DIMENSIONE CIVILE DELLA SICUREZZA

023 CDS 09 Originale: inglese Traduzione italiana non ufficiale

Assemblea Parlamentare del la NATO

LA CRESCENTE MINACCIA POSTA DALLA

PIRATERIA ALLA SICUREZZA REGIONALE E MONDIALE

PROGETTO DI RELAZIONE GENERALE

LORD JOPLING (REGNO UNITO) RELATORE GENERALE*

Segretariato Internazionale 5 aprile 2009 * Fino all'approvazione da parte della Commissione sulla dimensione civile della sicurezza, la

presente relazione rappresenta soltanto le opinioni del relatore.

I documenti dell'Assemblea sono disponibili sul sito Internet, http://www.nato-pa.int

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INDICE

I. INTRODUZIONE ......................................................................................................... 1 II. COMPRENDERE E VALUTARE LA MINACCIA POSTA DALLA PIRATERIA ........... 1A. DEFINIRE LA PIRATERIA ..................................................................................................... 1B. TENDENZE GLOBALI .......................................................................................................... 2C. STUDIO DI UN CASO : LA SOMALIA ................................................................................... 3D. LA SOMALIA: PROVA DI UNA MINACCIA IN COSTANTE EVOLUZIONE ........................... 5E. LA PIRATERIA IN SOMALIA: UNa MINACCIA DAI MOLTI VOLTI ........................................ 7 III. MIGLIORARE LA RISPOSTA GLOBALE ................................................................... 9A. IL QUADRO GIURIDICO ATTUALE E I SUOI LIMITI ............................................................ 9B. SOMALIA: LA RISPOSTA SUL PIANO GIURIDICO ............................................................ 10C. SOMALIA: LA REAZIONE DEL SETTORE DEL TRASPORTO MARITTIMO E DEGLI

OPERATORI INTERESSATI ...................................................................................... 12D. SOMALIA: UNA RISPOSTA MILITARE SENZA PRECEDENTI ........................................... 12 IV. LEZIONI APPRESE E RACCOMANDAZIONI PER IL FUTURO .............................. 15APPENDICE 1: CARTA DELLA SOMALIA (FONTE: NAZIONI UNITE) ............................ 18APPENDICE 2: ATTI DI PIRATERIA E DI RAPINA ARMATA PER REGIONE 2008 (dati

IMB) ........................................................................................................................... 19

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I. INTRODUZIONE 1. Lo scorso anno si è registrato un aumento significativo del numero di atti di pirateria, in particolar modo al largo delle coste della Somalia. La situazione della regione ci ha spinti a rivalutar la natura e la portata della minaccia posta dalla pirateria, nonché l'azione da condurre a livello internazionale per reagire a questa minaccia. 2. Gli atti di pirateria in Somalia sono sempre più violenti e sofisticati e sono diretti contro un gran numero di bersagli. Nel 2008, i pirati somali hanno attaccato, tra l'altro, convogli di aiuti umanitari, imbarcazioni private, una superpetroliera e una nave da carico che trasportava armi. 3. Se in precedenza la minaccia della pirateria era considerata un problema di natura prevalentemente regionale, che necessitava di una risposta a livello regionale, la situazione della Somalia ha portato ad un aumento della reazione internazionale, attuata anche con mezzi militari. Sia la NATO sia l'Ue hanno dispiegato operazioni anti-pirateria e attualmente stanno valutando il ruolo che potrebbero svolgere a lungo termine nel quadro della lotta alla pirateria nei mari del mondo. 4. La situazione in Somalia ha messo in evidenza anche le carenze del quadro giuridico internazionale, e ha sollevato interrogativi circa la definizione di pirateria e in merito all'autorità cui spetti arrestare e perseguire i pirati. 5. Lo scopo della presente relazione è valutare la minaccia posta attualmente dalla pirateria alla luce degli eventi verificatisi recentemente in Somalia e suggerire modalità per potenziare le iniziative anti-pirateria adottate a livello internazionale. Una relazione più approfondita verrà preparata per la sessione annuale dell'Assemblea Parlamentare della NATO prevista per novembre 2009 in cui verrà posta una particolare attenzione nei confronti del valore aggiunto potenziale e dei limiti dei contributi forniti dalla NATO e dall'Ue alle suddette iniziative. II. COMPRENDERE E VALUTARE LA MINACCIA POSTA DALLA PIRATERIA A. DEFINIRE LA PIRATERIA 6. La definizione classica del termine pirateria può essere rintracciata nell'articolo 101 della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare [United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS)] del 1982: “Si intende per pirateria uno qualsiasi degli atti seguenti: a) ogni atto illecito di violenza o di sequestro, o ogni atto di rapina, commesso a fini privati dall'equipaggio o dai passeggeri di una nave o di un aeromobile privati, e rivolti: i) nell'alto mare, contro un'altra nave o aeromobile o contro persone o beni da essi trasportati; ii) contro una nave o un aeromobile, oppure contro persone e beni, in un luogo che si trovi fuori della giurisdizione di qualunque Stato; b) ogni atto di partecipazione volontaria alle attività di una nave o di un aeromobile, commesso nella consapevolezza di fatti tali da rendere i suddetti mezzi nave o aeromobile pirata; c) ogni azione che sia di incitamento o di facilitazione intenzionale a commettere gli atti descritti alle lettere a) o b).

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7. Un attacco a una nave pertanto viene considerato atto di pirateria solo se avviene in alto mare1

o in un luogo che si trova al di fuori della giurisdizione di uno Stato. Se l'attacco avviene nelle acque territoriali di uno Stato, o in un porto, si considera rapina armata e si applica un regime giuridico diverso.

8. Il recente aumento degli attacchi contro navi al largo delle coste della Somalia ha messo in questione l'utilità di questa distinzione tra pirateria e atto di rapina armata, in quanto si sono verificati molti attacchi nelle acque territoriali della Somalia. Inoltre, come si vedrà in seguito, questa distinzione comporta che una nave da guerra straniera impegnata nell'inseguimento di una nave pirata in alto mare dovrà interrompere l'inseguimento se quest'ultima entra in acque territoriali. 9. Di contro, la definizione utilizzata dall'International Maritime Bureau (IMB), una sezione della Camera di commercio internazionale [International Chamber of Commerce (ICC)] con sede a Londra, che rappresenta il principale punto focale incaricato di riferire in merito agli episodi di pirateria segnalati nel mondo, comprende entrambe le categorie giuridiche della pirateria e della rapina o attacco armato, all'interno della definizione riportata di seguito, di portata più ampia: "Ogni atto di abbordaggio di qualsiasi nave con l’intento di commettere un furto o altro delitto avendo l'intenzione evidente o la capacità di usare la forza nel corso dell’azione". La presente relazione utilizza in linea generale questa definizione più ampia. B. TENDENZE GLOBALI 2

10. Ovviamente la pirateria non è un fenomeno nuovo, ma la portata del problema e la percezione della minaccia che essa rappresenta per il traffico marittimo hanno conosciuto varie fluttuazioni nel corso della storia. In tempi recenti, la consapevolezza e la preoccupazione espressa a livello internazionale per l'aumento degli atti di pirateria verificatosi tra la fine degli anni '70 e l'inizio degli anni '80, hanno portato ad una codificazione del quadro giuridico internazionale relativo alla pirateria, attraverso l'UNCLOS, e all'adeguamento delle organizzazioni marittime internazionali. L'istituzione nel 1992 in Malesia del Piracy Reporting Centre - PRC (Centro di segnalazione della pirateria) dell'IMB ha costituito un ulteriore importante passo verso una comprensione migliore delle dimensioni della sfida, il potenziamento delle iniziative di prevenzione e di reazione a livello internazionale. L'obiettivo principale del PRC è quello di agire come primo punto di contatto per il capitano al momento di segnalare un attacco o un tentativo di attacco. 11. I dati raccolti dal PRC dalla sua creazione mostrano un aumento complessivo del numero di incidenti (attacchi portati a termine o tentativi di assalti) negli ultimi 15 anni, con picchi nel 2000 (469 episodi) e nel 2003 (445 episodi). I livelli attuali del fenomeno sono inferiori a questi picchi. Tuttavia, i dati dell'IMB mostrano un aumento regolare nel corso degli ultimi tre anni, con un passaggio da 239 atti di pirateria e di rapina armata nel 2006 a 293 nel 2008. Il 2008 ha visto un incremento dell'11% del numero degli episodi in rapporto al 2007.

