La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

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1 UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI BERGAMO Facoltà di Scienze umanistiche Corso di Laurea Specialistica in Scienze Umanistiche Classe n. 88/S - Diritti dell’Uomo ed Etica della Cooperazione Internazionale LA COOPERAZIONE SUD-SUD IN AMERICA LATINA Relatore: Chiar.mo Prof. Felice Rizzi Tesi di Laurea Specialistica Nome LORENZI Matricola n. 1008063 ANNO ACCADEMICO 2009 / 2010

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UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI BERGAMO

Facoltà di Scienze umanistiche

Corso di Laurea Specialistica in Scienze Umanistiche

Classe n. 88/S - Diritti dell’Uomo ed Etica della Cooperazione

Internazionale

LA COOPERAZIONE SUD-SUD IN AMERICA LATINA

Relatore:

Chiar.mo Prof. Felice Rizzi

Tesi di Laurea

Specialistica

Nome LORENZI

Matricola n. 1008063

ANNO ACCADEMICO 2009 / 2010

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INDICE Introduzione CAPITOLO I Le origini della cooperazione Sud–Sud 1.1 I limiti del modello tradizionale di cooperazione Nord-Sud 1.2 Definizione cooperazione Sud-Sud 1.3 Nascita e sviluppo 1.4 La Dichiarazione del Millennio: un nuovo impulso 1.5 La conferenza di Parigi e l’Agenda di Accra CAPITOLO II La cooperazione sud-sud in America Latina 2.1 Lo sviluppo economico latinoamericano 2.2 La specificità latinoamericana: una visione della cooperazione internazionale allo sviluppo 2.3 I principi della CSS in prospettiva latinoamericana 2.4 Cooperazione Sud-Sud orizzontale, bilaterale e triangolare 2.5 Cenni sulla cooperazione Sud-Sud regionale CAPITOLO III Un caso tipo: la cooperazione Sud-Sud ad Haiti 3.1 Haiti, l’emblema di tutto un continente 3.2 Storia di un’indipendenza mai realizzata 3.3 Quale cooperazione per Haiti? 3.4 La ricostruzione dello stato e l’agenda di cooperazione 3.5 La specificità della cooperazione latinoamericana nel contesto haitiano 3.6 Un primo bilancio delle politiche di cooperazione Sud-Sud ad Haiti CAPITOLO IV Il futuro della cooperazione Sud-Sud 4.1 Analisi del caso haitiano: potenzialità e limiti della cooperazione Sud-Sud 4.2 La cooperazione Sud-Sud: quali insegnamenti dalle conferenze di Parigi e di

Accra? 4.3 L’efficacia della CSS: un’analisi del UNDP 4.4 Uno sguardo d’insieme

Conclusione Indice di sigle Bibliografia

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INTRODUZIONE

Fino a non molto tempo fa, lavoravo in un istituto superiore della mia città e ogni

mattina, nell’atrio della scuola, venivo attratta da un cartellone realizzato dai ragazzi sul

quale campeggiava la scritta “Una splendida sessantenne”. Il lavoro era stato realizzato

per commemorare il sessantesimo anniversario della Costituzione italiana e,

descrivendola come una donna matura, elegante e dalla grande vitalità, ricordava quante

cose avesse ancora da insegnarci, a dispetto di coloro che avrebbero voluto un suo

pensionamento anticipato.

Come la Costituzione italiana, anche la cooperazione internazionale è una splendida

sessantenne. Nata anch’essa nel secondo dopoguerra, si è caratterizzata dai numerosi

mutamenti che le hanno permesso di adattarsi all’idea di sviluppo in ogni epoca e,

ancora oggi, non ha smesso di interrogarsi sulla propria ragion d’essere e sulla propria

efficacia.

Sono numerosi gli studi che analizzano in maniera critica la cooperazione allo sviluppo,

che ne ripercorrono le vicende dalla propria nascita e sottolineano le contraddizioni che

l’hanno caratterizzata. C’è chi dice, tra di loro i teorici della decrescita, che la

cooperazione sia un’invenzione dell’occidente, in cui lo stesso concetto di “sviluppo” è

una credenza inventata nei paesi occidentali a capitalismo avanzato ed esportata nei

paesi “terzomondisti” e “sottosviluppati”. Per questo andrebbe abbandonata poiché,

“lungi dall’apportare la buona vita sperata, non ha fatto che accrescere le ineguaglianze

e la marginalizzazione”.1

A questa visione pessimistica, se ne contrappone un’altra che considera la cooperazione

internazionale come il prolungamento della politica estera di ogni paese, che cerca di

trarvi il maggior beneficio possibile, avendo come obiettivo principale la crescita

economica in ottica quantitativa. In questa concezione, la cooperazione è uno strumento

al servizio dell’economia di mercato: per questo motivo i teorici più critici leggono in

questo modello un poco velato proseguimento delle politiche di sfruttamento coloniale.

Esiste poi una terza lettura che crede che cooperazione allo sviluppo possa incidere sulla

qualità della vita delle persone e possa essere un fattore di promozione di un cambio

sociale, tanto nei paesi del Nord che in quelli del Sud del mondo. Secondo questo terzo

1Rist, G. “Lo sviluppo. Storia di una credenza occidentale” p. 221 Bollati Boringhieri, Torino 1997.

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filone di pensiero, è necessario partire dalle riflessioni critiche e dagli errori del passato

per costruire un modello di cooperazione internazionale partecipato e condiviso, in cui

le azioni realizzate siano frutto di una relazione tra partner e possano incidere nella

trasformazione delle nostre società garantendo l’accesso universale ai diritti

fondamentali.

I contributi e le riflessioni rispetto alla cooperazione internazionale, molto spesso, si

concentrano sul passato e sugli errori commessi: capire questi errori, riconoscerli e

saperli collocate all’interno di un contesto storico determinato, sono passi fondamentali

per non ripetere in futuro gli stessi sbagli. È però necessario che la critica alla

cooperazione venga superata da proposte che, coniugando una concezione chiara della

cooperazione con l’esperienza acquisita durante gli ultimi sessant’anni, possano trovare

la loro sintesi in un modello che si traduca in prassi e che non si limiti alla sola critica.

Questo lavoro parte dal presupposto che la cooperazione Sud-Sud possa essere

considerata un tentativo in questa direzione. Nonostante l’idea risalga ai primi anni

Sessanta, quella della cooperazione Sud-Sud è una proposta ancora acerba, che si sta

affermando negli ultimi anni e sta rapidamente costruendo la propria identità.

Sono numerose le esperienze concrete di cooperazione Sud-Sud nel mondo. Qui

tratteremo, senza pretesa di esaustività, il caso dell’America Latina come continente

vasto, vario, ricco di storia, cultura e sperimentazione politica e sociale che, spesso,

viene percepito come entità unitaria, nonostante le differenze tra un argentino e un

venezuelano siano altrettanto evidenti di quelle tra un tedesco e uno spagnolo.

Il lavoro realizzato, ha voluto verificare se la cooperazione Sud-Sud possa essere

considerata un differente modello di cooperazione che, partendo dalla cooperazione

tradizionale Nord-Sud, riesca a raccoglierne i meriti correggendo gli errori che sono

stati commessi in passato, sia nella sua giustificazione teorica, che nell’applicazione

pratica.

Nel primo capitolo, vengono presentate le origini della cooperazione Sud-Sud. Partendo

da una breve rassegna dei limiti della cooperazione Nord-Sud, si è cercato di descrivere

le caratteristiche di questo specifico tipo di cooperazione, inserendolo in un contesto

storico determinato che permette di comprendere l’evoluzione della cooperazione

internazionale e le ragioni che ci spingono alla ricerca di modelli che permettano di

avvicinarci sempre di più agli obiettivi desiderati.

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Nel secondo capitolo, la cooperazione Sud-Sud viene inserita nel contesto

latinoamericano, cercando di evidenziare le specificità e le potenzialità che può

assumere in un continente caratterizzato dalle numerose contraddizioni e dalla ricerca di

soluzioni di cambiamento originali e creative.

Viene poi presentato, nel terzo capitolo, il caso tipo di Haiti, che può essere considerato

emblematico per i numerosi sforzi, differenti tra di loro, che sono stati fatti sia dalla

cooperazione tradizionale che da quella latinoamericana per migliorare le condizioni di

vita dei suoi abitanti.

Infine, nel quarto capitolo, si cerca di trarre alcuni insegnamenti riguardo la

cooperazione Sud-Sud, sia in relazione all’esperienza concreta di Haiti, sia rispetto alla

proposta nel suo insieme.

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CAPITOLO I: Le origini della cooperazione Sud – Sud

1.1 I limiti del modello tradizionale di cooperazione Nord-Sud

Negli ultimi decenni sono stati realizzati numerosi progetti di cooperazione

internazionale destinati a promuovere lo sviluppo economico e sociale tra paesi con

differenti livelli d’ingresso. Queste iniziative, spesso disegnate e promosse da agenzie

statali, prendono il nome di Aiuto Pubblico allo Sviluppo (APS). Le dimensioni di

questo fenomeno sono tali che, in soli sette anni, l’APS mondiale destinata ai paesi in

via di sviluppo è più che raddoppiata: da 50 miliardi di dollari dell’anno 2000 ai 103

miliardi di dollari del 20072. Quest’aumento dell’APS mondiale non è del tutto nuovo,

ma rappresenta un continuum che è andato crescendo a partire dalla fine della seconda

guerra mondiale quando, l’intensificarsi della concorrenza geopolitica tra i due blocchi,

ha determinato un maggiore sforzo nella mobilitazione degli aiuti per i rispettivi alleati:

in questo contesto vengono promossi il piano Marshall per la ricostruzione dell’Europa

occidentale e il piano Molotov per appoggiare economicamente i paesi socialisti.

Durante la guerra fredda queste iniziative di sviluppo si sono intensificate e, con il

processo di decolonizzazione degli anni Sessanta, hanno costituito la base del modello

di cooperazione Nord-Sud (CNS) così come lo conosciamo oggi.

A sessant’anni dalla sua nascita, i limiti del sistema di aiuti internazionali tra paesi del

Nord e paesi del Sud sono sempre più evidenti. Nonostante gli sforzi compiuti, gli aiuti

si sono dimostrati insufficienti per ridurre il divario esistente tra paesi ricchi e quelli con

meno risorse economiche che, di fatto, è aumentato anziché diminuire.

Per rendere la cooperazione allo sviluppo più incisiva, il primo passo da compiere è

quello di chiederci quali sono state le cause dell’inefficacia della CNS e quali siano le

strategie più adeguate che i paesi del Nord e del Sud possano mettere in atto per

invertire la tendenza negativa.

Si è scritto molto riguardo alla questione della poca efficacia degli aiuti e, senza

pretendere di essere esaustivi, tra i principali motivi evidenziati dagli accademici

2Xalma, C. “II Informe de la cooperación Sur-Sur en Iberoamerica” Estudios SEGIB, 2008

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troviamo tre tipi di problemi: di tipo quantitativo, di tipo qualitativo, e una serie di sfide

derivate dall’attuale contesto internazionale3.

In primo luogo è da rilevare il problema quantitativo. L’ammontare degli aiuti

effettivamente dati è notevolmente inferiore all’impegno dichiarato: la meta dello 0,7%

del PIL4 proposta nell’ambito delle Nazioni Unite non è stata raggiunta e oggi la media

degli aiuti è attorno allo 0,3% del PIL. Nonostante il valore assoluto dell’APS mondiale

sia aumentato in maniera incisiva durante l’ultimo decennio, quello reale risente

dell’effetto discorsivo dell’inflazione e comunque non raggiunge i livelli necessari per

avvicinarsi all’obiettivo minimo dell’eliminazione della povertà. Le aspettative reali di

invertire questa tendenza negativa, sono in questo momento molto basse a causa del

forte impatto che ha avuto la recente crisi economica mondiale nel settore della

cooperazione allo sviluppo.

In secondo luogo, s’identificano problemi di tipo qualitativo. Innanzitutto è un primo

elemento da mettere in luce è che il sistema della cooperazione allo sviluppo, così

com’è strutturato, s’inserisce all’interno del sistema economico neoliberale globalizzato

che, secondo autori come Samir Amin, si basa sullo scambio diseguale e favorisce lo

“sviluppo del sottosviluppo”. All’interno di questa visione, la cooperazione allo

sviluppo è dunque un “palliativo”, che non mette in discussione le cause del

sottosviluppo ma tenta di arginarne gli effetti più nefasti. Una seconda critica muove

dal fatto che il centro delle politiche di cooperazione siano i paesi del Nord i quali,

secondo i propri interessi e le proprie disponibilità, definiscono le priorità e le linee

guida della CNS, riservando ai paesi del sud il ruolo di semplici “beneficiari”, no

realmente coinvolti nella definizione delle priorità del proprio sviluppo. Uno dei punti

maggiormente evidenziati dagli specialisti è l’eccessiva condizionalità posta dai paesi

donatori che, vincolando gli aiuti alle proprie necessità economiche e/o politiche,

avrebbe reso difficile l’appropriazione degli aiuti da parte dei paesi destinatari. In

questo senso, hanno giocato un ruolo decisivo gli approcci a ricetta unica (“one size

3 Lengyl, Thury Cornejo, Malacalzauan “La eficacia de la ayuda al desarrollo en contextos de fragilidad estatal: Haití y la cooperación Latinoamericana” in Serie Avance de Investigación. Fundación Carolina CeALCI, 2010

4Questa meta é stata accordata nella sessione dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite del 1980. Solo quattro paesi hanno raggiunto l’obiettivo: Danimarca, Finlandia, Norvegia e Svezia.

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fill”) ispirati nel cosiddetto Consenso di Washington5, emersi come risposta alla crisi

del debito negli anni Ottanta, dove gli aiuti sono concessi a partire dall’offerta del

donante e non dalle necessità del ricevente. Altri problemi come grossi deficit

istituzionali, problemi nell’identificazione delle priorità di sviluppo, mancanza di

coordinazione all’interno dei paesi “donatori”6 e con i paesi “riceventi”, hanno

contribuito a rendere poco efficace il sistema di cooperazione allo sviluppo.

Come terzo ed ultimo fattore, una parte della letteratura sostiene che, a causa dei

cambiamenti recenti nel sistema globale, il settore della cooperazione allo sviluppo

affronta nuove sfide che sono legate principalmente al tema della sicurezza

internazionale. Dopo l’attacco alle torri gemelle, si è diffusa una visione che focalizza le

cause della minaccia terrorista nel problema degli Stati deboli, che servono da rifugio

territoriale alle reti terroriste. È quindi stato messo in atto un processo di

“securitization” della politica internazionale che ha riproposto l’approccio

assistenzialista della cooperazione, riducendo il potenziale effetto trasformatore in

campo sociale, economico, politico e culturale, dato che la maggior parte dello sforzo

economico dell’APS dell’ultimo decennio è stato diretto a mitigare situazioni di

emergenza umanitaria in situazioni di assenza o di fragilità dello Stato.

La poca efficacia ed effettività dimostrate dalla CNS non significano che questa sia del

tutto inutile o che non sia possibile mettere in atto strategie per migliorare gli errori

commessi in passato. In questo senso, é interessante vedere quali siano le proposte

emerse direttamente nei paesi del Sud, spesso visti soltanto come ricettori e non come

promotori del proprio sviluppo: esiste infatti un modello di cooperazione allo sviluppo,

nato negli anni Sessanta e definita come cooperazione Sud-Sud (CSS), che vede i paesi

“in via di sviluppo” direttamente impegnati nella costruzione di una proposta di

cooperazione indipendente dall’APS classica.

5Il Consenso di Washington nasce nel 1989 con l’obiettivo di formulare una serie di misure di politica economica volte a orientare i governi dei paesi in via di sviluppo e gli organismi internazionali (FMI, BM, BID) per valutare i progressi economici e organizzare gli aiuti. 6L’utilizzo dei termini “donatore” e “beneficiario” o “ricevente” è da considerarsi desueto nell’ambito della cooperazione allo sviluppo poiché indicano una relazione di tipo caritativo tra le due parti occultando la condizione paritaria che lega i due partner. Condividendo la critica terminologica, si è comunque deciso di utilizzare le vecchie definizioni in questo contesto, sia per chiarezza espositiva, che per rispettare la fonte da cui sono stati tratti

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1.2 Definizione cooperazione Sud-Sud

Per poter dare una definizione della CSS dobbiamo innanzitutto definire cosa s’intenda

per Sud. Questa categoria, che iniziò ad essere utilizzata nel Nord, venne utilizzata per

la prima volta all’interno del protocollo Brandt nel 1980, è di tipo complementare e/o

distintivo dalla realtà differente dei paesi del Nord, industrializzati, sviluppati e centrali.

Quando parliamo di Sud parliamo di periferia, che sta al sud del centro, ovvero il Nord.

Quando si parla di paesi del Sud, si fa riferimento ad un gruppo di paesi periferici o in

via di sviluppo che condividono, con un gradiente di differenziazione molto amplio, una

situazione similare di vulnerabilità e obiettivi. In nessun caso i paesi del Sud possono

essere considerati un gruppo omogeneo in quanto ciascuno possiede una sua specificità

locale ed è prodotto di processi storico-economici che hanno fatto si che tra di loro vi

siano differenze socio-economiche e politico-culturali per le quali sarebbe erroneo

considerarli in forma omogenea. Lo stesso, in maniera speculare, vale quando parliamo

di paesi del Nord. La ragione per cui utilizziamo questa categoria, che si fonda

sull’alterità, sta nel fatto che racchiude in sé il minimo comune denominatore che

accomuna questi paesi, e cioè il fatto di essere stati oggetto di colonizzazione da parte

dei paesi del Nord.

Detto questo, passiamo a definire il concetto di cooperazione Sud-Sud, che è di difficile

delimitazione. Secondo quanto affermato dall’Unità Speciale dell’UNPD che si occupa

del tema, il problema si origina nel fatto che questa forma di cooperazione comprende

uno spettro molto ampio di collaborazioni tra paesi del Sud. Per questo motivo,

all’interno della CSS possono essere inclusi tutti i tipi di collaborazione che abbiano

una dimensione politica, tecnica ed economica.

Il modello di CSS si propone di trovare proposte di sviluppo che si basano in politiche e

pratiche dimostrate nel Sud, dando priorità allo scambio attivo di idee, esperienze,

conoscenze e capacità tecniche. Presuppone un ampio quadro di possibili collaborazioni

che include elementi classici dell’APS alla base della CNS, cercando però di non

riprodurre lo stesso schema di funzionamento.

Ciò che identifica e caratterizza la CSS è l’adesione ad alcuni principi di funzionamento

basici, che sono:

L’orizzontalità. La CSS esige che i paesi collaborino tra di loro come soci; questo

significa che, oltre alle differenze nei livelli di sviluppo relativo tra di loro, la

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collaborazione si stabilisce in forma volontaria e senza che nessuna delle due parti leghi

la propria partecipazione a condizioni predefinite.

Il consenso. La realizzazione di un’azione di CSS deve esser sottoposta al consenso dai

responsabili di ogni paese durante negoziati comuni o commissioni miste.

L’equità. La CSS deve realizzarsi in forma tale che i suoi benefici, che spesso

consistono nel potenziamento mutuo di capacità critiche per lo sviluppo, vengano

distribuiti in maniera equa tra i partecipanti. Questo stesso criterio deve applicarsi alla

distribuzione dei costi, che devono essere assunti in maniera condivisa e proporzionale

alle reali capacità di ciascuna controparte.

