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ISTITUZIONI DI DIRITTO PUBBLICO A O a.a. Prof.ssa Silvia Niccolai 2016-2017 F

Capitolo III: Assolutismo e Rivoluzione

CAPITOLO III PARTE I: L’ASSOLUTISMO

ovvero: la nascita della modernità giuridica europea

A. L’assolutismo: in cammino verso lo stato in senso contemporaneo

B. Le tappe e le componenti dell’esperienza assolutista

C. Iurisdictio et gubernaculum nel nuovo ordine. La dinamica costituzionale dell’assolutismo: il conflitto tra il nuovo potere amministrativo e l’antico potere giurisdizionale


CAPITOLO III PARTE I: L’ASSOLUTISMO

ovvero: la nascita della modernità giuridica europea

A. L’assolutismo: in cammino verso lo stato in senso contemporaneo

1.Assolutismo: Il laboratorio che ha forgiato lo Stato in senso contemporaneo nell’Europa continentale

L’assolutismo è la fase di passaggio tra l’ordine antico e quello moderno e contemporaneo, il quale prende forma con la Rivoluzione francese. La Rivoluzione scolpì le caratteristiche di fondo dello stato quale oggi lo intendiamo. Ma molte di esse si erano venute formando durante l’assolutismo.

Lo stato assoluto è una esperienza politica che si regge sulla dottrina secondo cui il sovrano non è soggetto al diritto, ma è, invece, creatore di diritto, non è garante dell’ordine giuridico quale gli preesiste, ma è colui che quell’ordine modifica e nel quale introduce il nuovo.

L’assolutismo, così, rompe la concezione medievale del comando come giustizia, e della legittimazione del potere in base al diritto, per sostituirla, da un lato, con l'idea che il sovrano è la fonte del diritto, ne è l'autore, che il diritto nasce dalla volontà del sovrano, e, dall’altro lato, con l’idea che i poteri inerenti la sovranità si legittimano in quanto sono funzionali alla realizzazione dell’interesse dello Stato, o interesse generale (ragion di stato).

Le prassi e le sperimentazioni istituzionali del periodo assolutistico sono altrettanti tentativi di tradurre in pratica questi nuovi principi. Perciò l’assolutismo è il laboratorio delle idee su cui si fonda l’architettura organizzativa e concettuale dello stato contemporaneo, in cui gli attributi del Sovrano si trasferiscono alla entità impersonale ‘stato’.

La forma di governo dell’assolutismo è la monarchia assoluta, nella quale il sovrano governa, o aspira a governare, senza il rispetto e il concorso di altri poteri, secondo quanto invece stabiliva la concezione del governo misto dell'ordine antico.

Gli organismi rappresentativi dei ceti perdono importanza, e il Sovrano tende a governare con l’assistenza di soli organi da esso nominati e che sono sua emanazione, i quali vanno a comporre un potere di nuovo conio, il potere amministrativo, del quale il Sovrano è il capo.

Il modello e le idee dell'esperienza assolutista furono fornite dall’Italia, dove per una serie di circostanze, risalenti generalmente ai vuoti di potere lasciati dalla lontananza, in certe aree del paese, del potere imperiale, erano sorte Signorie o principati, svincolati dalle forme politiche dell’ordine antico, e la cui esperienza formò oggetto di influenti teorie politiche. Qui prese forma l'idea del princeps absolutus, cioè sciolto (questo il significato della parola latina ab-solutus) dall'osservanza del diritto antico, e creatore egli stesso del diritto.


Machiavelli, osservando l'esperienza politica dei principati italiani, e per definire la nuova posizione di sovranità in cui si trovavano, pose l’accento sull'indipendenza verso l'esterno, che era l’aspetto di particolare pregnanza in Italia, i cui territori erano tutti soggetti a una autorità superiore, imperiale o papale; Machiavelli, perciò, chiamò Stato quella entità politica che non riconosce superiori e che è 'principio di se stessa", e pertanto vive per la propria conservazione. L’interesse dello stato alla propria conservazione e alla realizzazione dei propri fini, la ragion di stato, nella concezione machiavelliana giustifica qualunque mezzo venga adottato per soddisfarlo. Con l’introduzione dell’idea, assolutistica, per cui lo stato è portatore di propri fini, che sono inerenti alla sua conservazione e alla sua realizzazione, faceva la sua comparsa il principio della subordinazione dell'etica alla politica1. In Francia, Jean Bodin, costruendo una nuova teoria giustificatrice delle aspirazioni dei sovrani suoi contemporanei che, già indipendenti verso l'esterno erano ora intenti ad affermare la propria supremazia verso l'interno, sostenne che della sovranità faceva parte integrante il potere di creare il diritto, e che quest'ultimo era il frutto della volontà del sovrano, il quale era libero di abrogare il diritto previgente e crearne uno nuovo. Nelle due dottrine sono contenute le caratteristiche d'insieme dell'assolutismo, quali risaltavano di più dal diverso punto di osservazione in cui era collocato chi le osservava: la configurazione di una sovranità intesa da un lato come indipendenza da poteri esterni e superiori, e, dall’altro lato, come supremazia nei confronti di qualunque altro potere che si trovi all'interno dello Stato.

Per le sue fondamentali ripercussioni in ordine alla struttura, all'organizzazione e alle funzioni dei poteri pubblici, dell'assolutismo interessa, al diritto pubblico, soprattutto il processo di formazione della supremazia verso l'interno. Questo processo si realizza attraverso il progressivo svuotamento delle 'libertà politiche', ossia dei poteri dei ceti e delle comunità territoriali dell’ordine antico, nelle cui prerogative, privilegi, usi e consuetudini consisteva la ‘legge del paese’, vale a dire quel 'diritto' a cui il Sovrano assoluto aspira a sostituirne uno nuovo e di suo conio; ai cui apparati, organismi e magistrature, il Sovrano affianca e sovrappone, tende a sostituire, la propria amministrazione.

La traiettoria attraverso la quale la vicenda assolutista si realizza è fatta, dunque, di due fondamentali componenti: da un lato, la creazione di un potere nuovo, l’amministrazione, un corpo burocratico dipendente dal sovrano e che risponde solo a lui. L’amministrazione assorbirà le funzioni di cui le autonomie private vengono progressivamente svuotate e cercherà di sottrarsi sempre di più al controllo dei propri atti da parte dei giudici, in nome del fatto che quegli atti rispondono a una insindacabile ‘ragion di stato’.

Dall’altro lato, e parallelamente, l’indebolimento delle prerogative dei corpi giudiziari, interpreti e detentori del diritto antico, mediante il quale indebolimento si esprime il venir meno delle prerogative dei vari corpi intermedi, dei ceti e dei territori.

Come avremo modo di sottolineare nel corso di questo capitolo, la nascita della amministrazione, proprio perché avviene come pretesa di sottrarre certe aree dell’azione statale dal sindacato giudiziario, è anche il venire ad emergere di un modo di concepire i problemi, di pensare, di vedere la società del tutto diverso da quello che era proprio dell’ordine antico (in una parola: l’emersione di una nuova forma di razionalità). L’ordine antico aveva una modalità ‘giurisdizionale’ di concepire l’azione pubblica, l’effettività di ogni comando gli appariva condizionata dalla domanda ‘è esso corrispondente al diritto’? Nell’assolutismo l’effettività del comando sarà fondata sull’affermazione ‘esso corrisponde alla ragion di stato, all’interesse

1 ) V. per questa osservazione N. Picardi, La giurisdizione all’alba del terzo millennio, Giuffrè Editore, Milano, 2007, p. 92. L’opera di Machiavelli cui si fa riferimento nel testo sono i Discorsi sopra la prima deca di Tito Livio, redatti intorno al 1515, reperibili in Opere Complete, Milano, 1960. Quella di Jean Bodin sono i Six Livres de la Republique, apparsi del 1583 (edizione italiana Torino, 1988-1987).


pubblico’ che l’amministrazione del sovrano interpreta. E’ un diverso modo di fondare e giustificare il potere, di concepire le relazioni tra stato e società, che non abbandonerà mai più la scena del diritto pubblico europeo continentale. Anche quando, nello stato ottocentesco, si dirà (riconoscendosi più di quanto non si fosse fino ad allora fatto le esigenze di controllo e di limitazione del potere pubblico), che anche l’amministrazione agisce sulla base del diritto, questa esigenza sarà realizzata affermando anche, però, che quel diritto sulla cui base la amministrazione, il pubblico potere, agisce, è un diritto speciale che ne protegge il compito di valutare ed attuare l’interesse pubblico.

