L’atto e il procedimento amministrativo Gli atti amministrativi: struttura e forma

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Il procedimento amministrativo

•  In chiave strutturale è una sequenza di atti e operazioni preordinate all’emanazione di un atto finale

•  In chiave funzionale è la “forma” della funzione amministrativa

In questa prospettiva rappresenta la STORIA DELL’AGIRE DELLA P.A. e ha lo scopo di rendere trasparente e verificabile la correttezza dell’esercizio dell’azione amministrativa (a tutela degli interessi coinvolti)

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Ilprocedimentosiar0colainfasi

momenti giuridicamente rilevanti

in cui i vari atti sono ordinati

in una sequenza logico-temporale

Ilprocedimentoamministrativo

Ladimensionedelprocedimentoèflessibile

iniziativa

istruttoria

Integrativa efficacia

??

FASINECESSARIE

FASIEVENTUALI

decisionale

Introduce l’interesse pubblico primario e gli interessi secondari di cui sono0tolariipriva0interessa0all’oggeDodelprovvedimentodaemanare

Previsionedelterminediconclusionedelprocedimento

Individuazionedelresponsabile

Comunicazionedell’avviodelprocedimento

Le fasi del procedimento (1)

Iniziativa costituita dagli atti che introducono il procedimento

Istruttoria 1.  E’ diretta ad acquisire e a valutare i dati pertinenti e rilevanti ai fini dell’emanazione dell’atto

2.  Il privato può collaborare indicando mezzi di prova o r ispondendo a quesit i o questioni o integrando documentazioni

3.  Una buona istruttoria porta normalmente ad una decisione corretta

Le fasi del procedimento (2)

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Le fasi del procedimento (3)

Decisione 1.  Terminata l’istruttoria la PA perviene alle sue conclusioni

2.  Le conclusioni possono sfociare: in un accordo (procedimentale o sostitutivo) in un provvedimento:

•  tacito •  esplicito

3.  La fase della decisione non crea particolari problemi se l’istruttoria è stata esaustiva

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Le fasi del procedimento (4)

Integrativa dell’efficacia 1.  E’ una fase solo eventuale, se prevista dalla legge

2.  Può prevedere:

atti di controllo

per la valutazione della legittimità o della congruità degli atti adottati (es. LR 14/95, art. 3)

comunicazione, notifica, pubblicazione

se atti recettizi (atti perfetti ma inefficaci)

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La struttura del provvedimento

Elementi essenziali: •  Intestazione •  Preambolo •  Motivazione •  Dispositivo •  Formule di chiusura •  Parte finale

Elementi eventuali: definiti in via residuale

•  eventuali adempimenti successivi del destinatario •  eventuali allegati

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Struttura dell’atto amministrativo 1.  Parte iniziale:

•  denominazione (formale del tipo di atto)

•  intestazione (organo monocratico, collegiale)

•  l’oggetto o il titolo (esprime la funzione dell’atto)

•  il numero per l’identificazione univoca (dpr 445/2000)

2. Parte centrale: •  preambolo (elementi di fatto e di diritto: fatti, atti, accertamenti, norme, fasi significative del

procedimento: istanza di parte, comunicazione avvio procedimento, conferenza, parere, valutazione tecnica, pre-diniego)

•  motivazione (esclusa solo per atti a contenuto generale: atti normativi, bilanci, programmi e piani, strumenti urbanistici)

•  dispositivo (manifestazione di volontà, di scienza-conoscenza, di valutazione-giudizio)

•  formule (autorità e termini per ricorrere, esecutività, notifiche e soggetti competenti)

3. Parte finale: •  luogo – data – sottoscrizione (organi collegiali: presidente e segretario

verbalizzante)

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Vizi dell’atto amministrativo Un atto amministrativo si definisce invalido quando è difforme dal modello astratto delineato dalla legge.

Tre sono le specie di invalidità riscontrabili nell’atto amministrativo:

1.  nullità 2.  annullabilità 3.  irregolarità La maggiore o minore gravità del vizio dell’atto determina il tipo di invalidità a cui lo stesso è esposto.