Accanto al tradizionale schema verticale Nord-Sud che ha caratterizzato l’aiuto allo

sviluppo, emerge alla fine degli anni Settanta la CSS, il cui scopo è la creazione di nessi

corporativi tra paesi in via di sviluppo. Non si tratta di una modalità di cooperazione che

si presenta come un’alternativa alla cooperazione Nord-Sud, ma come strategia

complementare a questa. Grazie alla sua struttura orizzontale, la cooperazione Sud-Sud

presenta, infatti, una maggiore capacità di generare un senso di appropriazione da parte

del “destinatario”, permette la promozione di iniziative generatrici di “doppio

dividendo”, infatti stimola le capacità tecniche e istituzionali tanto del “donatore” come

del “ricevente”.7(Alonso, 2007)

Il Sistema Economico Latinoamericano ha identificato i dieci attributi della

cooperazione Sud-Sud:

I DIECI ATTRIBUTI DELLA COOPERAZIONE SUD-SUD

1. Somiglianze negli obiettivi di sviluppo perseguiti dai paesi a livello locale e globale

2. Aspirazioni ed esperienze comuni nella costruzione dello sviluppo locale

3. Analogie storiche e vincoli culturali

4. Prossimità geografica

5. Vantaggio demografico

6. Contesto di cooperazione e istituzioni regionali ed inter-regionali già esistenti

7. Rilevante capacità e disponibilità di sviluppo

8. Rispetto della sovranità e del beneficio mutuo

7 Alonso, J. A. “Cooperación con países de renta media: justificación y ámbitos de trabajo” ICEI/Complutense Madrid, 2007

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9. Filosofia del “aiutare il vicino” contrapposta alla mentalità “aiutare per carità”

10. Maggioranza numerica dentro le assemblee globali

Fonte: Sistema Economico Latinoamericano, 2002 www.sela.org

1.3 Nascita e sviluppo

Dalla metà degli ani Cinquanta fino ad oggi, si sono susseguiti una serie di eventi e

riunioni che permettono di tracciare concettualmente la CSS che, in qualche modo, è

promossa dall’America Latina8.

Si tratta di eventi celebrati all’interno del sistema delle Nazioni Unite (Assemblea

Generale, Unità Speciale della CSS, UNCTAD, CEPAL, Gruppo dei 77) e di altri tipi di

alleanze, come il Movimento dei paesi non allineati e il Sistema economico

latinoamericano e dei Caraibi (SELA).

Secondo Bruno Ayllón, professore presso l’Instituto Universitario de Desarrollo de

Cooperación dell’Universitá Complutense di Madrid, tre fattori spiegano la nascita di

questo tipo di cooperazione:

1- il relativo successo di alcuni paesi latinoamericani cha hanno raggiunto livelli

apprezzabili di sviluppo

2- il ruolo della cooperazione internazionale allo sviluppo nell’acquisizione di

queste capacità nazionali

3- l’attivazione di un dialogo politico tra paesi del Sud che hanno visto la necessità

di rivendicare temi chiave per il proprio sviluppo, come le asimmetrie del

sistema economico internazionale o la relazione tra commercio e sviluppo9.

Nel tabella sottostante vengono riassunte le principali tappe che hanno portato a tale

concettualizzazione.

8 Ayllon, B. “La cooperación Sur-Sur y triangular en America Latina”. Instituto universitario de Desarrollo y Cooperación. Universidad Complutense de Madrid, 2008. 9 Ayllón, B. “La cooperación Sur-Sur en America Latina: el caso de Brasil”. Escuela de verano FIIAAP 2008. Universidad Complutense de Madrid.

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Anno Evento Ambito Contributo

1954

La Thailandia offre azioni di cooperazione a paesi in via di sviluppo del sudest asiatico.

Bilaterale Registro di una prima azione secondo la modalità Sud-Sud.

1964

Prima riunione Unctad a Ginevra, la Conferenza delle Nazioni Unite per il commercio e lo sviluppo.

Multilaterale (UN, UNCTAD, G77)

Nasce la UNCTAD e, all’interno di questa, il G77. - la UNCTAD nasce per integrare commercio e sviluppo. Realizza azioni di cooperazione tecnica e cooperazione economica tra paesi in via di sviluppo, specialmente nei settori del commercio, finanza e tecnologia. - il G77 è la maggiore coalizione di paesi in via di sviluppo integrata nel sistema delle Nazioni Unite. Ora lo compongono 133 paesi. Tra le sue funzioni vi è quella di promuovere la cooperazione tecnica ed economica nei PVS.

1974

29º Periodo di sessioni dell’Assemblea generale delle UN. New York.

Multilaterale (UN)

Nasce, come dipendenza speciale del Programma delle Nazioni Unite per lo sviluppo (UNDP), l’Unità Speciale per la cooperazione Sud-Sud (SUSSC). Tra le sue funzioni vi sono: - la promozione e la difesa della cooperazione Sud-Sud - la canalizzazione e innovazione dei meccanismi che permettono che i paesi membri del UNDP possano partecipare alle iniziative trilaterali e sud-sud nel sistema delle Nazioni Unite.

1975

Creazione del Sistema economico latinoamericano (SELA). Panama

Regionale inter-governamentale

Composto da 27 paesi dell’America Latina e Caraibi, nasce per centralizzare le attività della cooperazione economica.

1978

Conferenza UN sulla cooperazione tecnica nei PVS. Buenos Aires

Multilaterale (UN)

138 paesi adottano per consenso il Piano di azione di Buenos Aires

1979

XVIII Periodo di sessione della Commissione economica per l’America Latina (CEPAL)

Multilaterale / Regionale

Si crea il Comitato di Cooperazione tecnica tra paesi e regioni in via di sviluppo della CEPAL. Promuove iniziative di cooperazione Sud-Sud nei settori economico, sociale ed ambientale.

1981

Conferenza di Alto livello sulla Cooperazione economica tra PVS

Multilaterale Si approva il Programma di azione di Caracas per la cooperazione economica tra PVS

1996 Riunione dei direttori Multilaterale / Si promuove la complementarità tra

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della cooperazione tecnica internazionale dell’America Latina e Caraibi. Cittá del Messico

Regionale / cooperazione tecnica e cooperazione economica nei PVS.

2002

XV riunione di direttori di cooperazione internazionale dell’America Latina e Caraibi

Regionale inter-governamental (SELA)

Si dibatte dei nuovi paradigmi della cooperazione internazionale (nuovi attori e nuove modalità), intendendo la cooperazione Sud-Sud come complemento della cooperazione Nord-Sud.

2003

Conferenza di alto livello sulla Cooperazione Sud-Sud. Marrakech

Multilaterale

Esamina la cooperazione Sud-Sud nel contesto della cooperazione internazionale. Stabilisce nuove linee per rafforzare la cooperazione economica e sociale tra PVS

2005

Conferenza di alto livello sulla Cooperazione Sud-Sud. Doah

Multilaterale (UN/G77)

Si promuove il piano Doah, attraverso cui si delineano le iniziative che promuovono un aumento della cooperazione Sud-Sud in tutte le regioni del mondo e in tutte le modalità.

2006 XIV Vertice del Movimento dei Non Allineati. L’Avana

Multilaterale (MNOAL)

La dichiarazione finale considera insufficiente la APS mondiale e invita a sfruttare al massimo il potenziale della Cooperazione Sud-Sud.

2007

62º Periodo di sessione dell’Assemblea Generale delle NU. Periodo di sessione del Comitato di alto livello per la cooperazione Sud-Sud. New York

Multilateral (UN)

Revisione della Cooperazione Sud-Sud nel quadro della Cooperazione Internazionale. Si invita ad una maggiore integrazione tra la cooperazione tecnica e la cooperazione economica tra PVS.

Fonte: Abarca (2001), Asamblea General de Naciones Unidas (www.un.org/spanish/aboutun/organs/ga), CEPAL (Cooperación Sur-Sur) (www.eclac.cl/cgi-bin/), Declaración de La Habana (2000) (www.g77.org/doc/docs/), Declaración de Marrakech (2003) (www.g77.org/marrakech), Grupo de los 77 (www.g77.org), Movimiento de los No Alineados (www.cubanoal.cu), Unidad Especial de Cooperación Sur-Sur de Naciones Unidas (http://tcdc.undp.org/) Per tracciare brevemente la storia della CSS, dalla sua nascita fino ad oggi, possiamo

realizzare una breve periodizzazione secondo le decadi che si sono succedute.

Anni Cinquanta

Se si dovesse datare la nascita della CSS, diversi specialisti utilizzerebbero come data di

riferimento il 1954, anno in cui si registra la prima azione di cooperazione all’interno di

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uno scambio tra paesi del Sud. Nello specifico, durante il suddetto anno, la Thailandia

ha realizzato azioni puntuali di cooperazione in altri paesi del sudest asiatico.

Rapidamente la Corea, l’India e Singapore (tra gli altri) hanno imitato e riprodotto i suoi

passi. Tutti questi paesi hanno così cominciato a sviluppare un ruolo duale nell’ambito

della cooperazione internazionale. Nello specifico, questi paesi hanno iniziato a offrire

cooperazione ad altre nazioni del Sud, senza che questo impedisse che continuassero a

ricevere importanti quantità dall’APS. I casi più importanti furono quelli di India e

Corea che, all’inizio degli anni Sessanta, hanno combinato l’offerta di cooperazione con

la ricezione della terza e decima parte rispettivamente dell’APS destinata all’Asia10.

L’inclusione di queste azioni nell’ambito della CSS, ad ogni modo, è stato fatto a

posteriori. In questo senso, i fatti hanno preseduto le parole e sono state le azioni che

hanno propiziato i dibattiti, aiutando in questo a definire cosa è cooperazione Sud-Sud e

cosa non lo é.

Anni Sessanta e Settanta

Nella decade degli anni Sessanta, il dibattito sulla cooperazione Sud-Sud è

caratterizzato dalla nascita a Ginevra, nel 1964, della Conferenza delle Nazioni Unite

per il commercio e lo sviluppo (UNCTAD), così come del Gruppo dei 77 (G77).

Entrambe le iniziative promuovono la cooperazione tecnica e la cooperazione

economica tra “paesi in via di sviluppo11”, due modalità di cooperazione Sud-Sud

ancora poco integrate tra di loro.

I passi avanti più rilevanti della decade sono stati forgiati in seno all’ONU che, durante

le celebrazioni annuali dell’Assemblea Generale, ricerca formule adatte ad integrare la

nascente cooperazione Sud-Sud, con la tradizionale cooperazione Nord-Sud. Durante lo

studio della strategia adeguata per raggiungere quest’obiettivo, le Nazioni Unite

decidono di ampliare questa nuova modalità ed inserirla all’interno di un quadro

multilaterale. Frutto di questo lavoro, è l’adozione di due importanti strumenti: nel 1974

viene creata l’Unitá speciale della Cooperazione Sud-Sud (SUSSC) e, nel 1978, 138

10 Xalma, C. “II Informe de la cooperación Sur-Sur en Iberoamerica” Estudios SEGIB, 2008 11 La categorizzazione “paesi in via di sviluppo” allora in auge, é oggi ampiamente sostituita da “paesi del Sud”

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paesi promuovono il Piano per promuovere e realizzare la cooperazione tecnica in paesi

in via di sviluppo (CTPD), noto come Piano di Azione di Buenos Aires.12

Anni Ottanta e Novanta

Dopo una decade proficua gli anni Ottanta segnano un nuovo punto di inflessione. La

crisi economica (particolarmente sentita in America Latina) colpisce la cooperazione

internazionale in tutte le sue modalità. In questo senso, non si registrano azioni di

cooperazione importanti tra paesi del Sud, né eventi di particolare rilevanza. L’unica

eccezione è la celebrazione, nel 1981, della Conferenza di alto livello delle Nazioni

Unite sulla Cooperazione Economica tra PVS tentasi a Caracas, da cui nasce un

Programma di azione per questo tipo do cooperazione.

Bisogna attendere fino alla metà degli anni Novanta perché la cooperazione Sud-Sud

recuperi il proprio vigore e inizi un nuovo periodo di espansione, una tappa di rinnovato

auge che si protrae fino ad oggi. Di fatto, durante gli anni Novanta, la crescita

economica sperimentata da alcuni paesi del Sud, contribuisce a rafforzare alcune delle

loro capacità interne. Questo rafforzamento migliora le possibilità di questi stessi paesi

come “donatori”. La coincidenza di questo fattore con la progressiva diminuzione della

ricezione di APS mondiale, in consistente tendenza alla riduzione, converte la

cooperazione Sud-Sud in uno strumento favorevole allo sviluppo.

Nel 1995 il Comitato di alto livello delle Nazioni Unite per il controllo della

Cooperazione Tecnica tra PVS, elabora i “Nuovi lineamenti per la cooperazione tecnica

tra paesi in via di Sviluppo”. All’interno di questo novo quadro d’azione emerge

l’impulso ai cosiddetti “paesi pilota”, identificati come tali sia per la loro traiettoria

nella cooperazione Sud-Sud, che per le loro possibilità d’impulso di questo strumento.

Partendo da quest’esperienza, nel 1996 l’Unitá tecnica di Cooperazione Sud-Sud del

Sistema Economico America Latina (SELA), convoca una riunione regionale per

Direttori di Coperazione Tecnica che ha l’obiettivo di promuovere un dibattito in corso

anche in seno alle Nazioni Unite: la promozione della complementarità tra la

cooperazione tecnica e la cooperazione economica tra PVS.13

12 Xalma, C. “II Informe de la cooperación Sur-Sur en Iberoamerica” Estudios SEGIB, 2008 13 Xalma, C “II Informe de la cooperación sur sur en Iberoamerica” SEGIB, 2008

Page 16: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

16

1.4 La Dichiarazione del Millennio: un nuovo impulso

All’interno del sistema delle Nazioni Unite, la CSS è stata considerata per molto tempo

come uno degli elementi chiave per promuovere lo sviluppo. Negli ultimi anni questo

meccanismo ha ricevuto un rinnovato impulso grazie al fatto che si percepisce con

maggiore chiarezza che, per raggiungere gli obiettivi di sviluppo del Millennio, è

fondamentale impiegare uno sforzo crescente verso la promozione degli scambi di

abilità e conoscenze tra paesi del Sud.

Per sottolineare l’importanza di questo tipo di cooperazione, nel 2003 l’Assemblea

Generale, in virtù della risoluzione 58/220 (vedi allegato I), ha dichiarato il 19 dicembre

giorno delle Nazioni Unite per la CSS, come forma per riconoscere la rinnovata

preferenza attribuita ai processi di collaborazione e la adattabilità politica per rafforzare

lo sviluppo economico e sociale, più che alle linee e agli orientamenti ricevuti dai paesi

del Nord. 14

Nella risoluzione 58/220 del 2003, l’Assemblea Generale “osserva con interesse che la

cooperazione Sud-Sud può avere ripercussioni positive sulle politiche mondiali,

regionali e nazionali e le misure adottate in ambito economico, sociale e dello sviluppo

dei paesi in via di sviluppo, invitando loro e i loro soci ad intensificare la cooperazione

Sud-Sud e la cooperazione triangolare in questi ambiti, dato che contribuisce al

raggiungimento degli obiettivi di sviluppo convenuti internazionalmente, inclusi quelli

che figurano nella Dichiarazione del Millennio15”.

Per questa ragione“riafferma la necessità di continuare a rafforzare, considerate le

risorse di cui dispone, la Dipendenza Speciale della Cooperazione Sud-Sud nel sistema

delle Nazioni Unite come entità separata e incaricata della cooperazione Sud-Sud nel

sistema delle Nazioni Unite, riconosce che le sue attività devono essere percepite come

parte integrante della politica generale di sviluppo nel sistema delle Nazioni Unite e il

Programma delle Nazioni Unite per lo Sviluppo; in questo contesto, esorta i fondi ed i

programmi delle Nazioni Unite e altre entità del sistema delle Nazioni Unite per lo

sviluppo a che raddoppino i propri sforzi per integrare la cooperazione economica e

14 Cepal “Actividades del sistema de la CEPAL durante el bienio 2006-2007 para promover y apoyar a la cooperación Sur-Sur” 2008 15 Resolución 58/220 de 2003

Page 17: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

17

tecnica tra i paesi in via di sviluppo, utilizzando a tal proposito i meccanismi nazionali,

regionali e internazionali pertinenti consultando gli Stati Membri16”.

Nel decennio che va dal 2000 al 2010, la Dichiarazione del Millennio del 2000 e la

Conferenza di Monterrey del 2002, rappresentano l’impegno delle fonti tradizionali di

cooperazione sia per l’aumento dei flussi dell’APS mondiale che per la loro

concentrazione nei paesi con minore livello di sviluppo relativo. In questo contesto si

rafforzano le difficoltà dei paesi con livelli medi di sviluppo di poter accedere all’APS

mondiale: questo fattore favorisce il potenziamento dello scambio di capacità tra PVS.

Dall’anno 2000 si succedono una serie di eventi il cui obiettivo principale è quello di

esplorare al massimo le possibilità che la CSS offre nell’ambito della cooperazione

internazionale. È da evidenziare per la sua importanza la Conferenza di Alto livello

sulla CSS (conosciuta anche come secondo vertice del Sud) svoltasi in Qatar nel 2005.

In questo vertice si approva il Piano Doha, un piano la cui adozione dovrebbe consentire

“un impulso definitivo alla cooperazione Sud-Sud in tutte le regioni del mondo e in tutte

le sue forme”.17

Attualmente il dibattito aperto attorno alla cooperazione Sud-Sud non frena l’auge

significativo di questa “nuova” forma di cooperare. Il report del Comitato di Alto livello

presentato durante l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite (New York, 2007)

conferma che la cooperazione Sud-Sud si trova in uno stato di costante espansione.

Come segnalano Das, De Silva y Zhou (2007) ciò che accade a livello internazionale

rispetto all’aumento di flussi commerciali e finanziari tra paesi del Sud, è riflesso

nell’importante livello di sviluppo che questi paesi hanno ottenuto, aumentando le

proprie capacità tecniche e finanziarie, così come le sempre maggiori possibilità di

partenariato con altri paesi. Questa nuova tappa di vigore della CSS, vede come

protagonisti un buon numero di paesi, tra cui Argentina, Brasile, Cile, Colombia, Cuba

Messico e Venezuela, la cui attività si è fatta più intensa durante gli ultimi anni18.

16 Ibidem17Dichiarazione di Doha 18 Xalma, C “II Informe de la cooperación sur sur en Iberoamerica” SEGIB, 2008

Page 18: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

18

1.5 La Conferenza di Parigi e l’Agenda di Accra

La preoccupazione internazionale per migliorare l’efficacia degli aiuti e il loro

contributo allo sviluppo ha portato ad una serie di iniziative promosse dai “donatori”

internazionali con l’obiettivo di “aggiornare” l’attuale modello di gestione degli aiuti,

tenendo presente l’evoluzione e la complessità del contesto globale post-guerra fredda.

Il risultato più rilevante è costituito dalla Dichiarazione di Parigi sull’efficacia della

cooperazione internazionale del 2005 che, a differenza delle dichiarazioni precedenti, ha

proposto una serie di azioni pratiche e obiettivi specifici per i paesi donanti e beneficiari

attorno a cinque principi: appropriazione, allineamento, gestione dei risultati e

responsabilità reciproca.

La dichiarazione di Parigi ha cercato di capitalizzare le critiche ricevute negli anni

anteriori rispetto al funzionamento della CNS, con il proposito di iniziare un processo

basato su nuovi principi che portino ad una cooperazione allo sviluppo più efficace.

Nonostante i buoni propositi, gli obiettivi prefissati sono ancora per la maggior parte

incompiuti.19

Come si evidenzia nel primo report di valutazione, esistono difficoltà nella applicazione

della dichiarazione di Parigi riguardanti il fatto che questa è generalmente considerata

un accordo tecnico e non politico, inoltre si critica che la dichiarazione non ha tenuto in

considerazione temi sensibili riguardo all’orizzontalità tra Nord e Sud (come la fiducia,

la gestione del rischio, gli incentivi): questi aspetti rendono complicato il

raggiungimento degli obiettivi proposti. Un altro fattore di complessità è dato dalla

complessità del nuovo linguaggio introdotto e dei procedimenti di monitoraggio e di

gestione proposti, poco conosciuti ed ostici per i paesi “destinatari”. A questo proposito,

l’aumento relativo di paesi in via di sviluppo coinvolti nella cooperazione internazione,

come Cina, Brasile e Sud Africa, che attuano secondo modalità diverse a quelle dei

tradizionali paesi “donatori”, ha rappresentato una sfida per l’attuazione della

Dichiarazione di Parigi.

