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CORTE DEI CONTI Sezione di controllo per la Regione Siciliana ______________________ LA FINANZA LOCALE IN SICILIA 2013-2014

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CORTE DEI CONTI

Sezione di controllo per la Regione Siciliana

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LA FINANZA LOCALE IN SICILIA 2013-2014

Magistrato relatore: dott. Francesco Albo

Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana

Hanno collaborato all’indagine: - dott.ssa Giuseppina Saccaro;- dott. Salvatore Calì

Depositata in segreteria

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Sommario1. CONSIDERAZIONI PRELIMINARI E METODOLOGICHE............................5

2. CENNI SUL PROCESSO DI RIORDINO DELLE FUNZIONI DI AREA VASTA7

3. BREVI CONSIDERAZIONI SUL PROCESSO DI ARMONIZZAZIONE DEI SISTEMI CONTABILI NEGLI ENTI LOCALI SICILIANI..................................10

4. ANALISI DEI DATI - LE ENTRATE.........................................................15

5. ANALISI DEI DATI – LE SPESE..............................................................71

6. EQUILIBRI GENERALI E RISULTATI DELLA GESTIONE ECONOMICO FINANZIARIA...........................................................................................87

7. CRITICITÀ DEGLI EQUILIBRI DI BILANCIO. IN PARTICOLARE, I DEBITI FUORI BILANCIO...................................................................................103

8. L’ESPOSIZIONE DEBITORIA NEI CONFRONTI DEGLI ATO RIFIUTI.......111

9. DEFICITARIETA’ STRUTTURALE, RIEQUILIBRIO FINANZIARIO PLURIENNALE E DISSESTO FINANZIARIO..............................................123

10. I VINCOLI DI FINANZA PUBBLICA- DOTAZIONI ORGANICHE E SPESA DI PERSONALE..........................................................................................135

11. I VINCOLI DI FINANZA PUBBLICA – IL PATTO DI STABILITÀ INTERNO.............................................................................................................152

12. CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE E DI SINTESI.................................157

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1. CONSIDERAZIONI PRELIMINARI E METODOLOGICHE

1.1 Con deliberazione n. 164/2015/INPR, la Sezione di controllo per la Regione siciliana ha inserito nel proprio programma annuale un’indagine sullo stato della finanza degli enti locali in Sicilia, con l’obiettivo di evidenziarne gli aspetti più significativi nell’attuale fase congiunturale, connotata anche da una delicata transizione nell’ambito del processo istituzionale di riordino delle funzioni di area vasta.La presente relazione, avvalendosi di un quadro conoscitivo basato principalmente sull’analisi dei rendiconti di gestione, mira a delineare gli andamenti complessivi della finanza locale per la verifica del rispetto degli equilibri di bilancio da parte degli enti locali siciliani, sottolineandone, al contempo, le principali anomalie e criticità.Ai fini di una compiuta valutazione della situazione della finanza provinciale, su cui verrà ad incidere il processo di riordino, tuttora in itinere, delle funzioni di area vasta, sarà dedicato uno specifico capitolo sui liberi Consorzi comunali, al fine di fornire utili elementi conoscitivi per una più efficace architettura del sistema.1.2 La presente relazione prende in esame principalmente i dati contenuti nei rendiconti 2013 degli enti locali siciliani, acquisiti telematicamente dal sistema Sirtel e rielaborati attraverso il data warehouse “ConosCo”, nonché le relazioni degli organi di revisione contabile degli enti locali, trasmesse ai fini del controllo finanziario di cui all’art. 1, commi 166, e ss. della legge n. 266 del 2005 ed acquisite dal sistema Siquel.Il campione oggetto di analisi finanziaria è statisticamente rappresentativo, essendo costituito dalla totalità dei liberi Consorzi comunali e da 325 comuni, con una popolazione pari all’89 per cento circa del totale.

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Per i dati Siquel, la popolazione rappresentata è pari al 94,3 per cento del totale1.Per quanto concerne la tematica del personale, una rilevante novità rispetto agli anni precedenti è costituita dall’utilizzo dei dati tratti dal conto annuale di cui all’art. 60 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, raccolti e rielaborati attraverso il SICO (Sistema informativo conoscitivo del personale dipendente delle pubbliche amministrazioni)2.Le informazioni tratte dalla predetta banca dati, relative a 389 comuni su 390 e a tutti i Liberi Consorzi, forniscono rilevanti elementi conoscitivi sulla consistenza organica e sulla spesa di personale, in relazione alle varie qualifiche, anche ai fini di una migliore valutazione dell’impatto previsto dalle riforme istituzionali in corso di attuazione.Nella medesima prospettiva, al fine di fornire una situazione quanto più possibile aggiornata, è stata introdotta un’ulteriore novità rispetto agli anni precedenti: si sono utilizzati, infatti, i dati tratti dal Sistema Informativo sulle Operazioni degli Enti Pubblici (SIOPE)3, che, attraverso apposite codificazioni delle voci di spesa e di entrata4, raccoglie le informazioni su incassi e pagamenti delle amministrazioni pubbliche.Tali rilevazioni consentono un esame dei flussi di cassa aggregati (ossia relativi alla competenza e ai residui) a una data, il 31 dicembre 2014, molto più ravvicinata all’attuale fase gestionale. Ulteriori elementi conoscitivi sono stati acquisiti attraverso apposite richieste istruttorie nei confronti di amministrazioni centrali o di società

1 Il valore è corrispondente alla totalità dei liberi Consorzi comunali, ex Province regionali e a 369 comuni.2 Tale banca dati è stata utilizzata nell’ambito dell’apposito referto al Parlamento approvato con deliberazione della Sezione delle autonomie n. 16/SEZAUT/2015/FRG dell’11 maggio 2015, da cui sono tratte le informazioni.3 In attuazione dell'articolo 28 della legge n. 289/2002. Tale patrimonio informativo è stato da ultimo valorizzato con il d.l. 24 aprile 2014, n. 66, convertito dalla l. 23 giugno 2014, n. 89, secondo cui “I dati SIOPE delle amministrazioni pubbliche gestiti dalla Banca d’Italia sono di tipo aperto e liberamente accessibili” secondo modalità da definire con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze e nel rispetto delle prescrizioni del Codice dell’amministrazione digitale (cfr. art. 14, co.6-bis, l. 31 dicembre 2009, n. 196, introdotto dall’art. 8, co. 3, d.l. n. 66/2014). Il campione dei dati SIOPE è integrale.4 La codifica, prevista dall'articolo 28 della legge n. 289/2002 (legge finanziaria per il 2003) al fine di garantire la rispondenza dei conti pubblici alle condizioni dell'articolo 104 del trattato istitutivo della Comunità Europea e delle norme conseguenti, qualifica i flussi dei pagamenti e degli incassi e ne consente aggregazioni significative per tipologia.

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di rilievo nazionale5, nonché nei confronti dei competenti Assessorati della Regione siciliana6. A causa della pluralità delle fonti conoscitive a disposizione, i dati che di seguito si passeranno in rassegna recheranno la specificazione della relativa fonte di provenienza.

5 In questo contesto si collocano gli elementi conoscitivi e di riscontro acquisiti attraverso richieste istruttorie al Ministero dell’Interno, Direzione centrale Finanza locale (elenco enti locali in condizione di deficitarietà strutturale e di dissesto finanziario), al Ministero dell’Economia e delle Finanze, Dipartimento del Tesoro (elenco enti non rispettosi del patto di stabilità interno nel 2014), e alla Cassa Depositi e prestiti S.p.a. (anticipazioni d. l. 8 aprile 2013, n. 35 e stock di debito contratto con tale istituto).6 Ulteriori richieste istruttorie sono state inoltrate alla Regione siciliana, Assessorato delle Autonomie locali e della Funzione pubblica – Dipartimento Autonomie locali (trasferimenti regionali erogati, elenco degli enti in ritardo con l’approvazione dei bilanci di previsione e dei rendiconti, elenco enti commissariati), Regione siciliana, Assessorato dell’Economia, Ragioneria generale e Dipartimento Acqua e Rifiuti (anticipazioni nei confronti degli ATO rifiuti e attuazione piano di rientro dal debito). Con riferimento ai debiti fuori bilancio, sono stati utilizzati i dati messi a disposizione dalla Sezione delle autonomie, oggetto di rilevazione annuale ai fini del Referto sulla Finanza pubblica territoriale e locale.

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2. CENNI SUL PROCESSO DI RIORDINO DELLE FUNZIONI DI AREA VASTA

A livello nazionale, il processo di riordino delle funzioni di area vasta è stato definito con la legge 7 aprile 2014, n. 56, recante “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di Comuni”.Nella citata normativa, che ha anche recentemente superato il vaglio della Corte costituzionale7, sono presenti due clausole di salvaguardia per le Regioni ad autonomia differenziata. La prima è richiamata nell’ultima parte dell’art. 1, comma 5, ove si precisa che le disposizioni dettate per le neo istituite Città ed aree metropolitane costituiscono principi di grande riforma economica e sociale, alla quale le anzidette Regioni si adeguano in conformità ai relativi statuti. La seconda clausola, di carattere più generale, è contenuta nel comma 145, che individua per le citate Regioni a Statuto speciale un termine di dodici mesi per adeguare i propri ordinamenti interni ai principi desumibili dalla legge n. 56 del 2014.Nonostante l’iter di riforma, in attuazione dell’art. 15 dello Statuto regionale, fosse stata avviato molto prima, con le leggi regionali 27 marzo 2013, n. 7, e 24 marzo 2014, n. 8, lo stesso, ad oggi, non risulta ancora concluso, essendo ancora al vaglio dell’Assemblea regionale siciliana il d.d.l. di riforma recante “disposizioni in materia di liberi Consorzi di comuni e Città metropolitane”. Con il primo intervento legislativo, l’Assemblea regionale siciliana ha rinviato al 31 dicembre 2013 la disciplina dell’istituzione dei liberi Consorzi comunali per l’esercizio delle funzioni di governo di area vasta in sostituzione delle Province regionali e, al contempo, ha previsto la 7 La Corte costituzionale, nella sentenza n. 50 del 24 marzo 2015, depositata il 26 marzo 2015, ha rigettato i ricorsi promossi dalle Regioni Lombardia, Veneto, Campania e Puglia con i quali sono stati impugnati, complessivamente, cinquantotto commi della legge.

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sospensione per tutto il 2013 del rinnovo degli organi di governo delle esistenti amministrazioni provinciali, sostituiti gradualmente da gestioni commissariali regionali, prorogate dapprima fino al 31 ottobre 2014 (art. 13 della legge regionale n. 8 del 2014) e, successivamente, fino al 7 aprile 2015 (cfr. legge regionale n. 26 del 2014) e da ultimo al 31 luglio 2015 (cfr. legge regionale n. 8 del 2015).E’ stata prevista, in definitiva, l’istituzione di nove liberi Consorzi coincidenti con le ex Province regionali, nonché la creazione delle Città metropolitane di Palermo, Catania e Messina.L’effettiva attuazione del processo di riordino delle circoscrizioni territoriali è rinviata alla successiva legge regionale, deputata ad individuare i territori dei liberi Consorzi e le eventuali modifiche territoriali, che, come riferito, è attualmente ancora in itinere8. Al riguardo, preme sottolineare che le Sezioni riunite per la Regione siciliana, nel capitolo relativo alla finanza locale, in seno alla relazione sul rendiconto della Regione per il 2013, hanno auspicato un attento governo di tale delicata fase di transizione e l’applicazione di criteri di economicità di gestione nell’allocazione delle funzioni - e delle correlate risorse - tra i diversi livelli di governo, anche attraverso una razionalizzazione del numero complessivo di centri di spesa pubblica, in armonia col processo già in atto nel restante territorio nazionale9.Analoghe considerazioni sono state espresse in occasione dell’audizione del 25 febbraio 2015 presso la Commissione Affari istituzionali dell’ARS sul nuovo d.d.l. di riforma, in occasione della quale si è ribadito

8 L’art. 26 del d.d.l. prevede che siano attribuite ai liberi Consorzi comunali le funzioni inerenti al coordinamento, alla pianificazione, alla programmazione ed al controllo in materia territoriale, ambientale, dei trasporti e dello sviluppo economico. Alla Regione siciliana, oltre alle attività di amministrazione diretta in materia di sanità, protezione civile, trasporti ed infrastrutture, rimangono le funzioni di natura istituzionale esercitate nell’interesse e per il funzionamento dei medesimi quali Enti territoriali previsti dallo statuto regionale e dalla Costituzione, nonché le funzioni concernenti i rapporti internazionali e quelli con l’UE, lo Stato e le altre Regioni.9 In tale specifico ambito, pur rinviando qualsiasi considerazione all’esito del processo di effettivo riordino delle circoscrizioni territoriali, le Sezioni Riunite hanno espresso preoccupazione sia per il numero delle città metropolitane - di per sé è pari ad un terzo del numero complessivo previsto a livello nazionale per le Regioni a statuto ordinario - sia per l’impostazione del processo di riordino delle circoscrizioni territoriali, suscettibile di dar luogo a modifiche solo in senso incrementale rispetto al già di per sé non esiguo numero di Province regionali. Il ddl di riforma attualmente al vaglio dell’ARS, prevede la riduzione dei liberi consorzi a sei, oltre all’istituzione delle città metropolitane di Catania, Messina e Palermo.

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l’auspicio che l’allocazione delle funzioni avvenga nel contesto di una più generale visione strategica “di sistema” tra i vari livelli di governo, avendo cura di non trascurare la regolamentazione delle concrete modalità di avvicendamento10 tra i vari enti coinvolti, onde scongiurare il rischio di pericolose lacune normative. A questo proposito, particolare preoccupazione desta il notevole ritardo nella definizione del processo istituzionale di riordino in questione, ormai avviato da oltre due anni, circostanza che ha indotto un forte deterioramento dello stato della finanza provinciale, già più volte evidenziato in sede di controllo finanziario da parte della Sezione11 ed oggetto di specifico approfondimento in questa sede.In questo contesto, come si riferirà ampiamente più avanti, le diffuse situazioni di criticità degli enti in questione risultano principalmente riconducibili alla progressiva e drastica contrazione delle entrate derivate, in particolare statali, solo in parte compensate dal potenziamento di quelle proprie. Tutto questo, giova precisarlo, in presenza di un elevato grado di rigidità strutturale della spesa corrente e, soprattutto, di un’assoluta invarianza delle funzioni da garantire. E’ auspicabile, pertanto, che anche in sede regionale sia posta adeguata attenzione sulla necessaria correlazione tra funzioni fondamentali, funzioni trasferite, risorse e garanzie di copertura finanziaria.Allo stato attuale, infatti, la finanza provinciale siciliana, a causa di un quadro gestionale già in partenza più problematico rispetto ad altre zone territoriali, risulta maggiormente vulnerabile ai ritardi e alle difficoltà nel processo di attuazione della legge n. 56 del 2014, che la espongono a notevoli rischi per la tenuta degli equilibri di bilancio.A causa di tale peculiare situazione, legata anche alla mancata tempestiva correzione di disfunzioni più volte segnalate da questa 10 Per es. con riferimento alle risorse umane e strumentali, alle gestioni liquidatorie, ai rapporti finanziari, economici e patrimoniali, nonché alle competenze degli enti e degli uffici coinvolti, ecc.11 Ex multis, cfr. Sezione di controllo per la Regione siciliana, delibere n. 180/2015/PRSP, 116/2015/PRSP, 96/2015/PRSP, 31/2015/PRESP , 220/2014/PRSP e 197/2013/PRSP, 245/2014/PRSP, ecc.

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Sezione, trovano ampia conferma nella presente relazione i motivi di preoccupazione già recentemente espressi, a livello nazionale, dalla Sezione delle autonomie, nel referto su “Il riordino delle Province – aspetti ordinamentali e riflessi finanziari”, approvato con delibera n. 17/SEZAUT/2015/FRG dell’11 maggio 2015.In sede di adunanza, l’Assessore regionale delle autonomie locali e della funzione pubblica ha riferito sullo stato di attuazione della riforma e sulle problematiche di ordine politico ad essa correlate.

3. BREVI CONSIDERAZIONI SUL PROCESSO DI ARMONIZZAZIONE DEI SISTEMI CONTABILI NEGLI ENTI LOCALI SICILIANI.

Il processo di armonizzazione dei sistemi contabili costituisce una tappa di fondamentale importanza per la finanza pubblica, anche locale, in quanto mira ad assicurare, secondo le direttive dell’Unione Europea, il consolidamento e la trasparenza dei conti attraverso la promozione di un linguaggio comune dei sistemi contabili, che li renda omogenei ed inter operativi.Il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, da ultimo modificato dal d.lgs. 10 agosto 2014 n. 126, introduce principi contabili generali che rispondono all’esigenza di adeguamento alla normativa comunitaria ed ai principi contabili internazionali (IAS)12. Allo scopo di poter conseguire gli anzidetti obiettivi, il decreto prevede il ricorso a una serie di strumenti, fra cui:

a) un sistema di contabilità finanziaria, affiancato da uno di contabilità economico - patrimoniale, che si ispirano a comuni criteri di contabilizzazione;

12 Alcuni di essi sono tradizionali della contabilità pubblica (ad es. annualità, unità, universalità, integrità); altri, invece, sono mutuati dalla contabilità aziendale (prudenza, significatività, rilevanza, continuità, competenza economica); altri, infine, (prevalenza della sostanza sulla forma) derivano dai principi contabili internazionali (IAS).

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b) un piano integrato dei conti, finalizzato a garantire il consolidamento e il monitoraggio dei conti pubblici;

c) un nuovo sistema di bilancio, che costituisce lo strumento essenziale per il processo di programmazione, gestione e rendicontazione;

d) l’obbligo di redazione di un bilancio consolidato del “Gruppo amministrazione pubblica”.

Le nuove norme si applicano in via diretta alle Regioni a Statuto ordinario, ma ne è opportunamente prevista l’estensione anche alle Regioni a Statuto speciale e alle Province autonome, attraverso il rinvio alle procedure di cui all’art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42, con una disposizione, l’art. 79, che sostanzialmente riproduce una norma (l’art. 37, comma 1, primo periodo) che ha superato indenne il vaglio di costituzionalità13.La radicale portata innovativa del d.lgs. n. 118 del 2011 è testimoniata dalla lunga fase di sperimentazione - protrattasi per tre anni - intesa a verificare l’effettiva rispondenza del nuovo sistema contabile alle esigenze conoscitive della finanza pubblica, all’esito della quale la verifica della praticabilità della riforma si è concretizzata nella formulazione del d.lgs. n. 126 del 2014 che ha ampiamente rivisitato il testo originario, varato nel 2011 sulla base della delega contenuta nella legge n. 42 del 2009.Alla luce delle modifiche introdotte dal d. lgs n. 126 del 2014, assume una rilevanza centrale l’operazione di riaccertamento straordinario dei residui (art. 3, comma 7, del d.lgs. n. 118 del 2011), da effettuare con riferimento alla data del 1° gennaio 2015, che ha la finalità di adeguare

13 Cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 178 del 2012.12

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l’ammontare unitario e complessivo di quelli attivi14 e passivi15 al nuovo principio della competenza finanziaria potenziata.Tale adeguamento, tuttavia, opera sui residui determinati alla data del 31 dicembre 2014 e contabilizzati nel relativo rendiconto, che è costruito e approvato sulla base dell’ordinamento contabile e finanziario previgente. A questo riguardo, di fondamentale importanza appare anche la corretta conduzione della prodromica fase di riaccertamento “ordinario”, ex art. 228 del Tuel, al 31 dicembre 2014, che mira ad un’attenta verifica della sussistenza del titolo sottostante e che, in caso di esito negativo, deve necessariamente condurre alla cancellazione, dal conto del bilancio, delle poste attive o passive interessate.Qualora tale operazione non sia condotta con la dovuta diligenza, è elevato il rischio di comportamenti opportunistici, in sede di riaccertamento straordinario, tesi a reimputare ad esercizi futuri, in base del principio di competenza rinforzata, poste creditorie ab origine inesigibili, con conseguente frustrazione delle basilari finalità della riforma.

14 Con riferimento ai residui attivi si dovranno individuare quelli che: non corrispondono ad obbligazioni perfezionate e scadute alla data del 1° gennaio 2015; non corrispondono a crediti scaduti ed esigibili negli anni di provenienza e necessitano di una reimputazione ad esercizi successivi, ma antecedenti al 2015, anno in cui si effettua il riaccertamento straordinario; corrispondono a entrate esigibili nell’esercizio 2015 o in esercizi futuri e successivi a quello in cui si effettua il riaccertamento straordinario; risultano di dubbia e difficile esazione e necessitano di una determinazione oggettiva e puntuale ai fini del concorso alla definizione del risultato di gestione e di amministrazione e, pertanto, devono essere assoggettati ad una adeguata “svalutazione”.Al termine dell’operazione di riaccertamento straordinario, i residui attivi al 1° gennaio 2015 devono rappresentare crediti effettivi ed esigibili dell’ente nei confronti di terzi e costituire il punto di partenza della nuova programmazione e gestione delle entrate secondo il principio di competenza potenziata.15 Sul versante della spesa, l’operazione di riaccertamento straordinario deve parimenti garantire il superamento di tutte le criticità contenute nella rappresentazione contabile derivante dall’applicazione dell’ordinamento vigente nel 2014.Al riguardo si citano: residui passivi a cui corrispondono obbligazioni giuridiche perfezionate ma non scadute ed esigibili; residui passivi a cui corrispondono obbligazioni giuridiche perfezionate che scadono e divengono esigibili in esercizi successivi a quello in cui si effettua il riaccertamento straordinario; residui passivi che si riferiscono ad accantonamenti di risorse a cui non corrispondono obbligazioni giuridiche perfezionate; residui passivi, per gli enti locali, a cui non corrispondono obbligazioni giuridiche perfezionate perché riferibili a impegni “tecnici o impropri” consentiti dall’ordinamento vigente nel 2014 (art. 183, commi 3 e 5, TUEL vigente nel 2014). Al riguardo gli enti avranno cura di indicare le fonti di copertura degli impegni tecnici al fine di evitare che le relative risorse si trasformino in quota libera dell’avanzo.

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L’eventuale maggiore disavanzo di amministrazione al 1° gennaio 2015, determinato dal riaccertamento straordinario dei residui, effettuato a seguito dell’attuazione del comma 7 del citato art. 3, e dal primo accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità, peraltro, è ripianato in non più di 30 esercizi, in quote costanti. Parimenti importanti, a riguardo, risultano le operazioni di costituzione del Fondo pluriennale vincolato (art. 3, comma 4, d. lgs. n. 118 del 2011), a copertura delle spese reimputate, e del Fondo crediti di dubbia esigibilità (art. 46 d.lgs. n. 118 del 2011), il cui ammontare è determinato in considerazione dell’importo degli stanziamenti di entrata di dubbia e difficile esazione, secondo le modalità indicate nel principio applicato della contabilità finanziaria di cui all’allegato n. 4/2 al decreto legislativo n. 118 del 2011.Sempre nell’ambito degli accantonamenti destinati a salvaguardare gli equilibri presenti e futuri del bilancio, s’inserisce il Fondo vincolato per perdite reiterate negli organismi partecipati, di cui all’art. 1, comma 550 e ss. legge 27 dicembre 2013, n. 147 (legge di stabilità 2014)16.A riguardo, si richiamano le linee d’indirizzo per il passaggio alla nuova contabilità armonizzata delle Regioni e degli enti locali, approvate dalla Sezione delle autonomie con delibera n. 4 /SEZAUT/2015/INPR del 17 febbraio 2015.Un altro passaggio fondamentale è costituito dalla redazione del bilancio consolidato (art. 11-bis, d.lgs. n. 118 del 2011 e s.m.i.), che consente una rappresentazione contabile aggregata tra enti e rispettive aziende ed organismi partecipati/controllati, ma che è stato, tuttavia, posticipato al 2016 per gli enti non sperimentatori (art. 11-bis, comma 4, d.lgs. n. 118 del 2011 e s.m.i. ). 16 Nelle more della piena attuazione delle regole sul consolidamento previsto dal disegno di armonizzazione, occorre procedere alla corretta applicazione delle disposizioni recate dall'art. 1, co. 550 e ss. della l. n. 147/2013, in materia di accantonamenti per perdite reiterate negli organismi partecipati; disposizione a regime dal 2018 e, in prima applicazione, negli anni 2015-2017. Si tratta di norme a carattere prudenziale, dirette ad evitare, in sede di bilancio di previsione, che la mancata considerazione delle perdite eventualmente riportate dall'organismo partecipato possa incidere negativamente sui futuri equilibri di bilancio.

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Analoga facoltà di rinvio è stata prevista, a livello nazionale (art. 3, comma 12, del d.lgs. n. 118 del 2011), anche in riferimento all’obbligo di adozione del piano dei conti integrato e di affiancamento, a fini conoscitivi, del sistema di contabilità economico-patrimoniale alla contabilità finanziaria17. Nelle more della definizione della procedura pattizia prevista dall’art. 79 del d.lgs. n. 118 del 2011, il legislatore regionale, dopo un primo, parziale, recepimento delle disposizioni nazionali mediante l'art. 6, comma 1, della legge regionale 12 agosto 2014, n. 21, ha ritenuto, a seguito delle modifiche introdotte dal d.lgs. n. 126 del 2014, di intervenire nuovamente con l’art. 11, comma 3, della legge regionale 13 gennaio 2015, n. 3.Tale normativa, dopo aver previsto (art. 11, comma 2) per l’Amministrazione regionale il rinvio al 2016 delle disposizioni nazionali ivi previste, ha lasciato liberi gli enti locali (art. 11, comma 3) di optare o meno, nella loro autonomia, per l’esercizio delle facoltà di rinvio previste dal medesimo decreto legislativo n. 118 del 2011, disponendo espressamente in tal senso “con propri atti”.Qualora si realizzi tale ipotesi, la Sezione di controllo, in sede consultiva18, ha fatto presente la rilevanza di tutti gli accorgimenti prodromici (di tipo organizzativo, formativo, ecc.) ai fini della successiva entrata a regime. Da ultimo, l’art. 6 della legge 7 maggio 2015, n. 9 ha riformulato il predetto art. 11, comma 3, della legge regionale n. 3 del 2015, prevedendo che, per gli enti locali e per i relativi enti e organismi

17 Tale adempimento, peraltro, riveste una grande importanza, in quanto una più analitica rilevazione dei fatti gestionali, e, in particolare, un’accurata rilevazione di quelli di origine non finanziaria, oltre ad essere propedeutica ad un efficace controllo di gestione, consente la rappresentazione di una situazione economico patrimoniale attendibile e dunque una valutazione degli equilibri complessivi dell’ente, nell’ambito della tutela potenziata di beni assurti a rango costituzionale. In questa prospettiva, un monitoraggio più analitico dei fenomeni gestionali, trascendendo la dimensione squisitamente finanziaria, consente una più matura ed adeguata considerazione dei fenomeni che presentano “riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell’ente” (art. 3 del d.l. n. 174 del 2012).18 Sezione di controllo per la Regione siciliana, delibere n. 140/2015/PAR e n. 167/2015/PAR.

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strumentali, resti fermo il principio pattizio previsto dall’articolo 79 del decreto legislativo n. 118 del 2011, in tema di decorrenza e modalità di applicazione delle relative disposizioni, le quali dovranno comunque prendere avvio dal 1° gennaio 2016.Con tale normativa, il legislatore regionale, intervenendo in materia per la terza volta a distanza di pochi mesi e ad esercizio 2015 abbondantemente in corso, anche per gli enti locali ha, di fatto, posticipato al 2016 l’entrata in vigore delle disposizioni relative all’armonizzazione dei sistemi contabili, andando ben oltre i limitati margini consentiti dal d. lgs. n. 118 del 2011 (come riferito, circoscritti solo ad alcuni istituti).Per effetto di tale provvedimento legislativo, che, in definitiva, per il 2015 estromette gli enti locali siciliani dall’attuazione dell’imprescindibile riforma dell’ordinamento contabile, si viene a creare un singolare disallineamento rispetto al resto del Paese, in un ambito – quello dell’adozione di sistemi contabili e di schemi di bilancio omogenei – che, sul piano logico, postula un’applicazione il più uniforme possibile.Nel rinviare, per comprensibili esigenze di sintesi, a un separato approfondimento della norma in questione, che desta più d’una perplessità di ordine costituzionale, la Sezione si limita, in questa sede, a constatare l’assenza di disposizioni transitorie tese a far salvo l’operato degli enti che, avendo diligentemente deciso di non avvalersi della facoltà di proroga prevista dalla normativa pre vigente, avevano già proceduto al riaccertamento straordinario dei residui e alle altre operazioni propedeutiche previste dal d. lgs. n. 118 del 2011.

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4. ANALISI DEI DATI - LE ENTRATE

4.1 L’analisi dei dati 2013 conferma nei comuni siciliani, tradizionalmente caratterizzati da un sistema di finanza locale di tipo derivato, una significativa ripresa dei livelli di autonomia di entrata, e ciò in linea con la progressiva valorizzazione delle risorse prelevate dai territori e in coerenza con i principi delineati dalla legge n. 42 del 2009 e dai relativi decreti attuativi. Questo processo evolutivo, nei comuni delle Regioni a Statuto ordinario, risulta ancora più evidente a seguito della fiscalizzazione dei trasferimenti erariali, in larghissima parte confluiti nel fondo sperimentale di riequilibrio e nella compartecipazione al gettito dell’IVA, in attuazione di quanto previsto dal d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23. Per via della loro natura sostitutiva, il decreto del Ministro dell’economia e finanze del 10 ottobre 2011 prevede che le somme ricevute a titolo di fondo sperimentale di riequilibrio (art. 2, comma 3, del d. lgs. n. 23 del 2011) vadano imputate contabilmente al titolo I, categoria 3 (tributi speciali ed altre entrate tributarie proprie), mentre quelle da compartecipazione al titolo I, categoria 1 (imposte). La riclassificazione delle entrate correnti che ne discende rende difficilmente comparabili i dati delle Regioni a Statuto ordinario con quelli della Sicilia, presso i quali continua a prevalere nel 2013 il regime dei trasferimenti (registrati al titolo II, categoria 1, delle entrate), pur in progressiva riduzione.Inoltre, in base all’articolo 13, comma 17, del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, il fondo sperimentale di riequilibrio, come determinato ai sensi dell'articolo 2 del d. lgs. n. 23 del 2011, varia in ragione delle differenze del gettito stimato dell’IMU – anticipata in via sperimentale al 2012 - ad aliquota di base. In caso d’incapienza, ciascun comune versa all'entrata del bilancio dello Stato le somme residue.

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Infine, l’articolo 28, commi 7 e 9, del citato d.l. n. 201 del 2011 prevede che, per gli anni 2012 e successivi, il fondo sperimentale di riequilibrio e i trasferimenti erariali dovuti ai comuni della Sicilia siano ridotti di ulteriori 1.450 milioni di euro, in proporzione alla distribuzione territoriale dell’imposta municipale propria.Dall’applicazione compensativa del gettito IMU, rispetto ai trasferimenti, discende contabilmente una significativa riduzione dei trasferimenti erariali (titolo II, categoria I) e un incremento di entrate al titolo I categoria I (imposte).Ulteriori riduzioni del fondo sperimentale di riequilibrio, di quello perequativo e dei trasferimenti sono state disposte dall’art. 16, commi 6 e 7, del d.l. 6 luglio 2012, n. 95.Le citate norme prevedono la riduzione dei trasferimenti erariali delle province per 500 milioni di euro per l'anno 2012 e per 1.200 milioni di euro per ciascuno degli anni 2013 e 2014, nonché 1.250 milioni di euro a decorrere dall'anno 2015.Per i comuni – compresi quelli con meno di 5.000 abitanti – i tagli ai trasferimenti ammontano a 500 milioni di euro per l’anno 2012, a 2.250 milioni di euro per l’anno 2013, a 2.500 milioni di euro per l’anno 2014 e a 2.600 milioni di euro a decorrere dall’anno 2015. Tale riduzione nel 2012 è stata applicata solo agli enti non soggetti al patto di stabilità e le decurtazioni, a valere sui trasferimenti 2012, sono state disposte con decreti del Ministero dell’Interno 25 ottobre 2012 e 31 gennaio 2013. Le predette, nel 2013 decurtazioni sono state disposte con d.m. 24 settembre 2013.Gli effetti dell’applicazione compensativa del gettito IMU rispetto ai trasferimenti risultano parzialmente attutiti dall’attribuzione ai comuni di un contributo compensativo del minor gettito19 derivante dall’applicazione dei primi tre articoli del d.l. n. 102 del 2013, che

19 Tali contributi ammontano a 2.327.340.486,20 euro per l’anno 2013 e a 75.706.718,47 euro a decorrere dal 2014. Cfr. , sul punto D.M. 27 settembre 2013 e 20 giugno 2014.

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prevedono come “non dovuta” la prima e la seconda rata dell’IMU di cui all’art. 13 del d.l. 201 del 2011. Tale circostanza, a decorrere dal 2013, determina infatti una diminuzione delle entrate del Titolo I - categoria 1^ e un incremento dell’entrate del Titolo II.Per contro, sempre nel 2013, si segnala l’entrata in vigore dell’art. 1, comma 380, della legge n. 228 del 2012 che istituisce, nello stato di previsione del Ministero dell'interno, il Fondo di solidarietà comunale, alimentato con una quota dell'imposta municipale propria di spettanza dei comuni, e contestualmente sopprime il fondo sperimentale di riequilibrio (art. 2 d.lgs. n. 23 del 2011), nonché i trasferimenti erariali a favore dei comuni della Regione siciliana, limitatamente alle tipologie di trasferimenti fiscalizzati di cui ai decreti del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, del 21 giugno 2011 e del 23 giugno 2012. La medesima norma riserva allo Stato il gettito dell'imposta municipale propria di cui all'articolo 13 del citato decreto-legge n. 201 del 2011, derivante dagli immobili ad uso produttivo classificati nel gruppo catastale D, calcolato ad aliquota standard dello 0,76 per cento.Tale rilevante modifica normativa determina una drastica riduzione dei trasferimenti erariali (titolo II, categoria 1), e, al contempo, un significativo incremento delle entrate tributarie (titolo I, categoria 3).Nel 2013, il fondo di solidarietà comunale incide, in termini di competenza, per il 12,7 per cento sul totale delle entrate tributarie. Da ultimo, sul versante tributario, l’art. 1, comma 639, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, ha istituito dal 2014 l’Imposta Unica Comunale, composta dall’IMU propria, di natura patrimoniale, nonché dal Tributo Servizi Indivisibili e dalla Tassa sui Rifiuti.Con il successivo comma 731 della medesima legge è stato disposto per il 2014 un contributo di 625 milioni di euro ai comuni, che tiene conto dei gettiti standard effettivi di IMU e TASI.

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4.2. Per effetto delle predette manovre legislative, e in particolare della contabilizzazione al titolo I del fondo di solidarietà comunale, le entrate correnti dei comuni siciliani nel 2013 risultano prevalentemente composte da entrate tributarie, pari al 56 per cento del totale, seguite dai trasferimenti (34%), e dalle entrate extratributarie (per il restante 10%).Evidente risulta la transizione verso il modello di finanza autonoma già in atto nei comuni delle restanti regioni, in cui le entrate tributarie incidono per il 58 per cento, mentre quello da trasferimenti, al pari delle extratributarie, incidono per il 21 per cento sul totale.

Grafico 1 – Entrate correnti per titoli, esercizio 2013

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

Gli accertamenti correnti pro capite nei comuni siciliani si attestano nel 2013 su un importo di 1.008 euro, lievemente al di sotto della media nazionale (euro 1.058), ma inferiore a quello rilevato nelle Regioni a Statuto speciale (euro 1.163).In termini di competenza, gli effetti delle manovre limitative dei trasferimenti statali e regionali, della fiscalizzazione di alcuni trasferimenti, nonché, da ultimo, dell’introduzione nel 2013 del Fondo di solidarietà comunale, risultano evidenti nel grafico seguente, in cui la

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significativa riduzione dei trasferimenti (- 36,06 per cento nel triennio), evidenziata dalla parte in rosso, risulta parzialmente compensata dal progressivo incremento del titolo I, segnalato con il colore blu (+ 74,23 per cento nel triennio).

Grafico 2 – Entrate correnti per titoli pro capite, esercizi 2011-2013

Fonte: Corte dei conti, banca dati SirtelLe riscossioni in conto competenza si mantengono stabili a 610 euro pro capite, pur risentendo del fenomeno anzidetto. Il grafico seguente compara la velocità di riscossione delle entrate correnti nei comuni siciliani, pari al 60,5 per cento, con quella dei comuni delle Regioni a Statuto speciale e con la media nazionale, che risulta superiore, rispettivamente, di 7 e di 9 punti percentuali.Per le entrate proprie, la velocità di riscossione è del 58 per cento circa e si colloca ben al di sotto (rispettivamente, - 5% e - 10%) delle corrispondenti medie nazionali e delle Regioni a Statuto speciale.

Grafico 3 – Comuni - Velocità di riscossione delle entrate

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Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

Il grafico n. 4, che rielabora i dati SIOPE, illustra per la totalità dei comuni siciliani, l’andamento delle riscossioni correnti totali (ossia in conto competenza e in conto residui) nel periodo 2011-2014.Il volume complessivo delle riscossioni passa da 4.289,2 milioni di euro del 2011 a 4.169,2 milioni di euro del 2014, segnando un calo del 2,8 per cento.Risulta evidente l’inversione progressiva di andamento tra entrate tributarie e trasferimenti, a quasi invarianza del totale.Le riscossioni complessive al titolo I, per effetto anche delle modalità di contabilizzazione del fondo di solidarietà comunale, diminuiscono da 1.266,7 milioni di euro del 2011 a 2.606,4 milioni di euro nel 2014; per contro, i trasferimenti passano nello stesso quadriennio da 2.613,3 a 1.162,3 milioni di euro. Pressoché stabili rimangono le riscossioni extratributarie, che si attestano a poco più di 400 milioni di euro.

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4.3 Per le ex Province regionali siciliane, le entrate correnti risultano composte in prevalenza (67 per cento) da entrate tributarie, seguite dai trasferimenti correnti, che assorbono solo il 27 per cento del totale.Appare limitato, invece, il gettito proveniente dalle entrate extratributarie, che, in considerazione della flessione della grandezza al denominatore, assorbe mediamente il 6 per cento del totale, pur in incremento rispetto agli anni precedenti.

Grafico 5 – Province Sicilia – Entrate correnti per titoli

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Grafico 4 – Comuni Sicilia – Entrate correnti per titolo

Fonte: Banca d’Italia, banca dati Siope

Complessivamente, come si evince dal grafico seguente, tra il 2011 e il 2013 la velocità di riscossione corrente complessiva passa dall’ 85,2 al 76,3 per cento , in linea con la media regionale e nazionale.

Particolarmente preoccupante, invece, risulta la flessione dei trasferimenti correnti, che, per via delle progressive decurtazioni

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4.3 Per le ex Province regionali siciliane, le entrate correnti risultano composte in prevalenza (67 per cento) da entrate tributarie, seguite dai trasferimenti correnti, che assorbono solo il 27 per cento del totale.Appare limitato, invece, il gettito proveniente dalle entrate extratributarie, che, in considerazione della flessione della grandezza al denominatore, assorbe mediamente il 6 per cento del totale, pur in incremento rispetto agli anni precedenti.