1 Per alto mare si intende la zona oltre le 12 miglia nautiche dalle coste di uno Stato. Ai sensi delle

disposizioni anti-pirateria della UNCLOS la zona economica esclusiva è assimilata all'alto mare. 2 La maggior parte dei dati riportati in questa sezione è stata ricavata dal rapporto annuale dell'IMB del 2008.

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Evoluzione del numero degli atti di pirateria e di rapina armata nel mondo

1993-2008 (dati IMB )

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12. Tuttavia, va detto che queste cifre non riflettono necessariamente la portata reale del fenomeno. I dati dell'IMB si basano sui rapporti forniti dai capitani delle imbarcazioni attaccate. Per vari motivi - timore del ritardo che potrebbero subire le spedizioni a causa delle indagini e delle procedure legali, impatto potenziale sui premi delle assicurazioni -, è probabile che non venga data notizia di tutti gli episodi e che pertanto il numero reale degli atti di pirateria sia più elevato. 13. L'aumento del numero complessivo degli episodi di pirateria negli ultimi tre anni si deve principalmente alla proliferazione degli attacchi al largo delle coste della Somalia. Per contro, il numero degli incidenti di questo tipo è diminuito in altre regioni del mondo, principalmente nel Sud-est asiatico che, fino a tempi recenti, era la regione più colpita dalla pirateria. Dopo la Somalia, la Nigeria è il secondo paese per numero più elevato di atti di pirateria gravi nel 2008.3

L'IMB ha ricevuto 30 segnalazioni di episodi di pirateria effettivi e 10 segnalazioni di tentativi di attacchi in Nigeria, ma secondo l'organizzazione il numero degli episodi non segnalati sarebbe molto più elevato. Gli assalti

avvengono soprattutto nelle acque territoriali della Nigeria, nella zona di Lagos, la capitale economica del paese, e lungo il corso del fiume Bonny nella regione meridionale del Delta del Niger e il bersaglio è rappresentato principalmente dall'industria petrolifera. Pertanto, è opinione diffusa che la pirateria in Nigeria abbia una motivazione prevalentemente politica e che sia collegata ai movimenti dei ribelli nel Delta del Niger. Gli attacchi tendono ad essere abbastanza violenti: nel 2008, nel corso di assalti condotti dai pirati in Nigeria sono stati sequestrati 39 equipaggi.

C. STUDIO DI UN CASO : LA SOMALIA 14. Dal crollo del regime di Mohamed Siad Barre nel 1991, la Somalia non ha conosciuto più nessuna autorità centrale. Il Governo Federale di Transizione (Transitional Federal Government TFG), creato nel 2004 e riconosciuto come legittimo dalla comunità internazionale, controlla solo

3 Si veda la carta degli atti di pirateria e di rapina armata riportata nell'Appendice 2.

Carta della Somalia (Fonte: The Economist)

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alcune regioni del paese, principalmente l'area intorno a Mogadiscio. Più del 90% del territorio somalo è dominato dai gruppi armati dell'opposizione. Nel 2006, il TGF è stato rovesciato dall'Unione delle Corti Islamiche (Islamic Courts Union - ICU), una rete non strutturata di Corti della Sharia sostenuta da gruppi della milizia radicale islamica. Il TGF ha recuperato il controllo dopo pochi mesi grazie all'intervento delle forze etiopi dotate di un appoggio dall'estero. L'Unione delle Corti Islamiche ha subito un duro colpo, ma le forze superstiti hanno dato vita a nuovi movimenti di opposizione, principalmente l'Alleanza per la Ri-liberazione della Somalia (ARS) che solo di recente si è unita alla coalizione di governo, e il movimento radicale Al-Shabaab, che rappresenta senza alcun dubbio la più forte opposizione armata al Governo Federale di Transizione. Ad ulteriore indebolimento delle istituzioni centrali, la regione del Puntland e l'auto proclamata Repubblica del Somaliland, nella Somalia settentrionale, hanno dato vita ad istituzioni autonome. 15. Questa situazione ha permesso a numerose organizzazioni criminali - comprese le reti dei pirati - di svilupparsi e di operare attraverso l'intero paese, mentre le deboli forze dell'ordine a livello locale e centrale non sono state in grado di reagire in modo efficace. Già nei primi anni del nuovo millennio diversi studi notavano con preoccupazione un netto aumento degli atti di pirateria al largo del Corno d'Africa.4

Verso la fine del 2005, a seguito di un attacco fallito alla Seabourn Spirit, una nave da crociera americana battente bandiera delle Bahamas, la situazione è diventata ancora più preoccupante. L'arrivo al potere dell'Unione delle Corti Islamiche in diverse regioni della Somalia ha concesso un momentaneo respiro, ma il nuovo governo ha adottato misure severe contro la pirateria.

16. Il 2008 ha visto il picco degli atti di pirateria degli ultimi anni, in quanto si è passati dai 44 episodi del 2007 a 111, vale a dire un aumento del 250%. L'IMB ha già dato notizia di una trentina di assalti da gennaio a metà marzo 2009, ma solo alcuni di questi hanno avuto successo.

Atti di pirateria e di rapina armata in Somalia/Golfo di Aden nel periodo 2003-2008 ( dati IMB)

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2003 2004 2005 2006 2007 2008Anno

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hi Somalia

Golfo diAden

17. E' difficile identificare con certezza le cause esatte del recente "boom della pirateria". E' ampiamente riconosciuto il fatto che molti pirati sono collegati con le comunità dedite alla pesca. L'industria della pesca somala negli ultimi dieci anni ha risentito molto del fenomeno della pesca illegale, clandestina e non regolamentata, praticata nella regione da imbarcazioni straniere. Le

4 Si veda in tal senso : Peter Chalk, “Africa Suffers Wave of Maritime Violence”, Jane’s Intelligence

Review, 1 Aprile 2001, disponibile on-line sul sito: http://www.rand.org/commentary/2001/04/01/JIR.html (accesso 16 March 2009).

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organizzazioni di pirati, pertanto, potrebbero essere state mosse, almeno in parte, dal tentativo di cercare un risarcimento per il danno subito a causa dell'eccessivo sfruttamento della pesca praticato da navi straniere.5

In un paese in cui regna la povertà estrema, la pirateria costituisce una fonte di guadagno attraente. Tuttavia, la pirateria non avrebbe potuto prosperare in Somalia senza un contesto politico favorevole, caratterizzato dall'illegalità diffusa e da un sistema di governo debole.

D. LA SOMALIA: PROVA DI UNA MINACCIA IN COSTANTE EVOLUZIONE 18. Oltre all'aumento netto del numero degli attacchi, la situazione in Somalia è altamente rivelatrice dell'evoluzione della minaccia posta dalla pirateria al trasporto marittimo internazionale. Anzitutto, l'ubicazione geografica degli attacchi si è spostata dalla Somalia meridionale (la zona intorno al porto di Mogadiscio) allo stretto corridoio del Golfo di Aden, dove le navi tendono ad essere più vulnerabili. Il Golfo di Aden separa la Somalia dallo Yemen di 170 miglia nautiche nel suo punto più ampio e di 100 miglia nautiche in altri punti. Data la posizione geografico del golfo e la sua importanza per la circolazione marittima mondiale, gli assalti in quella zona provocano ripercussioni maggiori. 19. E' dimostrato che il moltiplicarsi degli attacchi è collegato a un aumento del numero dei pirati, che sono passati da una dozzina nel 2006 a una cifra attuale calcolata intorno alle 1000-1.500 unità.6 Gli esperti hanno identificato due reti principali di pirati somali. Una è insediata nella regione del Puntland e opera soprattutto al largo di Eyl. Una seconda organizzazione di pirati ha da tempo le sue radici nella Somalia centrale, nella zona intorno a Harardhere (Xarardhere).7

Secondo il Gruppo di monitoraggio sulla Somalia, che controlla l'osservanza dell'embargo sulle armi, stabilito dal Consiglio di sicurezza dell'ONU nel 1992, le due reti tendono in qualche misura a sovrapporsi e a cooperare.

20. Gli assalti si svolgono secondo uno schema sempre più simile. Stando ai dati riferiti dall'IMB tutti gli attacchi, e i tentativi di attacchi, avvenuti nel 2008 sono stati compiuti ai danni di motonavi e i dati riportati di seguito dimostrano che lo scopo principale era impadronirsi dell'imbarcazione e prendere in ostaggio i membri dell'equipaggio al fine di ottenere un riscatto per la loro liberazione.