Dal punto di vista dei paesi “donatori” tradizionali, l’espansione della CSS propone

alcuni interrogativi. Da un lato, c’è chi crede che i “donatori” emergenti compromettano

19 Lengyl, Thury Cornejo, Malacalzauan “La eficacia de la ayuda al desarrollo en contextos de fragilidad estatal: Haití y la cooperación Latinoamericana” in Serie Avance de Investigación. Fundación Carolina CeALCI, 2010

Page 19: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

19

la situazione dei paesi “riceventi” prestando in termini inappropriati, usando un basso

livello condizionalità che contribuirebbe a rimandare gli aggiustamenti necessari nei

paesi “ricettori”. Dall’altro lato, c’è chi sostiene che questi attori possano contribuire ad

una maggiore frammentazione della APS, dato che le sue azioni non sono trasparenti e

si confonde la politica estera con la cooperazione.20

Dal punto di vista dei nuovi “donatori” emergenti, invece, le nuove regole adottate dalla

dichiarazione di Parigi, non sono sufficienti per la CSS. Per esempio il Brasile ha

rifiutato la dichiarazione perché non vi è contenuta una distinzione tra la CSN,

caratterizzata da una relazione diseguale tra “donanti” e “riceventi”, e la CSS, dove

entrambi i paesi cooperanti si percepiscono come soci in un processo di sviluppo.

Questo malcontento, è stato raccolto in diverse iniziative dei paesi del Sud e, durante il

II Foro di Accra del 2008, questa posizione critica rispetto alla dichiarazione di Parigi,

ha posto in dubbio che il Brasile ed altri paesi firmassero l’Agenda Azione Accra

(AAA), che si proponeva di approfondire la dichiarazione di Parigi. Alla fine i paesi del

Sud hanno ottenuto che i negoziati finali introducessero il concetto di CSS come

modello alternativo alla “prospettiva rigida del sistema mondiale di sviluppo che

classifica i paesi in “donatori” o “riceventi”.21 Nello specifico si dice che “la

cooperazione allo sviluppo Sud-Sud deve osservare il principio di non interferenza

nelle questioni interne, stabilire uguaglianza tra i soci dello sviluppo e rispettare la

loro indipendenza, sovranità nazionale, diversità e identità culturale”.22

20Ibidem21Lengyl, Thury Cornejo, Malacalzauan “La eficacia de la ayuda al desarrollo en contextos de fragilidad estatal: Haití y la cooperación Latinoamericana” in Serie Avance de Investigación. Fundación Carolina CeALCI, 2010 22Agenda di Accra 2008

Page 20: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

20

CAPITOLO II La cooperazione sud-sud in America Latina

2.1 Lo sviluppo economico latinoamericano

L’America Latina è stata storicamente destinataria di programmi di cooperazione allo

sviluppo e, come abbiamo visto, può essere considerata l’avanguardia della CSS.

Queste ragioni, sommate al fatto che oggi -senza voler sminuire le specificità proprie di

ogni singolo paese- il subcontinente sta vivendo un’epoca di rinnovato auge politico ed

economico, ne fanno materia particolarmente interessante ai fini di questo studio. Per

avere un quadro il più completo possibile della situazione, procederemo ad un breve

resoconto dello sviluppo economico che il subcontinente ha avuto durante gli ultimi

cinquant’anni.

Durante gli anni Sessanta e Settanta la politica di sviluppo economico dei paesi

latinoamericani era dominata da un’industrializzazione dirigista orientata alla

sostituzione delle importazioni sulla base di grandi imprese statali e/o investimenti

stranieri. L’assenza di una politica di aiuto alla piccola e media impresa e la mancanza

di attenzione ai problemi di diffusione territoriale dello sviluppo economico hanno dato

luogo a grandi disparità regionali. Alla fine degli anni Settanta la rottura del modello

anteriore nel pieno di una crisi economica generale, ha portato ad un periodo in cui

hanno prevalso gli aggiustamenti strutturali, la liberalizzazione economica e la crescente

apertura dei flussi internazionali patrocinati dal FMI, dalla Banca Mondiale e dalla

Banca Interamericana per lo sviluppo (BID). Questa strategia ha portato ad un

consolidamento del mercato come meccanismo di attribuzione delle risorse, riduzione di

sussidi e di controlli statali, privatizzazione di imprese pubbliche e, in generale, la

riduzione del ruolo dello Stato.

La concentrazione delle risorse e le politiche di risanamento fiscale interno ed esterno,

oltre ad aver inciso negativamente sul settore produttivo, hanno implicato una forte

riduzione nella promozione delle politiche sociali che hanno lasciato alla propria sorte

sia le comunità locali che le imprese. (Llorens Urrutia, 2001).

La nuova politica non ha ridotto le disparità territoriali in materia di sviluppo, al

contrario, ha debilitato la già precaria rete di protezione sociale esistente, senza creare

nessun meccanismo alternativo.

A metà degli anni Ottanta, le analisi di organismi come UNICEF o UNDP rendono

Page 21: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

21

evidente l’impatto negativo delle politiche di aggiustamento nei settori più vulnerabili

dei paesi latinoamericani. Le nuove proposte di “aggiustamento dal volto umano” o di

“sviluppo umano” appoggiavano direttamente l’applicazione di politiche volte

direttamente alla trasformazione delle condizioni di vita dei settori più poveri dei paesi

in via di sviluppo creando, dalla seconda metà del decennio, fondi nazionali di

investimento sociale. Si é così propiziato l’impulso delle iniziative locali e il crescente

protagonismo dei trasferimenti unilaterali nel finanziamento allo sviluppo (aiuto estero,

finanziamento di agenzie multilaterali) ha facilitato l’apparizione di nuove risorse in

zone e territori fino a quel momento emarginati dalle politiche statali.

Durante gli anni Novanta, lo Stato inizia un lento recupero dell’iniziativa in molti paesi

e si scontra con la necessità di modificare le politiche tradizionali basate sul

clientelismo e sul verticismo, che vengono sostituiti da processi di concertazione che

rivisitano sia la forma e i criteri di assegnazione delle risorse pubbliche che gli obiettivi

delle politiche di sviluppo, la loro formulazione e i criteri spaziali adottati. È in questo

momento che gli attori locali diventano protagonisti del proprio sviluppo, partecipando

direttamente alle decisioni che li riguardano. Si passa così da un modello in cui lo Stato

controlla l’apparato pubblico e le regioni sono attori sociali, ad uno in cui il livello

regionale e locale formano parte dell’apparato pubblico capace di influire nelle strutture

e nelle decisioni centrali dello Stato.

Dagli anni Novanta, gli organismi di finanziamento multilaterale adottano un nuovo

discorso, introducendo nei programmi di aggiustamento fondi di compensazione sociale

per la riduzione della povertà estrema che portano a mettere l’accento sulle condizioni

politiche (assenza di potere e di partecipazione nelle decisioni pubbliche) e sulla

mancanza di indirizzo sia nella spesa sociale che negli investimenti produttivi.

Attualmente si realizza una nuova lettura del ruolo delle risorse endogene, mettendo

l’accento nella mobilitazione delle risorse per lo sviluppo, valorizzando le capacità di

organizzazione locale, le specificità culturali e la diversità delle pratiche locali di

partecipazione, intese come “capitale sociale”. Tale capitale sociale comprende diversi

fattori, tra cui emergono il clima di partecipazione sociale, il grado di associazionismo,

la coscienza civica e i valori culturali intesi in senso ampio, che svelano le complesse

relazioni tra stabilità macroeconomica, integrazione sociale e tra la valorizzazione di

Page 22: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

22

risorse endogene e la dinamica dello sviluppo economico.23

Parallelamente, le organizzazioni più dinamiche di aiuto allo sviluppo, specialmente nei

paesi nordici e gli Stati Uniti, hanno progressivamente cambiato la politica di finanziare

progetti e programmi sociali includendo una visione dello sviluppo che presuppone una

mobilitazione delle risorse esistenti nelle zone intervenute.24

2.2 La specificità latinoamericana: una visione della cooperazione internazionale

allo sviluppo

I paesi latinoamericani non sono poveri, ma nella regione vivono molte persone povere:

questa differenza è molto importante ed è alla base dell’attuazione della cooperazione

allo sviluppo nel subcontinente. Secondo le stime dell’Agenzia Spagnola di

Cooperazione Internazionale (AECID), in America Latina esistono 221 milioni di

persone in situazione di povertà, di cui 97 milioni in situazione d’indigenza; secondo la

Commissione europea le persone povere sono 207 milioni.25

Comparata con altre regioni del pianeta, la posizione latinoamericana in quanto ad

indici di povertà è intermedia, con percentuali inferiori a quelli dell’Africa sub

sahariana o di alcuni paesi asiatici e più alti rispetto a quelli dell’Europa dell’Est o del

nord Africa. Questo panorama di povertà contrasta con una regione ricca di risorse

naturali, con enorme diversità biologica e grandi risorse di acqua dolce, con paesi che

hanno sviluppato, in differente misura, complessi industriali sofisticati e di alto livello

tecnologico, con un settore agricolo in forte espansione che converte paesi come

l’Argentina, il Brasile o la Colombia in leader mondiali nella produzione di carne, soia,

zucchero o caffè. L’America Latina possiede inoltre una grandissima ricchezza

energetica e minerale; alcuni dei suoi paesi hanno posti di rilevanza nella produzione di

petrolio, gas, stagno, ferro e rame. Nei prossimi anni, se proseguiranno le ricerche per

trasformare il biodisel in combustibile per motori, diversi paesi latinoamericani saranno

potenze mondiali nella produzione di alcol proveniente dalla canna da zucchero e da

23Kiksberg, Tomassini “Capital Social Y Cultura: Claves Estrategicas Para El Desarrollo” Paperback, 2001 24Llorens Urrutia “Orientamenti per la cooperazione decentrata allo sviluppo economico locale in America Latina: il caso basco” in “Dossier sviluppo economico locale in America Latina” CeSPI e IILA, 200125Sotillo, Ayllón “América Latina en construcción” Catarta editrice. Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación, Universidad Complutense de Madrid, 2006

Page 23: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

23

semi di piante oleose. Inoltre è fondamentale ricordare che il capitale umano della

regione è di grande qualità grazie alla capacità imprenditoriale , allo spirito creativo e

all’esistenza di numerose università e centri di ricerca che stanno formando i numerosi

giovani, anche se l’educazione superiore raggiunge una fascia molto ristretta della

popolazione.

Se diamo uno sguardo alle classifiche elaborate dagli organismi internazionali per

determinare il livello di sviluppo dei vari paesi, notiamo che quasi tutti gli stati

latinoamericani si trovano in posizioni intermedie. Solo la Bolivia e Haiti figurano tra i

paesi con basso livello di sviluppo umano.

Tutti i report e le analisi dei principali “donatori” nella regione, coincidono nel fatto che

il grossi problemi latinoamericani in termini di sviluppo siano la profonda

disuguaglianza, la mancanza di equità, l’assenza di coesione sociale e la pessima

redistribuzione delle entrate. Alcune cause che spiegano questi effetti, secondo l’analisi

di Ayllón, sono da cercarsi nel processo di colonizzazione iberica, nella fragilità delle

istituzioni politiche ed economiche, nell’inesistenza di un patto sociale, nel controllo

politico ed economico messo in atto dalle oligarchie elitarie, nell’esplosione

demografica e nell’assenza di un programma di riforme agrarie, politiche e fiscali che

portano all’instabilità macroeconomica cronica.

Fonte: PNUD, Informe Regional sobre Desarrollo Humano para America Latina y Caribe 2010.

Page 24: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

24

L’America Latina è la regione più diseguale al mondo, con un coefficiente Gini26 di

0,54 di media: questo dato stride con il reddito procapite e con le potenzialità

economiche, le risorse umane e naturali.

Per questa ragione è proprio nella lotta contro le cause strutturali di queste

disuguaglianze che la cooperazione allo sviluppo ha il compito di agire in maniera

incisiva, abbandonando approcci paternalisti o i semplici palliativi.

Oltre al problema della diseguaglianza, esistono altre questioni che fanno sì che la

regione sia altamente vulnerabile e che si converta, come logica conseguenza, in

oggetto dell’azione della cooperazione internazionale. Alcuni degli aspetti più

importanti che si possono menzionare sono: la lentezza nella riduzione della povertà, la

crescita irregolare dello sviluppo economico che produce alti tassi di disoccupazione e

l’allargarsi dell’economia sommersa, l’aumento del crimine organizzato attorno al

traffico di droga e della delinquenza comune, la precarietà delle condizioni abitative di

milioni di persone e la proliferazione delle favelas nelle zone periferiche delle grandi

metropoli, la pessima qualità dei servizi educativi e sanitari nelle zone rurali, l’esodo di

milioni di latinoamericani che si vedono costretti ad emigrare e la cosiddetta “fuga dei

cervelli”, la marginalità e l’esclusione che colpisce contadini, indigeni, comunità

afrodiscendenti.

In aggiunta a tutte queste vulnerabilità, è utile, ai fini della comprensione del contesto in

cui la cooperazione allo sviluppo si trova ad operare in America Latina, aggiungere altri

due fattori caratterizzanti. Da un lato, la fragilità delle istituzioni, che si riflette nelle

democrazie a bassa intensità,27 nella crisi della rappresentatività e fragilità delle

istituzioni e nel discredito della classe politica che, in seguito a numerosi scandali di

26 Il coefficiente di Gini, introdotto dallo statistico Italiano Corrado Gini, è una misura della diseguaglianza di una distribuzione. È spesso usato per misurare la diseguaglianza nella distribuzione del reddito o anche della ricchezza. È un numero compreso tra 0 ed 1. Valori bassi del coefficiente indicano una distribuzione più uguale, con il valore 0 che corrisponde all'uguaglianza perfetta, ad esempio la situazione in cui tutti percepiscano esattamente lo stesso reddito; valori alti del coefficiente indicano una distribuzione più diseguale, con il valore 1 che corrisponde alla più completa disuguaglianza, ovvero la situazione dove una persona percepisca tutto il reddito del paese mentre tutti gli altri hanno un reddito nullo.27 Si definisce “democrazia a bassa intensità” l’applicazione del modello democratico che, nonostante il proposito di creare governabilità, non da spazio alle richieste sociali dei cittadini, che solo possono partecipare alla vita democratica mediante le elezioni. Questo modello di politica delegata coniuga componenti autoritarie con un’idea di rappresentatività in cui le votazioni sono atti fondamentali di autorizzazione dei rappresentanti che decidono secondo i propri criteri.

Page 25: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

25

corruzione, favorisce la nascita di populismi e caudillismi28. Dall’altro lato, dobbiamo

menzionare la degradazione ambientale che minaccia le risorse naturali e provoca

l’inquinamento dei fiumi e dell’aria nelle grandi città. L’assenza di pianificazione nella

crescita urbana, l’occupazione di luoghi precari della città e la segregazione spaziale

fanno si che la popolazione più povera non solo debba fronteggiare il problema della

povertà, ma anche quello della vulnerabilità ai disastri naturali e della mancanza dei

servizi basici.

In definitiva, come si è sottolineato nell’ambito accademico spagnolo, l’America Latina

soffre “l’inganno del progresso”, cioè una serie di difficoltà specifiche che non sono

derivate nella carenza di accumulazione del capitale, ma dalla difficoltà che molti di

questi paesi sperimentano storicamente nella redistribuzione di questo ad ampie fasce

della popolazione.

La presentazione di questo breve quadro ci permette di capire perché l’America Latina,

pur non essendo una regione povera, continui ad essere uno dei soggetti più attivi nel

campo della cooperazione allo sviluppo, in tutte le sue modalità.

2.3 La cooperazione Sud-Sud in prospettiva Latinoamericana

Partendo da una prospettiva latinoamericana, si distingue il ruolo importante che la

cooperazione allo sviluppo ha come strumento di appoggio e complemento degli sforzi

dei singoli paesi. Gli attori della cooperazione in America Latina, secondo l’ottica del

SELA, devono partire dalla conoscenza dell’agenda di sviluppo della regione secondo

due dimensioni: quella interna e quella esterna. Secondo l’agenda interna, le azioni di

cooperazione più adeguate dovrebbero essere dirette alla ristrutturazione produttiva e

alla competitività sistemica, alla modernizzazione delle istituzioni statali e

all’integrazione sociale per incorporare la popolazione emarginata nella ristrutturazione

produttiva. Nell’agenda esterna, la cooperazione richiesta è complementare agli sforzi

interni ed è orientata alla preparazione di negoziazioni regionali, emisferiche e

multilaterali, con azioni dirette alla formazione di risorse umane specializzate, il miglior 28 Il caudillismo é un fenomeno sociale e politico sorto durante il XIX secolo in America Latina che consiste nell’apparizione di leader carismatici la cui forma per accedere al potere e arrivare al governo era basata in meccanismi informali e l’accettazione da parte del popolo che deposita nel caudillo il ruolo di guida. Questo fenomeno ha caratterizzato l’America Latina durante lunghi periodi della sua storia repubblicana e in alcuni casi è sfociato in forti dittature, repressione all’opposizione e stagnazione politica ed economica.

Page 26: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

26

accesso alle reti d’informazione, l’articolazione e formazione di consenso tra il settore

pubblico e quello produttivo nazionale e lo scambio di esperienze con altre regioni. In

aggiunta alle due agende, la cooperazione può giocare un ruolo importante nella

formulazione di politiche di governo, delle entità private, delle istituzioni accademiche e

della società civile29.

Dalla fine degli anni Ottanta e inizio degli anni Novanta, l’aumento dei redditi procapite

di alcuni paesi latinoamericani ha permesso che questi cambiassero il ruolo all’interno

della cooperazione allo sviluppo, passando da Paesi “destinatari” a Paesi “donatori”.

Partendo dalle esperienze di Brasile, Cile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Messico, Perú

ed Argentina, è iniziata in America Latina la denominata cooperazione Sud-Sud30.

Questo tipo di cooperazione, stabilito tra paesi in via di sviluppo, facilita che le nazioni

che abbiano raggiunto risultati importanti in diversi settori, condividano e/o

trasferiscano una parte di questi agli altri Paesi, permettendo che questi ultimi possano

soddisfare alcuni dei loro bisogni in un determinato settore.

In America Latina si considera la CSS un meccanismo di grande rilevanza per

promuovere l’agenda dello sviluppo regionale che, necessariamente, va ben oltre il

traguardo degli obiettivi del Millennio, considerato come un accordo minimo.

Gli esperti sottolineano come sia necessario adattare la dichiarazione di Parigi al

contesto latinoamericano e, ancora più importante, continuare con il dibattito profondo

riguardo allo sviluppo nella regione per poter facilitare la transizione verso un’agenda

propria dei paesi latinoamericani.

Alcuni degli obiettivi comuni più importanti dei paesi della regione sono la coesione

sociale e il raggiungimento di un elevato livello di istituzionalità; è inoltre importante

ridurre le asimmetrie presenti, sia in campo economico che sociale: in questo senso la

CSS potrebbe rappresentare uno strumento per costruire una politica regionale che

aspiri all’integrazione del continente.

