IL RUOLO DELLE ASSICURAZIONI PUBBLICHE NELLE...

I L RUOLO DELLE AS S ICURAZ IONI

PUBBL ICHE NELLE POL IT ICHE D I

SV I LUPPO SOL IDALE

IN OCCASIONE DEL 40° ANNIVERSARIO DEL

FONDO PER LE VITTIME DELLA STRADA

RICERCA PRESENTATA I L 5 DICEMBRE 2012 PRESSO

L ’AUDITORIUM CONSAP IN ROMA

Il ruolo delle assicurazioni pubbliche nelle politiche di sviluppo solidale

2

INDICE

INTRODUZIONE ………………………………………………………………………………………………...4

Vincenzo Zeno-Zencovich

CAPITOLO PRIMO

“FALLIMENTI” DEI MERCATI ASSICURATIVI, SOLIDARIETÀ E RUOLO PUBBLICO .............. 9

Maurizio Franzini

INTRODUZIONE ................................................................................................................ 9

1. I “FALLIMENTI” DI MERCATO E LE ASIMMETRIE INFORMATIVE .................................... 11

2. I “FALLIMENTI” DEI MERCATI ASSICURATIVI ............................................................... 12

2. LE CORREZIONI DEI “FALLIMENTI” E LA SOLIDARIETÀ................................................. 14

3. IL WELFARE STATE COME ASSICURATORE EFFICIENTE ................................................ 16

4. CONCLUSIONI ............................................................................................................. 18

5. BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................ 19

CAPITOLO SECONDO LE ASSICURAZIONI PUBBLICHE NELLA “COSTITUZIONE ECONOMICA” ............................ 22

Sandro Amorosino

1. TRAIETTORIA STORICA DELLE NECESSITÀ DI INTERVENTO DELLE ASSICURAZIONI

PUBBLICHE ................................................................................................................ 22

2. METODO DI APPROCCIO E VARIANTI DA CONSIDERARE: FATTO E DIRITTO .................... 25

3. FUNZIONE SOLIDARISTICA E FINALITÀ SOCIALE DEI SERVIZI FINANZIARI PRESTATI ..... 26

4. AMMISSIBILITÀ COSTITUZIONALE DELLE ATTUALI ATTRIBUZIONI DI FUNZIONI ........... 29

5. NUOVE POTENZIALI FUNZIONI ED IDENTITÀ GIURIDICA DELLA CONSAP ....................... 31

6. RUOLO DELLE ASSICURAZIONI PUBBLICHE .................................................................. 32

7. BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................ 32

CAPITOLO TERZO

IL FUTURO DEL FONDO DI GARANZIA PER LE VITTIME DELLA STRADA ............................ 35

Vincenzo Cuffaro

1. SUSSIDIARIETÀ, SOLIDARIETÀ, RISARCIMENTO DEL DANNO: INTERSEZIONI. ................ 35

2. LINEE DEGLI INTERVENTI NORMATIVI. ........................................................................ 42

3

3. IL PROGRESSIVO INCREMENTO DEI CASI DI INTERVENTO DEL FONDO: L’ANALISI DELLE

FATTISPECIE ............................................................................................................. 44

3.1. Sinistro cagionato da veicolo o natante non identificato. .................................... 45

3.2. Sinistro cagionato da veicolo non assicurato. ..................................................... 47

3.3. Sinistro cagionato da veicolo o natante assicurato con un’impresa in l.c.a. ........ 50

3.4. Le tre nuove fattispecie di cui al Codice Assicurazioni e alla V direttiva auto. .... 54

3.5. L’Organismo di Indennizzo Italiano.................................................................... 56

4. BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................ 61

CAPITOLO QUARTO

L’ASSICURABILITÀ DEI RISCHI DA CATASTROFE ..................................................................... 64

Vincenzo Zeno-Zencovich, Noah Vardi

INTRODUZIONE .............................................................................................................. 64

1. GLI EVENTI CATASTROFICI ED IL “RISCHIO” CATASTROFICO ........................................ 65

2. GLI STRUMENTI ASSICURATIVI E RIASSICURATIVI TRADIZIONALI ED I FALLIMENTI DI

MERCATO. ................................................................................................................. 66

