La valorizzazione tramite interventi di

efficienza energetica

Gli strumenti di attuazione: aspetti finanziari e

amministrativi

6 dicembre 2016 Michele Lorusso – Fondazione Patrimonio Comune dell’ANCI

• Il finanziamento degli investimenti

• Il partenariato pubblico privato

• L’analisi dei rischi

• Le tematiche finanziare

• I sistemi di valutazione: PPP vs. Appalto

• Le competenze necessarie

Agenda

Il finanziamento

degli investimenti

4

Il finanziamento degli investimenti

Elementi della spesa di investimento: beni immobili fruttiferi e infruttiferi; beni mobili di uso durevole;

trasferimenti c/capitale; partecipazioni azionarie; conferimenti.

Le fonti di finanziamento sono:

a) Entrate correnti destinate per legge agli investimenti (per esempio multe stradali);

b) Entrate derivante dall’alienazione di beni e diritti patrimoniali, proventi da concessioni edilizie e

relative sanzioni.

b) Entrate derivanti da trasferimenti in conto capitale dello Stato, delle Regioni, da soggetti privati, da

organismi comunitari ed internazionali.

d) Avanzo di amministrazione. L’eventuale avanzo di amministrazione può essere impegnato per spese

di investimento dopo l’accantonamento delle quote di ammortamento e per la copertura dei debiti

fuori bilancio riconoscibili.

e) Mutui passivi e Prestiti obbligazionari.

Altre modalità di realizzazione di investimenti pubblici e di pubblica utilità

1)Partenariato pubblico privato

2)Appalto con pagamento in natura

3)Fondi immobiliari

Il partenariato

pubblico privato

6

Definizione

Art 3, lettera eee)

«contratto di partenariato pubblico privato», il contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto con il quale una o più stazioni appaltanti conferiscono a uno o più operatori economici per un periodo determinato in funzione della durata dell'ammortamento dell'investimento o delle modalità di finanziamento fissate, un complesso di attività consistenti nella realizzazione, trasformazione, manutenzione e gestione operativa di un'opera in cambio della sua disponibilità, o del suo sfruttamento economico, o della fornitura di un servizio connesso all'utilizzo dell'opera stessa, con assunzione di rischio secondo modalità individuate nel contratto, da parte dell'operatore. Fatti salvi gli obblighi di comunicazione previsti dall'articolo 44, comma 1-bis, del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2008, n. 31, si applicano i contenuti delle decisioni Eurostat.

7

Cosa si può realizzare con il PPP

• scuole

• parcheggi

• strutture polifunzionali

• impianti sportivi

• mercati

• interventi di efficienza energetica

• ospedali

• porti e interporti

e in generale opere pubbliche o di pubblica utilità e non solo opere “calde” (cioè in grado

di generare flussi di cassa positivi).

Per la verifica della fattibilità delle opere risulta centrale:

- Il raggiungimento dell’equilibrio economico finanziario

- il PPP test per le verifiche sui rischi e sulle convenienze per la PA

8

Opportunità del PPP

• Distribuire su più esercizi l’uscita finanziaria tramite la previsione di canoni (al posto di

spese di capitale) con un minor impatto su equilibri di bilancio e su limiti indebitamento;

• realizzare e gestire, tramite competenze e capitali private, opere pubbliche

• migliorare il livello dei servizi connessi alle infrastrutture

• spostare il sistema impositivo da “imposte e tasse” (che gravano su tutti i cittadini in

funzione della capacità reddituale e di spesa) a un sistema tariffario (pagano gli utenti di

quella specifica infrastruttura)

• nel caso di rispetto dei rischi come da decisione Eurostat 2004, il bene non viene iscritto

nell’attivo del bilancio del patrimonio e di conseguenza si evita iscrizione di un debito di pari

importo. Contabilizzazione off balance dell’asset ma non dei contributi in conto capitale

erogati per la sua realizzazione (nel limite del 30%).

• Con riferimento ad eventuali canoni (incrementano il deficit pubblico perché sono spese

correnti), non impattano sul debito (e relativi vincoli dell’art. 204) ma sono considerati

somme erogate in contropartita di servizi specifici.

L’Analisi dei rischi

10

I rischi secondo Eurostat

RISCHIO COSTRUZIONE: art 3 lettera aaa) «rischio di costruzione», il rischio legato al

ritardo nei tempi di consegna, al non rispetto degli standard di progetto, all'aumento dei

costi, a inconvenienti di tipo tecnico nell'opera e al mancato completamento dell'opera.