Alcuni vedono lo “spirito” di Parigi e di Accra come una valida ispirazione, dato che

orienta la cooperazione verso la leadership dei paesi ricettori e verso l’orizzontalità tra i

soci: si basa, in questo senso, sul principio di solidarietà e implica un reciproco

29 SELA “Tendencia de la cooperación internacional en America Latina y en el Caribe” Sistema Economico Latinoamericano y del Caribe, 2009 30Lechini, G. “Cooperación Sur-Sur y la busqueda de autonomía en America Latina. Mito o realidad?” in Relaciones Internacionales Nº12, Octubre 2009

Page 27: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

27

apprendimento di “donatori” e “riceventi”. Dal punto di vista di altri Paesi del Sud,

esistono anche delle critiche all’imposizione di criteri e di procedimenti da parte del

Comitato di aiuto allo sviluppo (CAS)31. La critica si origina nel fatto che i membri del

CAS non sarebbero rappresentativi, quindi l’istituzione mancherebbe di legittimità. Per

questo non tutti i Paesi del Sud accettano i meccanismi stabiliti a Parigi come validi per

tutti i tipi di cooperazione e solo 14 hanno firmato l’accordo, mentre gli altri si sono

rifiutati.

Nell’ottica della CSS, molte delle risposte ad alcuni dei problemi che i paesi

latinoamericani devo affrontare, si trovano nel “vicino” che, condividendo le stesse

percezioni circa gli ostacoli allo sviluppo regionale e gli stessi interessi economici e

necessità sociali, può condividere le proprie pratiche e suggerimenti sull’uso più

efficiente dell’assistenza allo sviluppo. Questo processo avviene supportando il

trasferimento di esperienze dimostrate e riproducibili dai paesi con un livello di

sviluppo superiore a quelli con un livello inferiore.

Queste attività di CSS sono state plasmate secondo diverse modalità di cooperazione

allo sviluppo in ambiti socioeconomici e tecnici e sono state amministrate e realizzate

dalle istituzioni dedite allo sviluppo dei paesi del Sud.

Una delle iniziative più importanti della CSS è l’articolazione tra i paesi latinoamericani

in vertici internazionali e il coordinamento per affrontare i problemi dello sviluppo e

proporre soluzioni pratiche. Attraverso queste iniziative, la regione cerca di evitare

l’unilateralismo del Nord e l’adozione di programmi non consultati con i “beneficiari”.

Si cerca di costruire un’agenda comune di sviluppo con i paesi “donatori”, che abbia

alla base l’identificazione e la soluzione dei problemi della regione, con priorità definite

nell’ambito tematico e geografico e con meccanismi di monitoraggio e valutazione.

2.4 Cooperazione Sud-Sud orizzontale e triangolare

La CSS si realizza secondo differenti modalità, il cui criterio di differenziazione è sia il

numero di attori coinvolti che il ruolo (due o più) che si assegna a ciascuno di essi

31Il Comitato di aiuto allo sviluppo (CAS) nasce nel 1961 come sottogruppo dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE). Il CAS riunisce 23 membri dell’OCSE e, attraverso di essi, i maggiori donatori bilaterali.

Page 28: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

28

(ricevente, esecutore o finanziatore). Nello specifico, possiamo distinguere tra

cooperazione orizzontale, bilaterale o multilaterale, e cooperazione multilaterale.

È da notare, nel caso della CSS bilaterale e multilaterale, l’introduzione dell’aggettivo

orizzontale, voluto dai paesi membri della Conferenza Iberoamericana per rimarcarne il

carattere solidale e mettere l’accento sulla volontà che le relazioni tra i paesi siano

realmente basate sull’uguaglianza.

La cooperazione bilaterale orizzontale si produce quando un Paese del Sud offre

cooperazione tecnica ad un altro. Questo tipo di cooperazione può essere eseguito

secondo condizioni non rimborsabili, ciò significa che il Paese esecutore del progetto è

anche responsabile del finanziamento. Alternativamente, il progetto può essere eseguito

secondo uno schema di finanziamento con i costi condivisi, dove le due parti

cofinanziano le attività previste. In ogni caso, lo strumento attraverso cui si negoziano e

si definiscono i progetti da realizzare, sono le Commissioni miste, integrate dai

responsabili di cooperazione dei governi dei due paesi coinvolti.

La cooperazione multilaterale orizzontale si ha quando vari paesi accordano di

condividere in forma coordinata le esperienze e capacità in un determinato settore. In

generale, tutti i paesi partecipanti assumono un doppio ruolo: contribuiscono con risorse

economiche e/o tecniche allo sviluppo di questo tipo di iniziative di cooperazione e, allo

stesso tempo, sono beneficiari delle attività realizzate. La genesi di questi programmi

può essere incontrata nella volontà di vari paesi di promuovere iniziative congiunte, ma

anche in accordi bilaterali Sud-Sud che i paesi coinvolti decidono di ampliare e

regionalizzare.

Page 29: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

29

Fonte: SEGIB 2007 La CTPD tra paesi del Sud permette di trarre vantaggio dalle capacità settoriali

raggiunte da alcuni dei paesi coinvolti e trasmetterle ad altri che devono coprire le

carenze negli stessi settori. Il basso costo relativo di queste azioni è un grande vantaggio

ma, in svariate occasioni, gli scarsi finanziamenti di cui dispongono i paesi del Sud

continuano ad essere un ostacolo per la realizzazione di un maggior numero di azione di

CSS. Un’opzione valida per superare questo problema è l’impulso ad un’altra modalità

di cooperazione internazionale: la cooperazione triangolare.

La cooperazione triangolare implica tre attori: due paesi del Sud (ricettore ed

esecutore) e un paese del Nord o un organismo internazionale che opera come

finanziatore del progetto. Nel caso in cui chi finanzia sia un paese del Nord, la

COOPERAZIONE SUD-SUD

ORIZZONTALE TRIANGOLARE

BILATERALE MULTILATERALE BILATERALE MULTILATERALE

Esecutore:paesedelSud

Ricettore:paesedelSud

Finanziamento:assunto

dall’esecutoreocondivisadalledueparti

Esecutore:varipaesi,la

maggioranzadelSud

Ricettore:varipaesi,la

maggioranzadelSud

Finanziamento:assuntodalle

partiproporzional‐mentealleloropossibilità

Esecutore:paesedelSud

Ricettore:paesedelSud

Ricettore:paesedelSud

Esecutore:paesedelSud

Finanziamento:assuntodalle

partiproporzional‐mentealleloropossibilità

Finanziamento:organismo

multilateraleoregionale

Page 30: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

30

cooperazione triangolare è di tipo bilaterale, mentre se questo ruolo è assunto da un

organismo sovranazionale, la cooperazione triangolare è denominata multilaterale.

2.5 Cenni sulla cooperazione sud-sud regionale

Per completare il quadro relativo CSS in America Latina, menzioniamo la cooperazione

regionale, intesa come quadro applicativo della CSS orizzontale all’interno del

subcontinente. Nella regione esistono infatti diversi sistemi di concertazione ed

integrazione, in seno ai quali si attua la cooperazione tecnica e finanziaria. L’obiettivo

che ci proponiamo in questa sede, non è quello di descrivere in maniera esaustiva il

funzionamento di tutti i sistemi esistenti; ci limiteremo invece, a titolo esemplificativo,

a dare dei brevi cenni sul sistema di cooperazione esistente in tre dei principali

organismi regionali: la Comunitá Andina (CAN), il Mercato comune del Sud

(MERCOSUR) e l’Alleanza Bolivariana per i popoli della nostra America (ALBA).

La cooperazione regionale può essere qualificata come orizzontale quando i sistemi di

integrazione regionale, indipendentemente dalle fonti di finanziamento, si attengono a

questi parametri:

• Concordano le strategie ed i piani di sviluppo che includono le aree prioritarie in

cui focalizzare la cooperazione.

• Disegnano i programmi disponendo dell’appoggio tecnico del centro di

coordinamento del sistema.

• Eseguono i programmi attraverso le amministrazioni responsabili delle politiche

pubbliche corrispondenti, con l’appoggio amministrativo e tecnico dei centri di

coordinamento.32

Secondo la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB), i programmi promossi

all’interno di questi tre sistemi, a cui hanno partecipato governi, organizzazioni sociali

ed amministrazioni pubbliche, hanno favorito la convergenza tra paesi e, di

conseguenza, l’integrazione e lo sviluppo regionale. Inoltre hanno favorito la captazione

di risorse della cooperazione internazionale dirette a programmi regionali.

La CAN è una comunità che nasce nel 1969 composta da Bolivia, Colombia, Ecuador e

Perú (Argentina, Brasile, Cile, Paraguay ed Uruguay sono paesi associati) che ha come

32 SEGIB 2008

Page 31: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

31

obiettivo il raggiungimento di un’integrazione regionale integrale che contribuisca allo

sviluppo umano e sostenibile nel rispetto della diversità e delle differenze tra i paesi.

All’interno della CAN, i paesi andini cooperano in diversi settori che vanno dallo

sviluppo delle frontiere alla cooperazione su temi di giustizia e sicurezza o la

promozione della democrazia e dei diritti umani. Tra i programmi in esecuzione vi sono

il Predecan, destinato alla prevenzione dei disastri e l’Ordinamiento Jurídico, che si

propone di rafforzare e perfezionare il Sistema di risoluzione delle controversie e di

formare diversi attori dei paesi membri nel tema giuridico. Finanziato dalla AECID

spagnola, questo programma realizza numerose attività di cooperazione tecnica

orizzontale tra i paesi membri, includendo corsi e scambi nel settore giuridico.

Il MERCOSUR è un’unione sub regionale nata nel 1991 composta da Argentina,

Brasile, Paraguay e Uruguay (Venezuela e Bolivia sono in processo di adesione, Cile,

Colombia, Ecuador e Perù sono paesi associati). Esiste un Comitato di cooperazione

tecnica del Mercosur incaricato di identificare, selezionare, negoziare, approvare,

monitorare e valutare le azioni orizzontali di cooperazione tecnica, assicurando che

vengano compiuti gli obiettivi di rafforzamento dell’integrazione regionale. Le priorità

stabilite dal Comitato sono: l’integrazione del blocco, la cooperazione orizzontale, la

trasparenza, la sburocratizzazione e la semplificazione della gestione, la sinergia tra i

progetti.

Tra i diversi programmi di cooperazione tecnica realizzati in seno al Mercosur, hanno

particolare rilevanza quelli nel settore economico e commerciale. Nello specifico, sono

stati portati a termine progetti di appoggio alla cooperazione statistica e doganiera con

l’obiettivo di arrivare ad un mercato unico, all’integrazione del sistema finanziario e

all’armonizzazione degli standard e dei procedimenti sanitari, veterinari, fitosanitari e

alimentari.33

L’ALBA è una piattaforma d’integrazione continentale nata nel 2001 di cui fanno parte

Cuba, Venezuela, Bolivia, Nicaragua, Honduras, Ecuador ed altri paesi caraibici.

Questo sistema pone l’accento sulla lotta contro la fame e l’esclusione sociale; per

realizzare questi obiettivi, l’Alba propone di sostituire l’attuale modello di crescita dei

paesi del Sud (modello considerato dipendente dai paesi del Nord) in favore di uno che

potenzi lo sviluppo endogeno nazionale e regionale. Detto altrimenti, un modello che

33SEGIB 2008

Page 32: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

32

permetta ai paesi di trarre vantaggio dalle proprie capacità e investirle produttivamente

per far si che tutti gli abitanti della regione siano “beneficiari”. La maggior parte dei

progetti di cooperazione riguarda l’ambito energetico (dato il grande potenziale

venezuelano) e quello sociale (educazione, salute e sport, dove Cuba ha un grande

vantaggio).

Uno dei programmi sociali che sta avendo maggiore successo è il programma di

alfabetizzazione “Yo sí puedo” (Io si posso), che nasce da una iniziativa di CSS

orizzontale bilaterale. Cuba, il promotore del programma, lo ha realizzato in 28 paesi

del Sud (15 in America Latina, 5 nei Caraibi, 1 in Asia, 1 in Nord America, 6 in Africa).

Come risultato di quest’esperienza, la cooperazione cubana ha potuto alfabetizzare più

di 3,2 milioni di persone e sia il Venezuela che la Bolivia sono stati dichiarati paesi

senza analfabetismo. É interessante notare che alcuni dei paesi beneficiari del

programma abbiano replicato l’esperienza diventando a loro volta offerenti di

cooperazione orizzontale ad altri paesi del Sud. La sequenza di repliche e la

collaborazione che i distinti paesi hanno stabilito tra loro, ha fatto si che questo

programma di alfabetizzazione sia passato da essere un sistema bilaterale, a formar

parte di un’iniziativa d’integrazione continentale come l’Alba.

Attraverso la tabella a seguire elaborata dal SEGIB, sintetizziamo i tre sistemi di

integrazione che realizzano cooperazione regionale in America Latina.

Organismo regionale Sistema di cooperazione e finanziamento

Aree e programmi di finanziamento

Origine dei finanziamenti

Comunitá Andina CAN

Dispone di un sistema di cooperazione tecnica internazionale. Gli organi della CAN fanno proposte alla Segreteria generale che cerca i fondi, definisce le linee prioritarie e le realizza attraverso l’Unità di cooperazione tecnica

I programmi riguardano settori che vanno dallo sviluppo delle frontiere alla cooperazione in tema di giustizia e sicurezza e la promozione della democrazia e dei diritti umani

Mista, combina fondi della cooperazione internazionale con contributi variabili dei paesi membri

Mercato comune del Sud MERCOSUR

Il sistema si articola attorno a due meccanismi: il Comitato di

I programmi sono destinati principalmente ai settori economico e

Può essere esterna o interna ai paesi mIl sembri

Page 33: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

33

cooperazione tecnica e il Fondo di convergenza strutturale

commerciale, così come al sistema d’integrazione

Alleanza Bolivariana dei popoli della nostra America ALBA

Nel 2007 è stata approvata la creazione di una segreteria tecnica diretta dal Consiglio dei ministri e dei presidenti. Per ora i progetti vengono approvati dal Vertice dei capi di Stato.

La maggioranza dei progetti sono relativi al settore energetico e sociale

Interna, contributi economici e tecnici provenienti dai paesi membri (soprattutto Venezuela e Cuba)

Fonte: SEGIB 2008

Page 34: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

34

CAPITOLO III Un caso tipo: la cooperazione Sud-Sud ad Haiti 3.1 Haiti, l’emblema di tutto un continente “La schiavitù è per l’uomo una condizione così misera e spregevole, e così direttamente

opposta alla natura generosa e coraggiosa della nostra nazione, ch´è difficile concepire

che un inglese, tanto meno un gentiluomo, ne prenderebbe le difese”. Così Locke inizia

il primo dei due Trattati sul governo civile (1690), dichiarando in maniera

inequivocabile la sua profonda avversione alla schiavitù. Ma questo sdegno non

riguarda la condizione dei neri africani e la politica coloniale europea: è invece una

metafora per la tirannia legale, cui l’Inghilterra faceva spesso ricorso nei dibattiti

parlamentari sulla teoria costituzionale. Separando il discorso politico del contratto

sociale dall’economia, era possibile sostenere questa doppia visione, apparentemente

inconciliabile. La libertà britannica includeva la proprietà privata e gli schiavi erano

appunto una proprietà privata, quindi non c’era, agli occhi dei pensatori illuministi,

nessuna contraddizione tra la difesa della libertà e il possesso di schiavi africani,

avvallando in questo modo un sistema economico basato sullo sfruttamento.

La stessa posizione è sostenuta da Rousseau che, sostenendo la Rivoluzione francese,

tace sui milioni di africani deportati nel nuovo mondo e sullo schiavismo francese pur

conoscendo i fatti, com’è stato scoperto da uno studio del filosofo catalano Sala-

Molins34.

Con queste premesse, Susan Buck- Morss afferma nel suo saggio Hegel e Haiti che

“anche se l’abolizione della schiavitù era il solo sviluppo logico dell’ideale di libertà

universale, essa non si realizzò grazie alle idee o alle azioni rivoluzionarie dei francesi:

si affermò per iniziativa degli stessi schiavi”.35 È proprio dagli eventi storici della

ribellione degli schiavi ad Haiti del 1791, che, secondo la studiosa, Hegel ha teorizzato

la dialettica della signoria e della servitù, collegando esplicitamente la liberazione dello

schiavo con l’affermarsi della libertà nella storia.36

34 Sala-Molins, L. “Le Code Noir, ou le Calvaire de Canaan” Presses Universitaires de France, 1987 35 Buck-Morss, S. “Hegel e Haiti. Schiavi, filosofi e piantagioni” in “Spettri di Haiti”, Ombre corte. 2002 36 Hegel ha poi rivisto questa sua posizione dell’abolizione della schiavitù a favore di un aperto conservatorismo, arrivando a definire l’Africa Subsahariana come un “paese infantile” di “barbarie e selvaticitá”

Page 35: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

35

In quasi due secoli, dagli anni della rivoluzione alla fine del Novecento, Haiti incarna

per la cultura occidentale la manifestazione esotica di quello spettro che Marx vedeva

nel sollevamento delle masse contro la borghesia. Pur rivestendo un ruolo

progressivamente più marginale nella mappa della politica internazionale, l’isola

caraibica rispecchia in modo paradigmatico i rapporti di forza che regolano il mercato

mondiale: all’inizio dell’Ottocento, quando ha cessato da poco di essere colonia

francese, si ritrova ben presto a fare i conti con le regole del commercio internazionale

in una parabola che, dalla Francia agli Stati Uniti, ha fatto dell’isola la nazione

attualmente più povera dell’emisfero occidentale.

A ben vedere, la storia dell’isola riassume quella di tutto il continente. Il colonialismo

europeo ha radicalmente modificato l’organizzazione sociale e politica dell’isola: prima

gli spagnoli che, alla ricerca di oro, hanno fatto piazza pulita dei popoli locali per

sostituirli con gli schiavi neri, più forti e resistenti al lavoro coatto. Poi la rivolta del

1791, culminata con l’indipendenza, che Napoleone si è trovato costretto a riconoscere

nel 1804. Di lì il nuovo colonialismo nordamericano, imposto con il golpe militare del

1915 cha ha determinato un forte processo di centralizzazione del potere politico ed

economico dalle province alla capitale, con la conseguente distruzione del tessuto socio-

economico delle campagne e l’esodo verso la Port-au-Prince.

La fine dell’occupazione statunitense nel 1934, in ossequio alla dottrina Monroe37, non

ha portato però la sognata indipendenza e prosperità cercata già ai tempi di Bolívar.

Quattro secoli di dominazione coloniale hanno infatti lasciato spazio ad una classe

dirigente corrotta, alla violenza di dittatori e generali che usavano le armi per spartirsi le

ricchezze dell’isola in un itinerario di colpi di stato che rende quanto mai complessa la

transizione ad una democrazia reale.

L’occupazione ha anche rafforzato molti stereotipi riguardo alla società haitiana, divisi

tra un profondo razzismo, che vede gli abitanti come esseri inferiori e incapaci di

37La Dottrina Monroe sintetizzata nella frase "L'America agli americani", fu elaborata da John Quincy Adams, ma attribuita a James Monroe nel 1823, ed esprime l'idea che Stati Uniti non avrebbero tollerato alcuna interferenza o intromissione nell'emisfero occidentale da parte delle potenze europee. Inoltre sanciva la volontà degli Stati Uniti di non intromettersi nelle dispute fra le potenze europee, e fra una potenza europea e le rispettive colonie. Monroe sosteneva che l'Europa non doveva più accampare pretese non solo sugli Stati Uniti, ma su tutto il continente americano, compresa l'America latina, da poco decolonizzata.

Page 36: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

36

amministrarsi e la visione romantica, legata all’idea di libertà primordiale che si rifà al

mito del buon selvaggio, ossia una sorta di razzismo dettato dai buoni sentimenti.

Questi sono alcuni degli elementi di analisi che è necessario tenere in considerazione

per comprendere l’evoluzione della cooperazione internazionale ad Haiti che, ancora

una volta, continua ad essere emblematica rispetto a tutto il continente.