2.Il diritto pubblico verso una inedita polarizzazione. Strumento del potere o strumento di opposizione al potere?

“Le discussioni sul diritto, la loro stessa vivacità, così come l’intenso sviluppo di tutti i problemi e le teorie di quello che potremmo chiamare il diritto pubblico, la ricomparsa dei temi del diritto naturale, del diritto originario, del contratto ecc., già formulati nel Medio Evo in tutt’altro contesto, rappresentano, in un certo senso, il rovescio, la conseguenza e la reazione contro il nuovo modo di governare, che si andava istituendo a partire dalla ragion di stato. Infatti il diritto, le istituzioni giudiziarie che erano state parte integrante dello sviluppo del potere regio, ora diventano improvvisamente esterne, e come esorbitanti rispetto all’esercizio del governo secondo la ragion di stato. Non è sorprendente, che tutti questi problemi di diritto siano sempre formulati, per lo meno in prima istanza, da coloro che si oppongono al nuovo sistema della ragion di stato. In Francia, per esempio, sono piuttosto i parlamentari, i protestanti, i nobili, a riferirsi all’aspetto storico-giuridico. In Inghilterra, sono stati gli esponenti della borghesia in lotta contro la monarchia assoluta degli Stuart e, a partire dall’inizio del sec. XVII, i dissidenti religiosi. In breve, è sempre stata l’opposizione a muovere una obiezione di diritto alla ragion di stato, facendo così funzionare la riflessione giuridica, le regole del diritto, l’istanza del diritto contro la ragion di stato. Per dirla in poche parole, il diritto pubblico, nel corso del XVII e del XVIII secolo, è un diritto di opposizione” 2.

Nel corso dell’assolutismo, cambia l'idea stessa di "diritto" e di ‘potere’, e il rapporto che si istituisce tra questi due termini. Se nell'ordine antico il diritto era dato da un insieme di prescrizioni dell'origine più varia (contratti feudali, consuetudini, privilegi cittadini, deliberazioni delle Assemblee degli Stati, ordini e rescritti sovrani, sentenze giudiziarie, statuti delle corporazioni... ), di cui nessuna autorità poteva dirsi la sola fonte, il solo autore, e il diritto era concepito come un fenomeno spontaneo, involontario, di carattere pattizio e tradizionale, dunque radicato nel passato, nell'assolutismo prenderà progressivamente piede l'idea che il diritto è lo strumento attraverso il quale la società viene indirizzata verso quei cambiamenti conformi alla volontà del sovrano (e cioè utili), lo strumento che abbatte concezioni e istituzioni tradizionali e ne crea di nuovi.

Il diritto tende in quest’epoca ad assumere quella caratterizzazione, ancora oggi molto presente nel modo in cui esso viene tematizzato, che vede il diritto come strumento del quale la volontà politica si avvale per guidare e indirizzare la società. In questo contesto matura perciò anche l’idea che la legge, in quanto espressiva della volontà del sovrano, è fonte del diritto superiore a ogni altra, cioè 2 “M. Foucault, Nascita della biopolitica (Corso al Collège de France, 1978-1979), trad. it. Feltrinelli, Milano, 2005, p. 21.


deve trovare applicazione e rispetto anche laddove confligga col diritto preesistente. Corrispondentemente, il potere pubblico prende in questa fase una piegatura, che lo colloca in posizione asimmetrica rispetto alla società, cioè in una posizione di superiorità. Il potere pubblico si definisce, rispetto alla sfera privata, come portatore di propri fini (pubblici, appunto) dotati di prioritaria importanza e destinati per definizione a prevalere sugli interessi privati.

D’altra parte, si genera proprio in quest’epoca, e per reazione opposta alla riduzione del diritto a strumento del potere, anche una immagine contraria, che vede il diritto come antagonista rispetto al potere. Sono gemmazioni di quest’epoca la concezione del ‘diritto naturale’ come insieme di prerogative naturali e imprescrittibili dell’uomo e che il potere non può infrangere, rimodellare, travolgere; o le tesi che affermano il diritto di resistenza (Locke) dei popoli davanti al tiranno (Teorie del Secondo Diritto Naturale). Del resto, è proprio in nome del conflitto tra gubernaculum e jurisdictio che l’assolutismo in Francia svolge i suoi ultimi atti, che conducono allo scoppio della Rivoluzione.

Anche sotto questo profilo, l’assolutismo è rottura dell’ordine antico: si rompe con esso l’idea che diritto e potere convivano nello sforzo di realizzazione della giustizia, e il diritto diviene o strumento del potere o suo oppositore.

Il diritto pubblico viene teorizzato in quest’epoca sia come insieme delle forme in cui il potere sovrano si manifesta, sia come ambito delle prerogative tradizionali, dei diritti, delle norme comuni e superiori anche al sovrano. Dal primo ambito si genererà il diritto amministrativo, scienza del potere e delle sue forme e manifestazioni; dal secondo il diritto costituzionale, scienza dei limiti del potere. Sono mutazioni che si rifletteranno, e continuano a riflettersi, nello stesso ruolo sociale, e nella composizione antropologica e nelle mentalità del ceto dei giuristi, diviso, ancora oggi, tra ‘consiglieri del principe’ e critici del potere.


B.Le tappe e le componenti dell’esperienza assolutista

“Vedrete, per pagare i debiti di un giorno, stabilire nuovi poteri che dureranno nei secoli.

Scavate fino in fondo, e troverete un espediente finanziario mutato in istituzione.”

(Tocqueville)

1. La rottura della costituzione antica

L’assolutismo è una esperienza del passato che ci insegna che cosa tende a succedere quando le esigenze finanziarie dettano legge, un fenomeno ricorrente e oggi molto attuale.

Secondo Alexis de Tocqueville, il primo atto della storia dell'assolutismo in Francia si compì quando il Re ottenne da nobili ed ecclesiastici l'autorizzazione a imporre tasse senza dover più chiedere il consenso dei ceti, scaricandole sul Terzo Stato. In altri termini, i ceti elevati lasciarono libertà al sovrano di imporre le tasse che voleva, senza più consultarli, purché non le imponesse a loro. Era la rottura della costituzione dell'ordine antico, che si basava sul governo misto, sul potere dovere dei ceti di dare il proprio consenso alle decisioni del Re che implicassero imposte e tasse, e il primo movimento verso una concezione assolutistica. In questa concezione il Re stabilisce ciò che è dovuto in base alla sua volontà o alla ragion di stato e non più nei limiti del diritto previgente e nel rispetto di esso.

Questo ruppe l'equilibrio sociale che si era sino ad allora mantenuto, e aprì un processo che avrebbe fatto sì che agli occhi del resto della società le antiche prerogative dei ceti elevati finissero per apparire 'privilegi-favoritismi' insensati perché ad essi non corrispondevano più obblighi di alcun tipo verso la comunità. Per questo, i privilegi della nobiltà a poco a poco apparvero intollerabili, conducendo alla Rivoluzione.