3. L’ELABORAZIONE DI MODELLI ASSICURATIVI SPECIFICI PER LA COPERTURA DEL

RISCHIO DA EVENTO CATASTROFICO. ......................................................................... 71

3.1 ALCUNI ESEMPI DI SISTEMI DI ASSICURAZIONE PUBBLICA DIRETTA........................... 74

a)Il sistema spagnolo per l’assicurazione contro i rischi straordinari. ....................... 74

b) Il programma federale statunitense di assicurazione contro le alluvioni. ............... 75

c) Il sistema turco di assicurazione per i rischi da terremoto. .................................... 76

3.2 ALCUNI ESEMPI DI SISTEMI DI RIASSICURAZIONE PUBBLICA ...................................... 76

a) Il sistema francese dell’assicurazione contro le catastrofi naturali. ....................... 76

b) Il sistema giapponese di riassicurazione contro i terremoti.................................... 78

c) Il sistema di assicurazione contro i terremoti in California. ................................... 79

d) Il sistema riassicurativo della Florida per il rischio da uragani. ........................... 79

4. CONSIDERAZIONI SULL’OPPORTUNITÀ DI ADOTTARE PROGRAMMI DI ASSICURAZIONE

PUBBLICA IN ITALIA. ................................................................................................. 79

5. ALCUNE CONSIDERAZIONI SUI MECCANISMI RISARCITORI ........................................... 81

6. BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................ 84

APPENDICE LEGISLATIVA ........................................................................................................... 87

TRATTATO SUL FUNZIONAMENTO DELL’UNIONE EUROPEA ............................................. 87

TESTO COORDINATO DEL DECRETO LEGGE 13 SETTEMBRE 2012, N.158 (C.D. DECRETO

BALDUZZI) ..................................................................................................................... 88


4

SPAGNA -REGLAMENTO DEL SEGURO DE RIESGOS EXTRAORDINARIOS ............................ 89

FRANCIA - LOI N° 82-600 DU 13 JUILLET 1982 RELATIVE À L’INDEMNISATION DES

VICTIMES DE CATASTROPHES NATURELLES ..................................................................... 97

5

INTRODUZIONE

Vincenzo Zeno-Zencovich

La ricerca che qui pubblica intende muoversi lungo due direttrici, economica e

giuridica, che si intersecano fra loro, toccando profili sia generali che specifici. Si

deve peraltro evidenziare che su molti di questi temi proprio nell’ultimo anno vi è

stato un tentativo di introdurre significativi mutamenti legislativi. Segno evidente che

la grave crisi economica che attanaglia il nostro paese, con la conseguente riduzione

delle risorse della finanza pubblica, sta suggerendo modelli più moderni, e dunque

più efficienti, per assicurare una serie di prestazioni essenziali proprio del welfare

state.

1. L’economia della solidarietà: in maniera crescente, nelle società contemporanee e

nel contesto di crisi economica si assiste ad un significativo ruolo di soggetti i quali

operano non secondo logiche di puro profitto, ma, nel rispetto dei principi di

economicità, perseguono un “dividendo sociale”, sostituendosi sia all’attività diretta

dallo Stato che a quella dei privati. Questi soggetti svolgono una funzione sussidiaria,

a cavallo fra finanza pubblica e mercato e propongono modelli di funzionamento i

quali richiedono di essere esaminati secondo metodologie sui generis proprio perché

costituiscono una risposta ai fallimenti del mercato. La ricerca – oltre ad evidenziare

come si tratti di modelli che si inseriscono in una tradizione più che secolare – mira a

mettere in luce sia le più avanzate teorie economiche che la incidenza macro-

economica del fenomeno.

2. Le assicurazioni pubbliche nel diritto costituzionale europeo: con l’entrata in

vigore, ormai a pieno regime, del Trattato di Lisbona la visione dell’Unione Europea

come “economia sociale di mercato” trova un preciso ed apicale punto di riferimento

costituzionale. In particolare l’intero Titolo XVIII (artt. 175 ss.) del TFUE è dedicato

al principio della coesione sociale, economica e territoriale. Tale indicazione – cui si

aggiungono una moltepicità di altri richiami tanto nel TUE, che nel TFUE ed ancor