Grafico 5 – Province Sicilia – Entrate correnti per titoli

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4.4 Nel presente paragrafo si esaminerà il dettaglio delle entrate tributarie dei comuni siciliani, che, come riferito in precedenza, fanno registrare nel triennio 2011/2013 un sensibile incremento di gettito in termini sia di competenza che di cassa. Sotto il primo profilo, analizzando i dati 2013, un ruolo trainante è svolto dall’imposta municipale propria (IMU), il cui gettito è pari al 30 per cento del totale del titolo I.Il dato, in alcuni casi, può risentire di indebite contabilizzazioni della quota di alimentazione del fondo di solidarietà comunale di cui all’art.1, comma 380, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, che di per sé assorbe il 13 per cento del totale.Con il 22 per cento del totale, segue poi la TARES (Tariffa Rifiuti e Servizi), di nuova introduzione a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 14 del decreto legge 6 dicembre 2011 n. 201 (c.d. "decreto salva italia"), convertito in legge n. 214 del 2011.Tale tributo, introdotto in sostituzione della TARSU/TIA, viene soppresso nel 2014 a seguito dell’entrata in vigore dell’art.1, comma 704, della legge n.147 del 2013, la quale istituisce, a decorrere dal 2014, la IUC, prevista dall’art. 1, comma 639, che si compone dell’IMU, della TASI per i servizi indivisibili e della TARI, ossia della nuova tassa sui rifiuti.In termini di competenza, le riscossioni della TARES nel 2013 sono pari al 36,1 per cento dell’accertato, a fronte di una velocità di riscossione media delle entrate tributarie ben più elevata (60,3%). La presenza di un valore medio nazionale ben più consistente (57,4%) potrebbe essere sintomatica anche di una tendenza locale ad una sovrastima – o quanto meno prudenziale – degli accertamenti.Il fenomeno assume connotazioni fortemente problematiche ove si considerino le criticità, anche in termini di liquidità, legate all’espletamento del servizio di igiene ambientale (capitolo 8), di cui il tributo si prefigge di coprire integralmente i costi economici.

Complessivamente, come si evince dal grafico seguente, tra il 2011 e il 2013 la velocità di riscossione corrente complessiva passa dall’ 85,2 al 76,3 per cento , in linea con la media regionale e nazionale.

Particolarmente preoccupante, invece, risulta la flessione dei trasferimenti correnti, che, per via delle progressive decurtazioni

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Segue, in termini di gettito, l’addizionale IRPEF (10% circa del totale), che si mantiene abbastanza stabile, nonostante la congiuntura economica.La voce residuale comprende l’imposta su pubblicità e diritti sulle pubbliche affissioni, la tariffa di igiene ambientale ex art.49 D.Lgs n. 22 del 97 (cd. “TIA 1”), l’imposta di sbarco e l’imposta di soggiorno20 (queste ultime due previste dall’art. 4, commi 1 e 3, del d. lgs. 14 marzo 2011, n. 23).

Grafico 7 – Comuni Sicilia – Entrate tributari per risorsa

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

4.5 Nel grafico 7 si tiene conto anche del gettito TARSU, pari al 9 per cento del totale, che si riferisce all’attività di recupero evasione di anni precedenti.Sotto tale profilo, si segnala l’incremento di attività di tali azioni i cui risultati appaiono evidenti più in termini di competenza (17 euro pro capite) che di cassa (2 euro pro capite).I margini di miglioramento nella velocità di riscossione sono imputabili ad una molteplicità di fattori, sia di tipo endogeno (criteri di stima degli 20 Dai dati SIOPE emerge il progressivo incremento di gettito di tale imposta, i cui importi riscossi tra il 2012 e il 2014 risultano più che decuplicati, passando da 427 milioni di euro del 2012 ad euro 4,849 milioni di euro nel 2014.

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accertamenti, tempistiche di emanazione dei ruoli), sia di tipo esogeno (difficile congiuntura economica, contenzioso tributario, livello di efficienza dei sistemi di riscossione).Consapevole dell’importanza di tale leva strategica, il legislatore regionale, almeno fino al 2012 (art. 4, comma 9, della legge regionale 9 maggio 2012, n. 26), ha introdotto specifici meccanismi di premialità per gli enti locali che avessero dimostrato di aver adottato misure di contrasto all’evasione e all’elusione dei tributi locali.Nello stesso senso si è posta la legislazione nazionale, che infatti ha considerato il gettito nella lotta all’evasione e all’elusione fiscale quale importante fattore premiale per gli enti locali (art. 26, l. n. 42 del 2009) e ha, al contempo, incentivato la stipula di protocolli d’intesa con l’Agenzia delle entrate, stabilendo per i comuni una consistente quota di compartecipazione al maggior gettito dei tributi erariali21.Gli effetti benefici di questi sistemi incentivanti sono da ricollegare non solo all’incremento di risorse, ma anche ad un cambiamento di approccio, più volte invocato dalla Corte, ai fini deterrenti e di una maggiore equità del sistema tributario locale.In questa cornice si colloca il tentativo avviato da parte di molti comuni di potenziare, anche in termini organizzativi, tale attività, al fine di reperire utili risorse per l’implementazione dei livelli di autonomia impositiva e finanziaria, o, in alcuni casi, per il riequilibrio finanziario22.

21 Con riferimento ai tributi di pertinenza statale, l’attività di collaborazione dei comuni all’attività di contrasto all’evasione è stata introdotta dall’art. 1 del decreto legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito in L. 2 dicembre 2005, n. 248, ripresa dall’art. 18 del decreto legge 31.5.2010 n. 78, convertito in L. n. 122/2010, ed ulteriormente incentivata dall’art. 2, comma 10, lettera b) del decreto legislativo 14 marzo 2011 n. 23, che ha innalzato la quota di compartecipazione al 50 per cento del gettito erariale recuperato .L’art. 1 comma 12 bis del decreto legge 13 agosto 2011 n. 138, convertito in legge n. 148/2011, ha ulteriormente elevato tale quota al 100 per cento per gli anni 2012, 2013 e 2014. Ai predetti vantaggi si aggiungono quelli collegati all’incremento di gettito dell’addizionale comunale IRPEF e, per le Regioni, dell’addizionale regionale IRPEF e dell’IRAP. Da ultimo, si segnala l’art. 10 del d.lgs. n. 149/2011 che per potenziare l'azione di contrasto all'evasione fiscale ha previsto il riconoscimento alle province di una quota pari al 50 per cento delle maggiori somme relative a tributi statali riscosse a titolo definitivo, a seguito dell'intervento della provincia che abbia contribuito all'accertamento stesso, anche attraverso la segnalazione all'Agenzia delle entrate ed alla Guardia di finanza di elementi utili ad integrare i dati contenuti nelle dichiarazioni presentate dai contribuenti per la determinazione di maggiori imponibili fiscali. 22 In questa prospettiva, l’art.243 bis, comma 6, lettera c, prevede che il piano di riequilibrio debba contenere l'individuazione, con relative quantificazione e previsione dell'anno di effettivo realizzo, di tutte le misure necessarie per ripristinare l'equilibrio strutturale del bilancio, per l'integrale ripiano del disavanzo di amministrazione accertato e per il finanziamento dei debiti fuori bilancio.

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4.6 Gli effetti delle manovre finanziarie si riverberano positivamente anche sull’autonomia impositiva dei comuni siciliani che, tra il 2011 e il 2013, passa dal 33,1 al 55,6 per cento, attestandosi su valori prossimi alla media nazionale (58,1%) e superiori a quella delle regioni a Statuto speciale (46,3%).

Grafico 8 – Comuni – Autonomia Impositiva

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

4.7 La velocità di riscossione delle entrate tributarie, nonostante il miglioramento registrato nei confronti degli anni pregressi (+15% circa rispetto al 2011), risente tuttavia degli effetti negativi della congiuntura economica, attestandosi al 60,3 per cento, dato che comunque si pone ben al di sotto della corrispondente media nazionale e delle regioni a Statuto speciale (rispettivamente, - 4% circa e - 11,6%).

Grafico 9 – Comuni – Velocità di riscossione entrate tributarie

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Fonte: Corte dei conti, banca dati SirtelIl grafico seguente, basato su dati SIOPE, illustra l’andamento delle riscossioni totali nel quadriennio 2011/2014 per singola risorsa.

Grafico 10 – Comuni – Entrate tributarie per risorsa

Fonte: Banca d’Italia, banca dati Siope

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In ragione delle numerose modifiche normative intervenute in materia, che hanno dato luogo all’avvicendamento tra tributi diversi, verranno raggruppati in un’unica voce ICI/IMU sperimentale/ IMU propria e, in un’altra, TARSU, TIA 1, TARES e TARI.Le riscossioni tributarie nei comuni siciliani, in linea con quanto osservato in precedenza, risultano in costante crescita nel periodo in considerazione, lievitando da 1.266,7 milioni di euro del 2011 a 2.075,6 milioni di euro del 2014.Dopo la flessione registrata nel 2012, si assiste ad un incremento del gettito complessivo, soprattutto per l’incidenza della quota IMU destinata ad alimentare il fondo di solidarietà comunale, che nel 2013 è pari a 370 milioni di euro, mentre nel 2014 ascende a 530,8 milioni di euro, con un’incidenza sul totale che supera il 25 per cento. Al netto di tale quota, il gettito ICI/IMU, nelle sue varie denominazioni, aumenta costantemente, passando da 500,5 milioni di euro nel 2011 ad oltre 704 milioni di euro nel 2014. Determinante, in tale ambito, appare il diverso meccanismo di rivalutazione della rendita catastale, ma, a seguito dello “sblocco” della leva fiscale, anche il diffuso incremento delle aliquote da parte dei comuni, attese le crescenti difficoltà finanziarie. Risulta in incremento anche il gettito dell’addizionale IRPEF, che aumenta da 161,5 a 269,3 milioni di euro, nonostante la difficile congiuntura economica. Anche in questo caso, l’aumento di gettito è in parte riconducibile al progressivo aumento delle aliquote da parte dei comuni.

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4.8 Nelle ex Province regionali siciliane, le entrate tributarie fanno registrare un trend di progressiva riduzione rispetto ai due anni precedenti, con un calo degli accertamenti di circa 22 milioni di euro rispetto al 2011 (-7%), influenzato principalmente dal progressivo venir meno dell’addizionale provinciale sull’accisa ENEL, abolita dall’articolo 2, comma 6, del d. lgs. n. 23 del 2011, a partire dal 2012, a fronte di un corrispondente aumento dell’accisa erariale. Nonostante la sfavorevole congiuntura economica, aumenta in termini di competenza il gettito dell’imposta sulle assicurazioni (+ 10% rispetto al 2011) per via dell’incremento dei premi assicurativi cui è correlato, che conferma il proprio primato, e dell’imposta provinciale di trascrizione (+14%).Il grafico seguente fornisce evidenza di quanto appena riferito.

Grafico 11 – Province – Entrate tributarie per risorsa

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

Il grado di autonomia tributaria aumenta al 67,2 per cento circa, per via della consistente flessione delle entrate correnti, poste al denominatore del rapporto.

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Il dato si pone ben al di sopra della corrispondente media nazionale, pari al 56,4 per cento.I valori registrati risultano alquanto eterogenei tra loro, ed oscillano tra un massimo del 73,8 per cento (amministrazione provinciale di Catania, che conferma il proprio primato, seguita da Palermo con il 72 per cento) e un minimo del 45,5 per cento (amministrazione provinciale di Enna, che conferma il proprio primato negativo, seguita dalla Provincia di Siracusa con il 49,7 per cento). Le variazioni risultano in gran parte spiegabili alla luce della diversa concentrazione di reddito tra la popolazione ivi residente.Nel 2014, per il quale, come osservato, è disponibile solo il dato in termini di cassa, le riscossioni tributarie ammontano a 261,3 milioni di euro, mentre le riscossioni correnti sono pari a 393,1 milioni di euro.

Grafico 12 – Province – Autonomia Impositiva

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

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Come riferito in precedenza, la velocità di riscossione tributaria si attesta nel 2013 su un soddisfacente 91,6 per cento, addirittura superiore alla corrispondente media nazionale (88,1%). Il grafico seguente, basato sulle rilevazioni SIOPE, illustra l’andamento delle riscossioni tributarie nel quadriennio 2011-2014 (-19,8%), da cui risulta, comunque, una significativa riduzione di gettito, in termini di cassa, dell’imposta sulle assicurazioni, che tra il 2013 e il 2014 si decrementa da 186,9 a 156,8 milioni di euro. Stabile nel 2014 l’imposta provinciale di trascrizione (IPT).

Grafico 13 – Province – Entrate tributarie per risorsa

Fonte: Banca d’Italia, banca dati Siope

Tra i tributi minori si segnalano il tributo ambientale provinciale (cod. SIOPE 1171 e 1172, il cui gettito nel 2014 è 16,4 milioni di euro circa) e la TOSAP (cod. 1211 e 1212, il cui gettito complessivo nel 2014 è di 959 milioni di euro circa).A livello nazionale, il d. lgs. n. 68 del 2011, recante disposizioni in materia di autonomia di entrata delle Regioni a statuto ordinario e delle Province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario, nel disporre la soppressione dei trasferimenti delle Province aventi carattere di generalità e 32

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tributi propri relativi al trasporto su gomma (art. 17) e, segnatamente, dall’imposta sulle assicurazioni per la responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore (Rca) e dalla imposta provinciale di trascrizione;

compartecipazione provinciale all’Irpef (art. 18), in sostituzione dei trasferimenti statali, con aliquota determinata nella misura dello 0,60 per cento dal d.p.c.m. 7 luglio 2012;

compartecipazione alla tassa automobilistica regionale (art. 19);

fondo sperimentale di riequilibrio provinciale (art. 21) avente durata biennale e, comunque, sino alla attivazione del Fondo perequativo previsto dall’art. 13 della l. n. 42 del 2009;

ulteriori tributi provinciali previsti dalla legislazione vigente.

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4.9 Passando, poi, all’analisi delle entrate derivate, emerge che, a differenza degli anni pregressi, gli accertamenti al titolo II dell’entrata nel 2013 segnalano una prevalenza dei trasferimenti regionali (48% del totale, cui si aggiunge un ulteriore 8% per le funzioni delegate) rispetto a quelli statali (42% del totale).Il grafico seguente ne evidenzia il dettaglio in ragione della rispettiva provenienza (Stato, Regione, Organismi comunitari ed altri soggetti).

Grafico 14 – Comuni – Entrate Titolo II per categoria

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

4.10 L’andamento delle entrate da trasferimenti erariali risente degli effetti delle manovre indicate al par. 4.1, e, in particolare, delle riduzioni disposte dall’art. 16, commi 6 e 7, del d. l. 6 luglio 2012, n. 95, dall’art. 1, comma 380, della legge 228 del 2012 e, per converso, del contributo compensativo del minor gettito previsto dagli artt. 1 e 3 del d.l. n. 102 del 2013.Gli accertamenti al titolo II, categoria I, tra il 2011 e il 2013, subiscono una flessione del 56,08 per cento, che conseguentemente determina il

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sensibile decremento del grado di dipendenza erariale dal 55,5 al 42,1 per cento, a fronte di un valore medio nazionale più elevato (52,5%).

Grafico 15 – Comuni – Grado di dipendenza erariale

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

Ai fini degli equilibri di cassa, bisogna segnalare che nonostante i ritardi nell’attribuzione delle risorse, la velocità di riscossione nel 2013 si colloca su un soddisfacente 87,2 per cento, in linea con la media delle regioni a Statuto speciale e leggermente al di sotto della media nazionale (90,1%).

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Grafico 16 – Comuni – Trasferimenti erariali

Fonte: Corte dei conti, banca dati SirtelIl grafico seguente, che rielabora i dati SIOPE, illustra l’evidente flessione delle riscossioni totali (competenza e residui) dei trasferimenti erariali nel periodo 2011/2014.Queste ultime si riducono da 1.426 a 378,2 milioni di euro (-73,5%).Particolarmente marcata, come testimoniato dall’inclinazione della retta, risulta la flessione tra il 2012 e il 2013 con un quasi dimezzamento delle entrate, che subiscono simile decurtazione tra il 2013 e il 2014.

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Grafico 17 – Comuni – Trasferimenti erariali, trend 2011-2014

Fonte: Banca d’Italia, banca dati Siope

Il limitato arco di tempo durante il quale vengono disposti tali tagli pone evidenti problemi di sostenibilità, tenuto conto che gli enti non riescono a compensare i minori introiti con riforme strutturali tese al contenimento della spesa corrente.

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4.11 L'articolo 14 del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010 n. 122, al comma 2, prevede, tra l'altro, che i trasferimenti erariali, comprensivi della compartecipazione IRPEF, dovuti alle province dal Ministero dell'interno siano ridotti di 300 milioni di euro per l'anno 2011 e di 500 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2012. L’art. 3 del d.m. interno 13 marzo 2012 dispone che gli importi delle riduzioni per le province ricadenti nei territori della Sicilia siano applicati, a decorrere dall'anno 2012, in sede di determinazione dei trasferimenti erariali spettanti.L’art. 1, comma 418, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 ha poi determinato il concorso delle Province al contenimento della spesa pubblica in 1.118 milioni di euro, di cui, per il 2015, 100 milioni a carico di quelle di Sicilia e Sardegna. Il predetto contributo ascende a 2 miliardi per il 2016 e 3 miliardi per il 2017.Tale contributo si somma agli ulteriori 516,7 milioni di euro per l’anno 2015 previsti nell’ambito delle politiche di c.d. “spending-review”, ai sensi dell’articolo 47 del decreto legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, in tema di risparmi della spesa media corrente, per acquisto di autovetture e di conferimento di incarichi e consulenze, le cui quote sono state ripartite con d.m. interno 28 aprile 2015.Con il DEF 2015, il Governo, nello sciogliere positivamente il nodo delle clausole di salvaguardia previste dalla legge di stabilità 2015, attraverso la loro sterilizzazione, ha prefigurato ulteriori tagli alla spesa pubblica per circa 10 milioni di euro.In questo contesto si colloca, da ultimo, il d.m. Interno del 29 maggio 2015, con cui è stato deliberato un “contributo pari a 60 milioni di euro, per l'anno 2015, a carico delle Città metropolitane e delle Province, ai fini del coordinamento della finanza pubblica e per la riduzione dei costi della politica”.

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Sul versante della spesa, l’art. 1, comma 420, della legge di stabilità 2015 fa divieto alle Province di ricorrere a mutui (se non per spese rientranti nelle funzioni dell’edilizia scolastica e della costruzione e manutenzione delle strade), ma, soprattutto, fa divieto di effettuare spese correnti per assunzioni a tempo indeterminato, ovvero di acquisire personale attraverso l’istituto del comando o l’affidamento di incarichi di studio e consulenze, con contestuale taglio delle dotazioni organiche al 1° gennaio 2015 nelle percentuali ivi indicate.Ai già rilevanti tagli dei trasferimenti previsti dall’art. 14, comma 1, d.l. n. 78 del 2010, in serrata successione ed in un arco temporale assolutamente contenuto, hanno fatto seguito le riduzioni del Fondo sperimentale di riequilibrio previste, dapprima, dal d.l. n. 201 del 2011 (c.d. decreto Salva Italia), poi, le decurtazioni di cui al decreto legge sulla revisione della spesa del 6 luglio 2012, n. 95, e infine quelle introdotte dalla legge 24 dicembre 2012, n. 228 (legge di stabilità 2013).Nel dettaglio l’art. 28, comma 8, del d.l. n. 201 del 2011 ha previsto, a carico delle Province, una riduzione per l’anno 2012 e per quelli successivi, del Fondo sperimentale di riequilibrio, ovvero, laddove istituito, di quello perequativo, nella misura di 415 milioni di euro, mentre l’art. 16, comma 7, del decreto c.d. “spending review” ha disposto che il fondo medesimo sia ridotto di 500 milioni di euro per l’anno 2012, di 1.000 milioni per ciascuno degli anni 2013 e 2014 e di 1.050 milioni a decorrere dall’anno 2015; la successiva legge di stabilità 2013 ha, peraltro, rimodulato detti tagli che, secondo le previsioni di cui al comma 121 dell’articolo unico, risultano pari a 1.200 milioni di euro, per ciascuno degli anni 2013 e 2014, ed a 1.250 milioni di euro a decorrere dal 2015.Da ultimo, si segnala la sentenza della Corte costituzionale n. 67 del 24 aprile 2015, che, con riferimento al decreto-legge 6 marzo 2014, n. 16 e relativa legge di conversione, e, in particolare, alla riduzione

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Per effetto delle menzionate manovre finanziarie, ma anche delle diverse modalità di contabilizzazione di alcune entrate, i trasferimenti statali passano, nel triennio 2011/2013, da euro 152,5 milioni di euro (riscossi al 92,3%) ad euro 8,15 milioni di euro (riscossi al 99%). Conseguentemente, il grado di dipendenza erariale, nel 2013, si riduce drasticamente al 6,7 per cento, con valori alquanto oscillanti tra le varie realtà locali, a fronte di una media nazionale dell’11,6 per cento.

Grafico 18 – Province – Grado di dipendenza erariale

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

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Il grafico seguente fornisce evidenza della velocità di riscossione, che nel 2013, si attesta al 99,12 per cento, ben al di sopra rispetto ad altre zone territoriali.

Grafico 19 – Province – Trasferimenti erariali

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

Di ancora più immediata evidenza risulta il grafico seguente, che illustra il progressivo abbattimento dei trasferimenti erariali nel quadriennio 2011/2014, le cui riscossioni diminuiscono da 184,3 milioni di euro a 7,2 milioni di euro(-96%).

Grafico 20 – Province – Trasferimenti erariali, trend 2011-2014

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4.12 A seguito del progressivo decremento dei trasferimenti statali, quelli regionali assumono una connotazione sempre più rilevante nell’ambito della finanza locale siciliana.Gli accertamenti al titolo 2, categoria 2 e 3, si riducono nel triennio 2011/2013 del 25 per cento, parallelamente al progressivo definanziamento del Fondo Autonomie locali (cfr. grafico 10).Nel 2013, l’art. 15, comma 1, della legge regionale 15 maggio 2013, n. 9, e successivamente l’art. 3 della legge regionale 25 novembre 2013, n. 20, quantificano il fondo per i comuni in euro 558,5 milioni, di cui 180 milioni destinati a spesa d’investimento. Il predetto importo, tuttavia, è compensativo dei minori introiti derivanti dalla cessazione dell’applicazione dell’addizionale comunale e provinciale dell’accisa all’energia elettrica, il cui gettito è quantificato in 67 milioni di euro.Il grafico seguente illustra chiaramente la consistente riduzione dei trasferimenti regionali, evidenziando, al contempo, anche la consistenza della quota vincolata a spesa d’investimento.

Grafico 21 – Comuni – Ripartizione del Fondo delle Autonomie

Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati dell’Assessorato reg. delle aut. locali e della funzione pubblica. *Importo aggiornato alla l.r. 25.11.2013, n. 20, calcolato al netto del gettito compensativo dell’addizionale comunale all’energia elettrica, quantificato in circa 67 milioni di euro.

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Nel 2014, il sistema dei trasferimenti regionali è stato radicalmente riformato dall’art. 6 della l.r. 28 gennaio 2014, n. 5, che ha disposto la soppressione del Fondo per le autonomie locali di parte corrente, istituendo, al contempo, in favore dei comuni, la compartecipazione al gettito regionale dell'Imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF), calcolata applicando un'aliquota di compartecipazione al gettito dell'imposta sui redditi IRPEF effettivamente riscossa in Sicilia nell'anno precedente all'esercizio di riferimento. Il successivo comma 2 ha istituito il Fondo perequativo comunale, alimentato con una quota della compartecipazione al gettito dell'IRPEF, prelevata alla fonte, da fissare entro il 30 aprile di ciascun anno.Con decreto dell'Assessore regionale per le autonomie locali e la funzione pubblica, di concerto con l'Assessore regionale per l'economia, previo parere della Conferenza Regione-Autonomie locali, sono stabilite entro il 30 aprile di ciascun anno l'aliquota di contribuzione al predetto Fondo, uniforme per tutti i comuni, nonché le quote di spettanza di ciascun comune23. A decorrere dal 2015, per effetto delle modifiche introdotte dall’articolo 6, comma 3, della legge regionale 7 maggio 2015, n. 9, tale norma viene modificata attraverso la riformulazione dei criteri di riparto.

23 Le assegnazioni seguono i seguenti criteri: a) dimensione demografica; b) esigenza di limitare le variazioni, in aumento ed in diminuzione, delle risorse disponibili per ciascun comune, garantendo ai comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti di cui alla legge 27 dicembre 1977, n. 984, un ammontare complessivo di contributi ordinari di parte corrente pari a 115.000 migliaia di euro; c) minore capacità fiscale in relazione al gettito dell'IRPEF e dell'IMU; d) ubicazione in isole minori garantendo una assegnazione di parte corrente non inferiore al 97 per cento dell'anno precedente; e) esigenze di spesa per: il trasporto interurbano degli alunni delle scuole medie superiori, ai sensi dell'articolo 1 della legge regionale 26 maggio 1973, n. 24, e successive modifiche ed integrazioni, in misura non inferiore al 90 per cento delle spese sostenute nell'anno precedente; la gestione degli asili nido nei comuni con popolazione inferiore a 10.000 abitanti; lo svolgimento dei servizi di polizia municipale; f) sostenere le iniziative di salvaguardia degli equilibri di bilancio in presenza di comprovate situazioni di difficoltà finanziaria, destinando almeno 1,5 milioni di euro ai comuni che hanno elevato al massimo le aliquote sui tributi propri; g) verifica delle risorse finanziarie regionali a qualsiasi titolo già assegnate ai singoli comuni; h) capacità di riscossione; i) tasso di emigrazione superiore al 50 per cento rispetto alla popolazione residente come da certificazione dell'Anagrafe italiani residenti all'estero (AIRE).

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Anche il nuovo regime prevede l’erogazione in quattro trimestralità posticipate, l’ultima delle quali entro il 28 febbraio dell'anno successivo a quello di competenza. 4.13 Per via della decrescita delle entrate correnti più che proporzionale rispetto a quella dei trasferimenti regionali, aumenta progressivamente il grado di dipendenza regionale, che aumenta nel triennio 2011/2013 di oltre 11 punti percentuali, attestandosi, da ultimo, al 56,4 per cento. La media nazionale, ben più contenuta (40,76%), conferma il maggior livello di dipendenza regionale nelle Regioni a Statuto speciale, la cui media è del 74,8 per cento.

Grafico 22 – Comuni – Grado di dipendenza regionale

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

4.14 Consistenti volumi di trasferimenti regionali si registrano anche con riferimento alla compartecipazione agli oneri per il personale precario.I contributi erogati dal Dipartimento regionale del lavoro, impiego, orientamento, servizi ed attività formative, in relazione alle varie normative di riferimento, nel triennio 2011-2013 risultano essere i seguenti:

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Tabella 1 - Trasferimenti regionali per il personale precario

Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati Agenzia regionale per l’impiego

Il trend di leggero, ma costante, incremento di unità di personale precario in servizio presso gli enti locali siciliani (oltre 18.000 unità nel 2012) appare difficilmente conciliabile con gli obblighi di contenimento delle dinamiche retributive e occupazionali imposti dal legislatore nazionale. Sul punto si tornerà più avanti.In questa sede, si può tuttavia anticipare che l’art. 30 della l.r. 28 gennaio 2014, n. 5, ha abrogato ogni forma di contribuzione in favore del personale precario, e, in particolare, gli articoli 4 e 8 della legge regionale n. 16 del 2006, in base ai quali la Regione erogava annualmente un contributo pari al 90 per cento delle somme impegnate dai comuni per corrispondere la retribuzione al personale ex ASU titolare di contratti a tempo determinato.Al contempo, ha istituito, presso il Dipartimento regionale delle autonomie locali, un Fondo straordinario per la salvaguardia degli equilibri di bilancio da ripartire con decreto dell'Assessore regionale per le autonomie locali e la funzione pubblica, determinato, per il

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triennio 2014-2016, in misura pari a 180.868 migliaia di euro per l'anno 2014 e 199.491 migliaia di euro per ciascuno degli anni 2015 e 2016. La ripartizione tiene “anche conto, fermo restando la dotazione complessiva delle risorse, del contributo già̀ concesso per ogni singolo lavoratore alla data del 31 dicembre 2013”.Il successivo comma 7 bis prevede la possibilità per l’Assessore regionale per le autonomie locali e la funzione pubblica di autorizzare l’erogazione agli enti locali di acconti sul Fondo straordinario per la salvaguardia degli equilibri di bilancio fino al 40 per cento delle somme dovute nell’anno precedente dalla Regione.Per l’anno 2014, in attuazione della circolare prot. n. 9837 del 24 giugno 2014- avviso 8, è stato emanato il piano di riparto con DA n. 88/S2 del 3 aprile 2015, che autorizzava una disponibilità complessiva di euro 171.819.427,96, a fronte del quale, con i successivi DDRS24, sono stati erogati circa 160 milioni di euro.Di questi, a seguito delle relative richieste, sono stati erogati complessivamente, a titolo di fondo straordinario di cui all’art. 30, comma 7 bis, euro 67.535.610,72. Per fissare i criteri di ripartizione del fondo straordinario 2015 è in corso di emissione un’apposita circolare.Le due tabelle seguenti riassumono gli importi erogati ai comuni, raggruppati per provincia, nonché gli importi erogati alle ex Province regionali.

Tabella 2 - Comuni - Fondo straordinario per la salvaguardia degli equilibri di bilancio

24 DD.R.S. n. 154/S.2 del 25.07.2014, n. 163/S.2 del 06.08.2014, n. 338/S.2 del 02.09.2014, n. 393/S.2 del 20.10.2014, n. 398/S.2 del 30.10.2014 e n. 445/S.2 del 25.11.2014.

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Provincia

PIANO DI RIPARTO "limite

massimo erogabile"

ACCONTO EROGATO

(ex art. 30, comma 7bis, l.r. 5/14)

SALDO DA EROGARE

"limite massimo erogabile"

Agrigento € 24.957.754,92 € 9.698.485,78 € 15.259.269,14Caltanissetta € 4.059.296,79 € 1.525.449,28 € 2.533.847,51Catania € 29.025.307,25 € 11.413.132,13 € 17.612.175,12Enna € 8.807.230,66 € 3.460.901,95 € 5.346.328,71Messina € 42.990.845,19 € 16.954.735,61 € 26.036.109,58Palermo € 34.164.377,43 € 13.577.265,51 € 20.587.111,92Ragusa € 1.082.538,54 € 563.898,61 € 518.639,93Siracusa € 2.601.310,05 € 1.022.626,96 € 1.578.683,09Trapani € 21.443.635,39 € 8.272.066,92 € 13.171.568,47Totale € 169.132.296,22 € 66.488.562,75 € 102.643.733,47

Fonte: Assessorato regionale delle Autonomie Locali e della funzione pubblica

Tabella 3 - Province - Fondo straordinario per la salvaguardia degli equilibri di bilancio

Ente

PIANO DI RIPARTO "limite

massimo erogabile"

ACCONTO EROGATO

(ex art. 30, comma 7bis, l.r. 5/14)

SALDO DA EROGARE

"limite massimo erogabile"

Ex Provincia Reg.le di AGRIGENTO € 421.197,59 € 168.479,04 € 252.718,55Ex Provincia Reg.le di CALTANISSETTA € 12.740,36 € 5.096,14 € 7.644,22Ex Provincia Reg.le di CATANIA € 609.040,07 € 249.472,47 € 359.567,60Ex Provincia Reg.le di ENNA € 395.130,37 € 158.052,15 € 237.078,22Ex Provincia Reg.le di MESSINA € 0,00 € 0,00 € 0,00Ex Provincia Reg.le di PALERMO € 0,00 € 0,00 € 0,00Ex Provincia Reg.le di RAGUSA € 0,00 € 0,00 € 0,00Ex Provincia Reg.le di SIRACUSA € 0,00 € 0,00 € 0,00Ex Provincia Reg.le di TRAPANI € 1.230.229,69 € 458.430,71 € 771.798,98

TOTALE € 2.687.131,74 € 1.047.047,97 € 1.640.083,77Fonte: Assessorato regionale delle Autonomie Locali e della funzione pubblica

4.15 Nel delineato contesto, il legislatore con il nuovo regime ha modificato il vincolo di destinazione dell’entrata, spostandolo dalla copertura delle spese per le retribuzioni del personale c.d. precario (che nelle precedente quadro normativo era predeterminata ex lege) alla “compensazione” degli squilibri di bilancio cagionati da tali spese

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(rectius, dal venir meno del sistema di finanziamento derivato delle stesse), prevedendo un meccanismo di riparto a consuntivo.Sul nuovo sistema di riparto, per come astrattamente configurato, la Sezione di controllo in sede consultiva25 non ha mancato di esprimere perplessità basate su un triplice ordine di fattori.In primo luogo, il descritto meccanismo di funzionamento mal si concilia con le esigenze di tempestività e di correttezza della programmazione finanziaria degli enti locali siciliani, necessariamente improntata a criteri di veridicità, oltre che di tempestività e di annualità (art. 162, commi 3 e ss., Tuel), per via della mancanza, ad esercizio finanziario inoltrato, di certezza sulle risorse finanziarie acquisibili e disponibili.D’altronde, il trasferimento in favore dell’ente non è predeterminato e, nonostante si preveda che tenga conto del contributo già concesso per ogni lavoratore al 31 dicembre 2013, resta condizionato dal plafond stanziato nel bilancio regionale.In secondo luogo, alla luce anche della dichiarata finalizzazione dei contributi, che è quella di “compensare” gli squilibri e non di garantire l’integrale copertura del fabbisogno di risorse derivante dalle minori entrate, non è assicurato che la contribuzione regionale sia sufficiente a coprire integralmente la spesa necessaria per i contratti del personale proveniente dal regime dei lavoratori socialmente utili o anche solo l’ammontare dei trasferimenti erogati sotto la vigenza del precedente regime.In terzo luogo, le tempistiche di erogazione, al di là delle ipotesi di anticipazione straordinaria di cui al comma 7 bis26, risultano oltremodo dilatate, determinando un sensibile disallineamento, in termini di cassa, tra spese obbligatorie, aventi carattere continuativo, e correlate entrate,

25 Cfr. Sezione di controllo per la Regione siciliana, deliberazione n. 188/2014/PAR del 28 ottobre/29 ottobre 2014) sulla corretta contabilizzazione del contributo in entrata da parte degli enti locali e sull’impatto sugli equilibri di bilancio degli enti regionali.26 A questo riguardo, il Dipartimento regionale delle autonomie locali con nota prot n. 7761 del 20 maggio 2015, ha riferito che le richieste sul Fondo straordinario 2014 sono state tutte esitate con tempi istruttori inferiori agli standard.

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che certamente non giova (ai già deteriorati) equilibri di bilancio di molti comuni.Sulla base di queste premesse, e tenuto conto delle gravi criticità che connotano il sistema di finanza locale, appare, pertanto, imprescindibile che i comuni ispirino la propria fase previsionale a criteri assolutamente prudenziali.Per contro, appare auspicabile una riforma del sistema di contribuzione appena descritto, anche nella prospettiva dell’imminente entrata a regime del sistema di contabilità armonizzata, che si basa su certezza e “temporarizzazione” dei flussi di cassa. A riguardo, appare utile ricordare che, in tema di contabilizzazione delle entrate da trasferimenti e contributi da altre amministrazioni pubbliche, il nuovo art. 179, comma 2, lett. c-bis), del Tuel stabilisce che l’accertamento vada fatto a seguito della comunicazione dei dati identificativi dell'atto amministrativo di impegno dell'amministrazione erogante27.In sede di adunanza, il Dirigente generale del Dipartimento regionale delle autonomie locali ha sottolineato il difficile lavoro di censimento dei lavoratori a tempo determinato computabili a questo riguardo, che, attraverso l’esclusione del personale cessato dal servizio e di quello ricadente in altre fattispecie legislative, ha comportato un consistente risparmio di spesa. 4.16 Il problema dell’eccessiva dilatazione delle tempistiche di erogazione, in termini più generali, riguarda l’intero complesso dei trasferimenti regionali, per via delle ristrette disponibilità di cassa, ma anche dei numerosi passaggi decisionali connessi all’iter politico - amministrativo di concertazione, definizione e di ripartizione delle risorse.Tali preoccupazioni risultano avvalorate dalla progressiva decrescita della velocità di riscossione dei trasferimenti regionali, che passa tra il

27 Cfr., sul punto, d.lgs. n. 118/2011, principio contabile applicato 4.2, punto 3.6, lett. c.49

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2011 e il 2013 dal 64,8 al 49,5 per cento, a fronte di medie nazionali (65,2%) e delle Regioni a Statuto speciale (70,3%) ben più elevate.

Grafico 23 – Comuni – Trasferimenti regionali

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

4.17 Ulteriore elemento di criticità risiede anche nella stessa consistenza dei trasferimenti, che, in linea con il trend legislativo in atto a livello nazionale, risulta in costante decremento.Il grafico seguente, con riferimento ai soli dati di cassa, illustra le riscossioni totali (competenza e residui) nel quadriennio 2011/2014, effettuando una comparazione con il relativo trend dei trasferimenti statali.

Grafico 24 – Comuni – Trasferimenti correnti, trend 2011-2014

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Fonte: Banca d’Italia, banca dati Siope

Le riscossioni dei trasferimenti regionali si riducono tra il 2011 e il 2014 del 34,8 per cento, passando da 1.161,9 milioni di euro a 756,6 milioni di euro.Esse si collocano, tuttavia, a partire dal 2013, ben al di sopra della corrispondente entrata statale, con una valenza in qualche modo compensativa. In sede di adunanza, i rappresentanti dell’ANCI Sicilia e dell’URPS si sono ampiamente soffermati sulla sostenibilità dei tagli ai trasferimenti e sulle criticità che ne scaturiscono per il sistema di finanza locale. Il Dirigente generale del Dipartimento regionale delle autonomie locali ha sottolineato le problematiche collegate alle difficoltà finanziarie della Regione e quelle legate all’incidenza dei vincoli del patto di stabilità interno, che si riverberano negativamente anche sulle tempistiche di erogazione delle risorse.

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4.18 Come accennato in precedenza, i trasferimenti regionali passano nel triennio 2011/2013 da 56,06 milioni di euro a 110,5 milioni di euro, con un andamento (+97%) inverso rispetto a quello dei trasferimenti erariali (-95%).Il grafico seguente illustra la ripartizione dei trasferimenti di cui al titolo II, categoria 2 e 3, tra le varie amministrazioni nel triennio.

Grafico 25 – Province – Trasferimenti regionali

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel.

Conseguentemente, il grado di dipendenza nei confronti della Regione segna una netta inversione di tendenza rispetto a quello statale, attestandosi nel 2013 al 90,7 per cento, con valori abbastanza omogenei tra le varie realtà.