In generale, copre eventi quali il ritardo nei tempi di consegna, un aumento di costi per

cause non imputabili alla PA, il non rispetto degli standard di progetto, inconvenienti di tipo

tecnico nell’opera. In tutti questi casi l’assunzione del rischio da parte del privato implica

che non sono ammessi pagamenti pubblici non correlati alle condizioni prestabilite di

costruzione dell’opera. La concessione di un contributo in conto costruzione da parte della

p.a. deve essere sottoposta a una stringente regolamentazione.

La sua corresponsione non compromette un efficace trasferimento del rischio di

costruzione, a condizione che siano rispettate le seguenti regole:

• la p.a. non deve iniziare a effettuare pagamenti regolari senza aver verificato e tenuto

conto dell'effettivo stato dell'asset realizzato;

• all'inizio e durante la costruzione la p.a. non deve coprire con pagamenti (o altre forme di

garanzia) il costo di costruzione in maniera maggioritaria (fino al 30%).

11

I rischi secondo Eurostat

RISCHIO DISPONIBILITA’: articolo 3 lettera bbb) «rischio di disponibilità».Il rischio legato

alla capacità, da parte del concessionario, di erogare le prestazioni contrattuali pattuite, sia

per volume che per standard di qualità previsti.

Affinché il rischio di disponibilità sia effettivamente trasferito è necessario che i pagamenti

del canone siano correlati all'effettivo grado di disponibilità dei servizi forniti dal privato, al

loro volume e al loro standard di qualità concordato, e pertanto in caso contrario devono

essere previste penali che devono essere: automatiche, proporzionali, senza tetto massimo

e che incidano effettivamente sul margine operativo del privato, ed in certi casi esserne

addirittura superiori.

RISCHIO MERCATO o DOMANDA: si origina dalla variabilità della domanda non dipendente

dalla qualità del servizio prestato dal concessionario dell’infrastruttura. Tale variabilità

risulta, invece, dipendente da altri fattori, quali la presenza di alternative più convenienti

per gli utenti, il ciclo di business, nuove tendenze del mercato.

12

Altre condizioni sui rischi

• Pagamento dei canoni a carico dell’Ente pubblico: Affinché il rischio sia effettivamente

trasferito è necessario che i pagamenti pubblici siano correlati all’effettivo grado di

disponibilità fornito dal privato, al loro volume e secondo la qualità predeterminata. (Ad

esempio, l’applicazione di un sistema di pagamenti da parte dell’Ente pubblico concedente

del tipo incentivi/penalità, che preveda la riduzione dei pagamenti nel caso di prestazioni

insufficienti con l’applicazione di opportune penali, è efficace al fine del trasferimento del

rischio di disponibilità. Viceversa, pagamenti regolari sotto forma di canoni invariabili non

parametrati all’effettivo volume dei servizi prestati non consentono una effettiva assunzione

di rischio da parte del partner privato.)

• Sistema di penali previste dal contratto: Le penali sono sostanziali e devono poter

incidere sull’equilibrio economico del partner privato, con un criterio di progressività. Ai fini

di garantire un efficace trasferimento del rischio di disponibilità, l’applicazione delle penali

prevista nel contratto deve essere: automatica; proporzionale, senza limiti; avere un

impatto significativo sul bilancio del partner privato.

13

Altre condizioni sui rischi

• laddove il costo del capitale sia prevalentemente (più del 50%) coperto

dall’amministrazione (contributo in c/capitale maggioritario), ciò implica che la PA assume

la maggior parte dei rischi e l’asset viene classificato nei conti pubblici. Per “coperto” si

intende tramite l’apporto di capitale di rischio (equity) o di capitale di credito (finanziamenti

bancari), e le più tradizionali forme di contribuzione a “fondo perduto”.

• il nuovo SEC95 (edizione 2010) chiarisce che le garanzie possono comportare l’iscrizione o

riclassificazione dell’ asset on balance quando assicurano una integrale copertura del

debito o un rendimento certo del capitale investito dal soggetto privato. Anche in questo

caso vale il criterio “maggioritario”: se l’effetto combinato delle garanzie e del contributo

pubblico copre più del 50% del costo dell’opera, l’investimento è contabilizzato on balance.

• L’allocazione dell’asset alla fine del contratto :

o Si concorda un prezzo fisso che la PA dovrà pagare alla scadenza del contratto che non

rispecchia il valore di mercato

o previsto un prezzo più alto del valore economico atteso rispetto alla vita utile residua

o previsto un prezzo più basso del valore economico atteso perché la PA ha già pagato in

precedenza per l’acquisizione dell’asset (canoni più alti con quota “mascherata” di

anticipo su futura vendita).