"Oso affermare che il giorno in cui la Nazione, stanca dei lunghi disordini che avevano accompagnato la prigionia di Re Giovanni e la pazzia di Carlo VI, permise ai re di imporre una senza il suo concorso una imposta generale e la nobiltà ebbe la viltà di lasciar tassare il Terzo Stato pur di venirne esentata, quel giorno fu posto il seme di quasi tutti i vizi e di quasi tutti gli abusi che hanno travagliato l'antico regime per il resto della sua esistenza e hanno finito col causarne la fine violenta: e ammiro la singolare sagacia di Comines quando disse: 'Carlo VII, ottenendo di imporre la taglia a piacer suo, senza il consenso degli Stati, gravò molto l'anima sua e quella dei suoi successori, e aprì nel regno una piaga che sanguinerà per molto tempo(…)“Quando il re, per la prima volta, mise le tasse di sua propria autorità, capì che bisognava cominciare a sceglierne una che non sembrasse colpire direttamente i nobili, perché costoro, i quali costituivano allora per la monarchia una classe rivale e pericolosa, non avrebbero sopportato una novità per loro pregiudizievole; scelse dunque una imposta dalla quale fossero esenti, e scelse la taglia. "A tutte le differenze particolari che già esistevano, se ne aggiunse una più generica che aggravò e consolidò le altre. Da allora, a mano a mano che i bisogni del potere centrale crescevano con le sue attribuzioni, la taglia si estendeva; in breve fu decuplicata, e tutte le tasse nuove divennero taglie. Ogni anno, la diseguaglianza delle imposte separava dunque le classi e isolava gli uomini più di quanto non avesse fatto sino ad allora. Dal momento che l'imposta tendeva a raggiungere non il più capace di pagare, ma il più incapace di difendersi, si doveva arrivare a questa conseguenza mostruosa: di risparmiarla al ricco e di caricarne il povero. Si dice che Mazzarino, a corto di denaro, pensò di porre


una tassa sulle principali famiglie di Parigi: ma, avendo incontrato qualche resistenza negli interessati, si limitò ad aggiungere i cinque milioni di cui aveva bisogno alla patente generale della taglia. Voleva tassare i cittadini più ricchi: si trovò invece ad aver tassato quelli più poveri, ma il Tesoro non vi perse nulla. " I prodotti delle tasse mal ripartite avevano un limite, i bisogni dei principi non ne avevano. Tuttavia, essi non volevano né convocare gli Stati per ottenerne sussidi, né, tassandola, costringere la nobiltà a reclamare la convocazione di queste assemblee. "Da ciò ebbe origine quella prodigiosa e malefica fecondità dello spirito finanziario che distingue così particolarmente l'amministrazione del denaro pubblico durante gli ultimi tre secoli della monarchia."Bisogna studiare nei suoi particolari la storia amministrativa e finanziaria dell'Antico regime per capire a quali pratiche violente e disoneste il bisogno di denaro possa ridurre un governo mite, ma senza pubblicità e senza controlli, quando il tempo ha consacrato il suo potere e lo ha liberato dalla paura della rivoluzione, ultima salvaguardia dei popoli."A ogni passo negli annali si trovano beni regi venduti e poi recuperati come invendibili, contratti violati, diritti acquisiti misconosciuti, il creditore dello Stato sacrificato ad ogni crisi, la fede pubblica continuamente ingannata."Città, comunità, ospedali erano costretti a mancare ai loro impegni, per avere la possibilità di prestare al re. Si impediva alle parrocchie di intraprendere lavori utili per paura che, dividendo le loro risorse, pagassero con minore esattezza la taglia”3.

Tocqueville legge in modo penetrante le conseguenze sociali di una decisione politica, e ci mostra in modo esemplare come un avvenimento che in apparenza è solo e squisitamente politico-costituzionale, oppure finanziaria, investa in realtà sempre la qualità dell'intera convivenza. La rottura di una norma fondamentale dell'ordine antico, quella che voleva le tasse imposte col consenso di tutti i ceti, è qualcosa che si riverbera immediatamente nella società, ne corrode i legami e la coesione interna; che genera sfiducia verso il potere, il quale diviene sleale e appare ingiusto. La gente cominciò a odiare i nobili e i loro privilegi, e insieme a diffidare del potere sovrano, che era arbitrario perché non rispettava più l’antico diritto e il precetto di dare ‘a ciascuno il suo’. Gli abusi del potere sovrano si traducono in altrettanti attentati alla coesione della società.

Osservato dal punto di vista delle prepotenti necessità finanziarie la cui soddisfazione impone l'abbattimento dei diritti antichi, l'assolutismo è un fenomeno di 'monetarizzazione' o di 'mercificazione' dei diritti, degli status, delle prerogative di cui godevano singoli e comunità4. Ad esso non sfuggivano i poteri detenuti dalle città o dalla comunità locali di autoamministrarsi:

"Luigi XI aveva limitato le libertà municipali perché il loro carattere democratico gli faceva paura: Luigi XIV le distrusse senza temerle. Lo prova il fatto che le restituì a tutte le città che potevano ricomprarle. In realtà non voleva tanto abolirle, quanto mercanteggiarle, e, se le abolì davvero, fu per così dire senza pensarvi, per puro espediente finanziario, e, cosa strana, lo stesso gioco continuò a ripetersi per ottant'anni. Sette volte durante questo periodo si è venduto alle città il diritto di eleggere i propri magistrati, e, quando esse ne hanno di nuovo goduto il vantaggio, si toglie loro per rivenderglielo. Il motivo del provvedimento è sempre lo stesso, e sovente è confessato: ‘I bisogni delle nostre finanze' dice il preambolo dell'editto del 1722 , ‘ci obbligano a cercare il mezzo più sicuro per rimediarvi.’ 5

Alla stessa sorte si avviarono i diritti delle maestranze e delle corporazioni. Dalla appartenenza a queste associazioni derivava nel Medio Evo il diritto di esercitare certe professioni arti e mestieri.

3 A. de Tocqueville, L’Antico regime e la Rivoluzione, Cap. II.

4 Per L. Mannori e B. Sordi, Storia del diritto amministrativo, cit., p. 128, l’assolutismo fu una ‘modernizzazione istituzionale’ ancorata a un unico, vero obiettivo: l’aumento del gettito fiscale.

5 L’Antico Regime, cit. p.85.


Le corporazioni erano organismi di autogoverno delle professioni che calmieravano offerta e domanda di lavoro e tenevano sotto controllo il costo del lavoro. Fu solo durante l'assolutismo che esse vennero trasformate in vere e proprie caste chiuse. Chiunque volesse esercitare una professione, arte o mestiere fu obbligato a iscriversi e intanto il sovrano lucrava sul prezzo delle patenti che le corporazioni potevano rilasciare, costringendole periodicamente a rinnovarle, dietro il pagamento di una tassa.

2.La nascita dell'amministrazione

L'affermazione della sovranità verso l'interno significò una lunga e complessa opera di svuotamento dei 'poteri intermedi', cioè delle prerogative signorili e locali che si traducevano in poteri di autogoverno e si esprimevano in una rete di giurisdizioni, organismi e procedure ciascuno dei quali allocava una quota di potere decisionale che poteva frenare la attuazione del disposto sovrano.

A questa opera di distruzione dei poteri intermedi fa riferimento la tradizione di pensiero che ha descritto lo Stato come un Leviatano, il mostro biblico divoratore (è la figura che fu adottata da Hobbes). La dinamica assolutista può essere descritta, infatti, come un processo di accentramento e di verticalizzazione del potere, che anticipava la forma che lo Stato avrebbe preso con la Rivoluzione.

L’opera di abbattimento dei poteri intermedi e di semplificazione fu in parte il risultato, come abbiamo visto sopra, di una esigenza di 'monetizzare' i privilegi; in parte fu dovuta a una ricerca di maggiore efficienza delle attività volte alla soddisfazione delle volontà sovrane.

Per conquistarsi efficienza, cioè “capacità raggiungere il risultato” il potere sovrano dovette rendersi autonomo, cioè immune, dalle pressioni, dagli interessi, dai bisogni espressi dalla società, dalle formazioni sociali e politiche intermedie, che, facendo valere i propri diritti attraverso le forme giurisdizionalistiche dell’antico regime indebolivano, stornavano, modificavano l’azione pubblica rendendola, appunto, meno ‘efficiente’ (e anche meno arbitraria).


La espressione e lo strumento di questa ricerca di efficienza e immunità del pubblico potere fu l’amministrazione, un nuovo apparato dipendente dal sovrano, incaricato di portarne a esecuzione la volontà, e pertanto non soggetto a sindacato giurisdizionale.

L’assolutismo infatti segna la nascita, cioè una fase iniziale ma già profondamente innovativa, di un potere, quello amministrativo, che sarà il centro e l’essenza dello stato contemporaneo.

Sappiamo che l'ordine antico aveva una idea 'giurisdizionale' dell'amministrazione. Quella che noi oggi chiameremmo attività amministrativa era un tipo particolare di regolamentazioni, che vertevano sul dover fare o dover dare, che imponevano, cioè, prestazioni materiali (es.: manutenzione delle strade, dei ponti e dei corsi d'acqua, degli edifici e dei boschi), o economiche (tasse). Queste regolamentazioni potevano prendere la forma di ordini, rescritti, editti o ingiunzioni, portare a esecuzione i quali, non esistendo un apparato apposito, era compito dei diretti interessati, vale a dire degli stessi destinatari degli obblighi; se questi ultimi ritenevano di vedersi imposto un dovere cui non erano tenuti, si finiva davanti a un giudice, il quale poteva accertare che quel dovere non esisteva, o non esisteva nel modo e nel quantum che era stato imposto, o poteva riscrivere il contenuto del dovere adottando, in forma di sentenza, un regolamento amministrativo sostitutivo di quello impugnato.