Atti di pirateria e di rapina armata nel Golfo di Aden / Somalia nel 2008 classificati per tipo di attacco (dati IMB)

Attacchi effettivi/ riusciti Tentativi di attacchi

Abbordaggio della nave (nessun sequestro, i pirati abbandonano la nave dopo l'attacco)

Sequestro della nave

Attacco armato Tentato abbordaggio

Golfo di Aden 2 32 31 27

5 Si veda a titolo di esempio il rapporto del Gruppo di monitoraggio sulla Somalia del Consiglio di

Sicurezza delle Nazioni Unite del novembre 2008 (S/2008/769), par. 125: “La maggior parte delle principali milizie di pirati ha attualmente le proprie radici nelle comunità dedite alla pesca della costa somala, principalmente nelle zone di nord-est e centrale del paese. Nel corso degli ultimi 18 anni, e in assenza di un governo centrale effettivo, l'ecologia e l'economia di queste aree hanno subito gli effetti negativi di anni di sfruttamento eccessivo e illegale della pesca da parte di imbarcazioni straniere, nonché dello scarico di rifiuti tossici nelle acque territoriali somale. Una situazione economica disastrosa, direttamente o indirettamente legata a questi fattori, e un certo risentimento nei confronti dello sfruttamento delle risorse marittime della Somalia posto in essere da paesi stranieri, non solo motivano molti pirati, ma servono anche a legittimare la loro attività agli occhi delle rispettive comunità di appartenenza.”

6 Rapporto del Gruppo di monitoraggio sulla Somalia del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, S/2008/769, Novembre 2008.

7 V. la carta della Somalia Appendice 1 per le collocazioni esatte.

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Somalia 0 10 8 1

Totale 44 67 Atti di pirateria e di rapina armata nel Golfo di Aden/Somalia nel 2008 classificati per tipo di

violenza verso l'equipaggio (dati IMB) Equipaggio preso in

ostaggio Equipaggio ferito

Equipaggio ucciso

Equipaggio scomparso

Equipaggio rapito

Golfo di Aden 629 2 3 14 0 Somalia 186 0 1 0 3 Totale 815 2 4 14 3 21. La cattura di una nave è effettuata generalmente da gruppi di 10-20 pirati a bordo di vedette veloci. I pirati abbordano la nave usando rampini e scalette di alluminio. Una volta effettuato l'abbordaggio, la nave viene condotta in un porto sicuro – Eyl, Hobyo e Harardhere sono le basi principali - dove è trattenuta in attesa del pagamento di un riscatto. 22. I metodi e le attrezzature utilizzati dai pirati si sono perfezionati nel tempo. Ormai fanno uso della tecnologia moderna, tra cui il GPS e i telefoni satellitari, e di armi sofisticate, come i sistemi missilistici antiaerei a corto raggio trasportabili a spalla (MANPADs) e gli RPG (lanciagranate portatili). Mentre prima gli attacchi venivano lanciati da piccole imbarcazioni da pesca, i pirati somali utilizzano sempre di più le cosiddette navi "madre", vale a dire imbarcazioni più grandi in grado di trasportarne di più piccole allo scopo di metterle in acqua quando viene identificato un possibile bersaglio. Queste navi "madre" possono percorrere distanze più lunghe e consentono ai pirati di lanciare attacchi più audaci, a maggiore distanza dalla costa. Un episodio ampiamente pubblicizzato è stato la cattura, nel novembre 2008, della petroliera saudita Sirius Star circa 450 miglia nautiche al largo delle coste del Kenya. Un altro episodio grave è stato la cattura, nel settembre 2008, della nave ucraina Faina, del suo equipaggio composto da 21 marinai e del suo carico di carri armati e di armi per un valore stimato di 30 milioni di dollari. 23. Questi grossi colpi hanno causato anche un'inflazione delle somme pagate per la liberazione delle navi catturate. I riscatti hanno raggiunto, nei casi più notevoli, cifre astronomiche, pari a un milione di dollari e oltre, contro le poche decine di migliaia di dollari di alcuni anni fa. Per la liberazione dello yacht francese Le Ponant, catturato nell'aprile 2008, sarebbe stato pagato un riscatto di 2 milioni di dollari. La Sirius Star, il cui valore è stato calcolato intorno ai 100 milioni di dollari, è stata rilasciata nel gennaio 2009, dopo il pagamento, si dice, di una somma pari a 3 milioni di dollari. Il rilascio della nave ucraina Faina, avvenuto nel febbraio 2009, più di quattro mesi dopo la cattura, è avvenuto, a quanto pare, dietro pagamento di un riscatto di oltre 3 milioni di dollari. 24. Tutti questi elementi indicano che la minaccia rappresentata dalla pirateria sta diventando di più lungo periodo, più organizzata e più aggressiva.8

8 Si veda ad esempio il rapporto del novembre 2008 del Gruppo di monitoraggio dell'ONU sulla Somalia,

par. 122: “La pirateria nelle acque somale negli ultimi dodici mesi è passata rapidamente dall'essere un flagello interno, che aveva come obiettivo principalmente le imbarcazioni da pesca illegali, al possedere le caratteristiche di un'industria sofisticata e ben organizzata, la cui drammatica espansione costituisce una minaccia sempre più grave per il trasporto internazionale. La natura straordinariamente lucrativa della pirateria ha trasformato delle milizie costituite da una marmaglia eterogenea che vagava per l'oceano in gruppi armati dotati di ampie risorse e di armi molto efficaci che utilizzano centinaia di persone nel nord-est e nel centro della Somalia.”

Vi sono chiare indicazioni del fatto che i pirati si avvantaggiano del sostegno di funzionari locali corrotti e sono collegati a reti di criminalità organizzata più vaste che contribuiscono al finanziamento delle loro operazioni, forniscono loro materiale e si occupano del pagamento del riscatto. Ciò non significa, tuttavia, che i pirati siano diventati una sorta di organizzazione criminale professionale. Il rapporto di novembre 2008 del

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Gruppo di monitoraggio delle Nazioni Unite sulla Somalia precisa che i gruppi di pirati sono ancora essenzialmente "organizzati in modo impreciso e male addestrati" e che la loro composizione è molto variabile.9

E. LA PIRATERIA IN SOMALIA: UNA MINACCIA DAI MOLTI VOLTI 25. La pirateria è considerata da sempre un problema prevalentemente locale, o regionale, che richiede pertanto soluzioni locali. Gli avvenimenti verificatisi di recente in Somalia hanno messo in evidenza la minaccia potenziale posta dalla pirateria alla sicurezza internazionale, su vari fronti. 26. In primo luogo, la pirateria costituisce una minaccia per l'industria dei trasporti marittimi e per il commercio marittimo. Si calcola che il 90% del commercio mondiale avviene via mare. Il Golfo di Aden e la costa somala fanno parte di una delle rotte più importanti per il traffico marittimo mondiale. Circa il 20% degli scambi commerciali e il 12% del trasporto mondiale di greggio10

avvengono attraverso questa via, il che equivale a dire che un numero che varia dalle 20.000 alle 30.000 navi transita in quest'area ogni anno.

27. In termini strettamente numerici, – nel corso del 2008, su 20.000 navi, ne sono state 111 – l'impatto della pirateria sul traffico marittimo nel Golfo di Aden/Somalia può sembrare minimo. Tuttavia, il costo della pirateria può essere valutato utilizzando diversi altri indicatori. Anzitutto, ovviamente, va considerato il costo immediato rappresentato dal pagamento del riscatto da parte delle società le cui imbarcazioni vengono assalite. In secondo luogo, è stato segnalato che i costi dei premi di assicurazione per il trasporto delle merci nel Golfo di Aden si sono decuplicati nel corso dell'ultimo anno11, e che le compagnie marittime stanno già valutando la possibilità di deviare le rotte delle loro navi verso il Capo Di Buona Speranza, il che aumenterebbe i costi per il trasporto ma anche il prezzo delle merci trasportate. Il dirottamento della superpetroliera Sirius Star ha inoltre dimostrato il costo potenziale degli attacchi ai danni delle petroliere e, per estensione, la minaccia specifica rappresentata dalla pirateria dal punto di vista della sicurezza dell'approvvigionamento energetico: l'episodio della Sirius Star ha fatto aumentare dell'1,4% il prezzo del greggio.12

28. L'episodio della nave ucraina Faina ha messo in evidenza il rischio che materiale pericoloso possa cadere nelle mani dei pirati, come equipaggiamenti militari - come è avvenuto, appunto, nel caso della Faina - o, addirittura, del materiale nucleare. Inoltre, la cattura di navi e i sequestri di passeggeri hanno obbligato i governi stranieri ad intervenire per garantire la sicurezza dei loro cittadini presenti nella regione per affari o per ragioni personali. 29. Nel caso della Somalia, la forte reazione da parte della comunità internazionale è stata motivata inizialmente anche dalla minaccia posta dalla pirateria per le consegne degli aiuti umanitari. Secondo le Nazioni Unite, il numero di persone che dipendono dagli aiuti umanitari in Somalia è pari a circa 3,2 milioni, ovvero il 43% circa della popolazione somala. Il programma alimentare mondiale (World Food Programme - WFP) porta aiuti alimentari a più di 2 milioni di persone in Somalia. Il 90% di questi aiuti arriva via mare. Prima che venissero organizzate delle scorte militari, nel novembre 2007, gli atti di pirateria avevano obbligato più volte il WFP a sospendere le consegne di alimenti via mare. Questo dato dimostra fino a che punto la pirateria può arrivare a compromettere la distribuzione degli aiuti internazionali alle popolazioni in difficoltà e come, per estensione, può incidere negativamente sulla crisi umanitaria in Somalia.