3.2 Storia di un’indipendenza mai realizzata

Si crede che i primi abitanti di Haiti raggiunsero l'isola intorno al 2600 a.C. a bordo di

canoe a bilanciere, che consentirono loro di seguire le correnti marine dal Sud America

e dall'estremità meridionale delle Piccole Antille in direzione nord e ovest verso le

Grandi Antille. Un secondo gruppo, quello degli antichi arawak, raggiunse Hispaniola

intorno al 250 a.C., diffondendosi poi in tutte le Antille. Una terza ondata migratoria,

questa volta dal Venezuela, colonizzò le Antille circa 2000 anni fa e verso il 700 d.C.

occupò Haiti e gran parte delle isole vicine. Questa popolazione si autodefiniva taino

(gente cordiale), e si pensa che circa 400.000 persone di tale etnia vivessero a

Hispaniola quando Cristoforo Colombo scese dalla sua nave per salutarli. In seguito alla

conquista, la maggior parte dei taino morì nel giro di 25 anni in seguito alle angherie

degli schiavisti spagnoli o a causa delle malattie, dopo aver donato al mondo il

barbecue, il tabacco, la canoa e l'amaca (che sono tutte parole derivate dalla loro

lingua). Verso il 1519 le miniere d'oro dell'isola erano ormai esaurite e quasi tutti i taino

scomparsi, per cui gli spagnoli portarono nell'isola gli schiavi africani e iniziarono a

coltivare la canna da zucchero. All'inizio del XVII secolo i cittadini spagnoli della metà

occidentale di Hispaniola commerciavano illegalmente con i francesi, perciò il sovrano

spagnolo inviò delle truppe e le zone traditrici si spopolarono. I mercanti francesi si

trasferirono così nelle città vuote, infliggendo un ulteriore colpo alle ambizioni

spagnole. Tra il 1669 e il 1679 un uragano, un'epidemia di vaiolo e la guerra tra Francia

e Spagna convinsero i coloni spagnoli a cercare un compromesso, cosicché accettarono

di lasciar sviluppare gli insediamenti francesi, ma soltanto sul terzo occidentale

dell'isola. La Spagna stabilì i confini nel 1731, poi ratificati da un trattato con la Francia

del 1777 che diede origine all'ente territoriale di Santo Domingo. I mulatti, figli dei

padroni bianchi e degli schiavi africani, erano ufficialmente liberi ma venivano trattati

come cittadini di seconda classe dalla minoranza bianca, e le loro richieste di

Page 37: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

37

uguaglianza furono appoggiate dagli schiavi, che formavano la maggioranza della

popolazione. Nel maggio 1803 il leader dei ribelli Jean-Jacques Dessalines s'impossessò

del tricolore francese ed eliminò il bianco dichiarando che avrebbe cacciato i bianchi dal

paese. Il 1° gennaio 1804 Dessalines proclamò l'indipendenza di Haiti, che divenne la

prima repubblica governata da neri. La nuova repubblica, però, non era destinata a

durare a lungo. Ben presto, infatti, Dessalines s'incoronò imperatore, promulgò una

costituzione che gli dava un potere assoluto e fece pattugliare il paese dal suo esercito,

sterminando tutti i bianchi che erano stati così pazzi da restare in questa parte dell'isola.

Le potenze economiche isolarono il paese economicamente e, quando Dessalines

impose un decreto militare che costringeva molti neri a tornare a lavorare nelle

piantagioni, fu catturato e ucciso in un'imboscata. La conseguente guerra civile

precipitò il paese in un lungo periodo di disordini. Tra i 22 capi di stato che

governarono Haiti dal 1843 al 1915, uno solo riuscì a portare a termine il suo mandato;

tutti gli altri vennero assassinati o costretti all'esilio. L'importanza strategica di Haiti fu

messa in evidenza dall'apertura del Canale di Panama e, allorché uno dei presidenti

haitiani fu ucciso durante una violenta rivolta nel 1915, le truppe statunitensi

confiscarono i depositi aurei di Haiti, riorganizzarono la costituzione e sciolsero

l'esercito. Avviarono inoltre varie opere pubbliche, e costruirono ospedali, cliniche e

strade utilizzando il lavoro forzato dei carcerati. Le rivolte di Cacos contro

l'occupazione americana furono brutalmente represse, provocando la morte di migliaia

di persone. Gli americani trattavano direttamente con le classi superiori mulatte, e i neri,

sconfitti, iniziarono ad adottare la filosofia del Noirisme: valorizzando la cultura

haitiana e rivendicando la molto criticata religione vudù, la popolazione nera trovò fonti

di ispirazione per la propria resistenza semi-pacifica e un leader della propria identità

culturale nel popolare agitatore dottor François “Papa Doc” Duvalier. Quando gli

americani se ne andarono nel 1934, lasciarono qualche infrastruttura e un'economia a

pezzi, e molti haitiani andarono a lavorare nelle piantagioni di canna da zucchero di

Santo Domingo, provocando tensioni razziali ed economiche terminate tragicamente

con una pulizia etnica che fece 20.000 vittime tra gli haitiani. Il divario tra mulatti e

neri, intanto, continuava ad allargarsi, e le caotiche elezioni del 1956 (durante le quali fu

concesso per la prima volta il diritto di voto alle donne) condussero al potere Duvalier,

che portava avanti un programma alquanto esotico, un misto di nazionalismo, razzismo

Page 38: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

38

e misticismo. Alla morte di Duvalier nel 1971, la costituzione da lui riscritta garantiva

la presidenza al figlio Jean Claude “Baby Doc” Duvalier. Il nuovo presidente fece da

moderatore tra i 'modernizzatori' mulatti e avviò delle brutali repressioni degli

oppositori politici, senza che la comunità internazionale intervenisse. Ma all'inizio degli

anni '80 i funzionari statunitensi identificarono Haiti come una zona ad alto rischio per

l'allora poco noto virus dell'AIDS e il turismo crollò. Un fallimentare programma

statunitense per debellare una malattia dei suini, a causa del quale furono uccisi per

errore 1,7 milioni di animali, danneggiò ulteriormente la già fragile economia rurale. La

conseguente situazione di caos costrinse la famiglia Duvalier all'esilio, con gran giubilo

della popolazione stremata. Il luogotenente generale Henri Namphy, confidente di

Duvalier, fu nominato presidente dai militari, ma un'organizzazione di matrice cattolica

si era nel frattempo guadagnata il favore degli abitanti e un giovane prete, padre Jean-

Bertrand Aristide, aveva apertamente manifestato le sue dure critiche nei confronti del

nuovo governo. Le elezioni del 1987 furono vinte a larga maggioranza da Namphy, ma

nel giro di un anno un altro colpo di stato portò al potere un nuovo generale, Prosper

Avril. Avril fuggì dal paese nel 1990 e le successive elezioni avrebbero visto

fronteggiarsi i soliti personaggi se la candidatura all'ultimo minuto di Aristide, con lo

slogan “Lavalas” (Inondazione) non avesse portato la gente in massa alle urne, per cui il

giovane prete divenne il nuovo presidente di Haiti. Aristide trascorse i suoi primi mesi

di governo avviando delle riforme e facendosi dei nemici, e migliaia di persone

morirono durante un nuovo colpo di stato nel settembre 1991, dal quale il presidente si

salvò. Venne quindi annunciato un embargo internazionale, ma la situazione balzò sulle

prime pagine dei giornali a metà degli anni '90, quando 38.000 haitiani in fuga dalle

violenze si riversarono sulle spiagge degli Stati Uniti e di altre isole caraibiche - in

pieno periodo elettorale per l'America. Alle forze di polizia inviate dalle Nazioni Unite

fu impedito di sbarcare e nel 1994 l'ex presidente americano Jimmy Carter negoziò

l'esilio di Cédras e il ritorno di Aristide, che era però a un solo anno dalla scadenza del

suo mandato. Le elezioni del 1995 sancirono l'ascesa al potere del protetto di Aristide,

René Préval, ben presto accusato di collaborare con le solite istituzioni elitarie haitiane,

perciò Aristide fondò un proprio partito, La Fanmi Lavalas. I dissidi tra i sostenitori di

Aristide e gli oppositori provocarono la cancellazione delle elezioni parlamentari del '97

e '98, impedendo a Préval di nominare un primo ministro. L'uragano Georges colpì

Page 39: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

39

duramente il paese nel 1998, devastandone l'economia, e i 200 soldati delle truppe di

pace inviate dalle Nazioni Unite rappresentarono quindi un rimedio inefficace contro la

crisi, senza contare che i 7000 rinforzi promessi non giunsero mai nell'isola. Préval

indisse nuove elezioni parlamentari per l'aprile 2000, ma cambiò idea all'ultimo

momento decidendo di governare soltanto per decreti. Il suo vecchio mentore Aristide,

contestò le elezioni del novembre 2000 balzando nuovamente in primo piano sulla

scena politica. Nel 2000 Aristide iniziò il suo secondo mandato, con scadenza nel 2006.

Accusato dai suoi oppositori di aver adottato un atteggiamento dittatoriale, assediato dai

ribelli, il “prete delle bidonville”, che rappresentava le speranze del popolo haitiano, il

29 febbraio del 2004 è fuggito in esilio nella Repubblica Centrafricana. Le nuove

elezioni del febbraio 2006 hanno portato René Préval ad essere rieletto presidente,

tuttora in carica. L'isola, colpita nell'estate 2004 dall'uragano Jeanne e

nel gennaio 2010 da un disastroso terremoto, vive in uno stato di emergenza umanitaria.

Attualmente è in corso una missione internazionale di aiuto sotto l'egida dell'ONU, che

vede la presenza di un contingente guidato dal Brasile.

3.3 Quale cooperazione per Haiti?

Con una popolazione di 8,8 milioni di abitanti, Haiti è l’unica nazione dell’America

latina che è stata classificata nel gruppo dei paesi meno sviluppati (PMA, dall’acronimo

spagnolo) e tra quelli con basso sviluppo umano (UNPD, 2003). Secondo il report del

Programma per le Nazioni Unite per lo sviluppo del 2009, il 72,1 per cento degli

haitiani vive con due dollari al giorno e il 54, 9 per cento con 1,25 dollari. Il prodotto

interno lordo (PIL) del paese è diminuito a partire dal 2007 fino ad arrivare a 10, 98

miliardi di dollari, collocando Haiti al 203º posto delle 229 nazioni del mondo, con un

ingresso pro capite annuo di appena 1.300 dollari. Inoltre, la fragilità istituzionale e

democratica gli danno il triste primato di paese più corrotto al mondo, secondo i dati di

Transparency International.38

Dinanzi a questa situazione, in che modo si deve pensare la cooperazione per ottenere

un risultato effettivo che permetta la ricostruzione di Haiti?

Partiamo dal fatto che Haiti riceve fondi di cooperazione internazionale da 217 donatori,

che contribuiscono con quasi 900 milioni di dollari allo sviluppo del paese, il che

38www.transparency.org

Page 40: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

40

significa una grande crescita di aiuti a partire dal 2004, anno in cui Aristide ha

abbandonato il paese39.

I paesi dell’America latina destinano 159,76 milioni di dollari alla cooperazione e,

secondo i dati dell’OCSE, i principali “beneficiari” sono Haiti e il continente africano.

“Haiti è il paese più povero ed è tra i paesi prioritari della cooperazione allo sviluppo.

Storicamente è stato un paese che ha ricevuto molti aiuti, ma ora si aggiunge il fattore di

una catastrofe naturale, per cui la cooperazione sarà superiore per poter uscire dalla

situazione di emergenza” afferma Guillermo Correa, coordinatore della Rete Argentina

per la Cooperazione Internazionale (RACI). Secondo Correa, “il sisma ha fatto si che la

lente d’ingrandimento sia puntata su Haiti, mentre i problemi strutturali storici vengono

da molto prima della tragedia. Bisogna iniziare a pensare le cose in maniera più

strategica affinché siano efficienti”.

Il direttore della Facoltà latinoamericana di Scienze Sociali (FLACSO) in Argentina,

considera che la CSS permetta una “migliore comprensione della problematica di Haiti,

dato che in alcune aree si presentano fenomeni simili tra i paesi in via di sviluppo, come

le questioni della povertà e la mancanza di infrastrutture”. Di fronte all’insufficienza

della cooperazione, aggiunge, “si potrebbe aumentare l’articolazione degli sforzi tra

paesi latinoamericani con fondi europei o di paesi sviluppati, dato che possiamo essere

veicoli di risorse che prevedano linee d’azione per avere un impatto molto grande” 40.

L’assistenza internazionale diretta ad Haiti è diventata negli ultimi anni un fattore

determinante per il mantenimento della pace, il consolidamento dello sviluppo a livello

politico, economico e sociale nel paese, nonché per il rafforzamento della democrazie.

I paesi dell’America Latina portano avanti, dagli anni ’90, la cooperazione regionale per

migliorare la situazione di Haiti, ma gli sforzi fatti fin’ora si sono rivelati insufficienti:

non sono stati infatti raggiunti i risultati desiderati prima del sisma del gennaio 2010.

Nell’ambito della Missione di Stabilizzazione delle Nazioni Unite ad Haiti

(MINUSTAH) che è cominciata nell’aprile 2004 con l’obiettivo di lavorare per la

stabilità istituzionale, lo sviluppo e la pace, ha iniziato a collaborare la maggioranza dei

paesi latinoamericani come Argentina, Brasile, Bolivia, Paraguay, Perù, Cile, Colombia,

39Xalma, C. “Informe de la cooperación en Iberoamerica” Estudios SEGIB, 200740Lengyl,ThuryCornejo,Malacalzauan“Laeficaciadelaayudaaldesarrolloencontextosdefragilidadestatal:HaitíylacooperaciónLatinoamericana”inSerieAvancedeInvestigación.FundaciónCarolinaCeALCI,2010.

Page 41: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

41

Ecuador e Uruguay con l’obiettivo di favorire la crescita del paese più povero della

regione.

Congiuntamente a questa iniziativa e di fronte all’insufficienza della cooperazione tra

America del Nord e del Sud, si è iniziato ad applicare la CSS come forma per cercare di

ottimizzare le risorse sia economiche che umanitarie.

“La cooperazione Sud – Sud è iniziata con l’apertura di un nuovo spazio dopo la crisi ad

Haiti generata dalla caduta del presidente Aristide. È iniziata con un doppio proposito:

da un lato, l’interesse dei paesi sviluppati, principalmente gli Stati Uniti, di non

compromettersi troppo in operazioni di mantenimento di pace, dall’altro, l’opportunità

per paesi come Argentina, Brasile e Cile di avere un protagonismo a livello

internazionale e, quindi, una presenza più concreta nell’agenda regionale come grandi

paesi dell’America Latina”, spiega Lengyel41.

3.4 La ricostruzione dello Stato e l’Agenda di cooperazione

La relazione che intercorre tra i fondi che i paesi del Nord si sono impegnati a destinare

che, rispetto alla dimensione economica dei Haiti, sono significativi e l’impatto ottenuto

dalla cooperazione mostrano come i risultati ottenuti siano ben lontani da quelli

desiderati.

L’inefficienza degli aiuti ha provocato una percezione di fallimento nei “donatori”

tradizionali, con la conseguente diminuzione delle risorse destinate alla cooperazione

negli anni che vanno dal 1994 al 2002.

Grafico: flusso di APS netta a Haiti tra il 1994 e il 2005

41Ibidem

Page 42: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

42

Fonte: SEGIB 2007, da dati dell’OCSE (2006)

Questo insuccesso ha fatto sì che divenisse prioritaria all’interno dell’agenda pubblica la

necessità di riformulare il modello di cooperazione tra i paesi del Nord e Haiti in diverse

occasioni. Il 2004 ha rappresentato l’anno del cambiamento.

La situazione di crisi e il collasso statale che hanno seguito l’uscita di scena del

presidente Aristide, hanno portato alla formazione di un governo ad interim e alla

richiesta della creazione di una forza di pace, la MINUSTAH, che rappresenta un

nucleo di cooperazione multidimensionale che si basa in un compromesso

internazionale amplio guidato da paesi del Cono sud dell’America Latina, come

Argentina, Brasile e Cile.

Secondo la risoluzione 1542 delle Nazioni Unite, sono tre le priorità che orientano

l’attuazione della MINUSTAH:

• Il mantenimento dell’ordine e della sicurezza

• L’incentivo al dialogo politico per favorire la riconciliazione nazionale

• La promozione dello sviluppo economico e sociale

Rispetto all’ultimo punto, la missione è responsabile di una serie di attività legate

all’assistenza elettorale, alla sicurezza pubblica, all’aiuto umanitario, alla protezione dei

diritti umani, al rispetto dell’ambiente e allo sviluppo economico.

Nella prima tappa, che si è svolta dal 2004 al 2006 la MINUSTAH ha organizzato i

contributi dei “donatori” multilaterali e bilaterali attraverso la creazione del Quadro di

cooperazione interna (MCI) e la realizzazione di una serie di conferenze (Washington

2004, Guayana francese 2005, Porto Principe 2006, Madrid 2006). Questo schema di

Page 43: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

43

funzionamento, poi esteso fino al dicembre 2007, è servito per accordare strategie tra i

“donatori” multilaterali e definire le priorità ma, come già visto, non ha raggiunto i

risultati sperati. Questo a causa, tra vari fattori, della complessità dei procedimenti e la

mancanza di coordinamento tra la MINUSTAH e le agenzie di cooperazione, la scarsa

appropriazione (ownership) haitiana nella definizione delle priorità e la realizzazione

delle politiche pubbliche (Loperz, 2008 in SEGIB 2007).

A partire dal 2006, la dimensione politica della MINUSTAH acquista maggiore utilità

in quanto deve rispettare il recupero della sovranità politica di Haiti, delle sue istituzioni

democratiche dopo le elezioni e della sua specificità culturali: questi fattori portano alla

formulazione di un’agenda di cooperazione più tecnica42.

In seguito all’inizio del mandato del nuovo governo del presidente eletto René Préval,

nel maggio 2006, l’elaborazione della Strategia per la riduzione della povertà (DSRP-I)

ha proposto un cambiamento nella relazione che lega i paesi “donanti” con il paese

socio, cercando di favorire una maggiore appropriazione degli aiuti da parte del

governo. Vale la pena sottolineare che questo documento ha incluso alcuni aspetti

rilevanti assenti nel MCI come: la partecipazione attiva del governo e della società

civile haitiana nell’elaborazione della strategia, la complementarità della relazione

Nord-Sud con il nuovo schema di cooperazione Sud-Sud e Nord-Sud, la definizione di

obiettivi a medio termine che comprendono una prima tappa 2007-2009 e una seconda

tappa 2010-2015.

Il nuovo approccio assunto dal governo di Préval, ha contribuito alla centralizzazione e

organizzazione dei flussi di aiuto estero in una prospettiva haitiana e ha aperto una serie

di opportunità per i paesi latinoamericani di rendere effettiva la strategia di CSS,

contribuendo a promuovere nell’agenda internazionale un compromesso regionale con i

valori democratici, il sistema multilaterale e la riduzione della povertà nella scena

internazionale. In questo quadro si inserisce la visione condivisa da Haiti e dai paesi

latinoamericani secondo la quale la sicurezza non si garantisce attraverso la presenza

militare o poliziesca, bensì attraverso uno sviluppo nazionale auto sostenibile.

Nonostante questi aggiustamenti, durante il 2008 una serie di problemi hanno portato al

posticipo dei una nuova Conferenza di “donatori” per l’approvazione del DSPR-I. Una

serie di eventi accaduti in quell’anno, come le proteste popolari in seguito alla crisi

42 Ibidem

Page 44: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

44

alimentare, in concomitanza con la rinuncia del primo ministro Alexis, il passaggio

devastante di quattro uragani tra l’agosto e il settembre, che hanno coinvolto 800 mila

persone, provocando 793 morti e 310 dispersi con una perdita del 15 per cento del PIL,

hanno fatto sì che ricostruzione haitiana richiedesse maggiori sforzi finanziari da parte

della comunità internazionale.

