ordine europeo.

Gli sforzi di unificazione europea deldopoguerra riflettono, nel loro insieme,l’immagine sconcertante di una miriade diorganizzazioni complesse e difficilmentedelineabili. Coesistono così, senza unreale collegamento tra loro, organizza-zioni quali l’OCSE (Organizzazione per lacooperazione e lo sviluppo economico),l’UEO (Unione dell’Europa occidentale),la NATO (North Atlantic TreatyOrganisation, Patto atlantico), il Consigliod’Europa e l’Unione europea, — quest’ul-tima fondata sulla Comunità europea delcarbone e dell’acciaio (CECA), sullaComunità europea per l’energia atomica esulla Comunità europea. Il numero degliStati membri varia, a seconda delle orga-nizzazioni, da 10 (UEO) a 40 (Consigliod’Europa).

Tale diversità del panorama europeo èdefinibile strutturalmente solo conside-

rando gli obiettivi concreti che si celanodietro alle diverse organizzazioni, chesono distinguibili in tre grandi gruppi.

• Primo gruppo: le organizzazioni euro-atlantiche

Le organizzazioni appartenenti a questogruppo sono sorte dal patto di alleanza con-cluso dopo la seconda guerra mondiale daStati Uniti d’America ed Europa. Non è per-tanto un caso se la prima organizzazioneeuropea del dopoguerra, vale a dire l’OECE(Organizzazione europea per la coopera-zione economica), fondata nel 1948, vennecreata su iniziativa degli Stati Uniti. Nel1947, l’allora ministro americano degliAffari esteri, George Marshall, sollecitavagli Stati europei ad unire i loro sforzi nell’o-pera di ricostruzione economica. Alloscopo, prometteva loro il sostegno degliStati Uniti, sostegno che si concretizzò nel«Piano Marshall» e gettò le basi di una rico-struzione rapida dell’Europa occidentale. Lamissione iniziale dell’OECE consistevaessenzialmente nel liberalizzare gli scambitra gli Stati. Nel 1960, i membri dell’OECE,a cui si aggiunsero anche Stati Uniti eCanada, decisero di estendere il campo d’a-zione anche al terzo mondo tramite gli aiutiallo sviluppo. L’OECE diventava quindil’OCSE.

Alla creazione dell’OECE fece seguito, nel1949, quella della NATO, sotto forma dipatto militare con gli Stati Uniti e il Canada. 5

INTRODUZIONE: DA PARIGIA MAASTRICHT E AMSTERDAM,

PASSANDO PER ROMA

Per rafforzare la collaborazione politica inmateria di sicurezza tra gli Stati europei, nel1954 veniva fondata l’Unione dell’Europaoccidentale (UEO), sulle basi del preesi-stente patto di Bruxelles, già concluso traRegno Unito, Francia, Belgio, Lussemburgoe Paesi Bassi, ai quali venivano ad aggiun-gersi, allora, Repubblica federale diGermania e Italia. Nel frattempo, anchePortogallo, Spagna e Grecia sono diventatimembri dell’UEO. Tale organizzazioneoffre ai suoi membri una piattaforma distretta cooperazione in materia di politica didifesa e di sicurezza e rafforza il peso poli-tico dell’Europa nel quadro dell’alleanza

atlantica, affermandone, nel contempo,anche l’identità in tali campi.

• Secondo gruppo: Consigliod’Europa e OSCE

La prerogativa di questo secondo gruppo diorganizzazioni europee è rappresentata dallaloro struttura stessa, tale da consentire aquanti più Stati possibile di cooperarvi.Peraltro, è stato deliberatamente convenutoche la cooperazione tra tali organizzazioninon andasse al di là della tradizionale coope-razione tra gli Stati.

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Del gruppo fa parte il Consiglio d’Europa,organizzazione politica fondata il 5 maggio1949. Nello statuto del Consiglio d’Europanon vi è alcuna indicazione circa la volontàdi creare una federazione o un’unione, nécirca un eventuale trasferimento o esercizioin comune di elementi della sovranità nazio-nale. Il Consiglio d’Europa prende le suedecisioni, riguardo ad ogni questione essen-ziale, in base al principio dell’unanimità.Ciascuno Stato può pertanto opporre il suoveto all’adozione di una decisione, regolaquesta che vige anche in seno al Consiglio disicurezza delle Nazioni Unite (ONU). Nellasua concezione, il Consiglio d’Europa resta,pertanto, un organismo di cooperazioneinternazionale. Esso ha presieduto alla con-clusione di numerose convenzioni in campoeconomico, culturale, politico-sociale e giuri-dico. Tra queste, la più importante e, nel con-tempo, anche la più conosciuta è la conven-zione europea a tutela dei diritti dell’uomo edelle libertà fondamentali siglata il 4 novem-bre 1950 (Convenzione europea sui dirittidell’uomo). Tale convenzione non ha sol-tanto consentito di stabilire negli Stati membriun importante livello minimo di salvaguardiadei diritti dell’uomo, ma ha anche gettato lebasi di un sistema di garanzie giuridiche checonferiscono agli organi istituiti dalla conven-zione, vale a dire la Commissione europeadei diritti dell’uomo e la Corte europea deidiritti dell’uomo di Strasburgo, il potere dicondannare, nel quadro delle sue disposi-zioni, le violazioni dei diritti dell’uomo negliStati membri.

A tale gruppo appartiene anchel’Organizzazione per la sicurezza e la coope-razione in Europa (OSCE), istituita nel 1994,in seguito alla conferenza per la sicurezza e la

cooperazione in Europa. L’OSCE è vincolataai principi e agli obiettivi definiti dall’Atto diHelsinki del 1975 e dalla Carta di Parigi del1990. Tra tali obiettivi figura, oltre alla promo-zione di misure intese a creare un clima difiducia tra gli Stati membri, anche la realizza-zione di una «rete di sicurezza», destinata adappianare eventuali conflitti con mezzi paci-fici. I recenti sviluppi hanno in realtà dimo-strato che, in particolare in questo campo,anche in Europa vi è ancor molto da fare.

• Terzo gruppo: l’Unione europea

Il terzo gruppo delle organizzazioni europeecomprende l’Unione europea, fondata a suavolta sulla Comunità europea del carbone edell’acciaio, sulla Comunità europea perl’energia atomica e sulla Comunità europea.L’UE si distingue dalle associazioni interna-zionali tradizionali degli Stati per una novitàfondamentale: essa riunisce infatti Statimembri che hanno rinunciato ad una partedella loro sovranità a favore della CE edhanno conferito a quest’ultima poteri chesono propri ed indipendenti dagli Statimembri. Nell’esercizio di tali poteri, la CE èin grado di emanare atti europei di efficaciapari a quelli nazionali.

La prima pietra per la costruzione di unaComunità europea venne posta dall’alloraministro degli Esteri francese, RobertSchuman, con la sua Dichiarazione del 9maggio 1950, nella quale presentava il pianoelaborato in collaborazione con JeanMonnet, che prevedeva l’unificazione dell’in-dustria carbosiderurgica europea in unaComunità europea del carbone e dell’ac-ciaio. Si trattava di un’iniziativa storica afavore di una «Europa organizzata e viva», 7

«indispensabile alla civilizzazione» e senzala quale «non può essere garantita la pace nelmondo». Il piano Schuman divenne realtà il18 aprile 1951 a Parigi (trattato di Parigi), conla conclusione, ad opera dei sei paesi fonda-tori (Belgio, Repubblica federale diGermania, Francia, Italia, Lussemburgo ePaesi Bassi), del trattato che istituisce laComunità europea del carbone e dell’acciaio(CECA), entrato in vigore il 23 luglio 1952.Alcuni anni più tardi, gli stessi Stati istitui-vano, sulla base dei trattati di Roma del 25marzo 1957, la Comunità economicaeuropea (CEE) e la Comunità europea per l’e-nergia atomica (CEEA o Euratom), chediedero il via alle loro attività con l’entrata invigore dei trattati, il 1° gennaio 1958.

La creazione dell’Unione europea (UE) con iltrattato di Maastricht ha segnato una nuovatappa del processo di unificazione politicadell’Europa. Il trattato, siglato già il 7 febbraio1992 a Maastricht, ma entrato in vigore solo il1° novembre 1993, una volta superati gliostacoli insorti all’atto della ratifica (la popo-lazione danese ha acconsentito alla ratificasolo in un secondo referendum e inGermania è stato introdotto un ricorso costi-tuzionale contro l’accettazione parlamentaredel trattato), definisce se stesso come «unanuova tappa nel processo di creazione diun’unione sempre più stretta tra i popolidell’Europa». Esso comprende, oltre ad unaserie di modifiche dei trattati C(E)E e CEEA,l’atto costitutivo dell’Unione europea, chenon ne rappresenta, peraltro, l’atto conclu-sivo. Al pari dello sviluppo della CE, si tratta,anche in questo caso, di un primo passoverso un ordinamento costituzionale europeodefinitivo, che inglobi anche la costituzionecomunitaria. Un primo sviluppo ai fini della

realizzazione dell’UE è rappresentato daltrattato di Amsterdam, siglato il 2 ottobre1997 nella stessa città ed entrato in vigore allaconclusione della procedura di ratifica daparte degli Stati membri, il 1° maggio 1999.Una novità, che merita di essere segnalata atale proposito, è l’introduzione nel trattatodell’UE della clausola di flessibilità che con-sente una più stretta collaborazione tra taluniStati membri, a talune particolari condizioni,facendo ricorso alle istituzioni, alle proceduree ai meccanismi previsti dai trattati comuni-tari. Si apre, così, la via, malgrado i limitiimposti da determinate condizioni, versoun’Europa a più velocità. Contrariamente aquanto affermano talvolta i media, l’Unioneeuropea così concepita non sostituisce leComunità europee, bensì le associa, sotto ununico tetto istituzionale, alle nuove «politichee forme di cooperazione» (articolo 47 deltrattato UE). Da ciò nasce l’immagine dei trepilastri sui quali si basa, metaforicamente,l’Unione europea: le Comunità europee, lapolitica estera e di sicurezza comune e lacooperazione di polizia e giudiziaria. I trepilastri saranno trattati a fondo in un capitoloa parte, dedicato alla costituzione dell’UE.

Gli Stati membri dell’UE sono in primo luogoi sei paesi fondatori della CE, vale a direBelgio, Germania (allargatasi, dopo la riunifi-cazione dei due Stati tedeschi il 3 ottobre1990, anche al territorio dell’ex RDT),Francia, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi. Il1° gennaio 1973 hanno aderito allaComunità anche Regno Unito, Danimarca(ad eccezione della Groenlandia, la cuipopolazione, nel febbraio 1982, si è pronun-ciata a scarsa maggioranza contro l’adesionedell’isola alla CE) e Irlanda. Anche laNorvegia ha rinunciato alla prevista adesione8

in seguito ad un referendum popolare nell’ot-tobre 1972 (53,5 % di voti contrari). Neglianni 1976 e 1977 anche Grecia, Portogallo eSpagna hanno posto la loro candidatura all’a-desione. Questo «allargamento a sud dellaCE» si è concluso il 1° gennaio 1986 con l’a-desione del Portogallo e della Spagna, mentrela Grecia era già membro della CEE dal 1°gennaio 1981. All’allargamento verso sud hafatto seguito, il 1° gennaio 1995, l’adesione diAustria, Finlandia e Svezia all’Unioneeuropea (UE) che era stata istituita nel frat-tempo, il 1° novembre 1993, con l’entrata invigore del trattato di Maastricht. L’adesionedella Norvegia è fallita, come già ventidueanni prima, per la scarsa maggioranza di«no» espressi dalla popolazione, pronuncia-tasi nel quadro di un referendum con il 52,4 % dei voti contro l’adesione dellaNorvegia all’UE. Dal 1° gennaio 1995, sonopertanto 15 gli Stati europei in seno all’UE.Hanno presentato domanda d’adesioneanche Turchia (1987), Cipro (1990), Svizzera(1992 — la sua candidatura non è attual-mente all’esame), Ungheria (1994), Polonia(1994), Romania (1995), Lettonia (1995),Slovacchia (1995), Estonia (1995), Lituania(1995), Bulgaria (1995), Repubblica ceca(1996), Slovenia (1996) e Malta (richiesta rin-novata nel 1998). Nella sua comunicazionedel luglio 1997, «Agenda 2000», laCommissione ha presentato al Consigliodell’UE il suo parere in merito alle richieste diadesione. Riunito a Lussemburgo nel dicem-bre 1997, il Consiglio europeo ha stabilito ilquadro del processo di allargamento generalea tutti i candidati all’adesione (ad eccezionedella Svizzera). Tale processo comprende trefasi successive:

• La conferenza europea, riunitasi per laprima volta il 12 marzo 1998 a Londra, costi-tuisce un quadro multilaterale che accoglie i10 paesi dell’Europa centrale e orientale(PECO), Cipro e, da poco, anche Malta. Essadiverrà un Foro di consultazione politica suquestioni inerenti alla politica estera e di sicu-rezza comune (PESC), alla giustizia e agliaffari interni, nonché alla cooperazione eco-nomica e regionale.

• Il processo di adesione si estende ai 10PECO, a Cipro e Malta. Tali paesi devonosoddisfare gli stessi criteri di adesione all’UE epartecipare al processo di adesione alle stessecondizioni. Grazie ad una particolare «strate-gia di preadesione», tutti i candidati devonoessere in grado di accedere, per quanto possi-bile, all’acquis comunitario prima della loroadesione. La Commissione presenta periodi-camente al Consiglio dei rapporti (il primorisale alla fine del 1998) sui progressi deiPECO sulla via dell’adesione, accompagnati,se del caso, da raccomandazioni per l’avviodi negoziati di adesione.

• I negoziati di adesione sono stati avviati il31 marzo 1998 con i sei paesi proposti dallaCommissione (Cipro, Ungheria, Polonia,Estonia, Repubblica ceca e Slovenia), sottoforma di conferenze bilaterali di adesionecon ciascun paese candidato, e potrannoessere conclusi in date diverse.

L’ordinamento giuridico che sottintendeall’UE costituisce fin d’ora parte integrantedella nostra realtà politica e sociale. Sullabase dei trattati comunitari, ogni annovengono prese migliaia di decisioni che

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contribuiscono a configurare in manieradecisiva la realtà degli Stati membri dell’UEe dei loro cittadini. Gli europei non sonopiù soltanto cittadini del proprio comune,della propria città o del proprio Stato, maanche cittadini dell’Unione. È quindi oltre-modo importante che essi vengano infor-mati sulle norme che regolano la loro esi-stenza quotidiana, tanto più che l’insiemedell’UE e il suo sistema giuridico non sonodi facile comprensione per l’uomo comune.

Ciò dipende in parte dai testi stessi dei trat-tati che sovente sono carenti quanto a chia-rezza e dei quali non è facile individuare laportata. A ciò si aggiungono concetti inso-liti, con i quali i trattati hanno cercato diinterpretare le nuove realtà. Nelle pagineche seguono si cercherà di offrire un pano-rama della costruzione dell’UE, nonché deipilastri dell’ordinamento giuridico europeo,per consentire ai cittadini dell’UE una mag-giore comprensione (1).

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(1) Il presente opuscolo utilizza la nuova numerazionedegli articoli del trattato introdotta dal trattato diAmsterdam. La tabella comparativa in allegatoconsentirà di rintracciare più facilmente gli articolii cui numeri sono cambiati.

La costruzione di un’Europa unita si fondasu ideali e obiettivi che sono propri anche

degli Stati membri e di cui gli organi esecu-tivi dell’UE sono gli artefici. Tra questi valorifondamentali riconosciuti vi sono la realizza-zione di una pace durevole, l’unità, l’ugua-glianza, la libertà, la sicurezza e la solida-rietà. L’Unione si fonda esplicitamente suiprincipi di libertà e democrazia e sul rispettodello stato di diritto, principi che sonocomuni a tutti gli Stati membri (articolo 6,paragrafo 1, del trattato UE). Oltre a tali prin-cipi, anche la protezione delle libertà e deidiritti fondamentali sono usciti rafforzati daltrattato UE, in cui si contempla, per la primavolta, l’adozione di misure in caso di viola-zione dei principi dell’Unione (articolo 7 e 8del trattato UE). Ciò significa concretamenteche, qualora il Consiglio dell’UE, compostoda capi di Stato o di governo, su proposta diun terzo degli Stati membri o dellaCommissione, e previo parere conforme delParlamento europeo, constati l’esistenza diuna violazione grave e persistente da parte diuno Stato membro dei principi di cui all’arti-colo 6, esso può decidere, deliberando amaggioranza qualificata, di sospenderealcuni dei diritti derivanti allo Stato membroin questione dall’applicazione dei trattati UEe CE, compresi i diritti di voto del rappresen-tante del governo di tale Stato in seno alConsiglio. Nell’agire in tal senso, il Consigliotiene conto delle possibili conseguenze diuna siffatta sospensione sui diritti e sugliobblighi delle persone fisiche e giuridiche.Lo Stato in questione resta in ogni caso vin-

colato agli obblighi che gli derivano dai sud-detti trattati.

• L’UE, GARANTE DELLA PACE

L’esigenza della pace è un argomento chesi antepone a qualsiasi altro a favore dell’u-nità europea. Nel corso di questo secolo,due guerre mondiali hanno visto contrap-posti Stati europei che oggi fanno partedell’UE. Per questa ragione una politica perl’Europa è sinonimo di politica per la pace.Con l’istituzione dell’UE si è creata la basedi un ordinamento europeo fondato sullapace che esclude ogni possibilità di unanuova guerra tra i suoi paesi membri. Più diquarant’anni di pace in Europa ne sono laconferma.

• L’UNITÀ E L’UGUAGLIANZACOME TEMI CONDUTTORI

Il leitmotiv dell’UE è l’unità. Soltanto se gliStati europei sapranno proseguire ilcammino che li porterà all’unità, sipotranno superare i problemi del presente.A parere di molti, non è possibile conse-guire e garantire per il futuro la pace inEuropa e nel mondo, la democrazia e lostato di diritto, la prosperità economica e ilbenessere sociale senza l’integrazioneeuropea, senza l’UE. La disoccupazione,l’insufficiente crescita economica e l’in-quinamento ambientale da tempo ormainon sono più problemi del singolo Stato,né possono essere risolti a livello nazio-

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PRINCIPI FONDAMENTALIDELL’UNIONE EUROPEA

nale. Solo nell’ambito dell’UE è possibilerealizzare un ordinamento economicostabile e solo attraverso uno sforzocomune dei paesi europei è possibile arri-vare ad una politica economica interna-zionale che garantisca la competitivitàdella loro economia e i fondamenti socialidello stato di diritto. Senza coesioneinterna, l’Europa non sarà in grado di affer-mare la sua indipendenza politica ed eco-nomica dal resto del mondo, né di recupe-rare la propria influenza sulla scena inter-nazionale e di avere un ruolo nella politicamondiale.

E l’unità può esistere solo dove regna l’u-guaglianza. Nessun cittadino europeopuò essere oggetto di discriminazione amotivo della sua nazionalità. Bisognalottare contro ogni diversità di tratta-mento basata sul sesso, sulla razza, l’ap-partenenza etnica, la religione o l’ideo-logia, su un handicap, sull’età o sull’o-rientamento sessuale. Tutti i cittadinieuropei sono uguali di fronte alla legge.In virtù di tale principio, nessuno Statomembro può prevalere sull’altro e, nelrispetto dell’uguaglianza, va sminuital’importanza delle differenze naturali,quali, ad esempio, la superficie di unpaese, il suo numero di abitanti o le suestrutture.

• LE LIBERTÀ FONDAMENTALI

Corollario della pace, dell’unità e dell’u-guaglianza è la libertà. La creazione diun grande spazio che riunisce attual-mente 15 Stati, garantisce tutta una seriedi libertà, tra cui quelle della circola-zione al di là delle frontiere nazionali, in

particolare dei lavoratori, di stabilimentoe di prestazione dei servizi, di circola-zione delle merci e dei capitali. Questelibertà fondamentali consentono all’im-presa di prendere liberamente le suedecisioni, al lavoratore di scegliere libe-ramente il suo posto di lavoro e al consu-matore di disporre di una più ampiagamma di prodotti. La libera concor-renza apre alle imprese sbocchi infinita-mente più ampi; lo spazio costituitodall’UE consente al lavoratore di cercareun impiego o di cambiarlo in funzionedelle sue qualifiche e dei sui interessi; lagamma considerevolmente più ricca diprodotti per effetto della maggiore con-correnza consente al consumatore discegliere quelli più a buon mercato econ le caratteristiche migliori.

• IL PRINCIPIODELLA SOLIDARIETÀ

La solidarietà è il correttivo necessariodella libertà: l’abuso della libertà va,infatti, sempre a scapito degli altri. Diconseguenza, un ordinamento comunita-rio che voglia durare nel tempo, deveconsiderare la solidarietà come principiofondamentale e distribuire i vantaggi,quali il benessere, e i doveri in manieraequa e giusta tra tutti i suoi membri.

• IL RISPETTO DELL’IDENTITÀ NAZIONALE

L’Unione rispetta l’identità nazionale deisuoi Stati membri (articolo 6, paragrafo3, del trattato UE). L’UE non deve essereuna fusione di Stati, bensì un’unione diStati membri, che conservano le loro12

caratteristiche nazionali. È questa diver-sità di caratteristiche e di identità nazio-nali che conferisce all’UE la sua forzamorale, che essa mette al servizio ditutti.

•IL BISOGNO DI SICUREZZA

Tutti questi valori sono, infine, corollaridella sicurezza. Nell’epoca in cui viviamo,caratterizzata da rivolgimenti e trasforma-zioni e così piena di incognite, la sicu-rezza diviene un bisogno elementare dicui anche l’UE deve tenere conto. È neces-sario che ogni iniziativa degli organi dellaComunità sia ponderata in modo da con-sentire ai cittadini e alle imprese dellaComunità di fare le proprie valutazioni peril futuro e dare loro la stabilità di cui essihanno bisogno. Questo vale per la sicu-rezza del posto di lavoro, per la sicurezzadelle misure decise dalle imprese, chedevono poter contare sulla stabilità del

quadro economico, nonché per la sicu-rezza sociale di tutti coloro che vivononella Comunità.

• I DIRITTI FONDAMENTALI NELL’UE

Il tema dei valori fondamentali e degliideali solleva inevitabilmente la questionedei diritti soggettivi dei cittadini dellaComunità, tanto più che la storiadell’Europa è stata caratterizzata da più didue secoli dagli sforzi costanti per raffor-zare la protezione di tali diritti. A partiredalle dichiarazioni dei diritti dell’uomo edel cittadino del XVIII secolo, i diritti e lelibertà fondamentali sono parte integrantedelle costituzioni della maggior parte deipaesi civili, in particolare degli Statimembri dell’UE. Gli ordinamenti giuridicidi questi ultimi si basano sulla salvaguardiadei diritti, nonché sul rispetto della dignità, 13

della libertà e delle possibilità di sviluppodella persona umana. Esistono, inoltre,numerosi accordi internazionali in materia,fra i quali riveste estrema importanza laconvenzione europea per la salvaguardiadei diritti dell’uomo e delle libertà fonda-mentali.

Chi esamina i trattati che istituiscono laComunità, alla ricerca di disposizioni chegarantiscano esplicitamente il diritto allelibertà individuali del cittadino europeo,rimane deluso. I trattati, a differenza dellamaggior parte degli ordinamenti giuridicidegli Stati membri, non contengono uncatalogo dei diritti fondamentali. IlParlamento europeo, il Consiglio dell’UE ela Commissione europea, in quanto organiesecutivi dell’UE, si sono solennementeimpegnati a rispettare i diritti fondamentalinella loro dichiarazione comune del 5aprile 1977. In tale dichiarazione, le istitu-zioni comunitarie hanno sottolineato l’im-portanza dei diritti fondamentali anche perla CE e si sono impegnati a rispettarli nell’e-sercizio dei loro poteri e nel perseguimentodegli obiettivi della Comunità. I capi diStato o di governo hanno adottato la stessaposizione nella loro dichiarazione sullademocrazia in occasione del vertice deigiorni 7 e 8 aprile 1978 a Copenaghen. Inrealtà, tali dichiarazioni non conferisconodei diritti diretti ai cittadini europei, marivestono un’importanza giuridica conside-revole in quanto riconoscimento universaledei diritti fondamentali a livello comunita-rio. Per altro, anche il trattato UE conferiscea tale riconoscimento una forma giuridicavincolante ed impone all’UE il rispetto dei«diritti fondamentali quali sono garantitidalla convenzione europea per la salva-

guardia dei diritti dell’uomo e delle libertàfondamentali, firmata a Roma il 4 novem-bre 1950, e quali risultano dalle tradizionicostituzionali comuni degli Stati membri,in quanto principi generali del dirittocomunitario» (articolo 6, paragrafo 2, deltrattato UE).

Tuttavia, la protezione dei diritti fondamen-tali ad opera di un ordinamento giuridicocomunitario è stata assicurata solo sullabase di una giurisprudenza costante dellaCorte di giustizia delle Comunità europee,introdotta relativamente tardi, e precisa-mente nel 1969. In realtà, in un primotempo, la CGCE aveva respinto tutte lecontestazioni in materia di diritti fonda-mentali, a motivo del fatto che le questionidi diritto costituzionale nazionali nonerano di sua competenza. La Corte ha,quindi, dovuto rivedere la sua posizione,soprattutto sulla base del principio, da essastessa sancito, della preminenza del dirittocomunitario sul diritto nazionale, in quantotale principio si applica unicamente neicasi in cui il diritto comunitario sia in gradodi assicurare una protezione dei diritti fon-damentali pari a quella garantita dallecostituzioni nazionali.

Punto di partenza di tale giurisprudenza fula causa «Stauder», nella quale un benefi-ciario di una pensione di guerra aveva con-siderato un’offesa alla propria dignità per-sonale ed una violazione del principio diuguaglianza il fatto di dover dichiarare ilproprio nome per l’acquisto del «burro diNatale». Anche se in un primo momento laCorte di giustizia era giunta alla conclu-sione che l’indicazione del nome non fossenecessaria, alla luce delle disposizioni14

comunitarie, e che fosse pertanto superfluol’accertamento della violazione del dirittofondamentale, essa constatava, nelle sueconclusioni, che anche il rispetto dei dirittifondamentali rientra tra i principi generalidell’ordinamento giuridico fondamentaledella Comunità che la Corte è tenuta a farerispettare. In tal modo essa ha riconosciutoper la prima volta l’esistenza di un ordina-mento giuridico autonomo della CE.

La Corte ha in un primo tempo stabilito lasalvaguardia dei singoli diritti fondamentalisulla base di talune disposizioni dei trattati.Essa ha proceduto in tal senso per i nume-rosi divieti di discriminazione che sonoemanazioni dei diversi aspetti del principiogenerale dell’uguaglianza. Tra questi figu-rano il divieto di qualsivoglia trattamentodiscriminatorio esercitato a motivo dellanazionalità (articolo 12 del trattato CE), lalotta contro ogni discriminazione fondatasul sesso, la razza o l’origine etnica, la reli-gione o le convinzioni personali, gli handi-cap, l’età o le tendenze sessuali (articolo 13del trattato CE), la parità di trattamento permerci e persone nel campo delle quattrolibertà fondamentali (libera circolazionedelle merci: articolo 28 del trattato CE,libera circolazione: articolo 39 del trattatoCE, libertà di stabilimento: articolo 43 deltrattato CE, libera prestazione di servizi:articolo 50 del trattato CE), la libera con-correnza (articolo 81 del trattato CE),nonché la parità di retribuzione tra uominie donne (articolo 141 del trattato CE). Lequattro libertà fondamentali della CE, chegarantiscono le libertà di base della vitaprofessionale, possono essere considerateanche come un diritto comunitario fonda-mentale alla libera circolazione e al libero

esercizio di un’attività professionale. Sonoinoltre garantite esplicitamente anche lalibertà di associazione (articolo 137 deltrattato CE; articolo 48, paragrafo 1, deltrattato CECA), il diritto di petizione (arti-colo 21 del trattato CE; articolo 48, para-grafo 2, del trattato CECA) e la protezionedei segreti delle imprese e del segreto pro-fessionale (articolo 287 del trattato CE; arti-colo 194 del trattato Euratom; articolo 47,paragrafi 2 e 4, del trattato CECA).

La Corte di giustizia ha costantemente svi-luppato tali basi di una protezione giuridicacomunitaria dei diritti fondamentali, inte-grandoli con altri analoghi e riconoscendo atal fine dei principi giuridici generali cheessa ha applicato ispirandosi a tradizionicostituzionali comuni agli Stati membri e aconvenzioni internazionali per la protezionedei diritti dell’uomo dei quali gli Statimembri sono parti. Tra questi vi è in primoluogo la convenzione europea dei diritti del-l’uomo che nella formulazione del conte-nuto dei diritti, determina i meccanismi disalvaguardia. Su tale base la Corte di giusti-zia ha elevato al rango di diritti fondamen-tali una serie di libertà, tra cui il diritto diproprietà, il libero esercizio di una profes-sione, l’inviolabilità del proprio domicilio, lalibertà di opinione, i diritti generali dellapersonalità, la protezione della famiglia (inmateria di diritti dei familiari dei lavoratorimigranti, tra cui il diritto al ricongiungi-mento), la libertà in campo economico, lalibertà di religione o di culto, nonché talunidiritti procedurali fondamentali, quali ildiritto essere ascoltato dal giudice, il dirittoalla riservatezza della corrispondenza traavvocato e assistito, vale a dire il «legal pri-vilege», previsto dalla «common law», il 15

divieto della doppia pena o l’obbligo dimotivazione degli atti giuridici comunitari.Di particolare importanza, e regolarmenteinvocato nelle controversie di diritto comu-nitario, è il principio della parità di tratta-mento. Nel senso più generale del termine,tale principio significa che situazioni com-parabili non possono essere trattate inmaniera diversa, tranne quando una similedifferenza non sia obiettivamente giustifi-cata. Il principio dell’uguaglianza di tratta-mento, tuttavia, non vieta secondo la giuri-sprudenza della Corte che, contrariamentealle consuetudini internazionali vigentifinora, i cittadini e i prodotti nazionalipossono essere assoggettati a requisiti piùseveri rispetto ai cittadini di altri Statimembri o ai prodotti d’importazione. Ildiritto comunitario è impotente contro tale«discriminazione in senso inverso», inquanto essa è la conseguenza della limita-zione delle competenze della Comunità. Ilprecetto della liberalizzazione sancito daldiritto comunitario, che deriva dalle libertàfondamentali, infatti, secondo l’interpreta-zione sostenuta finora dalla Corte di giusti-zia, si applica in effetti solo ad attività tran-sfrontaliere. Di contro, le normative, rela-tive alla produzione e alla commercializza-zione di prodotti nazionali o allo stato giu-ridico dei cittadini del paese in questionesul territorio nazionale, ricadono nelcampo di applicazione del diritto comuni-tario solo se già esiste un’armonizzazione alivello di Comunità.

Grazie alla giurisprudenza della Corte digiustizia, il diritto comunitario dispone diun fondamento considerevole di principidello stato di diritto associati ai diritti fonda-mentali. Estrema importanza pratica riveste

in tal senso il principio della proporziona-lità. Esso implica l’obbligo di valutare idiversi interessi in gioco, il che a sua voltaimplica una valutazione dell’idoneità edella necessità della misura e del divieto dieccesso. Tra i principi generali del diritto,correlati coi diritti fondamentali, vanno poiannoverati i principi generali del dirittoamministrativo e del «due process», quale,ad esempio, il principio del legittimo affi-damento, il divieto di retroattività degli attisfavorevoli e del ritiro o della revoca di attiche conferiscono diritti o vantaggi, nonchéil principio dei diritti alla difesa, che siapplica sia nelle procedure amministrativedavanti alla Commissione europea che neiprocedimenti presso la Corte di giustiziaeuropea. Grande importanza riveste anchel’esigenza di una maggiore trasparenza checonsenta l’adozione di misure quanto piùmanifeste e comprensibili al cittadino. Unaspetto cruciale di tale trasparenza è checiascun cittadino europeo e ciascunapersona giuridica con sede in uno Statomembro può accedere ai documenti delConsiglio dell’UE e della Commissioneeuropea.

Pur riconoscendo l’operato della Corte digiustizia nella definizione dei diritti fonda-mentali non riconosciuti per iscritto, si con-stata tuttavia che lo stabilire «diritti fonda-mentali europei» in tal modo presenta ungrave inconveniente: la Corte di giustiziadeve limitarsi ai singoli casi specifici. In talicondizioni, essa non è in grado di emanaredei diritti fondamentali partendo dai prin-cipi generali del diritto in tutti i campi incui ciò risulti necessario o auspicabile. Néle è possibile determinare la portata e ilimiti della protezione giuridica proce-16

dendo alle necessarie generalizzazioni edifferenziazioni. Ciò non consente alle isti-tuzioni della Comunità di valutare con suf-ficiente precisione se sussista o meno ilrischio di violare un diritto fondamentale.Anche il cittadino della Comunità interes-sato non è in grado in ogni caso di giudi-care se sia stato infranto uno dei suoi dirittifondamentali.

Una soluzione è stata considerata perlungo tempo l’adesione della CE alla con-venzione europea per la salvaguardia deidiritti dell’uomo. Tuttavia, nel suo parere2/94, la Corte di giustizia stabiliva che, allostato del diritto comunitario, la Comunitànon poteva aderire alla convenzione. Aquesto proposito la Corte rilevava che,anche se la salvaguardia dei diritti del-l’uomo era una premessa della legalitàdegli atti comunitari, l’adesione alla con-venzione avrebbe implicato un cambia-mento sostanziale del regime comunitariodel momento, in quanto avrebbe compor-tato l’inserimento della Comunità in unsistema istituzionale distinto, internazio-nale, nonché l’integrazione di tutte ledisposizioni della convenzione nell’ordina-mento giuridico comunitario. Secondo laCorte, una simile modifica del regime di

protezione dei diritti dell’uomo nellaComunità, con le sue implicazioni istitu-zionali sia per la Comunità che per gli Statimembri, avrebbe avuto una tale portatacostituzionale che, per la sua stessa natura,sarebbe andata al di là dei poteri conferitidall’articolo 308 del trattato CE.

Di conseguenza, l’unica e definitiva solu-zione al problema dei diritti fondamentalinella CE è la creazione di un catalogo deidiritti fondamentali valido specificamenteper l’UE, tramite un’adeguata modifica deitrattati CE e UE esistenti. Tale catalogopotrebbe ispirarsi alla «Dichiarazione deidiritti e delle libertà fondamentali» delParlamento europeo che offre un catalogocompleto dei diritti fondamentali. Solo intal modo, infatti, sarà possibile realizzarenell’UE una più solida ed efficace prote-zione dei diritti fondamentali. Una simileiniziativa presuppone, tuttavia, il consensounanime di tutti gli Stati membri quanto acontenuto e limiti di tali diritti. Manca atutt’oggi apparentemente una simile intesa:gli Stati membri, infatti, non sono andati aldi là di una mera dichiarazione generaled’impegno, seppur vincolante, a rispettaree salvaguardare i diritti fondamentali anchenel contesto europeo.

17

Ogni compagine sociale dispone diuna costituzione che stabilisce la

struttura del suo sistema politico: sono cosìregolati i rapporti fra i singoli membri,nonché questi e il sistema nel suo com-plesso; sono fissati gli obiettivi comuni edeterminate le norme, in base alle qualivengono adottate, con valore vincolante,le decisioni. La costituzione dell’UE, intesaquale sistema associato di Stati, alla qualesono stati trasferiti compiti e funzioni bendeterminate, deve essere in grado dirispondere ai problemi al pari della costi-tuzione del singolo Stato.

A differenza della maggior parte dellecostituzioni dei paesi che la compongono,la costituzione dell’UE non è raccolta inun unico documento, ma scaturisce da uninsieme di norme e valori fondamentali aiquali i responsabili debbono imperativa-mente attenersi. Tali norme sono conte-nute in parte nei trattati istitutivi o negli attigiuridici emanati dagli organi dellaComunità o derivano in parte anche dalleconsuetudini.