La nullità

Art. 21 septies è nullo il provvedimento amministrativo che: §  manca degli elementi essenziali

§  è viziato da difetto assoluto di attribuzione

§  è stato adottato in violazione o elusione del giudicato nonché negli altri casi espressamente previsti dalla legge

L’annullabilità

Un atto amministrativo è annullabile quando •  pur avendo tutti gli elementi essenziali (quindi esiste) •  presenta un vizio sui requisiti di legittimità

Sono requisiti di legittimità

quegli elementi dell’atto, ulteriori rispetto agli elementi essenziali, previsti dall’ordinamento e perciò necessari ai fini della sua validità

L’atto annullabile è:

•  invalido •  ma idoneo a produrre i suoi effetti •  finché non sia stato annullato o sospeso

dal giudice amministrativo dallo stesso soggetto che lo ha emanato (autotutela)

Vizi che portano all’annullabilità

Art. 21 octies: è annullabile il provvedimento amministrativo adottato:

•  in violazione di legge

•  viziato da eccesso di potere

cattivo uso del potere, emanando l’atto per un fine diverso rispetto a quello per il quale il potere stesso è stato conferito dalla legge (atti discrezionali)

•  da incompetenza

assoluta o relativa

Annullamento d’ufficio in autotutela

Art 21-nonies il provvedimento illegittimo (annullabile) •  può anche essere annullato d’ufficio dallo stesso

organo che lo ha emanato •  o da un altro organo previsto dalla legge

È fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile

•  sussistendone le ragioni di interesse pubblico •  entro un termine ragionevole

Precisazioni (1)

Competenza = organo competente per l’emanazione dell’atto sui cui effetti si vuole intervenire.

In caso di sostituzione di poteri la competenza spetta tuttavia all’organo sostituto e non a quello sostituito: ad es. Cons. St., sez. V, 23.04.1982, n. 304.

Possono essere adottati dall’organo gerarchicamente sovraordinato (ad es. Cons. St., sez. VI, 12.03.1982, n. 125), ove le sue competenze coprano quelle dell’inferiore gerarchico

Precisazioni (2)

Per operare l’annullamento d’ufficio di un provvedimento è necessario seguire, in linea di massima, il medesimo procedimento seguito per la sua adozione. Al provvedimento di secondo grado si applicano integralmente le norme sul procedimento amministrativo, ivi compresa la specifica disciplina concernente l’obbligo di comunicazione dell’ avvio del procedimento (ad es. Cons. Stato, sez. V, 15.03.2004, n. 1272. Ma anche Corte Cost., n. 383/96) all’annullamento d’ufficio non sono soggetti

né gli atti c.d. endoprocedimentali (pareri, valutazioni etc.), né gli atti di controllo né le decisioni dei ricorsi amministrativi (esaurimento potere)

Annullamento d’ufficio e revoca

L'annullamento d'ufficio è il provvedimento con il quale l’A. rimuove, di sua iniziativa, un provvedimento invalido.

La revoca è il provvedimento con il quale l’A. rimuove un provvedimento non più adeguato alla situazione di fatto o di diritto

per motivi di merito

previo indennizzo

Sono entrambi provvedimenti di secondo grado a cui si applica integralmente la 241

Annullamento d’ufficio e revoca

E’ necessaria la compresenza con la fattispecie viziata di un interesse pubblico concreto ed attuale alla eliminazione del provvedimento invalido (Cons. St., parere adun. gen. del 10.06.1999 e sent. sez. IV, 07.11.2002, n. 6113)

E’ necessario che l’amministrazione faccia riferimento, nell’apposita motivazione, all’attualità e concretezza dell’interesse pubblico che con il provvedimento di annullamento si mira a perseguire (Cons. St., sez. V, 11.10.2005, n. 5479)

Annullamento d’ufficio e revoca

Non si richiede una particolare motivazione con riguardo:

all’annullamento d’ufficio di un provvedimento mai divenuto efficace (Cons. St., sez. IV, 07.11.2002, n. 6113)

o che intervenga a breve distanza di tempo dalla sua emanazione (ad es. Cons. St., sez. VI, 25.02.1989, n. 173)

viceversa, i giudici sono di solito particolarmente rigorosi circa l’onere di motivazione, allorché sia trascorso lungo tempo dall’emanazione del provvedimento (ad es. Cons. St., sez. V, 13.02.1998, n. 158)

La convalida

L’atto annullato - a differenza di quello nullo - può essere convalidato dall’amministrazione, cioè corretto in modo da eliminarne i vizi, entro un termine ragionevole e quando sussistano le ragioni di interesse pubblico.