Grafico 26 – Province – Grado di dipendenza regionale

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La velocità di riscossione dei trasferimenti regionali aumenta lievemente, passando dal 30,45 per cento nel 2011 al 36,05 per cento nel 2013. Essa permane, tuttavia, molto bassa, ove posta in raffronto con altre realtà locali (cfr. grafico 26), in cui la media è ben più elevata (55,6% a livello nazionale e 64,5% a livello di regioni a statuto speciale).Tale ritardo nell’erogazione dei trasferimenti costituisce un elemento di forte problematicità ai fini della gestione di cassa, che in alcuni casi arriva a compromettere il mantenimento dei servizi essenziali.

Grafico 27 – Province - Velocità di riscossione dei trasferimenti regionali

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel.

Il grafico seguente, elaborato su dati SIOPE, evidenzia l’andamento per cassa nel quadriennio 2011/2014, illustrando in modo eloquente l’incremento delle riscossioni dei trasferimenti regionali, parzialmente compensativo della drastica riduzione di quelli statali (in entrambi i casi, lo si ricorda, al lordo delle riscossioni in conto residui).Le riscossioni complessive dei trasferimenti statali passano addirittura da 184,3 milioni del 2011 a 7,2 milioni nel 2014 (-96%), mentre quelli regionali da 67 a 108 milioni di euro circa (+62%).

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Grafico 28 – Province– Trasferimenti correnti, trend 2011-2014

Fonte: Banca d’Italia, banca dati Siope

Tali effetti, ove cumulati con la consistente decurtazione dei trasferimenti erariali, danno luogo ad una decrescita del volume di entrate derivate, a invarianza di funzioni e servizi da garantire, che risulta difficilmente sostenibile per le amministrazioni, in considerazione delle difficoltà a operare manovre contenitive sul versante della spesa per via dall’elevato grado di rigidità strutturale di quest’ultima. A seguito della soppressione del Fondo autonomie locali, cambia il quadro dei trasferimenti anche per le ex Province regionali, per le quali l’art. 7 della l.r. n. 5 del 2014 prevede, per l'anno 2014, un contributo di parte corrente e uno in conto capitale pari a 10 milioni di euro ciascuno.Da ultimo, l’art. 9 della l. r. n. 9 del 2015 prevede, per il triennio 2015/2017, un contributo di parte corrente complessivo di 19,15 milioni di euro annui, cui si aggiunge, per il 2015 (art. 10), un ulteriore contributo di 30 milioni di euro per interventi straordinari sulla

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4.19 Le entrate extratributarie, che costituiscono solo il 10 per cento del totale delle entrate correnti, risultano composte principalmente da proventi della gestione dei servizi (es, la TIA 2), pari al 66 per cento, e da proventi diversi (18% del totale), ove confluiscono principalmente rimborsi e recuperi vari.I proventi della gestione dei beni (costituiti da fitti attivi, canone per occupazione di spazi e aree pubbliche ed altre voci conseguenti all’utilizzo dei medesimi), sono pari al 14 per cento sul totale.Pressoché nulle, in termini di competenza, le entrate da utili netti delle aziende speciali e i dividendi di società partecipate, le cui gestioni, come osservato dalla Sezione in occasione di un’apposita indagine, sono state spesso scarsamente improntate a economicità ed efficienza, e soprattutto oggetto di governance spesso poco adeguate da parte degli enti di riferimento28.Al fine di potenziare la doverosa attività d’indirizzo e controllo politico amministrativo degli enti nei confronti dei rispettivi organismi partecipati, il legislatore è recentemente intervenuto con una serie di norme tese anche ad un maggiore “efficientamento” delle gestioni esternalizzate.In questo contesto si colloca, sul versante dei controlli interni, l’art. 147 quinquies del Tuel, che impone all’ente locale di definire, secondo la propria autonomia organizzativa, un sistema di controlli sulle società non quotate cui partecipa. Tali controlli sono esercitati dalle strutture proprie dell'ente locale, che ne sono responsabili29.

28 Sezione di controllo per la Regione siciliana, delibere n. 402/2013/GEST e n. 201/2014/GEST. 29 A tal fine, è previsto che l'amministrazione definisca preventivamente, in riferimento all'articolo 170, comma 6, del Tuel gli obiettivi gestionali a cui deve tendere la società partecipata, secondo parametri qualitativi e quantitativi, e organizza un idoneo sistema informativo finalizzato a rilevare i rapporti finanziari tra l'ente proprietario e la società, la situazione contabile, gestionale e organizzativa della società, i contratti di servizio, la qualità dei servizi, il rispetto delle norme di legge sui vincoli di finanza pubblica. Sulla base di tali informazioni, l'ente locale effettua il monitoraggio periodico sull'andamento delle società partecipate non quotate, analizza gli scostamenti rispetto agli obiettivi assegnati e individua le opportune azioni correttive, anche in riferimento a possibili squilibri economico-finanziari rilevanti per il bilancio dell'ente. Di particolare importanza risulta anche l’aggregazione dei risultati complessivi della gestione dell'ente locale e delle aziende partecipate non quotate tramite bilancio consolidato, secondo la competenza economica, predisposto secondo le modalità previste dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118.Tale attività, nonostante i rinvii previsti dal d. lgs. n. 126 del 2014, implica un’attenta attività preparatoria su cui la Sezione di controllo ha più volte richiamato l’attenzione.

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Grafico 29 – Comuni – Entrate extratributarie per categoria

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

4.20 Gli accertamenti delle entrate extratributarie segnano, nel triennio 2011/2013, un lieve decremento, passando da 110 euro a 101 euro pro capite.Tale variazione, unitamente agli effetti incrementali sulle entrate tributarie, di cui si è detto, e ad una certa flessione delle entrate correnti, fa lievitare di oltre 21 punti percentuali nel triennio il livello di autonomia finanziaria, che si attesta al 65,6 per cento nel 2013, ossia sopra la media delle regioni a Statuto speciale (59,4%), ma ben al di sotto di quella nazionale (79,3%).

Grafico 30 – Comuni – Autonomia finanziaria

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Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel4.21 Le riscossioni in competenza rimangono stabili a 45 euro pro capite, mentre la velocità di riscossione segna un lieve incremento, attestandosi al 44,4 per cento (grafico 30).Le ben più elevate medie rilevate a livello nazionale (56,8%) e nelle Regioni a Statuto speciale (60,2%) testimoniano, soprattutto nell’attuale congiuntura economica, le difficoltà di riscossione, in modo particolare, di alcune tipologie di entrate extratributarie (si pensi, ad esempio, a fitti attivi nei confronti di persone svantaggiate o a proventi da sanzioni al codice della strada).

Grafico 31 – Comuni – Velocità di riscossione entrate extratributarie

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Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

In termini di cassa, risultano complessivamente quasi invariate le riscossioni totali (competenza e residui) delle entrate di questo settore, che passano da 409,1 milioni di euro nel 2011 a 400,4 milioni di euro nel 2014, sia pur con un picco, progressivamente decrescente, nel 2012 (431 milioni di euro).

Grafico 32 – Comuni – Entrate extratributarie, trend 2011-2014

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Fonte: Banca d’Italia, banca dati Siope

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4.22 Nelle ex province regionali, le entrate extratributarie sono composte principalmente da proventi diversi (66% circa) in cui confluiscono canoni, rimborsi ed entrate residuali. Seguono i proventi dei beni (26%) e da servizi pubblici (6,3%).

Grafico 33 – Province – Entrate extratributarie per categoria

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel.

Tali entrate, in linea con il trend registrato a livello nazionale e nelle regioni a Statuto speciale, aumentano nel triennio in termini di competenza del 4,2 per cento (+1,2 milioni di euro).Il fenomeno è agevolmente spiegabile con lo sforzo di massima valorizzazione in termini strategici di tale entrata anche da parte degli enti provinciali, per compensare l’andamento negativo dei trasferimenti erariali.Dal progressivo aumento del gettito extratributario e dalla contemporanea flessione delle entrate correnti discende il relativo incremento dell’autonomia finanziaria, che passa tra il 2011 e il 2013 dal 62,4 al 73,5 per cento e, dunque, ben oltre il corrispondente valore medio nazionale (65,6%). Il grafico seguente evidenzia una certa omogeneità di valori tra le varie Province regionali. Anche in questo caso, il valore minimo si

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Grafico 34 – Province – Autonomia finanziaria

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel.

Tale sforzo viene profuso anche in termini di cassa, in cui si registra un progressivo incremento della velocità di riscossione, che, come si evince dal grafico seguente, passa tra il 2011 e il 2013 dal 52,9 al 66,1 per cento. Da un raffronto con altre zone territoriali, risulta evidente la progressiva riduzione del “gap” registrato rispetto alla media nazionale e delle Regioni a Statuto speciale (in cui si registrano medie, rispettivamente, del 67,1% e del 72,7% nel 2013).

Grafico 35 – Province – Velocità di riscossione entrate extratributarie

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In termini di cassa, l’esame dei flussi finanziari evidenzia un progressivo incremento delle riscossioni, che passano da euro 18,4 milioni di euro del 2011 a 34,35 milioni di euro del 2013 (+86,24%).L’incremento si registra principalmente alla categoria V (proventi diversi) cod. 3501/3518, che passano da 10,5 a 25,3 milioni di euro, con una variazione incrementale (rivelatasi una tantum) concentrata nei proventi diversi da imprese (cod. 3513) che ammontano complessivamente a euro 15,95 milioni di euro.Tali proventi subiscono una drastica riduzione nel 2014, passando da 15,9 a 2,8 milioni di euro, che, unitamente alla riduzione dei proventi da enti del settore pubblico (cod. 3512) da 5,8 a 1,3 milioni di euro, contribuiscono al forte decremento delle riscossioni totali nel 2014 (da 34,35 a 14,55 milioni di euro).

Grafico 36 – Province – Entrate extratributarie, trend 2011-2014

Fonte: Banca d’Italia, banca dati Siope

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4.23 Le entrate patrimoniali risultano principalmente legate, in termini di competenza, ai trasferimenti di capitale dalla Regione (35% del totale). I trasferimenti di capitale da privati incidono per il 26 per cento sul totale. Gli oneri di urbanizzazione, inclusi in questa voce, costituiscono il 15 per cento del totale complessivo. A riguardo, la Sezione ha più volte osservato come l’utilizzo prioritario di tale fonte d’entrata straordinaria a copertura di spese correnti, in virtù di apposite deroghe legislative, abbia contribuito nel tempo all’espansione di tale tipologia di spesa a discapito della spesa d’investimento.

Grafico 37 – Comuni – Entrate Titolo IV per categoria

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

Seguono i trasferimenti di capitale da altri soggetti del settore pubblico (22%) e dallo Stato (10%). Scarsa, inoltre, risulta l’incidenza dei proventi da alienazione (6%) sul totale accertato, nonostante molti enti abbiano deliberato ampi

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programmi di dismissione o valorizzazione immobiliare ai sensi dell’art. 58 del d. l. n. 112 del 2008 e s.m.i., oggetto anche di incentivazione premiale a livello regionale.Sul punto, le Sezioni Riunite hanno più volte richiamato l’attenzione delle amministrazioni sul necessario bilanciamento tra esigenze di dismissione patrimoniale per il reperimento di risorse e tutela del valore degli assets immobiliari di cui sono titolari, nonché sul rischio di depauperamento patrimoniale, in grado di sottrarre preziose risorse ai fini di un’eventuale, successiva, manovra di riequilibrio finanziario30.Al fine di scongiurare questo rischio, è auspicabile che le stime di introito siano particolarmente ispirate a criteri prudenziali e tengano conto del reale andamento del mercato immobiliare nell’attuale congiuntura economica.Queste considerazioni trovano conferma nel grafico seguente, che, rielaborando i dati SIOPE, illustra l’andamento delle riscossioni totali al titolo IV entrata. I proventi da alienazioni immobiliari segnano un trend di costante decrescita, fino al quasi dimezzamento, in quanto passano da 51,4 milioni del 2011 a 26,7 milioni del 2014.

30 A riguardo, l’art. 243 bis, comma 8, lettera g, del Tuel subordina la possibilità di accedere al Fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali di cui all'articolo 243-ter, a condizione che l’ente abbia, tra l’altro, previsto l'impegno ad alienare i beni patrimoniali disponibili non indispensabili per i propri fini istituzionali.

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Grafico 38 – Comuni – Entrate Titolo IV per categoria

Fonte: Banca d’Italia, banca dati SiopeLe altre tipologie di entrata hanno un andamento non costante, in quanto risultano particolarmente influenzate da variabili esogene, quali la programmazione di altri soggetti pubblici (nel caso di trasferimenti di capitale), o le iniziative di urbanizzazione previste da soggetti privati nell’ambito dello sviluppo edilizio ed urbanistico programmato (nel caso di oneri di urbanizzazione). Complessivamente, le riscossioni delle entrate patrimoniali passano da 441,8 milioni di euro nel 2011 a 353,2 milioni di euro nel 2014 (-20%).

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4.24 Nelle ex Province regionali le entrate del titolo IV fanno registrare un trend di costante decremento, passando, in termini di cassa, da 83,18 milioni di euro del 2011 a 26,21 milioni di euro, pari al – 68,5 per cento.Come risulta evidente dal grafico seguente, il calo è imputabile principalmente alla flessione dei trasferimenti di capitale dallo Stato (titolo IV, categoria 2), che, tra il 2011 e il 2014, passano da 71 a 14,5 milioni di euro (-79,6%).Come già visto per i trasferimenti correnti, il decremento delle entrate erariali è parzialmente compensato dai contributi in conto capitale da parte della Regione, che passano tra il 2011 e il 2014 da 8,5 a 11,5 milioni di euro (+35,3%).

Grafico 39 – Province – Entrate Titolo IV per categoria

Fonte: Banca d’Italia, banca dati Siope

Nel contesto di questa specifica azione di sostegno si colloca, da ultimo, il contributo in conto capitale di 10 milioni di euro previsto dall’art. 7, comma 1, della l.r. n. 5 del 2014 e il contributo di 30 milioni di euro per il programma straordinario di interventi sulla viabilità secondaria previsto dall’art. 10 della l.r. 7 maggio 2015, n. 9.Fatta eccezione per il 2013, risultano modesti i proventi da alienazioni materialmente introitati, nonostante l’incentivazione premiale da parte

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4.25 Le entrate da indebitamento, al netto delle anticipazioni di tesoreria - che, come noto, non costituiscono indebitamento in senso tecnico, bensì una mera linea di credito a breve per far fronte a temporanee crisi di liquidità - subiscono una flessione in termini di competenza, riscontrata anche a livello di “stock”.Coerentemente con gli obblighi assunti a livello comunitario, l’attuale quadro legislativo impone misure di contenimento dell’indebitamento sul versante sia dello “stock”, sia del nuovo debito, in riferimento al quale il limite previsto dall’art. 204 del Tuel è stato oggetto di molteplici - e non sempre coerenti - rivisitazioni legislative31.Ulteriori vincoli all’indebitamento, ben più pregnanti, entreranno a regime con la legge 24 dicembre 2012, n. 243, attuativa della l. cost. 20 aprile 2012, n. 1, a decorrere dal 2016.A causa delle predette limitazioni, ma anche dell’incidenza dei vincoli del patto di stabilità interno, nonché dell’elevato grado di rigidità strutturale delle spesa, le entrate da assunzione di mutui e prestiti ammontano al 14,7 per cento del totale, mentre non risultano nuove emissioni di prestiti obbligazionari.Ciò trova riscontro nei limiti percentuali d’indebitamento stabiliti dall’art. 204 del Tuel, il cui onere complessivo nei comuni siciliani è pari al 2,5 per cento (-0,2% rispetto al 2012) delle entrate relative ai primi tre titoli delle entrate del rendiconto del penultimo anno precedente.In termini di cassa - al di là delle entrate da indebitamento a breve, allocate al titolo V categoria 1, che, però, non costituiscono come detto indebitamento in senso tecnico - i flussi risentono principalmente delle

31 L’art. 204, comma 1, Tuel è stato modificato dall'art. 27, comma 7, lettera c), l. 28 dicembre 2001, n. 448, a decorrere dal 1° gennaio 2002, dall'art. 1, comma 44, lettera a), l. 30 dicembre 2004, n. 311, a decorrere dal 1° gennaio 2005, dall'art. 1-sexies, comma 1, lettera d), d.l. 31 marzo 2005, n. 44, convertito, con modificazioni, dalla l. 31 maggio 2005, n. 88, dall'art. 1, comma 698, l. 27 dicembre 2006, n. 296, a decorrere dal 1° gennaio 2007, dall'art. 1, comma 108, l. 13 dicembre 2010, n. 220, come modificato dall'art. 2, comma 39, d.l. 29 dicembre 2010, n. 225, convertito, con modificazioni, dalla l. 26 febbraio 2011, n. 10, dall'art. 8, comma 1, l. 12 novembre 2011, n. 183, a decorrere dal 1° gennaio 2012, dall'art. 11-bis, comma 1, d.l. 28 giugno 2013, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla l. 9 agosto 2013, n. 99, e dall'art. 1, comma 735, l. 27 dicembre 2013, n. 147, a decorrere dal 1° gennaio 2014. Da ultimo, si segnalano le modifiche introdotte dall'art. 74, comma 1, n. 42), lettera a) e b), d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118, aggiunto dall'art. 1, comma 1, lettera a), d.lgs. 10 agosto 2014, n. 126 e dall'art. 1, comma 539, l. 23 dicembre 2014, n. 190, a decorrere dal 1° gennaio 2015.

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entrate da mutui Cassa Depositi e prestiti (cod. 5302), che diminuiscono passando da 189,2 milioni di euro del 2011 a 180,6 milioni di euro del 2014 (-4,58%). Tale andamento risulta compensato dalla contabilizzazione, nell’ambito dei mutui e prestiti, delle anticipazioni concesse, negli esercizi 2013 e 2014, agli enti locali da parte di Cassa depositi e prestiti s.p.a., in base al d.l. n. 35 del 2013 e n. 66 del 2014, di cui si dirà più avanti. Le anticipazioni vengono contabilizzate al codice SIOPE 5311 nella voce “Mutui e prestiti da enti del settore pubblico”, unitamente alle entrate da fondo di rotazione, ricomprese alla voce “altri mutui e prestiti”. Quest’ultima, per effetto delle anticipazioni, aumenta da 5,86 milioni di euro nel 2011 a 165,65 milioni di euro nel 2013, per poi attestarsi nel 2014 a 333,36 milioni.In termini generali, l’andamento complessivo dei mutui e prestiti aumenta progressivamente, passando tra il 2011 e il 2013 da 207,4 a 355,6 milioni di euro, attestandosi, nel 2014, a 519,3 milioni di euro (+150,32%).

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Grafico 40 - Comuni - Entrate Titolo V per categoria

Fonte: Banca d’Italia, banca dati Siope

Per via delle restrizioni progressivamente introdotte dal legislatore, anche lo stock di debito fa registrare una costante flessione nel triennio (-7,5%).Di gran lunga prevalente risulta l’indebitamento pregresso per mutui, analogamente a quanto già verificato con riferimento ai flussi finanziari.Seguono i prestiti obbligazionari, che passano da 205,5 a 174,3 milioni di euro nel 2013.

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Grafico 41 – Comuni – Composizione stock di debito

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

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4.26 Per le ex Province regionali, le entrate da indebitamento (al netto della categoria 1), segnano un incremento, tra il 2011 e il 2013, in termini di competenza, passando da 4 a 10 milioni di euro.

Grafico 42 - Province - Entrate Titolo V per categoria

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

La tendenza appena descritta in riferimento ai flussi finanziari presenta significative refluenze sullo stock di indebitamento, che decresce progressivamente nel triennio 2011/2013, passando da 361,47 a 309,88 milioni di euro. Il grafico seguente ne illustra anche la composizione, dalla quale emerge la significativa prevalenza di indebitamento da mutui e prestiti.Dello stock riferito a quest’ultima categoria, il 66 per cento è imputabile ai mutui da Cassa Depositi e Prestiti s.p.a. per un totale di 205,24 milioni di euro.

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Grafico 43 - Province - Stock indebitamento

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel e CC.DD.PP.

Per via del basso livello d’indebitamento, la percentuale di cui all’art. 204 del Tuel scende dal 2,3 per cento all’1,9 per cento, e dunque ben al di sotto dei limiti legislativamente previsti.

Grafico 44 – Province – % Indebitamento

Fonte: Corte dei conti, banca dati Siquel

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4.27 Un cenno particolare meritano i servizi per conto terzi, in cui vengono contabilizzate le transazioni poste in essere dagli enti per conto di altri soggetti, in assenza di qualsiasi discrezionalità e autonomia decisionale, almeno con riferimento ad ammontare, tempi e destinatari della spesa.Per tali imputazioni contabili vale il principio di equivalenza tra accertamenti e impegni: all'accertamento di entrate deve, pertanto, corrispondere il correlato impegno di spesa.Vista la loro natura eccezionale, anche rispetto al principio di “competenza potenziata”, le casistiche di utilizzo dei servizi per conto terzi sono quelle tassativamente elencate dal legislatore e dai principi contabili.In molte occasioni, tuttavia, la Sezione, in sede di controllo finanziario, ha potuto accertare un anomalo utilizzo di tali capitoli, i cui saldi, peraltro, non sono presi in considerazione dal legislatore ai fini del patto di stabilità interno.In taluni casi, l’affermarsi di prassi scorrette ha dato luogo a un rispetto solo apparente e formale del patto di stabilità interno ed alla conseguente attivazione, da parte della Sezione, della procedura sanzionatoria di cui all’art. 20, comma 12, del d.l. n. 98 del 201132. In molti casi, inoltre, l’imputazione contabile alle partite di giro è risultata strumentale all’immediato soddisfacimento di esigenze di spesa in assenza di copertura finanziaria, con conseguente immediato esborso e correlata insorgenza di un residuo attivo al titolo VI dell’entrata, a titolo di rimborso, privo di concrete chances di riscossione.Il fenomeno, che, come si vedrà immediatamente dopo, risulta molto più evidente nelle ex Province regionali, è rappresentato (grafico 44) dalla forbice tra residui attivi e passivi al capitolo 5, relativo alla voce

32 Cfr., ex multis, Sezione di controllo per la Regione siciliana, delibera n. 362/2013/PRSP.76

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residuale “altre per servizi per conto di terzi”, che, nel 2012, è pari a quasi 39 milioni di euro, per poi ridursi nel 2013.

Grafico 45 – Comuni – Residui “Altre per servizi c/terzi”

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

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4.28 Con riferimento alle ex Province regionali, il grafico seguente evidenzia in maniera molto più netta il disallineamento tra residui attivi da riscuotere a titolo di rimborso anticipazioni per conto terzi e correlati residui passivi. Il differenziale, che risulta in tutta la sua evidenza nel 2011, in cui è pari a quasi 24 milioni di euro, si riduce a 18 milioni di euro nel 2012, per poi dilatarsi nuovamente, in modo preoccupante, nel 2013, attestandosi a 23,7 milioni di euro.Alla luce delle considerazioni fatte in precedenza, appare evidente il rischio che una buona parte di questo “stock” di crediti possa corrispondere ad una massa debitoria occulta, legata ad entrate fittizie da riscuotere a fronte di spese già effettuate. Questo fenomeno, prevalentemente concentrato nella Provincia regionale di Catania, dovrà essere oggetto di primaria attenzione in sede di riaccertamento ordinario dei residui.

Grafico 46 – Province – Residui cap. 5 “Altre per servizi c/terzi”

€ 64.979.322,66

€ 48.405.575,57

€ 41.202.452,02€ 41.045.631,88

€ 30.538.448,31

€ 18.563.928,28

2011 2012 2013

Province Sicilia - Residui altre per servizi c/terzi(gestione residui, residui da riportare totali, trend 2011-2013)

Residui attivi Residui passivi

Fonte: Elaborazioni Corte dei Conti, Banca dati Sirtel

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5. ANALISI DEI DATI – LE SPESE

5.1 La spesa corrente dei comuni siciliani, pur registrando una flessione sia in termini di competenza che di cassa, finisce per assorbire una parte consistente della capacità di bilancio, pari al 94 per cento della spesa finale.Ciò comporta la conseguente contrazione degli investimenti pubblici, relegati al restante 6 per cento.

Grafico 47 – Comuni– Spesa finale per titoli

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel.

La spesa corrente pro capite dei comuni siciliani passa nel triennio 2011/2013 da 906 a 941 euro circa, ponendosi leggermente al di sotto sia della media nazionale (963 euro p.c.) che di quella delle Regioni a Statuto speciale (1.055 euro p.c.).Passando a un’analisi più selettiva in merito alla composizione della spesa corrente, emerge, come di consueto, una prevalenza (37% circa del totale) della destinazione di risorse alla funzione generale di amministrazione, gestione e controllo (funzione 1).

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Grafico 48 – Comuni – Spesa corrente per funzioni

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel.

Nonostante la comparazione con le annualità pregresse evidenzi una minore concentrazione di spesa, in termini percentuali, nella funzione 01, quale sintomo di una disarticolazione della spesa più in linea con le prassi vigenti33 e col principio di veridicità del bilancio, il raffronto con altre zone territoriali evidenzia ancora un persistente utilizzo della funzione generale di amministrazione, gestione e controllo quale “funzione prevalente”. Seguono la funzione di gestione del territorio e ambiente (funzione 09), con un’incidenza del 27 per cento circa, al di sopra della media, e settore sociale (funzione 10) con il 12 per cento circa.Quest’ultima, in termini d’incidenza sul totale, subisce un incremento per via le politiche di sostegno nell’attuale congiuntura economica, pur 33 A questo proposito, l’art. 7 comma 1 lett. a del decreto legislativo 23.6.2011 n. 118 in tema di armonizzazione dei sistemi contabili, a partire dalla sua entrata in vigore rende esplicito il divieto di adozione del criterio della prevalenza.

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collocandosi al di sotto del corrispondente valore registrato in altre zone territoriali (media nazionale +14,6%, media RSS +17,6%).

Grafico 49 – Comuni – Spesa corrente per interventi

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel.

In relazione ai fattori produttivi, e dunque agli interventi di bilancio, la prevalente concentrazione di risorse correnti si ha sulle prestazioni di servizi (intervento 03), che assorbono il 42 per cento del totale, mentre il personale (intervento 01) è pari al 35 per cento del totale.Entrambe le spese si riducono nel triennio, sia in termini di competenza (rispettivamente, - 14,8% e -0,8%), che di cassa (- 15,6% e – 0,7%).I dati, tuttavia, possono risentire della presenza di prassi contabili errate (con riferimento, ad esempio, all’utilizzo indebito dei servizi per conto terzi), ma soprattutto della non omogeneità degli assetti organizzativi sul territorio nell’erogazione delle funzioni e nella gestione dei servizi.Gli oneri straordinari della gestione corrente (intervento 08) assumono una consistenza rilevante, assorbendo il 4 per cento del totale della spesa (cfr. infra, cap. 7).La rigidità strutturale della spesa, per via dell’incidenza di quella concernente il personale del solo intervento 01, degli oneri da interessi

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passivi e rimborso prestiti, ammonta al 45,85 per cento, superando di oltre 12 punti percentuali la media nazionale.

Grafico 50 – Comuni – Grado di rigidità strutturale

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel.

5.2 In termini di cassa, l’analisi dei dati SIOPE, che elaborano i pagamenti sia in conto competenza che in conto residui, evidenzia un incremento del 5,6 per cento della spesa corrente, che passa da 4.294,9 a 4.536,8 milioni di euro nel 2014. La forbice presente nel grafico evidenzia un volume di spesa ben al di sopra di quello d’entrata e, per di più, dopo un’iniziale flessione nel 2011, con un trend in costante - e preoccupante - aumento.Nel 2013 il divario ammonta a 159 milioni di euro, che nel 2014 arriva addirittura a 367,6 milioni di euro.

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Grafico 51 – Comuni – Riscossione e pagamenti di parte corrente

Fonte: Banca d’Italia, banca dati Siope

Questo andamento, che risente anche dell’estinzione di passività pregresse a seguito dell’anticipazione di cui al d.l. n. 35 del 2013, evidenzia comunque una situazione anomala, che finisce per creare nel tempo forti tensioni di liquidità.La situazione appena tratteggiata si connota di ulteriori profili di criticità, in considerazione dell’ipertrofia della spesa corrente, connotata peraltro da un elevato grado di rigidità strutturale.Sul punto, si tornerà diffusamente più avanti.

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5.3 Anche per via del progressivo assottigliamento delle entrate al titolo IV e V, la spesa corrente nel 2013 assorbe nelle province regionali ben il 94 per cento delle spese finali, mentre la spesa in conto capitale è pari al restante 6 per cento.

Grafico 52 – Province – Spesa finale per titoli

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel.

In termini di competenza, gli impegni correnti passano tra il 2011 e il 2013, da 511,84 milioni di euro a 486,39 milioni di euro. La riduzione del triennio è pari al 5 per cento circa. I pagamenti nel 2013 passano da 397 a 367 milioni di euro, con una riduzione del 7,6 per cento rispetto al 2011.Considerando anche i pagamenti in conto residui, si passa da 502,3 milioni del 2011 a 423,8 milioni di euro del 2014.Il grafico seguente, che rielabora i dati SIOPE 2011/2014 relativi ad incassi e pagamenti, evidenzia chiaramente la presenza di volumi di spesa che, sebbene fino al 2013 contenuti al di sotto di quelli di

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L’inclinazione della retta rossa, relativa alla spesa, a differenza di quanto visto con i comuni, mette in luce un trend di progressiva riduzione, anche se molto lenta per via dei limitati margini di comprimibilità della stessa, dovuti ad impegni duraturi, quali quelli sul personale.La situazione appena descritta, ove perdurante, risulta comunque difficilmente sostenibile nel tempo, in quanto foriera di progressiva erosione della liquidità e, dunque, di gravi squilibri di cassa.Sul punto, si tornerà diffusamente più avanti.

Grafico 53 – Province – Entrate e spese correnti

Fonte: Banca d’Italia, banca dati Siope

Procedendo a un’analisi qualitativa della spesa delle amministrazioni provinciali, emerge come l’intervento finanziario sia prevalentemente concentrato nelle funzioni di amministrazione generale, gestione e controllo (47,2 per cento sul totale, a fronte di un 29,5 per cento a livello nazionale) e poi nelle funzioni di istruzione pubblica (23 per cento) e del territorio (11 per cento).Dal grafico seguente emerge con chiarezza, rispetto ad altre zone geografiche del Paese, il fenomeno dell’imputazione alla “funzione prevalente”, quale sintomo, anche in questo caso, di una non corretta

5.3 Anche per via del progressivo assottigliamento delle entrate al titolo IV e V, la spesa corrente nel 2013 assorbe nelle province regionali ben il 94 per cento delle spese finali, mentre la spesa in conto capitale è pari al restante 6 per cento.

Grafico 52 – Province – Spesa finale per titoli

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel.

In termini di competenza, gli impegni correnti passano tra il 2011 e il 2013, da 511,84 milioni di euro a 486,39 milioni di euro. La riduzione del triennio è pari al 5 per cento circa. I pagamenti nel 2013 passano da 397 a 367 milioni di euro, con una riduzione del 7,6 per cento rispetto al 2011.Considerando anche i pagamenti in conto residui, si passa da 502,3 milioni del 2011 a 423,8 milioni di euro del 2014.Il grafico seguente, che rielabora i dati SIOPE 2011/2014 relativi ad incassi e pagamenti, evidenzia chiaramente la presenza di volumi di spesa che, sebbene fino al 2013 contenuti al di sotto di quelli di

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Grafico 54 – Province – Spesa corrente per funzioni

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel.

L’analisi risente ovviamente dei diversi assetti legislativi in tema di riparto di competenze tra enti locali, che recentemente, almeno a livello nazionale, ha trovato una sistematica rivisitazione con la legge n. 56 del 2014. L’andamento della spesa per interventi rivela invece, a differenza di quanto visto per i comuni, una concentrazione prevalente di risorse sull’intervento 01, relativo al personale (42% del totale), rispetto all’intervento 03, relativo alle prestazioni di servizi, con il 24 per cento.Particolarmente significativa, inoltre, l’incidenza degli oneri straordinari della gestione corrente, pari al 14 per cento del totale.

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Grafico 55 – Province– Spesa corrente per interventi

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel.

Chiaramente, la diversa distribuzione delle risorse tra i due principali fattori della produzione risente principalmente del diverso assetto organizzativo delle varie amministrazioni e del diverso contesto socio economico. Il fenomeno appena descritto risulta abbastanza evidente nel grafico seguente, che evidenzia la diversa distribuzione, in valori pro capite, della spesa per intervento 01 e intervento 03.Appare evidente la situazione della Provincia regionale di Siracusa, in cui la spesa per prestazioni di servizi è pari quasi a quella di personale, e, soprattutto, quella della Provincia regionale di Catania, la cui spesa per acquisizione di servizi all’esterno risulta evidentemente superiore a quella di personale, ossia del principale fattore della produzione nella gestione in economia. Ciò può essere indicativo di un assetto organizzativo marcatamente orientato all’outsourcing.

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5.4 A causa del sovradimensionamento della spesa corrente, caratterizzata da elevato grado di rigidità, la spesa d’investimento assorbe nei comuni solamente il 6 per cento delle spese finali (nel 2012 ne assorbiva il 13%). Il fenomeno è da addebitarsi principalmente al consolidato utilizzo di entrate extra ordinem (avanzo di amministrazione, oneri di urbanizzazione, ecc.) per la copertura di spese correnti, in virtù di deroghe legislative ormai stratificate negli anni34.A livello regionale, è da accogliere con favore l’introduzione di uno specifico vincolo di destinazione a spesa d’investimento per alcuni trasferimenti alimentati con il Fondo delle autonomie.Al fine di consentire la realizzazione di specifici obiettivi di infrastrutturazione e riqualificazione del territorio, nel 2014, è stato istituito il Fondo per investimenti dei comuni, con una dotazione 34 Con riferimento agli oneri di urbanizzazione, l’art. 2 comma 8 della l. del 24 dicembre 2007, n. 244, modificato dal comma 41 dell'art. 2, d. l. 29 dicembre 2009, n. 225, e, da ultimo, art. 1 comma 2 del d. ll 29.12.2010 n. 225 (cd “Milleproroghe”), conv. in l. 26.2.2011 n. 10. L’art. 10, comma 1 ter, del d.l. n. 35/2013 e relativa legge di conversione, ha prorogato tale possibilità fino al 2014 e, da ultimo, fino a tutto il 2015 ad opera dell’art. 1, comma 536, della legge n. 190/2014.

Grafico 56 – Province – Spesa corrente pro capite

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

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finanziaria di 80 milioni di euro, di cui 15 destinati ai comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti. Nel 2015, in base all’art. 6, comma 4, della l.r. n. 9 del 2015, tale dotazione è stata determinata in 115 milioni di euro.I probabili effetti benefici di tali previsioni sulla ripresa economica del sistema locale vengono, tuttavia, ridotti dalla possibilità di destinare alcuni dei predetti trasferimenti in conto capitale al pagamento di rate di ammortamento di mutui, ordinariamente finanziate da entrate correnti.Tale previsione, inoltre, finisce per creare un indebito squilibrio tra entrate e spese finali (nel cui novero non rientrano le spese del titolo III), che appare difficilmente conciliabile, anche in termini prospettici, con le prescrizioni della legge n. 243 del 2012, attuativa del principio costituzionale del pareggio di bilancio.Nell’attuale fase congiunturale, caratterizzata da una forte crisi del sistema economico e da una costante flessione del PIL locale (nel 2013, ultima annualità disponibile, -2,21%)35, molto preoccupante risulta la consistente riduzione dei livelli di spesa d’investimento dei comuni e delle ex Province regionali, soprattutto in una realtà, quale quella siciliana, in cui il settore pubblico, a causa della minore industrializzazione, assume un ruolo trainante nello sviluppo dei territori.La spesa per investimenti fissi delle amministrazioni locali alimenta circa l’1,9 per cento del PIL regionale36.Il grafico seguente, che rielabora dati SIOPE, evidenzia un andamento fluttuante dei pagamenti in conto capitale, che passano comunque da 580,5 milioni di euro del 2011 a 448,1 milioni di euro nel 2014 (-22,80%).

35 Fonte: Banca d’Italia – Economie Regionali 2015.36 Gli investimenti fissi dei Comuni contribuiscono per il 43,3% del totale mentre quelli delle Province per il 5,7%. Fonte: Banca d’Italia – Economie Regionali 2015;

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Grafico 57 – Comuni – Spesa per investimenti

Fonte: Corte dei conti, banca dati Siope

Poiché la spesa d’investimento risente di tempistiche molto lunghe, legate generalmente alle varie fasi di realizzazione delle opere pubbliche (progettazione, appalto, esecuzione dei lavori, ecc.), può essere utile un esame dei dati di competenza. Dalla banca dati Sirtel, nel 2013 - ultima annualità disponibile – gli impegni per spesa d’investimento nei comuni siciliani ammontano mediamente a 120 euro pro capite, a fronte di una media nazionale di 203 euro p.c. e delle Regioni a Statuto speciale più che doppia (247 euro p.c.). Tale fenomeno testimonia l’urgente necessità di politiche di reale sostegno allo sviluppo locale e, al contempo, di ridimensionamento dei

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livelli di spesa corrente improduttiva, che, allo stato risultano ben superiori agli effettivi fabbisogni e alle capacità finanziarie degli enti.

Grafico 58 – Comuni – Spesa per investimenti

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel.

L’esiguità e la disomogeneità della spesa d’investimento, che dipende da programmi suscettibili di oscillazione di anno in anno, è confermata anche dal grafico seguente, il quale individua nei comuni in provincia di Catania (60 euro p.c.), seguiti da quelli in provincia di Siracusa (71 euro p.c.), il livello più basso di spesa d’investimento, in termini di competenza. Il livello più alto si registra nei comuni in Provincia di Palermo (175 euro p.c.).La figura 2 illustra i valori, ben più esigui (oscillano tra 6 e 41 euro p.c.), riferiti alla spesa in termini di cassa.

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Figura 1 e 2 - Comuni Sicilia - Spesa per investimento pro capite(Impegni di competenza, dislocazione territoriale, esercizio 2013) (Pagamenti di competenza, dislocazione territoriale, esercizio 2013)

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel.

L’analisi territoriale della spesa rivela dati estremamente eterogenei e spesso contrassegnati da criticità, tenuto conto del fatto che in alcuni comuni i valori arrivano, anche in termini di competenza, a un minimo di zero euro pro capite (San Fratello, ME, e Militello in Val di Catania, CT), mentre il valore più elevato si registra nel comune di Sclafani Bagni con un importo di euro 3.244 pro capite.L’analisi per classi demografiche evidenzia un livello di pagamenti pro capite inversamente proporzionale alle dimensioni degli enti, soprattutto

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per gli effetti dei vincoli del patto di stabilità sui comuni di maggiori dimensioni demografiche. Il valore minimo, infatti, si registra nel comune di Catania (fascia demografica tra 250.000 e 500.000 abitanti) in cui i pagamenti pro capite 2013 sono pari a zero. Il valore massimo dei pagamenti si registra nei comuni con popolazione compresa tra i 500 e i 2.000 abitanti con una spesa di 38 euro pro capite.