Le collettività statali sono rette da dueprincipi costitutivi supremi: il diritto («ruleof law») e la democrazia. Tutto ciò chel’Unione mette in atto, sempre che vogliaconformarsi a tali principi, deve esserefondato giuridicamente e democratica-mente: creazione, organizzazione, compe-tenze, funzionamento, posizione degliStati membri e delle loro istituzioni, posi-zione del cittadino.

Quali risposte dà l’ordinamento comunita-rio a questi interrogativi che riguardano lastruttura, i valori fondamentali e le istitu-zioni della Comunità?

• LA STRUTTURA DELL’UNIONE EUROPEA: «I TRE PILASTRI»

Primo pilastro:le tre Comunità europee

Il primo pilastro è rappresentato dalle treComunità europee (C[E]E, CEEA, CECA),potenziate ed allargate in un’Unione eco-nomica e monetaria. Con la creazionedell’UE, la «Comunità economicaeuropea» è diventata «Comunità europea».Il trattato CEE è diventato il trattato CE. Talecambiamento testimonia l’evoluzione qua-litativa della CEE, passata da una Comunitàpuramente economica ad un’Unione poli-tica. La nuova denominazione, tuttavia,non ha alcuna ripercussione sull’esistenzadelle tre Comunità (CECA, CEEA, CE), inquanto non implica alcuna unificazioneformale delle tre entità. La creazionedell’UE ha comportato inoltre un cambia-mento nella denominazione di talune isti-tuzioni comunitarie. Dall’8 novembre1993, il Consiglio delle Comunità europeeè divenuto «Consiglio dell’Unioneeuropea». La «Commissione delleComunità europee» è ora la «Commissioneeuropea». Anche la «Corte dei conti», il 17gennaio 1994, è stata ribattezzata in «Cortedei conti europea». Gli atti adottati dallediverse istituzioni mantengono, tuttavia, la18

LA «COSTITUZIONE»DELL’UNIONE EUROPEA

L’Unione europea

19

Primo pilastro:Comunità europee

Secondo pilastro:la politica estera

e di sicurezza comune

Terzo pilastro:cooperazione in materia

di giustizia e di affari interni

CE•Unione doganale

e mercato interno•Politica agricola•Politica

strutturale•Politica

commerciale

Disposizioni nuoveo modificaterelative a:•la cittadinanza

dell’Unione• l’educazione

e la cultura• le reti

transeuropee•la protezione

del consumatore•la sanità•la ricerca

e l’ambiente•la politica sociale•la politica d’asilo•le frontiere esterne•la politica

dell’immigrazione

CEEACECA

Politica estera:• cooperazione,

posizioni e azioni comuni

• mantenimentodella pace

• diritti dell’uomo• democrazia• aiuti ai paesi terzi

Politica della sicurezza:• con l’appoggio

dell’UEO: questioni inerenti alla sicurezza dell’UE

• disarmo • aspetti economici

dell’armamento• a lungo termine:

quadro europeodella sicurezza

• Cooperazione giudiziaria in materia civile e penale

• cooperazionedi polizia

• lotta contro il razzismo e la xenofobia

• lotta contro la drogae il traffico di armi

• lotta contro il crimine organizzato

• lotta controil terrorismo

• lotta contro i crimini perpetrati control’infanzia e la trattadi esseri umani

loro identità di atti adottati da quella speci-fica istituzione.

Il primo pilastro costituisce la forma piùevoluta della comunitarizzazione. Nelquadro della CE, le istituzioni comunitariepossono adottare, nei settori di loro compe-tenza, legislazioni direttamente applicabilinegli Stati membri, prioritarie rispetto allelegislazioni nazionali. Il fulcro della CE èrappresentato dal mercato interno con lesue libertà fondamentali (libera circola-zione delle merci, libera circolazione deilavoratori, libertà di stabilimento, liberaprestazione dei servizi e libera circolazionedei fondi e capitali e dei pagamenti) e le suenorme di concorrenza. Tra le politiche cherientrano nelle competenze della Comunitàfigurano gli affari economici e monetari(con, al centro, l’euro, la moneta unicaeuropea), l’agricoltura, la politica in materiadi visti, di asilo e di immigrazione, i tra-sporti, il fisco, l’occupazione, il commercio,la politica sociale, l’educazione, i giovani,la cultura, la politica dei consumatori e lasalute, le reti transeuropee, l’industria, lacoesione economica e sociale, la ricerca ela tecnologia, l’ambiente e l’aiuto allo svi-luppo.

Secondo pilastro:la cooperazione in materia di politicaestera e di sicurezza comune

Prima dell’entrata in vigore del trattato cheistituisce l’Unione europea, l’armonizza-zione politica tra gli Stati membri della CErientrava nel quadro della «Cooperazionepolitica europea» (CPE), fondata nel 1970e, successivamente, consolidata edampliata dall’Atto unico europeo nel1986/1987. Tale cooperazione prevedeva

consultazioni regolari tra i ministri degliAffari esteri e contatti permanenti tra leloro amministrazioni. Era stata istituita alloscopo di migliorare l’informazione reci-proca e la concertazione tra gli Statimembri su ogni questione importante inmateria di politica estera, di armonizzare idiversi punti di vista e, per quanto possi-bile, di adottare strategie comuni. Ognidecisione andava tuttavia presa all’unani-mità. Le questioni relative alla sicurezza silimitavano peraltro agli aspetti politici edeconomici. Le recenti crisi politiche(guerra del Golfo, guerra civile inIugoslavia, crollo dell’Unione Sovietica)hanno rivelato chiaramente che tale stru-mento di politica estera e di sicurezza nonconferiva all’Unione europea un’impor-tanza adeguata al suo ruolo di massimapotenza commerciale del mondo riguardoa questioni essenziali di politica mondiale.Nel trattato UE i capi di Stato o di governodegli Stati membri hanno convenuto di svi-luppare progressivamente una politicaestera e di sicurezza comune, finalizzatain primo luogo a perseguire imperativa-mente i seguenti obiettivi:

• la salvaguardia dei valori comuni, degliinteressi fondamentali e dell’indipendenzadell’Unione;

• il rafforzamento della sicurezza dell’Unione europea e dei suoi Stati membri;

• il mantenimento della pace nel mondo e ilrafforzamento della sicurezza internazio-nale, conformemente ai principi dellaCarta delle Nazioni Unite, nonché ai prin-cipi ed obiettivi dell’Atto finale di Helsinki(1975) e della Carta di Parigi (1990), sulla20

cui base è stata creata, nel 1994,l’Organizzazione per la sicurezza e lacooperazione in Europa (OSCE);

• la promozione della cooperazione inter-nazionale;

• la promozione della democrazia e dellostato di diritto, la salvaguardia dei dirittidell’uomo e delle libertà fondamentali.

Dal momento che l’Unione europea non èuna struttura statalistica finita, tali obiettivipossono essere raggiunti solo progressiva-mente. La politica estera e soprattuttoquella di sicurezza competono, per tradi-zione, ai settori nei quali gli Stati membriprestano particolare attenzione alla salva-guardia della loro sovranità. Inoltre, è diffi-cile definire interessi comuni in questocampo, in quanto, nell’Unione europeasolo Francia e Regno Unito possiedonoarmi atomiche. Un altro problema è rap-presentato dal fatto che non tutti gli Statimembri dell’UE fanno parte della NATO(Irlanda, Svezia, Austria, Finlandia) edell’UEO (Danimarca, Irlanda, Grecia).Pertanto, le decisioni in materia di «poli-tica estera e di sicurezza comune» conti-nuano ad esser adottate essenzialmentenel quadro della cooperazione tra gli Stati.Tuttavia, nel frattempo è stato messo apunto un dispositivo d’azione autonomo,che ha trovato riscontro nel trattato diAmsterdam che ha dotato di un solidoquadro giuridico la cooperazione tra gliStati. Nel quadro del secondo (e terzo)pilastro vengono adottate, ad esempio,decisioni di principio, vengono formulatipareri comuni, vengono adottate azioni emisure comuni e decisioni quadro. Tra

questi strumenti, quello che più rispondeai requisiti di una direttiva CE è la deci-sione quadro. Tuttavia, analogamente aglialtri strumenti d’azione dell’UE, tale deci-sione non può avere validità, né applicabi-lità diretta negli Stati membri. Tali misure edecisioni sono inoppugnabili anchedavanti alla Corte di giustizia europea.

Terzo pilastro:la cooperazione in materiadi giustizia e di polizia

La cooperazione negli affari interni e giu-diziari intende assicurare a tutti i cittadiniuno spazio di libertà, sicurezza e giustizia(articoli 29 e 30 del trattato UE), adottandomisure comuni in materia di prevenzione elotta contro la criminalità (in particolare,contro il terrorismo, la tratta degli esseriumani, il traffico illegale di droghe e armi,la corruzione e la frode), il razzismo e laxenofobia. Misure assai incoraggianti sonogià state adottate nel quadro della direttivasulla lotta contro il riciclaggio illegale deicapitali e della realizzazione di un’Agen-zia europea di polizia, l’Europol, operativadal 1998.

La cooperazione in campo giudiziario èdestinata innanzi tutto a facilitare e accele-rare la cooperazione in materia di procedi-menti giudiziari e di esecuzione delledecisioni, a semplificare le procedure diestradizione tra gli Stati membri, ad instau-rare norme minime relative agli elementicostitutivi dei reati e alle sanzioni applica-bili nei campi della criminalità organiz-zata, del terrorismo e del traffico illecito distupefacenti (articoli 31 e 32 del trattatoUE). 21

Anche in questo campo come in quellodella politica estera e di sicurezzacomune, la cooperazione si basa essen-zialmente su una collaborazione intersta-tale ed esula dalle procedure decisionalidella Comunità.

• LA NATURA GIURIDICADELLA CE E DELL’UE

La determinazione della natura giuridicaconsiste nell’esaminare la costituzionegiuridica generale di un’organizzazionesulla base delle sue caratteristiche.

1. La natura giuridica della CE

La natura giuridica della CE si basa su duesentenze fondamentali, pronunciate nel1963 e 1964 dalla Corte di giustizia delleComunità europee.

• La causa «Van Gend & Loos»

In questo procedimento, l’impresa di tra-sporti olandese «Van Gend & Loos»aveva presentato ricorso presso un tribu-nale dei Paesi Bassi, contro l’amministra-zione olandese delle imposte, che, sul-l’importazione di un prodotto chimicoproveniente dalla Repubblica federale diGermania, aveva imposto dazi maggio-rati. Secondo l’impresa si trattava di unaviolazione dell’articolo 12 del trattatoCEE (attuale articolo 25 del trattato CE),che vieta l’introduzione di nuovi dirittidoganali o l’aumento di quelli esistentinell’ambito del mercato comune. Inseguito a ciò, la giurisdizione olandesesospese la procedura, deferendola alla

Corte di giustizia europea con la richiestadi chiarire la portata e l’interpretazionegiuridica della norma invocata del trat-tato istitutivo della Comunità europea.Questa causa ha dato l’occasione allaCGCE di stabilire taluni aspetti fonda-mentali della natura giuridica della CE.Nella sua sentenza, la Corte ha dichiaratoquanto segue:

«Lo scopo del trattato CEE, cioè l’instau-razione di un mercato comune il cui fun-zionamento incide direttamente sui sog-getti della Comunità, implica che esso vaal di là di un accordo che si limitasse acreare degli obblighi reciproci tra gli Staticontraenti. Ciò è confermato dal pream-bolo del trattato il quale, oltre a menzio-nare i governi, fa richiamo ai popoli e,più concretamente ancora, dalla instaura-zione di organi investiti istituzionalmentedi poteri sovrani da esercitarsi nei con-fronti sia degli Stati membri sia dei lorocittadini (...). In considerazione di tuttequeste circostanze si deve concludereche la Comunità costituisce un ordina-mento giuridico di nuovo genere nelcampo del diritto internazionale, a favoredel quale gli Stati hanno rinunziato,anche se in settori limitati, ai loro poterisovrani, ordinamento che riconoscecome soggetti non soltanto gli Statimembri, ma anche i loro cittadini».

• La causa «Costa/ENEL»

Solo un anno dopo, la causa«Costa/ENEL» dava l’opportunità allaCGCE di approfondire ulteriormente lasua analisi. Tale procedimento si basavasui fatti seguenti: nel 1962 l’Italia aveva22

statalizzato la produzione e la distribu-zione dell’elettricità e aveva trasferito ilpatrimonio delle imprese elettriche allasocietà ENEL. Il sig. Costa, azionario dellasocietà per azioni Edison Volta, interes-sata dalla statalizzazione, si era vistoprivato dei suoi dividendi e si era per-tanto rifiutato di pagare una fattura dielettricità di 1 926 ITL. Davanti al giudiceconciliatore di Milano, il sig. Costa avevagiustificato la sua condotta sostenendo,tra l’altro, che la legge relativa alla stata-lizzazione violava tutta una serie didisposizioni del trattato CE. Per potervalutare la posizione del sig. Costa, il tri-bunale italiano aveva sottoposto diversequestioni alla Corte di giustizia sull’inter-pretazione di diverse disposizioni neltrattato CE. Nella sua sentenza, la Corte

dichiarava riguardo alla natura giuridicadella CE:

«A differenza dei comuni trattati inter-nazionali, il trattato CEE ha istituito unproprio ordinamento giuridico, inte-grato nell’ordinamento giuridico degliStati membri (...) che i giudici nazionalisono tenuti ad osservare. Infatti, isti-tuendo una Comunità senza limiti didurata, dotata di propri organi, di perso-nalità, di capacità giuridica, di capacitàdi rappresentanza sul piano internazio-nale e, in specie, di poteri effettivi pro-venienti da una limitazione di compe-tenza o da un trasferimento di attribu-zioni degli Stati alla Comunità, questihanno limitato, sia pure in campi circo-scritti, i loro poteri sovrani e creato 23

quindi un complesso di diritto vinco-lante per i loro cittadini e per lorostessi».

Sulla base di tali dettagliate osservazioni, laCorte ha concluso quanto segue:

«Dal complesso dei menzionati elementidiscende che, scaturito da una fonte auto-noma, il diritto nato dal trattato nonpotrebbe, in ragione appunto della sua spe-cifica natura, trovare un limite in qualsiasiprovvedimento interno senza perdere ilproprio carattere comunitario e senza chene risultasse scosso il fondamento giuridicodella stessa Comunità (...). Il trasferimentoeffettuato dagli Stati a favore dell’ordina-mento giuridico comunitario, dei diritti eobblighi corrispondenti alle disposizioni deltrattato implica quindi una limitazione defi-nitiva dei loro diritti sovrani, di fronte allaquale un atto unilaterale ulteriore, incom-patibile con il sistema della Comunità,sarebbe del tutto privo di efficacia (...)».

Alla luce di queste due sentenze fondamen-tali della CGCE, gli elementi che, nell’in-sieme, conferiscono alla natura giuridicadella CE particolarità e specificità sono iseguenti:

• la struttura istituzionale, che garantisceche la formazione della volontà nella CEsia caratterizzata o influenzata anchedagli interessi generali dell’Europa, vale adire, dagli interessi comunitari fissatinegli obiettivi;

• il trasferimento delle competenze alleistituzioni comunitarie, ad un livello piùelevato rispetto ad altre organizzazioniinternazionali e che raggiunge propor-

zioni considerevoli in ambiti nei quali gliStati conservano normalmente la lorosovranità;

• la costituzione del proprio ordinamentogiuridico, indipendente dagli ordina-menti giuridici nazionali;

• l’applicabilità diretta del diritto comuni-tario, che garantisce l’applicazione com-pleta ed uniforme delle disposizionicomunitarie in tutti gli Stati membri e sta-bilisce diritti e obblighi per gli Statimembri e i loro cittadini;

• la preminenza del diritto comunitario,che esclude ogni revoca o modifica dellalegislazione comunitaria da parte deldiritto nazionale e assicura, in caso diconflitto con il diritto nazionale, ilprimato del diritto comunitario.

La CE si rivela, pertanto, un’entità auto-noma, dotata di diritti sovrani e di un ordi-namento giuridico indipendente dagli Statimembri, a cui sia questi ultimi che i loro cit-tadini sono soggetti negli ambiti di compe-tenza della CE.

2. La natura giuridica dell’UE

Più che un obiettivo programmatico delprocesso d’integrazione, l’UE è un’organiz-zazione internazionale sui generis, istituitadal trattato di Maastricht.

La specificità di tale organizzazione sicolloca nella sua funzione di «tetto giuri-dico» comune alle tre Comunità europee,nelle sue politiche complementari e nellesue forme di cooperazione tra gli Statimembri.24

Tuttavia, a livello di ordinamento giuridico,l’Unione è ben lungi dall’uguagliare quellodella CE. I principi dell’autonomia, dell’ap-plicabilità diretta e della preminenza deldiritto comunitario, ad esempio, che sonoindispensabili all’ordinamento giuridicodella CE, non si applicano agli altri duepilastri dell’UE. Questi ultimi consistonosostanzialmente in programmi e dichiara-zioni di intenzione che si concretizzanonella cooperazione intergovernativa e rap-presentano, deliberatamente, solo unaprima tappa verso un’Unione «istituziona-lizzata». Il fatto che l’UE utilizzi gli organidella CE per realizzare i suoi compiti, noninfluisce affatto su tale situazione, dalmomento che tali «istituzioni dell’Unione»possono agire solo conformemente aldisposto del trattato UE, vale a dire, unica-mente nel quadro della cooperazione tra gliStati membri nell’ambito del secondo e delterzo pilastro. Con il trattato UE non è statascritta ancora la «costituzione» dell’Unionesu cui possa reggersi il suo sistema politiconell’insieme.

3. Le differenze rispetto ad altre strutture politiche

Le specificità della CE e dell’UE interessanosia i loro punti comuni che le loro diffe-renze rispetto alle organizzazioni interna-zionali tradizionali e alle strutture federali.

Lungi dall’essere una struttura finita, l’UEsomiglia piuttosto ad un «sistema in dive-nire», il cui aspetto definitivo è tuttoraincerto.

L’unico punto che l’UE ha in comune con leorganizzazioni internazionali tradizionali èil fatto che anch’essa è basata su un trattato

internazionale. Tuttavia, l’integrazione dellaCE nella struttura organizzativa dell’UE hagià considerevolmente allontanato quest’ul-tima dalle sue radici internazionali. Ineffetti, gli atti fondatori della CE, anch’essibasati su trattati internazionali, hannoportato alla creazione di Comunità auto-nome, dotate di diritti sovrani e compe-tenze proprie. Gli Stati membri hannorinunciato ad una parte della loro sovranitàa beneficio di tali Comunità. Anche icompiti che sono stati affidati alla CE sidistinguono nettamente da quelli di altreorganizzazioni internazionali. Mentre aqueste ultime, infatti, spettano compiti bendeterminati, di ordine essenzialmentetecnico, i campi d’azione della CE interes-sano, nel loro insieme, aspetti che sono diimportanza fondamentale per l’esistenzastessa degli Stati.

Tali differenze tra le organizzazioni interna-zionali tradizionali e la CE, la avvicinano— al pari dell’UE — ad una struttura statale.In particolare, la rinuncia degli Statimembri ad una parte della loro sovranità avantaggio della CE ha permesso di conclu-dere che la struttura dell’UE si avvicina aquella di uno Stato federale. Tuttavia, taleconcezione non tiene conto del fatto che lecompetenze delle istituzioni dell’UE si limi-tano alla realizzazione degli obiettivi fissatidai trattati e a determinati campi. Esse nonpossono quindi fissare liberamente i loroobiettivi come uno Stato qualsiasi, né farfronte a tutte le sfide che si pongono oggi-giorno ad uno Stato moderno. L’UE nondispone né dell’onnipotenza propria di unoStato, né della capacità di attribuirsi nuovecompetenze (la cosiddetta «competenza didecidere in merito alle proprie compe-tenze»).

25

Pertanto, l’UE non è né un’organizzazioneinternazionale classica, né un’associazionedi Stati, bensì un’entità che si situa traqueste forme tradizionali di associazionetra gli Stati. Nell’uso giuridico, si parla di«organizzazione sopranazionale».

• I COMPITI DELL’UE

L’elenco dei compiti affidati all’UE non sidiscosta granché da quello dell’ordina-mento costituzionale di uno Stato.Contrariamente a quanto avviene per lamaggior parte delle altre organizzazioniinternazionali, non si tratta in questo casodi un trasferimento di compiti tecniciprecisi bensì di campi di attività, che sononel loro insieme d’importanza vitale per gliStati stessi.

Nel quadro del trattato CE, è compitodell’UE riunire gli Stati membri in un’unicacomunità tramite la creazione di unmercato comune in cui confluiscano i«mercati nazionali» degli Stati membri,affinché merci e prestazioni di servizipossano essere offerte e vendute alle stessecondizioni di un mercato interno.L’obiettivo successivo consiste nel ravvici-namento progressivo delle politiche eco-nomiche nazionali.

L’idea della creazione di un mercatocomune è stata rilanciata con il pro-gramma per il completamento del mercatointerno entro il 1992. Tale programma èscaturito dalla constatazione che, da unlato, una serie di ostacoli nazionali hannocontinuato a frapporsi alla piena realizza-zione delle libertà del mercato comune e,dall’altro, importanti branche economi-

che, come il settore delle telecomunica-zioni o degli appalti pubblici, non rientra-vano fino a quel momento nell’idea dimercato comune. Nel libro bianco sulcompletamento del mercato interno, laCommissione ha presentato, già nelgiugno 1985, ai capi di Stato o di governodegli allora 10 Stati membri, un catalogodi misure comprendente circa 300 atti giu-ridici e corredato di un calendario preciso,che doveva consentire, entro il 1992, lasoppressione di tutte le barriere ancora esi-stenti all’interno della Comunità. Nellostesso anno, i capi di Stato o di governo, inoccasione del vertice di Milano, hannoaffidato alla Commissione il mandato poli-tico di sviluppare il programma «mercatointerno 1992». Tuttavia, per avere unaqualche possibilità di riuscire a conse-guire, in sette anni soltanto, un obiettivoche non è stato possibile realizzare, conun numero minore di Stati membri, inquasi 30 anni, serviva qualcosa di più diuna semplice dichiarazione politica diintenzioni e dell’adozione di un pro-gramma: l’obiettivo «mercato interno1992» doveva diventare parte integrantedei trattati di Roma. Questo è quanto èstato realizzato in definitiva con l’Attounico europeo, che completava il trattatoC(E)E con una disposizione in virtù dellaquale la Comunità adotta tutte le misuredestinate alla progressiva instaurazione delmercato interno entro il 31 dicembre 1992(articolo 14, ex articolo 7 A del trattato CE;in precedenza articolo 8 A del trattatoCEE). Tale programma è stato realizzatosostanzialmente entro i termini previsti. Leistituzioni comunitarie sono riuscite acreare il quadro giuridico necessario ad unbuon funzionamento del mercato interno.26

Nel frattempo, tale quadro è stato ampia-mente attuato a livello nazionale, al puntoche il mercato interno è già divenutorealtà. Il cittadino se ne rende conto giornoper giorno, soprattutto nei suoi sposta-menti all’interno dell’UE, che ha abolitoormai da tempo i controlli sulle personealle frontiere nazionali.

Con il «trattato UE» la CE è entrata in unanuova era economica e sociale.L’introduzione dell’euro il 1° gennaio1999 (articolo121, paragrafo 4, del trattatoCE) quale moneta unica europea in 11 dei15 Stati membri (il Regno Unito, laDanimarca e la Svezia hanno deciso dinon aderire, mentre la Grecia è tuttoraimpegnata nello sforzo di soddisfare icriteri di ammissibilità), ha rappresentatoun altro segno visibile dell’interpenetra-zione delle economie degli Stati membridell’UE ed ha ulteriormente rafforzato ilmercato interno. In quanto valuta unica inseno all’UE a partire dal 1° gennaio 2002,l’euro sostituirà le monete nazionali anchein tutte le transazioni e diventerà lamoneta di tutti i cittadini dell’Unione.L’introduzione di una cittadinanzadell’Unione (articolo 17 e seguenti del trat-tato CE) ha rafforzato i diritti e gli interessidei cittadini degli Stati membri in senoall’UE. Ogni cittadino dell’Unione può cir-colare liberamente nel territorio dell’UE(articolo 18 del trattato CE), ha il diritto divoto e di eleggibilità alle elezioni comu-nali (articolo 19 del trattato CE), benefi-ciare nel territorio di un paese terzo, dellatutela da parte delle autorità diplomatichee consolari di qualsiasi Stato membro (arti-colo 20 del trattato CE), del diritto di peti-zione dinanzi al Parlamento europeo (arti-

colo 21 del trattato CE) e, conformementeal principio generale di non discrimina-zione, del diritto di essere trattato in ogniStato membro come qualsivoglia altro cit-tadino di questo stesso Stato (articolo 17,paragrafo 2, nonché articolo 12 del trattatoCE). La disoccupazione nell’UE, che haraggiunto ormai da anni livelli preoccu-panti, ha fatto dello sviluppo di una strate-gia per l’occupazione una priorità. A talefine è stato introdotto nel trattato CE (titoloVIII, articoli 125-130) un nuovo titolo aparte sull’occupazione. Gli Stati membri ela Comunità sono chiamati ad elaborareuna strategia per l’occupazione ed in parti-colare a promuovere la formazione di unamanodopera qualificata, capace di ade-guarsi alle esigenze del mercato, nonchédei mercati del lavoro, che reagisca pron-tamente all’evoluzione dell’economia. Lapromozione dell’occupazione è conside-rata una questione di interesse comune, ilche impone agli Stati membri di coordi-nare le loro azioni in questo campo inseno al Consiglio dell’UE. La CE deve con-tribuire alla realizzazione di un livello dioccupazione elevato, incoraggiando lacooperazione tra gli Stati membri e soste-nendo e, all’occorrenza, integrando le loroazioni, nel pieno rispetto delle compe-tenze degli Stati membri in materia.

Il trattato UE prevede anche nuove politichee forme di cooperazione nel campo dellapolitica estera e della sicurezza, nonchédella cooperazione di polizia e giudiziaria.

• I POTERI DELL’UE

Né i trattati CE, né il trattato UE attribui-scono agli organi comunitari la compe-tenza generale di emanare tutte le misure 27

necessarie al perseguimento degli obiettiviprefissati, bensì fissano, nei singoli capi-toli, l’ampiezza dei poteri di interventoconferiti (principio dei poteri limitati). GliStati membri hanno optato per tale solu-zione per poter circoscrivere e controllareil trasferimento dei propri poteri. La portataconcreta delle deleghe specifiche varia aseconda del tipo di compiti assegnatiall’UE e alla CE.

Nel quadro della CE le competenzepossono essere molto ampie, ad esempio,in materia di politica comune dei trasporti,dove può essere emanata ogni altra dispo-sizione utile (articolo 71, paragrafo 1, deltrattato CE), di politica agricola (articolo34, paragrafo 2, del trattato CE) o nelcampo della libera circolazione dei lavo-ratori (articolo 40 del trattato CE), dovepossono essere emanate tutte le misurenecessarie. Per quanto riguarda invece ildiritto della concorrenza (articolo 81 eseguenti del trattato CE), la cultura e lapolitica della formazione (articoli 150 e151 del trattato CE), della salute e dellaprotezione dei consumatori (articoli 152 e153 del trattato CE) o dell’ambiente (arti-colo 175 del trattato CE), il margine dimanovra della Comunità e delle sue istitu-zioni è relativamente circoscritto da deter-minate condizioni.

Oltre a tali poteri speciali, i trattati consen-tono alle istituzioni di intervenire qualoralo richieda uno degli obiettivi dei trattati(articolo 308 del trattato CE, articolo 203del trattato CEEA e articolo 95, paragrafo1, del trattato CECA — poteri sussidiari).Agli organi della Comunità non viene tut-tavia concessa una delega generale dipoteri, che renda possibile l’attuazione di

compiti che esulano dagli scopi fissati neitrattati. Le istituzioni comunitarie nonpossono nemmeno ampliare le loro com-petenze a spese degli Stati membri, invo-cando i poteri sussidiari. In pratica, le pos-sibilità offerte da questa delega di poterisono state utilizzate sempre più spesso, peril fatto che la CE deve oggi affrontarecompiti che non erano stati previsti almomento della conclusione dei trattati eper i quali non le era stato attribuito alcunpotere d’azione corrispondente. Tra gliesempi principali di una simile evoluzionevanno ricordati i settori della protezionedell’ambiente e dei consumatori, i nume-rosi programmi di ricerca, approvati apartire dal 1973 in settori che non riguar-dano la Comunità europea dell’energiaatomica, la costituzione di un Fondoeuropeo di sviluppo regionale chedovrebbe contribuire a ridurre il divario fraaree sviluppate ed aree meno sviluppatedell’UE. In questi settori, l’Atto unicoeuropeo e il trattato UE hanno introdottocompetenze particolari nel trattato CE. Talidisposizioni esplicite riguardanti le com-petenze della CE hanno notevolmenteridotto l’importanza concreta dei poterisussidiari.

Infine, le istituzioni comunitarie dispon-gono di altre competenze per l’emana-zione di misure che siano indispensabiliper un esercizio efficace e ponderato deipoteri già esplicitamente conferiti (poteriimpliciti). Particolare importanza hannoassunto tali competenze nel campo dellerelazioni esterne. Infatti, la CE può con-trarre degli obblighi nei confronti di paesiterzi o altre organizzazione internazionaliin settori corrispondenti ai compiti che lesono attribuiti. Un esempio tipico è rap-

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presentato dalla causa «Kramer», sullaquale si è pronunciata la Corte di giustiziadelle Comunità europee. Le era statochiesto di decidere in merito alla compe-tenza della CE quanto a cooperazione contali organizzazioni internazionali, al finedi fissare quote di cattura nel settore dellapesca marittima ed, eventualmente, diassumere degli obblighi internazionali. Inmancanza di disposizioni esplicite nel trat-tato CE, la Corte ha derivato la compe-tenza esterna della CE, indispensabile a talfine, dai suoi poteri interni sui prodottidella pesca nell’ambito della politica agri-cola comune.

L’esercizio di tali competenze da partedella CE è tuttavia subordinato al principiodella sussidiarietà, che è stato mutuatodalla dottrina sociale del cattolicesimo eche è stato elevato al rango costituzionaleal momento della sua introduzione neltrattato CE (articolo 5). Tale principio com-porta due aspetti, uno positivo e l’altronegativo: l’aspetto positivo per la CE, valea dire quello che stimola le sue compe-tenze, prevede che essa intervengaquando gli obiettivi perseguiti possonoessere «realizzati meglio a livello comuni-tario»; l’aspetto negativo, vale a direquello contrario, significa che la Comunitànon deve intervenire allorché l’azionedegli Stati membri è sufficiente a raggiun-gere gli obiettivi prefissati. In pratica,questo significa che tutti gli organi comu-nitari, in particolare la Commissione,devono dimostrare che la regolamenta-zione o l’intervento a livello comunitariosono effettivamente necessari. Per dirlaalla maniera di Montesquieu, quando nonè necessario adottare un atto comunitario,è necessario non adottarne. Qualora venga

riconosciuta la necessità di una regola-mentazione a livello comunitario, si poneil problema dell’intensità e del tipo dimisura da adottare. La risposta è data dalprincipio della proporzionalità che la giu-risprudenza della Corte di giustizia haintrodotto nell’ordinamento giuridicocomunitario: un esame approfondito deveservire a determinare se uno strumentogiuridico sia veramente indispensabile o senon siano sufficienti altri mezzi di azione.Ciò significa che innanzi tutto bisognadare la precedenza a leggi quadro, normeminime e disposizioni volte al riconosci-mento reciproco delle normative nazionalie che vanno evitate disposizioni legislativeeccessivamente dettagliate. Un protocolloallegato al trattato di Amsterdam specificale modalità di applicazione del principiodella sussidiarietà. In esso sono definiti indettaglio tutti i requisiti procedurali emateriali derivati dal principio della sussi-diarietà che gli atti comunitari devono sod-disfare. Sono stati dunque fissati concreta-mente i criteri d’applicazione di tale prin-cipio, il che facilita anche il controllo giu-ridico del rispetto di tale principio da partedelle istituzioni comunitarie.

Nel quadro del secondo e del terzo pila-stro dell’UE (politica estera e di sicurezzacomune, cooperazione giudiziaria e dipolizia in materia penale), le competenzedelle istituzioni comunitarie si limitanoalla promozione e al sostegno della coope-razione come definito dagli Stati membriin seno al Consiglio europeo. Gli Statimembri non hanno pertanto delegatoalcun potere, né del tutto, né in parte, alleistituzioni comunitarie. Al contrario, gliStati membri continuano ad essere diretta-mente responsabili della politica estera e

29

30

Corte di giustiziadelle Comunità europee

15 giudici

Consiglio europeo15 capi di Stato

o di governoe il presidente

della Commissione

Corte dei conti europea15 membri

Comitatodelle regioni222 membri

Consiglio dell’UE15 ministri

Commissione europea20 membri

Parlamento europeo626 deputati

Comitato economico e sociale

222 membri

GermaniaFranciaItalia Regno UnitoSpagnaBelgioGreciaPaesi BassiPortogalloAustriaSveziaDanimarcaIrlandaFinlandiaLussemburgo

1010101085555443332

11,3611,3611,3611,369,095,685,685,685,684,544,543,413,413,412,27

21,9615,6315,3915,7510,532,722,814,162,662,162,371,410,971,370,11

222221111111111

Percentuale del numero totale

dei voti

Voti inConsiglio

Percentuale della popolazione

totale

Numerodei membri

nella Commissione

Banca europea

per gli investimenti

Banca centrale europea

• LE ISTITUZIONI DELL’UE

di sicurezza comune, nonché della coope-razione giudiziaria e di polizia in materiapenale, impegnati altresì a rafforzare laloro cooperazione e a coordinare la loroazione nel quadro dell’UE tramite la strut-tura istituzionale comunitaria.

Il terzo problema che si pone in relazionealla costituzione della CE è quello riguar-dante la sua organizzazione. Quali sono leistituzioni della Comunità europea? Comeassume la Comunità funzioni che altri-menti spetterebbero solo agli Stati?Dispone di un governo, di un parlamento,di autorità amministrative e giurisdizionali,come quelle presenti nei nostri paesi? Larealizzazione dei compiti assegnati allaComunità europea e la gestione del pro-cesso di integrazione non sono statilasciati volutamente solo all’iniziativa ealla competenza degli Stati membri o dellacooperazione internazionale. La Comunitàeuropea dispone infatti di un sistema istitu-zionale che la pone in grado di dare unnuovo impulso e nuovi obiettivi al pro-cesso di unificazione europea, nonché diadottare norme comunitarie vincolanti inuguale misura per tutti gli Stati membri,per quanto riguarda le questioni che rien-trano nella sua competenza.

I principali attori di questo sistema sono,da un lato, il Consiglio europeo e, dall’al-tro, le istituzioni della CE, delle qualifanno parte il Parlamento europeo, ilConsiglio dell’UE, la Commissioneeuropea, la Corte di giustizia delleComunità europee e la Corte dei contieuropea. Agli organi previsti dai trattati, siaggiungono la Banca centrale europea, laBanca europea per gli investimenti, il

Comitato economico e sociale e ilComitato delle regioni, in quanto organiausiliari. Di questi organi, la Corte di giu-stizia e il Parlamento — designato come«Assemblea» — sono comuni alle treComunità fin dai loro esordi, come sancitoda un accordo tra i 6 Stati membri origi-nari, firmato nel 1957 contemporanea-mente ai trattati di Roma. La creazione diistituzioni comuni è stata completata nelluglio 1967 col «trattato che istituisce unConsiglio unico e una Commissione unicadelle Comunità europee» (trattato difusione). Da quel momento, tutte e tre leComunità presentano la stessa strutturaistituzionale.