La Conferenza di “donatori” si è infine tenuta il 14 aprile 2009 a Washington e,

nonostante le urgenze sociali ed economiche di Haiti, è stato ottenuto un impegno

relativo minore da parte della comunità internazionale. Se, infatti, nella prima riunione

del 2004 l’impegno finanziario ammontava a 1.085 milioni di dollari, in quella di

Madrid è stato di 750 milioni di dollari e nell’ultima si è raggiunta soltanto la cifra di

324 milioni di dollari: poco più di un terzo della cifra di cinque anni prima.

Questa somma, sebbene sia considerevole, non è sufficiente per coprire i costi della

realizzazione del DSRP-I che richiede, secondo alcuni analisti, circa 4 miliardi di

dollari.

3.5 La specificità della cooperazione latinoamericana nel conteso haitiano

Dinanzi agli scarsi risultati ottenuti ad Haiti delle forme tradizionali di cooperazione

Nord-Sud, la partecipazione dei paesi latinoamericani, Argentina, Brasile e Cile (ABC)

in particolare, è incrementata nelle iniziative di assistenza a questo paese dal 2004. La

politica dell’ABC rappresenta un laboratorio e, di conseguenza, contribuisce a

ridisegnare l’architettura della cooperazione internazionale allo sviluppo.

Il tipo di cooperazione che Haiti riceve dai paesi della regione varia in funzione del

“donatore”. In questo senso, è importante differenziare la APS nell’ambito della CNS

dalla CSS, intesa come cooperazione bilaterale orizzontale e cooperazione triangolare.

Il ruolo importante della CSS si riflette in diversi modi:

1) il finanziamento di una somme superiori a 25 milioni di dollari in più di 30

progetti di cooperazione bilaterale orizzontale in settori come l’agricoltura,

l’educazione, l’ambiente e la salute

2) la promozione di meccanismi più efficienti di coordinamento degli aiuti e di

appropriazione da parte del governo haitiano

3) la partecipazione in spazi di coordinamento degli aiuti provenienti da paesi del

Nord. A questo proposito è importante citare la presenza, in seguito alla richiesta

Page 45: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

45

del governo haitiano, dei paesi ABC che hanno un seggio permanente nel foro

G10 assieme ai principali “donatori”43

4) l’invio di un contingente militare che rappresenta più del 50% del totale della

MINUSTAH e che implica un impegno politico rilevante a medio termine nel

paese.

Per questi motivi, l’esperienza che i paesi ABC mantengono attraverso diversi

programmi di cooperazione che hanno come scopo quello di contribuire al processo di

ricostruzione dello stato, delle basi economiche e del tessuto sociale, ha fatto sì che

quello di Haiti divenisse un modello. La specificità della CSS in relazione ad altri tipi di

cooperazione (istituzioni multilaterali, ong, e altri attori bilaterali) riguarda la presenza

di soci del Sud, i meccanismi di coordinamento, la visione e le strategie adottate per la

realizzazione dell’agenda di lavoro programmata.

Donatori del Nord membri del CAS

Donatori latinoamericani che partecipano al MINUSTAH

Donatori latinoamericani che non partecipano al MINUSTAH

Paesi USA, Canada, Francia, Spagna etc.

Argentina, Brasile, Cile (ABC)

Venezuela e Cuba

Meccanismi di coordinamento

MCI (2004-2010, G10, Conferenza dei donatori

2x4, 2x6, 2x9, seggio nel G10

Petrocaribe ed altri

Agende di cooperazione

Rafforzamento istituzionale, Sicurezza, ecc.

Sicurezza alimentare, Educazione, Salute, Ambiente, Energia

Energia e salute

Tipo di cooperazione

CNS CSS CSS

Fondi destinati Washington, 2004 (1.085 milioni di dollari); Madrid, 2006 (750 milioni di dollari) e Washington, 2009 (324 milioni di dollari)

100 milioni di dollari (2004-2008)

260 milioni di dollari

Fonte: FLACSO, 2010

La tabella anteriore differenzia il contributo dei paesi latinoamericani ad Haiti dal resto

della cooperazione bilaterale. Come si può osservare, i programmi di cooperazione di

43 Dal gennaio 2008 l’ABC ha un seggio permanente nel Comitato congiunto di coordinamento strategico de G10 composto da Belgio, Canada, Francia, Italia, Germania, Giappone, Paesi Bassi, Svezia, Stati Uniti, Regno Unito e Svizzera

Page 46: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

46

questi attori presentano caratteristiche e criteri differenti nella gestione della APS: la

CNS con i membri del CAS, la CSS dei paesi latinoamericani che partecipano alla

MINUSTAH e di quelli che non vi partecipano.

Queste differenze non riflettono modalità diverse di cooperazione, ma anche una

visione (percezione del “donatore” riguardo la relazione di cooperazione tra “donatori”

e beneficiari” e temi prioritari nell’agenda di cooperazione) e una strategia di

cooperazione allo sviluppo.

Dato che della CNS si è già trattato a lungo in precedenza, ci concentreremo ora sulla

CSS, mostrando le principali caratteristiche dei due approcci proposti.

Cooperazione bilaterale di Cuba e Venezuela

La cooperazione di Cuba e del Venezuela non si canalizza tramite la MINUSTAH né

attraverso la cooperazione triangolare, ma si realizza mediante progetti bilaterali con

alto impatto e accettazione della società haitiana, come risulta evidente dal detto

popolare haitiano “Aprè Bondye se doktè Kiben-yo”, ovvero “Dopo Dio ci sono i medici

cubani”.

Il caso di Cuba rappresenta un contributo importante nell’ambito della sanità, con

l’assistenza tecnica di più di 500 professionisti medici, e in quello della cultura

attraverso la realizzazione di programmi di alfabetizzazione.

Nel caso del Venezuela, gli aiuti sono iniziati nell’anno 2000 con la firma dell’Accordo

energetico di Caracas. Mediante questo accordo, il Venezuela dà ogni giorno 6.500

barili di petrolio a Haiti e gli finanzia il 25% del costo complessivo della fornitura,

offrendo in questo modo delle condizioni vantaggiose rispetto a quelle vigenti nel

mercato internazionale. Anche Petrocaribe, un’iniziativa nata nel 2005 come proposta

per articolare le politiche energetiche nei Caraibi, fornisce diesel e gas con

finanziamenti speciali44.

Cooperazione bilaterale ABC: Argentina, Brasile e Cile

A differenza della relazione Sud-Sud del Venezuela e di Cuba con Haiti, che si propone

come un modello alternativo alla CNS, il tipo di offerta dei paesi ABC e vario,

flessibile, incondizionato, di facile adattamento alla realtà haitiana e rispecchia le

44 Xalma, C. “Informe de la cooperación en Iberoamerica” Estudios SEGIB, 2007

Page 47: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

47

potenzialità di ogni paese a seconda dei settori in cui è maggiormente sviluppato in

coordinamento con le richieste di cooperazione del governo haitiano e, in alcuni casi, in

complementarità con la cooperazione dei “donatori” del CAS e dell’OCSE.

Nel caso del Brasile, grande potenza emergente latinoamericana, il suo protagonismo è

comparativamente più significativo rispetto a Cile e Argentina. Secondo l’Agenzia

brasiliana di cooperazione, il 77% dei progetti di cooperazione internazionale del

Brasile nei Caraibi si sviluppa ad Haiti. Inoltre, in termini finanziari, bisogna sommare

il costo della presenza militare equivalente a circa 300 milioni di dollari, tra il 2004 e il

2008, e un esborso di fondi liquidi, dal 2005 al 2007, di più di 20 milioni di dollari, per

la promozione di progetti di cooperazione nei settori dello sviluppo agricolo,

educazione, tutela ambientale, materia elettorale, risorse idriche e forestali, riciclaggio

di rifiuti e lotta contro il lavoro infantile. Ma i progetti con maggiore visibilità

riguardano la realizzazione di infrastrutture, come centrali idroelettriche, con il supporto

di ingegneri brasiliani. Sono stati inoltre stanziati 4 milioni di dollari per promuovere

l’agricoltura familiare, generando in questo modo reddito e producendo alimenti.

Nel caso del Cile, una buona parte degli sforzi della CSS si sono concentrati nell’area

dell’educazione seguita, in ordine decrescente, da iniziative nelle aree di tutela

dell’infanzia, cultura, tecnologia, sicurezza, sviluppo rurale, ambiente, sicurezza

alimentaria, salute e nutrizione45. In questi settori sono di particolare importanza attività

di formazione della polizia haitiana e un programma di trasferimento di conoscenze

educative nell’area rurale in cui è inserito un progetto di educazione sessuale.

All’interno della cooperazione argentina, il programma di maggiore spicco è il “Pro-

Huerta”, dedicato alla produzione agricola domestica, che è servito come esempio di

successo di associazione Sud-Sud e Nord-Sud-Sud nella cooperazione allo sviluppo.

Inizialmente questo programma si limitava a fornire consulenza alla produzione di

alimenti biologici e ad orti ad uso familiare o comunitario nella zona di Gonaïves, dove

é presente il battaglione argentino dal 2004; successivamente, grazie alla capacità di

adattamento alle condizioni locali, è stato possibile incrementare la partecipazione

sociale, arrivando a formare 3000 promotori locali, includendo piú di 200.000 persone

in 200 municipi. Di fatto, questi risultati sono stati riconosciuti da altri “donatori”, come

il Fondo internazionale per lo sviluppo agricolo, il governo canadese e l’Agenzia

45 www.chilehaiti.ch

Page 48: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

48

spagnola di cooperazione internazionale e lo sviluppo, che hanno supportato

l’estensione delle attività del programma “Pro Huerta”.46

3.6 Un primo bilancio delle politiche di cooperazione Sud-Sud ad Haiti Realizzare un bilancio esaustivo delle politiche di CSS ad Haiti non è possibile per

diversi motivi. Innanzitutto il periodo di sviluppo di queste politiche, ovvero dal 2004

ad oggi, è insufficiente per poter realizzate una valutazione attendibile dell’impatto che

queste hanno avuto nel paese, in secondo luogo, il terremoto che si è abbattuto sull’isola

nel gennaio 2010. Le attività previste, soprattutto quelle di carattere produttivo, hanno

dovuto essere riformulate per adattarsi alla nuova situazione di emergenza e rispondere

alle nuove esigenze dettate dalla crisi umanitaria in cui il paese si è trovato coinvolto.

Nonostante queste premesse, cercheremo di far emergere alcuni elementi di analisi

rispetto all’esperienza haitiana, che serviranno come punto di partenza per una

riflessione più amplia rispetto alla CSS, tema che verrà affrontato nel capitolo

successivo.

Come abbiamo potuto osservare in precedenza, nonostante la quantità di fondi di

cooperazione impegnati sia inferiore rispetto a quella dei “donatori” del Nord, i paesi

latinoamericani hanno fornito conoscenze fondamentali che i “donatori” tradizionali

non sono stati in grado di apportare:

- il know how di come produrre ricchezza in un paese con scarse risorse

economiche

- il know how di come rispettare i diritti umani in una situazione di conflitto,

un’idea latinoamericana nel contesto post-dittatoriale secondo la quale è

necessario garantire la legittimità con le elezioni per poter costruire la pace, e

non viceversa

- il know how di come concepire piani di sviluppo in contesto di crisi economica e

povertà strutturale47

Parallelamente a questi vantaggi della CSS promosse dai paesi ABC, che sono

apprezzate dagli haitiani, esistono anche benefici che ottengono gli stessi “donatori”

46Lengyl,ThuryCornejo,Malacalzauan“Laeficaciadelaayudaaldesarrolloencontextosdefragilidadestatal:HaitíylacooperaciónLatinoamericana”inSerieAvancedeInvestigación.FundaciónCarolinaCeALCI,2010.47 Ibidem

Page 49: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

49

latinoamericani nella relazione di cooperazione. Ci si riferisce alla possibilità di

incrementare il campo d’azione nella regione e di acquisire un nuovo ruolo

internazionale che permetta loro, tra le varie questioni di:

-articolare e rendere visibile le strategie della CSS e rafforzare la proiezione

internazionale e regionale

-generare iniziative di cooperazione endogene basate sul vincolo tra democrazia,

sicurezza e sviluppo

-riaffermare l’impegno con i principi della democrazia, il multilateralismo e la riduzione

della povertà a scala globale

-generare fiducia tra i paesi “donatori” del CAS, rafforzando la triangolazione degli

aiuti

-consolidare meccanismi regionali istituzionalizzati di coordinamento degli aiuti in

sintonia con i paesi “beneficiari”

In altri termini, la partecipazione dei paesi ABC ad Haiti costituisce un punto di

riferimento importante per la cooperazione nella regione.

Page 50: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

50

CAPITOLO IV Il futuro della cooperazione Sud-Sud

4.1 Analisi del caso haitiano: potenzialità e limiti della cooperazione Sud-Sud

In questo capitolo cercheremo di trarre qualche conclusione in merito alla CSS.

Iniziamo con un’analisi del caso haitiano, che offre degli spunti interessanti per una

riflessione più amplia rispetto a questo tipo d’intervento.

La cooperazione dei paesi ABC ad Haiti dal 2004 ha operato come uno schema di CSS

in un contesto di fragilità statale. In questo senso, i progetti realizzati dimostrano,

secondo lo studio di Lengyel, Thury Cornejo e Malacalzauan48, flessibilità nel

trasferimento di competenze, ottima disponibilità di abilità, tecniche e utilizzo delle

conoscenze, buona adattabilità e allineamento alle necessità e richieste dello stato

haitiano, un accettabile livello di coordinamento e un alto coinvolgimento del governo e

della società civile haitiana.

Nonostante questo, una serie di domande sorgono dall’analisi della cooperazione

realizzata da questi paesi: qual è stato l’apporto dei paesi ABC? Quali punti di forza e

quali debolezze ha il modello di cooperazione latinoamericano in relazione alle

necessità e alle priorità di sviluppo di Haiti? Quale dovrebbe essere il ruolo della

comunità dei “donatori” nel modello suddetto, riguardo al raggiungimento dei principi

della Dichiarazione di Parigi?

Per rispondere a queste importanti domande, è utile tenere presente alcune lezioni

preliminari che ha fornito quest’esperienza, come input per la formulazione e la messa

in pratica di politiche pubbliche future nel campo della cooperazione allo sviluppo.

Importanza della diagnosi ex-ante

L’esperienza latinoamericana, come esempio di adattamento alle condizioni di base e

alle necessità locali di Haiti, ha dimostrato che per analizzare la fattibilità di un progetto

di cooperazione é necessario fare enfasi nella diagnosi ex-ante con la partecipazione

delle autorità locali per comprendere i processi interni, identificare gli interlocutori

48Lengyl, Thury Cornejo, Malacalzauan “La eficacia de la ayuda al desarrollo en contextos de fragilidad

estatal: Haití y la cooperación Latinoamericana” in Serie Avance de Investigación. Fundación Carolina

CeALCI, 2010

Page 51: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

51

locali strategici e trovare un punto d’incontro tra gli impegni internazionali e le priorità

domestiche.

Promuovere la partecipazione locale

I progetti di cooperazione dei paesi ABC ad Haiti, dimostrano il valore che ha la

costruzione e lo sviluppo delle azioni di cooperazione direttamente sul campo,

attraverso una collaborazione sistematica con le controparti haitiane.

Si é dato spazio alla partecipazione locale nel disegno, realizzazione, monitoraggio e

valutazione delle iniziative, programmi e progetti con il fine di assicurare

l’appropriazione da parte dei “beneficiari” e la promozione progressiva delle capacità

locali. A titolo esemplificativo, vale la pena ricordare i risultati ottenuti dal progetto

argentino Pro Huerta come un esempio di lavoro comunitario e di sforzo collettivo che

genera produttività e accresce l’impatto della CSS.

Rifiuto dei modelli a “ricetta unica”

I paesi latinoamericani hanno appreso una serie di lezioni dal fallimento

dell’applicazione di misure di questo tipo ispirate al “consenso di Washington”. Per

questo motivo rifiutano il modello di cooperazione, molte volte prevalente nella CNS

tradizionale, di “ricetta unica” o di semplice replica di modelli “preconfezionati” senza

la doverosa considerazione delle particolarità e delle richieste locali. In altre parole, é

necessario rompere con le premesse di “validità universale” e di “monopolio delle

conoscenze” che spesso caratterizzano la cooperazione tra paesi del Nord e del Sud,

favorendo l’appropriazione haitiana degli aiuti.

Istituzionalizzare la cooperazione

Si sono menzionati in precedenza gli sforzi infruttuosi della CNS per migliorare il

coordinamento nella cooperazione. Per risolvere questo problema, lo sforzo dei paesi

ABC per plasmare meccanismi di coordinamento degli aiuti, è una prova di quanto sia

necessario approfondire, consolidare e, fondamentalmente, istituzionalizzare la

cooperazione tanto nell’asse Sud-Sud che in quello Nord-Sud (triangolare) in modo da

poter articolare in maniera più efficace la concentrazione degli sforzi individuali in aree

dove ciascuno dei paesi ha conoscenze e competenze giá acquisite.

Page 52: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

52

L’istituzionalizzazione della cooperazione permette anche di contribuire

all’identificazione di aree o di problematiche per l’azionare congiunto.

Necessità di mantenere una relazione governo-governo.

Questa relazione è stata importante particolarmente nel caso di una cooperazione

multidimensionale come quella dei paesi ABC ad Haiti. In una cooperazione che

include allo stesso tempo questioni di sicurezza interna, protezione dei diritti umani,

coesione e stabilità politica, condizioni per lo sviluppo sostenibile e la fornitura di beni

pubblici, il vincolo tra le autorità politiche é determinante per promuovere e coordinare

le iniziative.

Mediante la CSS, si vuole superare la tendenza delle iniziative di CNS che non

facilitano l’appropriazione degli aiuti da parte del governo haitiano e promuovono la

proliferazione di progetti individuali, contribuendo in questo modo alla frammentazione

degli aiuti. L’esperienza dei paesi ABC suggerisce che, per evitare questa situazione, è

necessario mantenere un dialogo fluido con le autorità haitiane e dare priorità ai progetti

realizzati attraverso burocrazie statali, nonostante le difficoltà dovute alle scarse

capacità istituzionali.

Valutare correttamente il ruolo delle ONG nella cooperazione

Questa è una lezione che vale soprattutto ad Haiti, dove si nota un’enorme presenza e

l'influenza delle ONG (circa 750 canalizzano il 70% dei fondi) che non garantisce

risultati e qualità degli interventi di cooperazione.

In particolare, é importante identificare quando l’azione delle ONG sostituisce o riduce

il ruolo dello stato nella fornitura di servizi, rendendo più difficile lo sviluppo delle

capacità endogene e la costruzione di ponti tra lo stato e la cittadinanza. In alcuni casi la

collaborazione delle ONG può essere positiva e in altri non tanto: é per questo

importante conoscere i rischi in modo da poter controllare l’impatto negativo della

cooperazione internazionale.

Creare personale formato e agenti statali preparatie con linee d’intervento chiare per

l’interazione

L’esperienza dei paesi ABC ha mostrato difficoltà rispetto a questo punto. Ai problemi

Page 53: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

53

di organizzazione e alla mancanza di risorse economiche dei paesi latinoamericani, si

sommano la mancanza di personale locale formato per lavorare in equipe, le barriere

linguistiche, la molteplicità e la dispersione di offerte di assistenza tecnica, così come

difficoltà proprie di relazione tra i tecnici nazionali e quelli stranieri. Si raccomanda

quindi l’adozione di misure che rafforzino le capacità istituzionali dei “donatori” e delle

loro agenzie di cooperazione, così come la formazione di interlocutori haitiani per una

migliore efficacia della CSS.

Definire una strategia di cooperazione con un’agenda di lavoro prestabilita e con un

focus tematico

In molti casi, a causa delle richieste specifiche di Haiti, il lavoro delle agenzie di stato

dei paesi ABC, è stato disperso e isolato, senza una strategia

ampia nella quale s’inseriscano tutte le attività. A questo proposito,

i team di lavoro dovrebbero inserirsi non come gruppo di cooperanti o consulenti con un

compito predefinito o con funzioni specifiche, ma come funzionari di governo e, quindi,

alla pari dei team haitiani.