6

più nella Carta Europea dei Diritti Fondamentali, obbliga a ripensare alla collocazione

sistematica ed istituzionale delle assicurazioni pubbliche e delle loro funzioni, anche

tenendo conto della non trascurabile tradizione costituzionale italiana. Nella misura in

cui essere assolvono a quei compiti superiori di solidarietà sociale e di sussidiarietà

rispetto ai fallimenti del mercato, esse richiedono una chiara determinazione ed

affermazione del loro status. Ma allo stesso tempo non si possono trascurare le

conseguenze che la recentissima modifica all’art. 81 Cost. comporta. L’obbligo del

pareggio di bilancio comporta, da un lato che si consideri l’impatto che spese

pubbliche all’insegna della solidarietà – fra le quali rientrano a pieno titolo quelle

sanitarie e pensionistiche, fra le principali voci di passivo nel bilancio dello Stato –

possono avere sul rispetto dell’obbligo costituzionale, che peraltro si collega al patto

di stabilità che lega i paesi dell’Unione Europea, e ancor più quelli della c.d. area

Euro. Dall’altro lato, e di conseguenza, impone di individuare forme innovative, le

quali non gravino, in tutto o in parte, sulla finanza pubblica, e che consentano di fare

fonte ugualmente agli obblighi dello stato sociale: l’assicurazione pubblica – in

concorso maggiore o minore con sistemi assicurativi privati - appare proprio una delle

strade percorribili.

3. Il futuro del Fondo di Garanzia per le Vittime della Strada: l’ormai

quarantennale esperienza del FGVS e l’evoluzione del sistema verso altre forme di

assicurazione pubblica, porta a riflettere sul futuro di tale Fondo, alla luce sia del

passato che dei modelli esistenti in altri Paesi, in particolare dell’Unione Europea. Il

discorso inevitabilmente influenza ed è influenzato dalla disciplina della r.c.a., dal

suo finanziamento, dalle forme di azionabilità del diritto al ristoro, determinando una

osmosi tra sistema privato e sistema pubblico, quest’ultimo con funzioni di

riequilibrio e di facilitatore, come è dimostrato dal suo ruolo di stanza di

compensazione. Si tratta peraltro del settore ove maggiore è già la percezione sociale

del fenomeno dell’assicurazione sociale, e sulle cui prospettiva di riforma più acuta è

l’esigenza di coinvolgere tutti gli stakeholders. Il tutto, peraltro, deve tenere conto del

sempre più pervasivo ruolo del legislatore comunitario, il quale, da ultimo è

intervenuto con la Direttiva 14/2005 (c.d. Quinta Direttiva Auto).

7

4. L’assicurabilità dei danni da eventi catastrofici: sempre di più le società

contemporanee sono in difficoltà nell’accettare che le immani perdite derivanti da

catastrofi – umane o naturali – possano essere qualificate come “fatalità”: terremoti,

maremoti, disastri ecologici, attentati richiedono risposte satisfattive senza le quali la

credibilità dello Stato moderno – e con essa la coesione sociale – viene minata alle

radici. E’ necessario pensare – in una prospettiva sia di tecnica assicurativa che di

previsione normativa – a come tali modelli di indennizzo possano essere

gradualmente introdotti, con quali forme di finanziamento, con quali criteri di

ripartizione. Peraltro proprio la dimensione intrinsicamente straordinaria degli eventi

li sottrae abitualmente alla ordinaria copertura assicurativa, ponendo un delicato

problema di relazione con le assicurazioni private e con il reperimento e la gestione

delle ingentissime risorse necessarie. I vari modelli già presenti sia in Europa che in

paesi extra-europei (Stati Uniti, Giappone, Turchia) sollecitano una risposta che vada

oltre la previsione, anticipatrice ma inevitabilmente assai parziale, di assicurazione

volontaria contenuta nell’art.3 del D.L. 59/2012, che non per caso è stato soppresso

in sede di conversione (L.100/12).

5. L’assicurazione per i sinistri medici

Il recentissimo “Decreto Balduzzi” (L.189/12) ha previsto la costituzione di un

apposito fondo per la copertura assicurativa egli esercenti le professioni sanitarie. Si

tratta di un primo passo indispensabile per garantire da un lato una effettività

indennizzabilità del rischio in ambito sanitario, dall’altro lato di consentire alle

strutture e ai professionisti di poter operare con maggiore tranquillità, e, soprattutto,

senza dover sottostare a condizioni di premio oggi insostenibili dal punto di vista

economico. Il meccanismo assicurativo pubblico costituisce una risposta a ciò che

appare sempre più la replica della “malpratictice crisis” che ha colpito gli Stati Uniti

negli anni ’70 e ’80 del secolo scorso. Aumentano le azioni giudiziarie, aumentano i

risarcimenti, gli assicuratori “fuggono” dal mercato lasciando strutture, medici e

pazienti nella sostanza senza rimedi o coperture. Con l’aggravante – per l’Italia e per

il resto dell’Europa – che tutto ciò non fa che pesare, in maniera indiscriminata sulla

fiscalità generale che deve sostenere gli extra-costi delle strutture sanitarie pubbliche.