Il Consiglio europeo(articolo 4 del trattato UE)

Il Consiglio europeo è nato dalle confe-renze al vertice dei capi di Stato o digoverno degli Stati membri dellaComunità. Al vertice di Parigi del dicem-bre 1974, i capi di Stato o di governohanno deciso di riunirsi tre volte all’anno,come Consiglio europeo. Con l’Atto unicoeuropeo il Consiglio europeo, nel 1987, èstato integrato formalmente nella strutturaistituzionale della CE (articolo 23dell’AUE). Oggigiorno esso è un organodell’Unione europea (articolo 4 del trattatoUE).

Il Consiglio europeo riunisce, almeno duevolte all’anno, i capi di Stato o di governodegli Stati membri, nonché il presidentedella Commissione europea. Essi sono assi-stiti dai ministri incaricati degli Affari esterie da un membro della Commissione (arti-colo 4, secondo capoverso, del trattato UE). 31

La funzione del Consiglio europeo consi-ste nel fissare le direttive di politica gene-rale per l’unificazione europea, sia perquanto riguarda la Comunità europeache l’UE. Esso espleta le sue funzioni nel-l’ambito della CE, adottando decisionipolitiche di principio o formulando diret-tive e mandati destinati al Consigliodell’UE o alla Commissione europea.Impulsi di questo genere sono stati dati,ad esempio, dal Consiglio europeo allarealizzazione dell’unione economica emonetaria, al sistema monetarioeuropeo, all’elezione del Parlamentoeuropeo a suffragio universale diretto,nonché alle diverse attività politico-sociali e alle richieste di adesione daparte di altri Stati.

Il Parlamento europeo(articoli 189-201 del trattato CE)

Il Parlamento europeo (PE) rappresenta,secondo i trattati istitutivi dellaComunità, i popoli degli Stati riuniti nellaComunità (articolo 189, 1° capoverso,del trattato CE). Esso è nato dalla fusionetra l’assemblea comune della CECA, l’as-semblea della CEE e l’assemblea dellaCEEA in un’unica «Assemblea», tramitela convenzione sulle istituzioni comunialle Comunità europee del 1957 (1° trat-tato di fusione). Il Parlamento ha assuntola sua denominazione attuale solo dopola modifica del trattato CE da parte deltrattato UE, il quale non ha fatto che con-fermare un uso ormai corrente, risalenteal 1958, data alla quale l’Assemblea, dipropria iniziativa aveva optato per ilnome di «Parlamento europeo».

• Composizione ed elezione

Il PE consta attualmente di 626 «rappresen-tanti dei popoli degli Stati riuniti nellaComunità». I deputati possono essere almassimo 700.

Sino al 1979, i suoi deputati erano membridei parlamenti nazionali che venivanonominati dai loro pari ed inviati alParlamento europeo. L’elezione a suffragiouniversale diretto dei deputati delParlamento europeo da parte dei cittadinidegli Stati membri, già prevista nei trattati,venne realizzata, dopo numerosi tentativiandati a vuoto, solo nel 1979. La prima ele-zione diretta ebbe luogo nel giugno 1979 eda allora si tiene ogni cinque anni, altermine della durata della legislatura. Nonesiste tuttavia a tutt’oggi un sistema eletto-rale comunitario, come previsto dai trattati.Anche nell’ultima elezione diretta del PEnel giugno 1999, sono state applicate,come già nel 1979, le leggi elettorali nazio-nali. Per esempio, il Regno Unito ha mante-nuto il principio maggioritario per le ele-zioni europee fino al 1994 e si è associatoagli altri Stati membri nell'applicazione delsistema proporzionale soltanto nel 1999.

La composizione del PE è illustrata dallatabella a pagina 34, che riporta i risultatidell’elezione diretta del 1999.

Il presidente, i vicepresidenti e i questoricostituiscono l’Ufficio di presidenza del PE,eletto da quest’ultimo con un mandato didue anni e mezzo. I presidenti dei gruppipolitici costituiscono un ufficio di presi-denza allargato, che decide in merito all’or-ganizzazione dei lavori del Parlamento, le

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33

questioni inerenti alle relazioni interistitu-zionali e con le istituzioni extracomunitarie.

La ripartizione dei seggi tra i paesi sitraduce, in termini puramente matematici,ad esempio, in un deputato europeo per808 000 cittadini tedeschi, contro i 60 000del Lussemburgo.

Da quando è eletto direttamente, ilParlamento europeo può rivendicare ilruolo di «rappresentante dei cittadini degliStati membri della Comunità» ed ha quindiacquisito una legittimazione democratica.Tuttavia, l’esistenza di un Parlamentoeletto direttamente non basta da sola asoddisfare l’esigenza fondamentale di un’i-stituzione democratica, nella quale lasovranità dello Stato derivi direttamentedal popolo. Ciò richiede, oltre alla traspa-renza del processo decisionale e alla rap-presentatività degli organi decisionali,anche il controllo e la legittimità parla-mentare delle istituzioni comunitarie, par-tecipi del processo decisionale tramite ilParlamento. Su questi aspetti l’attuale ordi-namento della Comunità lascia ancora adesiderare, nonostante i progressi realiz-zati in questi ultimi anni. A ragione, si puòparlare a questo proposito di «democraziaimperfetta». Il Parlamento europeo eser-cita solo apparentemente le funzioni di unautentico parlamento, come avviene, adesempio, nelle democrazie parlamentari.Anzitutto esso non elegge alcun governo equesto per il semplice fatto che nell’UEnon esiste un governo nel senso tradizio-nale del termine. Sono, invece, il Consiglioe la Commissione che si ripartiscono lefunzioni di tipo governativo, previste daitrattati. Al Parlamento, tuttavia, il trattato

sull’Unione europea riserva la possibilitàdi influire sulla composizione dellaCommissione e sulla nomina del suo presi-dente («diritto d’investitura). Non sussiste,invece, un’influenza analoga sulla compo-sizione del Consiglio. Quest’ultimo è sog-getto ad un controllo di tipo parlamentaresolo in quanto ogni suo membro, inquanto ministro a livello nazionale, è sog-getto al controllo del proprio parlamento.

• Compiti

Il Parlamento esercita funzionidel seguente tipo:

Funzione decisionale: il ruolo decisionaledel PE è stato nettamente rafforzato dall’in-troduzione di due nuove procedure legi-slative, vale a dire la procedura di coope-razione (introdotta nel 1987 dall’Attounico europeo, articolo 252 del trattatoCE) e di codecisione (instaurata nel 1993dal trattato UE, articolo 251 del trattatoCE), che saranno sviluppate nella partededicata ai processi legislativi. Queste dueprocedure consentono al Parlamento nonsolo di proporre modifiche della legisla-zione comunitaria nel quadro di varieletture e di sostenerle, entro certi limiti,anche di fronte al Consiglio, ma anche diassumere funzioni di colegislatore accantoal Consiglio, nel quadro della procedura dicodecisione.

Il Parlamento riveste, inoltre, da lungotempo, un ruolo determinante nel campodella procedura di bilancio. Spetta per-tanto al Parlamento «l’ultima parola» perquanto riguarda le «spese non obbligato-rie» della CE, vale a dire le spese che non

27

1630

4248

5018

0233

34

PARLAMENTO EUROPEO

Presidente14 vicepresidenti e 5 questori

Gruppo del partito popolare europeo (gruppodemocratico cristiano) e democratici europei,PPE-DEGruppo del partito del socialismo europeo,PSE

Non iscritti

Situazione al mese di settembre 1999.

Gruppo del partito europeodei liberali democraticie riformatori, PELDR

Gruppo dei verdi /alleanza liberaeuropea, Verdi/ALE

Gruppo confe-derale della sinistraunitariaeuropea / s in i s t raverde nordica,SUE/SVN

Gruppo Unioneper l’Europa delle nazioni, UEN

Gruppo per l’Europadelle democraziee delle diversità, EDD

17 commissionipreparano i lavoridella sessioneplenaria

D99

F87

I87

UK87

E64

NL31

B25

EL25

P25

S22

A21

DK16

FIN16

IRL15

L6

626

35

1. AFET: Affari esteri, diritti dell’uomo, sicurezza comune e politica di difesa

2. BUDG: Bilanci

3. CONT: Controllo dei bilanci

4. LIBE: Libertà e diritti dei cittadini, giustizia e affari interni

5. ECON: Problemi economici e monetari

6. JURI: Giuridica e mercato interno

7. INDU: Industria, commercio estero, ricerca ed energia

8. EMPL: Occupazione ed affari sociali

9. ENVI: Protezione dell’ambiente, sanità pubblica e tutela dei consumatori

10. AGRI: Agricoltura e sviluppo rurale

11. PECH: Pesca

12. REGI: Politica regionale, trasporti e turismo

13. CULT: Cultura, gioventù, istruzione, mezzi d’informazione e sport

14. DEVE: Sviluppo e cooperazione

15. AFCO: Affari costituzionali

16. FEMM: Diritti della donna e pari opportunità

17. PETI: Petizioni

17 Commissioni preparano i lavori della sessione plenaria:

sono specificamente previste dalle normecomunitarie. Si tratta delle spese ammini-strative delle istituzioni comunitarie esoprattutto delle «spese operative» con-nesse con i fondi strutturali e le politiche inmateria di ricerca, energia, trasporti o pro-tezione dell’ambiente. Esse rappresentanocirca la metà del bilancio comunitario(46,3 % nel 1999). Inoltre, tali spese inci-dono in maniera decisiva sullo sviluppodella CE, in quanto (co)determinano i pro-gressi e il rafforzamento delle politichecomunitarie fondamentali (ad esempio, lepolitiche in materia sociale, regionale, diricerca, di protezione dell’ambiente o deitrasporti) e costituiscono una premessaessenziale alla messa in atto di nuoveazioni politiche, ad esempio, nel campodell’istruzione o della protezione dei con-sumatori. Il Parlamento può modificare laripartizione di tali spese e, entro certilimiti, anche aumentarne l’importo. Essoesercita così un’influenza considerevolesulla natura concreta delle politiche comu-nitarie finanziate grazie alle spese nonobbligatorie. L’altra metà del bilanciocomunitario è rappresentato dalle cosid-dette «spese obbligatorie», vale a dire, lespese esplicitamente previste dalla legisla-zione comunitaria (si tratta sostanzial-mente delle spese connesse con la politicaagricola comune). Il Parlamento può pro-porre delle modifiche a tali spese che, senon superano il massimale globale, sonoconsiderate accettate, qualora il Consiglionon si opponga a maggioranza qualificata.Infine, il Parlamento ha il diritto di respin-gere l’intero bilancio e decide se appro-vare la gestione della Commissione quantoall’esecuzione del bilancio dell’esercizioprecedente.

Il Parlamento ha il diritto di essere consul-tato in merito a tutti gli accordi internazio-nali importanti (articolo 300, paragrafo 3,e articolo 310 del trattato CE), nonchésugli accordi di adesione, conclusi con ifuturi Stati membri, che fissano le condi-zioni di adesione (articolo 49 del trattatoUE). Sono inoltre soggetti all’accordo delParlamento la nomina del presidente dellaCommissione, la composizione dellaCommissione, qualsivoglia modifica dellostatuto della BCE, nonché la decisionesulla procedura uniforme per l’elezionedel Parlamento.

Funzione consultiva: il Parlamentoeuropeo esercita tale funzione innanzitutto nel quadro delle procedure di consul-tazione obbligatorie, previste dai trattati, ofacoltative da parte del Consiglio e dellaCommissione. Fino all’introduzione delleprocedure di cooperazione e di codeci-sione, tale consultazione garantiva alParlamento la partecipazione alla sola pro-cedura legislativa esistente in seno alla CE,vale a dire, la procedura di proposta.Prima che il Consiglio potesse prendereuna decisione, il Parlamento doveva opoteva pronunciarsi in merito alle propo-ste della Commissione. Come si vedrà piùavanti, con la costante diminuzione deicasi di applicazione pratica della proce-dura di proposta, la funzione consultivadel Parlamento ha ceduto il posto alla fun-zione decisionale, quanto meno perquanto concerne la procedura legislativaformale.

Funzione di controllo: il Parlamentoeuropeo esercita funzioni di controllo uni-camente nei confronti della Commissione.Tale controllo consiste innanzi tutto nel36

fatto che la Commissione deve rendereconto al Parlamento, deve difendere lapropria posizione nelle sessioni plenariepubbliche e deve presentargli ogni announa «relazione generale sull’attività delleComunità europee». Il Parlamentoeuropeo può allora adottare una mozionedi censura nei confronti dellaCommissione, a maggioranza di due terzidei voti espressi, costringendola in talmodo alle dimissioni (articolo 201 del trat-tato CE). Fino ad ora sono state presentateal Parlamento solo 5 mozioni (l’ultimadatata gennaio 1999), delle quali trehanno costituito oggetto di votazione esono state tutte respinte. Dall’entrata invigore del trattato UE, tale voto di sfiduciaha acquistato importanza nella misura incui il Parlamento, conformemente aldiritto di investitura conferitogli dal trat-tato, prende parte alla nomina dellaCommissione, oggetto delle sue critiche.Dato che anche il Consiglio nella prassicomunitaria deve rispondere alledomande del Parlamento europeo, que-st’ultimo ha la possibilità di instaurare undibattito politico diretto con due dei prin-cipali organi legislativi della CE. Tale pos-sibilità di controllo politico del Parlamentoè stata notevolmente rafforzata da altrimeccanismi di controllo introdotti dal trat-tato UE. Il Parlamento può istituire com-missioni d’inchiesta al fine di esaminareviolazioni del diritto comunitario o abusi alivello amministrativo nella CE. Adesempio, è stata creata una commissioned’inchiesta al fine di accertare la responsa-bilità della Commissione nella reazioneoltremodo lenta al «morbo della muccapazza» manifestatosi nel Regno Unito, checostituisce una minaccia anche per la

salute e la vita dell’uomo. Inoltre, il trattatogarantisce a tutti i cittadini dell’Unione oad ogni persona fisica o morale il diritto dipresentare petizioni al Parlamento chesono esaminate dalla commissione perma-nente per le petizioni. Infine, il Parlamentoricorre alla possibilità di nominare unmediatore europeo (Ombudsmann), inca-ricato di esaminare eventuali controversieche potrebbero insorgere sulle attivitàdelle istituzioni o degli organi comunitari,fatta eccezione per la Corte di giustiziaeuropea. Il mediatore può effettuare leindagini necessarie e rivolgersi all’organointeressato. Esso presenta un rapporto sullesue attività al Parlamento.

• Metodi di lavoro

I principi fondamentali che regolano ilavori del Parlamento europeo figurano nelsuo regolamento interno.

I deputati del Parlamento si organizzano ingruppi politici. Dato che il Parlamento è,per sua natura, un’istituzione comunitaria,tali gruppi costituiscono dei partiti politicia livello comunitario che oltrepassano ilimiti nazionali.

Il Parlamento dispone inoltre di 17 com-missioni permanenti. In seno a ciascunacommissione parlamentare il membrocompetente della Commissione europea, oil suo rappresentante, presenta le decisionidella Commissione europea, i documentisottoposti al Consiglio e il parere sostenutoin Consiglio. Le commissioni permanentidispongono in tal modo di un quadro d’in-sieme delle attività della Commissione.Inoltre, tenuto conto del carattere in linea 37

di massima confidenziale delle riunioni diquest’ultima, tale procedura consente alParlamento di avere pienamente accessoad informazioni a volte persino confiden-ziali. Le commissioni sono in tal modo ingrado di controllare efficacemente le atti-vità della Commissione europea. Sonoesse inoltre che elaborano il parere delParlamento europeo relativo alle propostedella Commissione, le proposte di modi-fica di «posizioni comuni» del Consiglio ele risoluzioni formulate su iniziativa delParlamento. Allo scopo le commissioniconsultano regolarmente esperti indipen-denti o rappresentanti delle organizzazionio dei settori interessati.

Il Parlamento si riunisce mensilmente (escluso agosto) in sessione plenaria per ladurata di una settimana a Strasburgo. Aqueste sessioni possono aggiungersenealtre supplementari, in particolare sullequestioni di bilancio. Infine, fatti d’attua-lità possono dar luogo a sessioni d’urgenzaa Bruxelles, della durata di uno o duegiorni soltanto, nelle quali il Parlamentopuò pronunciarsi a breve scadenza inmerito a questioni importanti (quali affaricomunitari e internazionali, violazioni deidiritti dell’uomo ecc.).Di norma le sessioni plenarie sono pubbli-che.

•Procedura di decisione

Di norma, il Parlamento adotta le sue deci-sioni a maggioranza assoluta dei votiespressi. Tuttavia, tenuto conto dell’impor-tanza crescente del ruolo del Parlamento,il trattato impone condizioni sempre più

severe per quanto riguarda l’obbligo dipresenza dei deputati. Il trattato prevedeattualmente tutta una serie di decisioni chepossono essere adottate solo a maggio-ranza assoluta di tutti i membri delParlamento. Con l’aumento del numerodei deputati a 626, tale maggioranza saràin futuro di 314 voti. Infine, ogni voto disfiducia nei confronti della Commissionedovrà richiedere non solo la maggioranzadei membri del Parlamento, bensì anche idue terzi dei voti espressi.

• Sede

Stabilendo la sede del Parlamento europeoa Strasburgo, il Consiglio europeo diEdimburgo ha messo fine ad un accordoprovvisorio risalente ad oltre 30 anni. Siera instaurata la prassi secondo la quale lesessioni plenarie si tenevano a Strasburgoe a Bruxelles, le riunioni dei gruppi politicie delle commissioni si svolgevano nellesettimane senza sessione e il segretariatogenerale del Parlamento veniva stabilito aLussemburgo. La decisione adottata dalConsiglio europeo ha confermato taleprassi, a condizione, tuttavia, che 12 ses-sioni plenarie all’anno si tengano aStrasburgo. Da parte del Parlamento è, tut-tavia, tuttora forte l’orientamento a favoredi un aumento del numero delle sessioniplenarie a Bruxelles. Non è pertanto asso-lutamente certo che Strasburgo accoglieràle 12 sessioni annuali. Inoltre, la decisionedel Consiglio europeo di Edimburgo con-sente anche di organizzare sessionialtrove, non a Strasburgo, vale a direessenzialmente a Bruxelles.

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COMPOSIZIONE DEL CONSIGLIO DELL’UE

Un rappresentante di governo di ciascuno Stato membro, a livello ministeriale, riuniti in Consiglio la cui composizione è variabile a seconda del campo specifico, ad esempio:

Consiglio«Affari generali»

Consiglio Economia e finanze

Consiglio «Ecofin»

Consiglio «Trasporti»

Consiglio«Agricoltura»

Comitato dei rappresentantipermanenti dei governi

degli Stati membri«Coreper I e II»

Comitato speciale «Agricoltura»

Gruppi di lavoro

Segretariato generale (2 200 funzionari circa)

Compiti

Legislazione Coordinamentodella politicaeconomica

Bilancio e controllo

Nomine Relazioni esterne

Il Consiglio dell’Unione europea(articoli 202-210 del trattato CE)

• Composizione e presidenza

Nel Consiglio sono rappresentati i governidei paesi membri. I 15 paesi inviano un rap-presentante, che è in genere, ma non neces-sariamente, il ministro o il segretario di Statoper i problemi sul tappeto. L’essenziale èche tale rappresentante sia autorizzato adagire a nome dello Stato membro. Le diversepossibilità di rappresentanza dei governidimostrano che non esistono membri delConsiglio permanenti, in quanto la sua com-posizione varia da una riunione all’altra,secondo i soggetti trattati. Il Consiglio deiministri degli Affari esteri, che si riuniscegeneralmente una volta al mese, costituisceil Consiglio «Affari generali», competente inmateria di questioni di politica generale.Oltre a questo vi sono i diversi «Consiglispecializzati» che si riuniscono circa 80volte all’anno per esaminare questioni diordine tecnico pertinenti al settore di lorocompetenza. A seconda del campo speci-fico, si parlerà di «Consiglio Ecofin»(Consiglio dei ministri delle Economie edelle Finanze), di Consiglio «Agricoltura», diConsiglio «Trasporti», di Consiglio «Affarisociali», di Consiglio «Ambiente» ecc.

Gli Stati membri assicurano la presidenzadel Consiglio per l’arco di 6 mesi in unordine di avvicendamento stabilito all’una-nimità dal Consiglio. Tale ordine si basa sulprincipio dell’alternanza tra grandi e piccoliStati membri. Il cambio di presidenza haluogo ogni anno al 1° gennaio e al 1° luglio.Nel primo semestre del 1999 era di turno la

Germania, nel secondo la Finlandia. Nel2000 la presidenza portoghese sarà seguitada quella francese. Data la frequenza relati-vamente elevata nel cambio di presidenza, èstata costituita una «troika» per assicurareuna certa continuità. In essa sono presenti loStato membro in carica nel semestre prece-dente, quello che detiene al momento lapresidenza e quello che l’assumerà nelsemestre successivo. Spetta alla presidenzadel Consiglio, innanzi tutto, dare un orienta-mento alle attività del Consiglio e dei suoicomitati. Essa riveste inoltre un’importanzapolitica in quanto lo Stato membro in caricasvolge un ruolo di primo piano sulla scenainternazionale, il che consente anche aipiccoli Stati membri di misurarsi con igrandi sul piano politico e di affermarsi nellapolitica europea.

Il Consiglio ha sede a Bruxelles.

• Compiti

Nel quadro della CE e della CEEA ilConsiglio costituisce innanzi tutto un organolegislativo (articolo 202 del trattato CE). Perla CECA invece, esso è un organo consultivoche va consultato solo per un certo numerodi decisioni di particolare rilievo. IlConsiglio deve inoltre provvedere al coordi-namento delle politiche economiche degliStati membri (articolo 202 del trattato CE).Le deliberazioni del Consiglio possono assu-mere la forma di risoluzioni non vincolanti odi decisioni vincolanti. La realizzazionedell’Unione economica e monetaria a cuiha dato il via il trattato UE ha contribuito arafforzare ed ampliare considerevolmente leattribuzioni del Consiglio in questo ambitodi competenze. Pertanto, i suoi poteri di40

attuazione di «indirizzi di massima dellepolitiche economiche» da lui stesso formu-lati, sono stati rafforzati tramite una proce-dura che consente di rivolgere «raccoman-dazioni» allo Stato membro la cui politicaeconomica non sia coerente con tali indi-rizzi (articolo 99, paragrafo 4, del trattatoCE). Infine, il Consiglio può formulare «inti-mazioni» o addirittura infliggere«ammende» (articolo 104, paragrafi 9 e 11,del trattato CE). Il Consiglio stabilisce inoltreil progetto di bilancio sulla base di un pro-getto preliminare della Commissione (arti-colo 272, paragrafo 3, del trattato CE). Èinoltre lui che raccomanda al Parlamentoeuropeo di dar atto alla Commissione dell’e-secuzione del bilancio (articolo 276, para-grafo 1, del trattato CE). Il Consiglio nominai membri della Corte dei conti, del Comitatoeconomico e sociale e del Comitato delleregioni. Egli è inoltre l’autorità amministra-tiva suprema di tutti i funzionari e agentidella CE. Infine, il Consiglio decide la con-clusione di accordi tra la Comunità, da unlato, e i paesi terzi o le organizzazioni inter-nazionali, dall’altro (articoli 300 e 310 deltrattato CE).

• Metodi di lavoro

I metodi di lavoro del Consiglio sono fissatinel suo regolamento interno. In termini con-creti, le attività del Consiglio si articolanosostanzialmente nelle tre seguenti fasi:

1. Preparazione delle riunioni del Consiglio

Si occupano dei lavori preparatori dueorgani permanenti che sono parte integrantedella struttura organizzativa del Consiglio,vale a dire il Comitato dei rappresentanti

permanenti dei governi degli Stati membri eil segretariato generale.

Il Comitato dei rappresentanti permanentidei governi degli Stati membri (Coreper,sigla francese per Comité des représentantspermanents) ha il compito di prepararematerialmente i lavori del Consiglio e dieseguire i mandati da esso attribuitigli. Perassicurare al Comitato la massima funzio-nalità, esso è stato scisso in: Coreper I (com-posto dai rappresentanti permanentiaggiunti e responsabile innanzi tutto dellapreparazione delle questioni per lo più tec-niche sottoposte ai Consigli dei ministri) eCoreper II (composto dai rappresentantipermanenti che affrontano principalmentequestioni politiche). Le questioni di politicaagricola sono escluse da tale ripartizionedei compiti, in quanto trattate, dal 1960 inpoi, da un «comitato speciale dell’agricol-tura» (CSA) che in questo campo assume lefunzioni del Coreper.

Il Coreper e il CSA preparano le riunioni delConsiglio secondo le seguenti procedure:da un lato, essi si sforzano di trovare un’in-tesa in seno allo stesso comitato sulle que-stioni sollevate. Allo scopo, i comitatipossono chiedere l’aiuto di circa 100gruppi di lavoro settoriali, dotati di statutopermanente in seno al Consiglio. Possonoinoltre ricorrere a «gruppi ad hoc», incari-cati di risolvere un problema specifico entroun preciso termine. Dall’altro lato, i comi-tati preparano le riunioni del Consiglio inmodo tale da consentire il chiarimento e ilsostegno con relazioni sul contesto dellequestioni che saranno esaminate e decisedai membri del Consiglio stessi. Questi duediversi metodi di preparazione si riflettono

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nell’ordine del giorno delle riunioni: le que-stioni sulle quali si è potuta raggiungereun’intesa figureranno nell’ordine del giornocome i cosiddetti «punti A», mentre le que-stioni ancora aperte, da esaminare, sonopresentate come «punti B» in sede di riu-nione del Consiglio (cfr., al riguardo, para-grafo seguente).

Il segretariato generale assiste il Consiglio(come pure il Coreper e il CSA) per questioniamministrative. Esso si occupa in particolaredella preparazione tecnica delle riunioni,organizza il servizio d’interpretazione (i rap-presentati degli Stati membri si esprimononella lingua materna), provvede alle necessa-rie traduzioni dei documenti, fornisce assi-stenza giuridica al Consiglio e ai comitati eamministra il bilancio del Consiglio.

2. Riunioni del Consiglio

Il Consiglio si riunisce su convocazione delsuo presidente (in questo caso il rappresen-tante dello Stato membro che assicura la pre-sidenza del Consiglio), per iniziativa diquesti, di uno dei suoi membri o dellaCommissione. Il presidente del Consiglio sta-bilisce l’ordine del giorno provvisorio di cia-scuna riunione, che consta di una parte A edi una parte B. Nella parte A vengono affron-tati i punti sui quali è già stato raggiunto unaccordo in seno al Coreper o al CSA, cosic-ché il Consiglio può approvarli senza dibat-tito. La parte B è dedicata invece alle que-stioni che necessitano di un dibattito politicoda parte dei membri del Consiglio. Nel corsodella riunione, un punto A può diventarepunto B, qualora un membro del Consiglio ola Commissione solleciti un dibattito almomento dell’adozione del punto A in que-

stione. In questo caso, il punto è soppressodall’ordine del giorno e figurerà come puntoB in una riunione successiva.

Il Consiglio delibera e adotta risoluzioni solosulla base di documenti e di progetti redattinelle 11 lingue ufficiali. In caso d’urgenza, èprevista la deroga unanime all’applicazionedi tale regola. Lo stesso vale per le propostedi emendamento presentate ed esaminate insede di riunione.

Fatta eccezione per le riunioni nel corso dellequali la presidenza presenta il suo programmadi lavoro semestrale e la Commissione il suoprogramma annuale, le riunioni del Consiglionon sono pubbliche.

Il Consiglio delibera tenendo conto in parimisura degli interessi sia degli Stati membriche di quelli della Comunità. Anche se sonosoprattutto gli interessi dei paesi che vengonosostenuti in seno al Consiglio, i suoi membrisono tuttavia obbligati a rispettare, nel con-tempo, anche gli obiettivi e le necessità dellaComunità nel suo insieme. Il Consiglio è un’i-stituzione comunitaria, non una conferenzagovernativa. Pertanto, le sue deliberazioninon intendono ricercare il minimo comunemultiplo tra gli Stati membri, bensì il massimocomune denominatore tra gli interessi dellaComunità e quelli dei suoi paesi.

3. Processo decisionale

Per la votazione in seno al Consiglio, vieneseguito secondo i trattati, il principio della«regola della maggioranza». Salvo disposi-zioni contrarie, è sufficiente la «maggioranzasemplice», secondo la quale ogni Stato42

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CONSIGLIO DELL’UE: PONDERAZIONE DEI VOTI

10 Germania10 Francia10 Italia10 Regno Unito8 Spagna5 Belgio5 Grecia5 Paesi Bassi

5 Portogallo4 Austria4 Svezia3 Danimarca3 Irlanda3 Finlandia2 Lussemburgo

maggioranza qualificata: 62/87

dispone di un voto. Di norma, è, tuttavia, pre-scritta una «maggioranza qualificata»: i trattatifissano allo scopo una ponderazione dei votiche riserva agli Stati più grandi un maggiorpeso.

L’importanza del voto a maggioranza nonrisiede tanto nel fatto che così si impedisce aipiccoli Stati di bloccare importanti decisioni,in quanto tali membri potrebbero, in genere,essere indotti ad esprimere il loro accordoattraverso pressioni politiche. Il principiodella maggioranza consente, soprattutto, diraggiungere un’intesa fra i grandi Statimembri, i quali saranno in grado di resisterea pressioni di questo genere. Il cosiddetto«Compromesso di Ioannina» ha pertantointrodotto una misura di sicurezza a benefi-cio dei «grandi paesi», in vista di una pre-senza sempre maggiore di «piccoli Statimembri» e di scarse maggioranze. Il compro-messo raggiunto prevede che se dei membridel Consiglio, che esprimano complessiva-mente 23-25 voti, dichiarino la loro inten-

zione di ostare all’adozione a maggioranzaqualificata di una deliberazione delConsiglio, quest’ultimo farà quanto è in suopotere per ricercare, entro un termine ragio-nevole, una soluzione soddisfacente chepossa raccogliere almeno 65 voti favorevoli equindi essere adottata. Anche il cosiddetto«Accordo di Lussemburgo» conferma la suaimportanza dal punto di vista politico,quanto meno per quanto riguarda la proce-dura di voto. Tale compromesso, che conferi-sce ad uno Stato membro un «diritto di veto»nei confronti di una misura comunitaria cherappresenti una minaccia per un interessenazionale di estrema importanza, ha postofine alla crisi del 1965, quando la Franciatemendo fossero pregiudicati rilevanti inte-ressi nazionali nel finanziamento della poli-tica agricola comune, bloccò per più di 6mesi le decisioni del Consiglio con una«politica della sedia vuota».

Trattandosi di decisioni relative a settori poli-tici particolarmente «sensibili», i trattati pre-

1 Belgio1 Danimarca2 Germania1 Grecia2 Spagna2 Francia1 Irlanda2 Italia

1 Lussemburgo1 Paesi Bassi1 Austria1 Portogallo1 Finlandia1 Svezia2 Regno Unito

20 membridi cui

1 presidente2 vicepresidenti

Compiti

vedono l’unanimità, il che significa che tutti imembri del Consiglio devono essere presentio rappresentati da altri membri. Tuttavia,eventuali astensioni non possono impedirel’adozione di una decisione. La regola dell’u-nanimità si applica alle questioni fiscali, allalibera circolazione dei lavoratori o ai regola-menti relativi ai diritti e agli interessi dei lavo-ratori.

La Commissione europea (articoli 211-219 del trattato CE)

• Composizione(articoli 213 e 214 del trattato CE)

Con l’ingresso dell’Austria, della Finlandiae della Svezia, il 1° gennaio 1995, laCommissione si compone ora di 20membri (Germania, Francia, Regno Unito,

Italia e Spagna sono rappresentati da 2membri, gli altri Stati da uno solo). Ilnumero dei membri della Commissionepuò essere modificato dal Consiglio chedelibera all’unanimità.

La Commissione è diretta da un presidenteassistito da due vicepresidenti. Il trattato diAmsterdam ha considerevolmente raffor-zato la posizione del presidente in senoalla Commissione. Egli non è quindi più«primus inter pares», ma occupa una posi-zione privilegiata in quanto laCommissione agisce «nel quadro degliorientamenti politici» del suo presidente(articolo 219, 1° capoverso, del trattatoCE). Il presidente dispone pertanto di un«potere d’orientamento» che si manifestaanche nella sua responsabilità riguardo aquestioni organizzative, nel suo diritto a

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COMPOSIZIONE DELLA COMMISSIONE EUROPEA

Iniziativa per lo sviluppodella legislazionecomunitaria

Controllodel rispettoe della correttaapplicazione deldiritto comunitario

Gestione e applicazionidelle disposizionicomunitarie

Rappresentanzadella CE pressoorganizzazioniinternazionali

partecipare alla selezione degli altrimembri della Commissione nella suaqualità di membro del Consiglio europeo.

I membri della Commissione sono nomi-nati «di comune accordo» dai governidegli Stati membri, per un periodo di 5anni. Allo scopo si applica la procedurad’investitura prevista dal trattato UE. Igoverni degli Stati membri designanoinnanzi tutto la persona che intendononominare presidente della Commissione;tale nomina è approvata dal Parlamentoeuropeo (articolo 214, paragrafo 2, del trat-tato CE). I governi degli Stati membri desi-gnano, di comune accordo con il presi-dente designato, le altre persone che inten-dono nominare membri dellaCommissione. Il presidente e gli altrimembri della Commissione così designatisono soggetti, collegialmente ad un voto diapprovazione da parte del Parlamentoeuropeo. Dopo l’approvazione delParlamento europeo, il presidente e gli altrimembri della Commissione sono nominatidai governi degli Stati membri. Il loromandato è rinnovabile.

I membri della Commissione sono scelti«in base alla loro competenza generale» edesercitano le loro funzioni «in piena indi-pendenza» (articolo 213, paragrafo 2, deltrattato CE). Essi non possono sollecitare néaccettare istruzioni da alcun governo.

La Commissione europea ha la sua sede aBruxelles.

• Compiti

La Commissione è anzitutto il «motoredella politica comunitaria». Da essa parte

ogni iniziativa comunitaria, in quantospetta ad essa presentare al Consiglio pro-poste e progetti di normativa comunitaria(il cosiddetto «diritto d’iniziativa» dellaCommissione). Le attività dellaCommissione non sono tuttavia discrezio-nali, in quanto essa è obbligata ad agireove lo richieda l’interesse della Comunità.Anche il Consiglio (articolo 208 del trat-tato CE) e il Parlamento europeo (articolo197, 2° capoverso, del trattato CE) hannola possibilità di sollecitare la Commissionea sottoporgli proposte. Il trattato CECAattribuisce alla Commissione il potere diemanare atti giuridici. Il Consigliodispone, tuttavia, in determinati casi di undiritto di approvazione, che gli consente diannullare gli atti emanati dallaCommissione. I trattati CE e i trattati CEEAriconoscono alla Commissione unica-mente poteri legislativi primari in certiambiti (ad esempio, in materia di bilanciocomunitario, di fondi strutturali, di lottacontro la discriminazione fiscale o di aiutie di clausole di salvaguardia). Ben piùvaste sono le competenze di esecuzione,conferite alla Commissione dal Consiglio,delle norme che esso stabilisce (articolo202, 3° trattino, del trattato CE).

La Commissione è inoltre la «custode deitrattati». Essa vigila sul rispetto e sull’appli-cazione della legislazione comunitaria pri-maria e secondaria da parte degli Statimembri. In caso di violazione di unanorma comunitaria, spetta alla Commis-sione emanare un parere motivato e, even-tualmente, adire alla Corte di giustizia. LaCommissione interviene inoltre in casi diattentati da parte di persone fisiche o giuri-diche alla legislazione comunitaria e puòloro infliggere pesanti sanzioni. La lotta

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contro le violazioni delle regole comunita-rie è diventata, negli ultimi anni, una delleattività principali della Commissione.