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5.5 La spesa in conto capitale delle ex Province regionali, che risente del progressivo decremento delle entrate in conto capitale e, più in generale, del forte stato di crisi della finanza locale, passa, in termini di competenza, da 86,98 milioni di euro del 2011 ad euro 32,47 milioni di euro del 2013. La riduzione è del 62,7 per cento.Il grafico seguente, basato sui dati SIOPE, illustra l’andamento dei pagamenti totali – ossia competenza e residui – nel periodo 2011/2014, che fanno registrare una flessione del 51,47 per cento, passando da 140,2 milioni del 2012 a 68,3 milioni del 2014.

Grafico 59 – Province – Spesa per investimenti

Fonte: Corte dei conti, banca dati Siope

Tale fenomeno, già diffuso in ambito nazionale per via del momento estremamente problematico per la finanza provinciale, risulta nella fattispecie particolarmente critico in quanto in quanto si verifica in una delle regioni economicamente più depresse, in cui gli investimenti pubblici potrebbero costituire un importante volano per la ripresa dell’economia.La spesa in conto capitale si attesta ben al di sotto della soglia minima per la manutenzione – e in alcuni casi, addirittura, per la stessa messa in sicurezza – del patrimonio pubblico (in primis, strade e scuole).

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Al fine di fronteggiare questa situazione, la Regione ha previsto un contributo in conto capitale di 10 milioni di euro nel 2014 (art. 7, comma 1, della l.r. n. 5 del 2014) e di 30 milioni di euro nel 2015 per il programma straordinario di interventi sulla viabilità secondaria (art. 10 della l.r. 7 maggio 2015, n. 9).

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6. EQUILIBRI GENERALI E RISULTATI DELLA GESTIONE ECONOMICO FINANZIARIA.

6.1 L’analisi aggregata dei rendiconti 2013 evidenzia nei comuni siciliani un disavanzo corrente37 di 43 milioni di euro. Il saldo netto da impiegare38 è pari a 256,8 milioni di euro.L’avanzo di gestione è di 214,5 milioni di euro circa, mentre, computando anche la gestione residui, il saldo complessivo di amministrazione riscontra una situazione di consistente avanzo, pari a 650 milioni di euro.Tale risultato, tuttavia, influenzato non solo dalla contabilizzazione, nel 2013, delle anticipazioni di liquidità di cui al d.l. n. 35 del 2013 secondo le modalità previste dalla delibera della Sezione delle autonomie n. 19/2014/QMIG39, ma anche dall’attuazione di prassi scorrette, consolidate negli anni, tese all’accertamento o al riaccertamento di partite creditorie in tutto o in parte non suffragate da idoneo titolo giustificativo.Sul punto, si richiamano le osservazioni già espresse al par. 3 con riferimento al regime di armonizzazione dei sistemi contabili.

Tabella 4 - Indicatori equilibri di bilancio 2013

37 Il saldo di parte corrente rappresenta, com’ è noto, la differenza tra le entrate corrente e le spese correnti e la spesa per rimborso prestiti di parte capitale.38 Rappresenta il saldo tra i primi quattro titoli dell’entrata e i primi due titoli della spesa.39 A garanzia di una maggior chiarezza dell’effettiva situazione dell’ente e coerente con l’interpretazione sistematica sopra riferita, la Sezione delle autonomie ha suggerito di costituire un apposito fondo vincolato (ad es. “Fondo Speciale destinato alla restituzione dell’anticipazione ottenuta”), pari all’importo dell’anticipazione assegnata dal MEF da ridursi progressivamente dell’importo pari alle somme annualmente rimborsate a norma delle disposizioni di legge e contrattuali, da finanziare con entrate correnti.Si tratta di un approccio già individuato dalla Sezione delle autonomie con riferimento alla analoga fattispecie della restituzione del “fondo di rotazione” di cui all’art. 243-ter del TUEL (deliberazione n.14/SEZAUT/2013/QMIG), che ha previsto un effetto di sterilizzazione sin dal primo anno di attivazione dell’anticipazione e, di conseguenza, in quelli successivi fino alla completa restituzione dell’anticipazione ottenuta. Questa scelta trova, altresì, una giustificazione logica e tecnica, in quanto ai residui passivi – eliminati dal conto del bilancio a seguito dei pagamenti effettuati con le anticipazioni – dovrebbero corrispondere coperture nei residui attivi.

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Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel.

In sede di indagine di controllo sulla gestione, i controlli a campione sui residui attivi più datati hanno spesso evidenziato la totale mancanza di documentazione in grado di giustificarne la perdurante contabilizzazione; una parte di essi, peraltro, risultava prescritta40. Al di fuori delle ipotesi contemplate dall’art. 187, comma 3 bis, del Tuel41, questi importi, che l’ente non riesce a riscuotere, confluiscono in avanzo non vincolato che, applicato alla spesa corrente, finisce per ampliare la capacità finanziaria dell’ente. Particolarmente significativa la situazione delle entrate proprie, i cui residui attivi riportati sono pari al 114,25 per cento dei corrispondenti accertamenti di competenza, e dunque superiori alla soglia di criticità del 65 per cento prevista dai nuovi parametri di deficitarietà strutturale.Il corrispondente valore medio nazionale è del 65,73 per cento.Questi crediti di dubbia o difficile riscossione, anziché essere stralciati dal conto del bilancio per essere iscritti nel conto del patrimonio, come previsto dal regime “pre -armonizzazione”42, continuano ad essere contabilizzati, influenzando negativamente le tempistiche - se non, addirittura, le stesse chances - di riscossione.Il fenomeno trova riscontro anche nel volume dei residui attivi, sia conservati che da riportare, relativi alle entrate proprie, i cui valori pro capite nel 2013 (rispettivamente, euro 687 e 755), risultano i più elevati

40 Cfr. Sezione di controllo per la Regione siciliana, delibere n. 108/2014/VSGF e 320/2013/VSGF.41 La norma, introdotta dall’art. 3, comma 1, lett. h), d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla L. 7 dicembre 2012, n. 213, ha previsto che l'avanzo di amministrazione non vincolato non possa essere utilizzato nel caso in cui l'ente si trovi in una delle situazioni previste dagli articoli 195 e 222 del Tuel, fatto salvo l'utilizzo per i provvedimenti di riequilibrio di cui all'articolo 193.42 Nel nuovo regime di armonizzazione dei sistemi contabili, anche questi crediti vanno contabilizzati per intero, al fine di darne evidenza in contabilità finanziaria, compensati dall’appostamento di un fondo svalutazione crediti di congruo ammontare.

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rispetto alla media nazionale (rispettivamente, 496 e 551 euro p.c.) e quella delle altre Regioni a Statuto speciale (rispettivamente, 534 e 586 euro p.c.).Il divario tra le due grandezze, che in Sicilia è pari a 69 euro pro capite, fornisce evidenza grafica del volume di residui di nuova formazione, anch’esso ben più ampio rispetto ad altre zone territoriali.

Grafico 60 – Comuni– Residui conservati e da riportare pro capite

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

Al fine di limitare l’incidenza di tali fenomeni sugli equilibri di bilancio, il legislatore, con l’art. 6, comma 17, del d.l. n. 95 del 2012, ha previsto, già a partire da tale annualità, l’obbligo per gli enti di costituire in bilancio un fondo svalutazione crediti di ammontare pari ad almeno il 25 per cento dei residui attivi ultraquinquennali contabilizzati ai titoli I e III43.

43 La misura della predetta percentuale, relativamente all'anno 2014, è stata rivista a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 3-bis, comma 1, d.l. 6 marzo 2014, n. 16, convertito, con modificazioni, dalla l. 2 maggio 2014, n. 68.

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Tale fondo è elevato al 30 per cento per gli enti che accedono alle anticipazioni previste dall’art. 1 del d.l. n. 35 del 2013. Previo parere motivato dell'organo di revisione, possono essere esclusi dalla base di calcolo i residui attivi per i quali i responsabili dei servizi competenti abbiano analiticamente certificato la perdurante sussistenza delle ragioni del credito e l'elevato tasso di riscuotibilità. Tale norma, abrogata a decorrere dal 1° gennaio 201544, costituisce un importante presidio a tutela degli equilibri, e, in presenza dei presupposti previsti, richiede una precisa cadenza di adempimenti formali, con relativa assunzione di responsabilità.In molteplici occasioni, tuttavia, la Sezione di controllo, in sede di monitoraggio finanziario, ha accertato l’indebita riduzione della consistenza del fondo, in assenza delle prescritte formalità45. 6.2 Uno dei principali effetti negativi della non corretta contabilizzazione dei crediti di difficile esigibilità è la progressiva erosione della liquidità, accentuata dal disallineamento temporale tra la velocità di riscossione e quella di pagamento, tanto nella gestione residui quanto sulla competenza.Sotto il primo profilo, il grafico seguente, tra il 2011 e il 2013, evidenzia l’ampia forbice tra il grado di realizzazione dei residui attivi, che scende dal 36 al 31,6 per cento, e il tasso di smaltimento dei residui passivi, che passa dal 42,4 al 46 per cento. Tale divario, ridottosi nel 2012, aumenta fortemente nel 2013 per l’andamento di entrambe le grandezze in raffronto, ed è pari a ben nove punti percentuali.

Grafico 61 – Comuni – Grado di realizzazione e smaltimento residui

44 La norma è stata abrogata dall'art. 77, comma 1, lett. e), d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118, aggiunto dall'art. 1, comma 1, lett. aa), d.lgs. 10 agosto 2014, n. 126.45 Cfr., ex multis, Sezione di controllo per la regione siciliana, delibere n. 62/2015/PRSP e n. 63/2015/PRSP.

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Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

Analogo fenomeno si verifica nella gestione di competenza, in cui la velocità di riscossione (60,5%), in progressivo peggioramento rispetto al passato, risulta ben otto punti percentuali inferiore alla corrispondente velocità di pagamento (68,4%). La forbice, rappresentata dalla distanza tra le due rette, risulta in progressivo ampliamento per via di un andamento pressoché costante della gestione dei pagamenti e per via della rigidità delle stesse componenti di spesa (ad es., retribuzioni del personale), a fronte di un trend d’entrata, in lento, ma costante, decremento.

Grafico 62 – Comuni – Velocità di riscossione e pagamento

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Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

Contribuiscono alla riduzione della velocità di riscossione le tempistiche di erogazione dei trasferimenti regionali (par. 4.16), nonché le difficoltà di realizzazione di alcune tipologie di entrata particolarmente problematiche.L’andamento parallelo di riscossioni e pagamenti è stato già analizzato in precedenza (grafico n. 61).L’indebito procrastinarsi di questo disallineamento temporale tra incassi e pagamenti, sia in competenza che in conto residui, provoca veri e propri squilibri di cassa e finisce per snaturare il ruolo delle anticipazioni di tesoreria, che da temporaneo ed eccezionale rimedio per far fronte a momentanee carenze di liquidità si trasforma in ordinario strumento di finanziamento a breve, senza il quale gli enti non riescono a soddisfare le proprie esigenze di spesa.La consistenza di tali anticipazioni, in costante crescita dal 2011, risulta estremamente elevata anche in termini pro capite, con un importo che, nei comuni siciliani, passa da 222 euro nel 2011 a 310 euro nel 2013 (+39,6%).

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La presenza di valori più che triplicati rispetto alla media nazionale (95 euro pro capite), ma anche ben più elevati rispetto alla media delle Regioni a Statuto speciale (172 euro pro capite), testimonia la presenza di una diffusa ed accentuata tensione di liquidità, destinata ad aggravarsi in presenza di fattori esogeni, quali ad esempio, la velocità di riscossione delle entrate derivate.

Grafico 63 – Comuni – Anticipazione di cassa pro capite

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

A testimonianza della gravità del fenomeno, è da segnalare un importo delle anticipazioni non rimborsate a fine anno (cd. “scoperto di tesoreria”) pari ad euro 256,66 milioni di euro per i comuni e di euro 1,8 milioni di euro per le ex Province regionali.In assenza di misure correttive, la Corte è dell'avviso che tale situazione possa degenerare in una situazione di endemica carenza di liquidità, in grado di compromettere gravemente la solvibilità delle amministrazioni locali e, dunque, la continuità dell’erogazione dei servizi indispensabili.

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Nell’attuale fase della finanza locale, il legislatore è recentemente intervenuto per fronteggiare le tensioni di liquidità collegate al mancato gettito IMU, aumentando l’importo concedibile ex art. 222 del Tuel da tre a cinque dodicesimi delle entrate accertate nel penultimo anno precedente, riferiti ai primi tre titoli di bilancio.6.3 Per contrastare la condizione d’illiquidità in cui versano molti enti, la cui sostanziale insolvenza si riverbera negativamente sui già deteriorati sistemi economici locali, l’art. 1, comma 13, del d.l. n. 35 del 2013 (cd. “sblocca debiti”) ha previsto che gli enti locali impossibilitati a far fronte ai pagamenti dei debiti certi liquidi ed esigibili maturati alla data del 31 dicembre 201246 possano chiedere alla Cassa depositi e prestiti S.p.A una erogazione, legislativamente qualificata come “anticipazione straordinaria di liquidità”, da destinare ai predetti pagamenti e da restituire al predetto istituto entro un limite massimo di 30 anni, con un piano di ammortamento a rate costanti, comprensive di quota capitale e interessi47. Sulla base dei dati acquisiti in sede istruttoria, è risultato che in Sicilia ben 176 enti48, tra cui un’Unione di comuni e due ex Province regionali, 46 Ovvero dei debiti per i quali sia stata emessa fattura o richiesta equivalente di pagamento entro il predetto termine a causa di carenza di liquidità47 Ai fini della contabilizzazione di tali risorse, aventi carattere di anticipazione di scopo, la Sezione delle Autonomie, con delibera n. 14/2013/QMIG, ha previsto che gli enti debbano iscrivere, nei fondi vincolati dell'esercizio in cui è accertata e riscossa l'anticipazione, una somma pari al totale assegnato, come «Fondo destinato alla restituzione dell'anticipazione ottenuta dal fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria dell'ente». Dall'anno successivo, con l'inizio del rimborso, il fondo sarà progressivamente ridotto dell'importo pari alle somme restituite che saranno impegnate di anno in anno nel bilancio in cui vanno in scadenza.48 Enti che hanno richiesto l’anticipazione alla Cassa DD.PP.: Amministrazione provinciale di Messina, Amministrazione provinciale di Siracusa, Acate, Aci castello, Aci Catena, Aci Sant’Antonio, Acireale, Acquedolci, Adrano, Agrigento, Aidone, Aragona, Augusta, Avola, Bagheria, Balestrate, Barcellona pozzo di gotto, Barrafranca, Baucina, Belmonte Mezzagno, Belpasso, Bivona, Bolognetta, Brolo, Buscemi, Butera, Caccamo, Calatabiano, Caltagirone, Campobello di Mazara, Campofelice di roccella, Canicattì, Canicattini bagni, Capaci, Capizzi, Capo d’Orlando, Capri leone, Carini, Casalvecchio siculo, Cassaro, Castel mola, Casteldaccia, Casteltermini, Castiglione di Sicilia, Castronovo di Sicilia, Castroreale, Cefalà diana, Cefalù, Chiusa Sclafani, Cinisi, Comiso, Corleone, Delia, Falcone, Favara, Ferla, Ficarazzi, Fiumedinisi, Fiumefreddo di Sicilia, Francavilla di Sicilia, Francofonte, Frazzano, Furnari, Galati mamertino, Gela, Giardinello, Giardini Naxos, Giarratana, Gioiosa marea, Giuliana, Godrano, Grammichele, Graniti, Grotte, Gualtieri Sicamino, Isola delle femmine, Ispica, Itala, Joppolo Giancaxio, Lentini, Leonforte, Librizzi, Licata, Limina, Linguaglossa, Maniace, Marineo, Mascali, Mazzarrone, Meri, Milazzo, Militello rosmarino, Mineo, Mirabella Imbaccari, Mirto, Modica, Monforte san Giorgio, Mongiuffi melia, Monreale, Montagnareale, Montalbano Elicona, Montedoro, Montelepre, Monterosso almo, Mussomeli, Naro, Naso, Nissoria, Nizza di Sicilia, Noto, Novara di Sicilia, Oliveri, Pachino, Palagonia, Palazzolo Acreide, Partinico, Paternò, Patti, Pedara, Petrosino, Piana degli albanesi, Piedimonte etneo, Piraino, Pozzallo, Prizzi, Racalmuto, Raddusa, Ramacca, Randazzo, Realmonte, Ribera, Riposto, Roccalumera, Roccella Valdemone, Rodi Milici, Rosolini, Salaparuta, San Biagio platani, San Giovanni gemini, San Giovanni la punta, San marco d’Alunzio, Sant’Agata di Militello, Sant’Agata li Battiati, Santa croce camerina, Santa domenica vittoria, Santa Flavia, Santa lucia del mela, Santo Stefano Quisquina, Sciacca, Sciara, Scicli, Scordia, Siculiana, Siracusa, Solarino, Sommatino, Sortino, Spadafora, Taormina,

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Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana

hanno fatto richiesta di accesso alla predetta anticipazione, per un importo di euro 641,92 milioni di euro, a fronte dei quali sono stati concessi euro 400,90 milioni di euro, quasi interamente erogati.Le amministrazioni comunali richiedenti sono concentrate prevalentemente nella provincia di Messina (52 enti), seguita da quella di Catania e di Palermo (con 33 enti).

Tabella 5 - Anticipazioni concesse ex d.l. 35/2013

Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati Cassa depositi e prestiti

6.4 Successivamente, l’art. 31 del d.l. 24 aprile 2014, n. 66, al fine di favorire il pagamento dei debiti da parte delle società ed enti partecipati da enti locali, ha previsto, per l'anno 2014, un incremento del fondo di cui all'articolo 1, comma 10, del d.l. n. 35 del 2013 per 2.000 milioni di euro.Il pagamento concerne:a) i debiti certi, liquidi ed esigibili alla data del 31 dicembre 2013;

Terme Vigliatore, Termini imerese, Torrenova, Trappeto, Tremestieri etneo, Tripi, Valdina, Venetico, Viagrande, Villabate, Villafranca tirrena, Vittoria, Vizzini, Zafferana etnea, Unione dei comuni valle del Sosio.

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b) i debiti per i quali sia stata emessa fattura o richiesta equivalente di pagamento entro il predetto termine; c) i debiti fuori bilancio che presentavano i requisiti per il riconoscimento alla data del 31 dicembre 2013, anche se riconosciuti in bilancio in data successiva, ivi inclusi quelli contenuti nel piano di riequilibrio finanziario pluriennale.La concessione dell'anticipazione è subordinata alla presentazione da parte degli stessi enti locali di una dichiarazione attestante la verifica dei crediti e debiti reciproci nei confronti delle società partecipate, asseverata dagli organi di revisione dello stesso ente locale e, per la parte di competenza, delle società partecipate interessate.Sulla base dei dati pervenuti in sede istruttoria, hanno fatto richiesta di tale anticipazione i seguenti 17 comuni siciliani, prevalentemente concentrati nella provincia di Palermo. L’importo complessivamente erogato è di 22.318.516 euro.Ai predetti enti si aggiungono le ex Province regionali di Messina e di Siracusa, che hanno ottenuto anticipazioni per euro 5.131.963.L’importo complessivo, pertanto, ascende ad euro 27.450.479.

Tabella 6 - Anticipazioni concesse ex d.l. n. 66 del 2014

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Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati Cassa depositi e prestiti

6.5 La situazione di grave sofferenza finanziaria, descritta nei paragrafi precedenti, si connota di profili di ulteriore problematicità per via del grave ritardo, rispetto ai termini legislativamente imposti, con cui gli enti approvano i bilanci di previsione, che cagiona un indebito procrastinarsi dell’esercizio provvisorio e, soprattutto, un differimento dei provvedimenti di salvaguardia degli equilibri di bilancio (art. 193 del Tuel).A riguardo, si richiamano le indicazioni fornite dalla Sezione delle autonomie con le delibere n. 23/SEZAUT/2013/INPR e n. 18/SEZAUT/2014/INPR, ove si ricorda, tra l’altro, l’importanza degli strumenti di monitoraggio delle gestioni anche durante il periodo di esercizio provvisorio, soprattutto sul versante delle entrate, che risentono del progressivo ridimensionamento delle risorse per effetto delle manovre correttive.Il fenomeno, che assume connotazioni sempre più strutturali, presenta inevitabili ricadute sulla gestione - per via delle limitazioni di cui all’art. 163 del Tuel - ma anche sul processo di programmazione e sul sistema

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di controllo interno, sul cui funzionamento la Sezione è chiamata a vigilare nell’ambito del monitoraggio previsto dall’art. 148 del Tuel49. Nel 2014, nonostante il differimento del termine di approvazione del bilancio di previsione al 30 ottobre, ben 224 enti locali50 hanno accumulato un ritardo così grave nell’approvazione dei documenti di programmazione economico finanziaria, da andare incontro anche al commissariamento da parte del Dipartimento regionale alle autonomie locali.Analogo fenomeno è riscontrabile in riferimento ai rendiconti di gestione 2013, per la cui tardiva approvazione, nonostante il differimento del

49 I controlli della sezione spesso hanno messo in luce uno scarso livello di adeguatezza e di efficacia dei sistemi di controllo interno, e, in alcuni casi, addirittura una totale disapplicazione degli obblighi legislativamente imposti. Cfr., ex multis, Sezione di controllo per la Regione siciliana, delibere n. 7/2015/PRSP, 28/2015/PRSP, 68/2014/PRSP, n. 148/2014/PRSP e n. 223/2014/PRSP.50 Agrigento, Alessandria della Rocca, Aragona, Bivona, Calamonaci, Cammarata, Campobello di Licata, Casteltermini, Castrofilippo, Comitini, Favara, Joppolo Giancaxio, Lampedusa e Linosa, Licata, Menfi, Montallegro, Palma di Montechiaro, Porto Empedocle, Racalmuto, Raffadali, Ravanusa, Realmonte, Sant'Angelo Muxaro, San Biagio Platani, Santa Elisabetta, Santo Stefano Quisquina, Sambuca di Sicilia, Sciacca, Siculiana, Acquaviva Platani, Bompensiere, Campofranco, Gela, Marianopoli, Mazzarino, Milena, Montedoro, Mussomeli, Niscemi, Resuttano, San Cataldo, Santa Caterina Villarmosa, Sommatino, Villalba, Aci Castello, Acireale , Adrano, Biancavilla, Calatabiano, Camporotondo Etneo , Castiglione di Sicilia, Catania, Fiumefreddo di Sicilia, Giarre, Grammichele, Linguaglossa, Maniace, Mazzarrone, Militello in Val di Catania, Milo, Mineo, Mirabella Imbaccari, Misterbianco, Motta Sant'Anastasia, Nicolosi, Palagonia, Paternò, Piedimonte Etneo, Raddusa, Randazzo, Riposto, Sant'Agata li Battiati, Sant'Alfio, San Michele di Ganzaria, Trecastagni, Valverde, Vizzini, Zafferana Etnea, Agira, Barrafranca, Calascibetta, Catenanuova, Enna, Gagliano Castelferrato, Nicosia, Nissoria, Piazza Armerina, Pietraperzia, Sperlinga, Valguarnera Caropepe, Villarosa, Alcara li Fusi, Alì, Alì Terme, Barcellona Pozzo di Gotto, Basicò, Capizzi, Caronia, Casalvecchio Siculo, Castel di Lucio, Castelmola, Condrò, Ficarra, Fiumedinisi, Frazzanò, Furci Siculo, Furnari, Galati Mamertino, Gioiosa Marea, Graniti, Gualtieri Sicaminò, Itala, Letojanni, Librizzi, Limina, Lipari, Longi, Merì, Messina, Mirto, Mistretta, Monforte San Giorgio, Mongiuffi Melia, Montagnareale, Motta d'Affermo, Naso, Oliveri, Pagliara, Patti, Pettineo, Piraino, Reitano, Roccella Valdemone, Sant'Agata di Militello, Sant'Angelo di Brolo, Santa Domenica Vittoria, San Fratello, San Pier Niceto, Saponara, Sinagra, Taormina, Torregrotta, Valdina, Alia, Alimena, Altofonte, Balestrate, Belmonte Mezzagno, Bisacquino, Blufi, Borgetto, Caccamo, Caltavuturo, Camporeale, Capaci, Carini, Castelbuono, Casteldaccia, Castellana Sicula, Castronovo di Sicilia, Cefalà Diana, Cefalù, Cerda, Ciminna, Cinisi, Collesano, Contessa Entellina, Corleone, Ficarazzi, Gangi, Geraci Siculo, Giardinello, Godrano, Isnello , Lascari, Lercara Friddi, Marineo, Monreale, Palermo, Partinico, Petralia Soprana, Petralia Sottana ,Piana degli Albanesi , Roccamena, Roccapalumba, San Cipirello, Santa Cristina Gela, Santa Flavia, San Giuseppe Jato, San Mauro Castelverde, Sciara, Scillato, Terrasini, Torretta, Trabia, Trappeto, Ventimiglia di Sicilia, Villabate, Monterosso Almo, Pozzallo, Vittoria, Buccheri , Buscemi, Canicattini Bagni, Cassaro, Floridia, Francofonte, Lentini, Noto, Portopalo di Capo Passero, Siracusa, Sortino, Castellammare del Golfo, Custonaci, Erice, Gibellina, Marsala, Mazara del Vallo, Paceco, Pantelleria, San Vito Lo Capo, Trapani, Valderice, Vita.

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termine al 30 giugno 201451, ben 153 enti locali52 sono incorsi, anche in questo caso, nel commissariamento.Tali ritardi, come più volte ricordato dalla Sezione, si ripercuotono inevitabilmente sulla tempestività del controllo a questa intestato, finendo per comprometterne la tempestività e l’incisività, soprattutto in contesti – quale quello attuale – fortemente critici e soggetti a rapida degenerazione. A tali ritardi si sommano quelli accumulati direttamente dagli organi di revisione nella compilazione dei questionari su cui si fonda il controllo della Sezione.Al fine di responsabilizzare maggiormente gli enti, il legislatore nazionale è intervenuto con l’art. 3, comma 1, lettera l, del d. l. n. 174 del 2012, per sanzionare con lo scioglimento del consiglio comunale la mancata approvazione del rendiconto di gestione entro il termine legislativamente imposto (cfr. art. 227, comma 2 bis, del Tuel).Con circolare n. 2 del 16 ottobre 2013, l’Assessorato delle autonomie locali e della funzione pubblica ha condivisibilmente ritenuto tale norma direttamente applicabile in Sicilia, anche se non risultano adottate le conseguenziali determinazioni.Al di là dei molti casi di ingiustificabilità del ritardo, per effetto di disfunzioni organizzative o di semplice inerzia53, la Sezione non può 51 Il differimento è stato stabilito dall’art. 7 del DL n. 16/2014.52 Agrigento, Alessandria della Rocca, Calamonaci, Campobello di Licata, Canicattì, Favara, Grotte, Lampedusa e Linosa, Licata, Racalmuto, Raffadali, Ravanusa, Realmonte, San Biagio Platani, San Giovanni Gemini, Sambuca di Sicilia, Sciacca, Acquaviva Platani, Caltanissetta, Delia, Gela, Mazzarino, Montedoro, Mussomeli, Niscemi, San Cataldo , Santa Caterina Villarmosa, Serradifalco, Vallelunga Pratameno, Aci Castello, Acireale, Adrano, Biancavilla, Castiglione di Sicilia, Catania, Giarre, Militello Rosmarino, Mineo, Motta Sant'Anastasia, Palagonia, Randazzo, Sant'Agata li Battiati, San Gregorio di Catania, Santa Maria di Licodia, Santa Venerina, Scordia, Trecastagni, Valverde, Vizzini, Agira, Aidone, Catenanuova, Centuripe, Enna, Nicosia, Troina, Valguarnera Caropepe, Alcara li Fusi, Basicò, Brolo, Capizzi, Caronia, Casalvecchio Siculo, Condrò, Falcone, Ficarra, Floresta, Furci Siculo, Galati Mamertino, Gualtieri Sicaminò, Itala, Limina, Lipari, Messina, Milazzo, Monforte San Giorgio, Mongiuffi Melia , Montagnareale, Motta d'Affermo, Naso, Oliveri, Pace del Mela, Patti, Pettineo, Rometta, Santa Domenica Vittoria, San Pier Niceto, Santa Teresa di Riva, Taormina, Tortorici, Venetico, Alimena, Balestrate, Baucina, Belmonte Mezzagno, Bisacquino, Caccamo, Caltavuturo, Camporeale, Capaci, Carini, Castelbuono, Casteldaccia, Castronovo di Sicilia, Cefalù, Corleone, Ficarazzi, Godrano, Lascari, Marineo, Mezzojuso, Misilmeri, Monreale, Montemaggiore Belsito, Partinico, Petralia Soprana, Piana degli Albanesi, Roccamena, Roccapalumba, San Cipirello, Santa Cristina Gela, Santa Flavia, San Giuseppe Jato, Sciara, Scillato, Sclafani Bagni , Termini Imerese, Torretta, Trabia, Ustica, Villabate, Chiaramonte Gulfi, Comiso, Ispica, Pozzallo, Vittoria, Avola, Noto, Pachino, Alcamo, Custonaci, Erice, , Favignana, Gibellina, Marsala, Mazara del Vallo, Paceco, Pantelleria, Petrosino, San Vito Lo Capo, Trapani, Valderice, Vita.53 Cfr., ex multis, Sezione di controllo per la Regione siciliana, delibere n. 64/2015/PRSP, n. 172/2014/PRSP, n.177/2014/PRSP . . Nel caso di ingiustificabilità del ritardo si rende necessario il recupero degli oneri indebitamente sostenuti per il commissariamento nei confronti degli organi che ne sono responsabili (art. 24, comma 3, legge regionale n. 44/91).

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esimersi dall’auspicare in questa sede una rapida transizione verso una nuova fase di finanza locale, caratterizzata da un’anticipazione delle tempistiche legislative che si riverberano sul processo di programmazione degli enti locali, a partire da quelle riguardanti la determinazione dei trasferimenti, erariali e regionali.Tale esigenza diviene ancora più pregnante nella prospettiva del passaggio al regime di contabilità armonizzata, che implica la necessaria e tempestiva determinazione delle risorse etero determinate, anche in riferimento alle tempistiche di movimentazione dei flussi di cassa. La Sezione, inoltre, ribadisce in questa sede gli auspici, più volte formulati, per una riforma del sistema di elezione dei componenti dell’organo di revisione tesa al superamento del sistema fiduciario, in linea con le tendenze affermatesi ormai da anni nelle restanti regioni d’Italia.

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6.6 Il progressivo deterioramento del sistema di finanza pubblica provinciale emerge con chiarezza anche dall’analisi degli indicatori di equilibrio.Nelle ex Province regionali, il progressivo assottigliamento delle entrate, soprattutto di tipo derivato, unitamente alla difficile comprimibilità dei volumi di spesa, dà luogo, nel 2013, ad un saldo netto da finanziare di 39,6 milioni di euro.Il disavanzo di gestione complessivo è pari a 55,1 milioni di euro; lo squilibrio risulta più evidente per la gestione corrente, che fa registrare un disavanzo di 54,8 milioni di euro. Considerando la gestione residui, il saldo aggregato presenta ancora una situazione di avanzo di 499,2 milioni di euro.Tale risultato, tuttavia, é influenzato dalla contabilizzazione, nel 2013, delle anticipazioni di liquidità di cui al d.l. n. 35 del 2013 secondo le modalità previste dalla delibera della Sezione delle autonomie n. 19/2014/QMIG.Ulteriore fattore determinante ai fini del predetto saldo contabile è costituito dalle modalità di accertamento originario o di riaccertamento delle poste attive iscritte nel conto del bilancio (cfr. par. 3.28).

Tabella 7 – Indicatori degli equilibri di bilancio 2013

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

Sebbene la consistenza media dei residui da riportare subisca, nel triennio considerato, una rilevante decrescita – per via, probabilmente, di attente operazioni di riaccertamento dei residui –, passando complessivamente da 1.030,12 milioni di euro a 858,3 milioni di euro, il grafico seguente evidenzia una situazione non

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Grafico 64 – Province – Residui attivi pro capite

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

Le Province di Enna e Caltanissetta, infatti, presentano una consistenza pro capite ben superiore non solo alla media regionale (172 euro p.c.), ma anche a quella, ben più elevata, nazionale (231 euro p.c.).Come già osservato per i comuni, le diffuse prassi miranti all’indebita contabilizzazione di crediti di difficile riscuotibilità cagionano nel tempo una progressiva erosione della liquidità.Lo scostamento temporale tra velocità di riscossione e quella di pagamento risulta evidente dai grafici seguenti, relativi alla gestione corrente 2013, in cui viene posto in raffronto il tasso di realizzazione dei residui attivi rispetto a quello di smaltimento dei residui passivi (gestione residui) e, successivamente, la velocità di riscossione rispetto a quella di pagamento (gestione di competenza).Sotto il primo profilo, il grafico seguente evidenzia l’ampio divario tra il grado di realizzazione dei residui attivi, pari al 25,2 per cento, e il tasso di smaltimento dei residui passivi, che si attesta su un valore più che doppio (53,4%).La forbice, rappresentata dalla distanza tra le due rette, risulta in progressivo ampliamento anche per via della crescente inclinazione

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Grafico 65 – Province – Grado di realizzazione e smaltimento residui

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

Per quanto concerne la gestione di competenza, tale fenomeno risulta evidente solo nel 2012, per poi rientrare, nel 2013, con un sostanziale allineamento tra velocità di riscossione e di pagamento. Della forbice tra riscossioni e pagamenti correnti si è riferito in precedenza (par. 5.7).

Grafico 66 – Province – Velocità di riscossione e pagamento

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Gli squilibri di cassa danno luogo ad un sempre più frequente utilizzo dell’anticipazione di tesoreria, che finisce per tramutarsi, indebitamente, in ordinario strumento di finanziamento a breve.Il grafico seguente evidenzia il trend della consistenza dell’anticipazione non restituita a fine esercizio (cd. “scoperto di tesoreria”), che raggiunge il picco nel 2012, soprattutto nella Provincia regionale di Trapani.Nel 2013, la consistenza di questa passività inestinta a fine anno diminuisce per via del ricorso alle anticipazioni di liquidità previste dal d.l. n. 35 del 2013.

Grafico 67 – Province – Anticipazioni di tesoreria inestinta al 31.12

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7. CRITICITÀ DEGLI EQUILIBRI DI BILANCIO. IN PARTICOLARE, I DEBITI FUORI BILANCIO.

7.1 Un diffuso fattore di criticità è costituito anche dai debiti fuori bilancio, ossia dalle obbligazioni verso terzi per il pagamento di una determinata somma di denaro, assunte in violazione delle norme giuscontabili che regolano il processo finanziario della spesa.I presupposti e le procedure per ricondurre tali obbligazioni al sistema di bilancio dell’ente sono tassativamente individuati dall’art. 194 del TUEL, che attribuisce al consiglio comunale un imprescindibile ruolo di controllo politico amministrativo, nell’ambito del quale tale organo:

accerta la sussumibilità del debito all’interno di una delle fattispecie normativamente tipizzate;

riconduce l’obbligazione all’interno della contabilità dell’ente; individua le risorse per farvi fronte; accerta le cause che hanno originato l’obbligo, anche al fine di

evidenziare eventuali responsabilità. Nell’ipotesi di acquisizione di beni e servizi in violazione delle procedure di spesa di cui all’art. 191, commi 1, 2 e 3, del Tuel, contemplata dall’art. 194 lettera e, l’organo consiliare, pur in presenza di idonea copertura finanziaria, è chiamato ad una valutazione discrezionale – con correlato obbligo di motivazione - sulla sussistenza di una serie di requisiti imprescindibili ai fini della riconoscibilità del debito, ossia l’utilità (da valutare come vantaggio ricavato dalla prestazione di beni e servizi del terzo creditore, in termini anche di obiettivo riscontro della congruità dei prezzi), l’arricchimento (che include solo la quota corrispondente al valore materiale della prestazione effettivamente ricevuta, con esclusione della quota di utile d’impresa e di voci accessorie quali interessi, rivalutazione, spese legali, ecc.) e la

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propedeuticità all’espletamento di funzioni e servizi di competenza (ossia la stretta coerenza con la mission istituzionale dell’ente).Anche con riferimento ai debiti fuori bilancio derivanti da sentenze esecutive (art. 194, comma 1, lettera a), del TUEL), il consolidato orientamento della Sezione54, in conformità alla restante giurisprudenza, ha posto particolare attenzione sull’imprescindibile attività valutativa da parte dell’organo consiliare, che, essendo ascrivibile alla funzione di indirizzo e controllo politico amministrativo, non ammette alcuna possibilità di interposizione, sia pur in via d’urgenza, da parte di altri organi.In tale ambito, le esigenze di celerità devono essere soddisfatte attraverso una tempestiva convocazione dell’organo assembleare, al fine di impedire la maturazione di oneri ulteriori e di adottare le necessarie misure di riequilibrio55. Coerentemente con la costante giurisprudenza contabile (ex multis, Sezione regionale di controllo per la Campania, delibera n. 213/2013/PAR), la Sezione ha ritenuto che durante il periodo di esercizio provvisorio non si possa provvedere al riconoscimento dei debiti fuori bilancio, per via dell’eccezionalità della fattispecie di cui all’art. 194 del Tuel, ma, soprattutto, per l’assenza del bilancio formalmente approvato - cui ricondurre la passività emersa - e del correlato vincolo autorizzatorio56. In riferimento al rischio di azioni esecutive, giova ricordare che i 120 giorni di tempo dalla notifica del titolo esecutivo previsti dall’art. 14, del decreto legge 31 dicembre 1996, n. 669 convertito in legge 28 febbraio 1997, n. 30, come modificato dall’art. 147 della legge 23 dicembre 2000, n. 288, ai fini dell’avvio di pignoramenti nei confronti della P.A., 54 Ex multis, Sezione di controllo per la Regione siciliana, delibera n. 21/2013/VSGF, n. 74/2013/PRSP, n. 270/2011/GEST, n. 55/2014/PAR, delibere n. 184/2014/PRSP, 80/2015/PAR)55 Tale soluzione risulta anche coerente con la logica ispiratrice dei parametri di deficitarietà strutturale approvati con DM 18 febbraio 2013, che, non prendendo più a riferimento la consistenza dei debiti “formatisi” nel corso dell’esercizio di riferimento, bensì quella dei debiti “riconosciuti” (cfr. parametro n. 8), valorizzano al massimo livello il momento formale della riconduzione della passività al sistema di bilancio dell’ente da parte dell’organo consiliare e il rispetto della scansione procedimentale delineata dal legislatore.56 Ex multis, Sezione di controllo per la Regione siciliana,, delibere n. 55/2014/PAR, 80/2015/PAR, cit.; da ultimo, cfr. delibera n. 177/2015/PAR del 13 maggio 2015.

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costituiscono un termine “ragionevole” anche per consentire all’ente di addivenire alla delibera di approvazione del bilancio di previsione, con contestuale adozione dei provvedimenti idonei al ripristino degli equilibri.7.2. Nel 2013, gli enti locali siciliani hanno riconosciuto debiti fuori bilancio per un totale di oltre 163 milioni di euro57 (di cui circa 101 milioni i comuni e i restanti 62 milioni le ex Province regionali).Il grafico seguente evidenzia il trend per comuni e province negli anni 2008/2013, che, anche per via delle ricognizioni propedeutiche all’avvio di manovre di riequilibrio finanziario pluriennale (art. 243 bis, comma 6, lettera b, Tuel), risulta in incremento nell’ultimo anno.