14

Altre condizioni sui rischi

Alcune domande chiave:

• A chi incombe la responsabilità per la manutenzione e l'assicurazione dell'infrastruttura?

• Chi rimborsa il debito in caso di estinzione anticipata del contratto?

• Chi determina la natura dell'infrastruttura?

• Chi sopporta il rischio di una variazione della domanda?

• Vi sono introiti da terzi (non PA)?

• L'importo corrisposto da PA è inferiore se la qualità del servizio non è sufficientemente

buona o non in linea con convenzione?

• PA paga un importo superiore nel caso in cui aumentino i costi sostenuti dalla società?

• Chi sopporta il rischio del valore residuo?

15

La matrice proposta da ANAC Documento di consultazione-Monitoraggio delle amministrazioni aggiudicatrici

sull’attività dell’operatore economico nei contratti di PPP

16

La matrice proposta da ANAC

Le tematiche finanziare

da analizzare

18

Temi principali da monitorare nella convenzione

Modalità di costruzione

Contratto di disponibilità

Centralità della gestione

Indici per garantire l’equilibrio economico finanziario

Allocazione dei rischi

Manutenzione dell’opera

Commitment e closing finanziario

Modalità di revisione del Piano Economico Finanziario

Remunerazione del concessionario

Contabilizzazione dei lavori e contribuzione pubblica

Subentro e tutela dei finanziatori

Proprietà delle opere

Valore Residuo delle opere

Trasparenza nei rapporti tra Concessionario-Concedente-Finanziatore

Criteri per la determinazione dell’indennizzo in caso di cessazione anticipata del rapporto concessorio

Previsione di contributi pubblici sottoforma di beni immobili

Garanzie

19

Modalità di costruzione:

Verifica della correttezza delle stime

Verifica dei tempi di realizzazione

Verifica delle tecnologie utilizzate

Verifica dei risultati raggiungibili

Contratto di disponibilità

Centralità del modello di gestione ipotizzato e dei relativi costi

Penali automatiche

Indici per garantire l’equilibrio economico finanziario:

calcolati sia su flusso operativo che su flusso equity

Calcolati su capacità rimborso debito

TIR pari almeno a rendimento atteso secondo operazioni simili e considerando rischi specifici (CAPM e WACC)

Temi principali da monitorare nella convenzione

20

Valore residuo delle opere:

Verifica che l’opera sia nel PEF completamente ammortizzata

Verifica che non ci siano oneri finali in capo alla PA o al subentrante

Se ci sono verifica la congruità

Garanzie:

Attenzione a garanzie pubbliche su rimborso prestiti e su rendimento concessionario

Richiedere garanzie su manutenzione nel tempo

Temi principali da monitorare nella convenzione

Il sistema di valutazione

quantitativa del value for

money

22

è opportuno verificare se la scelta di eseguire l’opera in Partenariato Pubblico Privato

determina, rispetto all’alternativa progettuale classica interamente pubblica finanziata e

gestita dalla PA, il Value for Money (VfM) ovvero la capacità per un’amministrazione di

orientare la propria spesa verso le soluzioni più efficaci ed efficienti.

Il Public Sector Comparator può essere adoperato sia nella fase iniziale, in cui

l’Amministrazione deve decidere se realizzare un’opera in PPP o attraverso un appalto

tradizionale, sia nelle fasi più a valle dove le offerte di operatori privati dovranno essere

concretamente valutate.

Nel primo caso il PSC viene calcolato nell’ambito dello studio di fattibilità per alimentare il

processo decisionale pubblico.

Nel secondo caso il PSC può essere utilizzato per confrontare le offerte presentate (e i

relativi risultati finanziari e garanzie prestate) dai soggetti privati o valutare ex post la

convenienza complessiva dell’operazione.