Costruzione di conoscenze istituzionali mutue e maggiore diffusione delle attività di

cooperazione

Contrariamente al caso delle agenzie di cooperazione dei “donatori” tradizionali già

presenti ad Haiti, dove esistono canali di comunicazione fluidi, conoscenza reciproca ed

esperienze condivise, la relazione tra le controparti ABC - Haiti é stata costruita

attraverso una fase esplorativa iniziale. Questa situazione ha mostrato la necessità di

favorire una maggiore diffusione delle attività di cooperazione dei paesi latinoamericani

dato che, in molti casi, le autorità locali non conoscono i progetti promossi tra questi

paesi.

Ponderare adeguatamente la necessità di applicare i principi della Dichiarazione di

Parigi

Nonostante la Dichiarazione di Parigi sia un’iniziativa dei”donatori” del CAS (OCSE)

che, inizialmente, non prevedeva aspetti relativi alla CSS, contiene indicazioni

necessarie per raggiungere una maggiore efficacia degli aiuti, come l’appropriazione,

Page 54: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

54

l’allineamento, l’armonizzazione, la gestione orientata a risultati e alla responsabilità

reciproca. Questi principi non sono stati dovutamente ponderati dalla cooperazione

latinoamericana, che non ha prestato sufficiente attenzione alla Dichiarazione di Parigi.

A dimostrazione di ciò, nessuno dei paesi ABC ha firmato la Dichiarazione nel 2005.

Nonostante questo, la riunione di Accra ha incorporato elementi positivi per i “donatori”

emergenti.

Considerare dovutamente la complementarietà tra la CSS e la CNS

Anche se nella CSS latinoamericana coesistono diverse visioni (c’è chi la considera un

modello alternativo che rimpiazzi il modello deficitario della CNS come Cuba e

Venezuela e chi promuove la triangolazione come uno schema di complementarietà

Nord-Sud-Sud, come nel caso dei paesi ABC) la necessità di finanziamento dei nuovi

“donatori” mostra che non é possibile scartare i benefici dati dalla collaborazione con i

“donatori” del CAS. Ad ogni modo, la cooperazione triangolare non é solo un

meccanismo di finanziamento, ma pone davanti alla sfida della pianificazione congiunta

e del muto apprendimento tra i “donatori” tradizionali e quelli nuovi.

Sistematizzare l’informazione per lo scambio di buone pratiche

La frammentazione degli sforzi e l’assenza di dati e analisi sulla CSS sono ostacoli per

l’efficacia degli aiuti. È imprescindibile che i paesi del Sud investano in un miglior

sistema d’informazione, statistica e meccanismi di monitoraggio e valutazione delle

attività di cooperazione. Questo permetterà una maggiore trasparenza e chiarezza

rispetto ai finanziamenti.

Assegnare un livello di priorità alto alla CSS nelle strategie dei paesi

Quando la CSS non occupa un luogo centrale nelle strategie di politica estera dei paesi,

la mobilitazione di fondi e l’articolazione delle azioni sono un compito complesso e di

difficile realizzazione, che finisce per usurare la cooperazione. Le cancellerie dei paesi

dovrebbero definire la CSS come una delle priorità della politica estera, perché ciò

permetterebbe di favorire la proiezione internazionale e regionale dei paesi coinvolti e,

allo stesso tempo, contribuire ad una maggiore efficacia degli aiuti. In questo senso

l’esperienza dei paesi ABC è una prova chiara della differenza nella concezione della

Page 55: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

55

CSS che hanno i diversi paesi. Nel caso della cooperazione brasiliana ad Haiti è

palpabile che il livello d’impegno e disponibilità di fondi è alta, in linea con il posto

prioritario che questa ha all’interno dell’agenda estera. Il Brasile ha chiaro che essere

leader della forza di pace e cooperare con Haiti rappresentano vie privilegiate d’accesso

al Consiglio di sicurezza e al concerto delle potenze. Cile e Argentina, al contrario,

hanno livelli d’impegno minori, poiché Haiti non ha un posto di rilievo nell’agenda di

questi paesi. In questi casi, è meno probabile l’articolazione di iniziative di

cooperazione che mantengano un impegno sostenibile nel tempo e i progetti hanno

normalmente vita corta.

Demistificare la CSS e riconoscerne sia i vantaggi sia gli svantaggi

Com’è già stato detto, la CSS rappresenta una modalità per contribuire alla riduzione

della povertà. É però importante non lasciarsi trarre in inganno dall’immagine idilliaca

che generalmente è presentata nei discorsi e negli annunci ufficiali dei paesi del Sud.

Come la CNS, la CSS fa parte delle politiche estere e degli interessi strategici dei paesi.

Nel caso di Haiti, la cooperazione dei paesi ABC è strettamente legata alle strategie di

politica estera di questi paesi, per il Brasile, il suo status di “potenza regionale con

ambizioni globali” richiede l’utilizzo dell’aiuto allo sviluppo come elemento per

dimostrare il proprio protagonismo nella sfera regionale e internazionale e come ponte

per ottenere un seggio permanente nel Consiglio di sicurezza. Per il Cile, la

cooperazione rappresenta come l’uso di un “potere morbido” per ottenere maggiore

influenza a livello internazionale e l’accesso al mercato. Nel caso dell’Argentina, l’invio

di aiuti si colloca nella necessità di non perdere terreno dinanzi alle altre potenze della

regione.

Nonostante ciò, questo insieme d’interessi che mobilitano la cooperazione bilaterale non

deve rappresentare un ostacolo per promuovere una maggiore sinergia tra gli ambiti

multilaterale e bilaterale. Considerando che la CSS latinoamericana si è concentrata

principalmente in accordi bilaterali fortemente associati ad altri interessi della politica

estera del “donante”, é necessario incoraggiare più iniziative attraverso degli organismi

multilaterali, che rappresentano uno spazio aperto e flessibile per lo sviluppo della CSS.

Nell’attuale contesto di crisi mondiale, con la conseguente diminuzione dei flussi di

aiuti provenienti dai paesi del Nord, aumenta la necessità di articolare iniziative di CSS.

Page 56: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

56

In questo senso, l’offerta dei paesi latinoamericani rappresenta una maggiore attrattiva

tra i paesi del Sud, anche se, per essere all’altezza delle aspettative, gli insegnamenti di

esperienze come quella di Haiti sono una condizione necessaria per l’attuazione di

misure che rafforzino le capacità istituzionali e la crescita della CSS in futuro.

4.2 La cooperazione Sud-Sud: quali insegnamenti dalle conferenze di Parigi e di

Accra?

In America Latina, la cooperazione Sud-Sud si propone come un meccanismo di grande

importanza per realizzare non solo gli Obiettivi del Millennio, ma anche l’agenda per lo

sviluppo regionale, interessata, oltre che alla lotta contro la povertà, alla disuguaglianza

sociale e alla debole capacità istituzionale. Tra gli attori c’è un ampio consenso sulla

necessità che la cooperazione Sud-Sud sia uno strumento efficiente ed efficace per

raggiungere i livelli di sviluppo desiderati, ben oltre le politiche di "aiuto" (anziché di

"sviluppo") in cui si concentra la Dichiarazione di Parigi.

Tuttavia, lo spirito di Parigi e di Accra può costituire un'ispirazione importante, poiché

orienta la cooperazione verso la direzione dei paesi “beneficiari” e l’orizzontalità fra i

soci, che è basata sul principio di solidarietà, e sul reciproco apprendimento dei paesi

“donatori” e quelli “beneficiari”. Mentre migliorare l’efficacia dei sussidi implica un

avanzamento importante per i paesi del Sud, esistono ancora diffidenze rispetto

all'imposizione di criterio e procedimenti da parte del CAS, cui bisogna prestare

speciale attenzione. Inoltre rimangono tensioni fuori dell’ambito dei “donatori”

tradizionali: non tutti i paesi del Sud accettano i meccanismi stabiliti da Parigi come

validi per ogni tipo di cooperazione. Alcuni paesi applicano il principio dell’efficacia

nella ricezione dei sussidi da parte dei “donatori” del CAS, ma non necessariamente

adottano lo stesso criterio quando sono loro i “donatori” nella CSS. Qui, il ruolo dei

“donatori” convenzionali coinvolti nella cooperazione triangolare è molto importante,

perché può promuovere il dialogo rispetto l'adattabilità dei principi di Parigi e di Accra

alla CSS49.

Il progresso futuro e il consolidamento della CSS dipendono in gran parte dallo

sviluppo delle capacità nazionali dei paesi “donatori” di attuare la cooperazione. In

49Sanin Betancourt, Schulz “La cooperación Sur-Sur en America Latina y en el Caribe: perspectivas a partir de Accra?

Page 57: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

57

primo luogo, è necessario rafforzare le agenzie di cooperazione e la loro capacità di

gestione, che significa anche impedire la rotazione e concentrarsi sulla professionalità.

In secondo luogo, si richiedono maggiori investimenti nella conoscenza e nella

formazione, compresi i programmi accademici nei paesi “donatori” stessi. Infine, le

politiche pubbliche dovrebbero promuovere l'istruzione e la pianificazione strategica

della CSS in ogni paese per permettere l'ancoraggio istituzionale del procedimento al di

là dei ministeri degli Affari esteri e inserire la CSS nel dibattito con la società civile e

l'opinione pubblica.

La CSS ha molte espressioni e non segue un unico modello, poiché i paesi “donatori”,

con le loro diverse capacità ed incentivi, sono molto diversi tra loro.

La differenza nei loro modelli, schemi di funzionamento e meccanismi rappresenta, per

molti specialisti della regione, una caratteristica che è una grande ricchezza e non

dev’essere sottovalutata nella ricerca dell’efficacia negli aiuti.

In America Latina e nei Caraibi, questa diversità è percepita come un valore aggiunto

che migliora l’offerta di CSS. D'altra parte, nonostante i grandi sforzi per

standardizzare, anche la CNS segue modelli molto diversi, con differenze sostanziali

nella qualità e quantità tra i donatori del CAS. Tuttavia, c’è il rischio che la CSS

costruisca la propria identità (e il proprio discorso), in contrasto con la cooperazione

tradizionale, il che complicherebbe la complementarietà tra i due tipi di cooperazione.

Un passaggio chiave nel portare avanti la discussione sulla CSS é superare l’immagine

idilliaca che di solito viene presentata. Come la CNS, la cooperazione Sud-Sud fa parte

della politica estera dei paesi “donatori” e per questo motivo è necessario analizzare e

comprendere gli interessi e gli incentivi di questi. Come accennato sopra, alcuni paesi

cercano apertura internazionale, basata su valori e ideologie, altri si stanno aprendo ai

mercati internazionali, o cercano sostegno nelle sedi internazionali come le Nazioni

Unite. Molte volte è anche una combinazione di queste motivazioni.

Questa integrazione della CSS negli obiettivi di politica estera di ogni paese è legittima,

soprattutto in un momento in cui i fondi impegnati sono significativi e l'opinione

pubblica non sempre comprende le ragioni "altruiste"che muovono la CSS. In questo

senso, è necessario iniziare un dibattito onesto nel quale si analizzi se la CSS rischia di

seguire la stessa dinamica verticale della CNS, in particolare quando ha luogo tra paesi

con diversi livelli di sviluppo. Questo dibattito dovrebbe chiedersi se il carattere che

Page 58: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

58

contraddistingue la CSS da quella convenzionale non stia nei suoi presupposti, ma nei

meccanismi e nelle modalità operative. È proprio a questo punto che il carattere

innovativo e la libertà di azione dei paesi del Sud può dimostrare la propria differenza

dalla logica verticale della CNS.

Sebbene non sia un meccanismo nuovo e abbia una lunga storia, ci sono pochi dati e

analisi riguardanti la CSS ed è necessario sistematizzare le pratiche realizzate e gli

insegnamenti che ne derivano. È fondamentale investire in sistemi d’informazione,

statistica, informatica, monitoraggio e valutazione. In America Latina e nei Caraibi non

vi è chiarezza sulla domanda e l’offerta di CSS e l'informazione finanziaria sui flussi

attuali è precaria. Sistematizzare le buone pratiche rappresenta un supporto

fondamentale per il rafforzamento delle capacità tecniche dei paesi, oltre a migliorarne

la visibilità, la prevedibilità e la trasparenza. Oltre alla maggiore chiarezza rispetto ai

volumi finanziari, è importante prestare particolare attenzione alla qualità e all'impatto

della CSS. La sfida è trovare il modo per unificare le informazioni e trovare un

meccanismo accettato da tutti i cooperanti e includa gli elementi tecnici per la sua

attuazione. In generale, le buone pratiche della cooperazione tradizionale sono

identificate e sistematizzate dal CAS.

Ma nel caso di pratiche Sud-Sud, è auspicabile che ci sia una condivisione da parte dei

paesi del Sud. In America Latina non c'è consenso sul fatto che il CAS sia la

piattaforma giusta per sistematizzare queste esperienze nel Sud, in linea con il

rafforzamento del ruolo dei “donatori” nella CSS a livello nazionale, regionale e

globale. La regione ha una vasta gamma di istituzioni (compresa la Segreteria

iberoamericano, SEGIB, che pubblica rapporti annuali sulla cooperazione Sud-Sud nella

regione) che potrebbe facilitare questo processo di sistematizzazione e

standardizzazione, ma è necessario un migliore coordinamento per evitare il rischio di

duplicazione degli sforzi.

Dall’agenda di Accra, la CSS è stata inserita all'interno dell’ordine del giorno per

quanto riguarda l’efficacia gli aiuti. Appare evidente che la promozione della CSS

sarebbe beneficiata da un coordinamento strategico. A livello regionale, le numerose

piattaforme di discussione e promozione della CSS, stanno causando una certa

frammentazione e dispersione degli sforzi.

Page 59: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

59

In America Latina non mancano occasioni di dibattito, ma sembra ci siano difficoltà per

giungere a conclusioni e ad accordi definitivi che permettano di intraprendere iniziative

concrete in settori chiave come i sistemi d’informazione e di standardizzazione. Una

possibile soluzione potrebbe essere una migliore ripartizione del lavoro tra le varie

piattaforme, che dovrebbe corrispondere alla volontà dei paesi della regione e rafforzare

l'impegno a migliorare il coordinamento e la comunicazione tra le varie agenzie.

In ogni caso, una delle sfide principali è quella di integrare il ruolo guida degli attori

principali della CSS. Brasile e Messico potrebbero, e in qualche misura dovrebbero,

semplificare i meccanismi di coordinamento e di comunicazione in America Latina.

Uno dei nodi che crea maggiore discussione, è quello relativo al fine della CSS: è da

considerarsi un processo di regionalizzazione o un’agenda regionale in grado di fornire

più strumenti istituzionali e politici per costruire la propria identità rispetto alla

cooperazione tradizionale? In questo momento non è ancora possibile rispondere a

questa domanda e sará necessario attendere per vedere qual’è l’orientamento che i paesi

coinvolti privilegeranno.

La crisi attuale e l’incertezza rispetto modello di sviluppo possono essere fattori

scatenanti di questo processo di analisi. L'attuale crisi finanziaria sta portando a

cambiamenti globali molto profondi, per esempio per quanto riguarda i rapporti di

potere nei meccanismi decisionali sui beni pubblici globali. La recessione globale mette

in dubbio il modello di sviluppo che è stato applicato fin’ora. Pertanto, vi è ampio

spazio per nuove soluzioni e proposte creative. In questo contesto complesso, la CSS

può essere molto importante per l’impegno e l’investimento nelle capacità nazionali,

tanto necessarie in un momento di rinascita dello stato come attore centrale

nell'economia nazionale e globale. Tuttavia, ci sono anche alcuni rischi. Il primo è

l'imprevedibilità della crisi che può portare a cambiamenti politici improvvisi. In

secondo luogo, anche i “donatori” del Sud possono essere influenzati dalla necessità di

ridurre i costi e quindi limitare le risorse per la CSS. Infine, i “donatori” tradizionali

sembrano puntare sulla CSS come opzione per tagliare i finanziamenti per lo sviluppo

nel Nord e "invitare" il Sud a colmare le lacune finanziarie.

Page 60: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

60

4.3 L’efficacia della CSS: un’analisi del UNDP

Il 18 dicembre 2008 l’UNDP ha realizzato un incontro intitolato “migliorare l’efficacia

della cooperazione Sud-Sud per lo sviluppo”, il cui obiettivo era di scambiare

esperienze e conoscenze tra i protagonisti della cooperazione Sud-Sud e triangolare. I

risultati emersi da quest’incontro, raccolti in un documento50 pubblicato nel 2009,

riguardano diversi aspetti che riassumiamo nei loro punti salienti.

Innanzitutto vengono presentate la situazione attuale e le buone pratiche in materia di

formulazione di politiche nazionali per la CSS, l’assegnazione delle risorse, il

coordinamento delle politiche, programmi e progetti tra diverse organizzazioni e la

raccolta di dati riguardanti la CSS, così come la loro pubblicazione. I risultati mostrano

che molti paesi hanno strategie di CSS specifiche per ogni tema e/o paese, la

maggioranza delle quali proiettate a medio termine. Sono invece pochi i paesi che

hanno una politica nazionale a lungo termine e, se i paesi o le regioni prioritarie sono

generalmente ben definiti, le aree di cooperazione non sono altrettanto articolate.

Durante gli ultimi cinque anni, l’assegnazione delle risorse per la CSS è in aumento

nella maggioranza dei paesi: questo, nonostante il finanziamento generale da parte dei

“donatori” sia diminuito. Nella maggioranza dei paesi strategici51, l’organizzazione che

coordina la CSS amministra l’assegnazione delle risorse e monitora i progetti che

realizzano le diverse organizzazioni; ad ogni modo, la situazione di coordinamento a

livello di politiche e la coerenza di queste, varia da progetto a progetto e, in generale, la

raccolta e sistematizzazione delle informazioni riguardo la CSS, così come la loro

pubblicazione, é limitata.

Un secondo elemento d’indagine, è costituito dall’analisi delle buone pratiche applicate

nell’uso dei vantaggi comparativi per una CSS effettiva, così come l’identificazione di

questi vantaggi e la mobilitazione di risorse. I risultati dell’incontro mostrano come, sia

i paesi strategici che quelli “beneficiari”, attribuiscano una grande importanza

all’esperienza di un paese strategico in sviluppo, alla sua capacità tecnica nell’area della

cooperazione e alla disponibilità di conoscenze tecnico-pratiche che sono considerate

vantaggi comparativi per la CSS. Entrambi i gruppi di paesi credono che la CSS sia più

50PNUD, “Mejorar la cooperación Sur-Sur y Triangular” 2009 51 Nel studio del UNPD a cui si fa riferimento, vengono indicati come paesi strategici quesi paesi del Sud che sono “donatori” in progetti o programmi di CSS.

Page 61: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

61

economica ed efficiente. Dall’altro lato, attribuiscono minore importanza alla

similitudine della situazione sociale e culturale, data la maggiore partecipazione di

numerosi organismi di cooperazione interregionale di sviluppo. Lo stesso vale per l’uso

del linguaggio. I paesi di lingua non-inglese, in particolare i paesi “beneficiari”, danno

maggiore importanza all’aspetto linguistico. Il settore pubblico è la principale fonte di

esperienza tecnica nella CSS. Molte organizzazioni pubbliche si sono convertite in

promotrici di questo tipo di cooperazione, grazie al miglioramento delle loro capacità

tecniche, avendo ricevuto in precedenza assistenza da parte di organizzazioni “donanti”

e internazionali. La formazione di alleanze tra paesi strategici è ancora limitata;

nonostante ciò, alcuni esempi indicano che questa, crea combinazioni complementari di

vantaggi comparativi e, allo stesso tempo, aumenta la cooperazione. La formazione di

alleanze, specialmente tra più di due paesi, si realizza frequentemente in contesti di

cooperazione regionale, sub regionale o interregionale.