9 Ibid., par. 131. 10 Intervento di Antonio Tajani, Vicepresidente della Commissione europea, al seminario “La pirateria e

gli atti di rapina armata contro le navi", Bruxelles, 21 gennaio 2009. 11 Rapporto del Gruppo di monitoraggio dell'ONU, par. 128; V. anche Roger Middleton, Piracy in Somalia

Threatening Global Trade, Feeding Local Wars, Chatham House Briefing Paper, ottobre 2008. 12 Discorso di Tajani al seminario della Commissione europea (v. nota 10).

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30. Come è stato già detto in precedenza, è molto probabile che le organizzazioni di pirati abbiano legami con responsabili locali o con gruppi della criminalità organizzata, principalmente quelli coinvolti nel traffico di armi e di esseri umani. In tal senso, la pirateria alimenta la corruzione e altre attività criminose e si avvale, in cambio, delle reti di contrabbando allestite dalla criminalità organizzata. Nel complesso, tutto ciò contribuisce a peggiorare l'instabilità politica che regna nel paese. 31. Una questione più controversa è quella dell'esistenza di vincoli tra pirati e organizzazioni terroristiche. La questione è stata sollevata brevemente dall'autore della presente relazione nella relazione presentata lo scorso anno dal titolo : Sicurezza energetica: cooperare per rafforzare la protezione delle infrastrutture energetiche critiche [157 CDS 08 rev1]. Come indicato nella relazione in questione, finora non disponiamo di prove evidenti dell'esistenza di collusione tra pirati e organizzazioni terroristiche, né del fatto che i pirati siano reclutati per compiere attacchi terroristici in mare. Se uno scenario di questo tipo non può essere del tutto escluso per il futuro, una preoccupazione più immediata consiste nel rischio che i proventi degli atti di pirateria possano essere utilizzati per finanziare le organizzazioni terroristiche. Secondo Martin Murphy, dell'Università di Reading (Regno Unito), la formazione di questi legami indiretti tra pirati e organizzazioni terroristiche è stata osservata nel Sud e nel Sud-est asiatico13

, e alcuni esperti temono che contatti di questo tipo possano stabilirsi tra organizzazioni di pirati e il movimento Al-Shabaab in Somalia.

32. Al-Shabaab, in origine braccio armato dell'Unione delle Corti Islamiche, è oggi una forza autonoma nonché la più forte milizia antigovernativa del sud della Somalia. Il gruppo fa ricorso con sempre maggiore frequenza all'uso di tattiche terroristiche, quali ordigni esplosivi improvvisati e attentati dinamitardi suicidi ed ha cominciato ad attaccare bersagli come membri di organizzazioni umanitarie e soldati delle forze internazionali per il mantenimento della pace. Il portavoce del movimento ha dichiarato di recente che il gruppo era alleato con Al-Qaeda, sebbene l'esatta natura del legame tra Al-Shabaab e Al-Qaeda è ancora poco chiara. Ciò nondimeno, questi sviluppi hanno suscitato forte preoccupazione nella comunità internazionale e, nel marzo 2008, il governo americano ha definito Al-Shabaab organizzazione terroristica. Non si sa molto dei rapporti tra Al-Shabaab e le organizzazioni dei pirati somali. Tuttavia, la possibilità che i proventi degli atti di pirateria siano utilizzati in parte per finanziare le attività di Al-Shabaab non può essere scartata. 33. Nel suo studio sulla sicurezza marittima, Martin Murphy osserva che: “La pirateria potrebbe costituire in sé un problema secondario, ma nel contesto di reti di criminalità di più ampia portata, essa rappresenta sia la causa sia il sintomo della debolezza dello Stato che, a sua volta, favorisce la diffusione del terrorismo e della criminalità organizzata.”14

- le vie di navigazione interessate sono essenziali per il commercio internazionale e/o particolarmente vulnerabili all'interruzione del traffico marittimo;

Murphy individua una serie di condizioni che, considerate nel loro insieme, portano a qualificare la pirateria come una minaccia internazionale:

- il traffico marittimo nella zona include navi che trasportano petrolio e gas, materiale nucleare e/o materiale navale e militare;

- gli atti di pirateria sono estremamente organizzati e beneficiano di un ambiente favorevole costituito da uno Stato debole, un clima di corruzione e dalla presenza di altre organizzazioni criminali.

34. Come è già stato detto in precedenza, tutte queste condizioni si verificano nel caso della Somalia. La situazione ha spinto la comunità internazionale a riconoscere che la pirateria al largo delle coste somale richiede una reazione di più ampia portata.

13 Martin N. Murphy, “Contemporary Piracy and Maritime Terrorism. The Threat to International Security”,

Adelphi Paper 388, Istituto Internazionale per gli Studi strategici, luglio 2007. 14 Ibid, p. 86.

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III. MIGLIORARE LA RISPOSTA GLOBALE 35. La reazione della comunità internazionale alla minaccia crescente posta dal fenomeno della pirateria al largo delle coste somale è stata per molti versi eccezionale. Gli sviluppi in Somalia hanno messo in evidenza i limiti non solo dei sistemi giuridici ma anche degli strumenti internazionali tradizionali di contrasto della pirateria. Il dispiegamento di diverse operazioni militari nella regione costituisce l'aspetto più visibile di tale risposta. E' chiaro tuttavia che la pirateria richiede un approccio diversificato, nell'ambito del quale i mezzi militari rappresentano solo una dimensione. Gli altri elementi da tenere in considerazione sono, in particolare, la lotta contro le cause più profonde della pirateria attraverso il ricorso a strumenti politici; lo sviluppo di capacità locali di repressione del fenomeno; il rafforzamento del quadro giuridico internazionale in materia di contrasto della pirateria e la promozione delle migliori pratiche da parte del settore marittimo. A. IL QUADRO GIURIDICO ATTUALE E I SUOI LIMITI 36. Il diritto internazionale in materia di pirateria si basa sulle norme del diritto consuetudinario codificate dall'UNCLOS. La norma principale è contenuta nell'articolo 105, che recita: “Nell'alto mare o in qualunque altro luogo fuori della giurisdizione di qualunque Stato, ogni Stato può sequestrare una nave o aeromobile pirata o una nave o aeromobile catturati con atti di pirateria e tenuti sotto il controllo dei pirati; può arrestare le persone a bordo e requisirne i beni. Gli organi giurisdizionali dello Stato che ha disposto il sequestro hanno il potere di decidere la pena da infliggere nonché‚ le misure da adottare nei confronti delle navi, aeromobili o beni, nel rispetto dei diritti dei terzi in buona fede.” 37. Pertanto l'articolo 105 conferisce a qualunque Stato il potere di sequestrare navi pirata e perseguire penalmente i presunti pirati, anche se non esiste alcun legame di nazionalità tra lo Stato in questione e la nave, le vittime o gli assaltatori. Questo è il principio della cosiddetta giurisdizione universale. Gli Stati non sono tuttavia obbligati a esercitare tale potere. 38. L'articolo 107 dell' UNCLOS definisce le categorie di navi o aeromobili autorizzate a sequestrare navi pirata: “Un sequestro per atti di pirateria può essere effettuato solo da parte di navi da guerra o aeromobili militari, oppure da altri tipi di navi o aeromobili che siano chiaramente contrassegnati e riconoscibili quali mezzi in servizio di Stato, e siano autorizzati a tali operazioni.” 39. Ciò non significa tuttavia che gli attacchi di pirateria siano considerati alla stessa stregua degli atti di guerra. Anche se la Convenzione sul diritto del mare crea una normativa internazionale per la repressione della pirateria, le navi militari impegnate nelle operazioni di contrasto del fenomeno esercitano le stesse prerogative delle forze di polizia o delle forze di sicurezza. Questo significa altresì che i pirati catturati non vengono considerati come prigionieri di guerra e devono pertanto essere giudicati dai tribunali della giurisdizione ordinaria. 40. Le operazioni militari in Somalia hanno rivelato le carenze e le lacune del regime giuridico sancito dalla Convenzione. In primo luogo, molti attacchi sono avvenuti nelle acque territoriali della Somalia, dove le norme dell'UNCLOS non trovano applicazione e dove, a rigore, le forze navali straniere non sarebbero autorizzate a intervenire. In secondo luogo, le norme costituzionali e le leggi ordinarie di diversi paesi vietano il ricorso alla forza militare nell'ambito di missioni di lotta contro la criminalità, oppure lo prevedono solo in determinati casi. Infine, talvolta i singoli Paesi non sono stati in grado di perseguire i pirati perché nell'ordinamento nazionale mancava una normativa specifica in materia.