Non si fa fatica a immaginarsi che questa situazione potesse rallentare di molto o anche porre nel nulla i regolamenti e le decisioni sovrane. Per aggirarla, nella Francia del ‘500 e ‘600 il Sovrano ricorse alla istituzione di nuove figure istituzionali, direttamente da sé dipendenti, non appartenenti al ceto dei giudici, delle quali la principale fu l’ intendente, un funzionario nominato e revocabile dal Re. Gli intendenti venivano inviati nelle province, nelle municipalità; agivano sotto la direzione di due organismi nominati dal Sovrano, uno che aveva sede nella capitale, il Consiglio del Re e uno che aveva uffici territoriali, il Controllore generale. L’intendente è rimasto nella storia come il prototipo del funzionario amministrativo. Una volta che questa figura fu introdotta, i rapporti tra amministrazione e giurisdizione cominciarono a mutare, e furono progressivamente, ma inarrestabilmente, regolati in favore della prima.

Questo percorso iniziò dal campo della fiscalità – e nel corso dell’assolutismo rimase principalmente legato a questo campo. Nel settore della fiscalità, infatti, più spesso che in altri, le magistrature tradizionali spesso si mettevano il sovrano, e venivano perciò accusate, dagli scrittori al sovrano favorevoli, di volerne disattendere e contrastare gli editti, di tollerare i ribelli, di criticare il sovrano6.

Inizialmente l'amministrazione intendentizia si limitò ad affiancarsi alle giurisdizioni e alle magistrature locali, per controllare il modo in cui esse ripartivano le imposte e le riscuotevano, per dare consigli su come risolvere le contestazioni intorno alla distribuzione del carico fiscale; finì per avocarne i compiti, anche per effetto del divieto fatto ai giudici di ingerirsi nelle materie amministrative. In queste materie i giudici poterono adottare regolamenti sempre meno numerosi, di efficacia territoriale sempre più circoscritta e di valore sempre meno rilevante. Si determinò a poco a poco la situazione descritta da Tocqueville: “non esisteva più in Francia città o borgo, villaggio per quanto piccolo, fabbriceria, convento collegio che potessero avere una volontà propria e nel disbrigo dei loro affari e nella gestione dei loro interessi”.L’amministrazione statale nasce svuotando i poteri intermedi, cioè le autonomie sociali e territoriali, che occupavano lo spazio tra i singoli e il potere pubblico. A poco a poco i singoli si trovarono, per così dire, soli davanti al pubblico potere.

6 L. Mannori e B. Sordi, op. cit., p. 106.


3.(continua) Svuotamento dei poteri intermedi

Un primo vistoso effetto della nascita di una amministrazione quale corpo riferentesi al sovrano fu dunque lo svuotamento delle prerogative feudali e dei compiti di autoamministrazione dei territori. Il feudatario che non era più amministratore delle sue terre da esse si allontanò: i nobili vennero del resto obbligati a risiedere a lungo a Corte e diventarono titolari di qualcuno dei numerosissimi uffici e incarichi di cui la Corte del sovrano era composta7. Nelle città, le magistrature un tempo elettive divennero cariche che, come visto in un passo di Tocqueville che abbiamo letto poco sopra, potevano essere riassunte dal re e da questi di nuovo vendute alle comunità. In questo intercalare di magistrature locali divenute ormai provvisorie, ad assumere il governo effettivo furono i funzionari dello stato, gli intendenti, che di fatto si sovrapposero gerarchicamente a quel che rimaneva dell'amministrazione municipale.

“Nel diciottesimo secolo dirigevano tutti gli affari locali un certo numero di funzionari che non erano più scelti dal feudatario, ma erano nominati dall’intendente della provincia. Toccava a queste autorità ripartire le imposte, restaurare le chiese, costruire le scuole, radunare e presiedere l’assemblea del villaggio. Vegliavano sui beni comunali, ne regolavano l’uso, e intentavano e sostenevano i processi in nome della comunità. Non soltanto il feudatario non dirigeva più l’amministrazione di questi piccoli interessi, ma non la sorvegliava. Tutti i funzionari erano sotto il governo, o sotto il controllo, del potere centrale. Inoltre, non si vede quasi più il feudatario agire come rappresentante del re e intermediario fra lui e gli abitanti. Egli non solo non è più incaricato di raccogliere le milizie, di imporre le tasse, di rendere noti gli ordini del principe, di distribuire i suoi soccorsi. Il feudatario è ormai solo un abitante che alcune immunità e alcuni privilegi separano e isolano da tutti gli altri. Il feudatario non è che il primo abitante, hanno cura di specificare gli intendenti nelle lettere ai loro sottodelegati”.

4. (continua)Frenetico attivismo regolamentare

È importante tener presente che per tutto il periodo assolutistico, l'attività amministrativa è essenzialmente una attività regolamentare, che disciplina attività e comportamenti, e una attività contenziosa, cioè di decisione sulle controversie nascenti dai propri atti, dagli atti posti in essere dalla amministrazione stessa. Non è attività di concreta gestione, se si eccettua il mantenimento dell'ordine pubblico, crescentemente affidato alla gendarmeria in corrispondenza dell'interesse a 'disarmare' i nobili, le città e le comunità locali e a lasciare solo alle autorità statali e ai loro agenti il legittimo uso delle armi (è il processo per effetto del quale lo Stato sarà definito da Weber 'monopolista della forza').

Per il resto, le attività di concreta gestione, come l'esecuzione di opere quali strade, ospizi, altre infrastrutture, veniva invece data in appalto a società private, o demandata, come in antico, alle comunità locali: quello che cambiava, come detto, è che a dettare i regolamenti amministrativi, a controllarne l’esecuzione, a decidere sulle controversie che ne nascevano era ormai un corpo di

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funzionari specializzato e direttamente dipendente dal re, i cui atti non potevano più essere impugnati giudizialmente e tanto meno essere sostituiti da sentenze giudiziarie.

Il fatto di agire attraverso regolamenti, cioè ponendo regole, conferì subito all’amministrazione quella intonazione attivistica, dinamica, instabile, impermanente, che ne rappresenta il carattere più tipico e intramontabile:

“[Il Governo centrale] non intraprende affatto, o abbandona spesso, le riforme più necessarie, che per riuscire domandano una perseverante energia: ma cambia continuamente qualche legge o qualche regolamento. Nella sfera dove domina, nulla ha tregua. Le nuove regole si succedono con una rapidità tanto eccezionale che gli agenti, a forza di essere comandati, stentano spesso a capire come devono obbedire. Alcuni ufficiali municipali si lagnano col controllore generale in persona per la mobilità estrema dei regolamenti. “La variazione dei soli regolamenti di finanza è tale” essi dicono, “ che non permette a un ufficiale municipale, fosse pure inamovibile, di fare altro che studiare i nuovi regolamenti a mano a mano che escono, fino al punto di dover trascurare i propri interessi”8.

5. (continua) La “Police”.

Il potere di emanare regolamenti particolari per tutti i cittadini di un distretto o di un territorio venne chiamato Police, che significa ‘Polizia’. L’assolutismo è perciò anche conosciuto come ‘stato di polizia’, che significa stato nel quale sorge l’amministrazione come potere di regolamentare la vita sociale in modo autoritativo.

Rispetto allo stato di giustizia, si trattava di un cambiamento enorme. Coi regolamenti di police, il sovrano, e tutto l’apparato amministrativo che in lui si incardinava eludeva i parlamenti giudiziari, e il loro potere di interinazione.

I trattati dell’epoca ci danno l’elenco delle materie riservate alla police del sovrano: annona, mestieri, strade, religione, disciplina dei costumi, sanità, sicurezza e tranquillità pubblica, scienze e le arti liberali, commercio, manifatture, arti meccaniche, servitori domestici, braccianti, poveri9.

6. (continua) Disciplinamento sociale

L’elenco delle materie che erano oggetto dei regolamenti di police rappresenta il nucleo delle competenze dell’amministrazione moderna e contemporanea, e ci fa capire come mai l’azione amministrativa sia stata definita come una azione di disciplinamento della società. Il termine

8 L’Antico Regime, cit., p. 109. Questo tipo di affermazioni oggi si sentono tal quali sulle bocche di tutti coloro che lavorano nell’amministrazione o hanno con essa ha che fare.