Collegato al ruolo di custode è il compitodi rappresentare gli interessi dellaComunità. La Commissione non può per-seguire per definizione alcun interesse chenon sia quello della Comunità. Essa devepreoccuparsi costantemente, nel corsodelle spesso difficili trattative in seno alConsiglio, di far valere l’interesse comuni-tario e di trovare compromessi chetengano conto di tale interesse. In ciò essasvolge pertanto il ruolo di intermediario fragli Stati membri, per il quale, in virtù dellasua neutralità essa è particolarmenteidonea e qualificata.

Infine, la Commissione, anche se in misuralimitata, è un organo esecutivo. Essaesplica tale competenza soprattutto nelcampo del diritto della concorrenza, in cuiessa esercitata le funzioni di una classicaautorità amministrativa: esamina fatti,accorda autorizzazioni o formula divieti e,se del caso, infligge sanzioni. Altrettantoampie sono le competenze amministrative

della Commissione anche nel campo deifondi strutturali della CE e dell’esecuzionedel bilancio. Di norma, però, l’applica-zione nei singoli casi delle regolamenta-zioni comunitarie è demandata agli Statimembri. Questa soluzione, scelta dai trat-tati, presenta il vantaggio di avvicinare icittadini alla realtà dell’ordinamentoeuropeo — a loro tuttora «ignota» —, attri-buendole l’autorità e l’aspetto più fami-liare dell’ordinamento nazionale.

La Commissione rappresenta la Comunitàpresso le organizzazioni internazionali edassicura la gestione corrente delle attivitàdiplomatiche della Comunità nel quadrodel diritto legatizio attivo e passivo. Sullebase dei poteri ad essa conferiti dalConsiglio, la Commissione assicura lanegoziazione di accordi tra la Comunità ele organizzazioni internazionali o i paesiterzi, ivi compresi gli accordi di adesionecon i futuri Stati membri. Essa rappresentala Comunità presso le giurisdizioni nazio-nali e, a volte insieme al Consiglio dell’UE,presso la Corte di giustizia delle Comunitàeuropee.

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STRUTTURA AMMINISTRATIVADELLA COMMISSIONE EUROPEA

DG Affari economici e finanziari

DG Imprese

DG Concorrenza

DG Occupazione e affari sociali

DG Agricoltura

DG Trasporti

DG Ambiente

DG Ricerca

Centro comune di ricerca

DG Società dell’informazione

DG Pesca

DG Mercato interno

DG Politica regionale

DG Energia

DG Fiscalità e unione doganale

DG Istruzione e cultura

DG Salute e tutela dei consumatori

DG Giustizia e affari interni

DG Relazioni esterne

DG Commercio

DG Sviluppo

DG Allargamento

Servizio comune per le relazioni esterne

Ufficio per gli aiuti umanitari

Istituto statistico

DG Personale e amministrazione

Ispettorato generale

DG Bilancio

DG Controllo finanziario

Ufficio per la lotta antifrode

Servizio comune Interpretazione

e conferenze

Servizio di Traduzione

Ufficio delle pubblicazioni ufficiali

delle Comunità europee

Commissione (20 membri)

Gabinetti

Segretariato generale

Servizio giuridico

Servizio Media e comunicazione

La Corte di giustizia e il Tribunale di primo grado delle Comunitàeuropee (articoli 220-245 del trattato CE)

Ogni ordinamento può durare solo se lesue norme sono sottoposte alla vigilanza diun’autorità indipendente. In una Comunitàdi Stati, le norme comuni rischierebbero,

se affidate al controllo delle giurisdizioninazionali, di essere interpretate ed appli-cate in maniera diversa da Stato a Stato,mettendo a repentaglio in tal modo l’appli-cazione uniforme del diritto comunitarioin tutti gli Stati. Questi motivi hannoindotto, al momento stesso dell’istituzionedella CECA a creare una Corte di giustiziadelle Comunità europee (CGCE).

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COMPOSIZIONEDELLA CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITÀ EUROPEE

Ricorso per inadempienza

Commissione contro uno

Stato membro (articolo

226), o Stato membro

contro un altro Stato

membro

(articolo 227)

Ricorso per annullamento

o carenza

da parte di un’istituzione

comunitaria o uno Stato

membro nei confronti di

atti giuridici illegali o di

una omissione

(articoli 230 e 232)

Rinvio pregiudiziale

sull’interpretazione

e la validità del diritto

comunitario su iniziativa

delle giurisdizioni

nazionali (articolo 234)

15 giudicie

8 (9) avvocati generali,nominati di comune accordo per 6 anni

dai governi degli Stati membri

Tipi di procedura

La Corte di giustizia è attualmente compo-sta da 15 giudici e 8 (9) avvocati generali,designati «di comune accordo dai governidegli Stati membri» per 6 anni. Ogni Statomembro delega un giudice. Per assicurarela continuità della giurisprudenza, ogni 3anni, all’inizio dell’anno giudiziario, valea dire il 6 ottobre, si procede ad un rinno-vamento parziale dei giudici. I mandatisono rinnovabili.

La Corte di giustizia viene coadiuvata nellasua attività da 8 avvocati generali la cuinomina corrisponde a quella dei giudici eche godono della stessa indipendenza.Degli 8 avvocati generali, 4 appartengonosempre ai «grandi Stati membri»(Germania, Francia, Italia, Regno Unito),gli altri 4 agli altri 11 Stati, nominati alter-nativamente. Il mandato del nono avvo-cato è stato creato solo per un precisoperiodo, cioè dal 1° gennaio 1995 al 6ottobre 2000. Tale nomina è la conse-guenza del fatto che con l’ingresso diAustria, Svezia e Finlandia vi era disparitànel numero di giudici (15), cosicché ilposto di giudice supplementare, necessa-rio fino allora con 12 Stati membri nonpoteva più essere mantenuto. Pertanto, ilsecondo giudice italiano, nominato tredi-cesimo giudice nell’ottobre 1994 si è vistoassegnare le funzioni di avvocato generaleper la durata di un mandato (6 anni). Lefunzioni di avvocato generale sonoconformi chiaramente a quelle del com-missario del governo presso il Consiglio diStato e i tribunali amministrativi francesi.Esse sono state introdotte nella Corte alfine di controbilanciare l’originale unicitàdella giurisdizione, vale a dire l’assenza diuna istanza di ricorso. Nelle loro «conclu-

sioni» gli avvocati generali presentano allaCorte una proposta di decisione, non vin-colante, che si basa su un esame assoluta-mente indipendente ed imparziale di que-stioni di diritto sollevate nelle rispettiveprocedure. Tali conclusioni costituisconoparte integrante della procedura orale (arti-colo 59, paragrafi 1 e 2, del regolamentodi procedura della Corte) e vengono pub-blicate insieme alla sentenza nella raccoltadella giurisprudenza. Gli avvocati generalipossono influire sulla sentenza solotramite la forza di convinzione delle loroconclusioni; non prendono parte tuttaviaalle deliberazioni o alla votazione dellesentenze.

• Selezione dei giudici e degli avvocatigenerali

I giudici e gli avvocati generali sono sceltitra personalità che offrano tutte le garanziedi indipendenza e che riuniscano le condi-zioni richieste per l’esercizio, nei rispettivipaesi, delle più alte funzioni giurisdizio-nali, ovvero che siano giureconsulti dinotoria competenza (articolo 223, para-grafo 2, del trattato CE). Può trattarsi per-tanto di giudici, di funzionari, di uominipolitici, di avvocati o di professori univer-sitari degli Stati membri. La diversità diorizzonti professionali e la ricchezza dellaloro esperienza è necessaria per il lavorodella Corte di giustizia in quanto consentedi affrontare questioni di fatto e di dirittodalle più diverse angolazioni teoriche epratiche. Spetta all’esecutivo determinare,nei diversi paesi membri, chi dovrà essereproposto dal governo come giudice oavvocato generale e in quali termini sidovrà procedere. La procedura è assai 49

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diversa e relativamente, per non dire pernulla, trasparente.

• Ripartizione delle competenze

Una volta che la Corte è investita da unacausa, il presidente nomina un giudicerelatore incaricato di assicurare, fino allapronuncia della sentenza, l’elaborazionedelle necessarie decisioni e di proporresoluzioni. Al tempo stesso viene propostala formazione di un collegio che esaminila causa e decida in merito. La Cortedispone di diverse formazioni: l’assem-blea plenaria, composta da 15 o 11giudici, 2 camere di 7 giudici ciascuna, dicui 5 soltanto partecipano alla decisione,nonché 4 camere di 3 o 4 giudici, 3 deiquali soltanto prendono parte alla deci-sione.

Ad eccezione di ricorsi introdotti dagliStati membri o dalle istituzioni comunita-rie, che sono rimessi obbligatoriamenteall’assemblea plenaria, una volta conclusala procedura scritta, la Corte stabilisce lacamera a cui sarà rimessa la causa, sullabase del rapporto preliminare del giudicerelatore e dopo aver consultato l’avvocatogenerale. Tale decisione si basa su normeinterne corrispondenti a precisi criteri,quali il grado di complessità giuridica, l’e-sistenza di una giurisprudenza già conso-lidata o le implicazioni politiche e finan-ziarie di una procedura. Una causa puòessere rinviata in seduta plenaria in qual-siasi momento, anche durante o altermine della deliberazione. In questocaso, tuttavia, la procedura orale deveessere riaperta davanti all’assemblea ple-naria.

• Compiti

La Corte di giustizia è la giurisdizionesuprema e al tempo stesso unica per tuttele questioni pertinenti al diritto comunita-rio. In termini generali, essa è incaricata diassicurare il «rispetto del diritto nell’inter-pretazione e nell’applicazione del (...) trat-tato» (articolo 220 del trattato CE).

In questa descrizione generale dei compitidella Corte sono compresi i tre seguentiambiti fondamentali:

1. il controllo del rispetto del diritto comunitario sia da parte delleistituzioni comunitarie nel quadro dell’applicazione delle disposizioni dei trattati, sia da parte degli Stati membri e del singolo per quanto riguarda l’osser-vanza degli obblighi derivanti dal diritto comunitario;

2. l’interpretazione della legislazione comunitaria;

3. lo sviluppo della legislazionecomunitaria.

La Corte esercita tali funzioni tramite atti-vità di consultazione giuridica e di giuri-sprudenza. La consultazione giuridicaprende la forma di pareri vincolanti inmerito ad accordi che l’Unione intendeconcludere con paesi terzi o organizza-zioni internazionali. Molto più importanteè tuttavia il suo ruolo di istanzagiudiziaria. Nell’ambito di tale attribu-zione, la Corte esercita funzioni che, negliordinamenti giuridici degli Stati membri,sono ripartite fra organi giudiziari diffe- 51

renti: la Corte, infatti decide, a titolo diCorte costituzionale nelle controversie traorgani della Comunità e in merito al con-trollo della legittimità della legislazionecomunitaria, in quanto giurisdizioneamministrativa per verificare gli atti ammi-nistrativi emanati dalla Commissione oindirettamente dalle autorità degli Statimembri (sulla base del diritto comunita-rio), in quanto tribunale sociale e tribunaledel lavoro in merito a problemi concer-nenti la libera circolazione e la sicurezzasociale dei lavoratori, nonché la parità ditrattamento fra uomini e donne sul postodi lavoro, in quanto tribunale penale nelcontrollo delle ammende comminate dallaCommissione, nonché come tribunalecivile nelle cause per risarcimento danni enell’interpretazione della convenzione di

Bruxelles sulla competenza giudiziaria el’esecuzione delle decisioni in materiacivile e commerciale.

Come ogni tribunale, la Corte di giustizia èsovraccarica di lavoro. Il numero delleprocedure è aumentato costantemente nelcorso degli anni ed aumenterà ancora.Basti pensare al potenziale di conflitti rap-presentato dalle numerose direttive adot-tate nel quadro del mercato unico e attuatenella legislazione nazionale. Altre que-stioni che la Corte dovrà infine chiariresono quelle che fin d’ora sono sollevatedal trattato sull’Unione europea. Perquesta ragione, nel 1988, è stato istituitosulla base dell’Atto unico europeo unTribunale di primo grado al fine di allegge-rire il carico di lavoro della Corte.

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COMPOSIZIONE DEL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO

Ricorsi in annullamento

e carenza da parte di persone fisiche

e giuridiche contro atticomunitari illegali o per

omissione(articoli 230 e 232)

Ricorsi per risarcimento danni

per responsabilitàcontrattuale

o extracontrattuale(articoli 235 e 288, 1° e 2° capoverso)

Ricorsi di funzionaridella Comunità (articolo 236)

15 giudicinominati, di comune accordo, per 6 anni

dai governi degli Stati membri

Tipi di procedure

Il Tribunale di primo grado non è una nuovaistituzione comunitaria, bensì un organodella Corte di giustizia. È tuttavia autonomoe dotato di una propria organizzazione.Esso dispone di una propria cancelleria e diun proprio regolamento di procedura. Perdistinguere le due istituzioni, le cause trat-tate dal Tribunale di primo grado sono con-trassegnate dalla lettera «T» (ad esempio, T-1/99), mentre quelle della Corte dalla letteramaiuscola «C» (ad esempio, C-1/99).

Il Tribunale di primo grado è composto da15 «membri», per la cui qualifica, nominao stato giuridico si applicano gli stessicriteri e le stesse norme dei giudici dellaCorte di giustizia. Benché essi esercitinoprincipalmente la funzione di «giudici»,essi possono esser anche chiamati ad esple-tare funzioni ad hoc di «avvocati generali»in cause trattate in seduta plenaria o incamera, qualora lo richieda la complessitàdei fatti o della situazione giuridica. Fino aquesto momento si è fatto ricorso assai rara-mente a tale possibilità.

Il Tribunale si riunisce in formazione «ple-naria» (15 giudici), in camera di 5 giudici (5camere) o in camera di 3 giudici (5camere). Le cause esaminate in seduta ple-naria sono eccezioni, in quanto esse sonotrattate di norma dalle camere che deci-dono anche in merito.

Inizialmente le competenze del Tribunale diprimo grado erano limitate ad un certonumero di ricorsi. Dopo una verifica di talicompetenze iniziali, realizzata nel 1993, ilTribunale è ora la giurisdizione di primogrado per tutti i ricorsi diretti di persone

fisiche o morali contro atti giuridici comuni-tari, sotto il controllo giuridico della Corte.

La Corte dei conti europea(articoli 246-248 del trattato CE)

La Corte dei conti europea è stata istituita il22 luglio 1975 ed ha iniziato la sua attivitànell’ottobre 1977 a Lussemburgo. Essa ècomposta da 15 membri — l’attuale numerodegli Stati membri —, che vengono nominatiper un periodo di 6 anni dal Consiglio,previa consultazione del Parlamentoeuropeo.

La Corte dei conti ha il compito di control-lare la legittimità e la regolarità delle entratee delle spese della CE e di accertare la sanagestione finanziaria. Contrariamente adalcune Corti dei conti nazionali, la Corte deiconti europea non dispone di competenzegiurisdizionali per quanto riguarda l’eserci-zio dei suoi poteri di controllo o per l’appli-cazione di sanzioni giuridiche in caso di vio-lazioni accertate nel corso dei suoi controlli.D’altro canto, essa gode di totale autonomianella scelta dell’oggetto e dei metodi di con-trollo. Anche i privati possono essere sotto-posti ai suoi controlli, nel caso, ad esempio,della verifica dell’utilizzo conforme al dirittocomunitario delle sovvenzioni da fondicomunitari.

L’unico strumento di cui dispone la Corte deiconti europea consiste nella pubblicità deisuoi atti. I risultati della sua attività di con-trollo sono riassunti, al termine di ogni eserci-zio finanziario, in una relazione annuale cheviene pubblicata nella Gazzetta ufficiale delleComunità europee e, in tal modo, resa acces-sibile al pubblico. Inoltre, essa può in qual- 53

siasi momento esprimere un parere su deter-minate questioni in relazioni speciali,anch’esse pubblicate nella Gazzetta ufficiale.

Organi ausiliari delle Comunitàeuropee

Il Comitato economico e sociale (articoli 257-262 del trattato CE)

Nel Comitato economico e sociale (CES)sono rappresentati istituzionalmente nellaCE i diversi gruppi della vita economica esociale, in particolare i datori di lavoro e ilavoratori, gli agricoltori, le imprese di tra-sporti, i commercianti, gli artigiani, i liberiprofessionisti e gli imprenditori piccoli emedi. Il Comitato rappresenta inoltre idiritti dei consumatori, dei gruppi di prote-zione dell’ambiente e delle associazioni.

Esso si compone di 222 membri (consi-glieri) appartenenti alle organizzazioni piùrappresentative degli Stati membri e nomi-nati dal Consiglio (previo parere dellaCommissione) per un periodo di 4 anni.

La ripartizione dei mandati per paese è laseguente:Belgio 12Danimarca 9Germania 24Grecia 12Spagna 21Francia 24Irlanda 9Italia 24Lussemburgo 6Paesi Bassi 12Austria 12Portogallo 12Finlandia 9Svezia 12Regno Unito 24

I consiglieri sono organizzati in tre gruppi(datori di lavoro, lavoratori, attivitàdiverse). I suoi pareri che l’assemblea ple-naria deve adottare sono elaborati da«sezioni specializzate» formate dai consi-glieri (a cui possono partecipare anche isupplenti in qualità di esperti). Inoltre, ilComitato coopera strettamente con lecommissioni e i gruppi di lavoro delParlamento europeo.

Il Consiglio, su proposta dellaCommissione, è tenuto a consultare, incerti casi, tale Comitato istituito dai trattatidi Roma. Il Comitato, qualora lo ritengaopportuno, può anche formulare un pareredi propria iniziativa. Tali pareri costitui-scono una sintesi di punti di vista a volteassai diversi e di grande utilità per laCommissione e il Consiglio in quanto con-sentono loro di venire a conoscenza dellemodifiche auspicate dai gruppi diretta-mente interessati da una proposta. I pareriemersi su iniziativa del Comitato hannoavuto spesso una considerevole portata sulpiano politico. È il caso, ad esempio, delparere del 22 febbraio 1989 sui dirittisociali fondamentali della Comunità cheha gettato le basi della «Carta sociale» pro-posta dalla Commissione (e adottata da 11Stati membri).

Il Comitato delle regioni (articoli 263-265 del trattato CE)

Il trattato sull’Unione europea ha creato unnuovo organo consultivo accanto al giàesistente Comitato economico e sociale: il«Comitato delle regioni» (CDR).Analogamente al Comitato economico esociale, quest’ultimo Comitato non è un’i-stituzione europea nel senso proprio del

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termine in quanto svolge solo compiti diconsulenza e, a differenza degli altriorgani della Comunità (Consiglio,Parlamento europeo, Commissione, Cortedi giustizia, Corte dei conti) non svolge inmaniera giuridicamente vincolantecompiti attribuiti alla Comunità.

Come il CES, il Comitato delle regioni ècostituito da 222 membri che rappresen-tano le autorità regionali locali degli Statimembri. La ripartizione dei seggi tra gliStati membri si basa sulla stessa pondera-zione applicata al CES. I membri sononominati, su proposta dei rispettivi Statimembri, per 4 anni, dal Consiglio che deli-bera ad unanimità (su parere dellaCommissione).

Esso deve essere obbligatoriamente con-sultato dal Consiglio o dalla Commissionenei casi previsti dal trattato, vale a dire perquanto riguarda la formazione, la cultura,la sanità pubblica, le reti transeuropee, leinfrastrutture dei trasporti, le telecomuni-cazioni e l’energia, la coesione economicae sociale, la politica dell’occupazione, lalegislazione sociale. Inoltre, il Consiglioconsulta regolarmente e senza obbligogiuridico il CDR sui diversi progetti legisla-tivi («consultazione facoltativa»).

La Banca europea per gli investimenti (articoli 266-267 del trattato CE)

La Comunità dispone, per il suo «sviluppoequilibrato e senza scosse» di un istitutofinanziario, la Banca europea per gli inve-stimenti (BEI). Essa concede prestiti egaranzie in tutti i settori dell’economia, pervalorizzare le regioni meno sviluppate, perammodernare o riconvertire certe imprese

oppure per creare nuove attività e per pro-getti che presentino un interesse comuneper più Stati membri.

La Banca centrale europea (articoli 105-115 del trattato CE)

La Banca centrale europea (BCE) è alcentro dell’unione economica e monetaria(UEM). Essa è responsabile della stabilitàdella moneta europea, l’euro, e avrà l’in-carico di determinare il volume delle emis-sioni (articolo 106 del trattato CE).

Per consentire alla BCE di assolvere talecompito, numerose disposizioni garanti-ranno la sua indipendenza. Né la BCE, néle Banche centrali nazionali possono solle-citare o accettare istruzioni dalle istitu-zioni o dagli organi comunitari, daigoverni degli Stati membri, né da qualsiasialtro organismo. Le istituzioni e gli organicomunitari, nonché i governi degli Statimembri si impegnano a non cercare diinfluenzarla (articolo 108 del trattato CE).

La BCE consta di un consiglio direttivo edi un comitato esecutivo. Il consigliocomprende i governatori delle Banchecentrali nazionali e i membri del comi-tato esecutivo. Quest’ultimo, che com-prende il presidente, il vicepresidente e 4altri membri, è incaricato, in pratica,della gestione della BCE. Il presidente e imembri del comitato sono nominati dicomune accordo dai governi degli Statimembri, su raccomandazione delConsiglio dell’UE e previa consultazionedel Parlamento europeo, tra persone diriconosciuta levatura ed esperienza pro-fessionale nel settore monetario o banca-rio. Il loro mandato ha una durata di 8

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anni. Al fine di assicurare l’indipendenzadei membri del comitato, il loro mandatonon è rinnovabile (articolo 112 del trat-tato CE).

Il Sistema europeo delle banche centrali(SEBC) è composto dalla BCE e dalleBanche centrali nazionali (articolo 107trattato CE). Il SEBC definisce ed attua la

politica monetaria della Comunità; essoha il diritto esclusivo di autorizzare l’e-missione di banconote all’interno dellaComunità. Esso è inoltre incaricato ditenere e gestire le riserve ufficiali invaluta estera degli Stati membri e di pro-muovere il regolare funzionamento deisistemi di pagamento della Comunità(articolo 105, paragrafo 2, del trattato CE).

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I valori di base della costituzione dell’UEsu descritta possono essere tradotti ed

applicati nella realtà solo attraverso ildiritto comunitario. Per questo motivo,l’UE è un fenomeno giuridico sotto duepunti di vista: essa è una creazione deldiritto ed una Comunità in forza di talediritto.

• L’UE, IN QUANTO CREAZIONE DEL DIRITTO E COMUNITÀ IN FORZA DEL DIRITTO

È questo l’elemento decisamente nuovoche la distingue dai precedenti tentativi diunificare l’Europa. I mezzi impiegati nonsono la costrizione o l’assoggettamento,bensì, la forza del diritto. Il diritto devecreare quello che il sangue versato e learmi non sono riusciti a realizzare nelcorso dei secoli. Solo un’unità basata sullibero arbitrio ha infatti la speranza dipoter durare, purché sia edificata su valorifondamentali, quali quelli della libertà edell’uguaglianza e che sia garantita e rea-lizzata dal diritto. È su tale concezione chesono stati stabiliti i trattati istitutivi dellaComunità e dell’Unione europea.

L’UE non è, tuttavia, solo una creazionedel diritto, ma persegue i suoi obiettiviricorrendo unicamente al diritto. In altritermini, essa è una Comunità in virtù deldiritto. Non è la forza che regola la convi-venza economica e sociale dei popolidegli Stati membri, bensì il diritto dellaComunità. Tale diritto è la base del

sistema istituzionale, definisce le proce-dure decisionali degli organi comunitari edisciplina i loro rapporti. Esso dà a taliorgani il potere di agire tramite i regola-menti, le decisioni generali CECA, ledirettive, le raccomandazioni CECA e ledecisioni individuali, che possono avereeffetti vincolanti per gli Stati membri e iloro cittadini. Ogni cittadino diventa cosìun elemento indispensabile dellaComunità, il cui ordinamento giuridicoinfluisce sempre più direttamente sullasua vita quotidiana. Esso gli conferiscediritti e gli impone doveri, di modo che, inquanto cittadino di uno Stato o membrodella Comunità, è soggetto a ordinamentigiuridici di diverso livello, come avvienenel caso di un regime federale costituzio-nale. Come ogni ordine giuridico, anchel’ordine giuridico della Comunità costitui-sce un sistema coerente di protezione giu-ridica, quando insorgono contestazioni equando si tratta della sua applicazione. Ildiritto comunitario determina anche i rap-porti tra la Comunità e i suoi Stati membri:questi ultimi devono adottare tutte lemisure appropriate per adempiere agliobblighi che ad esse incombono in virtùdei trattati o degli atti delle istituzionicomunitarie. È loro compito agevolare ilfunzionamento della Comunità ed evitarequanto possa mettere a repentaglio la rea-lizzazione degli scopi dei trattati. Gli Statimembri sono responsabili di ogni pregiu-dizio che la violazione del diritto comuni-tario può comportare per i cittadinidell’Unione. 57

L’ORDINAMENTO GIURIDICO COMUNITARIO

• LE FONTI GIURIDICHEDEL DIRITTO COMUNITARIO

La nozione di «fonte giuridica» ha unaduplice accezione: nel significato origina-rio del termine, si tratta della ragione del-l’insorgenza del diritto, vale a dire la suamotivazione. In base a tale definizione, lafonte giuridica del diritto comunitariosarebbe la volontà di preservare la pace edi creare un’Europa migliore tramite l’in-terpenetrazione dei mercati, vale a dire, lefondamenta stesse della costruzioneeuropea. Nell’uso giuridico, la «fonte giu-ridica» è l’origine e la legittimizzazionedel diritto.

Le fonti giuridiche del diritto comunitario

1. Diritto primarioTrattati istitutiviPrincipi generali del diritto

2. Accordi internazionali della CE

3. Diritto derivatoRegolamenti e regolamentid’applicazioneDirettive/raccomandazioni CECADecisioni di portata generale eindividuale

4. Principi generali del dirittoamministrativo

5. Accordi tra gli Stati membri

I trattati istitutivi: dirittocomunitario primario

La prima fonte giuridica è rappresentatadai 3 trattati istitutivi, ivi compresi gli alle-gati e i protocolli, nonché le ulterioriaggiunte ed emendamenti, cioè gli atti diistituzione della CEE e dell’UE. I trattatiistitutivi, nonché le loro integrazioni emodifiche, in particolare l’Atto unicoeuropeo e i trattati sull’Unione europea,contengono i principi giuridici e fonda-mentali concernenti gli obiettivi, l’organiz-zazione e la modalità di funzionamentodella Comunità, nonché parti del dirittoeconomico. Essi costituiscono in tal modoil quadro giuridico costituzionale della CE,che deve esser completato dagli organicomunitari dotati, a tal fine, di appositipoteri legislativi ed amministrativi, nell’in-teresse della Comunità. In quanto dirittocreato direttamente dagli Stati membri, talinorme giuridiche vengono definite, nel-l’uso giuridico, diritto comunitario prima-rio.

Gli atti giuridici comunitari: dirittocomunitario derivato

Il diritto creato in adempimento di talipoteri da parte degli organi dellaComunità, sulla base dei trattati, vienechiamato diritto comunitario derivato, ed èla seconda importante fonte del dirittodella Comunità.

Esso consta innanzi tutto degli atti giuridicicitati e definiti all’articolo 249 del trattatoCE, all’articolo 161 del trattato CEEA eall’articolo 14 del trattato CECA. In quantoatti giuridici vincolanti, essi contengono58

sia disposizioni giuridiche generali edastratte che misure concrete ed indivi-duali. Inoltre essi consentono alle istitu-zioni della Comunità di pronunciarsi inmaniera non vincolante.

Tuttavia, l’elencazione degli atti giuridicinon è completa. Il diritto derivato com-prende anche altri atti giuridici che nonpossono figurare in nessuno di tali elenchi.Si tratta in particolare di atti che regolanoil funzionamento interno della CE o dellesue istituzioni, quali gli accordi o le inteseraggiunte dalle istituzioni o a livello deiloro regolamenti interni. Vanno menzio-nati inoltre l’elaborazione e la pubblica-zione di programmi d’azione comunitaria.Gli atti giuridici del diritto comunitarioderivato presentano notevoli differenzeper quanto riguarda la procedura di ado-zione, la loro forza giuridica e la lorodestinazione. A tali differenze sarà dedi-cato un capitolo speciale dal titolo«Handlungsinstrumentarium» (strumenti dicui dispone la CE).

L’insorgere del diritto comunitario è gra-duale e costante. Esso conferisce vitalitàalla costituzione comunitaria originata daldiritto primario e costruisce e completagradualmente l’ordinamento giuridicoeuropeo.

I trattati internazionaliconclusi dalla CE

La terza fonte di diritto della Comunitàsi colloca a livello internazionale. Datala sua posizione centrale nel mondo,l’Europa non può limitarsi ad occuparsidei suoi affari interni, ma deve sforzarsidi sviluppare anche relazioni economi-

che, sociali e politiche con gli altri paesi.A tale scopo, la Comunità europea con-clude con «gli Stati non membri» dellaComunità (paesi terzi) e altre organizza-zioni internazionali, accordi internazio-nali che vanno dai trattati di coopera-zione nei settori commerciale, indu-striale, tecnico e sociale, agli accordi sulcommercio dei singoli prodotti.

Meritano particolare menzione leseguenti tre forme di relazione contrat-tuale della CE con i paesi terzi:

Accordi di associazione

L’associazione è molto più che una sem-plice regolamentazione commerciale econsente una stretta cooperazione eco-nomica associata ad un ampio sostegnofinanziario della CE all’altra parte con-traente (articolo 310 [ex articolo 238] deltrattato CE). Si possono distinguere tretipi di accordi di associazione.

• Accordi per il mantenimento delle rela-zioni particolari di alcuni Stati membridella Comunità europea con paesi terzi

L’istituto dell’associazione è stato creatoper tenere conto, in particolare, dei paesi edei territori d’oltremare, che a motivo deipassati regimi coloniali, intrattenevanorelazioni economiche particolarmentestrette con taluni paesi fondatori della CE.Si era resa necessaria l’introduzione dinorme specifiche, dopo l’instaurazione diun regime doganale esterno comune nellaComunità, che aveva perturbato conside-revolmente gli scambi commerciali contali territori. Tali norme erano intese adestendere ai paesi e territori d’oltremare il 59

sistema comunitario del libero scambio.Contemporaneamente venivano elimi-nati in modo graduale i dazi sulle merciprovenienti da tali paesi. L’aiuto tecnicoe finanziario della CE sarebbe statofinanziato con il Fondo europeo per losviluppo.

• Accordi per la preparazione di un’e-ventuale adesione alla Comunità e perla creazione di un’unione doganale

Un’altra funzione dell’associazione èquella di preparare l’eventuale adesionedi un paese all’UE. Si tratta praticamentedi uno stadio preliminare di adesione,inteso a consentire il ravvicinamentodelle condizioni economiche del candi-dato all’adesione a quelle dell’UE. Taleprocedura è stata sperimentata nel casodella Grecia che è stata associata allaComunità nel 1962. Un altro accordo diassociazione, in vista di una futura ade-sione, è stato concluso nel 1964 con laTurchia. Anche con i cosiddetti «accordieuropei» conclusi con Polonia, Ungheria,Repubblica ceca, Slovacchia, Bulgaria,Romania, Slovenia e i tre Stati baltici(Lituania, Estonia e Lettonia), la Comunitàsi prefigge come obiettivo finale l’in-gresso nella Comunità di tali paesidell’Europa centrale e orientale, impe-gnati sulla via della riforma. Anche inquesto caso, l’associazione deve aiutarequesti Stati a soddisfare in un ragionevolelasso di tempo, le condizioni per l’in-gresso nella Comunità, auspicabile sia dalpunto di vista economico che da quellodella politica estera. La CE ha instauratoun’unione doganale con Malta (1971),Cipro (1973) e Turchia (1996).

• L’accordo sullo spazio economicoeuropeo (SEE)

L’accordo sullo SEE apre ai (restanti)membri dell’EFTA (Norvegia, Islanda,Liechtenstein e Svizzera) l’accesso almercato interno della Comunità e costitui-sce, attraverso l’obbligo di recepire quasidue terzi del diritto comunitario, unasolida base per il futuro ingresso di talipaesi nella Comunità. All’interno dellospazio economico europeo dovrebbeessere realizzata, sulla base del patrimonioesistente del diritto comunitario, primarioe secondario («acquis communautaire») lalibera circolazione di merci, persone,servizi e capitali, dovrebbe essere creatoun regime uniforme di concorrenza e diaiuti, nonché essere approfondita la coo-perazione nel settore delle politiche oriz-zontali e di accompagnamento (adesempio, tutela dell’ambiente, ricerca esviluppo, istruzione).

Accordi di cooperazione

Gli accordi di cooperazione non hanno lastessa portata degli accordi di associa-zione, in quanto essi mirano unicamentead un potenziamento della cooperazioneeconomica. Accordi di questo genere sonostati conclusi dalla Comunità con gli Statidel Magreb (Marocco, Algeria, Tunisia), gliStati del Mashrak (Egitto, Giordania,Libano, Siria) e Israele (articolo 300 deltrattato CE).

Accordi commerciali

Infine, numerosi accordi commercialisono stati conclusi in materia di politica60

doganale e commerciale con singoli paesiterzi, gruppi di paesi terzi o nel quadro diorganizzazioni commerciali internazio-nali. Gli accordi commerciali internazio-nali più importanti sono l’«Accordo cheistituisce l’Organizzazione mondiale delcommercio» (OMC) e gli accordi commer-ciali multilaterali conclusi nel quadro diquest’ultimo, in particolare l’«Accordogenerale sulle tariffe doganali e il commer-cio» (GATT 1994) e il «Codice antidum-ping e di sovvenzione», l’«Accordo gene-rale sugli scambi di servizi» (GATS),l’«Accordo relativo ai diritti di proprietàintellettuali attinenti al commercio»(ADPIC) e il «Memorandum di accordosulle norme e procedure di composizionedelle controversie».

Le fonti non scritte

Le fonti del diritto della Comunità finoraesposte presentano una caratteristicacomune: si tratta sempre si diritto scritto.Ma, come ogni altro ordinamento giuri-dico anche quello della Comunità non puòconsistere unicamente in norme scritte, inquanto anch’esso presenta lacune chepossono essere colmate solo dal dirittonon scritto.

I principi generali del diritto

Le fonti non scritte del diritto comunitariosono innanzi tutto i principi generali deldiritto. Si tratta di norme che esprimono iconcetti essenziali di diritto e giustizia allequali si ispira ogni ordinamento giuridico.Il diritto scritto della Comunità che sostan-zialmente regola solo fatti economici esociali, può soddisfare solo parzialmente

tale obbligo, tanto che i principi generalidel diritto costituiscono una delle fonti piùimportanti del diritto comunitario.Possono così essere colmate le lacune esi-stenti o può essere data un’interpretazioneestensiva alle norme esistenti, secondo ilprincipio di equità.

I principi del diritto sono realizzati edapplicati in particolare tramite la giurispru-denza della Corte di giustizia delleComunità europee, la quale, nel quadrodei compiti ad essa conferiti, «assicura ilrispetto del diritto nell’interpretazione enell’applicazione del trattato». Punti diriferimento per la determinazione dei prin-cipi generali del diritto sono soprattutto iprincipi comuni agli ordinamenti giuridicidegli Stati membri. Essi costituiscono ilmateriale dal quale vengono sviluppate, alivello comunitario, le norme necessarieper la soluzione di un determinato pro-blema.

Oltre ai principi dell’autonomia dell’appli-cabilità diretta e della preminenza deldiritto comunitario, rientrano tra i principigiuridici anche la protezione dei diritti fon-damentali, il principio della proporziona-lità, la tutela dell’affidamento legittimo, ildiritto di essere ascoltato o ancora il prin-cipio della responsabilità degli Statimembri in caso di violazione del dirittocomunitario.