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41. I problemi menzionati dimostrano che le norme antipirateria contenute nell'UNCLOS possono essere applicate con efficacia solo in presenza delle seguenti condizioni:

1. il quadro giuridico internazionale deve essere completato da un'adeguata legislazione nazionale in tutti gli Stati interessati dal fenomeno; 2. la normativa deve essere affiancata da efficaci strumenti di repressione sia ai fini dell'arresto che dell'azione giudiziaria contro i presunti pirati.

L'azione della comunità internazionale contro gli episodi che hanno interessato la Somalia ha in parte contribuito alla soluzione di tali problemi. B. SOMALIA: LA RISPOSTA SUL PIANO GIURIDICO 42. Il Consiglio di sicurezza dell'ONU, che dal 1991 segue da vicino la situazione in Somalia, sia sotto il profilo politico che dal punto di vista della sicurezza, ha promosso iniziative intese ad adeguare il quadro giuridico internazionale ai problemi specifici sorti in seguito all'aumento dei casi di pirateria al largo delle coste somale. Nel 2008 il Consiglio ha adottato una serie di risoluzioni in materia conformemente al Capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite che conferisce al Consiglio di sicurezza ampi poteri per far fronte alle minacce alla sicurezza internazionale. Peraltro tali risoluzioni hanno introdotto diverse misure straordinarie, anche se il Consiglio non è arrivato a classificare la pirateria come minaccia per la sicurezza internazionale in senso stretto, scegliendo piuttosto di considerarla come un fattore aggravante nel contesto specifico della Somalia.15

43. L'aspetto che più sorprende nella risposta del Consiglio di sicurezza atta a contrastare il fenomeno della pirateria in Somalia è il fatto che esso abbia esteso il regime giuridico previsto dall'UNCLOS alle acque territoriali della Somalia. Il provvedimento di fatto equivale all'abolizione della distinzione tra il concetto di "alto mare" e il concetto di "acque territoriali" e permette alle unità navali straniere, impegnate in operazioni di contrasto della pirateria, di operare nell'intera regione. Una prima autorizzazione è stata concessa per un periodo di sei mesi con la risoluzione del Consiglio di sicurezza n. 1816 del 2 giugno 2008, prorogata per altri dodici mesi dalla risoluzione n.1846 del 2 dicembre 2008. 44. La risoluzione n. 1851 del 16 dicembre 2008 ha introdotto un'altra misura eccezionale in quanto, a partire dal 2 dicembre 2008 e per un periodo di dodici mesi, autorizza gli Stati impegnati in azioni di repressione della pirateria nella regione a “adottare tutte le misure necessarie e appropriate in Somalia”, ovvero a intervenire sulla terraferma nell'ambito delle misure di contrasto della pirateria. 45. Il Consiglio di sicurezza ha tenuto a sottolineare la natura eccezionale di tali misure. Tutte le risoluzioni contengono la dichiarazione esplicita che le disposizioni in esse contenute si applicano unicamente al caso della Somalia; che non devono essere considerate come un precedente per l'introduzione di nuove regole nel diritto consuetudinario internazionale; che sono state adottate previo il consenso delle autorità somale; e, infine, che sono limitate nel tempo e sottoposte alla verifica del Consiglio di sicurezza. 46. Le risoluzioni del Consiglio di sicurezza dell'ONU in materia di pirateria hanno affrontato altresì la questione dell'esercizio della giurisdizione ai fini dell'arresto e della promozione delle azioni penali contro i pirati. In particolare, le risoluzioni del Consiglio di sicurezza n. 1846 e n. 1851 hanno confermato l'applicabilità della Convenzione per la repressione dei reati diretti contro la sicurezza della navigazione marittima (Convention for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Maritime Navigation - SUA), risalente al 1988, una questione che in precedenza è già stata oggetto di dibattito tra gli esperti giuridici. L'articolo 6 della Convenzione prevede l'obbligo,

15 Nelle risoluzioni il Consiglio di sicurezza dell'ONU usa la seguente formulazione: “Constatando che gli

atti di pirateria e gli attacchi armati subiti dalle navi nelle acque territoriali della Somalia e in alto mare al largo delle coste somale aggravano la situazione nel paese, che continua a rappresentare una minaccia per la pace internazionale e alla sicurezza nella regione.”

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per gli Stati Parti, di adottare i provvedimenti necessari al fine di far valere la loro giurisdizione in relazione ai reati che siano stati commessi contro una nave battente la loro bandiera nazionale, siano avvenuti sul loro territorio nazionale o siano stati perpetrati da uno dei loro cittadini. Tuttavia, diversamente dalla Convenzione dell'UNCLOS, la Convenzione SUA prevede una disciplina più restrittiva per quanto concerne l'esercizio della giurisdizione universale, ovvero il potere conferito a qualunque Stato di rivendicare la propria giurisdizione su qualsiasi atto di pirateria. In questo senso né l'UNCLOS né la Convenzione SUA, prese singolarmente, offrono una disciplina completa. Come ha spiegato Agustin Blanco-Bazan, Primo Vicedirettore per gli affari giuridici presso l'Organizzazione marittima internazionale in un recente seminario organizzato dalla Commissione europea: “Per affrontare queste complessità, la certezza del diritto può essere garantita solo grazie a un'adeguata trasposizione nel diritto nazionale sia delle norme antipirateria contenute nell'UNCLOS sia della Convenzione SUA. Al massimo, la SUA può integrare l'UNCLOS, mentre in nessun caso può sostituirla. Le lacune lasciate dalla giurisdizione multipla creata dalla SUA dovrebbero essere colmate da norme che diano attuazione al principio della giurisdizione universale prevista dall'UNCLOS.”16

La stipula di accordi di estradizione potrebbe facilitare ulteriormente l'azione di contrasto della pirateria in quanto permetterebbe agli Stati, le cui navi militari abbiano preso a bordo i pirati catturati, di estradarli, ad esempio al Paese di bandiera dell'imbarcazione che ha subito l'attacco. In un prospettiva a più lungo termine dovrebbe essere lasciato naturalmente alla competenze dei tribunali della Somalia perseguire i pirati tra i quali prevalgono i cittadini somali.

47. Sono stati presi in considerazione anche altri meccanismi giuridici. La risoluzione n. 1851 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, ad esempio, incoraggia i paesi che partecipano alle operazioni di contrasto della pirateria a firmare con gli Stati di determinate regioni accordi che consentano loro di imbarcare sulle navi funzionari di polizia, i cosiddetti “ship riders”, che seguono l'operazione e prendono in consegna i pirati fermati per assicurarli alla giustizia. Gli accordi sottoscritti tra Regno Unito, Stati Uniti e Unione europea, da una parte, e il governo keniota dall'altra seguono una logica analoga e permettono di consegnare al Kenya i pirati fermati dalle forze navali di tali paesi affinché vengano possano essere processati davanti ai tribunali locali. 48. E' stato altresì proposto di sottoporre i pirati alla giurisdizione del Tribunale penale internazionale o di un tribunale internazionale da istituire appositamente. La prima soluzione non è auspicabile perché significherebbe equiparare gli atti di pirateria ai crimini di guerra, e evidentemente non è questo il caso. Per quanto concerne la seconda soluzione, essa sembrerebbe superflua. Esistono già delle regole per sottoporre i pirati a giudizio nei tribunali nazionali; quello che manca per ora è un'adeguata attuazione di tali regole. Pertanto si dovrebbe dare la priorità al perfezionamento delle legislazioni dei singoli Stati per garantire che i pirati siano giudicati dagli ordinamenti nazionali. 49. Il trattamento giuridico delle somme pagate a titolo di riscatto è un'altra questione legale rilevante. In base al diritto britannico il pagamento del riscatto è una transazione legittima nella misura in cui la somma pagata sia finalizzata al rilascio degli equipaggi o delle navi sequestrate. Tuttavia, qualora il riscatto venga utilizzato dai pirati per l'acquisto di armi o di droga, un'ipotesi peraltro assai probabile nel contesto somalo, si potrebbe dedurre che trova applicazione il diritto penale nazionale in materia di riciclaggio del denaro, che, nel caso del Regno Unito, obbligherebbe chi ha pagato il riscatto, e quindi di norma l'assicuratore dell'imbarcazione, a segnalare l'operazione come transazione sospetta.