La convalida comporta quindi l’emanazione di un provvedimento nuovo ed autonomo di carattere costitutivo che si ricollega all’atto convalidato al fine di mantenerne fermi gli effetti sin dal momento in cui esso venne emanato

Alla convalida si applica integralmente la 241

IlresponsabiledelprocedimentoPorreinesseretuDeleazioniu0liadunafruDuosaecelereconclusionedelprocedimento.Comunicazione

AvviodelprocedimentoIntegrazionedocumentale

Relazione

Ricezionedocumen0Richiestainformazioni

Azione

CoordinamentodeipassaggiRicercadisoluzioni

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L’istruttoriaIlresponsabiledelprocedimentoo favorisce

o latrasparenzao lages0oneunitariadelprocedimentoo l’orientamentoalrisultato

o evitao ilprocedimentosenzaguidao laframmentazionedell’azioneo ilrallentamentodelleprocedure

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Individuazione del responsabile delprocedimento

L’amministrazioneconregolamentoindividual’unitàorganizza0varesponsabilediogniprocedimento

Ildirigenteconordinediservizio

individuaconcretamenteilresponsabile

Inmancanzadiindividuazioneèildirigenteexlegeoilfunzionarioresponsabiledell’unitàorganizza0va

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Compitidelresponsabilea)  valuta, ai fini istruDori, le condizioni di ammissibilità, i requisi0 di

legiOmazione ed i presuppos0 che siano rilevan0 per l'emanazione diprovvedimento

b)  accertadiufficioifaO,disponendoilcompimentodegliaOnecessari

c)  chiede il rilascio di dichiarazioni e la reOfica di dichiarazioni o istanzeerroneeo incompleteepuòesperireaccertamen0tecnicied ispezioniedordinareesibizionidocumentali

d)  propone l'indizione o, avendone la competenza, indice le conferenze diservizi

e)  cura le comunicazioni, le pubblicazioni e le modificazioni previste dalleleggiedairegolamen0

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Responsabiledelprocedimentoedirigente

Lamodificadell’art.6,comma1,leD.e)

L’organocompetenteperl’adozionedelprovvedimentofinale,ovediverso

dal responsabile, non può discostarsi dalle risultanze dell’istruDoria

condoDa dal responsabile del procedimento, se non indicandone la

mo0vazionenelprovvedimentofinale.

Suggerimento:relazionescriDadiaccompagnamento

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Responsabilitàdelresponsabile

ResponsabilitàPenale(art.328c.p.)rifiutodiaOdiufficioomissionediaOd’ufficio

ResponsabilitàcivileinsolidoconlaPA,perdoloocolpagravenonseinesecuzionediunordinescriDonuovesanzionidisciplinariBruneDa

Responsabilitàamministra0vo-contabile

Comunicazionediavviodelprocedimento:ilcontenutoa)  l’amministrazionecompetente

b)  l’oggeDodelprocedimento

c)  l’ufficioelapersonaresponsabiledelprocedimento

c-bis) la data entro la quale deve concludersi il procedimento e i rimediesperibiliincasodiinerzia

c-ter)neiprocedimen5adinizia5vadiparte,ladatadipresentazionedellarela0vaistanza

d)  l’ufficiopressoilqualeprenderevisionedegliaO

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Comunicazionediavviodelprocedimento:idestinatariOve non sussistano ragioni di impedimento derivan0 da par5colari

esigenzedicelerità(TarAbruzzo1016/2002)delprocedimento,l’avviodellaprocedura

vacomunicatoa:

a)  coloro nei confron0 dei quali il provvedimento è des0nato a

produrreeffeOdireO

b)  colorocheperleggedebbonointervenirenelprocedimento

c)  coloro ai quali possa derivare un pregiudizio dall’adozione se

individua0ofacilmenteindividuabili

Esclusioni:aOvincola01–2?Conoscenzaaliunde?AOesecu0vi?