9 L. Mannori e B. Sordi, op. cit., p. 140 citando un trattatista francese del 1640.


‘disciplinamento’ è stato adoperato dal filosofo francese Michel Foucault proprio per descrivere la ragion di stato e i metodi di governo che ha generato, imperniati sull’azione amministrativa. Foucault ha parlato anche di biopolitica, per evidenziare che il disciplinamento della società passa attraverso il disciplinamento del corpo umano e delle sue azioni. Intervenire su materie come la religione, i costumi, la sicurezza e la tranquillità, le scienze e le arti, i poveri, significava assegnare al potere pubblico il ruolo, fino ad allora del tutto inedito, di modellare e regolare la vita umana nei suoi aspetti più intimi.

Un passo di Foucault relativo proprio a un regolamento di police in materia sanitaria rende l’idea del profondo cambiamento di atteggiamento, di mentalità che la nascita dell’amministrazione e dei suoi poteri regolamentari ha implicato.

“Prendete il caso della esclusione dei lebbrosi. Per tutto il Medio Evo, questo tipo di esclusione si reggeva essenzialmente su un apparato giuridico e su uno rituale e religioso, il cui scopo era separare il lebbroso da chi non lo era. I regolamenti sulla peste formulati nel XVI e anche nel XVII secolo offrono una impressione del tutto differente; seguono obiettivi differenti e soprattutto si avvalgono di altri strumenti. Essi devono letteralmente suddividere il territorio, di una regione o di una città colpite dalla peste e sottometterlo a una regolamentazione che indichi agli abitanti come e quando possono uscire, i comportamenti da seguire in casa, l’alimentazione da osservare, l’obbligo di presentarsi davanti agli ispettori e di far ispezionare la propria dimora.10”

Codificazione dei comportamenti, classificazione della popolazione, riorganizzazione del territorio sono gli strumenti attraverso i quali la police dello stato assoluto edifica la particolare relazione sovranità-territorio-popolo che identifica la forma politica ‘stato’.

“Si costruivano città dove non esisteva nulla. Il modello era quello dell’accampamento romano, così trasferendosi le regole dell’organizzazione militare a quella cittadina. C’è un asse di simmetria che divide in due il rettangolo della città e altre vie parallele e perpendicolari alla via mediana, cosicché la città è divisa in rettangoli, secondo una scala che va dal più grande al più piccolo. (…) Dove le traverse sono più fitte c’è la zona dei commerci, degli artigiani e dei negozi, oltre che dei mercati: più c’è commercio, più ci deve essere circolazione, più ampia deve essere la superficie delle strade e maggiore la possibilità di percorrerle. In questo semplice schema troviamo proprio il trattamento disciplinare delle molteplicità dello spazio: la costituzione, cioè, di uno spazio vuoto e chiuso, al cui interno si costruiranno le molteplicità artificiali organizzate secondo il triplice principio della gerarchizzazione, della comunicazione esatta dei rapporti di potere e degli effetti funzionali specifici a questa distribuzione, quali, ad esempio, favorire il commercio, rendere sicure le abitazioni, ecc.Funzione di igiene, dunque. In secondo luogo, garantire il commercio interno alla città. Terzo, collegare l’arrivo o la partenza delle merci da o verso l’esterno. Infine, permettere la sorveglianza, dopo che la demolizione delle mura, resa necessaria dallo sviluppo economico, aveva reso impossibile la chiusura serale della città11”.

Il disciplinamento è la tecnologia del potere che nasce con l’assolutismo, e che ci ha accompagnato sino ad oggi, fin quasi a sentirla una normale e naturale espressione del nostro esistere come comunità organizzata in Stato. Foucault la definisce come: “la messa a punto, a partire dal XVI secolo, di tutto un insieme di procedure, per incasellare, controllare, misurare, addestrare12 gli

10 M. Foucault, Nascita della biopolitica, cit., p. 20.

11 M. Foucault, Sicurezza, Territorio, Popolazione (Corso al Collège de France 1977-1978), trad. it. Feltrinelli, Milano, 2004, p. 26-27.

12 E’ nell’epoca assolutista, infatti, che si forma dal metafora del dressage: la parola, che indica l’arte di addestrare i cavalli e oggi una specifica disciplina equestre, viene trasferita alla educazione della società, a cominciare dallo


individui, per renderli docili e utili allo stesso tempo. Sorveglianza, esercizio, manovre, annotazioni, file e posti, classificazioni, esami, registrazioni. Tutto un sistema per assoggettare i corpi, per dominare le molteplicità umane e manipolare le loro forze, si era sviluppato nel corso dei secoli classici negli ospedali, nell’esercito, nelle scuole, nei collegi, nelle fabbriche: la disciplina.13”

7. Interventismo economico

Tramite i poteri di police le competenze dell'amministrazione, e cioè dello stato, poterono spingersi in campi nuovi, dove, fino ad allora, si era sempre ritenuto operasse lo spontaneo autogoverno della società. La police interviene per regolamentare i mestieri, i commerci, gli scambi: essa risponde alle nuove esigenze di uno stato sempre più "interventista" quale fu lo stato assolutista, il quale, fortemente interessato all'aumento della produzione della ricchezza (da cui traeva il proprio sostegno tramite la fiscalità) fu incomparabilmente più attivo nei rapporti economici rispetto alle organizzazioni politiche che lo avevano preceduto.

Con l’assolutismo inizia quella particolare relazione tra lo stato e l’economia, in cui a mediare i due termini sono specifiche dottrine economiche che di epoca in epoca prevalgono14. Anche da questo punto di vista, come da quello che riguarda l’emersione della pubblica amministrazione, lo stato assoluto segna l’avvento nella visione della cosa pubblica di forme di razionalità diverse da quella giurisdizionale, che entrano in competizione con essa e tendono ad avere su di essa il sopravvento. Con la scienza economica fa il suo ingresso un modo razionalista, calcolante, utilitarista di concepire i rapporti sociali e il ruolo che rispetto ad essi ha il potere pubblico.

8. (continua) Mercantilismo

La dottrina economica che ha caratterizzato la fase assolutista è il mercantilismo. In esso, anzi, è stata vita la traduzione economica della dottrina della ragion di stato. Il mercantilismo fu lo specifico modo di governare che l’assolutismo prese nel campo dell’economia: “il mercantilismo è molto di più di una dottrina economica: è una particolare organizzazione della produzione e dei circuiti commerciali basata sul principio per cui lo stato deve innanzitutto arricchirsi accumulando

specifico addestramento di cui devono essere destinatari coloro che della società prenderanno la guida, i ‘ceti dirigenti’.

13 Sono le parole poste sulla quarta di copertina della classica edizione Einaudi, Torino 1976, di Sorvegliare e punire. Nascita della prigione, la cui prima edizione francese è del 1975.

14 Nell’ordine antico, i temi economici (correttezza dei commerci, contratti commerciali) erano affrontati tramite il diritto, e la honestas utilitas che si supponeva spettasse al commerciante teneva in collegamento la razionalità economica con quella giuridica e investiva gli scambi economici di un aspetto etico che sarà successivamente messo da parte. E’ un profilo questo che non possiamo qui approfondire; ad esso è dedicata l’analisi di A. Giuliani, Giustizia e ordine economico, Giuffrè, Milano, 1997.


moneta, deve inoltre rafforzarsi attraverso l’aumento della popolazione; e deve mettersi e mantenersi in una condizione di concorrenza permanente con le potenze straniere.15”

Il mercantilismo affermava che la ricchezza dello stato (derivando dall’imposizione fiscale sui consumi, sui redditi e sui beni), era tanto maggiore quanto più la società era ricca: questo rese lo stato assoluto interessato a promuovere lo sviluppo delle attività imprenditoriali e commerciali, anche attraverso la realizzazione delle infrastrutture di comunicazione, come le strade e i porti, indispensabili al mercato; d’altro canto, lo portò anche a controllarle e dirigerle, sviluppando un intenso protezionismo, orientato a favorire le esportazioni, ma a contenere le esportazioni. Per questo motivo, una conseguenza delle politiche mercantiliste fu, anche, la competizione militare ed economica con gli altri stati.