Il tema non viene qui trattato in quanto ha già formato oggetto di una precorritrice


8

iniziativa di CONSAP nel luglio 2012 scorso i cui risultati (sociali, giuridici,

attuariali) sono già disponibili nel volume “Sanità pubblica e assicurazioni” edito

dalla Cedam.

9

“FALLIMENTI”DEI MERCATI ASSICURATIVI,

SOLIDARIETÁ E RUOLO PUBBLICO

Maurizio Franzini

Introduzione - 1. I “fallimenti” di mercato e le asimmetrie informative - 2. I “fallimenti” dei mercati assicurativi - 2. Le correzioni dei “fallimenti” e la solidarietà - 3. Il Welfare state come assicuratore efficiente - 4. Conclusioni - 5. Bibliografia

INTRODUZIONE

E’ oramai ampiamente riconosciuto che il buon funzionamento del sistema

economico richiede che i vari attori - anche quelli che operano all’interno dei mercati

- adottino comportamenti cooperativi e solidali. Ed è anche riconosciuto che tali

comportamenti ricorrono con maggiore frequenza di quanto sarebbe possibile in

base alle antiche ipotesi della più tradizionale teoria economica.

Quest’ultima, peraltro, si è molto a lungo impegnata nel tentativo di dimostrare

che la realizzazione del benessere sociale può essere affidata a mercati concorrenziali

popolati da individui egoisti e auto-interessati che potrebbero benissimo essere non

soltanto privi di ogni forma di attenzione verso gli altri ma anche del tutto insensibili

ad ogni caratteristica del contesto sociale in cui vivono, eccetto quella che riguarda la

disponibilità dei beni materiali ai quali sono interessati.

Analisi più approfondite, e più realistiche, conducono, però, a dubitare fortemente

della rilevanza di queste affermazioni e illustrano, in modo convincente, quanta

necessità vi sia, in molti casi, di individui che anziché essere individualisti estremi

siano motivati da quelle che vengono chiamate “preferenze sociali”. Queste ultime

denotano sensibilità per le condizioni sociali nelle quali operano e, anche a causa di


10

ciò, spingono ad adottare quei comportamenti cooperativi e solidaristici che, secondo

l’analisi tradizionale, sarebbero superflui se non addirittura dannosi.1

La presenza di individui con queste preferenze di questo tipo aiuterebbe, in molti

casi, i mercati a funzionare meglio e a superare alcune delle impasse a cui potrebbe

condurrel’individualismo auto-interessato. Si potrebbero, così, evitare comportamenti

che sembrano individualmente razionali, ma che portano a esiti peggiori per tutti

perché, ad esempio, generano danni che non vengono pagati (si pensi all’ambiente) o

perché portano a produrre pochi beni collettivi (come ad esempio la conoscenza) a

causa del fatto che la loro complessiva“produttività sociale”resta esclusa dai calcoli

individuali di convenienza.

Quanto numerosi siano, in rapporto alla popolazione, individui propensi a tenere

comportamenti cooperativi e solidali è oggetto di discussione. Così come è oggetto di

discussione la questione fondamentale di quali siano le condizioni che facilitano la

diffusione di simili comportamenti ovvero la ostacolino favorendo l’adozione,

eventualmente dopo qualche “insuccesso”, di comportamenti più vicini all’egoismo

auto-interessato.

I soggetti pubblici possono, in vario modo, contribuire a rendere possibili esiti di

tipo cooperativo e solidale. Possono farlo attraverso gli effetti indiretti che la loro

azione può esercitare sui valori culturali dei diversi attori e possono, più direttamente,

intervenire sui comportamenti e sulle scelte individuali, premiando quelle più

cooperativee sanzionando (o, anche, vietando) quelle che hanno caratteristiche

opposte.