Grafico 68 – Debiti fuori bilancio riconosciuti, esercizi 2008-2013Importi in milioni di euro

Fonte: Corte dei conti, Sezione delle Autonomie.

7.3 Le casistiche più frequenti sono riconducibili, nei comuni, alla copertura di passività derivanti da sentenze esecutive (art. 194, comma 1, lettera a), 75% del totale)58 e all’acquisizione di beni e servizi in

57 Fonte: Corte dei conti, Sezione Autonomie, su un campione del 100 per cento degli enti.58 In tale tipologia tendono a confluire, peraltro, le altre tipologie di passività, ove al mancato tempestivo riconoscimento segua un contenzioso con esito soccombente

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violazione delle procedure giuscontabili (art. 194, comma 1, lettera e), 18% circa del totale).

Grafico 69 – Comuni - Debiti fuori bilancio riconosciuti per tipologia

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sezione autonomie.

Lo stesso è a dirsi con riferimento alle ex Province regionali, in cui i debiti da sentenze esecutive sono addirittura il 90 per cento del totale, mentre i debiti ex art. 194, lettera e), costituiscono il 7 per cento del totale.

Grafico 70 – Province - Debiti fuori bilancio riconosciuti per tipologia

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Fonte: Corte dei conti, banca dati Sezione autonomie.

La predominanza della tipologia di cui all’art. 194, lettera a), del TUEL, tuttavia, può risultare fuorviante, in quanto spesso i debiti da sentenza esecutiva costituiscono solo la degenerazione giudiziale di originarie passività per irregolari acquisizioni di beni e servizi, cui l’ente non ha fatto fronte tempestivamente per mancanza di risorse disponibili, con annesso aggravio di costi per interessi, spese legali e di soccombenza. Nel contenzioso pendente, infatti, si annidano sovente casi di resistenza quasi pretestuosa, ai limiti della temerarietà, strumentali al semplice differimento del momento formale del riconoscimento, con corrispondente insorgenza di passività latenti.7.4 Le precedenti considerazioni trovano conferma nella tabella 8, relativa ai debiti fuori bilancio in attesa di riconoscimento, legati principalmente agli oneri da contenzioso (art. 194 lettera a). Il totale complessivo è quantificato in oltre 467,4 milioni di euro, in gran parte ascrivibile ai comuni (446 milioni di euro).

Tabella 8 - Debiti fuori bilancio da riconoscere al 31/12/2013

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Fonte: Corte dei conti, banca dati Sezione autonomie.

Ciò costituisce sicuramente una delle incognite più preoccupanti per la finanza locale siciliana, che dà luogo in alcuni casi a situazioni prodromiche al default, anche se non formalizzato.Particolarmente critica risulta la mancata adozione, nella maggior parte dei casi, di misure prudenziali (quali, ad esempio, la costituzione di un fondo rischi ed oneri, il vincolo dell’avanzo di amministrazione, ecc.) atte a mitigare gli effetti delle passività sugli equilibri di bilancio59.L’esposizione debitoria latente delle ex Province regionali, pari a 21,3 milioni di euro, costituisce un fattore di primaria attenzione ai fini della successione tra enti nell’ambito della riforma delle funzioni di area vasta.7.5 Il diffuso stato di sofferenza nel regolare pagamento delle obbligazioni, che degenera in alcuni casi in vera e propria insolvenza, è testimoniato innanzitutto dall’incremento dei pignoramenti ed azioni esecutive che, nel 2013, arrivano ad euro 23.155.365,1260, quasi integralmente imputabili ai comuni (euro 22.183.999). Sulla base delle informazioni trasmesse dagli organi di revisione nei questionari sul rendiconto 2013, presentano i valori più elevati il comune di Palermo (con pignoramenti per 6,4 milioni di euro), seguito dai comuni di Lentini (4,3 milioni di euro) e Messina (2,8 milioni di euro)61.

59 Tali misure risultano ancora più importanti nel caso in cui l’ente presenti un piano di requilibrio finanziario pluriennale, per le quali l’omesso stanziamento di risorse tese a tenere indenne l’ente da sopravvenienze passive, oltre a confliggere con i più elementari principi di prudenza che dovrebbero ispirare i comportamenti del comune, soprattutto in frangenti così delicati, finisce per compromettere gravemente la credibilità e l’attendibilità dell’intera operazione, esponendo i già compromessi equilibri di bilancio agli effetti sicuramente esiziali che deriverebbero da possibili future soccombenze (Cfr., ad esempio, Sezione di controllo Sicilia, delibera n. 41/2014/PRSP). 60 Fonte: Corte conti, banca dati Siquel. 61 Fonte: Corte conti, banca dati Siquel. campione di 369 comuni su un totale di 390. Il controllo finanziario per l’esercizio 2013 nei confronti di questi enti non risulta, allo stato, concluso.

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L’analisi territoriale evidenzia che, in valore pro capite, i debiti fuori bilancio più elevati si riscontrano nei comuni della provincia di Caltanissetta (euro 53 p.c.) e di Ragusa (euro 50 p.c.), mentre gli importi più bassi si riscontrano in provincia di Enna e Trapani, rispettivamente pari a 9 e 12 euro. In termini generali, questa Sezione ha più volte avuto modo di constatare la tendenza dei comuni, in presenza di stanziamenti insufficienti, a soddisfare ugualmente le proprie esigenze di spesa, in violazione delle regole giuscontabili, con conseguente trasformazione del debito fuori bilancio da evento straordinario ad ordinaria modalità di gestione della spesa.7.6. Per il ripiano dei debiti fuori bilancio, possono essere utilizzate tutte le entrate e le disponibilità – ad eccezione di prestiti e di entrate a specifica destinazione – nonché i proventi derivanti da alienazioni di beni patrimoniali disponibili. In base all’art. 3, comma 28, della legge n. 350 del 2003, può essere utilizzata anche l’eventuale maggiore entrata derivante dalla plusvalenza di beni patrimoniali, generalmente utilizzata attraverso l’applicazione dell’avanzo di amministrazione (art. 187, comma 2, lettera b, del Tuel).Come si evince dal grafico successivo, la principale fonte di finanziamento per i comuni è costituita da disponibilità generiche di bilancio sia di parte corrente (53%), che in conto capitale (26%). Segue l’alienazione immobiliare (10%), le cui tempistiche di effettivo introito, tuttavia, soprattutto a seguito della crisi del mercato immobiliare, risultano talvolta oltremodo prolungate.Infine, per debiti d’importo pari complessivamente ad euro 6.766.109, corrispondenti al 4 per cento del totale, i comuni hanno provveduto al formale riconoscimento senza tuttavia indicare la fonte di finanziamento.

Grafico 71 – Comuni - Fonti di copertura dei debiti fuori bilancio

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Fonte: Corte dei conti, banca dati Sezione Autonomie.

Per le ex Province regionali, l’avanzo di amministrazione costituisce la principale fonte di finanziamento (68%), seguita da disponibilità generiche di bilancio (15%).Da notare, inoltre, che, per debiti d’importo complessivo di euro 10.381.842, pari al 17 per cento del totale, gli enti hanno provveduto al formale riconoscimento, senza tuttavia specificare la fonte di finanziamento.

Grafico 72 – Province - Fonti di copertura dei debiti fuori bilancio

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Fonte: Corte dei conti, banca dati Sezione Autonomie.

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8. L’ESPOSIZIONE DEBITORIA NEI CONFRONTI DEGLI ATO RIFIUTI

8.1 Un fattore di estrema problematicità per la finanza dei comuni siciliani è costituito dall’ingente esposizione debitoria accumulata negli anni nei confronti delle società e dei consorzi d’ambito per il servizio integrato dei rifiuti, le cui gestioni antieconomiche hanno dato luogo ad una diffusa situazione di illiquidità, talvolta culminata in vero e proprio stato di emergenza sanitaria62.Al fine di non compromettere la continuità di un servizio essenziale per la collettività, la Regione è intervenuta nel tempo con una serie di leggi che hanno autorizzato l’intervento anticipatorio nei confronti dei comuni, obbligati ex lege63 ad intervenire finanziariamente per assicurare l'integrale copertura dei costi del servizio, in via sussidiaria rispetto alle società d'ambito di riferimento. In questa prima fase temporale si collocano, ad esempio, l’art. 21, comma 17, della legge regionale 22 dicembre 2005, n. 19, l’art. 11 della legge regionale 14 maggio 2009 n. 6, l’art. 46 della legge regionale 12 maggio 2010, n. 11, l’art. 2 della legge regionale 7 gennaio 2011, n. 1.In un secondo momento, sono intervenuti alcuni provvedimenti emergenziali, disposti da organi commissariali dapprima in attuazione dell’O.P.C.M. 9 luglio 2010 n. 3887, e, successivamente, di ordinanze del Presidente della Regione, emanate ai sensi dell’art. 191 del d. lgs. n. 152 del 2006 (ord. P.R.S. n. 8/RIF del 27 settembre 2013, e successive). Tale fase, tuttora in corso, sulla base dell’ordinanza del Presidente della Regione n. 2/2015/RIF, risulta prorogata al 30 giugno 2015.

62Cfr. Sezione di controllo per la Regione siciliana delibera 101/2012/VSGF.63L’art. 21 comma 17 della l.r. n. 19 del 2005 prevede che i comuni, per la quota di propria competenza nell'ambito territoriale ottimale, hanno l'obbligo di intervenire finanziariamente al fine di assicurare l'integrale copertura delle spese della gestione integrata dei rifiuti sussidiariamente alla propria società d'ambito, e di istituire a tal fine un apposito capitolo di spesa con adeguata dotazione nel bilancio di previsione. Analoga disposizione è prevista dall’art. 4, comma 2, lettera c, della l.r. n. 9 del 2010. Cfr., sul punto, circolare reg.le 10 novembre 2012, n. 2.

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La tabella seguente illustra gli importi delle anticipazioni disposte sulla base delle richiamate normative, sulla base di ordinanze emergenziali e, da ultimo, a seguito dell’approvazione dei piani di rientro (par. 8.3).

Tabella 9 - Anticipazioni regionali per normativa di riferimentoNORMATIVA DI RIFERIMENTO ANNO ANTICIPAZIONI RECUPERI E/O TRATTENUTE

PERIODI PRECEDENTIDEBITO CONSOLIDATO AL

31/12/2014Anticipazioni art. 21, c. 17, L.R. 19/2005 2006 € 18.589.444,81 € 0,00 € 18.589.444,81Anticipazioni art. 21, c. 17, L.R. 19/2005 2007 € 25.413.705,03 € 0,00 € 25.413.705,03Anticipazioni art. 21, c. 17, L.R. 19/2005 2008 € 41.027.800,00 € 9.908.479,00 € 31.119.321,00Anticipazioni art. 21, c. 17, L.R. 19/2005 2009 € 37.043.569,10 € 0,00 € 37.043.569,10

TOTALE ex art. 21 € 122.074.518,94 € 9.908.479,00 € 112.166.039,94Anticipazioni art. 11, L.R. 6/2009 2009 € 261.553.249,65 € 60.631.981,62 € 200.921.268,03Anticipazioni art. 11, L.R. 6/2009 2010 € 30.641.740,42 € 3.222.435,60 € 27.419.304,82Anticipazioni art. 11, L.R. 6/2009 2011 € 28.092.088,68 € 3.034.208,87 € 25.057.879,81Anticipazioni art. 11, L.R. 6/2009 2012 € 1.780.000,00 € 790.000,00 € 990.000,00

TOTALE ex art. 11 € 322.067.078,75 € 67.678.626,09 € 254.388.452,66Anticipazioni art. 46, L.R. 11/2010 2010 € 25.020.097,98 € 1.973.906,34 € 23.046.191,64

Anticipazioni straordinarie* 2010 € 10.000.000,00 € 0,00 € 10.000.000,00Anticipazioni straordinarie* 2011 € 6.000.000,00 € 0,00 € 6.000.000,00TOTALE ANTICIPAZIONI

STRAORDINARIE* € 16.000.000,00 € 4.564.066,68 € 11.435.933,32

Anticipazioni ex OPCM 2011 € 97.102.918,47 € 18.358.482,75 € 78.744.435,72Anticipazione su Piani di rientro 2013 € 131.165.084,35 € 12.680.183,59 € 118.484.900,76Anticipazione su Piani di rientro 2014 € 8.980.010,43 € 0,00 € 8.980.010,43

Totale Anticipazioni su Piani di rientro € 140.145.094,78 € 12.680.183,59 € 127.464.911,19TOTALE € 722.409.708,92 € 115.163.744,45 € 607.245.964,47

*concesse in nome e per conto dei comuni, a valere sul gettito TIA /TARSU riscosso da Serit Sicilia s.p.a.Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati Assessorato regionale dell’Energia e dei servizi di

pubblica utilità

A fronte di un importo complessivo di oltre 722,4 milioni di euro, risultano recuperati a carico della finanza locale solo 84,8 milioni di euro.Particolare attenzione, in questo contesto, merita la presenza di crediti alquanto datati.8.2 L’esposizione debitoria complessiva che ne deriva a titolo di anticipazioni ammonta, al netto dei recuperi medio tempore effettuati dalla Regione64, ad oltre 607,2 milioni di euro.Tali importi, che vanno ben oltre i livelli di sostenibilità, risultano spesso non correttamente contabilizzati dagli enti locali e finiscono per costituire una consistente “posta occulta” in un contesto finanziario locale già di per sé fortemente problematico.

64 Gli importi sono esposti in termini di cassa. A livello di competenza, anticipazioni 2011 ex OPCM recuperate nel 2013 ammontano ad euro 17.762.644,53

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L’ammontare complessivo delle passività che gravano sul sistema risulta, tuttavia, molto più elevato ove si consideri anche l’esposizione debitoria delle società d’ambito e dei consorzi nei confronti di fornitori, banche ed altri creditori.La stessa, in base alle certificazioni dei liquidatori, aggiornata al 15 giugno 2015, è quantificabile in euro 1.053.717.774.

Tabella 10 – Situazione debitoria A.T.O. Situazione debitoria

certificata dai liquidatori al 31/07/2011

Certificazione debiti ATO al 31/12/2011

aggiornata al 03/07/2012

Situazione debitoria ATO al 31/12/2013

aggiornata al 15.06.2015

A.T.O. AG. 1 - SOGEIR € 9.294.178 € 17.209.045 € 20.117.125A.T.O. AG. 2 - GE.S.A. € 24.096.754 € 24.270.625 € 61.930.097

A.T.O. AG. 3 - DEDALO AMBIENTE € 23.301.068 € 23.323.754 € 31.026.458A.T.O. CL 1 € 15.270.000 € 23.164.275 -A.T.O. CL 2 € 11.408.727 - € 48.525.942A.T.O. EN 1 € 62.934.393 € 173.330.912 € 227.051.377

A.T.O. CT 1 - J ONIAMABIENTE € 31.261.067 € 34.924.751A.T.O. CT 2 - ACI AMBIENTE € 15.414.912 € 18.072.253 € 13.233.772

A.T.O. CT 3 - SIMETO AMBIENTE € 69.734.773 € 43.702.628 € 199.561.445A.T.O. CT 4 - CATANIA AMBIENTE - - -

A.T.O. CT5 - K ALAT AMBIENTE - € 15.971.066 € 20.870.008A.T.O. ME 1 € 37.584.862 € 49.462.187 € 96.391.761A.T.O. ME 2 € 52.998.419 € 63.452.384 -A.T.O. ME 3 € 25.219.288 € 25.875.785 -A.T.O. ME 4 € 15.042.000 € 27.445.229 € 29.882.514

A.T.O. ME 5 - EOLIE PER L'AMBIENTE - - € 3.539.111A.T.O. PA 1 - SERVIZI COMUNALI

INTEGRATI € 41.934.644 - -

A.T.O. PA 2 - ALTO BELICE AMBIENTE € 46.884.276 - € 73.479.772A.T.O. PA 3 - PALERMO AMBIENTE - - € 833.358

A.T.O. PA 4 - COINRES € 65.954.293 - € 81.716.943A.T.O. PA 5 - ECOLOGIA E AMBIENTE € 13.641.842 € 14.666.265 € 22.074.991

A.T.O. PA 6 - ALTE MADONIE AMBIENTE - - € 4.054.819

A.T.O. RAGUSA AMBIENTE € 17.396.031 € 21.799.903 € 45.062.235A.T.O. SR 1 € 32.511.029 € 11.977.525A.T.O. SR 2 € 5.187.838 € 5.924.673 € 9.119.594

A.T.O. T.P. 1 - TERRRA DEI FENICI - - € 18.344.176A.T.O. TP 2 - BELICE AMBIENTE € 30.500.001 € 45.844.102 -

TOTALE € 647.570.395 € 593.515.086 € 1.053.717.774Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati Assessorato regionale dell’Energia e dei servizi di pubblica

utilità

Anche questo importo, tuttavia, va inteso per difetto, in quanto vi sono alcune società, ad esempio ATO CT4 Catania ambiente, che non hanno

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risposto in nessuna delle tre rilevazioni, mentre altre non hanno aggiornato la propria posizione.Computando anche gli importi più aggiornati forniti in precedenza dagli ATO inottemperanti, le passività complessive delle società e dei consorzi d’ambito potrebbero ascendere ad oltre 1.164.660.795 euro65.Chiaramente, un fenomeno degenerativo così grave, oltre che sulle modalità di gestione degli ATO, pone inevitabili interrogativi anche sulla capacità (e sulle annesse responsabilità) da parte degli enti locali di intercettarne e contrastarne per tempo le manifestazioni patologiche, attraverso un adeguato sistema di indirizzo e controllo nei confronti delle proprie società partecipate di settore.Le evidenti lacune nei sistemi di corporate governance, non certamente adeguati al livello di problematicità del contesto di riferimento, hanno, infatti, impedito un efficace monitoraggio dei processi decisionali e dell’evoluzione gestionale delle società medesime, nonché il necessario reindirizzo verso criteri di oculatezza e di sana gestione, anche attraverso gli amministratori di rispettiva nomina. Come si vedrà più avanti, questi debiti sono relativi alla fase antecedente alla data del 30 settembre 2013 e non includono quelli accumulati durante la fase emergenziale, a partire dal 1° ottobre 2013 in poi.8.3 A seguito delle novità introdotte dalle leggi regionali 9 maggio 2012 n. 26, 19 settembre 2012, n. 49 e 9 gennaio 2013, n. 3, risulta estremamente difficoltosa la transizione verso l’entrata a regime del nuovo assetto (costituzione delle S.R.R. o, in alternativa, reinternalizzazione del servizio con affidamento dello stesso in forma singola o associata66) previsto dalla riforma di settore, come comprovato

65 Nel calcolo, peraltro, risultano presenti importi non coerenti con quanto riferisce l’ufficio regionale per la gestione liquidatoria unitaria. Ad esempio, gli oneri da contenzioso sono quantificati in un importo – euro 3.936.763 – che appare sottostimato rispetto alla “enorme mole di contenzioso”, soprattutto giuslavoristico.66 L’esercizio di tale opzione postula la redazione di un piano di intervento, con relativo capitolato d'oneri e quadro economico di spesa, coerente al Piano d'ambito, da approvarsi a cura del Dipartimento regionale dell'acqua e dei rifiuti.

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anche dal reiterato slittamento dei termini legislativi per la cessazione delle gestioni delle società d’ambito. Al fine di superare la situazione di stallo derivante dalla contemporanea attività di liquidazione e di gestione, fonte di aggravio della situazione debitoria, il Presidente della Regione ha adottato, ai sensi dell’art. 191 del d. lgs. n. 152 del 2006, l’ordinanza contingibile ed urgente n. 8/RIF del 27 settembre 2013, prorogata, da ultimo, fino al 30 giugno 2015 per effetto dell’ordinanza n. 2/RIF del 14 gennaio 2015. Con l’ordinanza n. 8/RIF è stata costituita la gestione liquidatoria unitaria presso l’Assessorato regionale all’economia67, in cui sono confluite tutte le gestioni liquidatorie ed è stato attribuito un ruolo di coordinamento del Dipartimento dell'Assessorato regionale dell'energia e dei servizi di pubblica utilità, autorizzato ad anticipare risorse finanziarie.68

In ciascun ambito, pertanto, è stato insediato un commissario straordinario (15 in totale) competente ad adottare tutti gli atti necessari alla transizione verso il nuovo assetto gestionale e a garantire, al contempo, la continuità del servizio.In base all’art. 3 dell’ordinanza, gli oneri di tale attività, per i quali è istituita separata contabilità, sono posti proporzionalmente a carico delle amministrazioni locali beneficiarie del servizio e, in caso di mancata corresponsione, è possibile attingere, previa diffida, ai trasferimenti regionali di loro spettanza69.

67 Prevista dall’art. 19, comma 2, della legge regionale n. 9/2010. L’art. 45, comma 6, della l.r. 12 maggio 2010, n. 11 dispone che, al fine di favorire la conclusione delle procedure di liquidazione, la Regione è autorizzata a trasferire le somme di cui ai commi 1 e 2 alla gestione liquidatoria di cui al comma 2 dell'articolo 19 della legge regionale n. 9/2010, che è costituita in forma unitaria, relativamente a tutte le autorità d'ambito, presso l'Assessorato regionale dell'economia, dipartimento regionale bilancio, ferma restando la possibilità di articolazione della gestione in sottogestioni distinte per materia o per territorio. 68 Con ordinanza n. 8/rif del 27.09.2013 è stata costituita presso l’Assessorato regionale all’economia la gestione liquidatoria unitaria, articolata in sotto gestioni per territorio in cui confluiscono le precedenti gestioni liquidatorie (cfr. direttiva Assessorato dell’Energia prot. n. 42575 del 28.10.2013) ed è stata prevista la possibilità per l’assessore all’Energia di nominare i “commissari straordinari” al fine di portare a termine con la massima urgenza il passaggio delle competenze alle S.S.R. o ai comuni in forma singola o associata. 69 Tali aspetti sono stati meglio specificati dalle direttive dell’Assessore per l’energia e i servizi di pubblica utilità (n. 1/2013, n. 2/2013 e soprattutto la direttiva prot. n. 42575 del 28 ottobre 2013) adottate in attuazione dell’art. 5 dell’ordinanza presidenziale, per uniformare la gestione del periodo transitorio.

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Il nuovo sistema, che ha, di fatto, procrastinato i termini legislativi di cessazione dell’attività e di scioglimento delle società d’ambito attraverso la compresenza di commissari straordinari (per la gestione dall’1 ottobre 2013 in poi) e di commissari liquidatori (per la gestione dell’esposizione debitoria fino al 30 settembre 2013), non sembra, tuttavia, aver garantito adeguatamente la transizione verso i nuovi assetti gestionali.Alla data del 12 giugno 2015, infatti, risultano costituite tutte e 18 le SRR e risultano adottati n. 146 decreti di riconoscimento di A.R.O. (aree di raccolta ottimale).Le fasi di affidamento del servizio da parte degli UREGA risultano, tuttavia, ancora in corso e solamente due comuni – Acquedolci e Catenanuova – hanno completato l’iter procedurale70. Le gestioni commissariali, sulla base dei dati comunicati dal Dipartimento regionale dell’acqua e dei rifiuti, hanno accumulato un’esposizione debitoria, al 31 marzo 2015, pari a circa 44,48 milioni di euro.

Tabella 11 - Importi da recuperare durante la fase

commissarialeAmbito

TerritorialeNumero

Enti Importo

AG 1 14 € 1.966.420,33AG 2 3 € 1.725.659,14AG 3 3 € 1.526.061,51CL 1 11 € 945.940,45EN 1 20 € 6.393.555,06PA 1 12 € 11.047.327,17PA 4 7 € 3.572.754,94PA 5 9 € 8.876.647,06TP 2 11 € 8.432.137,09

Totale 90 € 44.486.502,75Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati comunicati dal Dipartimento acqua e rifiuti

70 In alcuni casi, si segnalano svariati interventi sostitutivi dei sindaci, ai sensi dell’art. 191 del D.Lgs. n. 152/2006, per inadempienze nella continuità del servizio, con conseguente duplicazione di costi.

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L’esposizione debitoria esposta va intesa, tuttavia, per difetto, in quanto i dati riportati fanno riferimento solo a 90 comuni in totale.Ai fini del recupero di tali somme, l’Assessorato regionale dell’energia e dei servizi di pubblica utilità ha inviato una serie di diffide ad adempiere nei confronti dei comuni, prospettando, in caso di esito negativo, l’attivazione della procedura sostitutiva prevista dall’art. 6 della l.r. 11 maggio 2011, n. 7.La quantificazione dei predetti importi, giova ricordarlo, avviene sulla base della semplice prospettazione dei commissari straordinari, incaricati della gestione delle società d’ambito in liquidazione. Come anticipato in precedenza, il recupero delle somme anticipate nel corso degli anni si sta rivelando estremamente difficoltoso, in quanto alcuni comuni hanno contestato, anche in sede giudiziale, l’entità o l’esistenza del debito71.Per queste ragioni, in data 7 novembre 2014, è stato costituito un gruppo di lavoro interdipartimentale, con il compito di effettuare una ricognizione completa e sistematica delle posizioni creditorie dell’amministrazione regionale nei confronti degli enti locali.In ogni caso, sommando all’esposizione debitoria a titolo di anticipazione l’importo dei debiti certificati dai commissari liquidatori e, successivamente, i debiti accumulati durante la fase dei commissari straordinari, il debito complessivo a carico della finanza pubblica ascende, allo stato, ad oltre 1,816 miliardi di euro. Tale massa debitoria, per la sua consistenza, risulta difficilmente sostenibile non solo per gli enti locali, ma anche per la stessa finanza regionale, che, in ultima istanza, finirebbe per sopportare il rischio di un’eventuale insolvenza degli enti locali nella restituzione delle anticipazioni di liquidità ricevute. Ciò determina un pericoloso elemento di osmosi e di interconnessione tra la finanza regionale e quella locale, che finisce per legarne le sorti. 71 In tale prospettiva si colloca l’ampliamento - da tre a dieci anni - dell’arco temporale per il recupero forzato, inserito, da ultimo, nell’art. 9 della legge regionale 11 giugno 2014, n. 13.

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8.4 Al fine di rientrare da tale esposizione debitoria, l’art. 19, comma 2 bis della legge regionale 8 aprile 2010, n. 9 e la circolare n. 2 del 10 novembre 2012 hanno consentito ai comuni di presentare richieste di anticipazione di cassa, previa deliberazione del Consiglio comunale, ai fini dell’estinzione dei debiti connessi alla gestione integrata dei rifiuti e della più celere chiusura delle gestioni liquidatorie dei consorzi e delle società d’ambito.Nell’esercizio 2013, 98 comuni hanno presentato richieste di anticipazioni per complessivi euro 156.303.340,09.Ulteriori 11 comuni hanno chiesto di accedere a tali risorse per euro 39.269.483,17, ma le istanze non hanno avuto seguito per via dell’avvio di procedure di riequilibrio finanziario pluriennale da parte degli stessi.Nel corso del 2014, a seguito dell’annullamento di cinque decreti di anticipazione, l’importo si è ridotto a euro 148.519.296,27 e sono state concesse ulteriori dodici anticipazioni per ulteriori euro 10.061.015,49. Nelle more della chiusura della fase liquidatoria delle società e dei consorzi d’ambito, nonché della definitiva transizione ai nuovi soggetti gestori, l’art. 19, comma 2 ter, della legge regionale n. 9 del 2010 (introdotto dalla legge regionale n. 26 del 2012) ha previsto che, per tutte le predette anticipazioni - disposte a qualsiasi titolo per l’emergenza rifiuti in Sicilia - il recupero dagli enti locali di riferimento avvenga in dieci annualità72.Il reintegro delle somme avviene sulla base di un dettagliato piano finanziario di rimborso proposto dall'Autorità d'ambito ed asseverato dai comuni soci, a valere sui trasferimenti in favore degli stessi sulla base delle risorse del Fondo autonomie locali, con eventuali altre assegnazioni di loro spettanza. In caso di mancata approvazione del piano, il recupero delle somme è previsto entro un arco di tempo decennale.

72In base alla circolare dell’Assessorato Ambiente n. 2 del 10 novembre 2012, i termini di durata del piano risultano raddoppiati qualora la richiesta pervenga da tutti i comuni dell’ambito.

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L’art. 45 della legge regionale 28 gennaio 2014, n. 5 ha autorizzato il Dipartimento Acqua e rifiuti a definire entro il 2014 le procedure di ripiano dei debiti relativi al servizio di gestione integrata dei rifiuti presentate dai comuni ai sensi dell’art. 19, comma 2 bis, della legge regionale 8 aprile 2012, n. 9, e dall’art. 45, commi 3 e 4 della legge regionale 12 maggio 2010, n. 11 e, mediante l’utilizzo di somme già autorizzate ai sensi dell’art. 45, comma 13, della legge citata. Dai dati forniti dal Dipartimento regionale delle acque e dei rifiuti, alla data del 4 maggio 2015, risultano approvati 105 piani di rientro73, che si elencano nella tabella seguente per distribuzione territoriale.

Tabella 12 e 13 - Piani di rientro presentati per Ambito territoriale

ATO N. Piani anticipazione richiesta con delibera del Consiglio Comunale

Recupero somme già anticipate con disp. n. 165/11, 7 e 24/12 del

Commisssario Rifiuti

Totale anticipazione da erogare al

Comune in cinque annualità

Importi versati dai Comuni in base ai piani di rientro

AG 1 10 € 8.937.037,66 € 0,00 € 8.937.037,66 € 967.771,40AG 2 15 € 35.169.904,37 € 3.342.439,00 € 31.827.465,37 € 1.963.211,07AG 3 2 € 6.643.407,16 € 0,00 € 6.643.407,16 € 1.263.351,42CL 2 4 € 5.079.560,69 € 331.540,20 € 4.748.020,49 € 610.295,03CT 2 5 € 10.777.174,29 € 1.995.746,31 € 8.781.427,98 € 1.089.595,79CT 3 11 € 29.935.594,80 € 5.781.320,97 € 24.154.273,83 € 2.568.986,21CT 5 9 € 7.272.181,25 € 0,00 € 7.195.447,02 € 528.158,71ME 1 7 € 15.069.494,24 € 1.934.779,40 € 13.134.714,84 € 830.783,60ME 4 18 € 14.360.906,18 € 1.751.198,33 € 12.609.707,85 € 1.753.806,47PA 4 1 € 668.374,36 € 117.728,41 € 550.645,95 € 0,00PA 5 4 € 4.042.572,25 € 587.975,80 € 3.454.596,45 € 534.544,43RG 1 € 355.234,08 € 29.486,67 € 325.747,41 € 35.523,41SR 2 3 € 3.516.754,31 € 435.820,08 € 3.080.934,23 € 117.772,80TP 2 3 € 6.691.100,63 € 969.442,52 € 5.721.658,11 € 416.383,26Totale 93 € 148.519.296,27 € 17.277.477,69 € 131.165.084,35 € 12.680.183,59

Anno 2013

73 Enti che hanno presentato il piano di rientro all’Assessorato energia: Alessandria della Rocca, Bivona, Cattolica Eraclea, Lucca Sicula, Ribera, Sambuca di Sicilia, San Biagio Platani, Santa Margherita di Belice, Santo Stefano di Quisquina, Sciacca, Agrigento, Aragona, Cammarata, Castrofilippo, Comitini, Favara, Grotte, Lampedusa e Linosa, Montallegro, Porto Empedocle, Raffadali, Realmonte, San Giovani Gemini, Santa Elisabetta, Sant'Angelo Muxaro, Licata, Naro, Butera, Delia, Mazzarino, Sommatino, Piedimonte Etneo, Aci Sant'Antonio, Acicatena, Acireale, Valverde, Viagrande, Adrano, Belpasso, Biancavilla, Camporotondo Etneo, Gravina di Catania, Nicolosi, Pedara, Ragalna, San Giovanni La Punta, San Pietro Clarenza, Sant'Agata li Battiati, Grammichele, Mazzarrone, Militello in Val di Catania, Mirabella Imbaccari, Palagonia, Raddusa, Ramacca, San Cono, Vizzini, Capo d'Orlando, Capri Leone, Caronia, Ficarra, Mistretta, San Salvatore di Fitalia, Torrenova, Antillo, Castelmola, Forza d'Agrò, Francavilla di Sicilia, Gaggi, Giardini Naxos, Graniti, Malvagna, Mojo Alcantara, Nizza di Sicilia, Pagliara, Roccafiorita, Roccalumera, Roccella Valdemone, Santa Teresa di Riva, Sant'Alessio Siculo, Savoca, Taormina, Giardinello, Terrasini, Belmonte Mezzagno, Baucina, Campofelice di Roccella, Isnello, Termini Imerese, Trabia, Caltavuturo, Giarratana, Noto, Pachino, Portopalo di Capo Passero, Campobello di Mazara, Partanna, Petrosino.

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ATO N. Piani anticipazione richiesta con delibera del Consiglio Comunale

Recupero somme già anticipate con disp. n. 165/11, 7 e 24/12 del

Commisssario Rifiuti

Totale anticipazione da erogare al

Comune in cinque annualità

Importi versati dai Comuni in base ai piani di rientro

CL 1 3 € 2.446.147,00 € 11.000,00 € 2.435.147,00 € 0,00CT 1 1 € 508.214,74 € 63.610,99 € 444.603,75 € 0,00ME 4 2 € 1.084.010,07 € 161.670,35 € 922.339,72 € 0,00PA 1 1 € 2.731.566,14 € 272.289,28 € 2.459.276,86 € 0,00PA 4 1 € 1.209.516,66 € 197.862,88 € 1.011.653,78 € 0,00PA 6 2 € 1.216.143,86 € 0,00 € 1.216.143,86 € 0,00SR 1 2 € 865.417,02 € 374.571,56 € 490.845,46 € 0,00Totale 12 € 10.061.015,49 € 1.081.005,06 € 8.980.010,43 € 0,00

Anno 2014

Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati Assessorato regionale dell’Energia e dei servizi di pubblica utilità

A seguito della prima rata del piano di rientro decennale presentato da 74 comuni, sono stati emessi i decreti di pagamento della terza quota dell’anticipazione e, in parte, della quarta quota per i comuni che hanno pagato la seconda rata del piano.Ai fini del rientro dai debiti nei confronti degli ATO di riferimento, i piani approvati richiedono un’anticipazione di euro 158.580.311,76, che risulta già erogata al netto delle quote di anticipazioni del Commissario delegato per l’emergenza rifiuti da restituire74.Il Dipartimento regionale per l’acqua e i rifiuti, nel 2014, ha trasmesso al Dipartimento delle autonomie locali la richiesta di trattenere, ai sensi dell’art. 19, comma 2 ter, della l.r. n. 9 del 2010, la prima delle tre rate, pari ad euro 17.038.826,94, a valere sulle trimestralità di parte corrente del Fondo autonomie locali 2013, relative alle quote di anticipazioni erogate dal Commissario delegato per l’emergenza rifiuti in Sicilia con le disposizioni n. 165 del 2011 e 24 del 2012. Tale quota è accantonata al cap. 5414.Lo stesso Dipartimento ha comunicato di aver operato, complessivamente, trattenute a titolo di rimborso anticipazioni, sulle prime tre trimestralità 2014, per euro 26.865.772,43, non versate in 74 Rispetto alla quota complessiva di euro 97.102.918,47 , la quota degli enti sopra elencati ammonta ad euro 18.904.685,71. Per la restante quota, relativa agli enti che non hanno presentato il piano di rientro o il cui piano è stato bocciato, è previsto un recupero di pari importo, per il tramite del Dipartimento regionale Autonomie locali, attraverso compensazione in tre rate con le trimestralità del Fondo Autonomie Locali da erogare. Per la somma di euro 19.318.892,77 i liquidatori delle società d’ambito ATO PA2, ME1, CT1 ed EN1 non hanno ancora comunicato le modalità di riparto tra i comuni beneficiari.

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entrata al bilancio regionale per via del contenzioso medio tempore insorto. In alcuni casi, inoltre, gli importi da recuperare, per via delle convergenti richieste avanzate dai vari Dipartimenti, sono risultati eccedenti rispetto all’ammontare di quelli da erogare, con conseguente saldo negativo delle trimestralità. I tentativi di recupero, relativi principalmente ad anticipazioni previste dalle leggi regionali n. 6 del 2009 e n. 11 del 2010 e a una quota di quelle disposte dal Commissario delegato per l’emergenza rifiuti ex OPCM, riguardano solo una minima parte degli importi anticipati.Il contenzioso che ne è derivato, unitamente all’elevato numero di enti – 285, pari al 75 per cento circa del totale – che non hanno ancora concluso l’iter di approvazione dei piani di rientro, fornisce un’eloquente chiave di lettura del livello di sostenibilità di tale massa debitoria da parte della finanza locale e del relativo peggioramento del suo stato di salute. 8.5 Alle contestazioni giudiziali tra i comuni e la Regione a seguito dei tentativi di recupero degli importi anticipati, si aggiungono quelle, ancora più risalenti, insorte tra i comuni e le rispettive società d’ambito.Come già più volte osservato75, in molti casi i comuni hanno provveduto unilateralmente a negare il riconoscimento di una consistente parte del debito nei confronti delle società d’ambito, per via di servizi da questi non effettuati (come il servizio di raccolta differenziata), ovvero non resi secondo gli standard qualitativi e/o quantitativi pattuiti.In alcuni casi, il contenzioso è culminato nell’annullamento dei bilanci delle società o dei consorzi d’ambito76; in altri, addirittura, l’insostenibile esposizione debitoria delle società d’ambito ne ha causato la dichiarazione di fallimento77.

75Cfr. Sezione di controllo per la Regione siciliana, delibera 101/2012/VSGF, cit.76 Cfr., ad esempio, Tribunale Termini Imerese, sentenza n. 170/2014, che ha annullato i bilanci del Consorzio COINRES per gli anni 2009-2011. 77 Con decreto del Tribunale di Palermo del 22 dicembre 2014 è stato dichiarato il fallimento della società Alto Belice Ambiente spa.

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Tali circostanze, ovviamente, rendono ancora più difficile l’asseveramento dei reciproci rapporti di debito/credito e dunque l’allineamento contabile78 tra enti e società d’ambito, che costituisce il presupposto per l’approvazione dei piani di rientro e, in termini più generali, per il passaggio ai nuovi assetti gestionali.Tra le cause dell’indebito procrastinarsi delle gestioni liquidatorie, inoltre, vi è anche la presenza di un quadro regolatorio regionale non sempre chiaro e di facile attuazione, che ha dato luogo, spesso, all’insorgenza di ulteriore contenzioso.In questo contesto si colloca, ad esempio, l’introduzione della gestione liquidatoria unitaria, in cui sono confluiti tutti i rapporti attivi e passivi delle società d’ambito, che, anche per le evidenti peculiarità rispetto alla disciplina del codice civile (art. 2484 e ss.) ha causato una serie di problematiche interpretative ed applicative, ricordate anche in sede di adunanza, e culminate di recente con l’esperimento di svariate azioni di pignoramento presso terzi nei confronti della Regione, con evidente rischio di danno per la finanza pubblica regionale.Significativi elementi di peculiarità rispetto ai regimi civilistici si registrano, inoltre, in relazione alla responsabilità sussidiaria degli enti locali per le obbligazioni delle società d’ambito, prevista dalle varie leggi regionali prima citate, che introducono significativi elementi di novità rispetto alla disciplina civilistica in tema di responsabilità dei soci nelle società di capitali.Particolarmente difficili, inoltre, risultano i rapporti, spesso conflittuali, tra commissari liquidatori e commissari straordinari, per via anche della peculiarità delle funzioni, in regime emergenziale, attribuite a questi ultimi, spesso in deroga ai principi civilistici che regolano il funzionamento delle società.