Un ulteriore elemento da tenere in considerazione, è l’approccio basato sulla domanda,

che include temi come il match-making52, la valutazione delle necessità e la

formulazione di programmi o progetti, la partecipazione dei paesi beneficiari nella

programmazione, l’azione comune e il coordinanamento. Lo studio realizzato

dall’UNDP mostra che, nonostante l’opinione diffusa che i programmi o progetti di

CSS siano promossi dall’offerta, la maggioranza dei paesi strategici e “beneficiari”

interpellati, considera che i propri programmi o progetti siano invece promossi dalla

domanda. Ad ogni modo, l’approccio basato sulla domanda presenta diversi limiti, tra

cui la poca capacità di articolare o valutare le necessità e formulare programmi o

progetti specifici. Altri ostacoli sono l’informazione limitata nella tappa di ricerca di

corrispondenze tra capacità e necessità, così come la poca partecipazione dei paesi

“beneficiari” nella formulazione di programmi o progetti. Alcuni meccanismi di match-

making sono: riunioni bilaterali, regionali, sub regionali; raccolta di informazioni

attraverso le ambasciate o gli uffici nei paesi, inchieste realizzate da paesi strategici.

Molti paesi strategici diffondono le informazioni riguardanti la propria esperienza

pratica e tecnica, e anche le organizzazioni internazionali e i “donatori” contribuiscono

attraverso la condivisione d’informazioni e la co-organizzazione di riunioni di match-

52Per match-making intendiamo qelle pratiche in cui viene cercata una corrispondenza tra le capacità dei paesi strategici e le necesità dei paesi “beneficiari”.

Page 62: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

62

making. La maggioranza dei paesi strategici realizzano inchieste e studi in loco per

prepararsi alla formulazione di programmi o progetti di cooperazione, ma sono pochi i

paesi che hanno definito metodologie per valutare le necessità in modo amplio ed

articolato. Anche il grado di partecipazione dei paesi “beneficiari” nella formulazione di

un progetto è variabile. I fattori che promuovono una maggiore partecipazione sono lo

stretto contatto tra due paesi, la partecipazione dei due paesi nel finanziamento dei costi,

l’uso di strumenti partecipativi di pianificazione. Nel caso della cooperazione

triangolare, la presenza di un “donatore” e/o di un ufficio di un’organizzazione

internazionale nel paese “beneficiario”, facilita la comunicazione tra paesi strategici e

“beneficiari”, oltre a favorire la partecipazione di questi ultimi, specialmente quando i

primi non hanno un ufficio nel paese.

Sia i paesi strategici che quelli “beneficiari” sono dell’opinione che i progetti o

programmi esistenti, in generale, convergano con i programmi di sviluppo dei secondi.

Il grado di convergenza è influenzato dalla capacità dei paesi strategici di soddisfare le

necessità dei paesi “beneficiari”, così come la capacità di questi di incorporare la CSS

nei propri programmi di sviluppo. Alcune delle pratiche attuali che promuovono una

maggiore convergenza, includono la formulazione di programmi o progetti basati in una

richiesta del paese “beneficiario” all’interno della cooperazione bilaterale, la

valutazione congiunta delle necessità e la formulazione degli interventi e un

procedimento di consulenza prima dell’approvazione del programma o progetto.

L’attuale livello di coordinamento di programmi o progetti di CSS con altri dei CNS è

piuttosto limitato e si è visto che la cooperazione triangolare aiuta a promuovere il

coordinamento delle organizzazioni “donatrici” internazionali, con i paesi strategici e

gli altri attori coinvolti nella cooperazione allo sviluppo.

Un aspetto importante da tenere in considerazione nell’analisi della CSS, è quello della

sostenibilità delle azioni intraprese.Sia i paesi strategici che quelli “beneficiari”,

percepiscono che la sostenibilità sia garantita fino ad un certo punto nei programmi o

progetti che promuovono i primi e ricevono i secondi. Secondo la loro valutazione, i

principali fattori che contribuiscono alla sostenibilità sono la tecnologia e la conoscenza

pratica che si adatta alle necessità, alle capacità e al contesto dei paesi “beneficiari”. Ad

ogni modo, non prestano molta attenzione alla creazione di meccanismi che assicurino

la sostenibilità. Per migliorare l’impatto e la sostenibilità delle attività di formazione,

Page 63: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

63

molti paesi adottano misure come il ri-orientamento delle attività di formazione da

quelle di tipo “stage” a quelle di tipo “formazione di formatori”, così come la maggiore

formazione di funzionari a vari livelli, la combinazione di corsi di formazione con altre

forme di cooperazione, il miglioramento della valutazione, del feed-back e l’appoggio

continuato agli ex-alunni. I paesi “beneficiari” hanno anche applicato diverse misure

che mirano a far rimanere il personale formato, chiedendo che applichi i risultati della

formazione al proprio lavoro.

Per quanto riguarda il raggiungimento dei risultati, risulta che pochi paesi abbiano

stabilito indicatori verificabili o realizzino attività sistematiche di supervisione e

valutazione alla gestione orientata dei risultati. In maniera simile, la partecipazione dei

paesi “beneficiari” in queste attività è limitata. Inoltre, sia nei paesi strategici che in

quelli “beneficiari”, i risultati dei programmi o dei progetti non sono divulgati al grande

pubblico.

Dalle inchieste realizzate tra i paesi strategici, emerge che molti dei loro programmi o

progetti hanno raggiunto il risultato a livello di prodotto. Nonostante ciò, pochi hanno

raggiunto i livelli desiderati in quanto ai risultati e all’impatto. Circa il 30% dei paesi ha

risposto che solo la metà dei propri programmi o progetti ha ottenuto l’impatto

desiderato. È interessante notare come, dall’analisi delle risposte dei paesi strategici e

“beneficiari”, vi sia una correlazione positiva tra il raggiungimento dei risultati e l’uso

dell’approccio basato sulla domanda. Si osserva una correlazione simile tra il

raggiungimento dei risultati e la sostenibilità.

Lo studio realizzato dal UNDP, analizza la situazione attuale in materia di cooperazione

triangolare, in cui partecipano “donatori”, organizzazioni internazionali e paesi del Sud.

I risultati di quest’analisi mostrano che i “donatori” e le organizzazioni internazionali

prestano crescente attenzione alla CSS e alla cooperazione triangolare, in particolare

riguardo a temi come il sentimento di appartenenza dei paesi, il beneficio dei vantaggi

comparativi e l’ampliamento dell’impatto generato. Nonostante ciò, le organizzazioni

che promuovono la cooperazione triangolare devono ancora formulare il quadro

istituzionale e le politiche in cui inserire questo strumento. Solo un piccolo numero di

organizzazioni “donanti” menzionano esplicitamente le diverse attività di cooperazione

triangolare dell’organizzazione. Le organizzazioni internazionali sono più avanti

nell’articolazione di politiche e nella creazione di unità di coordinamento; ad ogni

Page 64: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

64

modo, il grado di incorporazione della cooperazione triangolare nelle strategie di

assistenza a paesi o regioni varia in ciascuna di esse.

I paesi strategici con ampia esperienza in associazioni con organizzazioni “donatrici” e

internazionali per la cooperazione triangolare si concentrano in America Latina e in

Asia. Questo si deve a che, nel momento in cui si selezionano i paesi strategici con cui

associarsi, questi paesi attribuiscono una grande importanza ad alcuni criteri, come

l’esperienza nell’area della cooperazione, la capacità di esecuzione e la posizione del

paese come attore regionale o mondiale, così come i risultati dell’”assistenza” ricevuta

in precedenza. Le organizzazioni “donatrici” e internazionali che partecipano nella

cooperazione triangolare, non solo appoggiano programmi e progetti in termini tecnici

finanziari, ma appoggiano anche aspetti come il rafforzamento della capacità dei paesi

strategici nella CSS, lo scambio d’informazioni e il match-making tra paesi strategici e

beneficiari, lo scambio di conoscenze e la formazione di reti tra paesi del Sud. Nel caso

dei paesi strategici, i benefici della cooperazione triangolare vanno molto oltre al

semplice complemento degli aiuti finanziari. I paesi strategici menzionano alcuni

benefici della cooperazione triangolare, come l’appoggio di organizzazioni “donatrici” e

internazionali al rafforzamento delle capacità tecniche, il rafforzamento del quadro

istituzionale e delle politiche, l’acquisizione delle conoscenze pratiche riguardo alla

cooperazione internazionale e il miglioramento dell’attendibilità e della reputazione. In

maniera simile, i paesi “beneficiari” ricevono benefici come l’avere un intermediario

che facilita lo scambio di informazioni e la formazione di alleanze con i paesi strategici,

l’aumento della credibilità dei paesi strategici nella cooperazione triangolare e

l’ampliamento della cooperazione, che include la fornitura e l’istallazione di macchinari

da parte dei “donatori”. Secondo le organizzazioni “donatrici” e internazionali, i

principali benefici della cooperazione internazionale sono il miglioramento

dell’efficacia della cooperazione grazie all’utilizzo dell’esperienza e delle conoscenze

pratiche dei paesi del Sud e l’ampliamento degli effetti dell’assistenza ricevuta nel

passato dai paesi strategici. Esistono inoltre opinioni divergenti rispetto all’efficacia

economica della cooperazione triangolare. Per quanto riguarda le sfide della

cooperazione triangolare, i “donatori” bilaterali segnalano gli alti costi di transizione, il

processo di pianificazione più lungo e la necessità di più addetti. Nonostante ciò,

l’esperienza di varie organizzazioni “donanti” e internazionali, dimostra che è possibile

Page 65: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

65

minimizzare i costi di transizione per mezzo della agevolazione e semplificazione dei

procedimenti, così come attraverso operazioni sul campo e la delegazione di autorità

agli uffici esteri. Nonostante queste sfide, la maggioranza dei paesi del Sud indica che i

benefici della cooperazione triangolare superano gli svantaggi e che la consulenza

costante aiuta a fomentare gli sforzi comuni per affrontare queste sfide.

4.4 Uno sguardo d’insieme

Il risultato di questo e di altri studi dimostrano la crescente importanza della CSS, dato

l'aumento significativo del suo volume e la sua utilità come strumento efficace per lo

sviluppo. Anche la cooperazione triangolare ha contribuito a promuovere la CSS e

migliorare l'efficacia complessiva degli aiuti allo sviluppo. In questo contesto, l’aspetto

più importante è migliorare ulteriormente l'efficacia delle pratiche di questo tipo di

cooperazione. Di seguito, riassumiamo i risultati più importanti ai quali gli studi presi in

esame giungono.

In molti paesi strategici, la CSS è cresciuta con forza negli ultimi anni. Ci sono stati

diversi tentativi per rafforzare il quadro istituzionale e politico che regola questo tipo di

cooperazione. Tuttavia, vi sono ancora alcune sfide per il futuro, come lo sviluppo di

politiche nazionali più ampie il miglioramento dell’efficacia e del coordinamento degli

interventi realizzati. Anche la leadership e il sostegno delle autorità politiche, la

capacità di organizzazione e la collaborazione con tutte le parti coinvolte sono fattori

importanti per affrontare queste sfide.

I vantaggi comparativi che emergono dall’esperienza dei vari paesi, sono la capacità

tecnica, la conoscenza pratica, l'efficacia in funzione dei costi, i contesti sociali e

culturali analoghi e l'uso della stessa lingua: l’insieme di questi fattori contribuisce a

migliorare l'efficacia della CSS. Tuttavia, per massimizzare i vantaggi comparativi e

ottenere buoni risultati, è essenziale adottare un approccio orientato alla domanda. Per

mobilitare e utilizzare efficacemente i vantaggi comparati di un paese, è necessario

gestire le risorse del paese in stretto contatto con le organizzazioni nazionali. La

mobilitazione delle competenze del settore privato è importante per rispondere ad

esigenze immediate e diversificate. Le alleanze consentono, attraverso la cooperazione

congiunta, di combinare i vantaggi comparativi complementari e ampliare la

cooperazione. Tuttavia, la prassi attuale è ancora piuttosto limitata. Per esplorare le

Page 66: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

66

potenzialità delle alleanze, è necessario attuare misure volte a promuovere

l'identificazione di potenziali partner e promuovere i meriti di alcuni tipi specifici di

alleanze.

I programmi e i progetti che hanno ottenuto buoni risultati sono quelli che hanno

adottato un approccio basato sulla domanda sia nella fase di formulazione sia in quella

dell'attuazione. Inoltre, hanno applicato provvedimenti di attuazione per assicurare la

sostenibilità, quali l'adattamento delle tecnologie e la conoscenza pratica delle

condizioni locali o la creazione di meccanismi per la sostenibilità. Quindi, è importante

considerare le soluzioni e le misure integrate che abbiano un approccio basato sulla

domanda, che includano meccanismi per la sostenibilità e raggiungano i risultati attesi.

Gli elementi essenziali di un approccio basato sulla domanda sono la leadership,

l’impegno e partecipazione dei paesi “beneficiari”. Per implementare quest’approccio, e

quindi garantire la sostenibilità e il raggiungimento dei risultati, è essenziale poter

contare con la leadership e il sostegno da parte dei leader politici o alti funzionari,

nonché il senso di appartenenza e la partecipazione di un ampio spettro delle parti

interessate. Un altro elemento importante di questo approccio sono gli sforzi dei paesi

per facilitare la leadership, l’impegno e la partecipazione dei paesi “beneficiari”. Il

miglioramento del match-making, la valutazione dei bisogni, la formulazione e

l’esecuzione del progetto o programma aiutano a promuovere l'utilizzo dell’approccio

basato sulla domanda.

Rafforzare la capacità di valutazione o di articolazione delle esigenze e la formulazione

di programmi o progetti è la sfida principale sia per paesi strategici per quelli

“beneficiari” per rendere operativo l'approccio basato sulla domanda.

Sia i paesi strategici che quelli “beneficiari” riconoscono l'importanza di adattare la

tecnologia e il know-how e a tal fine sono state applicate misure in molti programmi e

progetti. Nonostante ciò, l'importanza di creare meccanismi per la sostenibilità non é

molto riconosciuta, né sono state prese misure in questa direzione. Per rafforzare la

sostenibilità è necessario riconoscere la sua importanza e promuovere misure di

sostenibilità nei programmi e progetti. Nel caso della sostenibilità e dell'impatto nelle

attività di formazione, le buone pratiche attuali mostrano che misure come

pianificazione guidata dalla domanda, la valutazione, il feedback e il

monitoraggio, contribuiscono a rafforzarla.

Page 67: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

67

I casi di studio mostrano che molti programmi o progetti CSS raggiungono risultati

concreti che contribuiscano allo sviluppo economico e sociale dei paesi “beneficiari”.

Altri fattori che influenzano la loro realizzazione, in particolare l'impatto di

un’iniziativa, sono la combinazione di cooperazione tecnica con altri tipi di

cooperazione e il graduale aumento attraverso partnership con i “donatori” e le

organizzazioni internazionali, la società civile e il settore privato. Un punto importante

che mostrano gli studi di caso è che programmi e progetti di si realizzano sempre più

frequentemente in quadri di cooperazione regionale, sub regionale o interregionale. È

necessario vedere l'impatto dei programmi o progetti e tenere in considerazione il loro

contributo a tale cooperazione.

Nei casi di cooperazione triangolare, i “donatori” e le organizzazioni internazionali non

solo hanno fornito ingressi complementari a determinati programmi o progetti, ma

hanno anche sostenuto lo scambio di informazioni, il match-making, il rafforzamento

della capacità di attuazione dei paesi strategici, la condivisione delle conoscenze e la

formazione di reti di lavoro. Sia i paesi strategici che quelli “beneficiari” considerano

questo contributo molto importante.

Tuttavia, la cooperazione triangolare presenta delle sfide, come i costi di transazione e

di coordinamento delle politiche. I paesi del Sud considerano quest'ultimo come una

sfida importante. Per affrontare questo problema, é necessario che la cooperazione, Sud-

Sud o triangolare, sia ben specificata sia nel paese del Sud sia tra i “donatori”, e che si

realizzino riunioni periodiche in conformità ad un quadro politico ben articolato.

Page 68: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

68

CONCLUSIONE

La varietà politica e culturale latinoamericana, si riflette in una pluralità di mentalità,

storie e soluzioni a livello nazionale e subnazionale; la tensione esistente tra il

cambiamento e la continuità risulta nelle aree della sperimentazione politica, economica

e sociale e nelle limitazioni strutturali esistenti. In questo contesto vivo e aperto alla

costruzione di nuovi modelli di relazione, la cooperazione internazionale, realizzata tra

paesi dello stesso continente, si apre ad una serie di possibilità di innovazione che, se

ben interpretate e messe in pratica, possono dare un contributo decisivo alla costruzione

di una cooperazione includente, paritaria e rispettosa dei diritti delle persone.

Ciò che risulta evidente da questo contributo, è che la cooperazione Sud-Sud ha

molteplici espressioni e, anche per non ripetere gli errori commessi in passato, non

segue un unico modello, ma ha la capacità e la flessibilità di adattarsi per meglio

rispondere alle necessità dei paesi coinvolti e delle loro potenzialità. In questo senso, la

diversità latinoamericana, rappresenta una ricchezza che costituisce un valore aggiunto

e permette di migliorare l’offerta di cooperazione Sud-Sud nel continente.

Oltre al trasferimento di conoscenze, tecnologie e capitali, la cooperazione Sud-Sud, sta

rappresentando un’occasione per promuovere l’articolazione tra i paesi latinoamericani

di spazi di dialogo e confronto riguardo ai problemi dello sviluppo e alle possibili

soluzioni pratiche. Risulta evidente che si sta cercando di evitare, attraverso il

coordinamento e il confronto costruttivo, l’unilateralismo del Nord e l’adozione di

programmi non consultati con i paesi del Sud. È altrettanto visibile la ricerca di un

modello di cooperazione condiviso da tutti i paesi del continente, che sappia includere

in maniera rispettosa le differenze specifiche di ogni paese.

Sarà interessante vedere, nei prossimi anni, in che misura questi sforzi di articolazione

contribuiscano alla costruzione dell’integrazione latinoamericana, un progetto più volte

auspicato ma che, fino ad oggi, non ha trovato un modello condiviso attorno al quale

tutti i paesi accettino di concentrare i loro sforzi. Potrà e, in caso di risposta affermativa,

in che modo, la cooperazione Sud-Sud essere parte del processo di integrazione

latinoamericana? Con questo interrogativo, che apre un campo d’indagine molto

stimolante per coloro che si interessano di cooperazione allo sviluppo, si chiude questa

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69

breve riflessione sulla cooperazione Sud-Sud, sulla quale, soprattutto dal Nord, è bene

tenere l’attenzione puntata per i suoi probabili sviluppi futuri.

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70

INDICE DI SIGLE

AAA Agenda azione di Accra ABC Argentina, Brasile, Cile AECID Agenzia spagnola di cooperazione allo sviluppo ALBA Alleanza Bolivariana per i popoli della nostra America APS Aiuto pubblico allo sviluppo CAN Comunità Andina CAS Comitato di aiuto allo sviluppo CEPAL CSS Cooperazione Sud-Sud CNS Cooperazione Nord-Sud CTPD Cooperazione tecnica nei paesi in via di sviluppo FLACSO Facoltà latinoamericana di Scienze sociali MCI Quadro di cooperazione interna MERCOSUR Mercato comune del Sud MINUSTAH Missione di stabilizzazione delle Nazioni Unite ad Haiti OCSE Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico PIL Prodotto interno lordo PVS Paesi in via di sviluppo RACI Rete argentina per la cooperazione internazionale SELA Sistema economico latinoamericano e dei Caraibi SUSSC Unitá speciale per la cooperazione Sud-Sud UN Nazioni Unite UNDP United Nations Development Program

Page 71: La Cooperazione Sud-Sud in America Latina

71

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