Diritto consuetudinario

Anche il diritto consuetudinario figura trale fonti non scritte del diritto comunitario. Si tratta di un diritto che, derivato dallapratica e dall’accettazione, completa o 61

modifica la legislazione primaria o deri-vata. È sostanzialmente riconosciuta lapossibilità che esista un tale diritto a livellocomunitario. Tuttavia, nella pratica, allacostituzione di un diritto comunitario sifrappongono ostacoli considerevoli alivello di diritto comunitario. Un primoostacolo consiste nell’esistenza di una pro-

cedura speciale per la revisione dei trattati(articolo 48 del trattato UE). Benché taledisposizione non escluda in realtà la costi-tuzione del diritto consuetudinario, tutta-via acuisce la difficoltà di rispondere aicriteri di un esercizio prolungato e dell’ac-cettazione giuridica. Un altro ostacolo allacostituzione di un tale diritto da parte delle62

istituzioni comunitarie consiste nel fattoche ogni azione di una istituzione trovaconferma della sua validità solo nei trattati,non nel comportamento reale o nellavolontà dell’istituzione alla creazione divincoli giuridici. Di conseguenza, il dirittoconsuetudinario non può essere stabilito inalcun caso dalle istituzioni comunitarie, alivello di trattati, bensì eventualmentedagli Stati membri e unicamente nelquadro delle condizioni rigorose su men-zionate. L’esercizio e l’accettazione giuri-dica da parte delle istituzioni comunitariepossono realizzarsi tuttavia solo nelquadro dell’interpretazione della legisla-zione creata dalle stesse istituzioni cheporta in taluni casi alla modifica dellaportata giuridica e oggettiva dell’atto giuri-dico interessato. Tuttavia, anche in questocaso sono da osservare premesse e limitiimposti dal diritto comunitario primario.

Gli accordi tra gli Stati membri

Come ultima fonte del diritto comunita-rio, vanno indicati gli accordi fra gli Statimembri. Si ricorre a tali accordi, da unlato, quando si tratta di disciplinare que-stioni che hanno una stretta attinenza conl’attività della CE, senza però che le istitu-zioni della Comunità siano state dichiaratecompetenti in materia. D’altro lato, si trattadi veri e propri trattati internazionali tra gliStati membri, intesi, in particolare, a supe-rare la limitata efficacia territoriale dellenorme nazionali e a creare un dirittouniforme su scala comunitaria (articolo293 del trattato CE). Essi rivestono impor-tanza anzitutto nel campo del dirittoprivato internazionale; sono state stipulate,ad esempio, convenzioni sulla compe-

tenza dei tribunali e sull’esecuzione didecisioni in materia civile e commerciale(convenzione di Bruxelles, 27 settembre1968), sul riconoscimento reciproco dellesocietà e delle persone giuridiche (1968),sull’eliminazione della doppia imposi-zione fiscale in caso di correzione deibenefici di imprese associate (1999), sullalegge applicabile agli obblighi contrattuali(1980) e in materia di brevetti comunitari(1989).

• GLI STRUMENTIDI CUI DISPONE LA CE

Il sistema di atti giuridici comunitari è stato«concepito» al momento della creazionedella CE. Bisognava innanzi tutto definirela natura e gli effetti degli atti comunitari.Gli aspetti da prendere in considerazioneerano, da un lato, il fatto che le istituzionidovevano essere in grado di conciliare inmaniera efficace, vale a dire, senza dipen-dere dalla buona volontà degli Statimembri, le diverse condizioni economi-che, sociali oppure ecologiche inegual-mente presenti sui territori nazionali, perpoter offrire a tutti i cittadini dellaComunità le condizioni di vita miglioripossibili. D’altro canto esse non potevanointervenire più di quanto necessario negliordinamenti giuridici nazionali. L’insiemedel sistema normativo della CE rispondepertanto al seguente principio: le normenazionali devono essere sostituite da unatto comunitario nel caso in cui si rendanecessaria una precisa regolamentazione,comune a tutti i paesi membri; nel casocontrario, va debitamente tenuto contodegli ordinamenti giuridici nazionali. 63

È in tale contesto che è stato sviluppato uninsieme di strumenti che consentono agliorgani comunitari di intervenire in misuradiversa negli ordinamenti giuridici nazio-nali. Il caso estremo è l’abolizione deiregimi nazionali ad opera di norme comu-nitarie. Seguono quelle norme comunitarieche consentono alle istituzioni della CE diinfluire solo in maniera indiretta sugli ordi-namenti giuridici nazionali. Esiste inoltrela possibilità, per disciplinare un caso con-creto, di prendere misure nei confronti diun destinatario indicato nominalmente oaltrimenti identificabile. Infine, sono previ-sti anche atti che non contengono disposi-zioni vincolanti nei confronti degli Statimembri o dei cittadini della Comunità. Taliforme fondamentali di atti giuridici sonopresenti in tutti e tre i trattati dellaComunità. Esistono tuttavia differenzenella presentazione concreta e nella desi-gnazione dei singoli atti fra il trattatoCECA, da un lato, e i trattati CE e CEEA,dall’altro. Mentre il trattato CECA prevede

solo tre tipi di atti — decisioni, raccoman-dazione e pareri (articolo 14) — i trattatiCE e Euratom ne definiscono cinque —regolamenti, direttive, decisioni, racco-mandazioni e pareri (articolo 249 del trat-tato CE e articolo 161 del trattato CEEA).Era stato infatti riconosciuto che le formedi azione concepite per la CECA nonsarebbero state sufficienti per tenere ade-guatamente conto delle necessità delledue altre Comunità. Inoltre, si volevanocolmare le lacune della classificazionedegli atti contenuta nel trattato CECA,introducendo nuove denominazioni. Ladifferenza di ordine concettuale originatasiè stata accettata consapevolmente edoveva essere eliminata con la previstafusione delle tre Comunità.

Dal punto di vista dei loro destinatari edegli effetti che essi producono negli Statimembri, gli atti giuridici del sistema nor-mativo dei trattati europei possono essererappresentati come nel quadro sottostante:

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Trattato CECA Trattato CE Trattato CEEA

Articolo 14 Articolo 249 Articolo 161

Decisioni(di portata generale)

Regolamenti Regolamenti

Raccomandazioni Direttive Direttive

Decisioni (portata individuale) Decisioni Decisioni

Raccomandazioni Raccomandazioni

Pareri Pareri Pareri

Regolamenti e decisioni generaliCECA: le «leggi comunitarie»

Gli atti con i quali le istituzioni comunita-rie possono intervenire maggiormentenegli ordinamenti giuridici nazionali sonoi regolamenti CE e CEEA e la decisionegenerale CECA. Essi si distinguono per dueaspetti assolutamente insoliti per il dirittointernazionale.

• Il loro carattere comunitario, cioè ilfatto che, indipendentemente dai confininazionali essi sanciscono lo stesso dirittoin tutta la Comunità e sono uniformementeed integralmente validi in tutti gli Statimembri. Pertanto, è vietato agli Statimembri applicare non integralmente ledisposizioni di un regolamento o effettuareuna scelta fra di esse, al fine di rimuoverequelle norme alle quali uno Stato membrosi era già opposto nel corso della proce-dura di decisione o che contrastano condeterminati interessi nazionali. Inoltre,uno Stato membro non può sottrarsi alcarattere vincolante delle disposizioni diun regolamento, facendo riferimento anorme consuetudini del proprio dirittonazionale.

• La loro applicabilità diretta, cioè il fattoche le disposizioni di un regolamento sonoapplicabili senza uno speciale ordine diesecuzione nazionale e conferisconodiritti o impongono doveri diretti ai citta-dini della Comunità. Gli Stati membri, leloro istituzioni e le loro autorità sono diret-tamente vincolati dal diritto comunitarioche devono osservare alla stessa streguadel proprio diritto nazionale. Nonostantele somiglianze con la legislazione nazio-

nale, tali atti non possono però essere defi-niti «leggi europee» per il fatto che essinon vengono promulgati nel quadro dellaprocedura di codecisione con ilParlamento europeo (cfr. in proposito ilcapitolo seguente).

A regolamenti e decisioni generali, emessiunicamente dal Consiglio e dallaCommissione, manca tale corresponsabi-lità parlamentare e non presentano per-tanto, quanto meno formalmente, le carat-teristiche essenziali di una legge.

Direttive e raccomandazioni CECA

La direttiva, che nel trattato CECA è deno-minata «raccomandazione», costituisce,con il regolamento, lo strumento di inter-vento più importante della Comunità. Essatenta di conciliare la ricerca della necessa-ria unità del diritto comunitario, da unlato, e la salvaguardia della molteplicitàdelle particolarità nazionali dall’altro.Obiettivo principale della direttiva non èquindi, contrariamente al regolamento,l’unificazione del diritto, bensì il ravvici-namento delle legislazioni. Tramite l’armo-nizzazione delle norme, saranno eliminatele contraddizioni e ridotte gradualmente ledifferenze tra le legislazioni nazionali, finoa che in ciascuno Stato membro, viganocondizioni di fondo quanto più similaripossibili. La direttiva si rivela pertanto unodegli strumenti di base della realizzazionedel mercato interno.

La direttiva vincola gli Stati membri soloper quanto riguarda l’obiettivo da raggiun-gere, ma lascia loro la scelta della forma edei mezzi per la realizzazione degli obiet- 65

tivi comunitari prefissati, nell’ambito del-l’ordinamento giuridico interno. Questomodo di collegare gli Stati membri rispec-chia la volontà di attenuare gli interventidella Comunità nei sistemi giuridici eamministrativi nazionali. In questo modosi consente agli Stati membri di tenereconto delle proprie specificità nazionali almomento della realizzazione degli obiet-tivi comunitari. Questo avviene facendo sìche le disposizioni di una direttiva nonsostituiscano automaticamente le norma-tive nazionali, ma gli Stati membri sianoobbligati ad adeguare la propria legisla-zione a quella comunitaria. Ciò comportanormalmente una procedura legislativa indue fasi:

Nella prima fase, a livello comunitario,l’obiettivo che la direttiva si prefigge èfissato in maniera vincolante per i destina-tari, che può essere un solo Stato membro(nel caso delle raccomandazioni CECA),più o tutti gli Stati membri, che deve essereda essi realizzato entro un termine stabi-lito. Le istituzioni comunitarie possonodefinire tale obiettivo in maniera esatta, alpunto tale che non venga lasciato agli Statimembri nessun margine di manovraquanto ai contenuti. Di solito ci si avvaledi questa possibilità soprattutto nel settoredelle norme tecniche e in quello delladifesa dell’ambiente.

Nella seconda fase, a livello nazionale, ilrisultato previsto dal diritto comunitarioviene realizzato nell’ordinamento degli Statimembri. Anche se gli Stati membri sono inlinea di massima liberi per quanto riguardala scelta della forma e dei mezzi del recepi-mento, si applicano i criteri comunitari per

valutare se essa sia stata effettuata conforme-mente al diritto comunitario. Vale il princi-pio che, attraverso il recepimento, deveessere creata una situazione giuridica chepermetta di determinare, in maniera suffi-cientemente chiara e precisa, diritti e doveriderivanti dalle disposizioni di una direttiva,in modo da dare ai cittadini della Comunitàla possibilità di farsi valere di fronte ai tribu-nali nazionali o di opporsi ad essi. A tale fineè necessario, di solito, promulgare atti giuri-dici nazionali vincolanti oppure abrogare omodificare norme giuridiche, regolamentarie amministrative già esistenti. Una semplicepratica amministrativa non basta, in quantoessa può, in quanto tale, essere modificata avolontà delle autorità interessate e nonbeneficia di una sufficiente pubblicità.

A prescindere dal caso di una raccomanda-zione CECA rivolta direttamente ad un’im-presa della Comunità, di solito né la diret-tiva, né la raccomandazione CECA destinataagli Stati membri stabiliscono diritti e doveridiretti per i cittadini della Comunità; solo gliStati membri sono i diretti destinatari. Solol’applicazione della direttiva o della racco-mandazione CECA da parte delle autoritàcompetenti nazionali conferiscono diritti oimpongono obblighi ai cittadini. Per i citta-dini comunitari non ha alcuna importanzacome gli Stati membri adempino agli obbli-ghi che derivano loro dagli atti comunitari.Eventuali svantaggi per i cittadini dellaComunità potrebbero sorgere solo quandol’attuazione dell’obiettivo previsto nelladirettiva o nella raccomandazione CECA,che dovrebbe presentare dei vantaggi neiloro confronti, non avviene perché gli attinazionali d’applicazione non vengono adot-tati o lo sono solo in maniera incompleta.66

Per ovviare a tale inconveniente, la Corte digiustizia ha deciso, in una giurisprudenzacostante, che in determinate circostanze, icittadini comunitari possono appellarsidirettamente alle disposizioni di una diret-tiva rivendicando i diritti che essa conferisceloro e, eventualmente, adire i tribunalinazionali. La Corte ha fissato le condizionidi tale effetto diretto, vale a dire:

• le disposizioni della direttiva o dellaraccomandazione CECA devono stabilirein maniera sufficientemente chiara eprecisa i diritti delle imprese/dei cittadinicomunitari;

• la rivendicazione di tale diritto non deveessere subordinata a nessun genere diobblighi e condizioni;

• il legislatore nazionale non deve averealcun margine di apprezzamento perquanto riguarda il contenuto della norma-tiva;

• il termine del recepimento della direttivao della raccomandazione deve essere giàscaduto.

Tale giurisprudenza della Corte di giustiziasull’effetto diretto delle direttive e delle rac-comandazioni CECA si basa in sostanzasulla convinzione che uno Stato membroagisca in maniera contraddittoria e illegale,applicando la propria normativa, quandoinvece avrebbe dovuto adeguarla alle dispo-sizioni della direttiva. Questa applicazioneinaccettabile del diritto da parte di uno Statomembro può essere contrastata dal ricono-scimento dell’effetto diretto di una direttiva,impedendo così che lo Stato membro inquestione possa trarre qualche vantaggio

dalla mancata osservanza del diritto comu-nitario. In questo senso, l’effetto diretto delladirettiva riveste il carattere di una sanzione.Coerentemente con tale impostazione laCorte di giustizia ha riconosciuto fino ad oral’effetto diretto delle direttive solo nei rap-porti tra i cittadini comunitari e gli Statimembri e solo quando l’effetto diretto èfavorevole ai cittadini, non quando è a lorodiscapito, cioè solo nei casi in cui il dirittocomunitario prevede norme più favorevoliper i cittadini rispetto alla normativa nazio-nale che non è stata adeguata (il cosiddettoeffetto diretto «verticale»). La Corte hainvece respinto l’effetto diretto delle direttivenei rapporti dei cittadini fra loro (il cosid-detto effetto diretto «orizzontale»). Il carat-tere di sanzione dell’effetto diretto porta laCorte di giustizia a concludere che quest’ef-fetto non può intervenire fra i privati, inquanto essi non possono essere consideratiresponsabili delle omissioni dello Stato,anzi, sono tutelati dai principi della certezzagiuridica e del legittimo affidamento. I citta-dini comunitari devono quindi poter esseresicuri che gli effetti di una direttiva possonoessere fatti valere nei loro confronti soloentro i limiti delle misure nazionali di attua-zione.

Tuttavia, allo scadere del termine previstoper l’attuazione, le direttive acquisisconoun effetto obiettivo per il fatto che tutti gliorgani dello Stato sono tenuti ad interpre-tare e ad applicare la legislazione nazio-nale conformemente alla direttiva (cosid-detta «interpretazione conforme al dirittocomunitario»).

Inoltre, nelle sue sentenze nelle cause«Francovich» e «Bonifaci», del 1991, la 67

CGCE ha riconosciuto l’obbligo degli Statimembri di risarcire i danni provocati dallamancata o dalla scorretta attuazione delledirettive. In questi casi, si trattava del pro-blema della responsabilità dello Stato ita-liano per il mancato recepimento entro iltermine fissato della direttiva 80/987/CEEdel Consiglio, del 20 ottobre 1980, con-cernente il ravvicinamento della legisla-zione degli Stati membri relative alla tuteladei lavoratori subordinati in caso di insol-venza del datore di lavoro. La direttiva

garantisce ai lavoratori il diritto alla retri-buzione durante un certo periodo primadella dichiarazione di insolvenza deldatore di lavoro o del licenziamento perquesto motivo. A tal fine dovevano per-tanto essere creati istituti di garanzia, aiquali non potevano avere accesso gli altricreditori del datore di lavoro e i cui fondidovevano essere costituiti medianteapporti dei datori di lavori e/o dello Stato.La Corte di giustizia in questo caso sitrovava di fronte al seguente problema: la68

direttiva in questione mirava indubbia-mente a concedere ai lavoratori un dirittosoggettivo al pagamento della retribuzionegrazie ai fondi dell’istituto di garanzia chesi doveva creare, ma tale diritto nonpoteva esser direttamente applicabile e,pertanto, non poteva essere invocatoanche di fronte ai tribunali nazionali, inquanto, a causa del mancato recepimentodella direttiva, non si era proceduto allacreazione dell’istituto di garanzia e nonera stato quindi possibile determinare ildebitore che avrebbe dovuto provvedereal pagamento dei crediti di lavoro. LaCorte di giustizia ha dichiarato in questasentenza che lo Stato italiano, nonattuando la direttiva, aveva privato i lavo-ratori di un diritto loro da essa conferito epertanto si era reso responsabile del risar-cimento dei danni nei loro confronti.Secondo la Corte, il dovere di risarci-mento, benché non sia espressamente pre-visto dal diritto comunitario, costituisceparte integrante inscindibile dell’ordina-mento giuridico comunitario, in quantoquest’ultimo vedrebbe ostacolata la suapiena efficacia e ridotta la tutela dei dirittida essa creati se i cittadini comunitari nonavessero la possibilità di ottenere un risar-cimento qualora i loro diritti siano violatida un’azione degli Stati membri contrariaal diritto comunitario.

Le decisioni individuali:gli atti amministrativi individualidella CE

La terza categoria di atti giuridici nelsistema normativo della CE è rappresen-tato dalle decisioni e dalla decisione indi-viduale CECA. Un’applicazione efficacedei trattati, dei regolamenti e delle deci-

sioni generali CECA presuppone necessa-riamente che le istituzioni comunitarie, neicasi in cui esse siano responsabili dell’ap-plicazione del diritto comunitario,abbiano la possibilità di influire in manieradiretta sui rapporti dei singoli cittadini,delle singole imprese e dei singoli Statimembri. Ciò corrisponde esattamente allasituazione esistente negli ordinamenti giu-ridici nazionali, nei quali le amministra-zioni nazionali fissano mediante un prov-vedimento amministrativo che ha forzavincolante, le conseguenze dell’applica-zione di una legge al caso specifico.

Tali funzioni sono esercitate nell’ordina-mento giuridico comunitario dalle deci-sioni individuali. Esse costituiscono l’attogiuridico tipico con il quale le istituzionicomunitarie regolano in maniera vinco-lante i singoli casi. Mediante una similedecisione, le istituzioni della CE possonoesigere da uno Stato membro o da un citta-dino di procedere ad un’azione o di aste-nersi, nonché conferire loro diritti oimporre doveri.

Una decisione presenta le seguenti caratte-ristiche strutturali:

• ha validità individuale distinguendosi inciò dal regolamento. I destinatari di unadecisione devono essere designati indi-vidualmente e sono anche vincolati soloindividualmente. A tal fine è sufficienteche la categoria di persone interessatasia determinabile al momento dell’ado-zione della decisione e successivamentenon possa più essere estesa. A taleproposito bisogna basarsi sul contenutodella decisione che deve essere in gradodi influire in modo individuale e direttosulla situazione dei soggetti di diritto. In 69

questo senso anche terzi possono essereinteressati individualmente da una deci-sione, ad esempio, a motivo di determi-nate caratteristiche personali o circo-stanze speciali che li distinguano datutte le altre persone individualizzandolicome il destinatario stesso;

• è vincolante in tutti i suoi elementi, ilche la differenzia dalla direttiva, laquale è vincolante solo per quantoriguarda gli obiettivi da raggiungere;

• vincola direttamente i destinatari. Unadecisione destinata ad uno Statomembro può inoltre, nelle stesse condi-zioni di una direttiva, avere un effettodiretto sui cittadini comunitari.

Le decisioni possono essere adottate adesempio, per autorizzare o vietare la con-cessione di aiuti da parte degli Stati (arti-coli 87 e 88 del trattato CE), annullareaccordi o intese manifestamente restrittivedella concorrenza (articolo 81 del trattatoCE) e imporre ammende o misure coerci-tive.

Gli atti non vincolantidelle istituzioni comunitarie

Infine, esistono anche le raccomandazioniCE e CEEA e i pareri. Quest’ultima catego-ria di atti giuridici, prevista espressamentenei trattati, consente alle istituzioni dellaComunità di esprimersi in maniera nonvincolante, vale a dire senza imporreobblighi giuridici ai destinatari, nei con-fronti degli Stati membri e, in alcuni casi,anche dei cittadini della CE.Nei trattati CE e CEEA, tali interventi giuri-dici non vincolanti assumono la forma diraccomandazioni o pareri e nel trattato

CECA solo quello di pareri. A differenzadella raccomandazione CE o CEEA, la rac-comandazione CECA designa, in modoalquanto infelice, un atto giuridico vinco-lante ed equivale, quindi, alla direttiva deitrattati CE e CEEA. Mentre le raccomanda-zioni consigliano al destinatario un deter-minato comportamento, le istituzioni dellaComunità emettono pareri quando si trattadi esprimere un giudizio su una situazioneoggettiva o su determinate fattispecie nellaComunità o in uno Stato membro.

Le raccomandazioni suggeriscono ai desti-natari un determinato comportamento,senza tuttavia imporre loro l’obbligo giuri-dico. Cosicché, quando vi sia motivo ditemere che l’emanazione o la modifica diuna disposizione legislativa regolamentareo amministrativa di uno Stato membropossa falsare le condizioni di concorrenzasul mercato comune, la Commissione puòraccomandare allo Stato interessato lemisure idonee ad evitare la distorsione inquestione (articolo 97, paragrafo 1,seconda frase, del trattato CE).

I pareri sono invece emessi dalle istituzionicomunitarie quando si tratta di valutareuna situazione oggettiva o determinati fattinella Comunità o negli Stati membri. Incerti casi i pareri creano anche le condi-zioni preliminari per futuri atti giuridicivincolanti o costituiscono una premessaper un ricorso presso la Corte di giustizia(articoli 226 e 227 del trattato CE).

L’importanza fondamentale delle racco-mandazioni e dei pareri è innanzi tutto diordine politico e morale. Gli autori deitrattati, nel prevedere tali atti, speravano70

che gli interessati aderissero volontaria-mente ad un consiglio dato loro o traes-sero le necessarie conseguenze da un giu-dizio espresso su una determinata situa-zione, dato il prestigio di cui godevano leistituzioni comunitarie, nonché la loroprofonda conoscenza del contesto interna-zionale. Tuttavia, anche le raccomanda-zioni e i pareri possono avere effetti giuri-dici indiretti, quando creano le condizioniper futuri atti giuridici vincolanti o quandol’istituzione comunitaria in questione siimpegna in prima persona, il che può indeterminate circostanze, creare una situa-zione di legittimo affidamento.

Risoluzioni, dichiarazionie programmi d’azione

Oltre agli atti giuridici previsti dai trattati,le istituzioni comunitarie dispongonoanche di una varietà di altri strumenti diazione per modellare l’ordinamento giuri-dico comunitario. Nella prassi comunita-ria gli strumenti più importanti sonoinnanzi tutto le risoluzioni, le dichiara-zioni e i programmi d’azione.

Risoluzioni: possono essere adottate dalConsiglio europeo, dal Consiglio dell’UEe dal Parlamento europeo. Le risoluzionipresentano le intenzioni e i pareri con-giunti sul processo generale d’integra-zione e sui compiti specifici a livellocomunitario ed extracomunitario. Le riso-luzioni relative agli affari interni dellaComunità interessano, ad esempio, que-stioni fondamentali dell’unione politica,la politica regionale, la politica dell’ener-gia e l’unione economica e monetaria, inparticolare l’attuazione del sistema mone-

tario europeo. L’importanza politica di talirisoluzioni consiste soprattutto nel contri-buire a dare un orientamento ai lavorifuturi del Consiglio. In quanto manifesta-zioni della volontà politica comune, esseconsentono di trovare più facilmenteun’intesa in seno al Consiglio. Inoltre, talirisoluzioni garantiscono un livellominimo di coordinamento tra le autoritànazionali e comunitarie. Ogni valutazionegiuridica deve tenere conto anche di talefunzione, il che significa che le risoluzionidevono continuare ad essere uno stru-mento flessibile senza subire troppe restri-zioni di esigenze ed obblighi giuridici.

Dichiarazioni: le dichiarazioni possonoessere di due tipi. Qualora esse si riferi-scano allo sviluppo della Comunità, adesempio, le dichiarazioni relative all’UE,alla democrazia o ai diritti fondamentali,esse sono sostanzialmente simili alle riso-luzioni. Tali dichiarazioni sono utilizzatesoprattutto per indirizzarsi ad un largopubblico o a un gruppo specifico di desti-natari. Altre dichiarazioni sono rilasciatenel quadro del processo di decisione delConsiglio. Tramite tali dichiarazioni, imembri del Consiglio esprimono parericongiunti o individuali sull’interpreta-zione delle decisioni adottate in seno allostesso Consiglio. Tali dichiarazioni inter-pretative sono di uso corrente in seno alConsiglio e rappresentano uno strumentoindispensabile nella ricerca di un compro-messo. La portata giuridica di tali dichia-razioni va valutata alla luce dei principifondamentali di interpretazioni, secondo iquali l’interpretazione di una disposizionedipende sostanzialmente anche dall’in-tenzione del suo autore. Tuttavia, tale 71

principio si applica unicamente nel casoin cui le dichiarazioni dispongano dellanecessaria pubblicità, dal momento che ildiritto comunitario derivato, ad esempio,conferendo diritti diretti ai cittadini, nonpuò essere limitato da clausole accessorienon rese pubbliche.

Programmi d’azione: tali programmi sonostabiliti dal Consiglio e dalla Commissionesu loro iniziativa o su richiesta delConsiglio europeo. Essi sono finalizzatialla realizzazione dei programmi legislativie degli obiettivi generali previsti dai trattati.Qualora tali programmi siano espressa-mente previsti dai trattati, le istituzionicomunitarie sono ottenute a rispettare talidisposizioni all’atto della pianificazionedei programmi. Di contro, altri programmisono considerati, nella prassi, come sem-plici orientamenti, privi di ogni effetto giu-ridico vincolante. Essi esprimono, tuttavia,la volontà delle istituzioni di conformarsialle loro disposizioni.

• LA PROCEDURA LEGISLATIVADELLA CE

A differenza di quanto avviene nei sisteminazionali, dove il processo di formazionedella volontà si esplica nel Parlamento,nella Comunità tale processo è da tempoopera dei rappresentanti dei governi riunitiin seno al Consiglio dell’UE. Il motivo èsemplice: la CE non è nata da un popoloeuropeo, ma deve la sua esistenza e la suastruttura agli Stati membri. Questi però nonhanno rinunciato automaticamente ad unaparte della loro sovranità a favore della CE,ma hanno compiuto tale passo solo incambio di una forte posizione nella proce-dura decisionale della Comunità. Tuttavia,

nel corso dell’evoluzione e dell’approfon-dimento dell’ordinamento giuridico comu-nitario, anche questa ripartizione dellecompetenze nel processo decisionale dellaCE, in una prima fase incentrata unilateral-mente sugli interessi degli Stati membri, haceduto il passo a un sistema decisionalepiù equilibrato, grazie al costante migliora-mento della posizione del Parlamentoeuropeo. Si è passati così dalla consulta-zione del Parlamento europeo ad una col-laborazione tra Parlamento e Consiglio esuccessivamente alla codecisione delParlamento nel processo legislativo dellaCE. Il trattato di Amsterdam ha ulterior-mente rafforzato l’elemento democraticodi tale processo, elevando la codecisionedel Parlamento europeo a «norma gene-rale». Tuttavia, il principio classico delladivisione dei poteri adottato dagli Statimembri non è sempre applicato nelsistema legislativo della CE che si basapiuttosto sul «principio dell’equilibrio isti-tuzionale». Tale principio fa sì che tutte leistituzioni comunitarie, chiamate ad espri-mere la volontà della CE, partecipinoequamente al processo legislativo.

La procedura legislativa della CE si esplicaessenzialmente a quattro livelli, ai quali siapplicano diverse procedure:

1) l’adozione degli atti giuridici generalicon forza vincolante (regolamenti edirettive) segue la procedura di consul-tazione, la procedura di cooperazione,la procedura di codecisione o la proce-dura di parere conforme;

2) per l’adozione di misure d’applicazionesono previste procedure particolari;72

3) le decisioni individuali con forza vinco-lante, nonché gli atti giuridici non vin-colanti sono adottati nel corso di unaprocedura semplificata;

4) l’ambito CECA è caratterizzato dadiverse particolarità.

La procedura di consultazione

La procedura di consultazione è la formaoriginaria della procedura legislativa dellaCE. Dall’introduzione della procedura dicooperazione e di codecisione, essa haperso sempre più importanza. Essa siapplica ancora nei casi che non sonoespressamente soggetti alla procedura dicooperazione o di codecisione, vale adire, l’adozione di disposizioni destinate acombattere ogni forma di discriminazionefondata sul sesso, la razza o l’origineetnica, la religione o le convinzioni perso-nali, un handicap, l’età o le tendenze ses-suali (articolo 13 del trattato CE) e a com-pletare i diritti connessi con la cittadinanzadell’Unione (articolo 22, 2° capoverso, deltrattato CE), nel campo della politica agri-cola comune (articolo 37, paragrafo 2, deltrattato CE), in vista della liberalizzazionedi determinati servizi (articolo 52, para-grafo 2, del trattato CE), durante unperiodo transitorio di 5 anni in materia divisti, asilo e migrazione (articolo 67, para-grafo 1, del trattato CE), nei campi dellaconcorrenza (articoli 83 e 89 del trattatoCE) e del fisco (articolo 93 del trattato CE)per l’elaborazione delle linee direttive perl’occupazione (articolo 128, paragrafo 2,del trattato CE), al fine di estendere la poli-tica commerciale estera ai servizi e dirittidi proprietà intellettuale (articolo 133 deltrattato CE), per la protezione sociale e la

salvaguardia degli interessi dei lavoratori eil miglioramento delle condizioni di lavoro(articolo 137, paragrafo 3, del trattato CE),in vista della creazione di imprese comuninel quadro dell’esecuzione dei programmidi ricerca, di sviluppo tecnologico e didimostrazioni comunitarie (articolo 172del trattato CE) e, infine, nel campo del-l’ambiente, per quanto riguarda le que-stioni fiscali, l’assetto del territorio, ladestinazione dei suoli o la gestione dellerisorse idriche, nonché la scelta di unoStato membro tra le diverse fonti di energiae la struttura generale del suo approvvigio-namento energetico (articolo 175, para-grafo 2, del trattato CE).

La procedura di consultazione è caratteriz-zata da una ripartizione del lavoro fra laCommissione e il Consiglio e può esserecosì riassunta brevemente: laCommissione propone, il Consigliodispone. Tuttavia, prima che il Consiglioprenda una decisione, devono essereseguite diverse fasi nelle quali, a secondadell’oggetto della normativa, accanto allaCommissione e al Consiglio intervengonoanche il Parlamento europeo, il Comitatoeconomico e sociale e il Comitato delleregioni.

Fase di elaborazione di una proposta

La procedura viene avviata dallaCommissione, la quale deve elaborare unaproposta sulla misura comunitaria da adot-tare (il cosiddetto diritto d’iniziativa). Ciòavviene sotto la responsabilità del serviziodella Commissione competente per ilsettore interessato, che può avvalersianche della consulenza di esperti nazio-nali. La consultazione di tali esperti

73

avviene talvolta nel quadro di comitati isti-tuiti allo scopo specifico o sotto forma diuna procedura di consultazione ad hocadottata dai servizi della Commissione. Intermini pratici, tale consultazione rivesteun’importanza particolare in quanto con-sente alla Commissione di valutare meglio,già nella fase di elaborazione della suaproposta, le prospettive di adozione diquest’ultima da parte del Consiglio e

quindi, se del caso, ricercare già in questafase un compromesso. Tuttavia, laCommissione nell’elaborare la propostanon è tenuta a conformarsi ai pareri degliesperti nazionali. Il progetto è elaboratodalla Commissione, che stabilisce nei par-ticolari il contenuto e la forma dellamisura da adottare, è discusso dai membridella Commissione ed infine approvato amaggioranza semplice. Esso viene quindi74

LA PROCEDURA DI CONSULTAZIONE

Commissione

Proposte

Pareri

Parlamento europeo

Decisione del Consiglioa seguito della consultazione

del Coreper

Comitato delle regioni Comitato economico e sociale

>>

>>

presentato al Consiglio come «propostadella Commissione», corredato da unarelazione introduttiva.

Fase di consultazione

Il Consiglio accerta anzitutto se, prima diprendere una decisione definitiva, nondebbano essere consultate altre istituzionicomunitarie. I trattati che istituiscono laComunità conferiscono al Parlamentoeuropeo il diritto di essere consultato sututte le decisioni politicamente importanti(consultazione obbligatoria). La mancataconsultazione del Parlamento europeo insimili casi costituisce un grave vizio diforma contro il quale esso può introdurreun ricorso di annullamento (articolo 230del trattato CE) che può portare alla dichia-razione di nullità dell’atto giuridico. Oltrea tale consultazione obbligatoria, ilParlamento europeo è consultato pratica-mente su tutte le altre iniziative legislative,in merito alle quali il Consiglio può deci-dere autonomamente su una propostadella Commissione (consultazione facolta-tiva: ad esempio, armonizzazione deiregimi di aiuti concessi dagli Stati membrialle esportazioni nei paesi terzi [articolo132, paragrafo 1, del trattato CE]; fissa-zione dei dazi della tariffa doganalecomune [articolo 26 del trattato CE]). Aifini della consultazione, il Consiglio tra-smette ufficialmente la proposta al presi-dente del Parlamento europeo e l’invitaformalmente ad emettere un parere.Quest’ultimo sottopone la proposta allacommissione parlamentare competente lecui conclusioni sono successivamente esa-minate in riunione plenaria e danno luogoad un parere recante approvazione, rifiuto

o proposta di modifica della proposta inoggetto. Tuttavia, il Consiglio non è giuri-dicamente tenuto ad accogliere il parere ele proposte di modifica del Parlamento. Ipareri emessi dal Parlamento rivestono tut-tavia una grande importanza politica inquanto gli consentono di rilevare lacunegiuridiche o di richiedere altre misurecomunitarie, dando nuovo impulso allapolitica di integrazione europea.

In taluni casi, i trattati obbligano anche ilConsiglio a consultare il Comitato econo-mico e sociale e il Comitato delle regioni.Come per il Parlamento, i pareri formulatidai comitati sulla proposta dellaCommissione e trasmessi al Consiglio ealla Commissione mettono fine alla loropartecipazione. Come i pareri delParlamento, anche questi non hannovalore vincolante per il Consiglio.

Fase di decisione

Dopo aver consultato il Parlamentoeuropeo, il Comitato economico e socialee il Comitato delle regioni, laCommissione sottopone una seconda voltala sua proposta al Consiglio, eventual-mente modificata sulla base dei pareriespressi dal Parlamento e dai comitati. InConsiglio, la proposta viene discussa dalComitato dei rappresentanti permanentidegli Stati membri (Coreper). In seno alCoreper, con l’aiuto di gruppi specializzativengono risolte tutte le questioni tecnichee preparate nei dettagli le decisioni che ilConsiglio dovrà adottare. Non appenal’atto è «pronto per essere adottato», vieneiscritto all’ordine del giorno di una delleriunioni successive del Consiglio con la 75

denominazione «punto A» ed approvatosenza dibattito. Qualora, invece, il conte-nuto di tale atto susciti in seno al Coreperdivergenze di opinioni insormontabili, ledifficoltà da risolvere sono sottoposte all’e-same del Consiglio come «punto B». Ladecisione adottata dal Consiglio concludematerialmente la procedura normativa.