78 A livello nazionale, tale obbligo è previsto dall’art. 6, comma 4, del DL n. 95 del 2012, che prevede che, a decorrere dall'esercizio 2012, gli enti locali debbano allegare al rendiconto una nota informativa contenente la verifica dei reciproci crediti e debiti tra l'ente e le società partecipate, asseverata dai rispettivi organi di revisione. Le medesime amministrazioni hanno, inoltre, l’obbligo di adottare i provvedimenti necessari ai fini della riconciliazione delle partite debitorie e creditorie.

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L’estrema problematicità del quadro tratteggiato79, che merita adeguato approfondimento in altra sede, costituisce la principale causa dell’anomalo protrarsi della situazione emergenziale, che stenta ormai a conciliarsi con i presupposti stessi della contingibilità.Nell’attuale fase critica della finanza locale, si segnalano anche le difficoltà, da parte dei soggetti gestori del servizio, nel programmare e tenerne sotto controllo i costi, per la presenza di variabili eteronome – tra cui, soprattutto, quelle legate a repentine variazioni dei siti di discarica in cui conferire - in grado di far lievitare sensibilmente la spesa, anche in corso d’esercizio, con refluenze negative sugli equilibri di bilancio80. Evidenti, pertanto, risultano le ripercussioni di tali gravi problematiche non solo sul bilancio dei singoli comuni, ma anche sulla gestione dell’intero bilancio regionale, di per sé fortemente critica, nel difficile contemperamento tra esigenze creditorie, istanze debitorie e garanzia di continuità del servizio, nella necessaria transizione – non più procrastinabile - verso assetti gestionali maggiormente improntati ad efficienza, economicità ed oculatezza. In sede di adunanza, i rappresentanti dell’Assessorato regionale dell’energia e dei servizi di pubblica utilità hanno riferito delle difficoltà, anche di tipo impiantistico, e delle direttive emanate ai fini della definitiva attuazione dei nuovi regimi gestionali.

79 Tra i fattori di grave criticità di cui relaziona la Ragioneria generale, servizio liquidazioni ATO, si segnalano: situazione finanziaria, con particolare riferimento all’ammontare e alla natura di crediti e debiti al

30 settembre 2013, in alcuni casi molto grave; attività correlate alla riscossione dei crediti, in taluni ambiti particolarmente preoccupante; situazione del personale dipendente con enorme mole del contenzioso giuslavoristico; controversie nei rapporti ATO /enti locali correlate alla definizione delle posizioni di debito / credito; procedimenti penali; indebite osmosi tra gestione dei commissari straordinari e gestione dei commissari liquidatori.

80 Tale rischio, peraltro, risulta molto più problematico nel caso di enti in procedura di riequilibrio finanziario pluriennale in quanto può determinare una lievitazione dei costi del servizio in grado di compromettere il buon esito della manovra. Cfr., sul punto, Sezione di controllo per la regione siciliana, delibera n. 182/2015/PRSP.

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9. DEFICITARIETA’ STRUTTURALE, RIEQUILIBRIO FINANZIARIO PLURIENNALE E DISSESTO FINANZIARIO

9.1 Il peggioramento del quadro complessivo della finanza locale, tratteggiato nei paragrafi precedenti, trova innanzitutto riscontro nel numero di enti in condizione di deficitarietà strutturale, ossia di quegli enti che presentano gravi condizioni di squilibrio, per la presenza di valori deficitari in almeno la metà dei parametri obiettivi rilevabili da apposita tabella allegata al rendiconto della gestione. Dai dati del rendiconto 2013, sulla base dei nuovi parametri approvati con d.m. Interno del 18 febbraio 2013, il numero di enti strutturalmente deficitari, sottoposti ai controlli centrali di cui all’art. 243 del Tuel, è provvisoriamente determinato in 2381, prevalentemente concentrati in provincia di Messina.Tale cifra, tuttavia, va intesa per difetto, avendo la Sezione di controllo accertato, in un numero sempre crescente di casi82, la presenza di rilevanti anomalie di computo nelle certificazioni formalmente redatte dagli enti, dalle quali non emergeva la reale condizione deficitaria. Alle predette amministrazioni, si aggiungono ulteriori enti locali, la cui consistenza - 6383 - è più che raddoppiata rispetto all’anno precedente, che sono soggetti in via provvisoria ai controlli previsti per gli enti 81Favara (Ag) Aci Castello (Ct) Maniace (Ct) Mirabella Imbaccari (Ct) Agira (En) Barrafranca (En) Leonforte (En) Provincia di Messina Graniti (Me) Itala (Me) Malvagna (Me) Moio Alcantara (Me) Rodi Milici (Me) Sant 'Agata di Militello (Me) Taormina (Me)Carini (Pa) Cerda (Pa) Sciara (Pa) Modica (Rg) Pozzallo (Rg) Scicli (Rg) Buscemi (Sr) Buseto Palizzolo (Sr).82 Cfr., ex multis, Sezione controllo per la Regione siciliana, delibere n. 177/2014/PRSP, 21/2013/VSGF, n.365/2013/PRSP .83 Casteltermini (Ag) Realmonte (Ag) Santo Stefano Quisquina (Ag) Acquaviva Platani (Cl) Delia (Cl) Mazzarino (Cl) Montedoro (Cl) Sommatino (Cl) Aci Bonaccorsi (Ct) Castiglione di Sicilia (Ct) Comune di Catania Raddusa (Ct) Ragalna (Ct) Sant 'Agata li Battiati (Ct) Valverde (Ct) Zafferana Etnea (Ct) Centuripe (En) Gagliano Castelferrato (En) Alcara li fusi (Me) Falcone (Me) Librizzi (Me) Lipari (Me) Motta d'Affermo (Me) Oliveri (Me) Pace del Mela (Me) Rometta (Me) Santo Stefano di Camastra (Me) Spadafora (Me) Tortorici (Me) Alimena (Pa) Aliminusa (Pa) Baucina (Pa) Borgetto (Pa) Camporeale (Pa) Casteldaccia (Pa) Castronovo di Sicilia (Pa) Ficarazzi (Pa) Isola delle Femmine (Pa) Mezzojuso (Pa) Misilmeri (Pa) Petralia Soprana (Pa) Piana degli Albanesi (Pa) Polizzi Generosa (Pa) Roccamena (Pa) Roccapalumba (Pa) Santa Cristina Gela (Pa) Santa Flavia (Pa) Trabia (Pa) Ustica (Pa) Ventimiglia di Sicilia (Pa) Villabate (Pa) Villafrati (Pa) Provincia di Siracusa Ferla (Sr) Floridia (Sr) Noto (Sr) Portopalo di Capo Passero (Sr) Solarino (Sr) Campobello di Mazara (Tp) Custonaci (Tp) Erice (Tp) Mazara del Vallo (Tp) Salemi (Tp).

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deficitari per mancata presentazione del certificato al rendiconto, ai sensi dell’art. 243, comma 6, del Tuel. Questi ultimi sono prevalentemente concentrati in provincia di Palermo (23 enti).

Comuni Sicilia strutturalmente deficitari(dislocazione territoriale, anno 2013)

Figura 3 Figura 4 Superamento del 50% dei parametri Soggetti in via provvisoria ai controlli ex art 243 c.6 del TUEL

Fonte. Elaborazione Corte dei conti su dati comunicati dal Ministero dell’Interno

9.2 Al fine di far emergere le situazioni di default che gli enti non hanno più interesse a formalizzare84, l’art. 6, comma 2, del d. lgs. del 6 settembre 2011, n. 14985 ha affidato alle Sezioni di controllo il compito di intercettare tempestivamente le situazioni prodromiche al dissesto, al fine di sollecitare le necessarie misure correttive e, in ultima istanza, al fine rendere effettivo il risanamento attraverso l’accertamento della 84Tale fenomeno, venuto meno l’importante fattore di incentivazione economica costituito dal contributo erariale per il risanamento dei comuni dissestati, è collegabile alle pesanti ed impopolari ricadute nei confronti dei dipendenti, degli amministratori, della cittadinanza e dei creditori dell’ente, che scaturiscono dalla dichiarazione di dissesto.85 La norma prevede che qualora dalle pronunce delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti emergano, anche a seguito delle verifiche ispettive, comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, violazioni degli obiettivi della finanza pubblica allargata e irregolarità contabili o squilibri strutturali del bilancio dell’ente locale in grado di provocarne il dissesto economico e lo stesso ente non abbia adottato, entro il termine assegnato dalla Corte dei conti, le necessarie misure correttive previste dall’articolo 1, comma 168, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, la competente sezione regionale, accertato l’inadempimento, trasmette gli atti al prefetto e alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica. In tali casi, ove sia accertato, entro trenta giorni dalla predetta trasmissione, da parte della competente Sezione regionale della Corte dei conti, il perdurare dell’inadempimento da parte dell’ente locale delle citate misure correttive e la sussistenza delle condizioni di cui all’articolo 244 del decreto legislativo n. 267 del 2000, il Prefetto assegna al Consiglio, con lettera notificata ai singoli consiglieri, un termine non superiore a venti giorni per la deliberazione del dissesto. Decorso infruttuosamente tale termine, l’organo prefettizio nomina un commissario per la deliberazione dello stato di dissesto e dà corso alla procedura per lo scioglimento del consiglio dell’ente ai sensi dell’articolo 141 del citato Testo unico enti locali.

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condizione di dissesto e l’attivazione dei poteri sostitutivi da parte del Prefetto86.Tale articolata procedura é attivabile nel caso di comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, di violazioni degli obiettivi della finanza pubblica allargata e di irregolarità contabili o squilibri strutturali del bilancio dell'ente locale in grado di provocarne il dissesto; essa ha trovato applicazione differita in Sicilia - dopo sei mesi dalla sua entrata in vigore a livello nazionale87 - in virtù del rinvio operato dall’art. 13 del d. lgs. n. 149/2011. Nel limitato arco temporale di vigenza della norma - successivamente dichiarata incostituzionale con sentenza n. 219 del 19 luglio 2013 - la Sezione di controllo ha attivato la procedura di “dissesto guidato” nei confronti dei seguenti cinque enti:

comune di Milazzo (delibera 203/2012/PRSP); comune di Cefalù (delibera n. 202/2012/PRSP); comune di Modica (delibera n. 354/2012/PRSP); comune di Messina (delibera n. 355/2012/PRSE); comune di Belmonte Mezzagno (delibera n. 358/2012/PRSP).

Le predette procedure, tuttavia, sono state sospese ex lege per i comuni di Modica, Messina e Belmonte Mezzagno, in quanto ricorrevano i presupposti previsti dall’art. 243 bis, comma 388, del Tuel e dalla deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 13/2013/SEZAUT QMIG.Nei confronti dei comuni di Cefalù e di Milazzo, per i quali non sussistevano i predetti presupposti, le procedure, pur culminate con l’accertamento dello stato di dissesto (rispettivamente, delibere n. 1/2013/PRSP e n. 359/2012/PRSP), sono state oggetto di impugnativa 86Prime indicazioni interpretative della norma sono state fornite dalla Sezione delle Autonomie con deliberazione n. 2/AUT/2012/QMIG.87 Cfr. Sezione di controllo n. 270/2011/GEST, relazione sulla finanza locale, che rileva come l’attuale assetto legislativo regionale demandi l’esercizio dei poteri sostitutivi all’Assessorato regionale alle autonomie locali; fatto, quest’ultimo, che rende senz’altro auspicabile un celere intervento chiarificatore da parte del legislatore regionale, teso ad armonizzare tali disposizioni con il contesto normativo vigente, prevenendo l’insorgere di possibili antinomie. 88Tale norma, prevede che il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale sospende temporaneamente la possibilità per la Corte dei conti di assegnare, ai sensi dell'articolo 6, comma 2, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, il termine per l'adozione delle misure correttive nell’ambito della procedura di dissesto guidato.

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dinanzi al giudice amministrativo89, successivamente riconosciuto sprovvisto di giurisdizione in materia dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, nei termini di cui all’ordinanza n. 5805 del 25 febbraio 201490. Il comune di Cefalù ha successivamente dichiarato il dissesto con deliberazione del Consiglio comunale n. 11 del 3 marzo 2015, a seguito della deliberazione n. 82/2015/PRSP del 3 febbraio 2015, con la quale la Sezione aveva nuovamente accertato la sussistenza dei presupposti di cui all’art. 244 del Tuel.Il comune di Milazzo, invece, a seguito di lungo contenzioso con esiti alterni91 avverso la delibera del commissario ad acta (del. n. 2 dell’ 11 gennaio 2013) di formalizzazione del dissesto, versa in una situazione di totale stallo amministrativo. L’ente, infatti, in attesa di definizione del giudizio instaurato dinanzi al giudice amministrativo, alla data del 21 agosto 2014 (delibera n. 109/2014/PRSP), doveva ancora approvare i bilanci di previsione 2012, 2013, 2014 e i rendiconti 2011, 2012 e 2013.9.3. Con la nuova procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, introdotta dall’art. 3 del d. l. n. 174 del 2012, il legislatore ha introdotto un nuovo strumento finalizzato al ripristino degli equilibri finanziari negli enti locali in condizione di grave difficoltà finanziaria al fine di prevenire l’insorgenza del dissesto.

89 Cfr. TAR Palermo, decreto presidenziale n.19 del 16 gennaio 2013, confermato in sede collegiale da TAR Palermo, sez. I, ord. n. 121 del 14 febbraio 2013 e parzialmente riformato, con riferimento all’impugnabilità della deliberazione della Sezione di controllo, da CGA, ord. n. 330 del 10 maggio 2013.90 Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con ordinanza n. 5805 del 25 febbraio 2014, hanno ritenuto che “la controversia avente ad oggetto l'impugnazione (….) della deliberazione con cui la sezione di controllo per la Regione siciliana della Corte dei conti ha accertato la sussistenza delle condizioni previste per la dichiarazione dello stato di dissesto finanziario (…), dandone notizia al prefetto per i provvedimenti conseguenti e senza eventualmente dar corso alla alternativa procedura di riequilibrio finanziario del comune, ricade nella giurisdizione esclusiva delle sezioni riunite della Corte dei conti”. In virtù della “palese identità di ratio” e delle esigenze di concentrazione processuale, il Giudice della giurisdizione ha ritenuto estensibile il sistema di impugnazione previsto dall’art. 243 quater, comma 5, del Tuel, anche ai restanti provvedimenti in materia di dissesto adottati dalla Sezione di controllo. Vedasi sul punto anche Corte di Cassazione, Sezioni Unite, ordinanza n. 16631 del 15 luglio 2014.91 Per un’accurata ricostruzione, cfr. Sezione di controllo per la Regione siciliana, delibera n. 109/2014/PRSP.

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Questo nuovo istituto è spontaneamente attivabile dagli enti, nell’ambito delle rispettive politiche di auto risanamento, in presenza di squilibri strutturali di bilancio in grado di provocarne il dissesto. In caso di approvazione del piano di riequilibrio da parte della Sezione di controllo – sulla base dell’istruttoria di un’apposita Commissione ministeriale- gli enti richiedenti possono beneficiare di una serie di misure extra ordinem, tra cui la consistente dilazione dei tempi di rientro dalle passività (entro un arco decennale), nonché l’eventuale accesso ad un apposito fondo di rotazione.Per contro, l’art. 243 quater, comma 7, del Tuel, prevede che in caso di esito infruttuoso della procedura (in caso, cioè, di mancata presentazione del piano entro il termine perentorio di 60 giorni dall’attivazione della procedura, di diniego di approvazione, di accertamento da parte della competente Sezione della grave e reiterata inottemperanza, ovvero di mancato raggiungimento del riequilibrio finanziario al termine della durata del piano stesso) si applichi la fase terminale della procedura di dissesto guidato, con l'assegnazione al Consiglio dell'ente, da parte del Prefetto, del termine non superiore a venti giorni per la deliberazione del dissesto92.A seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 219/2013, nei casi previsti dall’art. 243 quater, comma 7, del Tuel, la procedura commissariale per la formalizzazione del dissesto, conseguenziale alla deliberazione della Sezione, è stata demandata all’Assessorato regionale alle autonomie locali e funzione pubblica, in virtù di quanto previsto dall’art. 109 bis dell’OREL93. 9.4 Allo stato attuale, risultano in corso 27 procedure di riequilibrio finanziario pluriennale da parte di altrettanti comuni siciliani, dislocati geograficamente in modo molto disomogeneo: il maggior numero di enti interessati è in provincia di Messina con sette comuni (Messina, Giardini

92 Cfr., in materia, Sezione di controllo per la Regione siciliana, delibere n. 131/2014/PAR e n. 132/2014/PAR, entrambe del 29 luglio/10 settembre 2014. 93 Cfr. Sezione di controllo per la Regione siciliana, delibera n. 321/2013/PRSP.

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Naxos, Itala, Motta Camastra, Scaletta Zanclea, Taormina, Tortorici), seguita dalla provincia di Catania con cinque (Catania, Giarre, Mirabella Imbaccari, Riposto, Tremestieri Etneo).Sempre cinque sono i comuni in provincia di Palermo (Belmonte Mezzagno, Caccamo, Carini, Monreale, Piana degli Albanesi), cui segue la provincia di Ragusa (Modica Pozzallo, Scicli) e di Agrigento con tre (Campobello di Licata, Favara, Racalmuto), la provincia di Siracusa con due (Avola, Augusta), la provincia di Enna con il comune di Leonforte e la provincia di Caltanissetta con il comune di Mussomeli. Nessun ente ha fatto ricorso alla predetta procedura nella provincia di Trapani.

Figura 5 - Enti in procedura di riequilibrio finanziario pluriennale(art. 243 bis del Tuel)

Fonte: Elaborazioni su dati Corte dei conti

L’elevato numero di enti aderenti e l’ammontare delle passività da ripianare (euro 561.683.27694) forniscono ulteriore evidenza del particolare stato di sofferenza della finanza locale siciliana.Tra gli enti in procedura di riequilibrio, ben undici hanno chiesto al Ministero dell’Interno di accedere al fondo di rotazione previsto dall’art. 243 ter del Tuel, per un importo complessivo di euro 158.598.579.Come si desume dalla tabella seguente, a fronte delle richieste, risultano erogati euro 89.464.250.

Tabella 14 - Anticipazioni richieste ex art. 243-ter del tuel

94 L’importo si riferisce ai piani di riequilibrio presentati dai consigli comunali, anche a seguito della riformulazione prevista dal DL n. 35/2013. Il comune di Messina ha quantificato le passività oggetto di ripiano in euro 336.054.781 .

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Enti Importo da riparto Importo Erogato

Catania € 71.863.598 € 71.863.598Santa maria di licodia € 1.740.646 € 0Santa venerina € 2.058.262 € 0Messina € 59.385.459 € 14.846.365Scaletta Zanclea € 574.256 € 0Taormina € 2.712.351 € 0Tortorici € 1.661.548 € 415.387Belmonte Mezzagno € 2.729.493 € 0Monreale € 9.355.604 € 2.338.901Tremestieri Etneo € 2.396.498 € 0Augusta € 4.120.863 € 0

Totale € 158.598.578 € 89.464.251Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati Ministero dell’Interno

Con d.m. Interno 14 ottobre 2014 è stata concessa un’anticipazione in favore degli enti locali in dissesto finanziario, a valere sul Fondo di rotazione, nei confronti dei seguenti enti:

Tabella 15 - Anticipazioni enti in dissestoComune Contributo

richiestoTotale

contributoCaltagirone € 24.245.000 € 21.680.320Santa Maria di L icodia € 4.000.000 € 4.000.000Santa Venerina € 6.600.000 € 4.582.270Milazzo € 20.000.000 € 17.860.665Comiso € 15.290.700 € 15.290.700Ispica € 28.012.915 € 8.290.710

Totale € 98.148.615 € 71.704.665Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati Ministero dell’Interno

9.5 L’elenco degli enti in procedura di riequilibrio risulta in continuo aggiornamento, in relazione all’evolversi degli eventi. Allo stato degli atti, infatti, alcuni comuni (Ispica, Santa Maria di Licodia, Santa Venerina, Palagonia, Bagheria) hanno deliberato il dissesto95.Nel merito, sono stati approvati i piani di riequilibrio dei comuni di Catania (delibera 269/2013/PRSP), Racalmuto (delibera 184/2014) Tremestieri Etneo (delibera n. 57/2014/PRSP), Motta Camastra (145/2014), Giarre (delibera n. 185/2014/PRSP) e Monreale (delibera 182/2015/PRSP).

95 Il dissesto è stato formalizzato dal comune di Santa Maria di Licodia con delibera CC n. 8 dell’1 marzo 2013 e dal comune di Santa Venerina con delibera CC n. 9 del 12 marzo 2013.

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Sono stati, invece, oggetto di diniego di approvazione i piani di riequilibrio dei comuni di Avola (delibera n. 41/2014/PRSP), Caccamo (delibera n. 62/2014/PRSP), Scordia (delibera n. 231/2014/PRSP) Augusta (delibera n. 114/2015/PRSP)96, Scicli (98/2014/PRSP) e Tortorici (201/2015/PRSP).Le istruttorie da parte della Commissione ministeriale sui piani di riequilibrio presentati hanno subito notevoli rallentamenti a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 1, comma 1597 del d.l. 8 aprile 2013, n. 35, che ha imposto l’obbligo di modifica dei piani di riequilibrio per gli enti – in Sicilia 19 98 - richiedenti l’accesso all’anticipazione di liquidità99 ivi prevista.Con l’art. 49 quinquies del d.l. 21 giugno 2013, n. 69, convertito nella legge n. 98 del 2013, è stata inoltre prevista la facoltà per le 96 Avverso la deliberazione n. 114/2015/PRSP, il comune di Augusta ha proposto ricorso presso le Sezioni Riunite in speciale composizione, che, da ultimo, con sentenza n. 63 del 22 aprile 2015, hanno disposto il rigetto.9715. Gli enti locali che abbiano deliberato il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale di cui all'articolo 243-bis del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, che richiedono l'anticipazione di liquidità di cui al comma 13, sono tenuti alla corrispondente modifica del piano di riequilibrio, da adottarsi obbligatoriamente entro 60 giorni dalla concessione della anticipazione alla Cassa depositi e prestiti S.p.A. ai sensi del comma 13.98Racalmuto, Riposto, Scordia, Tremestieri Etneo, Itala, Messina, Milazzo, Scaletta Zanclea, Taormina, Tortorici, Bagheria, Belmonte Mezzagno, Caccamo, Cefalù, Monreale, Ispica, Modica, Scicli, Avola.99Si riporta di seguito la norma: Gli enti locali che non possono far fronte ai pagamenti dei debiti certi liquidi ed esigibili maturati alla data del 31 dicembre 2012, ovvero dei debiti per i quali sia stata emessa fattura o richiesta equivalente di pagamento entro il predetto termine a causa di carenza di liquidità, in deroga agli articoli 42, 203 e 204 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, chiedono alla Cassa depositi e prestiti S.p.A., secondo le modalità stabilite nell'addendum di cui al comma 11, entro il 30 aprile 2013 l'anticipazione di liquidità da destinare ai predetti pagamenti. L'anticipazione è concessa, entro il 15 maggio 2013 a valere sulla Sezione di cui al comma 11 proporzionalmente e nei limiti delle somme nella stessa annualmente disponibili ed è restituita, con piano di ammortamento a rate costanti, comprensive di quota capitale e quota interessi, con durata fino a un massimo di 30 anni. Le restituzioni sono versate annualmente dalla Cassa depositi e prestiti S.p.A. all'entrata del bilancio dello Stato ai sensi e con le modalità dell'articolo 12, comma 6. Entro il 10 maggio 2013, la Conferenza Stato-città ed autonomie locali può individuare modalità di riparto, diverse dal criterio proporzionale di cui al secondo periodo. La rata annuale sarà corrisposta a partire dalla scadenza annuale successiva alla data di erogazione dell'anticipazione e non potrà cadere oltre il 30 settembre di ciascun anno. Il tasso di interesse da applicare alle suddette anticipazioni è pari, per le erogazioni dell'anno 2013, al rendimento di mercato dei Buoni Poliennali del Tesoro a 5 anni in corso di emissione rilevato dal Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento del tesoro alla data della pubblicazione del presente decreto e pubblicato sul sito internet del medesimo Ministero. Per l'erogazione dell'anno 2014, il tasso di interesse da applicare alle suddette anticipazioni sarà determinato sulla base del rendimento di mercato dei Buoni Poliennali del Tesoro a 5 anni in corso di emissione con comunicato del Direttore generale del tesoro da emanare e pubblicare sul sito internet del Ministero dell'economia e delle finanze entro il 15 gennaio 2014. In caso di mancata corresponsione della rata di ammortamento entro il 30 settembre di ciascun anno, sulla base dei dati comunicati dalla Cassa depositi e prestiti S.p.A., l'Agenzia delle Entrate provvede a trattenere le relative somme, per i comuni interessati, all'atto del pagamento agli stessi dell'imposta municipale propria di cui all'articolo 13, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, riscossa tramite modello F24 o bollettino di conto corrente postale e, per le province, all'atto del riversamento alle medesime dell'imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore, esclusi i ciclomotori di cui all'articolo 60, del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, riscossa tramite modello F24.

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amministrazioni neo insediate di riformulare i piani di riequilibrio presentati dalle precedenti amministrazioni entro sessanta giorni dalla relazione di inizio mandato.Si sono avvalsi di tale facoltà, tra gli altri, i comuni di Messina, di Modica e di Giarre. Sono da segnalare, altresì, ulteriori recenti interventi legislativi - con profili problematici di costituzionalità100 - che rendono provvisori i dati esposti nei paragrafi precedenti, avendo rimesso in termini molte amministrazioni che non avevano presentato nei termini i piani di riequilibrio, o i cui piani di riequilibrio erano stati oggetto di diniego di approvazione da parte della Sezione di controllo.In tale ambito rientra, in primo luogo, l’art. 1, comma 573, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, che ha previsto la possibilità, per l'esercizio 2014, per gli enti locali che hanno avuto il diniego d'approvazione da parte dell’organo consiliare del piano di riequilibrio finanziario, ex art. 243-quater, comma 7, del Tuel, e che non abbiano dichiarato il dissesto finanziario, di riproporre, entro il termine perentorio di centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della disposizione, la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, qualora sia stato certificato, nell'ultimo rendiconto approvato, che l'ente non si trova nella condizione di deficitarietà strutturale101. Il comune di Messina ha comunicato l’intenzione di avvalersi di tale norma, riformulata dal d. l. n. 16/2014. Il secondo intervento legislativo - parimenti problematico sotto il profilo della legittimità costituzionale - è stato introdotto dall’art. 3 del d. l. 6 marzo 2014, n. 16, convertito nella legge n. 68 del 2014, che, sempre per l’esercizio 2014, ha previsto la possibilità per gli enti locali, i cui piani di riequilibrio presentati nel 2013 siano stati oggetto di diniego da parte della competente sezione regionale della Corte dei conti ovvero delle Sezioni riunite, di 100 Cfr., sul punto, Sezione delle autonomie, delibera 6/2014/SEZAUT/QMIG.101 A seguito della rimessione da parte della Sezione di controllo per la Regione siciliana di questione di massima di interesse generale (deliberazione n. 32/2014) sulle molteplici problematiche applicative della norma, la Sezione delle Autonomie ha emanato la delibera n. 6/2014/SEZAUT/QMIG.

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riproporre un nuovo piano di riequilibrio, previa deliberazione consiliare, entro il termine perentorio di centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della disposizione. Tale facoltà è subordinata all'avvenuto conseguimento di un miglioramento, inteso sia come aumento dell'avanzo di amministrazione che come diminuzione del disavanzo di amministrazione, registrato nell'ultimo rendiconto approvato.Da ultimo, la legge 23 dicembre 2014, n. 190, con l’art. 1, comma 546, ha disposto l'applicazione anche per l'esercizio 2015 delle disposizioni contenute nel comma 573-bis della legge 27 dicembre 2013 n. 147, come novellato dal richiamato d.l. n. 16 del 2014102.A seguito delle deliberazioni di diniego di approvazione dei rispettivi piani presentati, i comuni di Avola, Augusta e Scicli hanno formalmente deliberato l’intenzione di avvalersi di tale facoltà.9.6 Il grave processo degenerativo della finanza locale siciliana appare ancora più significativo ove si considerino gli enti in dissesto finanziario (art. 244 del Tuel).Dai dati trasmessi dal Ministero dell’Interno, emerge che dal 2014 al 22 aprile 2015 risultano aver deliberato il dissesto finanziario i seguenti sei comuni:

Palagonia (Ct) delibera c.c. n. 200 del 4 giugno 2014 Scordia (Ct) delibera c. c. n.115 del 13 dicembre 2014 Brolo (Me) delibera c. c. n. 6 del 23 febbraio 2015 Bagheria (Pa) delibera commissariale n. 5 del 19 maggio 2014 Cefalù (Pa) delibera c.c. n. 11 del 3 marzo 2015 Lentini (Sr) delibera c.c. n. 1 del 16 gennaio 2015

Ad essi si aggiungono ulteriori 8 enti103 che versano già in dissesto e non hanno ultimato la procedura di risanamento. 102 La norma prevede che le disposizioni del comma 573-bis si applichino anche per l'esercizio 2015 in relazione agli enti locali che abbiano presentato i piani di riequilibrio finanziario previsti dall'articolo 243-bis del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni, nell'anno 2014.103 Aci Sant’Antonio (Ct), Caltagirone (Ct), Santa Maria di Licodia (Ct), Santa Venerina (Ct), Milazzo (Me), Camporeale (Pa), Comiso (Rg), Ispica (Rg).

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Per il comune di Palagonia il secondo dissesto è stato formalizzato prima ancora che fosse prodotto il rendiconto di liquidazione del primo dissesto, risalente al 1994.Il grafico seguente evidenzia la dislocazione territoriale degli enti attualmente in dissesto, che risultano prevalentemente concentrati in provincia di Catania e Palermo.

Figura 6 - Enti in dissesto finanziario(ex art. 244 del Tuel)

Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati comunicati dal Ministero dell’Interno

Per i predetti enti, la condizione di paralisi funzionale o di grave ed irreversibile insolvenza ha costituito il naturale epilogo di una serie di gravi criticità gestionali, più volte segnalate dalla Sezione, cui non hanno fatto seguito nel tempo significative misure correttive.L’elenco, tuttavia, alla luce di quanto osservato in precedenza, non è da considerare esaustivo, in quanto molti enti non hanno adottato i provvedimenti conseguenti al conclamato dissesto per via del contenzioso insorto dinanzi al giudice amministrativo o di specifiche disposizioni legislative che, nei fatti, hanno finito per vanificare gli esiti dei controlli condotti dalla Sezione, procrastinando situazioni di effettiva paralisi funzionale o di grave insolvenza. E’ auspicabile, pertanto, una netta inversione di tendenza da parte del legislatore nazionale, che, valorizzando il ruolo di garanzia e d’indipendenza della Corte dei conti (come riconosciuto, da ultimo, dalla Corte costituzionale con le sentenze n. 60 del 2013 e n. 39 e n. 40 del

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2014), ripristini la piena incisività dei controlli della Corte104, a tutela di interessi costituzionali di rango primario, quali quelli riconducibili agli equilibri di bilancio, al buon andamento ed alla continuità dell’azione amministrativa, alla veridicità e trasparenza dei conti pubblici, nonché alla responsabilità di amministratori e funzionari pubblici.Evidente, in quest’ultimo ambito, risulta il rischio di comportamenti strumentali tesi semplicemente a rinviare al futuro l’emersione del default, sottraendo al contempo, sia pur momentaneamente, gli amministratori che ne sono responsabili alle conseguenziali misure sanzionatorie.9.7 Sul versante della legislazione regionale, è da segnalare la recente novità introdotta dall’art. 6, comma 10, della l.r. 28 gennaio 2014, n. 5, come modificato dall’art. 71, comma 2, della l.r. 12 agosto 2014, n. 21, che ha previsto una specifica contribuzione di durata decennale per i comuni che hanno deliberato il dissesto o che intendano evitarlo tramite procedura di riequilibrio finanziario pluriennale.Per le suddette finalità è previsto, a decorrere dal 2014, uno stanziamento annuo di un milione di euro per i comuni in dissesto e di 4 milioni di euro per i comuni che attivano procedure di riequilibrio economico-finanziario. In caso di mancata approvazione dei piani di riequilibrio, è prevista la revoca del contributo.A seguito della riapertura dei termini per le istanze, ad opera della citata l.r. n. 21 del 2014, sono pervenute al Dipartimento regionale delle autonomie locali 26 richieste di contributo per gli enti in procedura di riequilibrio e 8 richieste per il dissesto.

104 Può essere utile ricordare, in tale ambito, che il comune di Milazzo, nonostante la notifica della deliberazione della Sezione n. 203/2012/PRSP che ne accertava il dissesto, con provvedimento della G.C. n. 133 del 29 dicembre 2012 ha deliberato la modifica del piano di fuoriuscita attraverso stabilizzazione a tempo indeterminato e parziale di 175 unità di personale precario, nelle more dell’impugnativa giurisdizionale dinanzi al TAR Sicilia, sez. Catania.

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Dagli ultimi dati comunicati dal Dipartimento regionale delle autonomie locali, i comuni di Caprileone, Ficarra e Sant’Agata di Militello hanno revocato la richiesta nel dicembre 2014.

Tabella 16 - Istanze contributi art. 6, comma 10, l. r. n. 5/2014 – Enti in procedura di riequilibrio

Comune Prov. Data richiestaCAMPOBELLO DI LICATA AG 05/09/2014CASTELTERMINI AG 28/04/2014RIBERA AG 30/04/2014CATANIA CT 24/04/2014GIARRE CT 30/04/2014MIRABELLA IMBACCARI CT 28/03/2014RIPOSTO CT 29/04/2014SCORDIA* CT 29/04/2014TREMESTIERI ETNEO CT 22/04/2014CAPRILEONE ME 30/04/2014CASTELMOLA ME 29/04/2014FICARRA ME 30/04/2014GIARDINI NAXOS ME 23/04/2014

30/04/201401/09/2014

MILITELLO ROSMARINO ME 30/04/2014MIRTO ME 30/04/2014S. AGATA MILITELLO ME 28/04/2014SCALETTA ZANCLEA ME 23/04/2014TERME VIGLIATORE ME 30/04/2014TORTORICI ME 06/02/2014CACCAMO PA 21/03/2014CEFALU'* PA 04/03/2014MONREALE PA 23/04/2014MONTELEPRE PA 24/04/2014AUGUSTA SR 24/04/2014AVOLA SR 19/03/2014

MESSINA ME

* A seguito di richiesta sull'attualità dell'intervento il Comune ha chiesto di esser ammesso al contributo per il dissesto

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Tabella 17 - Istanze contributi art. 6, comma 10, l. r. n. 5/2014 – Enti in dissesto

Comune Prov. Data richiestaACI S. ANTONIO CT 02/04/2014CALTAGIORNE CT 11/04/2014S. VENERINA CT 17/04/2014BAGHERIA PA 30/04/2014COMISO RG 31/03/2014ISPICA RG 28/04/2014

28/04/201405/06/2014

S. MARIA LICODIA CT 21/03/2014

MILAZZO ME

Fonte: Assessorato regionale delle autonomie locali e della funzione pubblica

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10. I VINCOLI DI FINANZA PUBBLICA- DOTAZIONI ORGANICHE E SPESA DI PERSONALE.

10.1 La limitazione della consistenza e della spesa del personale – analisi dei dati SICO10.1.1. Il contenimento della spesa di personale costituisce uno dei più importanti ambiti d’intervento ai fini del concorso delle autonomie locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica.Al fine di raggiungere questo risultato, il legislatore ha operato innanzitutto sul versante della limitazione delle dinamiche retributive ed occupazionali, differenziando la disciplina a seconda che gli enti siano assoggettati o meno al patto di stabilità interno105. Nel primo caso, l’art. 1 comma 557 della legge n. 296 del 2006 ha imposto la tendenziale riduzione delle spese di personale in termini progressivi e costanti e il contenimento della dinamica retributiva e occupazionale, anche attraverso la razionalizzazione delle strutture burocratico – amministrative.Con l’art. 14 del decreto legge n. 78 del 2010 e l’abrogazione dell’art. 3, comma 120, della legge n. 244 del 2007106, tale principio ha assunto le connotazioni di vero e proprio obbligo, da perseguire secondo alcuni

105 Sono attualmente assoggettati al patto di stabilità interno gli enti con popolazione superiore a cinquemila abitanti. L’art. 31 comma 1 della legge n. 183/2011 ha tuttavia esteso i vincoli del patto agli enti con popolazione superiore a mille abitanti a decorrere dall’1 gennaio 2013.106La norma prevedeva la possibilità di derogare alla riduzione della spesa in presenza dei seguenti parametri di virtuosità: rispetto del patto di stabilità nell’ultimo triennio; volume complessivo della spesa per il personale in servizio non superiore al parametro obiettivo di deficitarietà strutturale; rapporto medio tra dipendenti in servizio e popolazione residente non superi quello determinato per gli enti in condizioni di dissesto.