Nei mercati assicurativi, spesso, gli esiti ai quali conducono le scelte individuali e

auto-interessate sono migliorabili dal punto di vista del benessere sociale e tale

miglioramento richiede, di norma, che si faccia ricorso a misure in grado di estendere

la solidarietà e la cooperazione. Nelle pagine che seguono, illustrerò brevemente

l’origine dei problemi incontrati dai mercati assicurativi e le possibili forme degli 1 Per una migliore conoscenza della posizione prevalente nella teoria economica e per un approfondimento della linea critica indicata nel testo si veda Bowles (2004), in particolare il cap.5.

11

interventi correttivi, sottolineando in particolare il loro rapporto con la promozione

della solidarietà.

1. I “FALLIMENTI” DI MERCATO E LE ASIMMETRIE INFORMATIVE

Come si è detto, nel loro libero funzionamento, i mercati possono condurre a esiti

che non sono i migliori sotto il profilo del benessere sociale. Ciò avviene sia quando

non risultano soddisfatte le condizioni dell’efficienza (la quale concorre al benessere

sociale) sia quando vengono violati alcuni consolidati principi di equità. In entrambi

questi casi si pone con forza il problema di come (e quanto) intervenire per

correggere o costringere il funzionamento dei mercati in modo che questi ultimi

possano svolgere al meglio la loro funzione sociale ed economica.

I problemi che i mercati possono incontrare ad assicurare l’efficienza sono stati

illustrati nell’ambito della letteratura economica che, oramai da lunghissimo tempo, si

occupa dei cosiddetti “fallimenti del mercato”.2In particolare, negli ultimi decenni, si

è definitivamente chiarito che le virtù del mercato rischiano di essere fortemente

indebolite se non tutti gli attori che in esso operano, dispongono delle informazioni

essenziali per condurre, nel modo più consapevole, le transazioni nelle quali sono

coinvolti. Usando la terminologia oramai affermatasi, se vi è un’asimmetria

informativa tra le parti, circa uno o più aspetti rilevanti della transazione, il mercato

non assicurerà l’efficienza e il benessere sociale raggiunto non sarà il massimo

possibile.3

L’efficienza alla quale si fa riferimento non è quella cheriguarda la sfera della

produzione privata e che si realizza con la minimizzazione dei corrispondenti costi.

Piuttosto, si tratta del fatto che abbiano luogo tutte le transazioni reciprocamente

vantaggiose. Le transazioni sono reciprocamente vantaggiose quando il costo 2 Per un’analisi accessibile dei “fallimenti del mercato” microeconomici si può consultare, tra gli altri. Schotter (1994), in particolare i capp. 16, 17 e 18. Per un trattamento più avanzato si veda Mas-Colell, Whinston e Green ( 1995), in particolare i capp. 11,13 e 14. 3 Il lavoro che ha per primo analizzato il problema delle asimmetrie informative è quello di Akerlof (1970). I contributi successivi sul tema sono innumerevoli. Con riferimento specifico al mercato assicurativo il lavoro pioneristico è quello di Rothschild e Stiglitz (1976). Per una trattazione manualistica di questi problemi si può consultare, tra gli altri, Campbell (2006).


12

sopportato dal produttore per produrre un determinato bene o servizio risulta inferiore

al prezzo che un potenziale acquirente sarebbe disposto a pagare per quel bene o

servizio.

Il benessere sociale risulterebbe accresciutose una simile transazione venisse

conclusa perché - in breve - si renderebbe disponibile un bene che costa meno del

valore ad esso attribuito. Dunque, l’eventuale mancato realizzarsi di una transazione

con le caratteristiche del vantaggio reciproco, impedirebbe la creazione di un maggior

benessere sociale, del quale si gioverebbero entrambe le parti della transazione.

Tra i fattori che possono impedire la conclusione di transazioni reciprocamente

vantaggiose vi sono le asimmetrie informative. In loro presenza, un appropriato

intervento sul funzionamento dei mercati può essere pienamente giustificato sulla

base di mere ragioni di efficienza. Tale intervento non potrà che andare nel senso di

introdurre qualche vincolo alle scelte di almeno qualche attore e tali vincoli possono

avere (anzi, talvolta, devono avere) lo scopo di favorire, attraverso il contenimento

della libertà di scelta individuale, l’affermarsi di soluzioni solidaristiche, come

cercherò di spiegare meglio più avanti.