Pubblicazione

Una volta adottato, l’atto viene elaboratonella forma definitiva nelle 11 lingue uffi-ciali (danese, finlandese, francese, greco,inglese, italiano, olandese, portoghese,spagnolo, svedese e tedesco), definitiva-mente «approvato dal Consiglio nellelingue della Comunità», firmato dal presi-dente del Consiglio ed, infine, pubblicatosulla Gazzetta ufficiale o «notificato aldestinatario» (articolo 254, paragrafi 1 e 3,del trattato CE).

La procedura di cooperazione (articolo 252 del trattato CE)

La procedura di cooperazione si basaessenzialmente sulla procedura di propo-sta su descritta prevedendo però un raffor-zamento dell’influenza da parte delParlamento europeo sulla procedura deci-sionale della CE e consentendo, inoltre, un

certo acceleramento della procedura legi-slativa. Essa si applica esclusivamente alsettore dell’unione economica e monetaria(articolo 99, paragrafo 5, e articolo 106,paragrafo 2, del trattato CE). Tutti gli altrisettori precedentemente soggetti a taleprocedura rientrano ormai nella proceduradi codecisione.

La procedura di cooperazione introducesostanzialmente, nella procedura legisla-tiva comunitaria, una seconda lettura delPE e del Consiglio.

Prima lettura: come nella procedura diproposta, il punto di partenza è anche inquesto caso una proposta dellaCommissione. Quest’ultima non è piùinviata solo al Consiglio, ma anche alParlamento europeo. L’obiettivo di richie-dere il parere del Parlamento già in questafase della procedura consiste nel far sì cheegli possa trasmettere il suo parere alConsiglio sulle proposte dellaCommissione prima dell’adozione della«posizione comune», nell’interesse di unafattiva partecipazione al processo legisla-tivo. Anche il Comitato economico esociale e il Comitato delle regioni possonoessere eventualmente consultati in questafase.

76

77

PROCEDURA DI COOPERAZIONE

Commissione

Consigliodei ministri

Proposte

Posizione comune

Parlamento europeo(prima lettura)

Parlamento europeo(seconda lettura)

Comitatodelle regioni

Comitato economicoe sociale

Modifiche a maggioranzaassoluta

Approvazione o mancata pronuncia

Rifiuto a mag-gioranza assoluta

Adozione della posizione comune

a maggioranza qualificata

Adozione soltanto all’unanimità

Recepimento delle modifiche del PE

Adozionea maggioranza qualificata

Mancato recepi-mento delle modifiche

del PE

Adozione uni-camente all’unanimità

Consiglio dei ministri Consiglio dei ministri

Consiglio dei ministri

Commissione

>>

>>

>

> >>>

>

Parere

Sulla base dei pareri pervenuti, il Consigliostabilisce una posizione comune cheriflette la sua linea di condotta alla lucedella proposta della Commissione e deipareri. Non si tratta, pertanto, di un docu-mento di compromesso, bensì di un parereindipendente del Consiglio.

Seconda lettura: il Parlamento esaminatale posizione comune in seconda lettura edispone, entro un termine di 3 mesi delleseguenti possibilità.

1. Nei due primi casi, vale a dire, se ilParlamento europeo approva la posizionecomune o lascia trascorrere il termine di 3mesi senza avere espresso un parere non sipone alcun problema. Il Consiglio può intal caso adottarla definitivamente.

2. Se il Consiglio europeo respinge la posi-zione comune o propone degli emenda-menti, il Consiglio potrà imporre la suavolontà nei seguenti modi:

• se il Parlamento respinge la posizionecomune il Consiglio può imporre lapropria posizione in seconda letturasolo all’unanimità o non adottare alcunadecisione. Dal momento che la presa didecisione del Consiglio è in questo casosoggetta a rigide condizioni, ci si trovadi fronte ad un blocco della procedura.Accade pertanto raramente che il Parla-mento europeo respinga le proposte;

• di solito il Parlamento propone degliemendamenti. In questo caso bisognavedere se la Commissione intende acco-gliere o meno tali emendamenti. In casoaffermativo, il Consiglio decide secondola procedura di decisione normale, vale

a dire, a maggioranza qualificata o all’u-nanimità, se intende discostarsi dallaproposta esaminata dalla Commissione.Se, invece, la Commissione non acco-glie gli emendamenti, è necessario ilvoto unanime del Consiglio perché laproposta possa esser adottata. Il Parla-mento da solo potrà pertanto difficil-mente imporre la sua opinione al Consi-glio. Se vuole che il suo parere abbia uncerto peso, dovrà convincere laCommissione. In ogni caso, il Consigliopuò sempre, in tale procedura, eserci-tare un veto rifiutando di pronunciarsisulle proposte di modifica del Parla-mento o sulla proposta modificata dellaCommissione e bloccare in tal modol’iter legislativo.

La procedura di codecisione (articolo 251 del trattato CE)

La procedura di codecisione è stata conce-pita come un ulteriore sviluppo della pro-cedura di cooperazione. Se il Consigliopuò non tenere conto, deliberando ad una-nimità, del parere del Parlamento europeonella procedura di cooperazione, la proce-dura di cooperazione, quale è prevista daltrattato di Amsterdam, conferisce ormaialle due istituzioni la «parità delle armi».Nel quadro di tale procedura, il Consiglionon può adottare la sua posizione comunequalora la procedura di conciliazione nonporti ad alcun risultato. Di conseguenza, ètanto più necessario raggiungere unaccordo in quanto il processo legislativorischia altrimenti di fallire.

La codecisione è diventata di gran lunga laprocedura più importante nella praticalegislativa. Essa si applica, ad esempio,alle regole volte a vietare ogni forma di78

79

LA PROCEDURA DI CODECISIONE

Commissione

Consiglio dei ministri

Proposte

Parere

Posizione comune

Parlamento europeo(prima lettura)

Parlamento europeo(seconda lettura)

Comitatodelle regioni

Comitato economicoe sociale

Emendamento a maggioranza assoluta

Approvazione o mancata pronuncia

Adozione della posizione comune

a maggioranzaqualificata

Rigettoa maggioranza assoluta

Adozione dell’emendamento

del PE

Adozione a maggioranza qualificata

Mancata adozione dell’emendamento

del PE

Adozione unicamente

all’ unanimitàRigetto

degli emendamenti

Accordo Mancato accordo

Consiglio dei ministri Chiusura della procedura

legislativa

Consiglio dei ministri

Comitato di conciliazioneConsiglio/Parlamento europeo

Conferma dei risultatida parte del Consiglio

e del Parlamento (terza lettura)

Atto considerato respinto con chiusura

della procedura legislativa

Commissione

> >>

>>

>

>>> >

>

>>

Nessun emendamento da parte del Parlamento o approvazione di tutti gli emendamentida parte del ConsiglioAdozione dell’atto

o

discriminazione fondata sulla nazionalità(articolo 12 del trattato CE), alle disposi-zioni intese a facilitare il diritto di sog-giorno (articolo 18, paragrafo 2, del trat-tato CE), alle misure necessarie ai fini dellarealizzazione della libera circolazione deilavoratori (articolo 40 del trattato CE), allemisure necessarie per garantire i diritti disicurezza sociale dei lavoratori migranti(articolo 42 del trattato CE), alle direttiveintese a realizzare la libertà di stabilimento(articolo 44, paragrafo 2, e articolo 47,paragrafo 1, del trattato CE), alla realizza-zione della libera prestazione di servizi(articolo 55 del trattato CE), alla politicadei trasporti (articolo 71, paragrafo 1, earticolo 80 del trattato CE), alla realizza-zione del mercato interno (articolo 95 deltrattato CE), alla politica sociale, ivi com-prese le misure destinate a realizzare laparità tra uomini e donne (articoli 137,141 e 148 del trattato CE), alle misure dipromozione della formazione professio-nale e dell’istruzione in genere (articolo149 del trattato CE), alla cultura (articolo151 del trattato CE), alla sanità pubblica(articolo 152 del trattato CE), alle azionispecifiche di protezione del consumatore(articolo 153 del trattato CE), agli orienta-menti e ai progetti di interesse comune cheriguardano la realizzazione di reti transeu-ropee (articolo 156 del trattato CE), alfondo regionale (articolo 162 del trattatoCE), alla realizzazione di programmi diricerca (articolo 172, paragrafo 2, del trat-tato CE), alla realizzazione di obiettivi diprotezione dell’ambiente di cui all’articolo174 del trattato (articolo 175, paragrafo 1,del trattato CE) e alla realizzazione di pro-grammi di protezione dell’ambiente (arti-colo 175, paragrafo 3, del trattato CE), alle

misure nel campo della cooperazione allosviluppo (articolo 179 del trattato CE), allafissazione di principi generali per l’accessoai documenti (principi generali della tra-sparenza, articolo 280 del trattato CE), allemisure destinate all’elaborazione di stati-stiche (articolo 285 del trattato CE) e,infine, all’istituzione di un organo di con-trollo indipendente incaricato di sorve-gliare la protezione dei dati (articolo 286del trattato CE).

In poche parole la procedura di codeci-sione si articola nelle seguenti fasi.

Prima lettura: il punto di partenza è anchein questo caso una proposta dellaCommissione che viene inviata alConsiglio e al Parlamento europeo e,eventualmente, anche ai comitati interes-sati. Il Parlamento europeo delibera su taleproposta in prima lettura e trasmette ilproprio parere al Consiglio. In questa fase,anche il CES e il Comitato delle regionihanno la possibilità di esprimere il loroparere.

Se il Parlamento non apporta alcunamodifica alla proposta dellaCommissione o se il Consiglio accettatutti gli emendamenti proposti dalParlamento, il Consiglio può emetterel’atto già in questa fase della procedura.In caso contrario, si prepara la secondalettura in Parlamento.

Seconda lettura: sulla base della propostadella Commissione, del parere delParlamento e dei comitati e della propriaopinione, il Consiglio adotta una posi-zione comune. La posizione comune è80

successivamente oggetto di una secondalettura al Parlamento europeo chedispone, entro 3 mesi, delle seguenti trepossibilità:

1) se il Parlamento europeo approva laposizione comune del Consiglio onon si pronuncia entro 3 mesi, l’attoin questione si considera adottato inconformità con la posizione comune;

2) se il Parlamento europeo respingeintegralmente la posizione comune(solo a maggioranza assoluta deimembri che lo compongono) laprocedura legislativa è conclusa. Lapossibilità riservata in precedenza alConsiglio di convocare il comitato diconciliazione, è soppressa;

3) se il Parlamento europeo introducedegli emendamenti alla posizionecomune del Consiglio, si applica laseguente procedura:

in un primo momento, il Consigliopuò approvare la posizione comunequale modificata dal Parlamento, main questo caso deve adottare tutti gliemendamenti proposti dal Parla-mento. Se il Consiglio respinge taluniemendamenti o se non si raggiunge lamaggioranza richiesta per la loroadozione (ad esempio, l’unanimità incaso di parere negativo dellaCommissione sulle proposte di emen-damento del Parlamento), il presi-dente del Consiglio deve convocare,entro 6 settimane, il comitato diconciliazione. Tale comitato riunisce15 rappresentati del Consiglio ealtrettanti rappresentanti del Parla-mento. L’oggetto della procedura diconciliazione è la posizione comune

del Consiglio, quale è modificata dalParlamento. In tale procedura si cercadi arrivare ad un solido compromessoche ottenga la maggioranza richiestasia nel Consiglio che nel Parlamento.

Terza lettura: se il comitato di concilia-zione approva un progetto comune, ilParlamento e il Consiglio dispongono diun termine di 6 settimane per adottarel’atto in questione in terza lettura.Qualunque sia il parere della Com-missione sul progetto di compromesso, èsufficiente la maggioranza qualificata delConsiglio (salvo il caso in cui il trattatopreveda l’unanimità per questo tipo diatto). Il Parlamento si pronuncia a mag-gioranza assoluta dei voti espressi. L’attosi considera adottato dal Parlamento edal Consiglio, il che risulta chiaramenteanche dal suo titolo (ad esempio, regola-mento del Parlamento europeo e delConsiglio).

Se la procedura di conciliazione nonapproda ad alcun risultato, l’atto propo-sto si considera non adottato e la proce-dura legislativa conclusa. Il fallimentodella procedura ha quindi le stesse conse-guenze di un rigetto della posizionecomune da parte del Consiglio o delParlamento in terza lettura. Queste nuovedisposizioni hanno eliminato la possibi-lità che esisteva per il Consiglio, primadel trattato di Amsterdam, di confermarela sua posizione comune nonostante ilfallimento della procedura di concilia-zione, nel qual caso il Parlamento nonpoteva opporsi all’adozione dell’atto senon alla maggioranza assoluta dei suoimembri. 81

L’introduzione della procedura di codeci-sione significa per il Parlamento europeonel contempo una sfida e una possibilità.Indubbiamente il successo di tale proce-dura presuppone il raggiungimento di unaccordo nel comitato di conciliazione; tut-tavia, essa consente di fare i primi passiverso una trasformazione fondamentaledei rapporti fra Parlamento e Consiglio.Per la prima volta questa due istituzioni sitrovano su un piano di parità nella proce-dura legislativa. Spetta ora al Parlamento eal Consiglio dimostrare la loro capacità ditrovare compromessi politici ed arrivare adun accordo su un progetto comune nelcomitato di conciliazione.

La procedura del parere conforme

È nell’ambito della procedura di parereconforme che il Parlamento partecipa piùattivamente alla procedura legislativacomunitaria. In base a tale lettura, un attolegislativo per poter essere adottato deveessere approvato dal Parlamento. Tuttavia,essa non consente al Parlamento diinfluenzare direttamente il contenuto degliatti. Esso non può, ad esempio, proporre oimporre emendamenti nel quadro dellaprocedura di parere conforme, ma puòlimitarsi ad approvare o respingere l’attoproposto.

Tale procedura si applica all’adesionedegli Stati all’UE (articolo 49 del trattatoUE), agli accordi di associazione e agliaccordi fondamentali con i paesi terzi (arti-colo 300, paragrafo 3, 2° capoverso, deltrattato CE), all’attribuzione di altri compitialla BCE (articolo 105, paragrafo 6, deltrattato CE), alle modifiche dello statuto

del SEBC (articolo 107, paragrafo 5, deltrattato CE) e alla designazione del presi-dente della Commissione e degli altrimembri del collegio (articolo 214, para-grafo 2, del trattato CE).

La procedura semplificata

Nella procedura semplificata gli atti di unaistituzione comunitaria sono adottati senzaproposta preliminare della Commissione.

• Tale procedura trova applicazionesoprattutto nel caso di quelle misureche vengono adottate dalla Commis-sione nel quadro delle proprie compe-tenze (ad esempio, approvazione diaiuti nazionali).

• Con tale procedura semplificatavengono inoltre adottati gli atti giuridicinon vincolanti, vale a dire raccoman-dazioni e pareri del Consiglio e dellaCommissione. In questo caso i poteridella Commissione non si limitano aicasi previsti dai trattati, ma essa puòformulare anche raccomandazioni epareri qualora lo reputi necessario (arti-colo 211, secondo trattino, del trattatoCE, articolo 124, 2° capoverso, del trat-tato CEEA). Di contro, nel quadro deltrattato CECA solo la Commissione puòemettere pareri.

Le procedure di adozione delle norme di applicazione

La norma prevede che il Consiglio confe-risca alla Commissione le competenzenecessarie per l’esecuzione degli atti cheesso adotta. Solo in casi speciali, il82

Consiglio può riservarsi il diritto di eserci-tare direttamente tali competenze d’esecu-zione (articolo 202, 3° trattino, del trattatoCE). Nell’esercizio delle competenze diesecuzione ad essa conferite, laCommissione non può, tuttavia, né modifi-care né completare gli atti giuridici delConsiglio che essa deve applicare. Ilrispetto delle condizioni generali fissatedal Consiglio è assicurato da comitati. Laprocedura di decisioni di tali comitati èstata modificata nel 1999 per semplificare,rendere più trasparente e soprattutto rinfor-zare il ruolo del Parlamento. I diversi tipidi procedure applicati dai comitati sonopassati da cinque a tre. Il Parlamento èstato associato alle procedure concernentil’adozione di misure di esecuzione relativead un atto giuridico adottato da una proce-dura di codecisione nella quale ilParlamento abbia svolto un ruolo determi-nante. In questi casi, il Parlamento puòpresentare un parere motivato affermandoche la misura prevista non rientra nelquadro dell’atto giuridico in questione edobbligare la Commissione a modificare diconseguenza la misura di esecuzione.Inoltre, la Commissione è soggetta ad ampiobblighi di informazione e di notifica neiconfronti del Parlamento. Si possonodistinguere tre diverse procedure dei comi-tati, la cui rispettiva applicazione è fissatanell’atto giuridico d’attuare.

Procedura di consultazione: il campod’applicazione di questa procedura siestende innanzi tutto a quelle misure chesono necessarie per l’applicazione di unatto giuridico adottato dal Consiglio invista della realizzazione del mercatointerno.

Il «comitato consultivo» è composto dairappresentanti degli Stati membri ed èpresieduto da un rappresentate dellaCommissione.

Quest’ultimo sottopone al comitato unprogetto della misura da adottare, inmerito alla quale esso deve pronunciarsi,entro un termine fissato dallaCommissione a seconda dell’urgenzadella misura in questione. LaCommissione è sollecitata, ma non èobbligata, a tenere conto, nella misuradel possibile, del parere del comitato.Essa informa il comitato nella misura incui ha tenuto conto dei suoi suggerimentie delle sue modifiche.

Procedura di gestione: tale procedura siapplica in particolare per l’adozione didisposizioni di esecuzione nel campodella politica agricola comune o dellapolitica comune della pesca nonché nellamessa in atto di programmi che incidononotevolmente sul bilancio.

Prima di adottare le misure da essa previ-ste, la Commissione deve consultare uncomitato di gestione composto da rappre-sentanti degli Stati membri. Il comitatoesprime un parere sui progetti di misure amaggioranza qualificata dei suoi membri(articolo 205, paragrafo 2, del trattatoCE). Se l’atto da applicare è stato adottatodal Parlamento e dal Consiglio nelquadro della procedura di codecisione, laCommissione sottopone il progetto dimisura anche al Parlamento.Quest’ultimo verifica se la misura propo-sta rientra nelle competenze d’esecu-zione conferite alla Commissione. In casocontrario il Parlamento deve motivare il 83

suo parere in una risoluzione. Tenendoconto di tale risoluzione, la Commissionepuò sottoporre al comitato un nuovo pro-getto di misure, continuare la procedurao incaricare il Parlamento e il Consigliodell’adozione della misura tramite unaproposta appropriata. La Commissioneinforma il Parlamento e il comitato delseguito che essa intende dare alla risolu-zione del Parlamento. Se essa decide diseguire la procedura o se il Parlamentonon presenta alcuna risoluzione, essa puòadottare le misure proposte con effettoimmediato. Tuttavia, se tali misure noncorrispondono al parere del comitato, laCommissione deve notificare immediata-mente le misure al Consiglio e sospen-dere la loro attuazione per un periodomassimo di tre mesi. Il Consiglio disponedi tre mesi per prendere un’altra deci-sione a maggioranza qualificata.

Procedura di regolamentazione: tale pro-cedura si applica alle misure di portatagenerale, finalizzate all’applicazionedegli elementi essenziali degli atti giuri-dici, vale a dire le misure in materia diprotezione della salute o di sicurezzadelle persone, degli animali o dellepiante.

Anche questo comitato è composto darappresentanti degli Stati membri edemette un parere a maggioranza qualifi-cata sui progetti di misure di esecuzionepreviste dalla Commissione.

A differenza della procedura del comi-tato di gestione, la posizione dellaCommissione, in caso di rigetto della suamisura o di mancanza di parere da parte

di questo, viene considerevolmenteindebolita. In questi casi la Commissionenon può adottare misure immediata-mente applicabili, ma deve sottoporrealla deliberazione del Consiglio lemisure da prendere ed informarne ilParlamento. Quest’ultimo accerta che laproposta non esuli dalle competenzed’esecuzione previste nell’atto di baseed informa il Consiglio della sua posi-zione. Il Consiglio può alla luce di taleposizione, decidere in merito alla propo-sta della Commissione a maggioranzaqualificata, entro un termine massimo ditre mesi. Se il Consiglio si oppone allaproposta, la Commissione la riesamina epuò presentare al Consiglio una propostamodificata, ripresentare la sua propostao incaricare il Parlamento e il Consigliodi adottare la misura per mezzo di unaproposta a tal fine. Qualora il Consiglio,trascorso tale termine, non abbia adot-tato le misure di applicazione proposte onon si sia espresso contro la proposta dimisure, le misure d’esecuzione propostesono adottate dalla Commissione.

• IL SISTEMA DI PROTEZIONEGIURIDICA DELLA CE

La Corte di giustizia delle Comunitàeuropee (CGCE) e il Tribunale di primogrado (TPGCE), ad essa affiancato, si col-locano al centro del sistema di prote-zione giuridica. La Corte di giustizia èl’istanza suprema per tutte le questioni didiritto comunitario e, con il Tribunale diprimo grado, è l’unica giurisdizione inquesto campo. Il sistema di protezionegiuridica della CE offre le seguenti possi-bilità di ricorso.84

Procedura per inadempimento (articolo 226 del trattato CE)

Tale procedura è diretta a constatare seuno Stato membro abbia mancato ad unodegli obblighi ad esso imposti dal dirittocomunitario. Essa è di competenza esclu-siva della Corte di giustizia delleComunità europee. Data la gravità dellaquestione, il ricorso alla Corte deve esserepreceduto da una procedura preliminareche consenta allo Stato membro interes-sato di rispondere alle accuse che glivengono mosse. Se tale procedura nonporta ad un chiarimento della controver-sia, la Commissione o uno Stato membropossono adire la Corte di giustizia per ina-dempimento del trattato (articolo 227 deltrattato CE). In pratica, l’iniziativa parte ingenere dalla Commissione. La Corte digiustizia prende atto del caso e constatase sussista o meno violazione del trattato.In caso affermativo, lo Stato membro hal’obbligo di porre immediatamenterimedio alla violazione constatata. Seesso non si conforma alla sentenza dellaCorte, la Commissione può imporre conuna seconda sentenza, nei confronti delloStato che abbia mancato ai suoi obblighie che non si sia conformato alla primasentenza di condanna della Corte, ilpagamento di una somma forfettaria o diuna penalità (articolo 228 del trattato CE).

Ricorso di annullamento (articolo 230 del trattato CE)

Con questi ricorsi viene richiesto l’annul-lamento di atti giuridici vincolanti delConsiglio, della Commissione, delParlamento e della BCE. Tali procedure

implicano che cittadini o imprese, inquanto parti ricorrenti o convenute,debbano adire il Tribunale di primogrado. Le controversie tra istituzioni sonoinvece risolte dalla Corte di giustizia.

Il ricorso di annullamento può esserebasato sull’incompetenza dell’istituzione,sulla violazione di forme sostanziali, deldiritto originario o del diritto secondarioo sullo sviamento di potere e può essereintrodotto dagli Stati membri, dalConsiglio o dalla Commissione. Talediritto spetta anche al Parlamentoeuropeo, alla Corte dei conti europea ealla BCE per salvaguardare le proprieperogative. Ogni persona fisica o giuri-dica della Comunità può, invece, pro-porre un ricorso di annullamento solocontro decisioni prese nei suoi confrontio contro decisioni che, pur essendo indi-rizzate ad altre persone, la riguardinodirettamente ed individualmente.Secondo la giurisprudenza della Corte digiustizia, una persona è interessata indivi-dualmente e direttamente solo nel casosia individualizzata al punto da distin-guerla da tutti gli altri attori. Questo crite-rio del «legame diretto» deve servire agarantire che vengano presentate allaCorte di giustizia o al Tribunale di primogrado solo ricorsi in cui siano stabilitichiaramente sia il pregiudizio per lasituazione giuridica del ricorrente, che lanatura di tale pregiudizio. L’applicazionedi tale criterio può risultare problematicanel caso in cui gli Stati membri nonabbiano ancora attuato gli atti giuridicicomunitari. Il criterio della «individua-lità» consente inoltre di escludere lecosiddette «azioni popolari». 85

Se il ricorso è fondato, la Corte di giustizia oil Tribunale di primo grado dichiarano lanullità dell’atto impugnato con effettoretroattivo. In determinati casi, la Corte o ilTribunale di primo grado possono limitarela dichiarazione di nullità dal momentodella pronuncia della sentenza. A tutela deidiritti e degli interessi dei ricorrenti, questiultimi sono tuttavia esclusi dalla limitazionedegli effetti di una sentenza di nullità.

Ricorso in carenza (articolo 232 del trattato CE)

Tale ricorso completa la tutela del diritto neiconfronti del Consiglio, della Commissione,del Parlamento e della BCE, in quanto offrela possibilità di ricorrere in giudizio anchecontro l’omissione illegittima dell’emis-sione di un atto comunitario. La ripartizionedelle competenze tra la Corte di giustizia eil Tribunale di primo grado si basa suglistessi principi del ricorso di annullamento.Tuttavia, prima che il ricorso possa esserepresentato, è necessaria una procedura pre-liminare, nella quale la parte ricorrentedeve sollecitare l’istituzione comunitaria inquestione ad agire. L’oggetto di un ricorsopresentato dalle istituzioni consiste nel fareaccertare che l’organismo in questione haomesso, violando il trattato, di adottare unatto giuridico. Nel caso dei cittadini e delleimprese comunitarie, l’oggetto del ricorsoin carenza si limita a chiedere che siaaccertato se, in violazione delle disposi-zioni del trattato, un’istituzione comunitariaabbia omesso di emanare nei confronti delricorrente un atto giuridico, vale a dire, unadecisione. Con la sentenza definitiva vieneconstatata soltanto l’illegittimità dell’omis-

sione. La Corte di giustizia e il Tribunale diprimo grado non hanno invece il potere diimporre l’obbligo di adottare la misurarichiesta. La parte soccombente è tenutasoltanto a prendere i provvedimenti che l’e-secuzione della sentenza comporta (arti-colo 233 del trattato CE).

Ricorso per risarcimento (articoli 235e 288, 2° capoverso, del trattato CE)

Tale ricorso dà la possibilità non solo ai cit-tadini e alle imprese comunitarie, ma ancheagli Stati membri, che abbiano subito undanno in conseguenza di un errore com-messo da agenti della Comunità, di chie-dere il risarcimento di tale danno alla Cortedi giustizia (cittadini e imprese) o alTribunale di primo grado (Stati membri). Lecondizioni relative alla responsabilità dellaCE sono disciplinate nei trattati solo inparte; per il resto, esse dipendono dai prin-cipi generali del diritto, comuni agli ordina-menti giuridici degli Stati membri. Tali prin-cipi sono stati sviluppati dalla Corte di giu-stizia. Secondo la giurisprudenza dellaCorte, l’obbligo di risarcimento per laComunità è subordinato alle seguenti con-dizioni: 1) Azione illegale di un’istituzionecomunitaria o di un agente della Comunitànell’esercizio delle sue funzioni. Se è ingioco la responsabilità per un atto giuridicoillegittimo della Comunità (regolamento odirettiva), non è sufficiente la semplice ille-galità di tale atto, ma deve trattarsi di unaviolazione grave e manifesta di una normasuperiore di diritto, posta a tutela dei citta-dini. Non è facile accertare quando vi siauna violazione sufficientemente grave deldiritto comunitario. La Corte di giustizia sibasa in particolare sul numero limitato di86

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persone interessate dalla misura illegittimae sulla portata del pregiudizio subito, chedeve superare i limiti dei rischi economicinormali per il settore economico in que-stione. 2) Reale presenza del danno. 3)Esistenza di un nesso di causalità tra ildanno subito e l’azione della Comunità. 4) Non è necessaria una colpa vera epropria dell’istituzione comunitaria.

Controversie del personale (articolo 236 del trattato CE)

Le controversie sorte nell’ambito dei rap-porti di lavoro fra la Comunità e i suoiagenti o i loro superstiti rientrano nellacompetenza del Tribunale di primo grado.

Procedura di ricorso (articolo 225,paragrafo 1, del trattato CE e articolo110 e seguenti del regolamento di pro-cedura della CGCE)

Le relazioni tra la Corte di giustizia e ilTribunale di primo grado sono concepite inmodo tale che tutte le decisioni di quest’ul-timo possono costituire oggetto di ricorsopresso la Corte di giustizia per quanto con-cerne unicamente le questioni di diritto. Lemotivazioni di tale ricorso possono esserel’incompetenza del Tribunale di primogrado o un’irregolarità di procedura cheleda gli interessi del ricorrente o una viola-zione del diritto comunitario da parte delTribunale. Se il ricorso è accettabile efondato, la Corte di giustizia annulla ladecisione del Tribunale. Se la causa èpronta per essere giudicata, la Corte puòemettere la sua sentenza; in caso contrario,essa deve rinviare la procedura al Tribunaledi primo grado che è vincolato alla deci-sione giuridica della Corte.

Protezione giuridica provvisoria(articoli 242 e 243 del trattato CE)

I ricorsi proposti alla Corte di giustizia o alTribunale di primo grado, nonché quelliintrodotti nei confronti di decisioni prese daquest’ultimo, non hanno effetto sospensivo.Tuttavia, la Corte o il Tribunale possono, surichiesta, ordinare la sospensione dell’ese-cuzione dell’atto impugnato (articolo 242del trattato CE) o di prescrivere i provvedi-menti provvisori necessari (articolo 243 deltrattato CE).

Nella prassi giuridica, la fondatezza di unadomanda di prescrizione delle misure prov-visorie è determinata alla luce dei seguenticriteri: 1) Le prospettive di successo sullaquestione di fondo («fumus boni juris»): l’i-stanza valuta tali possibilità nel quadro diun esame preliminare sommario delle argo-mentazioni del ricorrente. 2) L’urgenza del-l’ordine: essa dipende dal fatto che l’ordineauspicato sia destinato o meno ad evitare alricorrente un danno grave ed irreparabile. Icriteri applicati sono in questo caso lanatura ed il grado di gravità dell’infrazionecommessa, nonché il pregiudizio concretoe definitivo sulla proprietà o altri beni delricorrente, soggetti a protezione giuridica.Condizione inderogabile perché una perditafinanziaria sia reputata grave ed irrepara-bile, è l’impossibilità di essere recuperataintegralmente, anche se il ricorrente avràcausa vinta. 3) Ponderazione degli interessi:vengono soppesati gli inconvenienti cheminacciano il ricorrente per la mancanzadella misura provvisoria, l’interesse della CEad attuare immediatamente la misura e glisvantaggi derivanti a terzi dall’eventualeprescrizione della misura provvisoria.88

Rinvio pregiudiziale(articolo 234 del trattato CE)

I tribunali nazionali possono adire la Cortedi giustizia tramite la procedura del rinviopregiudiziale. Quando, nell’ambito di unacontroversia pendente presso una giurisdi-zione nazionale, quest’ultima deve appli-care disposizioni di diritto comunitario,essa può sospendere tale procedura e sot-toporre alla Corte la questione concer-nente la validità di un atto giuridico com-piuto dalle istituzioni della Comunità e/ol’interpretazione di tale atto e dei trattaticomunitari. Il giudice nazionale formula inproposito una questione di diritto, allaquale la Corte di giustizia risponde conuna sentenza e non, ad esempio, con unsemplice parere, esprimendo così, anchetramite la forma, il carattere vincolantedella sua decisione. Tuttavia, la proceduradel rinvio pregiudiziale non è, come lealtre procedure menzionate, un procedi-mento contenzioso diretto a comporre unacontroversia, ma rappresenta solo un ele-mento di una procedura globale che iniziae finisce presso un tribunale nazionale.

L’obiettivo di tale procedura consiste nel-l’assicurare un’interpretazione uniformedel diritto comunitario e, in tal modo, l’u-niformità dell’ordinamento giuridicocomunitario. Oltre a quest’ultima fun-zione, tale procedura riveste anche unruolo nella protezione dei diritti indivi-duali. Affinché i tribunali nazionalipossano rendersi conto della conformitàdella legislazione nazionale con la legisla-zione comunitaria e, in caso di incompati-bilità, applicare la legislazione comunita-ria che è preminente e direttamente appli-

cabile, è necessario che contenuto eportata delle disposizioni comunitariesiano definiti chiaramente. Di norma, soloun rinvio pregiudiziale può garantire unasimile chiarezza. In tal modo, è consentitoanche al cittadino della Comunità opporsiad azioni del suo paese, contrarie alla legi-slazione comunitaria, ed ottenere l’appli-cazione della legislazione comunitaria difronte al proprio tribunale nazionale.Questa doppia funzione del rinvio pregiu-diziale compensa in un certo senso lescarse possibilità offerte al singolo citta-dino di adire direttamente la Corte di giu-stizia e riveste pertanto un’importanza fon-damentale ai fini della protezione giuri-dica delle persone. Tuttavia, il successo ditale procedura dipende dalla «disponibi-lità» dei giudici e tribunali nazionali a sot-toporre la causa ad un’autorità superiore.

Oggetto della domanda pregiudiziale: laCorte di giustizia decide in merito all’inter-pretazione del diritto comunitario e con-trolla la validità delle attività giuridichedelle istituzioni comunitarie e della Bancacentrale europea. Le disposizioni di dirittonazionale non possono costituire oggettodi rinvio pregiudiziale. Nel quadro di taleprocedura, la Corte di giustizia europeanon è autorizzata ad interpretare il dirittonazionale, né a decidere in merito alla suaconformità al diritto comunitario. Taleaspetto è spesso trascurato nelle domandepregiudiziali inoltrate presso la Corte.Numerose sono le questioni incentratesulla conformità di una disposizionenazionale con una disposizione comunita-ria o sull’applicabilità di una disposizionecomunitaria specifica ad un procedimentoinoltrato presso un tribunale nazionale. La 89

Corte di giustizia non si limita a rinviaretali questioni, di per sé inaccettabili, allegiurisdizioni nazionali, bensì le esaminaalla luce della richiesta formulata dal tribu-nale ricorrente per determinare i criterifondamentali o essenziali d’interpreta-zione delle disposizioni comunitarie inquestione, perché possa egli stesso valu-tare la compatibilità tra la legislazionenazionale e quella comunitaria. A tal fine,la CGCE elabora, ricavandoli dall’interadocumentazione presentata dal tribunalenazionale, in particolare dalle motiva-zioni, gli elementi del diritto comunitarioche vanno interpretati tenendo conto delcontenzioso.

Legittimazione ad avviare la procedura:sono legittimate tutte le «giurisdizionidegli Stati membri». La nozione di giurisdi-zione va interpretata nel senso della legi-slazione comunitaria e non riguarda ladenominazione, bensì la funzione e laposizione di una istanza giudiziaria nelsistema di protezione giuridica dello Statomembro. Per «giurisdizione» vanno intesepertanto tutte le istituzioni indipendenti,vale a dire non vincolate da istruzioni,competenti per la soluzione di controver-sie in uno stato di diritto. Pertanto, anchele corti costituzionali degli Stati membri,nonché le istanze responsabili della com-posizione delle controversie, che non rien-trano nel sistema giudiziario statale — adeccezione dei tribunali d’arbitrato privati—, sono autorizzati ad introdurredomande pregiudiziali. Un giudice nazio-nale si avvale del suo diritto d’introdurreuna questione pregiudiziale a secondadella pertinenza della questione di dirittocomunitario ai fini della decisione nella

controversia di partenza, pertinenza su cuisolo il giudice nazionale può decidere. Leparti della controversia possono emetteresolo delle proposte. La Corte di giustiziaesamina la pertinenza della questione aifini della decisione finale solo per accer-tarne l’ammissibilità, cioè se si tratti di unaquestione pertinente all’interpretazionedel trattato CE o alla validità di un atto diun’istituzione comunitaria, o se si tratti diun autentico problema giuridico e non diun caso ipotetico o costruito sul quale laCorte di giustizia europea debba pronun-ciarsi a titolo pregiudiziale. È raro cheCorte rifiuti di esaminare una domanda pertali motivi, in quanto, vista l’importanzaparticolare attribuita dal trattato CE allacooperazione con le autorità giudiziarie,nell’applicare tali criteri la Corte si muovecon una certa discrezione. Tuttavia, larecente giurisprudenza della Corte rivelauna maggiore severità nei requisiti diammissibilità di questo tipo di ricorsi,applicando alla lettera l’esigenza, già men-zionata in precedenza, di una descrizionesufficientemente chiara e dettagliata deglielementi di fatto e di diritto della proce-dura iniziale che la domanda pregiudizialedeve contenere. In caso di mancanza ditali dati, essa si dichiara incapace difornire un’interpretazione adeguata dellalegislazione comunitaria e dichiara inam-missibile la domanda di ricorso.