“L’internazionalismo, che aveva permeato filosofia e pratica politica nell’età di mezzo, cede alla volontà di potenza, e, tra gli strumenti della nuova visione dello Stato nazionale, assurge a sempre maggior rilievo la politica economica. Un mercante verrà ascoltato quanto un generale e sta per nascere una nuova figura di consigliere politico: l’economista16”.

Il mercantilismo favorì il capitalismo nascente in Europa. Le componenti centrali della visione mercantilista erano: “potere allo stato per difendere il commercio con le armi e le barriere doganali; mercanti arricchiti dall’esportazione di prodotti finiti che fa accumulare metalli preziosi e mantiene sul territorio nazionale la produzione di derrate alimentari”17. Anche l’agricoltura, dunque, aveva la sua centralità, e proprio con riferimento ad essa Tocqueville ci lascia un caratteristico bozzetto dell’interventismo regolamentare, minuziosissimo e capillare, che la police svolgeva nello stato assoluto:

“Il Governo centrale (…) pretendeva di insegnare ai cittadini l’arte di arricchirsi. Perciò, di tanto in tanto, faceva distribuire dai suoi intendenti e sottodelegati opuscoli sull’arte dell’agricoltura, fondava Società di agricoltura, prometteva premi e manteneva, con grandi spese, vivai di cui distribuiva i prodotti. Sembra che sarebbe stato più efficace alleviare il peso e diminuire la disparità degli aggravi che opprimevano allora l’agricoltura: ma si vede che non vi si è mai pensato.“Qualche volta il Consiglio voleva obbligare i privati ad arricchirsi a qualunque costo. Sono innumerevoli i decreti che costringono gli artigiani a seguire certi sistemi, a fabbricare certi prodotti, e poiché gli intendenti non bastavano a sorvegliare l’esecuzione di tutte queste regole, esistevano gli ispettori generali dell’industria che percorrevano le province per coadiuvarli.“Vi sono decreti del Consiglio che proibiscono certe colture nelle terre che il Consiglio dichiara poco adatte. Altri se ne trovano in cui si ordina di strappare viti piantate, secondo il Consiglio, in terreno cattivo. Tanto il Governo era già passato dal ruolo di sovrano a quello di tutore”.18

15 M. Foucault, Nascita della biopolitica, cit., p. 17.

16 A. Maffey, voce Mercantilismo, in Dizionario di politica, p.563.

17 A. Maffey, voce Mercantilismo, cit., p. 563. Appaiono perciò molto ingenui, o forse in mala fede, coloro che si stupiscono di come un paese autoritario, quale la Cina, possa avere il grande sviluppo capitalistico che oggi conosciamo: lo stato assoluto è una eloquente prova di come crescita economica e libertà, democrazia e diritti non siano affatto naturalmente associati. Che poi il “capitalismo di stato” cinese si associ a un regime che fa ancora riferimento al comunismo stupisce ancora meno il lettore di Tocqueville, al quale non era sfuggita la affinità tra il capitalismo autoritario assolutista e le dottrine ‘socialiste’: “Si crede che teorie distruttive conosciute ai nostri giorni col nome di socialismo siano di origine recente. E’ un errore: esse sono contemporanee ai primi economisti [Tocqueville qui si riferisce ai fisiocrati, di cui noi parleremo più avanti nel testo]. Mentre questi si servivano del governo onnipotente che sognavano cambiare le forme della società, gli altri si impadronivano dello stesso potere per minarne le basi” (L’Antico Regime, cit., p. 211).

18 L’Antico Regime, cit. p. 82-83.


9. (continua) Utilitarismo

L’intensissima attività nel campo economico volta a promuovere la ricchezza avviene in nome dell’utilitarismo, la (sempre attuale) dottrina politica ed etica enunciata da Jeremy Bentham, secondo la quale nel campo etico, come in quello politico, occorre agire in funzione di massimizzare ‘la felicità dei più’, dove i più non sono intesi come i più di numero, la maggioranza della popolazione, ma quelli che hanno di più, che detengono gli interessi e la ricchezza. La finalità utilitarista spiega il dinamismo instancabile (e instabile) di tutta l’attività dell’amministrazione statale volta a intervenire, per modificarla, sulla realtà. Poiché l’utilità di volta in volta perseguita cambia, l’amministrazione, come Tocqueville ci ha poco sopra raccontato, cambia e ricambia regolamenti, fa e disfa le regole: siccome ciò che è “utile” ai più, viene inteso diversamente nel corso del tempo, tutta l’organizzazione sociale deve essere continuamente modificata in funzione di quell’utile. Così tradizioni, usi, costumi o anche preferenze individuali devono essere “disciplinati”, posti sotto tutela, perdono autonomia, libertà, competenza su di sé. L’utilitarismo, ha scritto recentemente Michael Sandel, che lo riconosce come un potente motore delle concezioni contemporanee del governo, rende i diritti vulnerabili: non li considera valori in sé, ma variabili dipendenti del calcolo utilitarista.

10. (continua) Nazionalizzazione dei mercati

Il suo essere anche una concezione dell’economia o un modo di governare l’economia e con l’economia, spiega come mai lo stato assoluto è legato alla nazionalizzazione dell’economia. Da una parte viene realizzata, mediante barriere e dogane e misure protettive contro l’importazione di prodotti stranieri, la chiusura del mercato nazionale verso l’esterno, e, dall’altra parte, vi è l’unificazione del mercato interno, mediante l’abolizione delle barriere alla circolazione interna delle merci e dei capitali che derivavano dalle antiche strutture territoriali. Lo stato è anche un grande mercato unico da governare in funzione della sua crescita e in competizione con le altre economie.

11. L’assolutismo e la sua crisi: le sopravvivenze dell’antico ordine

Nonostante la sua enorme carica di innovazione, l'assolutismo rimase anche fortemente avvinto ai residui del vecchio ordine, impigliato in essi che, convivendo col nuovo, resero il quadro sempre meno efficiente e sensato: sopravviveva la divisione in ceti della società, e accanto ad essa sopravvivevano due giganteschi freni allo sviluppo economico: la non commerciabilità della terra e la non libera commerciabilità del lavoro. Per tutto il periodo assolutistico, infatti, le terre feudali ed ecclesiastiche rimasero assoggettate a vincoli, che ne impedivano la recinzione, la divisione e la vendita o che precludevano che su di esse si svolgessero attività economiche, come quelle estrattive o di sfruttamento dei boschi. Il lavoro, dal canto suo, rimase prevalentemente organizzato attraverso il sistema delle corporazioni, che controllavano l’offerta e la richiesta di lavoro.


Era molto difficile, in altri termini, e per esempio, per il contadino lasciare la terra e andare in città a vendere il proprio lavoro. Questa situazione imprimeva notevoli contraddizioni all’interno del sistema sociale economico e giuridico, e queste contraddizioni sono le principali tra le cause che hanno spinto verso l’abbandono del modello assolutista. Ciò avvenne, in Francia, traumaticamente, con la Rivoluzione, ma un fenomeno analogo avrà luogo in tutta Europa, nell’Ottocento, sotto il segno della concezione ‘ liberale’.


Il potere e lo spazio

Per la residenza della Corte il Re Sole edificò il Palazzo e il Giardino di Versailles. La costruzione della Reggia e del giardino non serviva solo a offrire al sovrano un piacere e un divertimento: fu un grande fatto di simbolismo politico e fu anche un concreto gesto politico.

Il giardino era sterminato ed ordinato, ordinato secondo precise regole prospettiche e architettoniche: esso intendeva simbolizzare il potere del sovrano sul territorio. Il giardino era il simbolo dello stato sovrano, che governa senza intralci un territorio immenso e lo ordina secondo regole che esprimono una volontà raziocinante. Nel giardino c’era la reggia, circondata dalle residenze destinate ad ospitare la corte del re; e la corte del re erano i nobili feudatari che il re obbligava a risiedere per lunghi periodi, a rotazione, a Versailles, indebolendo così i loro legami coi loro territori, appannando la dipendenza politica dei territori feudali ai loro titolari, e trasformando a poco a poco i nobili in alti dignitari, funzionari il cui compito era quello di garantire in tutto lo stato il rispetto della volontà del sovrano.