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Comunicazionediavviodelprocedimento:laformaComunicazionepersonale

a)  raccomandataconricevutadiritorno

b)  postaeleDronicacer0ficata

c)  fax

d)  postaeleDronica(CircolareBruneDa)

e)  leDera

Formedipubblicitàidoneealloscopoa)  affissione

b)  avvisi

c)  pubblicazioniinalbiefoglilegali(taglia-carta:art.32L.69/2009)

d)  pubblicazionesuquo0diani(taglia-carta:art.32L.69/2009)

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L’accessoistruttorio-Art.10

Ipartecipan0hannodiriDo:• diprenderevisionedegliaOdelprocedimento• dipresentarememorieescriO,conobbligodivalutazionedapartedellaPA

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Comunicazionemotiviostativiart.10bis

Neiprocedimen0adistanzadiparteilresponsabiledelprocedimentoo

l’autorità competente, prima della formale adozione di un

provvedimento nega0vo, comunica tempes0vamente agli istan0 i

mo0vicheostanoall’accoglimentodelladomanda. 32

Comunicazionemotiviostativiart.10bis

Entroilterminedidiecigiornidalricevimentodellacomunicazione,gli

istan0 hanno il diriDo di presentare per iscriDo le loro osservazioni

eventualmentecorredatedadocumen0.

La comunicazione di cui al primo periodo interrompe i termini per

concludereilprocedimentocheinizianonuovamenteadecorrere

a)  dalladatadipresentazionedelleosservazioni

b)  odallascadenzadelterminedei10giorni

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Comunicazionemotiviostativiart.10bis

Dell’eventualemancatoaccoglimentoditaliosservazionièdataragione

nellamo5vazionedelprovvedimentofinale.

Leproceduredicuialpresentear0colononsiapplicano:

a)  alleprocedureconcorsuali

b)  aiprocedimen0inmateriaprevidenzialeeassistenzialesor0aseguito

diistanzadiparteeges00daglien0previdenziali

c)  giurisprudenza:•  TarToscana,sez.III,964/09(testo)

•  TarToscana,sez.II,1058/09(testo)

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Laponderazionedeglielementidifattoedidiritto

Discrezionalità=insindacabilità?

La scelta discrezionale della P.A. è funzionalizzata al raggiungimento

dell’interessepubblicodeterminatodallalegge

Allesceltedeipriva5:

a)  nonèimpostoalcunfinedaperseguire

b)  essesonosoDopostesoloalimi0d’ordinenega0vo

NonconfonderesoggeBestrumen5

a)  soggeOpubbliciepriva0

b)  u0lizzodeldiriDopubblicoe/oprivato

Laponderazionedeglielementidifattoedidiritto

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L’aBvitàvincolataèassoggeDataadunaspecificadisciplinanorma0va,talepercuil’agirerisultaintegralmentedisciplinatoL’aBvitàdiscrezionaleèunacondizionedilibertà,manonèunalibertàillimitata.E’unalibertàassoggeDataadunvincolofinalis0co

l’interessepubblicofissatodallalegge

Lavalutazionevaoperatainconcreto:

interessepubblico(principale)

altriinteressi (secondari)

Valutazione:

poli5ca:meritoamministra0vo

giuridica:interpretazione

faDuale:discrezionalitàtecnica

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Laponderazionedeglielementidifattoedidiritto

Laponderazionepuòessere:

facile

interpretazionedellenormeaDribu0vedelpotere

difficile

•  laleggeprescrivedeibilanciamen0

•  interessieterogeneiedivastadimensione

•  assenzadiunagerarchiaprestabilita

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Laponderazionedeglielementidifattoedidiritto

L’interessepubblicoconcreto

•  assumeuncontenutovariabileinrelazioneallediversesituazionidifaDo

•  sideterminasoloprogressivamente,aDraversolapiùcompletaistruDoria,grazieanche

all’interventodeidiversicentridiriferimento

L’amministrazioneètenuta

• rappresentazionecompletaedesaDadeifaO

•  individuaregliinteressimeritevoliditutelainunadatacircostanzaconcreta

•  realizzareunavalutazione“oggeOva”