16 Relazione presentata al Seminario “Piracy and Armed Robbery against Shipping” [La pirateria e gli atti

di rapina armata contro le navi], Bruxelles, 21 gennaio 2009.

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C. SOMALIA: LA REAZIONE DEL SETTORE DEL TRASPORTO MARITTIMO E DEGLI OPERATORI INTERESSATI

50. Nelle misure di lotta contro la minaccia che la pirateria rappresenta per il flusso dei traffici, un ruolo chiave spetta al settore del trasporto marittimo. Consci di questo fatto diversi portatori di interesse e organizzazioni internazionali hanno intensificato la propria azione in questo campo. 51. In proposito va sottolineato il ruolo svolto del Centro di monitoraggio dell' International Marittime Bureau. La segnalazione degli episodi di pirateria rappresenta un primo passo fondamentale per una migliore conoscenza del problema e per la definizione dei provvedimenti appropriati. E' pertanto essenziale che i comandanti delle navi denuncino regolarmente gli atti di pirateria. 52. Anche l'Organizzazione marittima internazionale (IMO) ha svolto un ruolo trainante, promuovendo linee guida e buone pratiche. Il documento chiave a tale riguardo è la Circolare MSC n. 623 “Guidance to Ship Owners and Ship Operators, Shipmasters and Crews on Preventing and Suppressing Acts of Piracy and Armed Robbery Against Ships” [Direttive per gli armatori e operatori marittimi, per i comandanti e gli equipaggi sulla prevenzione e la repressione degli atti di pirateria e delle rapine a mano armata a carico delle imbarcazioni]. Il documento è stato integrato dal documento “Best Management Practices to Deter Piracy in the Gulf of Aden and off the Coast of Somalia” [Le migliori pratiche gestionali per la dissuasione della pirateria nel Golfo di Aden e al largo della Costa somala], approvato da undici rappresentanti internazionali del settore della navigazione e dell'assicurazione marittima nel mese di marzo 2009. 53. I documenti menzionati contengono orientamenti che aiutano il settore del trasporto marittimo a prevenire gli atti di pirateria e gli attacchi armati contro le navi e a adottare le contromisure necessarie nel caso tali atti siano in corso. Vengono affrontati temi quali la predisposizione di piani di sicurezza per le navi; il rafforzamento delle misure di sicurezza; (impedire l'accesso, aumentare la presenza di personale e di vedette sul ponte, installare barriere elettroniche, ecc.); le tattiche di elusione (ad esempio, mantenere la massima velocità sostenibile, anche durante un assalto); e le misure di difesa (l'uso di getti d'acqua ad alta pressione o di segnali acustici ad elevata frequenza, ecc.). La presenza a bordo di agenti di sicurezza è un tema più controverso, anche se alcuni armatori hanno già adottato questo sistema, mentre altri mettono in guardia dal fatto che questo potrebbe innescare una spirale di violenza. D. SOMALIA: UNA RISPOSTA MILITARE SENZA PRECEDENTI 54. Il proliferare degli atti di pirateria al largo delle coste della Somalia ha dato luogo a uno schieramento senza precedenti di forze navali multinazionali sotto la supervisione generale del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. Inizialmente la reazione militare era motivata dall'esigenza di proteggere le spedizioni di aiuti umanitari. La presenza militare ha assunto diverse forme: forze nazionali; forze multilaterali a conduzione USA e operazioni UE e NATO. 55. Da novembre 2007 a giugno 2008, Francia, Danimarca, Paesi Bassi e Canada hanno assunto il compito di scortare i convogli del Programma alimentare mondiale (PAM). La Combined Task Force 150 (CTF 150), sotto la direzione degli USA, è stata la prima forza multinazionale ad essere dislocata in Somalia. La CTF 150 è stata istituita nel 2001, originariamente per condurre operazioni antiterrorismo nell'ambito dell' Operazione Active Endeavour nel Golfo di Aden, nel Golfo di Oman, nel Mare d'Arabia, nel Mar Rosso e nell'Oceano indiano. Successivamente il suo mandato è stato esteso alla lotta contro il contrabbando, il traffico di droga e la pirateria. La Task Force comprende la 5a Flotta della Marina USA nonché unità navali e aerei di ricognizione delle forze di diversi partner della coalizione, come il Canada, la Francia, il Pakistan, la Danimarca e la Germania. Nell'agosto del 2008, la CTF 150 ha creato un'Area di sicurezza per il pattugliamento marittimo (Maritime Security Patrol Area) per assicurare il transito del traffico marittimo commerciale attraverso un corridoio protetto nel Golfo di Aden.

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56. La CTF 150 ha concluso le proprie operazioni di contrasto della pirateria nel gennaio del 2009 quando è subentrata la neo costituita Combined Task Force 151. Questa Forza è stata creata per ovviare alle difficoltà, incontrate da diversi partner della coalizione nella conduzione di operazioni antipirateria nel quadro della CTF 150, e dovute alla mancanza di appropriate regole di ingaggio. La nuova Forza sarà impegnata esclusivamente in operazioni di contrasto degli atti di pirateria. A metà marzo essa risultava costituita da unità provenienti dagli Stati Uniti, dal Regno Unito, dalla Turchia e dalla Danimarca. L'onere finanziario dell'operazione per il periodo che va da gennaio e metà febbraio è stato stimato in 1,5 milioni di dollari.17

57. Il 9 ottobre 2008, in risposta a una richiesta del Segretario generale dell'ONU, i ministri della Difesa della NATO hanno convenuto di inviare tre unità navali facenti parte dello Standing NATO Maritime Group 2 (SNMG2), e provenienti da Italia, Grecia e Regno Unito, per collaborare alle operazioni di contrasto della pirateria al largo delle coste somale. Lo SMG2 è una delle quattro forze navali di intervento rapido permanenti della NATO. Come componenti permanenti marittime della NATO Response Force (NRF), i Gruppi marittimi permanenti della NATO 1 e 2 sono una forza marittima multinazionale integrata composta da unità navali messe a disposizione da diversi paesi alleati. Le imbarcazioni sono a disposizione permanente della NATO per lo svolgimento di funzioni diverse, che vanno dalla partecipazione alle esercitazioni all'intervento nel quadro di missioni operative. 58. L'Operazione Allied Provider è stata lanciata il 24 ottobre 2008 sotto il controllo operativo del Comando alleato della Componente Marittima del Sud Europa di Napoli, sotto la direzione del Comando alleato interforze del quartier generale di Napoli. Le unità navali della NATO hanno scortato otto convogli del PAM e svolto pattugliamenti di dissuasione e di sorveglianza aerea. L'operazione si è conclusa il 12 dicembre 2008 con il passaggio delle consegne all'operazione UE Atalanta. 59. Atalanta – EU NAVFOR Somalia è la prima operazione navale dell'UE che sia mai stata condotta nel quadro della Politica europea di sicurezza e di difesa (PESD). EU NAVFOR è stata approvata dal Consiglio dell'UE, l' 8 dicembre, con un mandato iniziale di un anno ed ha raggiunto la Capacità operativa iniziale il 13 dicembre 2008. La missione ha incorporato anche EUNAVCO, la cellula di coordinamento creata nel settembre del 2008 per sostenere le attività di sorveglianza e di protezione condotte da alcuni Stati membri dell'UE nel Golfo di Aden. A marzo 2009, l'operazione Atalanta poteva contare sul contributo di cinque Stati membri dell'UE (Grecia, Francia, Germania, Italia, Spagna) ed erano imminenti ulteriori contributi da parte di Svezia, Belgio, dei Paesi Bassi nonché della Norvegia. Il quartieri generale operativo dell'UE è a Northwood, nel Regno Unito. Sono stati stanziati 8,3 milioni di Euro per coprire le spese comuni dell'operazione. Dalla sua istituzione la forza navale UE ha scortato una ventina di convogli della PAM. In virtù del suo mandato la missione UE ha altresì il compito di dislocare sulle navi "distaccamenti a protezione delle imbarcazioni" su richiesta e con il benestare dello Stato di bandiera. 60. Nel quadro delle misure di contrasto agli atti di pirateria, l'UE ha creato inoltre un Centro per la sicurezza marittima del Corno d'Africa che offre diversi servizi agli operatori marittimi. Gli armatori, agenti e i comandanti delle navi possono registrarsi nel Centro, aggiornare la posizione delle loro imbarcazioni e ricevere informazioni e consulenza allo scopo di prevenire il rischio di assalti da parte dei pirati. Il Centro è un esempio interessante di operazione militare che fornisce servizi a delle imprese commerciali.