2. I “FALLIMENTI” DEI MERCATI ASSICURATIVI

Nei mercati assicurativi le asimmetrie informative tra assicuratore e assicurato

sono molto diffuse e possono riguardare sia alcunecaratteristichedell’assicurato, che

sono essenziali per stimarne la classe di rischio (si pensi allo stato di salute, nei casi

di assicurazioni contro le malattie o sulla vita), sia i suoi comportamenti, che

possono incidere sensibilmente sul rischio dell’evento (si pensi agli effetti che una

minore cura può avere nell’accrescere il rischio di furto che, peraltro, potrebbe essere

influenzata negativamente proprio dalla sicurezza offerta dalla polizza assicurativa).

L’asimmetria nasce del fatto che, in generale, l’assicurato conosce le proprie

caratteristiche e le proprie azioni meglio dell’assicuratore – il quale, anzi, se non

sopporta costi rilevanti per accrescere e migliorare le proprie informazioni, può non

conoscerle affatto.

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Quando l’asimmetria informativa riguarda le caratteristiche di una delle parti,

l’inefficienza alla quale può condurre il mercato prende la forma della cosiddetta

“selezione avversa”. Nel caso dei comportamenti, invece, il fenomeno negativo

èquello noto come “azzardo morale”.4

Qui mi concentrerò sulla “selezione avversa” la quale si manifesta quando il

mercato rende conveniente assicurarsi soltanto a coloro che appartengono a classi di

rischio molto elevate (con la conseguenza, nei casi estremi, che verranno meno le

condizioni di profittabilità per l’assicuratore e il mercato “sparirà”).

Ciò avviene perché l’asimmetria informativa impedisce all’assicuratore di

stipulare contratti assicurativi diversificati sulla base del rischio. Tali contratti

implicherebbero un premio più basso per coloro che hanno rischi bassi e un premio

più elevato per coloro che, invece, appartengono a classi di rischio più elevate. In

assenza di informazioni sul grado di rischio di ciascun assicurato, l’assicuratore

tenderà a offrire un unico contratto, con un premio “medio” che risulterà troppo alto

per chi sa di essere esposto ad un rischio basso e, invece, sarà molto attraente per chi

appartiene a classi di rischio molto elevate.

L’inefficienza sta, dunque, nel fatto che non si concludono transazioni

reciprocamente vantaggiose tra i soggetti a basso rischio, da un lato, e gli

assicuratori, dall’altro. Se questi ultimi conoscessero la vera classe di rischio dei

primi, potrebbero offrire contratti che i potenziali assicurati considererebbero

convenienti.

4 Il lavoro di riferimento per l’analisi dei problemi di asimmetria informativa nei mercati assicurativi è quello di Rothschild-Stiglitz (1996), già citato. Una trattazione manualistica di livello intermedio è presente in Campbell (2006, pp. 179-186 per l’azzardo morale e pp. 303-322 per l’asimmetria informativa). Si può consultare anche il testo di Milgrom-Roberts (1992, pp. 149-152 sulla selezione avversa e pp. 167-170 sull’azzardo morale). Trattamenti più approfonditi sono quelli di Dionne-Doherty-Fombaron (2000) per la selezione avversa e di Winter (2000) per l’azzardo morale, sempre nei mercati assicurativi. Di recente è stata avanzata l’ipotesi che accanto alla “selezione avversa” nei mercati assicurativi si potrebbe sviluppare anche una “selezione vantaggiosa”, cioè la tendenza ad assicurarsi di individui a basso rischio ma con un’elevata avversione al rischio (Einav-Finkelstein, 2011). L’eventuale presenza di questo fenomeno non altererebbe, però, in modo significativo le conseguenze derivanti dalla selezione avversa.


14

Questo esito negativo sul terreno dell’efficienza non è però l’unica conseguenza

dell’applicazione di un premio unico ed elevato, resa necessaria dall’impossibilità di

offrire contratti diversificati in base alla classe di rischio. Può, infatti, aversi un effetto

negativo anche sotto il profilo dell’equità. Questo avviene se, a causa del premio

elevato, restano esclusi dall’assicurazione soggetti ad alto rischio, che troverebbero

vantaggioso assicurarsi, ma che non possono farlo a causa dei loro stringenti vincoli

di reddito. In breve, i “poveri” potrebbero non assicurarsi pure essendo ad alto

rischio; essi, pertanto, sono destinati a sopportare individualmente le conseguenze

dell’evento negativo che, data la loro classe di rischio, ha un’elevata probabilità di

verificarsi. Impedire a soggetti “poveri” e ad “alto rischio” di assicurarsi, significa

venire meno a una condizione di equità largamente condivisa.

