Istituzioni

di Diritto

Pubblico

D. Siclari

Corso di laurea in “Operatori pluridisciplinari e interculturali

d’area mediterranea”

Università per Stranieri “D. Alighieri” di Reggio Calabria

Breve excursus del concetto di sussidiarietà

1931

Il termine nasce e si diffonde in contesti diversi dalle sedi tipiche del dibattito

giuridico. Esso, infatti, va imputato alla tradizione della Chiesa cattolica ove

appare nella Quadragesimo anno di Pio XI (1931).

1992La giuridificazione va ricercata

nell’ethos politico-giuridico che ha influenzato le grandi scelte

comunitarie

Diritto Comunitario

Comunitarizzazione

Art. 3B del Trattato di Maastricht, poi art. 5

Trattato CE, oggi TUE ove si afferma che

“Nei settori che non sono di sua esclusiva competenza la Comunità interviene, secondo il principio della sussidiarietà, soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell'azione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario”.

Principio comunitarizzaro

Condizioni:

1) settori di competenza non esclusiva della Comunità

2) nella misura in cui gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati

3) a motivo delle dimensioni o degli effetti dell'azione in questione

Unioneeuropea

Stati membri

Melius:

In presenza di un’azione statale

insufficiente, in materie che non siano

di competenza esclusiva dell’Unione,

ed al fine di garantire la maggiore

idoneità allo scopo (A. Spadaro) è

ammesso un intervento sussidiario da

parte degli organi comunitari.

Diritto Interno

Ma quando appare nel nostro

ordinamento?

1ª fase

- Legge n. 59 del 1997 (legge Bassanini): che, nel dare delega al Governo per il conferimento di funzioni alle regioni e agli enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione, ha sancito che tale conferimento avrebbe dovuto operare in ragione del principio di sussidiarietà, con l'attribuzione della generalità dei compiti e delle funzioni amministrative ai comuni, alle province e alle comunità montane, secondo il principio della dimensione territoriale dell’interesse da curare.

Ed ancora…

La formula viene, parzialmente, ripresa

all’art. 3, c. 5, del Testo Unico degli Enti

Locali ove si stabilisce che i comuni e le

province sono titolari di funzioni

proprie, nonché di altre funzioni loro

conferite, attraverso le leggi dello Stato

e delle Regioni, in relazione al principio

di sussidiarietà.

2ª fase

Riforma costituzionale operata con

la l. cost. n. 3 del 2001:

☻ridefinizione dei rapporti intercorrenti

tra funzione legislativa e funzione

amministrativa;

☻ applicazione per la materia

amministrativa del principio di

sussidiarietà.

Rapporti funzione legislativa/funzione

amministrativa:Scardinamento del criterio del doppio

binario, contemplato dal precedente

testo dell’art. 118 Cost. – ove le

funzioni amministrative, salvo quelle di

interesse esclusivamente locale,

seguivano il riparto delle competenze

legislative. Im

plic

a

Art. 118 Cost.Principio di sussidiarietà

“Le funzioni amministrative sono attribuite

ai Comuni salvo che, per assicurarne

l’esercizio unitario, siano conferite a

Province, Città metropolitane, Regioni e

Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà,

differenziazione ed adeguatezza”.

Il principio di sussidiarietà – inteso quale consapevole

valorizzazione del ruolo della persona e dei soggetti

di governo a lei più vicini – rappresenta la chiave di

volta per comprendere l’attuale quadro, delineato

dalla riforma del Titolo V della Costituzione,

segnatamente ai profili di allocazione delle funzioni

amministrative e delle attività dirette alla cura di

interessi generali, così come si avrà modo di

dimostrare nel presente elaborato.

1. L’analisi del primo comma ha portato la dottrina a ravvisare

un utilizzo atecnico del termine funzione il cui ricorso, nella

littera legis, tende ad eluderne i profili contenutistici reali.

2. In buona sostanza la portata della disposizione può essere

intesa in senso descrittivo estendendosi, ben oltre l’attività

propriamente giuridica dell’amministrazione (provvedimenti,

negozi giuridici etc.), all’attività c.d. materiale (operazioni,

prestazioni).

Considerazioni

La duplice accezione della

sussidiarietà

criterio della dimensione territoriale dell’interesse

Intervento di sostegno dell’ente territoriale di livello superiore

Criterio della dimensione territoriale dell’interesse

La sussidiarietà, superando il criterio statico

delle materie – di cui al 117 Cost. –, opera

nei termini di una dislocazione delle diverse

funzioni tra i livelli di governo, adducendo

quale regola generale il concentramento

dinanzi all’ente istituzionale più vicino al

cittadino (alias: il Comune).

In questa visuale il principio in commento

tende ad immedesimarsi nel criterio della

dimensione territoriale dell’interesse,

nonché a rappresentare un corollario del

generale principio di decentramento di cui

all’art. 5 Cost. (superamento della maieutica

statalista).

Il termine sussidiario, e la sua proiezione in senso

verticale (melius: verticale/istituzionale/territoriale),

individuano, al fine di garantire l’esercizio unitario

delle funzioni, l’intervento, con proprie azioni e con il

proprio sostegno (dunque: sussidiario), dell’ente

territoriale di livello superiore, rispetto ai compiti

dell’ente livello inferiore incapace alla cura concreta

dell’interesse identificato dalla legge.