Obbligo di introdurre una questione pre-giudiziale: ogni tribunale contro la cuidecisione non può più essere presentatoappello nell’ambito della giurisdizionenazionale, è tenuto ad introdurre unadomanda pregiudiziale. Per ricorso s’in-tende ogni mezzo che consenta ad un’i-90

stanza superiore di controllare gli elementidi fatto o di diritto (appello) o soltanto didiritto (cassazione) di una decisioneemessa da un tribunale. Tale nozione noninclude, invece, i ricorsi ordinari coneffetti limitati o specifici (revisione, ricorsocostituzionale). Il tribunale può sottrarsi atale obbligo solo se la questione pregiudi-ziale è ininfluente ai fini dell’esito del con-tenzioso, se vi è già stata una decisione inmerito della Corte di giustizia o se nonpossono sussistere ragionevoli dubbi sul-l’interpretazione di una disposizione deldiritto comunitario. Se un tribunale nazio-nale, invece, intende invocare l’invaliditàdi un atto comunitario, ha l’obbligo asso-luto di introdurre una domanda pregiudi-ziale. A tal proposito, la Corte ha chiara-mente stabilito che essa sola è autorizzataa respingere le disposizioni invalide dellalegislazione comunitaria. Di conseguenza,le giurisdizioni nazionali devono applicaree rispettare le disposizioni comunitariefino a quando la Corte di giustizia europeanon abbia riconosciuto la loro invalidità.Costituiscono un’eccezione i tribunali cheoperano nel quadro di una procedura diprotezione giuridica provvisoria. Secondola giurisprudenza più recente della Corte,tali tribunali possono, in determinate con-dizioni, sospendere l’attuazione di attiamministrativi nazionali, basati su unregolamento comunitario, o adottaremisure provvisorie al fine di pronunciarsiprovvisoriamente in merito a posizioni osituazioni giuridiche controverse, senzatenere conto di una disposizione giuridicacomunitaria preesistente.

La violazione dell’obbligo di introdurredomanda pregiudiziale implica, allo stesso

tempo, una violazione del trattato CE epuò comportare l’avvio di una proceduraper inadempimento nei confronti delloStato membro interessato che può essereperseguito di conseguenza. Le conse-guenze pratiche di una tale azione sonotuttavia molto limitate, in quanto ilgoverno dello Stato membro interessatonon può ottemperare ad un eventuale giu-dizio della Corte, dal momento che nonpuò impartire istruzioni alle giurisdizioninazionali, considerata l’indipendenza delpotere giudiziario e il principio della sepa-razione dei poteri. Le possibilità di riuscitasono tuttavia maggiori da quando è statoriconosciuto il principio della responsabi-lità contrattuale degli Stati membri in casodi violazione del diritto comunitario (cfr.,al riguardo, il capitolo seguente), che con-sente all’individuo di introdurre un ricorsoper risarcimento dei danni potenzialmentederivanti dal mancato rispetto da partedello Stato membro del suo obbligo diintrodurre domanda pregiudiziale.

Effetti della pronuncia pregiudiziale: lapronuncia pregiudiziale, sotto forma disentenza, vincola sia il tribunale che hapresentato la domanda che gli altri tribu-nali interessati dalla controversia. Inoltre,in pratica, una pronuncia pregiudiziale haspesso l’effetto di un precedente in altreprocedure simili.

• LA RESPONSABILITÀDELLO STATO MEMBRONELLE VIOLAZIONIDEL DIRITTO COMUNITARIO

Il principio della responsabilità degli Statimembri per danni causati ai singoli da viola- 91

zioni del diritto comunitario è stato ricono-sciuto dalla Corte di giustizia europea nellasua sentenza del 5 marzo 1996, nelle causecongiunte C-46/93, «Brasserie du pêcheur»e C-48/93, «Factortame». Tale sentenza diprincipio è il seguito naturale delle prece-denti sentenze della Corte sulla preminenzadel diritto comunitario, sull’applicabilitàdiretta delle disposizioni comunitarie e sulriconoscimento dei diritti fondamentalipropri della Comunità. Come la Corte stessalo definisce, il diritto al risarcimento costitui-sce il «corollario necessario dell’effettodiretto, riconosciuto alle disposizioni comu-nitarie, la cui violazione è all’origine deldanno causato» e rafforza considerevol-mente le possibilità offerte agli individui dicostringere le autorità statali (esecutive, legi-slative e giudiziarie) a rispettare e ad appli-care la legislazione comunitaria. La Corte hacosì sviluppato ulteriormente la giurispru-denza già avviata nelle sentenze«Francovich» e «Bonifaci». Mentre allora laresponsabilità degli Stati membri si limitavasolo ai casi in cui la persona avesse subitodei danni a causa dell’attuazione tardiva diuna direttiva che le conferisse diritti sogget-tivi, ma che non avesse un effetto diretto,l’ultima sentenza ha stabilito il principiodella responsabilità generale che contemplaogni violazione del diritto comunitarioimputabile allo Stato.

Responsabilità di fatto di atti normativio di omissioni da parte dello Stato membro

La responsabilità è tale quando sono presentitre condizioni che corrispondono essenzial-mente a quelle applicabili alla Comunità inuna situazione analoga, vale a dire:

1) la norma di diritto che è stata violatadeve essere finalizzata al conferimentodi diritti al singolo individuo;

2) la violazione deve essere sufficiente-mente caratterizzata, essendo il disco-noscimento manifesto e grave da partedi uno Stato membro dei limiti che siimpongono al suo potere discrezionaleil criterio decisivo per considerarla tale.Tale giudizio spetta alle giurisdizioninazionali, le sole competenti per stabi-lire i fatti e per caratterizzare le viola-zioni del diritto comunitario inquestione. Nella sua sentenza la Cortedi giustizia delle Comunità europee dàun orientamento fondamentale ai tribu-nali nazionali:

2) «Tra gli elementi che la giurisdizionecompetente può essere indotta a pren-dere in considerazione figurano il gradodi chiarezza e di precisione dellanorma violata, l’ampiezza del margined’apprezzamento che la norma infrantariserva alle autorità nazionali o comuni-tarie, il carattere intenzionale o invo-lontario dell’infrazione commessa o delpregiudizio causato, il carattere scusa-bile o non scusabile di un eventualeerrore di diritto, la circostanza che icomportamenti adottati da una istitu-zione comunitaria hanno potuto contri-buire all’omissione, all’adozione o almantenimento di misure o pratichenazionali contrarie al diritto comuni-tario. In tutti i casi, una violazione deldiritto comunitario è manifestamentecaratterizzata allorché perduri nono-stante la pronuncia di una sentenza checonstati l’infrazione commessa, di unasentenza pregiudiziale o di una giuri-sprudenza stabilita della Corte inmateria, dalle quali risulti il carattere di92

infrazione del comportamento incausa»;

3) deve sussistere un nesso di causalitàdiretta tra la violazione dell’obbligo cheincombe allo Stato e il danno subitodalle persone lese. Una colpa (intenzio-nale o di negligenza), che va oltre laviolazione sufficientemente caratteriz-zata del diritto comunitario, non èrichiesta.

Responsabilità di fatto nelle violazionidel diritto comunitario da parte del potere giudiziario

La Corte di giustizia ha chiaramente stabi-lito che i principi di responsabilità si appli-cano anche al terzo potere, vale dire ilpotere giudiziario. Le sue sentenze nonsono più soltanto suscettibili di riesame daparte delle differenti istanze di appello, ma

anche — qualora esse siano rese, discono-scendo o violando le norme comunitarie— nel quadro di un’azione per risarci-mento, intentata presso tribunali compe-tenti degli Stati membri. Nella verifica deifatti relativi alla violazione del dirittocomunitario nel quadro della discutibilesentenza, vanno riesaminate anche le que-stioni materiali, pertinenti al diritto comu-nitario, senza che il tribunale competentepossa invocare eventuali effetti vincolantidella sentenza specifica. L’istanza allaquale le giurisdizioni nazionali competentipossono ricorrere per ogni questione diinterpretazione o di validità delle disposi-zioni comunitarie o di compatibilità tra leregolamentazioni nazionali in materia diresponsabilità è, anche in questo caso, laCorte di giustizia, che si può adire nelquadro di un rinvio pregiudiziale (articolo234 del trattato CE).

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Dopo quanto è stato detto sulla strut-tura della UE e sul suo ordinamento

giuridico, non è facile inquadrare il dirittocomunitario nell’insieme del sistema giuri-dico e tracciarne i limiti rispetto agli altriordinamenti giuridici. Sono, tuttavia, daescludere a priori due tentativi di classifi-cazione: non si può concepire il dirittodella Comunità come un semplice coa-cervo di accordi fra Stati, né come parte oappendice dei sistemi giuridici nazionali.

• L’AUTONOMIADELL’ORDINAMENTOGIURIDICO COMUNITARIO

Gli Stati membri, con l’istituzione dellaComunità, hanno limitato la propriapotestà legislativa e hanno creato un com-plesso normativo specifico che è vinco-lante per i loro cittadini, come per lorostessi, e deve essere applicato dai loro tri-bunali.

Su tali constatazioni la Corte di giustiziabasò la sua sentenza in una celebre causadel 1964, alla quale abbiamo già fatto rife-rimento, la causa «Costa/ENEL». Il signorCosta si era opposto alla nazionalizza-zione della produzione e della distribu-zione dell’energia elettrica in Italia ed altrasferimento del patrimonio delle impreseelettriche alla società ENEL.

L’autonomia dell’ordinamento giuridicocomunitario è di fondamentale importanza

per la CE, in quanto impedisce che ildiritto comunitario sia scalzato dal dirittonazionale e ne garantisce l’applicazioneuniforme in tutti gli Stati membri. Pertanto,grazie a tale autonomia, le nozioni giuridi-che comunitarie sono sempre definite infunzione delle necessità del diritto comu-nitario e degli obiettivi della Comunità.Tale definizione dei concetti specifica-mente comunitaria è indispensabile, inquanto i diritti garantiti dall’ordinamentogiuridico comunitario sarebbero compro-messi se ogni Stato membro, in ultimaanalisi, potesse determinare autonoma-mente il campo d’applicazione dellelibertà garantite dalla Comunità, definen-done i concetti. Prendiamo l’esempio delconcetto di «lavoratore» che è determi-nante per la portata del diritto alla liberacircolazione. Nella sua definizione specifi-camente comunitaria, il concetto di lavo-ratore può essere notevolmente diverso daquello conosciuto ed applicato nei sisteminazionali. Inoltre, gli atti comunitari sonovalutati esclusivamente in base al dirittocomunitario e non al diritto nazionale ocostituzionale.

Ma alla luce di tale autonomia dell’ordina-mento giuridico comunitario, come descri-vere i rapporti tra diritto comunitario ediritto nazionale?

Anche se il diritto della Comunità costitui-sce un ordinamento giuridico autonomonei confronti degli ordinamenti giuridici94

LA COLLOCAZIONE DEL DIRITTOCOMUNITARIO NELL’AMBITODEI VARI SISTEMI GIURIDICI

degli Stati membri, non bisogna peraltrocredere che l’uno e gli altri si sovrappon-gano come gli strati della crosta terrestre.Contro una visione così limitata delle coseinterviene il fatto che essi si rivolgono, inrealtà, alle stesse persone che sono nellostesso tempo cittadini di uno Stato e cittadinidella Comunità; d’altro canto, va tenutoconto del fatto che il diritto comunitarioprende corpo solo se è recepito negli ordina-menti giuridici degli Stati membri. In realtà,gli ordinamenti comunitari e nazionali sonoconcatenati ed interdipendenti.

• L’INTERAZIONE TRA DIRITTOCOMUNITARIO E DIRITTONAZIONALE

Questo aspetto del rapporto tra diritto comu-nitario e diritto nazionale è quello delle rela-zioni nelle quali il diritto comunitario e ildiritto nazionale si completano a vicenda.L’articolo 10 del trattato CE illustra moltochiaramente tale relazione:

«Gli Stati membri adottano tutte le misure dicarattere generale e particolare atte ad assi- 95

curare l’esecuzione degli obblighi derivantidal presente trattato ovvero determinati dagliatti delle istituzioni della Comunità. Essi faci-litano quest’ultima nell’adempimento deipropri compiti. Essi si astengono da qualsiasimisura che rischi di compromettere la realiz-zazione degli scopi del presente trattato».

Tale principio generale è stato formulatonella consapevolezza che l’ordinamentogiuridico comunitario, da solo, non è ingrado di realizzare gli obiettivi prefissatidalla costruzione della Comunità europea.Diversamente dagli ordinamenti giuridicinazionali, l’ordinamento comunitario noncostituisce un sistema chiuso, ma habisogno per realizzarsi, del sostegno degliordinamenti nazionali. Tutti i poteri statali —legislativo, esecutivo (amministrazionecompresa), giurisdizionale — devono per-tanto riconoscere che l’ordinamento giuri-dico comunitario non è qualcosa di«esterno» o «estraneo», ma che gli Statimembri e le istituzioni della Comunità costi-tuiscono un insieme indissociabile e solidaleper realizzare gli obiettivi comuni. LaComunità non è quindi solo una Comunitàdi interessi, ma anche e soprattutto unaComunità di solidarietà. Ne consegue che leautorità degli Stati membri debbono, oltreche rispettare i trattati comunitari e le dispo-sizioni giuridiche adottate dagli organicomunitari per la loro realizzazione, ancheapplicarli e renderli vitali. Tale interazionedel diritto comunitario e del diritto nazio-nale è così multiforme che potrà essere illu-strata solo sulla base di alcuni importantiesempi.

Il meccanismo della direttiva, che giàabbiamo incontrato nel contesto degli atti

normativi, riflette meglio di ogni altro lastretta relazione e la complementarità checaratterizzano l’ordinamento giuridicocomunitario e gli ordinamenti giuridicinazionali. Mentre la direttiva impone solo ilrisultato agli Stati membri, la scelta dellaforma e dei mezzi con cui raggiungere taleobiettivo è lasciata alla competenza delleautorità statali, vale a dire al diritto nazio-nale. In campo giurisdizionale, è la proce-dura pregiudiziale di cui all’articolo 234 deltrattato CE che stabilisce i legami. In taleprocedura i tribunali nazionali possono(devono) sottoporre alla Corte di giustiziaquestioni pregiudiziali in materia di interpre-tazione e di validità del diritto comunitario,che possano risultare essenziali ai fini delladecisione nelle cause pendenti presso diessi. La procedura di pronuncia pregiudi-ziale prova, da un lato, che anche i tribunalidegli Stati membri devono rispettare edapplicare il diritto comunitario e, dall’altro,che l’interpretazione e la valutazione dellavalidità del diritto comunitario rientranonella competenza esclusiva della Corte digiustizia. La dipendenza reciproca dell’ordi-namento comunitario e dei sistemi nazionaliemerge, in fine, anche quando si tratta dicolmare lacune presenti nell’ordinamentogiuridico comunitario. Ciò avviene quandoil diritto comunitario, per completare normeproprie, rinvia a disposizioni giuridiche giàesistenti nei sistemi giuridici degli Statimembri. Il destino di una norma di dirittocomunitario dipende pertanto, a partire daun certo momento, dalle rispettive normenazionali. In genere ciò vale per tutti i casi diesecuzione del diritto comunitario, quandoesso non stabilisca proprie norme in materia.In tutti questi casi le autorità nazionali appli-cano le norme comunitarie secondo le96

disposizioni formali e materiali del dirittonazionale. Questo principio vale natural-mente solo se si tiene conto dell’esigenza diuna applicazione uniforme del diritto comu-nitario, in quanto bisogna assolutamenteevitare che gli operatori economici venganotrattati secondo criteri diversi e quindi inmodo non equo.

• CONFLITTO TRA DIRITTOCOMUNITARIO E DIRITTONAZIONALE

La relazione tra diritto della Comunità ediritto nazionale è caratterizzata anche dalfatto che gli ordinamenti giuridici della CEe degli Stati membri talvolta si «scon-trano». Si parla in tal caso di conflitto tral’uno e gli altri. Tale situazione si verificaogni qualvolta una disposizione del dirittocomunitario stabilisce per i cittadini dirittio obblighi diretti in contraddizione conuna norma di diritto nazionale. Dietro atale situazione, apparentemente semplice,si celano due questioni di principio dellacostruzione della CE, che mettono incausa l’esistenza stessa dell’ordinamentogiuridico comunitario: l’applicabilitàdiretta del diritto comunitario e la premi-nenza del diritto della Comunità sul dirittonazionale che gli si contrappone.

L’applicabilità diretta del dirittocomunitario

L’applicabilità immediata del diritto dellaComunità significa innanzi tutto che essoconferisce direttamente diritti e imponedirettamente obblighi non soltanto alle isti-tuzioni comunitarie e agli Stati membri maanche ai cittadini della Comunità.

Uno dei grandi meriti della Corte di giustiziadelle Comunità europee è aver riconosciutol’applicazione diretta delle disposizioni deldiritto comunitario, a dispetto della resi-stenza iniziale di taluni Stati membri e diaver così garantito l’esistenza dell’ordina-mento giuridico della Comunità. Punto dipartenza della sua giurisprudenza fu ilricorso, già menzionato in precedenza, pre-sentato dall’impresa di trasporti olandese«Van Gend & Loos», davanti a un tribunaledei Paesi Bassi, contro l’amministrazionedoganale olandese, che aveva riscosso undazio maggiorato sull’importazione di unprodotto chimico proveniente dallaRepubblica federale di Germania. L’esitodella controversia dipendeva in ultimaanalisi dalla possibilità o meno per il singolodi fare appello all’articolo 12 del trattato CEE(attuale articolo 25 del trattato CE) che vietaespressamente agli Stati membri di intro-durre nuovi dazi doganali o di aumentare idazi già esistenti nel mercato comune.

La CGCE sancì, contro il parere di numerosigoverni e del suo avvocato generale, l’appli-cabilità immediata delle disposizioni comu-nitarie tenuto conto della natura e degliobiettivi della Comunità. Nelle motivazioni,la Corte di giustizia affermò:

«che la Comunità costituisce un nuovo ordi-namento giuridico (...), un ordinamento giu-ridico che riconosce come soggetti non sologli Stati membri ma anche i loro cittadini.Pertanto il diritto comunitario, indipendentedalle norme emananti dagli Stati membri,nello stesso modo con cui impone al singolodegli obblighi, attribuisce loro dei diritti sog-gettivi. Si deve ritenere che questi sussistano,non soltanto nei casi in cui il trattato espres- 97

samente li menziona, ma anche come con-tropartita di precisi obblighi imposti dal trat-tato ai singoli, agli Stati membri o alle istitu-zioni comunitarie».

Con una simile affermazione non si avanzagranché in quanto resta ancora da stabilirequali siano le disposizioni del diritto comu-nitario che sono immediatamente applica-bili. In un primo momento, la Corte di giusti-zia ha esaminato tale questione nell’otticadella legislazione primaria ed ha stabilitoche tutte le norme dei trattati istitutivi dellaComunità possono essere direttamenteapplicabili ai cittadini degli Stati membri sesono 1) formulate senza riserve, 2) completein se stesse e giuridicamente perfette, in altritermini, 3) se esse non necessitano per laloro esecuzione o la loro efficacia di altri attidegli Stati membri o delle istituzioni comu-nitarie.

Questo è quanto è stato approvato per l’exarticolo 12 del trattato CE, così che anchel’impresa Van Gend & Loos ha potuto, sullabase di tale articolo, fare valere i suoi dirittiche la giurisdizione neerlandese doveva sal-vaguardare. Di conseguenza, tale giurisdi-zione ha dichiarato non lecito il dazioimposto contrariamente alle disposizioni deltrattato. La Corte di giustizia ha ulterior-mente sviluppato tale giurisprudenza appli-candola anche ad altre norme del trattatoche per i cittadini della Comunità rivestonouna importanza assai maggiore dell’articolo12 del trattato CE. A tale proposito vannoricordate tre sentenze relative all’applicabi-lità diretta dell’articolo 39 del trattato CE(libera circolazione), dell’articolo 43 (libertàdi stabilimento) e dell’articolo 49 (libera pre-stazione di servizi).

Per quanto riguarda le garanzie della libertàdi circolazione, la Corte si è pronunciata afavore della loro applicabilità diretta nellacausa «van Duyn». Tale causa trae originedai seguenti fatti: nel maggio 1973 la citta-dina olandese sig.na van Duyn, si vede rifiu-tare l’autorizzazione ad entrare nel RegnoUnito dove essa intendeva lavorare comesegretaria della «Church of Scientology»,istituto che il ministero degli Interni britan-nico riteneva rappresentasse un «pericoloper la società». Invocando le disposizionidel diritto comunitario sulla libera circola-zione dei lavoratori, la sig.na van Duyn pre-sentò ricorso alla High Court chiedendole didichiarare il suo diritto a soggiornare nelRegno Unito per esercitarvi un’attivitàdipendente e ad ottenere quindi l’autorizza-zione ad entrarvi. Chiamata a pronunciarsiin via pregiudiziale, la Corte di giustiziadichiarò che l’articolo 39 del trattato CE eradirettamente applicabile e che quindi anchei singoli erano legittimati a farlo valeredavanti ai tribunali nazionali.

La Corte di giustizia venne interpellata dalConsiglio di Stato belga in merito all’applica-bilità diretta della «libertà di stabilimento».All’origine della richiesta vi era il ricorso pre-sentato dall’avvocato olandese «J. Reyners»il quale si appellava ai propri diritti in forzadell’articolo 43 del trattato CE. Il sig. Reynersera stato indotto a presentare tale ricorsodopo che si era visto rifiutare l’autorizza-zione ad esercitare la professione di avocatoin Belgio a motivo della sua nazionalità,benché avesse superato gli esami necessari.Nella sentenza del 21 luglio 1974, la Corteha sancito che non poteva sussistere una dif-ferenza di trattamento fra cittadini nazionalie stranieri per quanto riguarda il diritto di sta-98

bilimento, in quanto l’articolo 43 del trattatoCE è applicabile direttamente dopo loscadere del periodo transitorio e quindi con-ferisce ai cittadini della Comunità il diritto diaccedere ad una professione e di esercitarlain un altro Stato membro, alla pari di un citta-dino nazionale. In virtù di tale sentenza, ilsig. Reyners venne autorizzato ad esercitarela professione di avvocato in Belgio.

La causa «Van Binsbergen» fornì alla Corte digiustizia l’occasione di sancire esplicita-mente l’applicabilità diretta del diritto allalibera prestazione di servizi. Si trattava inparticolare di stabilire se una norma di dirittoolandese, in virtù della quale poteva interve-nire in un processo d’appello come procura-tore ad litem solo una persona residente neiPaesi Bassi, fosse compatibile con le disposi-zioni del diritto comunitario in materia dilibera prestazione di servizi. La Corte di giu-stizia diede parere negativo con la motiva-zione che tutte le restrizioni, alle quali eranosottoposti i cittadini della Comunità permotivi di cittadinanza o di residenza, viola-vano l’articolo 49 del trattato CE ed eranoquindi da considerare nulle.

Infine, va sottolineata anche la grande impor-tanza dal punto di vista pratico del riconosci-mento dell’applicabilità diretta della liberacircolazione delle merci (articolo 28 del trat-tato CE), del principio della parità di retribu-zione tra uomini e donne (articolo 141 deltrattato CE), del divieto di ogni forma didiscriminazione (articolo 12 del trattato CE) edella libera concorrenza (articolo 81 del trat-tato CE). Nel campo del diritto secondario, laquestione dell’applicabilità diretta si poneunicamente per le direttive (raccomanda-zioni CECA) e le decisioni destinate agli Stati

membri, dal momento che i regolamenti(decisioni generali CECA) e le decisionirivolte alle persone (decisioni individualiCECA) derivano la loro applicabilità direttagià dai trattati (articolo 249, paragrafi 2 e 4,del trattato CE, articolo 14 del trattato CECA).Dal 1970, la Corte di giustizia ha esteso iprincipi dell’applicabilità diretta del dirittocomunitario primario anche alle disposizionidelle direttive e alle decisioni destinate agliStati membri.

Non si sottolineerà mai abbastanza l’impor-tanza pratica dell’efficacia diretta dellenorme comunitarie, così come è stata rico-nosciuta e sviluppata dalla Corte di giustizia:essa migliora la posizione dei singoli citta-dini della Comunità, facendo delle libertàpreviste dal mercato comune dei diritti cheessi possono far valere di fronte ai tribunalinazionali. In tal modo, l’applicabilità direttadelle norme comunitarie diviene uno deipilastri dell’ordinamento giuridico dellaComunità.

La preminenza del diritto comunitario

L’applicabilità diretta di una norma comuni-taria pone un altro problema altrettanto fon-damentale: quid juris, se una norma deldiritto comunitario, che sancisce diritti edoveri diretti per i cittadini della Comunità,contrasta con una norma del diritto nazio-nale?

Tale conflitto fra diritto comunitario e dirittonazionale può essere risolto solo se uno deidue ordinamenti giuridici prevale sull’altro.Il diritto comunitario scritto non contiene,però, alcuna norma esplicita al riguardo.Nessuno dei trattati comunitari sancisce, ad 99

esempio, che il diritto della CE abrogaquello nazionale o che assume una posi-zione subordinata rispetto a quest’ultimo.Tuttavia, il conflitto fra diritto comunitario ediritto nazionale può essere risolto unica-mente riconoscendo la prevalenza delprimo sul secondo. Il diritto comunitarioviene così a sostituirsi negli ordinamenti giu-ridici degli Stati membri alle disposizioninazionali contrarie alla disposizione comu-nitaria. Infatti, cosa diverrebbe l’ordina-mento giuridico comunitario se lo si volessesubordinare al diritto nazionale? Esso siridurrebbe praticamente a nulla! Le disposi-zioni della CE potrebbero essere abrogate daqualsiasi legge nazionale. Sarebbe esclusal’applicazione uniforme del diritto comuni-tario in tutti gli Stati membri. Sarebbe inoltre

impossibile per la Comunità assolvere icompiti che le sono stati demandati dagliStati membri. Sarebbe compromesso il fun-zionamento della Comunità e andrebberodeluse le grandi speranze riposte nellacostruzione di un’Europa unita.

Tale problema non si pone nei rapporti tradiritto internazionale e diritto nazionale. Dalmomento che il diritto internazionale deveessere integrato o recepito nella legislazioneinterna di un paese per costituire parte inte-grante del suo ordinamento giuridico, laquestione della preminenza è definita sullabase unicamente del diritto interno.Secondo il rango che il diritto nazionalericonosce al diritto internazionale, quest’ul-timo può primeggiare sul diritto costituzio-100

nale, essere situato tra il diritto costituzio-nale e il diritto comune o allo stesso livellodi quest’ultimo. I rapporti tra la legislazioneinternazionale integrata o trasposta e la legi-slazione nazionale sono determinati in basealla regola della preminenza delle disposi-zioni più recenti su quelle precedenti («lexposterior derogat legi priori»). Tali normenazionali sui conflitti delle leggi non sono,tuttavia, applicabili ai rapporti con la legisla-zione comunitaria, in quanto essa non costi-tuisce parte integrante delle legislazioninazionali. Di conseguenza, un conflitto trala legislazione comunitaria e la legislazionenazionale deve essere risolto sulla base uni-camente dell’ordinamento giuridico comu-nitario.

Anche in questo caso la Corte di giustizia èriuscita ad imporre, nonostante il parerecontrario di taluni Stati membri, il principiodella preminenza del diritto comunitario,senza il quale non esisterebbe l’ordinamentogiuridico della Comunità. In tal modo essaha posto il secondo pilastro dell’ordina-mento giuridico della Comunità che,insieme all’applicabilità diretta, ha consen-tito di rafforzare le basi di tale ordinamento.

Nella causa già citata «Costa/ENEL» la Cortedi giustizia ha pronunciato due importanticonstatazioni in merito ai rapporti tra ildiritto comunitario e gli ordinamenti nazio-nali:

1) Gli Stati membri hanno definitivamenterinunciato ai propri diritti di sovranità,trasferendoli ad una Comunità da essistessi creata. Tali diritti non possono essererevocati con misure unilaterali incompati-bili con il concetto di «Comunità».

2) Il trattato sancisce il principio chenessuno Stato membro può opporsi allapiena e uniforme applicazione deldiritto comunitario su tutto il territoriodella Comunità.

Ne consegue che: le norme comunitarieemanate nell’esercizio dei poteri previstidai trattati, prevalgono su ogni disposi-zione nazionale contraria. La normativacomunitaria non solo prevale sulle dispo-sizioni vigenti ma osta altresì sull’emana-zione successiva di disposizioni nazionalicon essa incompatibili.

In definitiva, la CGCE, pur astenendosidall’esprimere un giudizio di merito sullanazionalizzazione dell’energia elettrica inItalia, ha decisamente affermato la premi-nenza del diritto comunitario sul dirittonazionale.

La conseguenza giuridica di una simileregola della preminenza è che, in caso diconflitti di leggi, la disposizione nazionalecontraria alla disposizione comunitarianon è più applicabile e non può essereintrodotta nessuna altra disposizionenazionale se non è conforme alla legisla-zione comunitaria.

Tale principio è stato costantemente riba-dito e in parte sviluppato dalla Corte nellasua giurisprudenza successiva. Mentrenella sentenza citata essa era stata chia-mata a pronunciarsi unicamente sulla que-stione della preminenza del diritto comu-nitario nei confronti delle leggi nazionali,essa ha confermato altresì il principio dellapreminenza della norma comunitariaanche nei rapporti con il diritto costituzio-nale degli Stati membri. Dopo qualche esi- 101

tazione iniziale, i tribunali nazionalihanno aderito, in linea di massima, alpunto di vista della Corte di giustizia. NeiPaesi Bassi, in ogni caso, non potevanoporsi problemi in quanto nella costitu-zione olandese viene sancita esplicita-mente la preminenza dei trattati nei con-fronti delle leggi nazionali (articoli 65-67).Negli altri Stati membri, i tribunali nazio-nali hanno riconosciuto il principio dellapreminenza del diritto comunitario sulleleggi nazionali ordinarie. Di contro, leCorti costituzionali della Repubblica fede-rale di Germania e della Repubblica ita-liana non hanno accettato all’inizio la pre-minenza del diritto comunitario sul dirittocostituzionale nazionale e soprattutto sullegaranzie nazionali in materia di diritti fon-damentali. Essi hanno ammesso tale pre-minenza solo dopo che la tutela dei dirittifondamentali ha raggiunto, nell’ordina-mento giuridico comunitario, un livellocorrispondente essenzialmente a quelloriservatole nelle costituzioni nazionali. Inuna sentenza del 12 ottobre 1993, relativaal trattato UE (trattato di Maastricht), laCorte costituzionale tedesca ha tuttaviastabilito chiaramente che essa «non rinun-ciava» in alcun caso alla sua competenzagiurisdizionale per quanto concerne l’ap-plicabilità del diritto comunitario seconda-

rio in Germania e che essa esercitava talecompetenza esclusivamente «in coopera-zione» con la Corte di giustizia delleComunità europee che garantiva la prote-zione dei diritti fondamentali del singolonella Comunità, mentre la Corte costitu-zionale tedesca si limitava ad assicurare ilrispetto generale delle norme inalienabilidei diritti fondamentali. La Corte costitu-zionale specificava, inoltre, che essa nonriconosceva la validità in Germania degliatti giuridici comunitari adottati unica-mente in riferimento all’effetto utile dellecompetenze comunitarie, quindi, sullabase di un’interpretazione estensiva di talenozione. Essa aggiungeva, inoltre, che gliorganismi nazionali tedeschi erano nel-l’impossibilità di applicare questi tipi diatti giuridici per motivi costituzionali. Diconseguenza, spettava alla Corte costitu-zionale verificare se gli atti giuridici degliorgani e delle istituzioni comunitarie siattenevano o meno ai limiti imposti ai lorodiritti sovrani. Solo l’attuazione pratica ditale dichiarazione avrebbe consentito dideterminare se, e in quale misura, la Cortecostituzionale tedesca minacciava real-mente la preminenza della legislazionecomunitaria e il monopolio della Corte digiustizia in materia di rigetto delle disposi-zioni comunitarie illegittime.

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Qual è il quadro generale che sipuò, quindi, ricavare dalla strut-

tura della Comunità europea e del suoordinamento giuridico?

L’ordinamento giuridico costituisce ilvero fondamento della Comunità e leconferisce il carattere di comunità deldiritto. Solo la creazione e la salvaguar-dia di un nuovo diritto consentiranno direalizzare gli obiettivi perseguiti con l’i-stituzione della Comunità. In tal sensol’ordinamento giuridico della Comunitàha già dato un notevole contributo, eli-minando sostanzialmente le barriere fragli Stati membri, incrementando sensi-bilmente gli scambi di beni e servizi,favorendo la libera circolazione deilavoratori e gli scambi interindustriali

transnazionali. Oggi il mercato comuneè una realtà che interessa circa 380milioni di persone. Un’altra caratteri-stica già storica dell’ordinamento comu-nitario è la sua funzione di garante dellapace. Ispirato dall’obiettivo di conser-vare la pace e la libertà, esso si sostitui-sce alla forza, come mezzo per risolverei conflitti con norme di diritto che riuni-scono sia i singoli cittadini che gli Statimembri in una comunità solidale.L’ordinamento giuridico della Comunitàdiviene così un importante strumentoper la salvaguardia della pace.

Perché tale ordinamento giuridico possasopravvivere — come pure la comunitàdel diritto da esso retta — bisogna chene siano garantiti il rispetto e la sicu- 103

CONSIDERAZIONI FINALI

rezza. A ciò contribuiscono i due pila-stri fondamentali dell’ordinamento giu-ridico della Comunità, vale a dire, l’ap-plicabilità diretta e la preminenza deldiritto comunitario. L’esistenza e il man-tenimento di entrambi i principi, soste-nuti con fermezza dalla Corte di giusti-zia delle Comunità europee, garanti-scono l’applicazione uniforme e priori-

taria del diritto comunitario in tutti ipaesi membri.

Nonostante le lacune che lo contraddi-stinguono, l’ordinamento giuridico dellaComunità può contribuire a risolvere pro-blemi politici, economi e sociali che sipongono agli Stati membri. In tale ottica ilsuo valore è da considerare inestimabile.