Il giardino di Versailles celebra il trionfo dello stato nella distruzione dei corpi intermedi: ma era anche una “illusione che compensa i difetti della realtà, e nasconde l’insufficienza delle risorse di un sovrano considerato onnipotente.” Il significato politico di questa, e di altre invenzioni architettoniche che rivaleggiarono con essa, come la reggia borbonica di Caserta, o il viale che collega Torino alla reggia di Rivoli fatto costruire da Vittorio Amedeo II di Savoia nel 1711-1722 e che realizzò “in assoluto il più esteso spettacolo allestito nel mondo coi mezzi della prospettiva”, interpretando “la posizione strategica di Torino, scelta per questo nel 1563 come capitale dello Stato sabaudo, con una abilità figurativa senza pari”, è stato indagato da L. Benevolo, La cattura dell’infinito, Laterza, Bari, 1991, da cui le parole tra virgolette.


C. IURISDICTIO ET GUBERNACULUM NEL NUOVO ORDINE

LA DINAMICA COSTITUZIONALE DELL’ASSOLUTISMO: Il CONFLITTO TRA IL NUOVO POTERE AMMINISTRATIVO E L’ANTICO POTERE GIURISDIZIONALE

Per tutelare la propria efficacia e la propria autonomia, l’amministrazione si preoccupò di rendersi immune dalla giurisdizione: caratteristica del periodo assolutista è la sottrazione alla giurisdizione di una vasta serie di affari, sui quali non era più riconosciuta competente a pronunciarsi: l'amministrazione stessa, e non più il corpo dei giudici, decideva sugli eventuali ricorsi e opposizioni dei privati contro atti dell’amministrazione.

“Se si vogliono leggere attentamente gli editti e le dichiarazioni del re pubblicati nell’ultimo secolo della monarchia, come pure i decreti del consiglio emanati in quello stesso tempo, se ne troveranno pochi in cui il governo, dopo avere preso un provvedimento, abbia omesso di dire che le contestazioni alle quali poteva dar luogo e i processi che ne potevano nascere, sarebbero stati discussi esclusivamente davanti agli intendenti e davanti al Consiglio. ‘S.M. ordina inoltre che tutte le contestazioni le quali potessero insorgere riguardo all’esecuzione del presente decreto siano portate davanti all’intendente per essere giudicate da lui, salvo appello al Consiglio. Si proibisce alle nostre Corti e ai Tribunali di prenderne conoscenza’. E’ la formula ordinaria.

“Nelle materie regolate dalle leggi o dalle usanze antiche, in cui non è stata presa questa precauzione, il consiglio interviene continuamente in via di avocazione: toglie dalle mani dei giudici ordinari la questione in cui è interessata l’amministrazione, e se ne appropria. I registri del consiglio sono pieni di decreti di avocazione di questo genere. A poco a poco l’eccezione si diffonde, il fatto si trasforma in regola.

Si stabilisce, come massima, non nelle leggi, ma nello spirito di coloro che le applicano, che tutti i processi nei quali sia mescolato un interesse pubblico e che nascano dall’interpretazione di una atto amministrativo, non rientrano nella giurisdizione dei giudici ordinari, i quali non hanno altro compito che pronunciarsi sulle cose private"19.

1.Il conflitto tra amministrazione e giurisdizione come conflitto tra due forme diverse di razionalità.

Perché l'amministrazione aveva così tanto bisogno di sottrarsi ai giudici? La ragione principale di questa esigenza risiedeva nella diversità dei modi di ragionare dei giudici e di quello dell'amministrazione: il modo di ragionare dei primi era abituato a ricercare la conformità al diritto di un certo atto, comportamento, pretesa. Il modo di ragionare della seconda propende a prediligere le soluzioni utili al raggiungimento dei propri scopi (anche se quelle soluzioni non sarebbero praticabili se si intendesse rigorosamente il diritto vigente e i vincoli che ne derivano). "Non potrete mai immaginarvi quanto sarebbe dannoso per gli interessi dell'amministrazione abbandonare i

19 ) Tocqueville, p. 96.


propri appaltatori al giudizio dei tribunali ordinari, i cui principi non potranno mai conciliarsi coi suoi"20.

L'amministrazione nasce, con l’assolutismo, insieme con la coscienza di essere portatrice di una sua diversa, nuova razionalità, che non si concilia con l'andamento valutativo e possibilista, problematizzante e contestualizzante, della ragione giuridica.

L’antica regola universale di giustizia ‘a ciascuno il suo’ non poteva più pretendere di essere applicata quando erano in gioco atti dell’amministrazione, che si considerava portatrice di un interesse pubblico orientato dalla ragion di stato, e pertanto per definizione più importante di quello dei privati e destinato a prevalere su di esso. Il modo ‘giurisdizionalista’ di concepire il potere chiede sempre, davanti a una pretesa, a un comando, di vedere se questa è fondata o meno su un diritto; quello ‘amministrativista’ o ‘esecutivo’ si accontenta di affermare che quella pretesa, quel comando, corrisponde all’utile, all’interesse pubblico, alla ragion di stato. Il ‘giusto’ lascia il posto all’ ‘utile’, e l’isonomia, l’eguaglianza tra governanti e governati, presidiata dal suum cuique lascia il posto a un ordine asimmetrico dove l’interesse dei governanti conta di più di quello dei governati.

Nella diversità tra una mentalità orientata alla ricerca del ‘giusto’ e una orientata alla ricerca dell’ ‘utile’ risiede la ragione dell’inimicizia tra giurisdizione e amministrazione.

Quella diversità spiega la preoccupazione dell’amministrazione di rendersi immune dalla prima riducendone gli spazi di sindacato, onde conquistarsi efficienza, vale a dire garantirsi la capacità di realizzare i propri obiettivi: l’amministrazione sapeva che “l’esercizio giudiziario del potere alimentava fatalmente nei suoi titolari un ethos di indipendenza e di imparzialità che tendeva a scollarli dal vertice politico e farne cattivi conduttori di decisionalità’21.

La separazione tra giurisdizione e amministrazione che si avvia con l’assolutismo è, in altri termini, conseguenza diretta della nuova concezione del potere, del comando, che l’avvento dell’amministrazione rappresenta:

"L’ amministrazione è funzione di una nuova declinazione del potere, non più finalizzata alla instaurazione o al mantenimento dell'ordine giuridico, ma al conseguimento di certi scopi empirici che lo stato considera come propri, e la cui volontà, in quanto espressione dello Stato, è concretizzazione dell'interesse generale22.”

2.(continua) L’avvento della ragione strumentale

Con questa concezione emerge una nuova mentalità, che Weber chiamerà "razionalità rispetto allo scopo", e che potrebbe essere chiamata ragione strumentale, e cioè che guarda alle cose, alle esperienze, ai valori (in una: alla società), come un semplice mezzo per raggiungere certi fini. Fino ad allora ci si chiedeva se un atto era giusto o meno, e tra due esigenze in conflitto si cercava il giusto bilanciamento, come esige un punto di vista giustiziale, o giurisdizionale; ora ci si chiedeva se è utile, conveniente, se corrisponde all'interesse generale, e se sì, a questo interesse si dava la

20 E’ una frase estrapolata da una lettera di un controllore generale, citata da Giorgio Candeloro nella Prefazione a L’Antico Regime e la Rivoluzione nell’edizione BUR 1981 qui adoperata.




prevalenza, poco importando con quali mezzi, col sacrificio di quali beni, interessi, soggetti, si raggiungeva il fine.

La razionalità rispetto allo scopo rende dominante colui che individua lo scopo, e rende recessive ogni altra forma di ragione e di razionalità che non siano quelle strumentali: essa permette che un punto di vista, quello del titolare dell'interesse pubblico, lo Stato, il sovrano, prevalga assiomaticamente su ogni altro punto di vista.

3.(continua)VolontarismoUtilitarista e strumentale, la mentalità sottesa all'assolutismo è di tipo volontarista. E’ il riflesso di un’epoca che non pensa più che l'ordine del mondo è dato e risponde a un disegno provvidenziale, ma che esso è frutto della volontà dell'uomo. Volontarista era anche l'idea che il diritto può essere creato da qualcuno, che diventa depositario del corrispondente potere. Qui si apriva un secondo fronte delle lotte dei sovrani assoluti contro l'ordine antico, che fu rappresentato dai tentativi di emancipazione dal potere giudiziario di interinazione, e da quelli volti alla codificazione del diritto.