Qui il principio si sovrappone a quello comunitario operando in termini ascendenti con la cessione delle funzioni dal livello più basso, il Comune,

a quello più alto, la Provincia, e così via.

Intervento di sostegno dell’ente territoriale di livello superiore

Consapevolezzadi un quadro istituzionale delle autonomie locali assai

frammentato,

causa della tendenza di stampo napoleonico e piemontese ad

uniformare le entità istituzionali locali, basti pensare alla

presenza di oltre 8000 Comuni e 100 Province dalle

dimensioni tutt’altro che omogenee,

accanto alla sussidiarietà altri due principi, rispettivamente, di adeguatezza e di differenziazione

Conseguenze

in sede di revisione costituzionale

La differenziazione

Si è voluto, in sede di attribuzione delle

funzioni amministrative, calibrare

l’operato del legislatore ordinario

all’eterogeneità delle caratteristiche

demografiche, territoriali e strutturali

degli enti riceventi.

Si è così imposto al legislatore di

operare un’allocazione funzionale che

sia, quanto più, consapevole delle

differenze, inerenti aspetti sia

quantitativi che qualitativi, degli enti,

locali appartenenti altresì ad un

medesimo livello di governo.

L’ adeguatezza

Un’ulteriore declinazione del principio di differenziazione è stata identificata, già nella legge Bassanini, nel principio di adeguatezza, in forza del quale: il conferimento delle funzioni deve tenere conto dell’idoneità organizzativa dell’amministrazione ricevente alla satisfattoria esecuzione dell’attribuzione conferitale. Differenziando, così come ricorda Cerulli Irelli, le attribuzioni in base all’attitudine dell’ente, anche in forma associata con altri enti, a svolgerle. Favorendo così la politica di associazionismo fra enti.

Prospettive

Differenziazione e federalismo fiscale:

Concorrenza tra enti locali- federalismo fiscale municipale (D. Lgs. 14 marzo 2011, n. 23)- Teorema di Tibeout: voto coi piedi

- Qualità dei servizi offerti- Manovre di finanza locale

Prospettive

- legge, 5 maggio 2009, n. 42, recante “Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione”, - attuazione all’art. 119 della Costituzione - Introduzione di un livello di flessibilità fiscale, attraverso la introduzione di tributi tali da consentire sia alle regioni che agli enti locali di poter finanziare tutte le spese non riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni ed alle funzioni fondamentali degli enti locali.

Sussidiarietàorizzontale

Visione orizzontale

La portata del principio, soprattutto attraverso

la lettura del comma 4 art. 118 Cost., pone

l’esigenza di scomporre ulteriormente il

problema, dovendosi tenere conto di un’altra

sfaccettatura, quella cioè della trasversalità nei

rapporti pubblico/privato.

In tal senso, il maquillage normativo del 2001,

ha introdotto, seppur timidamente, l’impianto

costitutivo di una sussidiarietà vista in

prospettiva orizzontale/sociale.

Ed ancora…

- Superata la visione monolitica di uno Stato

(quello sociale).

- L’introduzione del principio pone l’accento

sulla collaborazione tra pubblici poteri ed

autonomia dei privati volto allo svolgimento di

attività dirette alla cura di interessi generali.

Di talché, si impone agli enti territoriali di favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini per lo svolgimento di attività di interesse generale.

Principio orizzontale

Condizione:

Attività di interesse generale

Pubblico Privato

“attività di interesse generale”

La formula, utilizzata in contrapposizione al comma 1 ove si

parla di funzioni amministrative, appare necessaria nella

prospettiva in cui al privato non potrebbe deferirsi il

compimento delle funzioni amministrative in senso tecnico,

esercizio cioè di poteri amministrativi. Tale impostazione

pare portare alla conclusione che sotto le vesti di attività di

interesse generale possono ricondursi le operazioni e

prestazioni materiali, eventualmente supportate da attività

negoziali, non essenzialmente a scopo di lucro

(es.: cura ed assistenza dei disabili, anziani etc.).

L’incastro della norma viene poi consolidato attraverso

l’utilizzo del termine “favoriscono” la cui portata

ermeneutica, in prima facie assimilata a mera possibilità per

gli enti di agevolare l’iniziativa privata, ha portato ad

identificarne il valore con la predisposizione, ad opera degli

enti medesimi, delle condizioni necessarie a garantire tali

interventi. Nonché, in una prospettiva prossima, potrà

portare, una volta consolidato l’utilizzo dello strumento

normativo, all’obbligo per il pubblico di intervenire in modo

più intenso nell’agevolazione dei privati, attraverso la

predisposizione concreta di opere a supporto dell’iniziativa

privata quali: infrastrutture, servizi sociali etc.

In ultima istanza va, poi, sottolineato come

le ricadute della disposizione in

commento, a parere di autorevole

dottrina, opererebbero in melius, nel

senso che il legislatore ordinario potrà in

base a valutazioni politiche espanderne

l’ambito di operatività, permanendo un

divieto di pubblicizzazione dei settori in

cui sia consolidato l’intervento privato,

diretto alla cura di tali interessi.