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Natura giuridica e preminenzadel diritto comunitario

Causa 26/62 — Van Gend & Loos —Raccolta 1963, pag. 1 (natura giuridicadel diritto comunitario, diritti e obblighidei singoli)

Causa 6/64 — Costa/ENEL — Raccolta1964, pag. 1251 (natura giuridica deldiritto comunitario, applicabilità diretta,preminenza del diritto comunitario)

Causa 14/68 — Walt Wilhelm e a. —Raccolta 1969, pag. 1 (natura giuridicadel diritto comunitario, preminenza deldiritto comunitario)

Causa 106/77 — Simmenthal — Raccolta1978, pag. 629 (diritto comunitario, appli-cabilità diretta, preminenza)

Causa 826/79 — Mireco — Raccolta1980, pag. 2559 (preminenza del dirittocomunitario)

Causa C-213/89 — Factortame —Raccolta 1990, pag. I-2466 (applicabilitàdiretta e preminenza del diritto comunita-rio)

Cause riunite C-6 — Francovich — e 9/90— Bonifaci — Raccolta 1991, pag. I-5403(efficacia del diritto comunitario, respon-sabilità degli Stati membri per violazionidel diritto comunitario, in questo caso:mancato recepimento di una direttiva)

Cause riunite C-13 e 113/91 — Debus —Raccolta 1992, pag. I-3636 (conflitto tra il

diritto comunitario e il diritto nazionale,applicabilità diretta e preminenza deldiritto comunitario)

Causa C-393/92 — Gemeente Almelo —Raccolta 1994, pag. I-1477 (preminenza eapplicazione uniforme del diritto comuni-tario)

Cause riunite C-46/93 — Brasserie dupêcheur — e C-48/93 — Factortame —Raccolta 1996, pag. I-1029 (effetto direttodel diritto comunitario, responsabilitàgenerale di uno Stato membro per la vio-lazione del diritto comunitario)

Cause riunite C-10/97 - C-22/97 —IN.CO.GE ‘90 S.r.l. — Raccolta 1998,pag. I-6307 (preminenza del diritto comu-nitario)

Causa C-212/97 — Centros Ltd. —Raccolta 1999, pag. I-1459 (misure nazio-nali intese a prevenire un uso abusivo deldiritto comunitario)

Competenza della Comunità

Causa 8/55 — Fédéchar — Raccolta1955/56, pag. 291 (competenza di merito;protesta di fissazione dei prezzi)

Causa 22/70 — AETR — Raccolta 1971,pag. 263 (personalità giuridica e compe-tenza della Comunità a concludereaccordi)

Causa 6/76 — Kramer — Raccolta 1976,pag. 1279 (relazioni esterne, obblighi didiritto internazionale, competenza dellaComunità)

GIURISPRUDENZA

Parere 1/76 — Raccolta 1977, pag. 759 eseguenti (relazioni esterne, obblighi didiritto internazionale, competenza dellaComunità)

Parere 1/78 — Raccolta 1979, pag. 2871(ripartizione delle competenze tra laComunità e gli Stati membri)

Cause riunite C-51, 90 e 94/89 — RegnoUnito e a. contro Consiglio — Raccolta1991, pag. I-2786 (poteri sussidiari, campod’applicazione)

Parere 2/91 — Raccolta 1993, pag. I-1061(ripartizione delle competenze tra laComunità e gli Stati membri)

Parere 1/91 — Raccolta 1993, pag. I-6079(accordo SEE — ripartizione delle compe-tenze)

Parere 1/94 — Raccolta 1994, pag. I-5267(accordo OMC, ripartizione delle compe-tenze)

Parere 2/94 — Raccolta 1996, pag. I-1759(adesione della CE alla CEDU, assenza dicompetenza)

Causa C-22/96 — PE/Consiglio —Raccolta 1998, pag. I-3231

Efficacia degli atti normativi

Causa 43/71 — Politi — Raccolta 1971,pag. 1039 (regolamenti, efficacia diretta)

Causa 65/75 — Tasca — Raccolta 1976,pag. 291 (regolamenti, efficacia diretta)

Causa 31/78 — Bussone — Raccolta1978, pag. 2429 (regolamenti, efficaciadiretta)

Causa 2/74 — Reyners — Raccolta1974, pag. 631 (applicabilità diretta,libertà di stabilimento)

Causa 11/77 — Hugh Patrick — Raccolta1977, pag. 1199 (applicabilità diretta,diritto di stabilimento)

Causa 33/74 — van Binsbergen —Raccolta 1974, pag. 1299 (applicabilitàdiretta, libera prestazione di servizi)

Causa 41/74 — van Duyn — Raccolta1974, pag. 1337 (applicabilità diretta,libera circolazione)

Causa 9/70 — Grad — Raccolta 1970,pag. 825 (decisioni, applicabilità diretta)

Causa 33/70 — SACE — Raccolta 1970,pag. 1213 (direttive, applicabilitàdiretta)

Causa 148/78 — Ratti — Raccolta 1979,pag. 1629 (direttive, applicabilitàdiretta)

Causa 70/83 — Kloppenburg —Raccolta 1984, pag. 1075 (direttive,applicabilità diretta)

Causa 152/84 — Marshall — Raccolta1986, pag. 723 (direttive, applicabilitàdiretta)

Causa 103/88 — Costanzo — Raccolta1989, pag. 1861 (direttive, applicabilitàdiretta, condizioni, conseguenze)

Causa 322/88 — Grimaldi — Raccolta1989, pag. 4416 (raccomandazioni,mancanza di effetto diretto, presa inconsiderazione da parte del tribunalenazionale)106

Causa C-188/89 — Forster — Raccolta1990, pag. I-3343 (direttive, effetto direttoorizzontale)

Causa C-221/88 — Busseni — Raccolta1990, pag. I-519 (raccomandazioniCECA/direttiva, effetto diretto verticale)

Causa C-292/89 — Antonissen —Raccolta 1991, pag. I-773 (dichiarazioneal processo verbale del Consiglio deiministri, presa in considerazione nell’in-terpretazione)

Causa C-156/91 — Hansa Fleisch —Raccolta 1992, pag. I-5567 (decisioni,applicabilità diretta, condizioni)

Causa C-91/92 — Faccini Dori —Raccolta 1994, pag. I-3325 (direttive,effetto diretto orizzontale)

Causa C-465/93 — AtlantaFruchthandelsgesellschaft — Raccolta1995, pag. I-3761 (controllo di validità diun regolamento, rinvio pregiudiziale,misure provvisorie, condizioni)

Causa C-469/93 — Chiquita Italia —Raccolta 1995, pag. I-4533 (effetto direttodi disposizioni contenute nel GATT enelle convenzioni di Lomé)

Causa C-368/96 — Generics Ltd. —Raccolta 1998, pag. I-7967 (dichiarazioniiscritte al processo verbale, presa in consi-derazione nell’interpretazione)

Diritti fondamentali

Causa 29/69 — Stauder — Raccolta 1969,pag. 419 (diritti fondamentali, principigenerali del diritto)

Causa 11/70 — InternationaleHandelsgesellschaft — Raccolta 1970,pag. 1125 (diritti fondamentali, principigenerali del diritto)

Cause 166/73, 146/73 — Rheinmühlen I, II— Raccolta 1974, pag. 33 e pag. 139(norma che vincola il giudice nazionale alrispetto di valutazioni giuridiche espresseda un giudice di grado superiore)

Causa 4/73 — Nold — Raccolta 1974,pag. 491 (diritti fondamentali, principigenerali del diritto, tradizioni costituzio-nali comuni)

Causa 36/75 — Rutili — Raccolta 1975,pag. 1219 (parità di trattamento, riferi-mento alla convenzione europea dei dirittidell’uomo)

Causa 175/73 — Union syndicale Servicepublique européen — Raccolta 1974, pag.917 (libertà di associazione)

Causa 130/75 — Prais — Raccolta 1976,pag. 1589 (libertà di religione e di culto)

Causa 117/76 — Quellmehl — Raccolta1977, pag. 1753 (principio di eguaglianza)

Causa 149/77 — Defrenne — Raccolta1978, pag. 1381 (diritti fondamentali, prin-cipi generali del diritto)

Causa 44/79 — Hauer — Raccolta 1979,pag. 3727 (diritti fondamentali, diritto diproprietà)

Causa 85/79 — Hoffmann-La Roche —Raccolta 1979, pag. 461 (diritti fondamen-tali, principio del diritto ad essere ascoltatidal giudice)

107

Cause riunite 154, 205, 206, 227-228,263 e 264/78 — Valsabbia — Raccolta1980, pag. 1010 (diritti fondamentali,diritto di proprietà)

Causa 293/83 — Gravier — Raccolta1985, pag. 593 (parità di trattamento,tasse scolastiche)

Causa 234/85 — Keller — Raccolta1986, pag. 2897 (libero esercizio di unaprofessione)

Causa 12/86 — Demirel — Raccolta1987, pag. 3719 (tutela dei diritti fonda-mentali, riferimento alla convenzioneeuropea dei diritti dell’uomo)

Cause riunite 46/87 e 227/88 —Hoechst — Raccolta 1989, pag. 2919(diritti fondamentali, principio dei dirittidella difesa, procedura amministrativa,inviolabilità della sfera privata, riferi-mento alla convenzione europea deidiritti dell’uomo)

Causa 374/87 — Orkem — Raccolta1989, pag. 3343 (diritti fondamentali,principio dei diritti della difesa, proce-dura d’indagine)

Causa 265/87 — Schräder — Raccolta1989, pag. 2263 (diritto di proprietà,libero esercizio di una professione, limi-tazioni)

Causa 100/88 — Oyowe e Traore —Raccolta 1989, pag. 4304 (diritti fonda-mentali, libertà di espressione)

Causa 5/88 — Wachauf — Raccolta1989, pag. 2633 (possibili limitazionidei diritti fondamentali)

Causa C-62/90 — Commissione controGermania — Raccolta 1992, pag. I-2575(diritti fondamentali, rispetto da partedegli Stati membri, limitazioni per motividi interesse generale)

Causa C-219/91 — Ter Voort — Raccolta1992, pag. 1-5485 (libertà di espressione)

Causa C-97/91 — Borelli — Raccolta1992, pag. I-6313 (diritti fondamentali,diritto al ricorso giurisdizionale)

Causa C-357/89 — Raulin — Raccolta1992, pag. I-1027 (principio dell’ugua-glianza di trattamento, divieto di qualsi-voglia discriminazione basata sulla citta-dinanza)

Causa C-132/91 — Katsikas — Raccolta1992, pag. I-6577 (diritti fondamentali,libero esercizio di una professione)

Causa C-2/92 — Bostock — Raccolta1994, pag. I-955 (diritti fondamentali,diritto di proprietà, libero esercizio di unaprofessione, rispetto nell’attuazione deldiritto comunitario)

Causa C-280/93 — Germania controConsiglio— Raccolta 1994, pag. I-5065(diritto di proprietà, libero esercizio diuna professione, limitazioni giustificatedall’interesse generale)

Causa C-415/93 — Bosman — Raccolta1995, pag. I-4921 (diritti fondamentali,libero esercizio di una professione)

Causa C-55/94 — Gebhard — Raccolta1995, pag. I-4165 (diritti fondamentali,diritto di stabilimento, libero esercizio diuna professione)

108

Parere 2/94 — Raccolta 1996, pag. I-1759(diritti fondamentali, adesione della CEalla CEDU)

Causa T-105/95 — WWF (World WideFund for Nature) contro Commissione —Raccolta 1997, pag. II-313 (principi deldiritto processuale, accesso del pubblico adocumenti del Consiglio e dellaCommissione)

Cause riunite C-248/95 e C-249/95 —SAM Schiffahrt e Stapf — Raccolta 1997,pag. I-4475 (protezione della proprietà,sostanza dei diritti)

Causa T-42/96 — Eyckeler & Malt AGcontro Commissione («Hilton Beef») —Raccolta 1998, pag. II-401 (principi deldiritto processuale, principio dei dirittidella difesa)

Principi generali del diritto(selezione)

Sicurezza giuridica

Cause 18 e 35/65 — Gutmann — Raccolta1966, pag. 103, pag. 149 e seguenti

Causa 78/74 — Deuka — Raccolta 1975,pag. 421

Causa 98/78 — Racke — Raccolta 1979,pag. 69

Causa 96/78 — Decker — Raccolta 1979,pag. 101

Causa 265/78 — Ferwerda — Raccolta1980, pag. 617

Causa 61/79 — Denkavit — Raccolta1980, pag. 1205

Cause riunite 66, 127 e 128/79 — Salumi— Raccolta 1980, pag. 1237

Causa 826/79 — Mireco — Raccolta1980, pag. 2559

Causa 70/83 — Kloppenburg — Raccolta1984, pag. 1075

Causa C-322/93 P — Peugeot — Raccolta1994, pag. I-2727

Causa C-137/95 — Richardson —Raccolta 1995, pag. I-3407

Cause riunite T-551/93, T-231/94 - T-234/94 — Industrias Pesqueras Campos ea. — Raccolta 1996, pag. II-247

Proporzionalità

Causa 116/76 — Granaria — Raccolta1977, pag. 1247

Causa 8/77 — Sagulo — Raccolta 1977,pag. 1495

Causa 122/78 — Buitoni — Raccolta1979, pag. 677

Causa 154/78 — Valsabbia — Raccolta1980, pag. 907

Causa 808/79 — Pardini — Raccolta1980, pag. 2103

Causa 125/83 — Corman — Raccolta1985, pag. 3039

Causa 265/87 — Schräder — Raccolta1989, pag. 2263

Causa C-331/88 — Fedesa — Raccolta1990, pag. I-4057

109

Causa C-87/92 — Hoche — Raccolta1993, pag. I-4623

Causa T-480/93 — Antillean Rice Mills —Raccolta 1995, pag. II-2305

Causa T-162/94 — NMB e a. — Raccolta1996, pag. II-427

Causa C-233/94 — Germania controConsiglio e Parlamento europeo —Raccolta 1997, pag. I-2405

Causa C-161/96 — Südzucker — Raccolta1998, pag. I-281

Tutela del legittimo affidamento

Causa 74/74 — CNTA — Raccolta 1975,pag. 533

Cause riunite 205-215/82 — DeutscheMilchkontor — Raccolta 1983, pag. 2633

Causa 120/86 — Mulder — Raccolta1988, pag. 2344

Causa 170/86 — von Deetzen — Raccolta1988, pag. 2368

Causa C-350/88 — Delacre — Raccolta1990, pag. I-418

Causa C-152/88 — Sofrimport — Raccolta1990, pag. I-2477

Causa C-368/89 — Crispoltoni I —Raccolta 1991, pag. I-3715

Cause riunite C-31-44/91 — Lageder —Raccolta 1993, pag. I-1761

Causa T-82/91 — Latham — Raccolta1994, pag. II-61

Causa T-472/93 — Campo Ebro —Raccolta 1995, pag. II-421

Causa C-22/94 — Irish Farmer Association— Raccolta 1997, pag. I-1808

Causa T-119/95 — Hauer — Raccolta1998, pag. II-2713

Principio di sussidiarietà

Causa T-29/92 — SPO — Raccolta 1995,pag. II-289

Causa C-84/94 — Regno Unito controConsiglio — Raccolta 1996, pag. I-5755

Cause riunite C-36 e 37/97 — Kellinhusene Ketelsen — Raccolta 1998, pag. I-6337

110

111

Numerazione Numerazioneprecedente attuale

TITOLO I TITOLO IArticolo A Articolo 1Articolo B Articolo 2Articolo C Articolo 3Articolo D Articolo 4Articolo E Articolo 5Articolo F Articolo 6Articolo F.1 (*) Articolo 7

TITOLO II TITOLO IIArticolo G Articolo 8

TITOLO III TITOLO IIIArticolo H Articolo 9

TITOLO IV TITOLO IVArticolo I Articolo 10

TITOLO V (***) TITOLO VArticolo J.1 Articolo 11Articolo J.2 Articolo 12Articolo J.3 Articolo 13Articolo J.4 Articolo 14Articolo J.5 Articolo 15Articolo J.6 Articolo 16Articolo J.7 Articolo 17Articolo J.8 Articolo 18Articolo J.9 Articolo 19Articolo J.10 Articolo 20Articolo J.11 Articolo 21Articolo J.12 Articolo 22Articolo J.13 Articolo 23Articolo J.14 Articolo 24Articolo J.15 Articolo 25Articolo J.16 Articolo 26Articolo J.17 Articolo 27Articolo J.18 Articolo 28

Numerazione Numerazioneprecedente attuale

TITOLO VI (***) TITOLO VIArticolo K.1 Articolo 29Articolo K.2 Articolo 30Articolo K.3 Articolo 31Articolo K.4 Articolo 32Articolo K.5 Articolo 33Articolo K.6 Articolo 34Articolo K.7 Articolo 35Articolo K.8 Articolo 36Articolo K.9 Articolo 37Articolo K.10 Articolo 38Articolo K.11 Articolo 39Articolo K.12 Articolo 40Articolo K.13 Articolo 41Articolo K.14 Articolo 42

TITOLO VI a (**) TITOLO VIIArticolo K.15 (*) Articolo 43Articolo K.16 (*) Articolo 44Articolo K.17 (*) Articolo 45

TITOLO VII TITOLO VIIIArticolo L Articolo 46Articolo M Articolo 47Articolo N Articolo 48Articolo O Articolo 49Articolo P Articolo 50Articolo Q Articolo 51Articolo R Articolo 52Articolo S Articolo 53

Numerazione Numerazioneprecedente attuale

PRIMA PARTE PRIMA PARTEArticolo 1 Articolo 1Articolo 2 Articolo 2Articolo 3 Articolo 3Articolo 3 a Articolo 4Articolo 3 b Articolo 5Articolo 3 c (*) Articolo 6Articolo 4 Articolo 7Articolo 4 a Articolo 8Articolo 4 b Articolo 9Articolo 5 Articolo 10Articolo 5 a (*) Articolo 11Articolo 6 Articolo 12Articolo 6 a (*) Articolo 13Articolo 7 (abrogato) —Articolo 7 a Articolo 14Articolo 7 b (abrogato) —Articolo 7 c Articolo 15Articolo 7 d (*) Articolo 16

SECONDAPARTE SECONDAPARTEArticolo 8 Articolo 17Articolo 8 a Articolo 18Articolo 8 b Articolo 19Articolo 8 c Articolo 20Articolo 8 d Articolo 21Articolo 8 e Articolo 22

TERZA PARTE TERZA PARTETITOLO I TITOLO IArticolo 9 Articolo 23Articolo 10 Articolo 24Articolo 11 (abrogato) —

CAPITOLO 1 CAPITOLO 1Sezione 1 (cancellata) —Articolo 12 Articolo 25Articolo 13 (abrogato) —Articolo 14 (abrogato) —Articolo 15 (abrogato) —Articolo 16 (abrogato) —Articolo 17 (abrogato) —

AllegatoTABELLA D’EQUIVALENZA AI SENSI DELL’ARTICOLO 12

DEL TRATTATO DI AMSTERDAM

A. Trattato UE B.Trattato istitutivo della Comunitàeuropea

(*) Nuovo articolo, introdotto dal trattato di Amsterdam.

(**) Nuovo titolo, introdotto daltrattato di Amsterdam.

(***) Capitolo 1, modificato daltrattato di Amsterdam.

Numerazione Numerazioneprecedente attuale

Sezione 2 (cancellata) —Articolo 18 (abrogato) —Articolo 19 (abrogato) —Articolo 20 (abrogato) —Articolo 21 (abrogato) —Articolo 22 (abrogato) —Articolo 23 (abrogato) —Articolo 24 (abrogato) —Articolo 25 (abrogato) —Articolo 26 (abrogato) —Articolo 27 (abrogato) —Articolo 28 Articolo 26Articolo 29 Articolo 27

CAPITOLO 2 CAPITOLO 2Articolo 30 Articolo 28Articolo 31 (abrogato) —Articolo 32 (abrogato) —Articolo 33 (abrogato) —Articolo 34 Articolo 29Articolo 35 (abrogato) —Articolo 36 Articolo 30Articolo 37 Articolo 31

TITOLO II TITOLO IIArticolo 38 Articolo 32Articolo 39 Articolo 33Articolo 40 Articolo 34Articolo 41 Articolo 35Articolo 42 Articolo 36Articolo 43 Articolo 37Articolo 44 (abrogato) —Articolo 45 (abrogato) —Articolo 46 Articolo 38Articolo 47 (abrogato) —

TITOLO III TITOLO III

CAPITOLO 1 CAPITOLO 1Articolo 48 Articolo 39Articolo 49 Articolo 40Articolo 50 Articolo 41Articolo 51 Articolo 42

CAPITOLO 2 CAPITOLO 2Articolo 52 Articolo 43Articolo 53 (abrogato) —Articolo 54 Articolo 44Articolo 55 Articolo 45Articolo 56 Articolo 46Articolo 57 Articolo 47Articolo 58 Articolo 48

Numerazione Numerazioneprecedente attuale

CAPITOLO 3 CAPITOLO 3Articolo 59 Articolo 49Articolo 60 Articolo 50Articolo 61 Articolo 51Articolo 62 (abrogato) —Articolo 63 Articolo 52Articolo 64 Articolo 53Articolo 65 Articolo 54Articolo 66 Articolo 55

CAPITOLO 4 CAPITOLO 4Articolo 67 (abrogato) —Articolo 68 (abrogato) —Articolo 69 (abrogato) —Articolo 70 —Articolo 71 (abrogato) —Articolo 72 (abrogato) —Articolo 73 (abrogato) —Articolo 73 a (abrogato) —Articolo 73 b Articolo 56Articolo 73 c Articolo 57Articolo 73 d Articolo 58Articolo 73 e (abrogato) —Articolo 73 f Articolo 59Articolo 73 g Articolo 60Articolo 73 h (abrogato) —

TITOLO III a (**) TITOLO IVArticolo 73 i (*) Articolo 61Articolo 73 j (*) Articolo 62Articolo 73 k (*) Articolo 63Articolo 73 l (*) Articolo 64Articolo 73 m (*) Articolo 65Articolo 73 n (*) Articolo 66Articolo 73 o (*) Articolo 67Articolo 73 p (*) Articolo 68Articolo 73 q (*) Articolo 69

TITOLO IV TITOLO VArticolo 74 Articolo 70Articolo 75 Articolo 71Articolo 76 Articolo 72Articolo 77 Articolo 73Articolo 78 Articolo 74Articolo 79 Articolo 75Articolo 80 Articolo 76Articolo 81 Articolo 77Articolo 82 Articolo 78Articolo 83 Articolo 79Articolo 84 Articolo 80

Numerazione Numerazioneprecedente attuale

TITOLO V TITOLO VI

CAPITOLO 1 CAPITOLO 1SEZIONE 1 SEZIONE 1Articolo 85 Articolo 81Articolo 86 Articolo 82Articolo 87 Articolo 83Articolo 88 Articolo 84Articolo 89 Articolo 85Articolo 90 Articolo 86Sezione 2 (cancellata) —Articolo 91 (abrogato) —

SEZIONE 3 SEZIONE 2Articolo 92 Articolo 87Articolo 93 Articolo 88Articolo 94 Articolo 89

CAPITOLO 2 CAPITOLO 2Articolo 95 Articolo 90Articolo 96 Articolo 91Articolo 97 (abrogato) —Articolo 98 Articolo 92Articolo 99 Articolo 93

CAPITOLO 3 CAPITOLO 3Articolo 100 Articolo 94Articolo 100 a Articolo 95Articolo 100 b (abrogato) —Articolo 100 c (abrogato) —Articolo 100 d (abrogato) —Articolo 101 Articolo 96Articolo 102 Articolo 97

TITOLO VI TITOLO VII

CAPITOLO 1 CAPITOLO 1Articolo 102 a Articolo 98Articolo 103 Articolo 99Articolo 103 a Articolo 100Articolo 104 Articolo 101Articolo 104 a Articolo 102Articolo 104 b Articolo 103Articolo 104 c Articolo 104

CAPITOLO 2 CAPITOLO 2Articolo 105 Articolo 105Articolo 105 a Articolo 106Articolo 106 Articolo 107Articolo 107 Articolo 108Articolo 108 Articolo 109Articolo 108 a Articolo 110Articolo 109 Articolo 111

112

Numerazione Numerazioneprecedente attuale

CAPITOLO 3 CAPITOLO 3Articolo 109 a Articolo 112Articolo 109 b Articolo 113Articolo 109 c Articolo 114Articolo 109 d Articolo 115

CAPITOLO 4 CAPITOLO 4Articolo 109 e Articolo 116Articolo 109 f Articolo 117Articolo 109 g Articolo 118Articolo 109 h Articolo 119Articolo 109 i Articolo 120Articolo 109 j Articolo 121Articolo 109 k Articolo 122Articolo 109 l Articolo 123Articolo 109 m Articolo 124

TITOLO VI a (**) TITOLO VIIIArticolo 109 n (*) Articolo 125Articolo 109 o (*) Articolo 126Articolo 109 p (*) Articolo 127Articolo 109 q (*) Articolo 128Articolo 109 r (*) Articolo 129Articolo 109 s (*) Articolo 130

TITOLO VII TITOLO IXArticolo 110 Articolo 131Articolo 111 (abrogato) —Articolo 112 Articolo 132Articolo 113 Articolo 133Articolo 114 (abrogato) —Articolo 115 Articolo 134

TITOLO VIIa (**) TITOLO XArticolo 116 (*) Articolo 135

TITOLO VIII TITOLO XI

CAPITOLO 1 (***) CAPITOLO 1Articolo 117 Articolo 136Articolo 118 Articolo 137Articolo 118 a Articolo 138Articolo 118 b Articolo 139Articolo 118 c Articolo 140Articolo 119 Articolo 141Articolo 119 a Articolo 142Articolo 120 Articolo 143Articolo 121 Articolo 144Articolo 122 Articolo 145

CAPITOLO 2 CAPITOLO 2Articolo 123 Articolo 146Articolo 124 Articolo 147Articolo 125 Articolo 148

Numerazione Numerazioneprecedente attuale

CAPITOLO 3 CAPITOLO 3Articolo 126 Articolo 149Articolo 127 Articolo 150

TITOLO IX TITOLO XIIArticolo 128 Articolo 151

TITOLO X TITOLO XIIIArticolo 129 Articolo 152

TITOLO XI TITOLO XIVArticolo 129 a Articolo 153

TITOLO XII TITOLO XVArticolo 129 b Articolo 154Articolo 129 c Articolo 155Articolo 129 d Articolo 156

TITOLO XIII TITOLO XVIArticolo 130 Articolo 157

TITOLO XIV TITOLO XVIIArticolo 130 a Articolo 158Articolo 130 b Articolo 159Articolo 130 c Articolo 160Articolo 130 d Articolo 161Articolo 130 e Articolo 162

TITOLO XV TITOLO XVIIIArticolo 130 f Articolo 163Articolo 130 g Articolo 164Articolo 130 h Articolo 165Articolo 130 i Articolo 166Articolo 130 j Articolo 167Articolo 130 k Articolo 168Articolo 130 l Articolo 169Articolo 130 m Articolo 170Articolo 130 n Articolo 171Articolo 130 o Articolo 172Articolo 130 p Articolo 173Articolo 130 q (abrogato) —

TITOLO XVI TITOLO XIXArticolo 130 r Articolo 174Articolo 130 s Articolo 175Articolo 130 t Articolo 176

TITOLO XVII TITOLO XXArticolo 130 u Articolo 177Articolo 130 v Articolo 178Articolo 130 w Articolo 179Articolo 130 x Articolo 180Articolo 130 y Articolo 181

Numerazione Numerazioneprecedente attuale

QUARTA PARTE QUARTA PARTEArticolo 131 Articolo 182Articolo 132 Articolo 183Articolo 133 Articolo 184Articolo 134 Articolo 185Articolo 135 Articolo 186Articolo 136 Articolo 187Articolo 136 a Articolo 188

QUINTA PARTE QUINTA PARTE

TITOLO I TITOLO I

CAPITOLO 1 CAPITOLO 1

SEZIONE 1 SEZIONE 1Articolo 137 Articolo 189Articolo 138 Articolo 190Articolo 138 a Articolo 191Articolo 138 b Articolo 192Articolo 138 c Articolo 193Articolo 138 d Articolo 194Articolo 138 e Articolo 195Articolo 139 Articolo 196Articolo 140 Articolo 197Articolo 141 Articolo 198Articolo 142 Articolo 199Articolo 143 Articolo 200Articolo 144 Articolo 201

SEZIONE 2 SEZIONE 2Articolo 145 Articolo 202Articolo 146 Articolo 203Articolo 147 Articolo 204Articolo 148 Articolo 205Articolo 149 (abrogato) —Articolo 150 Articolo 206Articolo 151 Articolo 207Articolo 152 Articolo 208Articolo 153 Articolo 209Articolo 154 Articolo 210

SEZIONE 3 SEZIONE 3Articolo 155 Articolo 211Articolo 156 Articolo 213Articolo 158 Articolo 214Articolo 159 Articolo 215Articolo 160 Articolo 216Articolo 161 Articolo 217Articolo 162 Articolo 218Articolo 163 Articolo 219

113

Numerazione Numerazioneprecedente attuale

SEZIONE 4 SEZIONE 4Articolo 164 Articolo 220Articolo 165 Articolo 221Articolo 166 Articolo 222Articolo 167 Articolo 223Articolo 168 Articolo 224Articolo 168 a Articolo 225Articolo 169 Articolo 226Articolo 170 Articolo 227Articolo 171 Articolo 228Articolo 172 Articolo 229Articolo 173 Articolo 230Articolo 174 Articolo 231Articolo 175 Articolo 232Articolo 176 Articolo 233Articolo 177 Articolo 234Articolo 178 Articolo 235Articolo 179 Articolo 236Articolo 180 Articolo 237Articolo 181 Articolo 238Articolo 182 Articolo 239Articolo 183 Articolo 240Articolo 184 Articolo 241Articolo 185 Articolo 242Articolo 186 Articolo 243Articolo 187 Articolo 244Articolo 188 Articolo 245

SEZIONE 5 SEZIONE 5Articolo 188 a Articolo 246Articolo 188 b Articolo 247Articolo 188 c Articolo 248

CAPITOLO 2 CAPITOLO 2Articolo 189 Articolo 249Articolo 189 a Articolo 250Articolo 189 b Articolo 251Articolo 189 c Articolo 252Articolo 190 Articolo 253Articolo 191 Articolo 254Articolo 191 a (*) Articolo 255Articolo 192 Articolo 256

CAPITOLO 3 CAPITOLO 3Articolo 193 Articolo 257Articolo 194 Articolo 258Articolo 195 Articolo 259Articolo 196 Articolo 260Articolo 197 Articolo 261Articolo 198 Articolo 262

CAPITOLO 4 CAPITOLO 4Articolo 198 a Articolo 263Articolo 198 b Articolo 264Articolo 198 c Articolo 265

Numerazione Numerazioneprecedente attuale

CAPITOLO 5 CAPITOLO 5Articolo 198 d Articolo 266Articolo 198 e Articolo 267

TITOLO II TITOLO IIArticolo 199 Articolo 268Articolo 200 (abrogato) —Articolo 201 Articolo 269Articolo 201 a Articolo 270Articolo 202 Articolo 271Articolo 203 Articolo 272Articolo 204 Articolo 273Articolo 205 Articolo 274Articolo 205 a Articolo 275Articolo 206 Articolo 276Articolo 206 a (abrogato) —Articolo 207 Articolo 277Articolo 208 Articolo 278Articolo 209 Articolo 279Articolo 209 a Articolo 280

SESTA PARTE SESTA PARTEArticolo 210 Articolo 281Articolo 211 Articolo 282Articolo 212 (*) Articolo 283Articolo 213 Articolo 284Articolo 213 a (*) Articolo 285Articolo 213 b (*) Articolo 286Articolo 214 Articolo 287Articolo 215 Articolo 288Articolo 216 Articolo 289Articolo 217 Articolo 290Articolo 218 (*) Articolo 291Articolo 219 Articolo 292Articolo 220 Articolo 293Articolo 221 Articolo 294Articolo 222 Articolo 295Articolo 223 Articolo 296Articolo 224 Articolo 297Articolo 225 Articolo 298Articolo 226 (abrogato) —Articolo 227 Articolo 299Articolo 228 Articolo 300Articolo 228 a Articolo 301Articolo 229 Articolo 302Articolo 230 Articolo 303Articolo 231 Articolo 304Articolo 232 Articolo 305Articolo 233 Articolo 306Articolo 234 Articolo 307Articolo 235 Articolo 308Articolo 236 (*) Articolo 309Articolo 237 (abrogato) —Articolo 238 Articolo 310Articolo 239 Articolo 311

Numerazione Numerazioneprecedente attuale

Articolo 240 Articolo 312Articolo 241 (abrogato) —Articolo 242 (abrogato) —Articolo 243 (abrogato) —Articolo 244 (abrogato) —Articolo 245 (abrogato) —Articolo 246 (abrogato) —

DISPOSIZIONI DISPOSIZIONI

FINALI FINALI

Articolo 247 Articolo 313Articolo 248 Articolo 314

114

(*) Nuovo articolo, introdotto dal trattato di Amsterdam.

(**) Nuovo titolo, introdotto dal trattato di Amsterdam.

(***) Capitolo 1, modificato dal trattato diAmsterdam.

Per saperne di più

Il server «Europa» su Internet permette di accedere ai testi del diritto comunitario:

http://europa.eu.int/eur-lex

http://europa.eu.int/celex

Da segnalare inoltre il sito della Corte di giustizia delle Comunità europee:

http://curia.eu.int

È peraltro possibile consultare il catalogo e le bibliografie, in particolare giuridiche, della biblioteca centrale della

Commissione europea all’indirizzo:

http://europa.eu.int/eclas

115

Commissione europea

L’ABC DEL DIRITTO COMUNITARIO(Quinta edizione)

Serie: Documentazione europea

Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee

2000 — 115 pagg. — 16,2 x 22,9 cm

ISBN 92-828-7805-8

Pubblicazione destinata prevalentemente ai non giuristi. Essa si propone di spiegare l’ordinamento giuridico

europeo in un linguaggio comprensibile a tutti.

Altre informazioni sull’Unione europea

Informazioni in tutte le lingue dell’Unione europea possono essere ottenute via Internet, sul server Europa:

http://europa.eu.int

Per ottenere informazioni e pubblicazioni sull’Unione europea in lingua italiana, rivolgersi a:

RAPPRESENTANZE

DELLA COMMISSIONE EUROPEA

Rappresentanza in Italia

Via Poli 29, I-00187 Roma

Tel. (39) 06 69 99 91

Rappresentanza a Milano

Corso Magenta 59, I-20123 Milano

Tel. (39) 024 67 51 41

aUFFICIO DEL PARLAMENTO EUROPEO

Ufficio per l’Italia

Via IV Novembre 149, I-00187 Roma

Tel. (39) 06 69 95 01

Fax (39) 06 69 95 02 00

E-mail: EPRoma@europarl.eu.int

Ufficio di Milano

Corso Magenta 59, I-20123 Milano

Tel. (39) 024 81 86 45

Fax (39) 024 81 46 19

E-mail: mcavenaghi@europarl.eu.int

Rappresentanze e uffici della Commissione europea e del Parlamento europeo esistono anche negli altri paesi

membri dell’Unione europea. Delegazioni della Commissione europea esistono in altri paesi del mondo.

IT

LL’’oorrddiinnaammeennttoo ggiiuurriiddiiccoo ddeellllaa CCEErraapppprreesseennttaa ooggggii uunnaaccoommppoonneennttee ffiissssaa ddeellllaa rreeaallttààppoolliittiiccaa ddeeii 1155 SSttaattii mmeemmbbrriiddeellll’’UUnniioonnee eeuurrooppeeaa..

Sulla base dei trattati comunitari,ogni anno vengono presemigliaia di decisioni checontribuiscono a configurare in

maniera decisiva la realtà degli Stati membri della Comunità e deisuoi cittadini. Da tempo il cittadino degli Stati membri non è piùsoltanto cittadino del proprio comune, della propria città o delproprio Stato, ma anche della Comunità.

La presente pubblicazione si prefigge lo scopo di far conoscere aicittadini europei l’ordinamento giuridico europeo. Essa si rivolgeprevalentemente ai non giuristi, cercando di presentare loro i testi deitrattati in un linguaggio accessibile ai profani.

1 6 PD-25-99-221-IT-C

UFFICIO DELLE PUBBLICAZIONI UFFICIALIDELLE COMUNITÀ EUROPEEL-2985 Luxembourg

ISBN 92-828-7805-8

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