17 Indicazioni fornite il 5 marzo 2009 dal Vice Ammiraglio William E. Gortney, Comandante della Marina

USA, Commando centrale della Marina, nell'ambito di un'audizione davanti alla Commissione per le forze armate della Camera dei Rappresentanti degli Stati Uniti. Nel calcolo è stato tenuto conto delle ore di volo, dei giorni di navigazione e dei rifornimenti.

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61. All'inizio di marzo 2009 gli Alleati della NATO hanno autorizzato un secondo contributo alle misure di lotta contro la pirateria in Somalia: l'Operazione Allied Protector sarà condotta da cinque unità navali del Gruppo marittimo permanente della NATO 1 (SNMG1), messe a disposizione da Portogallo, Canada, Paesi Bassi, Spagna e Stati Uniti. L'operazione è posta sotto il comando operativo del Comando della Componente Marittima Alleata di Northwood, uno dei Comandi di componente assegnati al Comando interforze della NATO di Brunssum, ed è pertanto di stanza nello stesso quartier generale dell'operazione UE Atalanta. Lo schieramento avverrà in due fasi: la prima, già cominciata il 24 marzo, viene intrapresa sulla rotta di uscita di dislocamento della forza salpata con destinazione Sud Est asiatico; la seconda fase coinciderà con il viaggio di rientro del Gruppo marittimo permanente 1, previsto per la fine di giugno. 62. Oltre a questi schieramenti multinazionali, sono presenti nella regione con proprie navi diverse forze navali di altri paesi, tra cui l'India, la China, la Russia, la Malaysia e il Giappone. Anche se i governi di tali Stati scambiano informazioni e collaborano con gli USA, l'UE e le operazioni multinazionali a conduzione NATO, essi operano in maniera indipendente; conformemente alle risoluzioni ONU sono tenuti unicamente a comunicare i propri schieramenti alle autorità somale e alle Nazioni Unite.

63. Fin d'ora è possibile rilevare che le operazioni nel Golfo di Aden e in Somalia stanno cominciando a ottenere i primi risultati. Dalla fine del 2008 il numero degli assalti portati a termine è diminuito. In ottobre e novembre ha avuto successo solo un attacco su tre; la quota degli assalti condotti a termine con successo è diminuita da uno su cinque nel mese di dicembre 2008 a uno su sette nel mese di gennaio 2009. E' difficile stabilire con certezza in che misura tale tendenza sia legata alle operazioni internazionali nell'area, anche se i dati sono comunque incoraggianti. Vale la pena di sottolineare inoltre che dall'inizio del servizio di scorta dei convogli facenti parte del Programma alimentare mondiale nel novembre 2007 non si sono più verificati assalti alle navi di trasporto di aiuti umanitari. 64. Tuttavia, pur in presenza di questi segnali incoraggianti, le iniziative internazionali promosse in Somalia contro la pirateria sollevano alcuni interrogativi importanti in merito alla risposta, a breve e lungo termine, che occorrerà trovare a tale flagello.

Contributi militari alle misure di contrasto della pirateria in Somalia (metà marzo 2009)* CTF 151 a conduzione USA: contribuiscono gli Stati Uniti (3 unità navali), il Regno Unito, la Turchia, la Danimarca; sono attese altre adesioni.

Operazione UE Atalanta: 4 mezzi navali, con il contributo di Grecia, Francia, Germania, Italia, Spagna; adesioni attese: Belgio, Paesi Bassi, Svezia, Norvegia. Operazione NATO Allied Protector: 5 mezzi navali, con il contributo di Portogallo, Canada, Paesi Bassi, Spagna, Stati Uniti. Altri contributi nazionali: India, Cina, Russia, Malaysia, Giappone; contributi attesi: Australia, Corea del Sud. * Secondo una stima della Marina statunitense il numero totale delle unità navali schierate nell'area è di circa una ventina; non è stato possibile reperire informazioni su determinati schieramenti nazionali nei documenti accessibili al pubblico. Alcune imbarcazioni ruotano a turno tra le tre operazioni multinazionali.

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IV. LEZIONI APPRESE E RACCOMANDAZIONI PER IL FUTURO 65. Un primo insegnamento da trarre da queste esperienze è che le iniziative militari internazionali possono contribuire solo in maniera limitata alla lotta contro la proliferazione degli atti di pirateria al largo delle coste somale. Le origini della pirateria vanno ricercate tanto sulla terraferma quanto in mare, essendo solo il sintomo di problemi ben più radicati, connessi alla mancanza di governance, all'instabilità, alla povertà, alla corruzione e alla criminalità organizzata. Per debellare la pirateria è quindi fondamentale affrontarne le sue cause alla radice e cambiare il contesto favorevole che in Somalia ha favorito il dilagare del fenomeno. Come ha dichiarato il Segretario generale dell'ONU nel marzo del 2009 nella sua relazione su una strategia a lungo termine di contrasto della pirateria al largo delle coste della Somalia, la situazione in cui si trova attualmente il paese richiede un approccio diversificato e integrato: sostegno al processo di pace; rafforzamento delle istituzioni addette alla sicurezza sulla terraferma e delle istituzioni giuridiche e marittime, compresa la guardia costiera; rafforzamento delle autorità giudiziarie e delle loro competenze (in particolare, potere delle autorità locali a catturare e procedere contro i pirati); rispetto rigoroso dell'embargo ONU contro le armi; e, infine, empowerment delle comunità locali.18

66. Il successo registrato dagli Stati del Sud Est asiatico nella lotta contro la proliferazione degli atti di pirateria che hanno interessato le coste della regione nella seconda metà degli anni novanta dimostra che un'attività repressiva decisa, portata avanti dagli Stati, nonché la cooperazione a livello regionale possono fare veramente la differenza. 67. Data la debolezza delle istituzioni dello Stato in Somalia, nell'immediato futuro sarà difficile ripetere l'esperienza del Sudest asiatico. Tuttavia, una serie di sviluppi recenti nel panorama politico del paese potrebbe preludere a un cambiamento in senso positivo. All'inizio dell'anno le forze etiopi hanno ultimato il proprio ritiro, facendo venire meno uno dei principali motivi di affiliazione dei gruppi armati dell'opposizione, ed in particolare di Al-Shabaab. Nell'agosto del 2008, alcuni esponenti moderati della fazione al governo e del movimento dell'opposizione "Alleanza per la ri-liberazione della Somalia" (ARS) hanno firmato l'Accordo di pace di Gibuti che ha portato alla costituzione di un parlamento unitario allargato e alla nomina di un nuovo governo. L'ex Presidente Abdullahi Yusuf ha rassegnato le dimissioni ed è stato sostituito da Sheikh Sharif, presidente dell'ARS ed ex leader moderato dell'ICU. Nei prossimi mesi si vedrà se il nuovo governo sarà capace di riconquistare il controllo sul territorio, di riempire il vuoto di potere lasciato dal ritiro delle forze etiopi e di sconfiggere i gruppi armati dell'opposizione. 68. Con la progressiva stabilizzazione della situazione politica in Somalia sarà fondamentale costruire una capacità locale e regionale di lotta contro la pirateria. Un passo importante in tale direzione è stata l'adozione, nel gennaio 2009, sotto l'egida dell'Organizzazione marittima internazionale, del Codice di condotta di Gibuti sulla Repressione della pirateria e delle rapine a mano armata contro le navi nell'Oceano indiano occidentale e nel Golfo di Aden. Il documento prevede l'introduzione di meccanismi di cooperazione e di coordinamento nella regione nonché la creazione di quattro centri per lo scambio di informazioni. 69. La comunità internazionale dovrà altresì migliorare i meccanismi già esistenti per la prevenzione e il contrasto della pirateria. Nel breve periodo possono essere adottate diversi provvedimenti per aumentare l'efficacia delle misure militari internazionali. L'effetto dissuasivo delle operazioni attualmente schierate attualmente sembra produrre già risultati positivi, anche se le Marine degli Stati stranieri sono lontani dal coprire l'intera area interessata dagli assalti dei pirati, che secondo una stima corrisponde a una linea costiera pari alla lunghezza dell'intera costa degli Stati Uniti.19

18 Relazione del Segretario generale conformemente alla Risoluzione del Consiglio di sicurezza n. 1846

(2008), S/2009/146, 16 marzo 2009.