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ambiti prioritari d’intervento107, assistito da gravi sanzioni in caso di inottemperanza108.Tali vincoli, tuttavia, hanno subito una consistente attenuazione a decorrere dal 2014, a seguito dell’entrata in vigore del comma 5-bis dell'art. 3, d.l. 24 giugno 2014, n. 90, convertito nella legge n. 114 del 2014, che, con il nuovo comma 557 quater, ha previsto che ai fini dell'applicazione del comma 557 gli enti debbano assicurare il contenimento delle spese di personale nell'ambito della programmazione triennale dei fabbisogni di personale ed avendo a riferimento il valore medio del triennio 2011/2013109.10.1.2. Per gli enti non sottoposti al patto di stabilità interno, l’art. 1, comma 562, della legge n. 296 del 2006, dopo le modifiche introdotte dal comma 11 dell'art. 4 - ter, del d.l. 2 marzo 2012, n. 16, ha imposto come limite alla spesa di personale il corrispondente ammontare dell'anno 2008 (anziché del 2004, come in precedenza), limitando le possibilità di assunzione nei limiti del turn over rispetto all’anno precedente.10.1.3. Nella prospettiva del rapporto tra gli aggregati di bilancio della spesa di personale e della spesa corrente, l’art. 76, comma 7, d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito dalla legge 6 agosto 2008, n. 133,

107 Tali ambiti sono :a) riduzione dell'incidenza percentuale delle spese di personale rispetto al complesso delle spese correnti, attraverso parziale reintegrazione dei cessati e contenimento della spesa per il lavoro flessibile; b) razionalizzazione e snellimento delle strutture burocratico-amministrative, anche attraverso accorpamenti di uffici con l'obiettivo di ridurre l'incidenza percentuale delle posizioni dirigenziali in organico; c) contenimento delle dinamiche di crescita della contrattazione integrativa, tenuto anche conto delle corrispondenti disposizioni dettate per le amministrazioni statali.108 L’art. 1 comma 557 ter ha esteso a tale fattispecie le medesime sanzioni previste dall’art. 76 comma 4 del DL n. 112/2008 per inosservanza del patto di stabilità interno nell'esercizio precedente, ossia il divieto agli enti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione continuata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto. E' fatto altresì divieto agli enti di stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi della presente disposizione.109 Cfr., sul punto, Sezione autonomie, delibera n. 25/2014/SEZAUT/INPR del 15 settembre 2014, secondo la quale In luogo del menzionato parametro temporale “dinamico”, il legislatore introduce – anche per gli enti soggetti al patto di stabilità interno – un parametro temporale fisso e immutabile, individuandolo nel valore medio di spesa del triennio antecedente alla data di entrata in vigore dell’art. 3, comma 5 bis, del dl n. 90/2014, ossia del triennio 2011/2013, caratterizzato da un regime vincolistico – assunzionale e di spesa – più restrittivo.In particolare, il riferimento espresso ad un valore medio triennale – relativo, come detto, al periodo 2011/2013 – in luogo del precedente parametro di raffronto annuale, avvalora ulteriormente la necessità di prendere in considerazione, ai fini del contenimento delle spese di personale, la spesa effettivamente sostenuta.

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aveva stabilito il divieto assoluto di assunzioni in caso di superamento del limite massimo di incidenza percentuale, nonché i limiti alla spesa per le nuove assunzioni. Ai fini del computo della predetta percentuale, si consideravano le spese sostenute anche da aziende speciali, istituzioni e società controllate dagli enti territoriali titolari di affidamento diretto di servizi pubblici locali.Tale disposizione è stata abrogata dall’art. 3, comma 5, d.l. n. 90 del 2014, fermo restando l’obbligo di riduzione di tale rapporto previsto, in via generale, dal citato art. 1, comma 557, legge n. 296 del 2006; permane, pertanto, l’indirizzo volto al ridimensionamento dell’incidenza percentuale delle spese di personale sulle spese correnti. Tale indirizzo trova riscontro nella disciplina del turn over introdotta dall’art. 3, comma 5 - quater del citato d.l. n. 90 del 2014, che è consentito in misura piena dall'anno 2015 soltanto in favore degli enti la cui incidenza delle spese di personale sulla spesa corrente sia pari o inferiore al 25 per cento. 10.1.4 A livello nazionale, le disposizioni recate dall’art. 3, comma 5, d.l. n. 90 del 2014, intese al recupero delle capacità assunzionali degli enti locali, devono essere interpretate alla luce del riordino dell’assetto delle Province e delle Città metropolitane (legge 7 aprile 2014, n. 56), e delle conseguenti limitazioni poste dalla l. n. 190 del 2014 proprio in relazione all’esigenza di riassorbimento del personale in esubero a seguito del riassetto previsto.In tal senso, sono eloquenti le disposizioni che vietano assunzioni a tempo indeterminato (anche nell’ambito di procedure di mobilità), la stipulazione di contratti per lavoro flessibile e l’attribuzione d’incarichi di consulenza nei confronti delle Province (art. 1, comma 420, l. 23 dicembre 2014, n. 190). Il divieto riguarda anche i rapporti di lavoro ex artt. 90 e 110, d.lgs. n. 267 del 2000 (uffici di supporto agli organi di direzione politica e incarichi a contratto) e quelli di cui all’art. 9, comma 28, d.l. n. 78 del 2010.

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Nell’ottica del ridimensionamento degli organici delle Province e delle Città metropolitane, reso necessario dal riordino delle funzioni ex legge n. 56 del 2014, sono determinati i piani di riassetto organizzativo e definite le procedure di mobilità del personale interessato (art. 1, comma 423, legge n. 190 del 2014) .In relazione alle predette esigenze, gli enti locali, nel biennio 2015-2016, destinano le risorse per le assunzioni a tempo indeterminato (nelle misure previste dal d.l. n. 90 del 2014) alla ricollocazione nei propri ruoli delle unità soprannumerarie destinatarie dei processi di mobilità, dopo aver provveduto all’immissione in ruolo dei vincitori di concorso pubblico e delle categorie protette (art. 1, comma 424, legge n. 190/2014). Le spese per il personale assorbito in mobilità non si calcolano ai fini del tetto di cui all’art. 1, comma 557, l. n. 296 del 2006, concernente gli enti sottoposti al patto di stabilità interno.10.1.5 Tale ultima norma, in attesa della definizione del processo di riorganizzazione delle funzioni di area vasta in Sicilia, è da ritenere applicabile in linea di principio anche agli enti locali della regione110, in quanto evita che, nelle more della definizione del processo di riordino delle funzioni degli enti locali siciliani, suscettibile di modificare le attribuzioni e le funzioni degli enti interessati, possano essere avviate procedure di assunzione di personale a tempo indeterminato all’interno degli enti territoriali senza che sia stato definito con chiarezza il quadro delle attribuzioni di ciascun livello di governo.Salvaguardando i precetti di buon andamento, razionalità ed efficiente impiego delle risorse, tale opzione interpretativa mira a scongiurare il rischio che, una volta completato il predetto processo di riordino, vi siano assunzioni non corrispondenti alle effettive esigenze degli enti, con conseguente necessità di ulteriore ricollocamento del personale soprannumerario111. 110 Cfr. Sezione di controllo per la Regione siciliana, delibera n. 119/2015/PAR111 Il vincolo assunzionale di cui al comma 424 si pone in relazione a quelle esigenze di coordinamento della finanza pubblica ( art. 117,comma 3, Cost.), rispetto alle quali la stessa Corte Costituzionale ha riconosciuto che devono considerarsi ammissibili gli interventi del legislatore statale, volti a predeterminare principi

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Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana

Al fine di fornire al legislatore regionale un idoneo quadro conoscitivo per la definizione del processo di attuazione della riforma di area vasta, si forniranno di seguito una serie di informazioni sulla consistenza e sulla spesa di personale dei comuni e delle ex province regionali, tratte dalla banca dati SICO, che rielabora i dati trasmessi dalle amministrazioni con il conto annuale del personale.

10.2 La consistenza e la spesa del personale dei comuni10.2.1 Gli effetti delle normative vincolistiche tratteggiate nei paragrafi precedenti si ripercuotono sugli andamenti della consistenza e della spesa del personale dipendente, di qualifica dirigenziale e non.Il personale dirigente nei comuni siciliani passa nel triennio 2011/2013 da 375 a 301, con una riduzione del 19,5 per cento, quasi doppia rispetto alla media delle regioni a Statuto speciale (- 11%) e alla media nazionale (- 11,2%).Particolarmente accentuata, in termini d’incidenza sul totale, risulta la flessione degli incarichi a tempo determinato extra dotazione organica (- 46,2%) rispetto a quelli in dotazione organica (- 38,1%) quale possibile conseguenza delle normative limitative delle nuove assunzioni di personale, ma anche delle specifiche manovre restrittive introdotte per le qualifiche dirigenziali dal d.lgs. 1 agosto 2011, n. 141112.Una flessione meno significativa si registra per i dirigenti di ruolo - che passano da 252 a 227 (-9,8%) – il cui andamento, più stabile rispetto alle altre tipologie d’incarico - risente principalmente dei collocamenti a riposo.

Tabella 18 - Comuni - consistenza media* e composizione del personale dirigente

fondamentali, che, in quanto tali, non sono in grado di ledere le prerogative riservate dal legislatore alle regioni ad autonomia differenziata ( ex multis, Corte Costituzionale sentenza n. 237/2014).112 A partire dal 2014, il d.l. n. 90 ha introdotto un generalizzato allentamento dei vincoli assunzionali e, con specifico riferimento agli incarichi ex art. 110, comma 1, del Tuel, ne ha incrementato il contingente massimo (art. 11, comma 1, lettera a) entro il 30% dei posti istituiti nella dotazione organica della qualifica dirigenziale.

154

Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana

(anni 2011 – 2013)Variazione

%Variazione

%Variazione

%Variazione

%

2011 2012 2013 2013/11 2011 2012 2013 2013/11 2011 2012 2013 2013/11 2011 2012 2013 2013/11Sicilia 252 233 227 -9,85 102 92 63 -38,1 21 16 11 -46,17 375 340 301 -19,55

Totale RSS 515 494 493 -4,28 136 122 93 -31,5 57 48 44 -22,64 708 664 630 -10,99

Totale RSO+RSS3.369 3.238 3.176 -5,73 1.261 1.062 965 -23,47 595 556 496 -16,65 5.224 4.856 4.637 -11,25

RSS

Dirigenti a tempo indeterminato

Dirigenti a tempo determinato in

dotazione organica

Dirigenti a tempo determinato fuori dotazione organica Totale

Fonte: Elaborazione Sez. Autonomie Corte dei conti su dati SICO al 15 novembre 2014 (annualità 2011), al 16 novembre 2014 (annualità 2012) e al 4 dicembre 2014 (annualità 2013).*La consistenza media (unità annue) si ottiene sommando i mesi lavorati dal personale e dividendo il totale per i 12 mesi dell’anno.

Il personale non dirigente, sulla base dei dati SICO, decresce nel triennio del 6 per cento, passando complessivamente da 53.350 a 50.130 unità. Come osservato in sede di referto al Parlamento, volendo fare un raffronto con altre zone territoriali, che deve necessariamente tener conto anche dei non omogenei assetti organizzativi sul territorio nazionale, il dato in valore assoluto è secondo solo ai comuni della Lombardia, che hanno un numero di dipendenti più elevato – complessivamente 57.622 nel 2013 - a fronte, però, di una consistenza demografica quasi doppia e di un numero di enti triplo113.Anche per via dell’elevata consistenza, il decremento risulta maggiore rispetto alla media delle Regioni a Statuto speciale (- 4,6%) e nazionale (- 4,7%).

Tabella 19 - Comuni - consistenza media* e composizione del personale non dirigente

(anni 2011 – 2013)RSS

Variazione %

Variazione %

Variazione %

2011 2012 2013 2013/11 2011 2012 2013 2013/11 2011 2012 2013 2013/11Sicilia 39.875 37.986 37.257 -6,57 13.475 13.271 12.874 -4,47 53.350 51.258 50.130 -6,04

TOTALE RSS 69.453 67.279 66.345 -4,48 16.725 16.495 15.859 -5,18 86.178 83.774 82.204 -4,61

TOTALE RSO+RSS 380.946 370.834 364.154 -4,41 40.224 38.599 37.169 -7,59 421.170 409.433 401.323 -4,71

CATEGORIE** ALTRO***TOTALE PERSONALE

NON DIRIGENTE

Fonte: Elaborazione Sez. Autonomie Corte dei conti su dati SICO al 15 novembre 2014 (annualità 2011), al 16 novembre 2014 (annualità 2012) e al 4 dicembre 2014 (annualità 2013).

*La consistenza media (unità annue) si ottiene sommando i mesi lavorati dal personale e dividendo il totale per i 12 mesi dell’anno.**La voce comprende il personale non dirigente (a tempo indeterminato), i contrattisti, i collaboratori a tempo determinato e i collaboratori a tempo determinato inseriti negli uffici di supporto agli organi di direzione politica, ex art. 90 Tuel.***La voce comprende i contratti a tempo determinato, i contratti di formazione lavoro, il lavoro interinale, i Lavoratori Socialmente Utili (L.S.U.).

113 Nel campione d’indagine, i comuni siciliani sono 389, con una popolazione rappresentata di 5.094.122 abitanti, mentre i comuni lombardi sono 1.493, con una popolazione rappresentata di 9.909.742 abitanti .

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Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana

Per via dell’elevato numero di personale, soprattutto precario, in Sicilia vi è un dirigente ogni 89,3 dipendenti (RSS 1/70,6 , media nazionale 1/66,5).Il personale precario appartenente alle varie tipologie, dagli ultimi dati disponibili, trasmessi dall’Agenzia regionale per l’impiego, dovrebbe essere pari a 17.047 nei comuni e a 978 nelle ex Province regionali, per un totale di 18.025. 10.2.3 Analizzando i dati di spesa, si osserva che, per quanto concerne i dirigenti, la spesa netta (che passa da 32.571.579 a 25.779.536) decresce nel triennio in misura lievemente superiore rispetto al decremento organico (- 20,8 rispetto a – 19,5%).Conseguentemente, la spesa media decresce lievemente, dell’1,6 per cento, attestandosi su un trattamento annuo complessivo medio di euro 85.529 nel 2013, lievemente superiore alla media delle Regioni a Statuto speciale (84.242 euro annui) e nazionale (85.075 euro annui).

Tabella 20 - Comuni - consistenza media, spesa netta e spesa media dirigenti

(anni 2011-2013)variazione

% della Consistenza

media totale

variazione % della Spesa netta

variazione % della spesa media

Consistenza media totale Spesa netta

Spesa media

Consistenza media totale Spesa netta

Spesa media

Consistenza media totale Spesa netta

Spesa media 2013/2011 2013/2011 2013/2011

-1 -2 -3 -1 -2 -3 -1 -2 -3Sicilia 375 32.571.579 86.934 340 29.966.328 88.025 301 25.779.536 85.529 -19,55 -20,85 -1,62

Totale RSS 708 60.652.248 85.669 664 56.564.049 85.164 630 53.088.072 84.242 -10,99 -12,47 -1,67Totale RSO+RSS 5.224 458.831.261 87.825 4.856 422.780.963 87.071 4.637 394.452.858 85.075 -11,25 -14,03 -3,13

RSS

2011 2012 2013

156

Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana

Fonte: Elaborazione Sez. Autonomie Corte dei conti su dati SICO al 15 novembre 2014 (annualità 2011), al 16 novembre 2014 (annualità 2012) e al 4 dicembre 2014 (annualità 2013) / Importi in

euro.(1) La consistenza media (unità annue) si ottiene sommando i mesi lavorati dal personale e dividendo il totale per i 12 mesi dell’anno.(2) Esclusi arretrati e al lordo dei recuperi per ritardi, assenza, ecc.(3) Spesa media: si ottiene dal rapporto tra la spesa netta e le unità annue.

Per il personale di comparto, in cui si considera anche il personale precario, la spesa netta nei comuni siciliani scende nel triennio al di sotto del miliardo di euro, attestandosi nel 2013 a 967.516.685 euro.Analogamente a quanto visto con i dirigenti, la spesa netta decresce nel triennio in misura lievemente superiore rispetto al decremento organico (- 7,2% rispetto a – 6,5%), con un conseguente lieve calo della spesa media (– 0,7%).Il trattamento medio annuo, nel quale si considera anche quello del personale precario, ammonta ad euro 25.969 annui, e risulta superiore rispetto alla media delle Regioni a Statuto speciale (27.335) e nazionale (27.922).

Tabella 21 - Comuni - Consistenza media, spesa netta e spesa media del personale non dirigente

(anni 2011-2013)variazione

% della Consistenza media totale

variazione % della Spesa netta

variazione % della spesa media

Consistenza media totale Spesa netta

Spesa media

Consistenza media totale Spesa netta

Spesa media

Consistenza media totale Spesa netta

Spesa media 2013/2011 2013/2011 2013/2011

-1 -2 -3 -1 -2 -3 -1 -2 -3Sicilia 39.875 1.043.093.529 26.159 37.986 982.621.819 25.868 37.257 967.516.685 25.969 -6,57 -7,25 -0,73

Totale RSS 69.453 1.900.528.052 27.364 67.279 1.832.800.298 27.242 66.345 1.813.560.880 27.335 -4,48 -4,58 -0,11Totale RSO+RSS 380.946 10.641.768.982 27.935 370.834 10.301.100.204 27.778 364.154 10.168.048.672 27.922 -4,41 -4,45 -0,05

RSS

2011 2012 2013

Fonte: Elaborazione Sez. Autonomie Corte dei conti su dati SICO al 15 novembre 2014 (annualità 2011), al 16 novembre 2014 (annualità 2012) e al 4 dicembre 2014 (annualità 2013) /Importi in

euro.* Escluso personale con contratto di lavoro flessibile.(1) La consistenza media (unità annue) si ottiene sommando i mesi lavorati dal personale e dividendo il totale per i 12 mesi dell’anno.(2) Esclusi arretrati e al lordo dei recuperi per ritardi, assenza, ecc.(3) Spesa media: si ottiene dal rapporto tra la spesa netta e le unità annue.

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Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana

10.3 La consistenza e la spesa del personale delle ex Province regionali10.3.1. L’andamento della consistenza media del personale dirigente e non dirigente delle Province regionali, nelle more del processo di riordino generale delle funzioni di area vasta, risente anche degli specifici divieti di assunzione di personale a tempo indeterminato, introdotti dall’art. 16, commi 1 e 9, d.l. n. 95 del 2012 e successivamente ribaditi dall’art. 4, comma 9, del d.l. n. 101 del 2013 e dall’art. 3, comma 5, del d.l. n. 90 del 2014.Il personale dirigente nelle ex Province regionali passa complessivamente nel triennio 2011/2013 da 123 ad 80, segnando una flessione del 35,2 per cento, più marcata rispetto a quella media registrata nelle Regioni a Statuto speciale (- 25,8%) e a livello nazionale (- 16,5%).Particolarmente accentuata, in termini numerici, la flessione degli incarichi a tempo determinato in dotazione organica, che passano da 38 ad 11 (- 71,6%%), rispetto ai dirigenti di ruolo (-16,1%).Molto pochi risultano i dirigenti fuori dotazione organica, che, anche per via delle difficili prospettive di continuità istituzionale, scompaiono quasi del tutto (- 84,5%).

Tabella 22 - Province - Consistenza media* e composizione del personale dirigente(anni 2011 – 2013)

Variazione %

Variazione %

Variazione %

Variazione %

2011 2012 2013 2013/11 2011 2012 2013 2013/112011 2012 2013 2013/11 2011 2012 2013 2013/11Sicilia 82 74 69 -16,12 38 24 11 -71,7 3,23 0,92 0,5 -84,54 123 99 80 -35,23Totale RSS 148 134 127 -13,8 44 30 16 -63,2 11 8 7 -38,72 202 172 150 -25,8Totale RSO+RSS1.081 1.026 971 -10,14 299 250 182 -39,2 70 71 58 -17,67 1.450 1.346 1.211 -16,5

RSSDirigenti a tempo indeterminato

Dirigenti a tempo determinato in

dotazione organica

Dirigenti a tempo determinato fuori dotazione organica

Totale

Fonte: Elaborazione Sez. Autonomie Corte dei conti su dati SICO al 15 novembre 2014 (annualità 2011), al 16 novembre 2014 (annualità 2012) e al 4 dicembre 2014 (annualità 2013).

*La consistenza media (unità annue) si ottiene sommando i mesi lavorati dal personale e dividendo il totale per i 12 mesi dell’anno.

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Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana

Il personale di comparto non dirigenziale, sulla base dei dati SICO, decresce complessivamente nel triennio del 4,3 per cento, passando complessivamente da 6.028 a 5.769 unità. Tale valore include il personale precario, pari, come detto, a 978 unità. Il decremento risulta meno marcato rispetto a quello media registrato nelle regioni a Statuto speciale (- 5,74%).

Tabella 23 - Province - Consistenza media* e composizione del personale non dirigente

(anni 2011 – 2013)Variazione % Variazione

% Variazione

% 2011 2012 2013 2013/11 2011 2012 2013 2013/11 2011 2012 2013 2013/11

Sicilia 5.404 5.291 5.171 -4,33 624 573 598 -4,05 6.028 5.864 5.769 -4,3

TOTALE RSS 8.470 8.275 8.028 -5,23 981 933 881 -10,15 9.451 9.208 8.909 -5,74

TOTALE RSO+RSS 52.741 51.188 49.325 -6,48 2.618 2.640 2.172 -17,04 55.359 53.828 51.496 -6,98

RSSCATEGORIE** ALTRO*** TOTALE PERSONALE NON

DIRIGENTE

Fonte: Elaborazione Sez. Autonomie Corte dei conti su dati SICO al 15 novembre 2014 (annualità 2011), al 16 novembre 2014 (annualità 2012) e al 4 dicembre 2014 (annualità 2013).

*La consistenza media (unità annue) si ottiene sommando i mesi lavorati dal personale e dividendo il totale per i 12 mesi dell’anno.**La voce comprende il personale non dirigente (a tempo indeterminato), i contrattisti, i collaboratori a tempo determinato e i collaboratori a tempo determinato inseriti negli uffici di supporto agli organi di direzione politica, ex art. 90 Tuel.***La voce comprende i contratti a tempo determinato, i contratti di formazione lavoro, il lavoro interinale, i Lavoratori Socialmente Utili (L.S.U.).

Per via dell’elevato numero di personale, soprattutto precario, in Sicilia vi è un dirigente ogni 72,1 dipendenti. Nonostante il valore sia apparentemente migliore rispetto alle altre medie (RSS 1/59,3, media nazionale 1/42,5), la non uniforme consistenza degli organici sul territorio, che varia anche in relazione alle funzioni da garantire ed ai moduli gestionali prescelti, induce ad un’attenta lettura dei dati.I risultati, infatti, anche se apparentemente positivi, vanno ridimensionati nel momento in cui si riscontri un numero elevato di personale dipendente assegnato a ciascun dirigente, ovvero nel caso in cui emerga un valore solo apparentemente nella norma, in quanto scaturente dal rapporto tra organici, in raffronto fra loro, entrambi sovradimensionati.10.3.2 Analizzando i dati di spesa, si osserva che, per quanto concerne i dirigenti, la spesa netta passa da 12.633.952 euro ad 8.319.962 euro,

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Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana

facendo registrare nel triennio una flessione (- 34,15%) lievemente inferiore rispetto a quella della consistenza organica (- 35,2%).Conseguentemente, la spesa media aumenta lievemente (+ 1,6%), in modo non del tutto coerente con le norme limitative dei trattamenti economici individuali previste dall’art. 9 del d.l. n. 78 del 2010114.I dati, inoltre, meritano attenta lettura, atteso che, nonostante questa flessione, il trattamento annuo complessivo medio è pari a ben euro 104.078 nel 2013, che si pone ben al di sopra non solo del valore medio riscontrato nei comuni (85.529 euro annui) ma anche delle medie annuali riscontrate nelle Regioni a Statuto speciale (99.831 euro annui) e nazionali (97.444 euro annui).Considerato il sensibile decremento numerico, il fenomeno potrebbe essere attribuibile anche alla presenza di incarichi ad interim, per la copertura di posti vacanti, remunerato in modo non del tutto coerente con le previsioni contrattuali.

Tabella 24 - Province - Consistenza media, spesa netta e spesa media dirigenti

(anni 2011 – 2013)variazione % della

Consistenza media totale

variazione % della

Spesa netta

variazione % della

spesa media

Consistenza media totale Spesa netta Spesa

mediaConsistenza

media totale

Spesa netta Spesa media

Consistenza media totale

Spesa netta Spesa media

-1 -2 -3 -1 -2 -3 -1 -2 -3Sicilia 123 12.633.952 102.358 99 9.629.639 97.264 80 8.319.962 104.078 -35,23 -34,15 1,68

Totale RSS 202 20.523.704 101.505 172 16.780.457 97.761 150 14.976.467 99.831 -25,8 -27,03 -1,65

Totale RSO+RSS 1.450 139.750.903 96.378 1.346 130.000.602 96.554 1.211 117.983.904 97.444 -16,5 -15,58 1,11

2013/2011

2011 2012 2013

2013/2011 2013/2011

RSS

114 L’art. 9, comma 1, del DL n. 78 del 2010 prevede che per gli anni 2011, 2012 e 2013 il trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, ivi compreso il trattamento accessorio, previsto dai rispettivi ordinamenti delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, non può superare, in ogni caso, il trattamento ordinariamente spettante per l'anno 2010, al netto degli effetti derivanti da eventi straordinari della dinamica retributiva, ivi incluse le variazioni dipendenti da eventuali arretrati, conseguimento di funzioni diverse in corso d'anno, fermo in ogni caso quanto previsto dal comma 21, terzo e quarto periodo, per le progressioni di carriera comunque denominate, maternità, malattia, missioni svolte all'estero, effettiva presenza in servizio, fatto salvo quanto previsto dal comma 17, secondo periodo, e dall'articolo 8, comma 14.Il successivo comma 2 bis dispone inoltre che A decorrere dal 1º gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2014 l'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare il corrispondente importo dell'anno 2010 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio. A decorrere dal 1° gennaio 2015, le risorse destinate annualmente al trattamento economico accessorio sono decurtate di un importo pari alle riduzioni operate per effetto del precedente periodo.

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Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana

Fonte: Elaborazione Sez. Autonomie Corte dei conti su dati SICO al 15 novembre 2014 (annualità 2011), al 16 novembre 2014 (annualità 2012) e al 4 dicembre 2014 (annualità 2013) / Importi in

euro.(1) La consistenza media (unità annue) si ottiene sommando i mesi lavorati dal personale e dividendo il totale per i 12 mesi dell’anno.(2) Esclusi arretrati e al lordo dei recuperi per ritardi, assenza, ecc.(3) Spesa media: si ottiene dal rapporto tra la spesa netta e le unità annue.

Per il personale di comparto, incluso il personale precario, la spesa netta nelle Province regionali passa nel triennio 2011/13 da euro 146.675.606 a 136.182.973, con una flessione del 7,1 per cento.Analogamente a quanto visto per i comuni, la spesa netta decresce nel triennio in misura superiore rispetto al decremento organico (- 7,1% rispetto a – 4,3%), con un conseguente calo della spesa media (– 2,9%).Il trattamento medio annuo, nel quale si considera anche quello del personale precario, ammonta ad euro 26.338 annui, quasi in linea con il corrispondente valore rilevato nei comuni, e risulta inferiore rispetto alla media delle Regioni a Statuto speciale (27.263) e nazionale (28.156).

Tabella 25 - Province– Consistenza media, spesa netta e spesa media del personale non dirigente

(anni 2011 – 2013)variazione % della

Consistenza media totale

variazione % della

Spesa netta

variazione % della

spesa media

Consistenza media totale Spesa netta Spesa

mediaConsistenza

media totale

Spesa netta Spesa media

Consistenza media totale

Spesa netta Spesa media

-1 -2 -3 -1 -2 -3 -1 -2 -3Sicilia 5.404 146.675.606 27.140 5.291 142.778.814 26.984 5.171 136.182.973 26.338 -4,33 -7,15 -2,95

Totale RSS 8.470 235.422.213 27.794 8.275 229.286.703 27.708 8.028 218.854.002 27.263 -5,23 -7,04 -1,91

Totale RSO+RSS 52.741 1.487.212.535 28.198 51.188 1.451.614.135 28.358 49.325 1.388.767.079 28.156 -6,48 -6,62 -0,15

2013/2011

2011 2012 2013

2013/2011 2013/2011

RSS

Fonte: Elaborazione Sez. Autonomie Corte dei conti su dati SICO al 15 novembre 2014 (annualità 2011), al 16 novembre 2014 (annualità 2012) e al 4 dicembre 2014 (annualità 2013).

(1) La consistenza media (unità annue) si ottiene sommando i mesi lavorati dal personale e dividendo il totale per i 12 mesi dell’anno.(2) Esclusi arretrati e al lordo dei recuperi per ritardi, assenza, ecc.(3) Spesa media: si ottiene dal rapporto tra la spesa netta e le unità annue.

10.4 L’incidenza percentuale della spesa di personale sulla spesa corrente10.4.1. Come anticipato in precedenza, l’altra fattispecie limitativa della spesa di personale assume a parametro di riferimento non la spesa in valore assoluto, bensì il suo rapporto di incidenza percentuale rispetto al totale della spesa corrente.

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L’art. 76 comma 7 del d.l. n. 112 del 2008 ha disposto il blocco assoluto delle assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale per gli enti con una spesa di personale pari o superiore al 50 per cento della spesa corrente115.Al fine di evitare disparità di trattamento derivanti dal disomogeneo assetto dei servizi a seguito dei processi di esternalizzazione, il legislatore, in attesa dell’entrata a regime degli strumenti di consolidamento previsti dal d.lgs. n. 118 del 2011, con l’art. 20 comma 9 del d.l. n. 98 del 2011 ha stabilito che, ai fini del computo dell’incidenza percentuale, debbano computare nella spesa di personale anche le spese sostenute a tale titolo dalle società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo, titolari di affidamento diretto di servizi pubblici locali senza gara, ovvero dalle società strumentali116. A seguito dell’allentamento dei vincoli assunzionali disposti dall’art. 3 del d.l. n. 90 del 2014, il citato art. 76 è stato successivamente abrogato, pur permanendo un’indicazione circa il progressivo contenimento della spesa.La Sezione ha già più volte rilevato che in molti processi di esternalizzazione condotti dai comuni siciliani alla cessione del servizio non ha fatto seguito il trasferimento del personale ivi adibito (come richiesto in via generale dall’art. 31 del d.lgs n. 165 del 2001), con conseguenti duplicazioni di costi117. Nei comuni siciliani, dalle risultanze dei questionari sui rendiconti 2013, compilati dagli organi di revisione, emerge che la percentuale media di 115 Nell’ambito di questo raffronto tra volumi di spesa, le Sezioni Riunite in sede di controllo, con la delibera n. 27/2011/CONTR, hanno chiarito che la spesa di personale deve essere considerata al lordo delle voci escluse nella determinazione del limite di cui all’art. 1, comma 557, della l. n. 296 del 2006.116 Sulle modalità di computo di tale componente di spesa, cfr. Sezione delle Autonomie, delibera n. 14/2011/QMIG. Ferma restando l'immediata applicazione della disposizione, l’art. 4-ter, comma 10, del d.l. 2 marzo 2012, n. 16, conv. in l. n. 44 del 2012 ha disposto che con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, possano essere ridefiniti i criteri di calcolo della spesa di personale per le predette società.117La norma dispone: Fatte salve le disposizioni speciali, nel caso di trasferimento o conferimento di attività, svolte da pubbliche amministrazioni, enti pubblici o loro aziende o strutture, ad altri soggetti, pubblici o privati, al personale che passa alle dipendenze di tali soggetti si applicano l'articolo 2112 del codice civile e si osservano le procedure di informazione e di consultazione di cui all'articolo 47, commi da 1 a 4, della legge 29 dicembre 1990, n. 428. La normativa regionale, a partire dall’art. 11, comma 12, della legge regionale 28.12.2004 n. 17, sul punto, non sempre è risultata in linea con i principi vigenti a livello nazionale (art. 31 del decreto legislativo n. 165 del 2001 art. 3, comma 30, della legge n. 244 del 2007, e, con riferimento alla gestione rifiuti, art. 202 c. 6 del decreto legislativo n. 152 del 2006).

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incidenza delle spese di personale rispetto alle spese correnti è pari al 37,9 per cento, con valori estremamente eterogenei tra loro che oscillano tra un minimo del 19,8 per cento (Lampedusa e Linosa, AG) ad un massimo addirittura del 70,9 per cento (Roccafiorita, ME). Aggregando i dati per provincia, si registra una percentuale d’incidenza più elevata nei comuni della provincia di Enna (45%) e di Ragusa (41%), mentre la meno elevata si registra nei comuni della provincia di Siracusa e Catania (35%).Tali valori, che in alcuni casi risultano influenzati anche dalla flessione della grandezza al denominatore, rischiano, in termini generali, di rappresentare le dimensioni del fenomeno solo per difetto, per via dei non omogenei assetti gestionali dei vari servizi, della non integrale rappresentatività dell’elenco118, ma soprattutto della frequente presenza di imputazioni contabili non corrette, che potrebbero estromettere dal computo ingenti volumi di spesa.

Figura 7 – Incidenza percentuale spesa per il personale su spesa corrente

(ex art. 76, comma 7, d.l. 112/20018)

Fonte: Elaborazioni su dati Siquel - Corte dei conti

Orbene, percentuali di incidenza così elevate evidenziano una difficile sostenibilità della spesa nel medio - lungo periodo, alla luce delle ristrettezze finanziarie derivanti dall’attuale congiuntura economica, caratterizzata anche da una progressiva riduzione dei trasferimenti sia statali che regionali.

118 Fonte: Corte dei conti, questionari organi di revisione ex art. 1 comma 166 della l. n. 266/2005 su un campione di 369 su 390 Comuni.

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Tale sovradimensionamento delle spese di personale assume connotati ancora più critici, in ragione del fatto che nel tempo, all’incremento della spesa, talvolta al di fuori di un’effettiva logica programmatoria, non ha fatto seguito l’accertamento di un corrispondente incremento degli standard qualitativi e/o quantitativi dei servizi erogati. Da qui, dunque, la necessità di improcrastinabili politiche di contenimento entro limiti fisiologici e coerenti con i principi di efficienza e di economicità dell’azione amministrativa.Per le ex Province regionali, sulla base dei dati Siquel, l’incidenza media sulle spese correnti nel 2013 è del 46 per cento, e dunque inferiore alla soglia limite del 50 per cento, ma presenta valori molto eterogenei tra loro, che oscillano tra il minimo del 26 per cento della ex Provincia regionale di Catania (che, come detto, risulta avere un assetto gestionale fortemente esternalizzato), e il massimo del 63,6 per cento della ex Provincia regionale di Agrigento, seguita da quella di Enna con il 60,5 per cento e Ragusa con il 59,6 per cento.Tali dati risultano particolarmente allarmanti ove si consideri che i valori risultano al netto della spesa di personale sostenuta anche dalle società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo, nei termini previsti dall’art. 20, comma 9, del d.l. n. 98 del 2011119, convertito in legge n. 111 del 2011. 10.5 Particolare attenzione, inoltre, va posta con riferimento ai processi di stabilizzazione del personale precario, oggetto di riforma organica del settore con l. r. 29 dicembre 2010 n. 24, e poi, a livello nazionale, con l’art. 4 del d. l. n. 101 del 2013, convertito nella legge n. 125 del 2013 (modificato dalla l. n. 147 del 2014).

119 Tale norma, novellando l’art. 76 comma 7 del DL n. 112/2008, prevede che "Ai fini del computo della percentuale di cui al periodo precedente si calcolano le spese sostenute anche dalle società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo che sono titolari di affidamento diretto di servizi pubblici locali senza gara, ovvero che svolgono funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale, nè commerciale, ovvero che svolgono attività nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica. La disposizione di cui al precedente periodo non si applica alle società quotate su mercati regolamentari". Il comma è stato successivamente abrogato dall'art. 3, comma 5, d.l. 24 giugno 2014, n. 90.

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Di particolare interesse il comma 9 bis, che per consentire i processi di stabilizzazione consente di derogare ai limiti previsti dall'articolo 9, comma 28, del d. l. n. 78 del 2010, limitatamente alla proroga dei rapporti di lavoro a tempo determinato stipulati dalle Regioni a Statuto speciale, nonché dagli enti territoriali compresi nel territorio delle stesse, ma a valere sulle risorse finanziarie aggiuntive appositamente individuate dalle medesime regioni attraverso misure di revisione e razionalizzazione della spesa certificate dagli organi di controllo interno. Viene fatta salva anche la deroga prevista dall'articolo 14, comma 24-ter, del d.l. n. 78 del 2010, ma sempre nell’imprescindibile rispetto del patto di stabilità interno. In caso di sua violazione, per il 2014 è disapplicata la sanzione di cui alla lettera d) del comma 26 dell'articolo 31 della l. 12 novembre 2011, n. 183, e successive modificazioni. Ai fini dell’eventuale avvio dei processi di stabilizzazione, i comuni delle regioni a Statuto speciale (le ex Province, come detto, sono assoggettate al blocco assoluto delle assunzioni)120 calcolano il 120 Da ultimo, a livello nazionale, l’art. 1, commi 420 e 421, della legge n. 190 del 2014, hanno previsto che a decorrere dal 1° gennaio 2015, alle province delle regioni a statuto ordinario è fatto divieto:a) di ricorrere a mutui per spese non rientranti nelle funzioni concernenti la gestione dell'edilizia scolastica, la costruzione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale ad esse inerente, nonché la tutela e valorizzazione dell'ambiente, per gli aspetti di competenza; b) di effettuare spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza; c) di procedere ad assunzioni a tempo indeterminato, anche nell'ambito di procedure di mobilità; d) di acquisire personale attraverso l'istituto del comando. I comandi in essere cessano alla naturale scadenza ed è fatto divieto di proroga degli stessi; e) di attivare rapporti di lavoro ai sensi degli articoli 90 e 110 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni. I rapporti in essere ai sensi del predetto articolo 110 cessano alla naturale scadenza ed è fatto divieto di proroga degli stessi; f) di instaurare rapporti di lavoro flessibile di cui all'articolo 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni; g) di attribuire incarichi di studio e consulenza. Il successivo comma 421 ha previsto che la dotazione organica delle città metropolitane e delle province delle regioni a statuto ordinario è stabilita, a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge, in misura pari alla spesa del personale di ruolo alla data di entrata in vigore della legge 7 aprile 2014, n. 56, ridotta rispettivamente, tenuto conto delle funzioni attribuite ai predetti enti dalla medesima legge 7 aprile 2014, n. 56, in misura pari al 30 e al 50 per cento e in misura pari al 30 per cento per le province, con territorio interamente montano e confinanti con Paesi stranieri, di cui all'articolo 1, comma 3, secondo periodo, della legge 7 aprile 2014, n. 56. Entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, i predetti enti possono deliberare una riduzione superiore. Restano fermi i divieti di cui al comma 420 del presente articolo. Per le unità soprannumerarie si applica la disciplina dei commi da 422 a 428 del presente articolo.

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complesso delle spese per il personale al netto dell'eventuale contributo erogato dalle regioni (attribuite nei limiti dei risparmi di spesa realizzati a seguito dell'adozione delle misure di razionalizzazione e revisione della spesa di cui al primo periodo) e verificano il rispetto delle disposizioni di cui all'articolo 1, commi 557 e 562, della l. 27 dicembre 2006, n. 296, e dell'articolo 76, commi 4 e 7, del d. l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e successive modificazioni, tenendo conto di dati omogenei. Per l'anno 2014, permanendo il fabbisogno organizzativo e le comprovate esigenze istituzionali volte ad assicurare i servizi già erogati, la proroga dei rapporti di lavoro a tempo determinato, fermo quanto previsto nei periodi precedenti, può essere disposta in deroga ai termini e vincoli di cui al comma 9 .Sul punto, l’art. 30 della l.r. 28 gennaio 2014, n. 5, ha previsto la possibilità di proroga sino al 31 dicembre 2016 con decorrenza dal 1° gennaio 2014 dei contratti di lavoro subordinato a tempo determinato instaurati dai lavoratori di cui all'articolo 2, comma 1, del decreto legislativo n. 81 del 2000 e di cui all'articolo 3, comma 1, del decreto legislativo n. 280 del 1997, come recepiti dall'articolo 4 della legge regionale n. 24 del 2000. In deroga ai termini e ai vincoli di cui al comma 9 dell'articolo 4 del d. l. n. 101 del 2013, convertito dalla legge n. 125 del 2013, e nel rispetto di quanto previsto dal comma 9 - bis e successive modifiche e integrazioni del citato articolo 4, la proroga dei rapporti di lavoro a tempo determinato può essere disposta con decorrenza dall'1 gennaio 2014 e fino al 31 dicembre 2014, permanendo il fabbisogno organizzativo e le comprovate esigenze istituzionali volte ad assicurare i servizi già erogati. Per le medesime finalità di cui al comma 3 è autorizzata, a far data dal 1° gennaio 2014 e fino al 31 dicembre 2016, la prosecuzione delle attività socialmente utili.