Indicazioni generali sul PSC

23

Per calcolare il PSC oltre alla quantificazione dei flussi di cassa relativi all’intero ciclo di

costruzione e gestione dell’opera, è necessaria una quantificazione della probabilità di

avverarsi dei rischi nel caso di gestione pubblica. Il calcolo del PSC infatti è effettuato

attraverso la misurazione di 4 componenti:

• il PCS base che include il costo del capitale ed i costi operativi, sia diretti che indiretti,

associati alla costruzione, alla manutenzione e alla gestione dell’infrastruttura;

• la neutralità competitiva, che consiste nella rimozione di qualsiasi vantaggio

competitivo che l’amministrazione possa conseguire nella costruzione e gestione di una

infrastruttura (ad esempio imposte e tasse più basse, sconti o esenzioni, ecc.);

• il rischio trasferibile che è il rischio associato ad una serie di eventi che influenzano la

costruzione e la gestione di un’opera quali nello specifico, l’aumento dei costi di

costruzione, gli scostamenti temporali rispetti ai tempi previsti di ultimazione del cantiere, i

costi di gestione dell’infrastruttura;

• il rischio trattenuto è invece il rischio che non può essere trasferito al soggetto privato

e che quindi rimarrebbe, in ogni caso, in capo al soggetto pubblico. Ad esempio i rischi

politici legati a rilevanti modifiche normative che possono mutare in maniera consistente le

condizioni a contorno, nonché i rischi legati a causa di forza maggiore

Come calcolare il PSC

24

rischio trasferibile Value for Money

costo investimento e gestione

neutralità competitiva

PSC Base

rischio trattenuto rischio trattenuto

Costi tramite PSC Costi tramite PPP

Considerando la struttura delle operazioni, è fondamentale stimare il rischio trasferibili al privato quali ad esempio in un progetto di Efficienza energetica: - incremento dei costi di costruzione legati, in ipotesi, ad un non ottimale controllo dei prezzi, a contratti più onerosi di progettazione e costruzione rispetto alle stime ipotizzate, a un più complesso controllo delle varianti in corso d’opera e a rischi – che spesso nella PA si concretizzano - legati a contenziosi e ricorsi; - ritardo nei tempi di avvio e soprattutto di ultimazione dei lavori; - incremento dei costi di manutenzione dell’opera; - rischio di incremento dei costi operativi e gestionali (per esempio costi approvvigionamento); - rischio di performance legati ad esempio agli effettivi risparmi di energia.

25

VAN PSC = VAN PPP + VAN Vfm I flussi derivanti delle due ipotesi di realizzazione vanno portati all’anno zero utilizzando un adeguato tasso di sconto: per la PA di solito compreso tra 3% e 5,5%. Solo se il privato è in grado di gestire in maniera più efficiente i rischi operativi trasferibili, l’operazione in PPP crea valore per la PA. Altrimenti necessario realizzare opera in appalto.

Come calcolare il PSC

Le competenze

necessarie

27

Le competenze necessarie

Strategiche:

- chiara definizione degli obiettivi da raggiungere;

- Conoscenza degli strumenti amministrativi esistenti

- Verifica delle fonti di finanziamento attivabili

Economiche:

- Individuazione di fonti di finanziamento a costo basso e o a fondo perduto

- Capacità di analisi, con la parte legale, del BP e delle clausole contrattuali

- Capacità di Analisi, con la parte legale, dei rischi e relativa allocazione

- Analisi costi benefici per la PA tramite metodi di PSC

Legali:

- Procedura amministrativa in linea con codice dei contratti e indicazioni comunitarie

- Capacità di analisi, con la parte economica, del BP e delle clausole contrattuali

- Capacità di Analisi, con la parte legale, dei rischi e relativa allocazione

Tecniche:

- Costruzione di una Base Dati attendibile;

- Verifica e proposta su tecnologie e impianti;

- Verifica su risparmi e voci di costo nel tempo (manutenzione, energia, ecc)

28

Per approfondire

Decisione Eurostat 11.2.2004 e successive evoluzioni;

Comunicazione Eurostat del 7/8/2015 sui contratti EPC;

Manuale Eurostat sul debito pubblico cap. VI.4 – aggiornamento 2016

ANAC: Determinazione n. 10 del 23 settembre 2015 - Linee guida per

l’affidamento delle concessioni di lavori pubblici e di servizi ai sensi dell’articolo

153 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163

ANCE: linee guida per la standardizzazione dei contratti

Dipartimento per la Programmazione e il Coordinamento della Politica

Economica: IL PROJECT FINANCING PER LA REALIZZAZION DELLE OPERE

PUBBLICHE IN ITALIA - Stato dell'arte, criticità e prospettive

ANAC: Documento di consultazione-Monitoraggio delle amministrazioni

aggiudicatrici sull’attività dell’operatore economico nei contratti di PPP

Grazie per l’attenzione

Dr. Michele Lorusso

Progetti di Valorizzazione e Fondi Immobiliari

lorusso@patrimoniocomune.it

I materiali saranno disponibili su:

http://formazione.fondazioneifel.it/index.php/materiali-didattici

@Formazioneifel Facebook Youtube