2. Il conflitto tra amministrazione e giurisdizione come conflitto tra il nuovo apparato burocratico amministrativo e l’antico ceto giudiziario

In verità, da molto tempo i nobili francesi non partecipavano più all’amministrazione pubblica, salvo che in una sola parte: la giustizia.”

(Tocqueville)

Tra il 1614 e il 1789 non vi furono in Francia convocazioni degli stati generali. Le decisioni fiscali ormai potendo essere prese senza il consenso degli stati, e i regolamenti di police venendo presi e attuati al riparo dalla giurisdizione, cui era sottratta la conoscenza del contenzioso che da essi nasceva, restava un solo campo nel quale il sovrano si ancora a doversi misurare con la giurisdizione: il potere di interinazione detenuto dalle grandi corti giudiziarie, i Parlamenti.

Questa prerogativa giurisdizionale, che era anche prerogativa di ceto, e dunque in tutto e per tutto caposaldo ultimo dell’antico ordine, rappresentava ormai una tangibile limitazione del potere sovrano, e apparve perciò sempre meno sopportabile. Il conflitto con la giurisdizione, che accompagna tutto l’assolutismo e diventerà violentissimo nelle sue fasi finali, è oltre che, conflitto con una forma di razionalità ormai divenuta troppo ‘divergente’ da quella, strumentale e utilitaristica, adatta ai fini dell’assolutismo, e che abbiamo illustrato nei paragrafi precedenti, anche un conflitto politico che si indirizza contro un certo un corpo sociale, un gruppo, una classe, quella dei giudici, che era avvertito come un ceto ostile al sovrano assoluto.

L'idea di abolire l'intero ceto ereditario dei giudici si affacciò, durante l’assolutismo, più volte, insieme a quella di istituire nuove regole di diritto al posto di quelle che erano vigenti nel territorio francese per effetto della manifestazione delle varie fonti di diritto allora operanti: la consuetudine, i patti feudali, le antiche norme del diritto romano, gli statuti di questa o quella città, di questa o quella corporazione, il diritto dei mercanti, cui ora si sovrapponeva, ora si intrecciava, ora si sostituiva il diritto nuovo dei regolamenti e delle ordonnances di polizia. Tutto ciò faceva apparire, e di fatto aveva reso (ma non del tutto per sua colpa, posto che il diluvio dei regolamenti che manomettevano il diritto antico veniva dal governo), il sistema giudiziario complicato e imperscrutabile, cosa che favorì l’attecchimento delle polemiche dei filosofi illuministi contro le oscurità e gli arzigoli dei legulei. Già alla metà del 1500, del resto, nelle pagine di Gargantua e Pantagruel, Rabelais aveva concepito la sua indimenticabile, enigmatica, paradossale immagine del


vecchio giudice di paese, che per tutta la vita ha deciso i suoi casi tirando ai dadi, ma solo dopo avere rigorosamente passato un certo numero di giorni a studiare accuratamente i faldoni. Da questa pagina di grande letteratura si sprigionava una debordante sfiducia sia nei giudici, sia nel loro modo di esercitare la ragione, attento a ponderare le ragioni di questo e di quello, a ricercare la prova, a documentarsi, a cercare il giusto mezzo, dunque un po’ lento, mai del tutto in bianco e nero; e dunque alla fine, specialmente se guardato da un’ottica calcolante, strumentale, utilitarista, destinato a essere condannato come inefficiente, complicato, e incomprensibile (con buona pace dei diritti, che esso protegge).

Il primo tentativo di abbattimento, ad un tempo, del ceto giudiziario e del sindacato giudiziario sull’attività legislativa reale risale al 1667, con il Code Louis. Luigi XIV cercò di ottenere dal Parlamento l’approvazione di una raccolta di leggi, destinata, nell’ambizione del sovrano, a prendere il posto di tutte le “ordinanze, consuetudini, leggi, regolamenti, stili o usi differenti contrari alle disposizioni in esso contenute”. Cercando di introdurre il suo Codice, cioè un insieme di leggi che avrebbero avuto vigenza e obbligatorietà in quanto emanate dal sovrano, Luigi XIV intendeva stabilire che il sovrano era la esclusiva fonte del diritto.

Essere “sovrano” significava ormai porre il diritto (affermando l’equazione per cui il diritto è la voluntas principis) e il principio che si tentava di affermare era che “un principe non ha bisogno dell’antichità per comporre le leggi del suo stato”. Veniva allo scoperto il cuore del disegno assolutista: sciogliersi dai vincoli del passato e dare alla società un ordine (sempre) nuovo, un ordine modificabile a seconda della ragion di stato, dell’interesse pubblico, della convenienza politica. Insieme alla riforma del diritto vigente il Code Louis sanciva anche la soggezione dei giudici alla legge, definendola come dovere di obbedienza al principe sovrano. La nuova concezione della sovranità richiedeva al tempo stesso sia di accentrare nel sovrano (poi nello Stato) la produzione del diritto, sia di “subordinare” i giudici alla legge (del Sovrano).

Il potente ceto dei giudici francesi dell’epoca riuscì a “metabolizzare” questa riforma che attentava alle loro prerogative e nella quale essi vedevano una aggressione dispotica alle tradizioni della “Nazione”, del cui diritto millenario essi si sentivano i rappresentanti e i garanti. Il Code Louis non entrò in vigore ma il segnale di come la nuova concezione della sovranità richiedesse di accentrare nel Sovrano la produzione del diritto era ormai dato. Sarà la Rivoluzione francese, e poi Napoleone, a portare a termine questo processo. L’ultimo atto del conflitto tra amministrazione e giurisdizione che accompagna tutta la vicenda assolutistica, coinciderà infatti con l’avvio della Rivoluzione.

Intorno al 1780 i ministri del re predisposero una riforma, originata a sua volta da esigenze fiscali, che intendeva erodere le immunità fiscali dei nobili e, per farlo, voleva prima togliere ai parlamenti il controllo sugli editti reali (posto che i parlamenti, in quanto espressione del ceto nobiliare, mai avrebbero fatto passare quella riforma: la difesa dei diritti del paese, di cui essi si dicevano orgogliosi tutori, era confusa e incrostata con la difesa dei privilegi di corpo).


La riforma, poi ritirata, provocò agitazioni fortissime. Proprio da queste agitazioni sorse la richiesta della convocazione degli stati generali del 1789 "per lottare contro il dispotismo dei ministri e porre fine alle depredazioni finanziarie" e affinché tornassero ad essere gli stati generali a votare le imposte e gli stati provinciali a gestire l'amministrazione locale".

I primi atti di ciò che avrebbe portato alla Rivoluzione iniziarono come un desiderio di restaurazione dell'ordine antico23.

Quando per la prima volta nel secolo diciassettesimo la parola rivoluzione questa parola viene usata in senso politico, essa, ancora con riferimento all’ordine astronomico [dove rivoluzione indica il moto di rotazione degli astri], ha piuttosto il significato di restaurazione, di ritorno alla regola e all’antico (restaurazione della monarchia inglese dopo la dittatura di Cromwell). Nello stesso modo le due rivoluzioni del diciottesimo secolo furono all’inizio intese come restaurazioni ‘dell’antico ordine di cose’ contro il dispotismo della monarchia assoluta (in Francia) e i soprusi del governo coloniale (in America). Così in America Franklin poteva dire di non aver ‘mai sentito nessuno affermare il desiderio di separarsi dall’Inghilterra’ e Tocqueville scrivere che in Francia, lungi dall’abbattere, all’inizio si voleva restaurare l’Ancien régime, mentre Tom Paine proponeva addirittura di chiamare sia la francese che l’americana ‘contro-rivoluzioni’”24.

Tocqueville formula l’ipotesi che gli eventi che segnano lo scaturire della Rivoluzione, e cioè la difesa dell’ordine antico e delle prerogative dei Parlamenti, segnassero un risveglio dell’”amore dei Francesi per le libertà politiche”.

Che però, sempre secondo lui, si risvegliava troppo tardi: quando essi “avevano già concepito in materia di governo un certo numero di nozioni che non soltanto non si conciliavano facilmente con l’esistenza di istituzioni libere, ma a queste erano quasi contrarie”

23 (L’Antico Regime, cit., p. 214).

24 (R. Zorzi, Nota su Hannah Arendt, in H. Arendt, Sulla Rivoluzione, 1963, trad. it. 1983, Edizioni di Comunità, Milano, p. XLIV)

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