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A seguito della riorganizzazione delle funzioni di area vasta, il legislatore nazionale, con l’art. 1, comma 426, l. n. 190 del 2014, ha previsto la proroga al 31 dicembre 2018 del termine per le procedure di stabilizzazione di cui al citato art. 4, d.l. n. 101 del 2013.Con tale norma, il disegno di politica legislativa di contrasto del precariato nel lavoro pubblico sembra, allo stato, “post-posto, al fine di offrire una finestra temporale negli anni 2015-2016”121, nei quali le esigenze di ricollocamento del personale in esubero proveniente dalle Province, secondo quanto previsto dall’art. 1, comma 424, della legge di stabilità 2015, vengono assunte come prioritarie, posto che assorbono la quasi totalità delle risorse per nuove assunzioni degli enti locali122.Come già osservato in precedenza (par. 8.1), nell’attuale fase di transizione verso una possibile ridefinizione delle attribuzioni e delle funzioni tra i diversi livelli di governo, la norma introduce, allo stato, rilevanti elementi ostativi ai fini della programmazione degli assetti organizzativi da parte dei comuni e dei conseguenti fabbisogni di personale.Nel delineato contesto, caratterizzato da una progressiva riduzione dei trasferimenti erariali e regionali, particolare attenzione merita, inoltre, l’analisi di sostenibilità finanziaria nel medio e lungo periodo delle spese di carattere permanente, per la loro peculiare attitudine lesiva nei confronti degli equilibri di bilancio, anche futuri. La programmazione di tali spese, infatti, non può prescindere da un’accurata analisi degli effettivi fabbisogni, in un’ottica di razionale ed efficiente utilizzo delle risorse pubbliche, dal principio di selettività e di adeguato accesso dall’esterno e da una valutazione di conformità rispetto alle prescrizioni legislative di riferimento123.121 Cfr. Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento della funzione pubblica, circolare 29 gennaio 2015, n. 1 recante “Linee guida in materia di attuazione delle disposizioni in materia di personale e di altri profili connessi al riordino delle funzioni delle province e delle città metropolitane. Art.1, commi da 418 a 430, della legge 23 dicembre 2014, n 190”.122 Sulla recessività dell’obiettivo di contrasto del lavoro precario, cfr., da ultimo, Sezione regionale di controllo per la Campania, delibera n. 167/20115/PAR del 27 maggio 2015.123 L’inserimento stabile di lavoratori nei ruoli dell’ente non può prescindere, sotto il profilo attuativo, da procedure selettive tese ad accertare l’idoneità del personale reclutato rispetto alle funzioni da svolgere, in attuazione di valori costituzionali inderogabili e in aderenza ai consolidati orientamenti della Consulta in

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Particolare attenzione, in questo contesto, merita l’art. 41, comma 2, del d.l. 24 aprile 2014, n. 66, convertito nella legge n. 89 del 2014124, che vieta ai comuni con difficoltà solutorie e tempi medi nei pagamenti abbastanza dilatati (ossia superiori a 90 giorni nel 2014 e a 60 giorni a decorrere dal 2015) di procedere ad assunzioni di qualsiasi tipo per l’anno successivo.

materia di selettività, trasparenza, accesso dall’esterno .124 Dispone tale norma che “al fine di garantire il rispetto dei tempi di pagamento di cui all'articolo 4 del decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, le amministrazioni pubbliche di cui al comma 1, esclusi gli enti del Servizio sanitario nazionale, che, sulla base dell'attestazione di cui al medesimo comma, registrano tempi medi nei pagamenti superiori a 90 giorni nel 2014 e a 60 giorni a decorrere dal 2015, rispetto a quanto disposto dal decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, nell'anno successivo a quello di riferimento non possono procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto. E' fatto altresì divieto agli enti di stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi della presente disposizione”.

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11. I VINCOLI DI FINANZA PUBBLICA – IL PATTO DI STABILITÀ INTERNO

11.1 Ai fini del concorso degli enti locali alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica nell’ambito degli impegni assunti dal Paese in sede comunitaria, primaria importanza riveste il patto di stabilità interno.La normativa di riferimento, che conferma l’assoggettamento al patto dei comuni tra 1001 e 5000 abitanti, è costituita principalmente dall’art. 31 della legge 12 novembre 2011, n. 183, come modificata dall'art. 1, comma 532 e ss., della l. 27 dicembre 2013, n. 147.Per l’anno 2014 è confermata l’applicazione del Patto regionale verticale e orizzontale di cui ai commi da 138 a 142 dell'articolo 1 della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (legge di stabilità 2011), nonché l’applicazione del patto verticale incentivato di cui all’articolo 1, commi 122 e seguenti, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (legge di stabilità 2013), previsto sia per i comuni che per le province, in base al quale le regioni che cedono spazi finanziari ai propri enti locali ricevono liquidità finalizzata alla estinzione dei debiti. L’articolo 1–bis, comma 1, lettera a), del decreto legge n. 35 del 2013, ha inoltre modificato la disciplina del patto regionalizzato incentivato di cui all’articolo 1, commi da 122 a 126, della legge n. 228 del 2012. Il meccanismo mira a favorire la cessione da parte delle Regioni a Statuto ordinario, della Sicilia e della Sardegna di spazi finanziari agli enti locali ricadenti nel proprio territorio che ne facciano richiesta, prevedendo l’erogazione, a favore delle regioni medesime, di un contributo per ciascuno degli anni 2013 e 2014, in misura pari all’83,33 per cento degli spazi finanziari ceduti, da destinare esclusivamente alla riduzione, anche parziale, del debito. Tale contributo è finalizzato alla rimodulazione degli obiettivi del patto dei comuni nella misura del 75 per cento dell’importo complessivo e delle province nella misura del 25 per cento.

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Gli spazi finanziari ceduti dalle regioni agli enti locali (comma 124, articolo 1, della legge di stabilità per il 2013) sono utilizzati esclusivamente per il pagamento di obbligazioni di parte capitale assunte (lett. a), punto 3, dell’art. 1-bis, comma 1, del decreto legge n. 35 del 2013.Resta, altresì, vigente per il 2014 la disposizione secondo la quale ciascuna regione debba destinare almeno il 50 per cento degli spazi finanziari ceduti con il patto verticale incentivato a favore dei comuni con popolazione compresa tra 1.000 e 5.000 abitanti fino al conseguimento del saldo obiettivo pari a zero.125 In tale ambito, un fondamentale ruolo d’intermediazione istituzionale può competere alla Regione, nel momento in cui trasferisce capacità di spesa dagli enti locali che in un dato esercizio ne hanno in eccesso e sono in grado di cedere spazi finanziari, peggiorando il proprio obiettivo, a quelli che ne sono carenti e che chiedono di acquisire spazi finanziari, migliorando il proprio obiettivo.In questa prospettiva, si collocano i protocolli d’intesa con Anci regionale e URPS, ai fini del patto regionale verticale incentivato 2014.Con il primo accordo, stipulato il 14 marzo 2014, la Regione Sicilia, ha concordato le modalità di riparto del contributo ottenuto, destinato alla riduzione del proprio debito, condizionato alla cessione di spazi finanziari da cedere agli enti locali del proprio territorio, il cui plafond complessivo nel 2013 è stato determinato in 192.534.469 euro (di cui 144.400.852 per i comuni e i restanti 48.133.617 alle ex Province regionali).L’acquisizione di tali spazi si è concretizzata in una riduzione del saldo obiettivo 2014 assegnato dal MEF, da impiegare per pagamenti in conto capitale, sia in competenza che in conto residui.

125 Al riguardo, il comma 542 dell’articolo 1 della legge n. 147 del 2013 ha previsto che, per l’anno 2014, gli eventuali spazi finanziari non assegnati a valere sulla predetta quota riservata del 50% sono destinati ai comuni aventi una popolazione inferiore a 5.000 dislocati su tutto il territorio nazionale che presentino ancora un obiettivo positivo.

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Con le Province regionali è stato successivamente siglato un accordo, in data 29 ottobre 2013, con cui le ex Province regionali sono state autorizzate a peggiorare il proprio saldo programmatico 2014 per euro 57.762.651.L'articolo 1, commi 484 e seguenti, della legge n. 190 del 2014, modificato dal d.l. n. 192 del 2014, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 11 del 2015, che disciplina il patto regionale verticale incentivato, ha assegnato alla Regione Siciliana, per l'anno 2015, la somma di 147.740,00 migliaia di euro corrispondente all'83,33 per cento degli spazi finanziari da cedere, nella misura del 75 per cento in favore dei comuni e del 25 per cento a province e città metropolitane. Con successiva Intesa tra Governo, Regioni e Province autonome di Trento e Bolzano (Repertorio atto n. 37/CSR del 26 febbraio 2015) tale contributo è stato rideterminato in 127.966,00 migliaia di euro. La Regione Siciliana, entro i termini previsti dalla norma, ha proceduto a stipulare in data 29 aprile 2015 appositi Accordi con A.N.C.I Sicilia e U.R.P.S. per la cessione degli spazi finanziari in favore degli enti locali del proprio territorio.Tali soluzioni, che consentono agli enti in difficoltà di incrementare le proprie capacità di spesa attraverso l’acquisizione di spazi finanziari dalla Regione, finiscono per adattare le regole del patto di stabilità interno alle necessità di spesa delle singole realtà locali, attraverso meccanismi incentivanti che mirano al pieno utilizzo della capacità finanziaria degli enti.Alla fine del 2014, sulla base dei dati – pur provvisori - del monitoraggio della Ragioneria generale dello Stato, risultano inottemperanti al Patto 13 comuni, con uno scostamento dal saldo obiettivo di euro 106.727.000, e tre ex Province regionali, con uno scostamento di 30.565.000 euro.

Tabella 26 - Comuni non rispettosi del patto di stabilità interno(esercizio 2014)

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importi in migliaia di euro

Fonte: Ministero dell’Economia

Tabella 27 - Province non rispettose del patto di stabilità interno(esercizio 2014)

importi in migliaia di euro

Fonte: Ministero dell’Economia

11.2 Come si evince dalla tabella precedente, trasmessa dal Ministero Economia, Dipartimento del Tesoro, il numero di enti inottemperanti al patto, dopo il picco registrato nel 2012 (39), subisce un incremento – da 12 a 16 – tra il 2013 e il 2014.Il grafico seguente illustra l’andamento non costante del fenomeno negli ultimi anni, anche con riferimento alla dislocazione territoriale degli enti interessati.

Grafico 73 – Enti non rispettosi del patto di stabilità interno

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Fonte: Ministero dell’Economia

Tale numero, tuttavia, può risentire anche della più frequente attuazione di prassi elusive, peraltro sempre più spesso accertate dalla Sezione che, attraverso complesse simulazioni ai pertinenti capitoli di bilancio, ha potuto constatare la rilevanza decisiva di alcune anomale imputazioni contabili (per lo più ai servizi per conto terzi126, ma non solo127), ai fini del rispetto solo formale del patto di stabilità interno.Ulteriori prassi elusive del patto di stabilità interno sono state accertate attraverso l’indebita postergazione ad annualità successive di debiti fuori bilancio già censiti128, soprattutto in caso di evidente sproporzione tra gli importi delle passività e i margini – spesso ridotti - con cui era stato formalmente rispettato il patto.

126 Cfr., ex multis, delibera n. 362/2013/PRSP del 3/12/2013.127 Cfr, ad es., delibera n. 169 /2014/PRSP del 27/10/2014, con cui è stato accertato il rispetto solo formale ed apparente degli obiettivi del patto di stabilità interno, attraverso l’irregolare contabilizzazione dei proventi da permesso di costruire al titolo I, anziché IV.128 Cfr., ex multis, delibera n. 105/2013/PRSP, con cui è stata accertata l’indebita postergazione ad annualità successive di debiti relativi al 2011 per oltre 1,5 milioni di euro, di cui l’ente era a conoscenza a seguito di notifica della sentenza antecedente alla data di approvazione del bilancio, che ha avuto un’influenza determinante ai fini del rispetto solo formale del patto di stabilità interno, considerato il margine (316.000 euro) con cui l’amministrazione aveva formalmente ottemperato all’obiettivo di pertinenza nell’anno considerato.

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Da ultimo, possibili finalità elusive sono state rinvenute nei casi di evidente sovrastima degli accertamenti correnti, che ha finito per migliorare indebitamente a vantaggio dell’ente i saldi rilevanti per il patto. Per fronteggiare tali possibili fenomeni elusivi, il legislatore è intervenuto con l’art. 20, comma 12, del d.l. n. 98 del 2011, convertito nella legge n. 111 del 2011, che prevede una specifica responsabilità sanzionatoria a carico degli amministratori e del responsabile economico finanziario, nel momento in cui le Sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti accertino che il rispetto del patto di stabilità interno è stato artificiosamente conseguito mediante una non corretta imputazione delle entrate o delle uscite ai pertinenti capitoli di bilancio o altre forme elusive.

12. CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE E DI SINTESI

12.1 Il quadro conoscitivo delineato nei paragrafi precedenti evidenzia una condizione di progressivo peggioramento della finanza comunale e provinciale, che induce a nutrire forti preoccupazioni per la tenuta degli equilibri di bilancio già nel breve periodo.

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Nei comuni, il volume complessivo delle riscossioni correnti, dal 2011 al 2014, passa da 4.289,2 a 4.169,2 milioni di euro, facendo segnare un calo del 2,8 per cento.Per effetto delle manovre legislative e delle nuove modalità di contabilizzazione del fondo di solidarietà comunale, si registra una progressiva inversione di andamento tra entrate tributarie e trasferimenti. Le riscossioni complessive al titolo I – sempre nel periodo 2011-2014, passano da circa 1.266,7 a 2.606,4 milioni di euro nel 2014 (+105,8%); per contro, i trasferimenti passano nello stesso quadriennio da 2.613,3 a 1.162,3 milioni di euro (-55,5%).Particolarmente accentuata risulta la riduzione dei trasferimenti erariali, che, nel periodo in considerazione, passano da 1.426,5 a 378,2 milioni di euro, segnando una decrescita, in termini di cassa, del 73,5 per cento.I trasferimenti regionali subiscono una riduzione del 34,9 per cento, con riscossioni che passano da 1.161,9 a 756,6 milioni di euro. Pressoché stabili le entrate extratributarie, che si attestano a poco più di 400 milioni di euro.Più problematica la situazione nelle ex Province regionali, presso le quali, tra il 2011 e il 2014, le riscossioni correnti si riducono del 34,2 per cento, passando da 597,8 a 393,1 milioni di euro.A differenza dei comuni, le entrate tributarie delle ex Province regionali subiscono una flessione, in termini di cassa, del 19,7 per cento, passando da 325,6 a 261,3 milioni di euro, mentre i trasferimenti erariali si riducono del 96,1 per cento, passando da 184,3 a 7,2 milioni di euro. Una tendenza opposta si registra, invece, per quelli regionali, le cui riscossioni passano da 67 a 108 milioni di euro circa, con un aumento del 61,2 per cento. A fronte di questa progressiva e generalizzata riduzione di entrate correnti, le amministrazioni locali incontrano forti difficoltà nell’attuare politiche strutturali di revisione qualitativa e quantitativa della spesa, a causa dell’elevato grado di rigidità strutturale di quest’ultima.

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Ulteriore profilo di problematicità risiede nelle lunghe tempistiche di riscossione delle entrate etero determinate, soprattutto di provenienza regionale, cui fa fronte un’elevata mole di spese correnti ripetitive.Risulta auspicabile, in questo contesto, un’attenta riflessione sul nuovo regime introdotto dall’art. 30 della legge regionale 28 gennaio 2014, n. 5 (che, come noto, ha abrogato ogni forma di contribuzione in favore del personale precario, istituendo, al contempo, un Fondo straordinario per la salvaguardia degli equilibri di bilancio, da ripartire a consuntivo), per le implicazioni che ne scaturiscono sulla programmazione della spesa da parte degli enti beneficiari, ma anche sulla certezza dei flussi di cassa. Particolarmente importanza, inoltre, assume l’analisi di sostenibilità finanziaria nel medio e lungo periodo delle spese di carattere permanente, la cui programmazione non può prescindere da un’accurata analisi degli effettivi fabbisogni, in un’ottica di razionale ed efficiente utilizzo delle risorse pubbliche.12.2, Nell’attuale crisi congiunturale (il PIL regionale flette ulteriormente, nel 2013, del 2,2%), molto preoccupante risulta la costante flessione dei livelli di spesa d’investimento, pari al 6 per cento delle spese finali sia nei comuni che nelle ex Province regionali.Il calo della spesa in conto capitale si registra in termini sia di competenza che di cassa. Sotto quest’ultimo profilo, i pagamenti in conto capitale passano, nei comuni, da 580,5 milioni di euro del 2011 a 448,1 milioni di euro nel 2014 (- 22,81%). Ancora più grave risulta il fenomeno nelle ex Province regionali, la cui spesa in conto capitale flette, in termini di competenza, del 62,7 per cento e, in termini di cassa, del 51,5 per cento. I pagamenti, infatti, passano, nel periodo, da 140,8 a 68,3 milioni di euro. Al fine di contrastare questa preoccupante decrescita, risultano quanto mai auspicabili politiche tese, da un lato, ad una spending review per arginare la spesa corrente entro le reali capacità di bilancio, e, dall’altro,

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ad un sostegno finanziario allo sviluppo locale tramite la spesa d’investimento.In quest’ultima prospettiva si colloca l’istituzione, nel 2014, di un Fondo per investimenti dei comuni, finalizzato alla realizzazione di specifici obiettivi di infrastrutturazione e riqualificazione del territorio, la cui dotazione finanziaria iniziale, 80 milioni di euro, è stata incrementata ulteriormente nel 2015 (art. 6, comma 4, della l.r. n. 9 del 2015), arrivando a 115 milioni di euro.Per i liberi Consorzi comunali, nel 2014, viene previsto un contributo regionale in conto capitale, da parte della Regione, di 10 milioni di euro (art. 7, comma 1, della legge regionale n. 5 del 2014).I probabili effetti benefici di tali previsioni sulla ripresa economica del sistema locale potrebbero risultare, tuttavia, attenuati dalla facoltà di destinare alcuni dei predetti trasferimenti di capitale al pagamento di rate di ammortamento di mutui, ordinariamente finanziate, invece, da entrate correnti (art. 162, comma 6, del Tuel).Nel 2015, l’art. 10 della legge regionale 7 maggio 2015, n. 9 ha stanziato, poi, un contributo di 30 milioni di euro per il finanziamento di interventi straordinari sulla viabilità secondaria.12.3 La tenuta degli equilibri di bilancio diviene particolarmente difficoltosa, ove si consideri che i parametri della spesa corrente dei comuni, tra il 2011 e il 2014, aumentano del 5,6 per cento, passando da 4.294,9 a 4.536,8 milioni di euro, con una forbice, rispetto ai corrispondenti volumi di riscossioni, pari a 159 milioni di euro nel 2013 e, addirittura, a 367,6 milioni di euro nel 2014. Per le ex Province regionali, questo divario, nel 2014, è pari a 30,7 milioni di euro.Tale situazione finisce per creare, nel tempo, forti tensioni di liquidità, dando luogo ad un sistematico utilizzo di anticipazioni di tesoreria, che tendono sempre più ad evolversi, pertanto, in ordinario strumento di finanziamento a breve, senza il quale gli enti non riuscirebbero a soddisfare le proprie esigenze di spesa.

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Nel delineato contesto, un’incidenza particolare è da riconoscere al disallineamento temporale tra incassi e pagamenti, sia in competenza (la forbice tra velocità di riscossione e quella di pagamento è pari ad otto punti percentuali nei comuni), sia in conto residui, dove il divario tra tasso di realizzazione e di smaltimento dei residui è pari nei comuni a 14 punti percentuali e nelle Province a quasi 28 punti percentuali.Il fenomeno appena descritto trova le proprie cause nella difficoltà di riscossione di entrate, chiaramente sovrastimate, se non, addirittura, sprovviste in partenza di titolo giuridico, circostanza che trova riscontro nell’anomala mole di residui attivi pro capite rispetto ad altre zone geografiche e che finisce per compromettere la veridicità dei risultati di amministrazione. Particolari perplessità desta, per le Province regionali, il sensibile divario - ben 23,7 milioni di euro nel 2013 - tra residui attivi e passivi imputati ai servizi per conto terzi, (capitolo 5 - voce residuale “altre per servizi conto terzi”), che potrebbe essere espressione di una massa debitoria occulta.12.4 La situazione finora descritta, per la sua elevata problematicità, risulta difficilmente sostenibile già nel breve periodo, rischiando, in assenza di immediate misure correttive, di degenerare in una permanente situazione di carenza di liquidità, tale da compromettere gravemente la solvibilità delle amministrazioni locali e, in definitiva, la continuità dell’erogazione dei servizi indispensabili.Merita particolare attenzione, in questa prospettiva, il progressivo aumento delle anticipazioni di tesoreria, che passano tra il 2011 e il 2013 da 222 a 310 euro pro capite, e, soprattutto, la consistenza delle anticipazioni non rimborsate a fine anno (cd. “scoperto di tesoreria”) che ammontavano, nel 2013, ad euro 256.658.730 per i comuni e ad euro 1.832.312 per le ex Province regionali.Per fronteggiare la grave deficitarietà di cassa che caratterizza la finanza di molti enti, il cui rischio di insolvenza si riverbera

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negativamente sui già deteriorati sistemi economici locali, il legislatore ha recentemente introdotto con l’art. 1, comma 13, del decreto legge 8 aprile 2013, n. 35 (cd. “sblocca debiti”), convertito in legge n. 64 del 2013, una provvista da parte di Cassa Depositi e prestiti spa, qualificata come “anticipazione straordinaria di liquidità”, da restituire entro un massimo di trent’anni.Sulla base dei dati acquisiti in sede istruttoria, hanno fatto richiesta di tale anticipazione ben 176 enti locali siciliani129 per un importo complessivo di 642 milioni di euro circa, a fronte dei quali sono stati concessi e quasi interamente erogati poco più di 400 milioni di euro. Inoltre, 17 comuni dell’isola hanno fatto richiesta dell’anticipazione prevista dall’art. 31 del decreto legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito in legge n. 89 del 2014, per il pagamento dei debiti da parte delle società ed enti partecipati da enti locali.L’importo complessivamente erogato è pari a 22.318.516 euro, al quale occorre aggiungere quello di euro 5.131.963 in favore delle ex Province regionali di Messina e di Siracusa. 12.5 Per via dell’ipertrofia delle spese correnti, ed in particolare di quelle del personale, l’esposizione debitoria di comuni ed ex Province regionali risulta contenuta ben al di sotto dei limiti di cui all’art. 204 del Tuel.Ben più complessa e problematica, invece, è la situazione dei debiti fuori bilancio riconosciuti, che nel 2013 ammonta ad oltre 163 milioni di euro, di cui circa 101 milioni per i comuni e i restanti 62 milioni per le amministrazioni provinciali.La tipologia prevalente è quella riconducibile alle passività derivanti da sentenze esecutive (art. 194, lettera a), Tuel), che costituiscono spesso la degenerazione giudiziale di originarie acquisizioni di beni e servizi rimaste insolute per indisponibilità di risorse.

129 Due province regionali, un’unione di comuni e 173 comuni,179

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Gli importi, tuttavia, risentono di sensibili oscillazioni per via del protrarsi di prassi contabili irregolari, tese ad anticipare – attraverso una sostanziale inversione procedimentale - il momento della liquidazione rispetto a quello del formale riconoscimento da parte del consiglio comunale. Il diffuso stato di sofferenza nel regolare pagamento delle obbligazioni, che degenera in alcuni casi, in vera e propria insolvenza, è testimoniato innanzitutto dall’incremento di pignoramenti ed azioni esecutive, i cui importi nel 2013 arrivano ad oltre 23,15 milioni di euro, quasi integralmente a carico dei comuni (22,18 milioni di euro). Ancora più preoccupante risulta l’esposizione debitoria latente, relativa ai debiti fuori bilancio da riconoscere, che nel 2013 ammonta ad oltre 467,4 milioni di euro, in gran parte ascrivibile ai comuni (446 milioni di euro). In molti casi, la Sezione, in sede di controllo finanziario, ha avuto la possibilità di verificare la mancata adozione, da parte degli enti, di misure prudenziali130, tese a mitigare gli effetti delle predette passività sugli equilibri di bilancio.I dati appena esposti, tuttavia, vanno intesi per difetto, in quanto risentono della marcata tendenza, da parte degli enti, a dissimulare la propria reale esposizione debitoria. Nei soli 27 comuni che hanno attivato la procedura di riequilibrio finanziario, all’esito del relativo censimento è emerso uno stock di debiti da ripianare pari ad euro 561,68 milioni di euro. Questo fenomeno, oltre a compromettere la veridicità delle risultanze di bilancio, finisce per determinare un aggravio del debito complessivo e per rendere più difficili le manovre di riequilibrio finanziario, cui gli enti talvolta ricorrono quando sono ormai conclamati i presupposti del dissesto.

130 Ad esempio la costituzione di un fondo rischi ed oneri, il vincolo dell’avanzo di amministrazione, ecc.180

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12.6 Una pericolosa incognita che grava sul sistema di finanza locale è, inoltre, costituita dall’esposizione debitoria dei comuni per l’integrale copertura dei costi del servizio d’igiene ambientale, di cui sono ex lege responsabili in via sussidiaria. In tale ambito, la Regione, al fine di prevenire l’interruzione di servizi essenziali dovuta a carenze di liquidità degli ATO, talvolta culminate in vere e proprie emergenze ambientali, è intervenuta attraverso consistenti anticipazioni o nei confronti delle società di gestione degli ATO o – a seconda dei casi - nei confronti dei comuni.In una seconda fase temporale, sono intervenuti alcuni provvedimenti emergenziali, disposti da organi commissariali in attuazione, dapprima, dell’O.P.C.M. 9 luglio 2010 n. 3887, e, successivamente, di ordinanze del Presidente della Regione, emanate ai sensi dell’art. 191 del d. lgs. n. 152 del 2006131, prorogate, da ultimo, al 30 giugno 2015. L’esposizione debitoria complessiva a titolo di anticipazioni, al netto dei recuperi medio tempore effettuati dalla Regione, ammonta ad oltre 607,2 milioni di euro.Il totale delle passività che gravano sul sistema, tuttavia, risulta molto più elevato se si considera anche l’esposizione debitoria delle società d’ambito e dei consorzi nei confronti di fornitori, banche ed altri creditori, quantificata, in base alle rilevazioni più aggiornate, in circa 1.164 milioni di euro. Durante la gestione commissariale, che ha visto la compresenza, nelle società d’ambito in liquidazione, di commissari liquidatori e di commissari straordinari, risulta accumulata un’ulteriore esposizione debitoria al 31 marzo 2015, pari a 44,5 milioni di euro132, per il cui recupero è in corso di attivazione, presso gli enti inottemperanti, la procedura sostitutiva prevista dall’art. 6 della legge regionale 11 maggio 2011, n. 7.

131 Ordinanza P.R.S. n. 8/RIF del 27 settembre 2013.132 L’importo si riferisce solamente a 90 comuni.

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Muovendo da tali elementi, l’esposizione debitoria complessiva a carico della finanza pubblica è stimabile, allo stato, in oltre 1.816 milioni di euro. In termini generali, si osserva che l’enorme mole di passività ancora da recuperare risulta scarsamente sostenibile per gli enti locali e finisce per riverberarsi negativamente sulla gestione del bilancio regionale, di per sé connotata da forti tensioni di liquidità, nel difficile contemperamento tra ragioni creditorie, istanze debitorie ed esigenze di continuità del servizio.Evidente risulta, per via delle anticipazioni nel tempo erogate a vario titolo e non ancora recuperate, la pericolosa interconnessione tra la finanza regionale e quella locale, che finisce per legarne le sorti. L’esiguo numero di piani di rientro approvati – 105, a fronte dei quali sono state richieste anticipazioni per oltre 158 milioni di euro – è imputabile all’insostenibilità dell’esposizione debitoria, ma anche all’opacità delle risultanze contabili di enti locali e società d’ambito che, impedendo un corretto allineamento dei reciproci rapporti di debito/credito, ha spesso determinato l’insorgenza di contenzioso.In alcuni casi le contestazioni giudiziali sono culminate con l’annullamento dei bilanci delle società o dei consorzi d’ambito; in altri, addirittura, l’insostenibile esposizione debitoria delle società d’ambito ne ha causato la dichiarazione di fallimento.A motivo della carenza di risorse da parte dei comuni, il recupero delle somme anticipate si sta rivelando estremamente difficoltoso, sia per gli enti formalmente in procedura di rientro, sia, soprattutto, per i restanti (pari al 75% del totale), per i quali l’importo da recuperare attraverso ritenute sulle trimestralità del Fondo Autonomie Locali risulta in alcuni casi esorbitante rispetto ai trasferimenti da erogare.A seguito dei tentativi di recupero di una esigua parte degli importi anticipati, sono insorte gravi contestazioni da parte degli enti locali sull’esistenza e sull’ammontare del debito, circostanza che ha dato

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luogo al mancato riversamento in entrata al bilancio regionale degli importi compensati. L’estrema problematicità del quadro tratteggiato costituisce la principale causa dell’anomalo protrarsi – ormai da anni - della situazione emergenziale e del conseguente rinvio della transizione verso i nuovi assetti gestionali, nell’ambito di un quadro regolatorio regionale non sempre di facile attuazione, anche per gli evidenti profili di novità rispetto alle discipline civilistiche e giuscontabili. 12.7 Nel 2013, il numero di enti in condizioni di deficitarietà strutturale è pari a 23, cui se ne aggiungono ulteriori 63, soggetti in via provvisoria ai controlli previsti per gli enti deficitari a seguito della mancata presentazione del certificato al rendiconto (art. 243, comma 6, del Tuel). Aumenta, inoltre, il numero di enti in condizione di squilibrio strutturale di bilancio, che, al fine di evitare il dissesto finanziario, hanno avviato la procedura di cui all’art. 243-bis e seguenti, del Tuel.Allo stato, in un quadro in progressiva e costante evoluzione, risultano in corso 27 procedure di riequilibrio finanziario (sei in più rispetto a giugno 2014) da parte di altrettanti comuni siciliani, undici dei quali hanno chiesto di accedere al fondo di rotazione previsto dall’art. 243-ter del Tuel, per un importo complessivo di oltre 158 milioni di euro.Nel merito, sei piani di riequilibrio sono stati approvati ed altrettanti sono stati oggetto di diniego.Alcuni piani sono stati rimodulati in base all’art. 1, comma 15, del d.l. n. 35 del 2013, a seguito di anticipazione di liquidità, e in base all’art. 243-bis, comma 5, del Tuel, in conseguenza dell’insediamento di una nuova amministrazione. In materia, è da registrare il recente intervento del legislatore nazionale, che con l’art. 1, commi 573 e 573-bis, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, ha consentito, ad alcune condizioni, il riavvio nel 2014 di procedure di riequilibrio precedentemente definite.

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Da ultimo, la legge 23 dicembre 2014, n. 190, con l’art. 1, comma 546, ha disposto l'applicazione anche per l'esercizio 2015 delle disposizioni contenute nel comma 573-bis della legge 27 dicembre 2013 n. 147, come novellato dal richiamato decreto legge n. 16 del 2014, di cui si sono avvalsi tre comuni. 12.8 Complessivamente, il numero di amministrazioni che dal 2014 al 22 aprile 2015 risultano aver formalizzato il dissesto finanziario – spontaneamente o in via commissariale – ammonta a sei, cui vanno aggiunti altri 8 che versano già in dissesto e non hanno ultimato la procedura di risanamento.Nei quattordici comuni complessivamente in dissesto sono inclusi due enti che hanno spontaneamente adottato la delibera ex art. 244 del Tuel a seguito di contenzioso instaurato avverso l’esito della procedura di “dissesto guidato” di cui all’art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 149 del 2011. E’ da segnalare, inoltre, la recente introduzione - ad opera dell’art. 6, comma 10, della legge regionale n. 5 del 2014 – di un contributo decennale per gli enti in gravi difficoltà finanziarie.Alla scadenza dei termini, riaperti ex lege al 30 settembre 2014, risultano pervenute al Dipartimento delle autonomie locali 26 richieste di contributo per gli enti in procedura di riequilibrio e 8 istanze per quelli in dissesto. Due enti in procedura di riequilibrio finanziario, a seguito dell’evolversi della situazione, hanno chiesto di essere ammessi ai contributi per il dissesto.12.9 Con riferimento ai vincoli di finanza pubblica, il numero di enti inottemperanti al patto di stabilità (da ora PSI) passa, nel biennio 2013 – 2014, da 12 a 16. Ai fini dei risultati acquisiti, un importante ruolo di coordinamento è stato svolto dalla Regione siciliana, che, attraverso i protocolli d’intesa con Anci Sicilia e URPS per l’attuazione del patto regionale verticale incentivato 2014, ha consentito la cessione di spazi finanziari nei confronti degli enti che ne risultavano carenti.

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Tali cifre, tuttavia, vanno intese per difetto, avendo questa Sezione più volte accertato, in sede di controllo finanziario, l’affermarsi di prassi indebite, tese all’apparente rispetto degli obiettivi del PSI, soprattutto attraverso anomale imputazioni contabili. 12.10 Per effetto delle normative vincolistiche introdotte a livello nazionale, si riduce la consistenza organica del personale e la correlata spesa.Nei comuni, il personale dirigente nel triennio 2011/2013 passa da 375 a 301 unità, con una riduzione (-19,7%) prevalentemente operante sugli incarichi dirigenziali esterni rispetto al personale di ruolo. La spesa netta decresce nel triennio in misura lievemente superiore rispetto al decremento degli organici (- 20,8% rispetto a – 19,7%).Il personale non dirigente decresce nel triennio del 6 per cento, passando complessivamente da 53.350 a 50.130 unità, con una consistenza seconda solamente a quella dei comuni della Lombardia (presso i quali, però, si registra una popolazione quasi doppia e un numero di enti triplo rispetto alla Sicilia). Il personale precario appartenente alle varie tipologie, sulla base degli ultimi dati disponibili trasmessi dall’Agenzia regionale per l’impiego, dovrebbe ammontare a 17.047 unità nei comuni e a 978 unità nelle ex Province regionali, per un totale di 18.025. La spesa netta del personale decresce nel triennio in misura lievemente superiore rispetto al decremento organico (- 7,2% rispetto a – 6,5%).Nelle ex Province regionali, il personale dirigente passa da 123 ad 80, con una spesa netta che si riduce in misura inferiore alla consistenza organica (- 34,15% a fronte di un calo organico del 35%). La spesa media, in aumento dell’1,6 per cento, presenta, già in partenza, valori più elevati rispetto ad altre zone territoriali. Per il personale di comparto non dirigenziale, incluso quello precario, la spesa netta flette nel triennio del 7,1 per cento, in misura superiore rispetto al decremento organico (- 4,3%).

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La percentuale media d’incidenza delle spese di personale rispetto alle spese correnti nei comuni è pari al 37,9 per cento, con valori estremamente eterogenei tra loro che arrivano ad un massimo, addirittura, del 70,9 per cento.E’ auspicabile, in questo contesto, una rapida definizione dei processi di riforma in itinere, che, razionalizzando il sistema di funzionamento complessivo di ciascun livello di governo, fornisca ai comuni un quadro chiaro e definito delle funzioni e dei servizi da garantire e dunque un orizzonte temporale sufficientemente ampio per una corretta programmazione dei propri fabbisogni di personale.A livello nazionale, peraltro, l’art. 1, comma 424, della legge n. 190 del 2014 destina le risorse per le assunzioni a tempo indeterminato al prioritario riassorbimento delle unità soprannumerarie delle province e dei vincitori di concorso pubblico.12.11 La situazione estremamente problematica tratteggiata nei paragrafi precedenti costituisce la prevedibile conseguenza della mancata adozione di adeguate misure di rientro, sul piano strutturale, rispetto alle gravi disfunzioni della finanza degli enti locali più volte segnalate dalla Sezione di controllo e dalle Sezioni Riunite per la Regione siciliana.Lo stato di difficoltà del quadro finanziario comunale e, soprattutto, provinciale, a causa di fattori finanziari e gestionali già in partenza più problematici rispetto ad altre zone del territorio nazionale, risente particolarmente del rapido decremento delle entrate, ma soprattutto dei consistenti ritardi nel processo di revisione delle funzioni di area vasta, avviato con le leggi regionali n. 7 del 2013 e n. 8 del 2014, e tuttora in atto. Trovano ampia conferma, in questa sede, i motivi di preoccupazione già recentemente espressi, a livello nazionale, dalla Sezione delle autonomie133.133 Cfr. Sezione delle autonomie, referto su “Il riordino delle Province – aspetti ordinamentali e riflessi finanziari”, approvato con delibera n. 17/SEZAUT/2015/FRG dell’11 maggio 2015.

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Risulta quanto mai auspicabile il celere superamento dell’attuale fase di stallo istituzionale, attraverso una visione strategica “di sistema” tra i vari livelli di governo e i rispettivi enti ed organismi di riferimento, in grado di coniugare le imprescindibili esigenze di riduzione della spesa pubblica con l’incremento dei livelli di efficienza ed efficacia dei servizi erogati, e, soprattutto, con la razionalizzazione del numero complessivo di centri di spesa pubblica, in armonia col processo di attuazione della legge n. 56 del 2014 nel restante territorio nazionale.12.12 Nella medesima prospettiva, una particolare attenzione va posta anche nei confronti dell’armonizzazione dei sistemi contabili, che costituisce una riforma di fondamentale importanza per la finanza pubblica, anche locale, in quanto mira ad assicurare, secondo le direttive dell’Unione Europea, il consolidamento e la trasparenza dei conti.In questo specifico contesto, si registrano numerosi interventi da parte del legislatore regionale nell’arco di pochi mesi, l’ultimo dei quali, posto in essere attraverso l’art. 6 della legge 7 maggio 2015, n. 9, prevede che, per gli enti locali e per i relativi enti e organismi strumentali, resti fermo il principio pattizio previsto dall’articolo 79 del decreto legislativo n. 118 del 2011, in tema di decorrenza e modalità di applicazione delle relative disposizioni, le quali dovranno comunque prendere avvio dal 1° gennaio 2016.A riguardo, è vivamente auspicabile un riallineamento normativo rispetto al resto del Paese nell’attuazione di una riforma che, già sul piano logico, postula un’applicazione quanto più uniforme possibile.

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