Solo la costa somala ha una lunghezza di 3.500 km. Si è calcolato che

19 Vedi la Relazione sulla visita della Sottocommissione per la sicurezza e la difesa del Parlamento europeo al Quartier generale delle operazioni di Northwood, 9 gennaio 2009. Le autorità militari statunitensi stimano che l'area interessata dalla pirateria si estenda su oltre 1,1 milioni di miglia

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sarebbero necessarie sessanta navi unicamente per proteggere le rotte di navigazione riservate al commercio internazionale20

, mentre all'inizio di aprile nell'area risultavano schierate soltanto circa venti unità navali. Occorre pertanto potenziare i livelli di schieramento attuali e incoraggiare altri partner internazionali ad unirsi alla coalizione. La conoscenza della situazione e la capacità di individuare i movimenti delle navi nell'area interessata sono presupposti fondamentali per garantire l'efficacia delle operazioni militari. Sarebbe pertanto auspicabile un maggiore ricorso alla sorveglianza area, ed in particolare l'impiego di velivoli senza pilota (UAV).

70. Attualmente nella regione sono dispiegate tre operazioni multinazionali, tra le quali un'operazione UE e un'operazione NATO, nonché diverse unità di singoli Stati. E' pertanto essenziale predisporre meccanismi che garantiscano la comunicazione e il coordinamento appropriato tra tali schieramenti, in particolare tra le operazioni dell'UE e della NATO. Il Relatore spera che il fatto che i quartieri generali delle due operazioni siano ubicati entrambi a Northwood possa facilitare l'opera di coordinamento. Potrebbe essere altresì auspicabile fare una distinzione più netta tra i mezzi navali che svolgono il servizio di scorta ai convogli umanitari e le unità impegnate in attività antipirateria di altro tipo, come richiesto dal Segretario generale delle Nazioni Unite nella sua relazione del marzo 2009. 71. Nel breve e medio periodo sarà ugualmente importante rafforzare le norme del diritto internazionale in materia di pirateria. Occorre incoraggiare gli Stati membri dell'ONU ad adottare normative nazionali adeguate, capaci di completare le disposizioni dell' UNCLOS e della Convenzione SUA. Nel frattempo eventuali accordi con Stati terzi o gli accordi di estradizione possono costituire un utile strumento alternativo. L'autore della presente Relazione non ritiene sia necessario istituire un apposito tribunale internazionale che si occupi degli atti di pirateria. 72. Un altro obiettivo importante nel medio periodo sarà perfezionare e snellire i meccanismi vigenti per la segnalazione degli episodi di pirateria e di rapina a mano armata. Una regolare procedura di segnalazione di tali atti rappresenta il primo passo verso la messa a punto di adeguati meccanismi di prevenzione e di repressione. Attualmente i meccanismi di segnalazione sono numerosi e diversi tra di loro. Occorrerà porre rimedio a tale situazione; il settore del trasporto marittimo ha bisogno di maggiore chiarezza e di un procedimento di segnalazione semplice. 73. L'istituzione, nel gennaio 2009, del “Gruppo di contatto“ sulla pirateria al largo delle coste della Somalia rappresenta una tappa importante per la soluzione dei problemi citati e per un maggiore coordinamento dell'azione internazionale. L'iniziativa va pertanto accolta con favore. Sotto l'egida del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite il Gruppo riunisce le autorità somale, i governi della regione nonché altri Stati e organizzazioni internazionali che forniscono un contributo tangibile al contrasto della pirateria o che sono maggiormente colpiti dal fenomeno. Il Gruppo di contatto ha individuato sei aree prioritarie di intervento:

- migliorare il sostegno operativo e informativo alle operazioni antipirateria; - creare un meccanismo di coordinamento per la repressione della pirateria; - rafforzare i diversi quadri giuridici che regolano l'arresto, l'azione giudiziaria e la

detenzione dei pirati; - rafforzare la consapevolezza del settore dei trasporti marittimi circa i pericoli esistenti e

le capacità a sua disposizione; - promuovere iniziative a livello diplomatico e di informazione dell'opinione pubblica; - seguire i flussi finanziari legati alla pirateria.

Sono stati istituiti quattro gruppi di lavori incaricati di affrontare le questioni sopra indicate, ciascuno presieduto da uno Stato o un'organizzazione internazionale. Il Regno Unito, insieme

quadrate, pari a quattro volte il territorio del Texas oppure pari alla dimensione complessiva del Mar Mediterraneo e del Mar Rosso.

20 Ufficiale della Marina statunitense citato da Donna Miles, American Forces Press Service, in “Latest Ship Seizures Broaden Counter-Piracy Challenge”, 27 marzo 2009, disponibile su: http://www.navy.mil/search/display.asp?story_id=43830 (accesso 2 aprile 2009).

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all'OMI, presiede il Gruppo di lavoro 1 che si occupa del coordinamento e dello scambio delle informazioni a livello militare e delle operazioni. I Gruppi di lavoro si incontrano regolarmente dal mese di gennaio e il Gruppo di contatto si è riunito nel marzo 2009 per fare il punto sui progressi compiuti. Il Relatore seguirà gli sviluppi e fornirà ulteriori informazioni e raccomandazioni nella versione aggiornata della presente relazione che sarà discussa durante la sessione annuale nel novembre 2009. 74. Un altro tema importante per il futuro sarà il ruolo che la NATO e l'UE potranno svolgere nella lotta contro la pirateria sui mari del pianeta in una prospettiva a più lungo termine, e come sarà possibile coordinare le iniziative promosse dalle due organizzazioni in materia. La Strategia europea di sicurezza del 2003 contiene un unico riferimento all'aumento degli atti di pirateria in mare come una delle forme di criminalità organizzata che merita ulteriore attenzione. La relazione sull'attuazione della Strategia del dicembre 2008 approfondisce questa indicazione e pone il fenomeno della pirateria in relazione con il fallimento degli Stati. Tuttavia fornisce pochi elementi per chiarire il ruolo che l'UE potrà giocare nel futuro per affrontare la questione. La NATO ha avviato una riflessione sul suo potenziale ruolo nella lotta contro la pirateria e nella protezione della sicurezza marittima. Questo sarà sicuramente uno dei temi in discussione nell'ambito del processo di revisione del Concetto strategico dell'Alleanza del 1999 che sarà avviato in occasione del Vertice di Strasburgo/Kehl nell'aprile 2009. Come dimostra la risposta rapida che l'Organizzazione ha saputo dare nel caso della Somalia, la NATO potrà certamente apportare un valore aggiunto agli sforzi promossi a livello internazionale. Tuttavia tale contributo non potrà che essere di natura circoscritta e occasionale a sostegno di obiettivi più generali. Il Relatore fornirà delle raccomandazioni più dettagliate sul potenziale ruolo della NATO e dell'UE nelle versione riveduta della presente relazione.

023 CDS 09 E Appendice 1

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APPENDICE 1: CARTA DELLA SOMALIA (FONTE: NAZIONI UNITE)

023 CDS 09 E Appendix 2

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APPENDICE 2: ATTI DI PIRATERIA E DI RAPINA ARMATA PER REGIONE 2008 (DATI IMB)

Brasile 1

Colombia 1

Ecuador 2

Haiti 2

Peru 5

Venezuela 3 Nigeria

40 Kenya 2

Tanzania 14

Mozambico 2

Francia1

Seychelles 1

Golfo di Aden-Somalia

111 Sudest asiatico

65

Subcontinente indiano

23

Costa Africa

occident. 7

Ghana-Costa Avorio-

Liberia-Togo 12

023 CDS 09 E Appendix 2

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