Una situazione di questo tipo tende a verificarsi sui mercati assicurativi della

salute. Al riguardo è significativa l’esperienza degli Stati Uniti: il segmento di

popolazione privo di assicurazione è molto ampio e questo ha innescato vari tentativi

di riforma che, in un modo o nell’altro, prevedono una limitazione della libertà di

scelta individuale rispetto all’assicurazione.5 L’ultimo tentativo, avviato nel 2010

dal presidente Obama, ha causato accesissime polemiche le quali hanno anche portato

a richiedere il giudizio della Corte Suprema sulla compatibilità della riforma con il

principio della libertà individuale di scelta nei mercati. Il parere favorevole alla

riforma, emesso a strettissima maggioranza, e gli esiti delle elezioni presidenziali,

permettono ora al complicatissimo processo di continuare e sarà interessante seguirne

gli esiti.

2. LE CORREZIONI DEI “FALLIMENTI” E LA SOLIDARIETÀ

In effetti, le misure più efficaci e più facilmente realizzabili per superare i limiti

che i mercati assicurativi incontrano sul terreno dell’efficienza e dell’equità

implicano sempre una limitazione della libertà di scelta individuale. Una soluzione 5 Un’analisi dei problemi relativi al sistema sanitario americano e il suo rapporto con l’asimmetria informativa è presente in Swartz (2003). Un’analisi delle conseguenze dei sistemi di assicurazione privata sull’accesso e la fruizione dei servizi sanitari in Usa si trova in Anderson -Dobkin - Gross (2012).

15

che, da un lato, preservi la completa libertà di scelta e, dall’altro, eviti l’inefficienza

della selezione avversa praticamente non esiste.

Tra le soluzioni proposte nella letteratura economica, vi è quella che consiste nel

creare gruppi di assicurati omogenei sotto il profilo del rischio (limitando così la

libertà di scelta) offrendo contratti diversi a gruppi diversi, oppure quella che consiste

nel prevedere trasferimenti compensativi di importo limitato e predeterminato ma

mutevoli in funzione del tipo di assicurazione sottoscritta dai vari agenti.6 Per diversi

motivi questi interventi rischiano di essere difficilmente realizzabili o scarsamente

efficaci, cosicché la soluzione migliore sembra essere quella, spesso praticata, che

consiste nell’introdurre l’obbligatorietà dell’assicurazione.

Con l’obbligatorietà il pool di assicurati sarebbe composto da tutta la popolazione

di riferimento e i problemi di cui si è detto, che nascono dalla tendenza a non

assicurarsi dei soggetti a basso rischio, non si verificherebbero. Un effetto

dell’assicurazione “universale” obbligatoria sarà quello di abbassare

significativamente il premio e questo permetterebbe di assicurarsi a almeno alcuni di

coloro che in precedenza non si assicuravano ma lo avrebbero fatto, se la loro classe

di rischio fosse stata riconosciuta. L’inefficienza viene, dunque, rimossa o, almeno,

alleviata.

Inoltre, anche i “poveri” a rischio elevato potranno accedere all’assicurazione –

eventualmente con aiuti pubblici - e questo mitiga le deficienze degli esiti di mercato

sotto il profilo dell’equità, di cui si è detto in precedenza.

Con questa misura sarà, naturalmente, anche evitato il rischio di una completa

chiusura del mercato che si avrebbe se la composizione degli assicurati, per classe di

rischio, fosse così sbilanciata verso l’alto da annullare la profittabilità dell’attività

assicurativa. Ciò, naturalmente, avverrebbe per il venire meno, in quelle circostanze,

della possibilità di pagare gli indennizzi agli assicurati “danneggiati” attingendo ai

premi pagati dagli assicurati non “danneggiati”, cioè quelli a basso rischio.

6 Queste proposte sono state avanzate, rispettivamente, da Diamond (1992) e Cutler- Reber (1998).


16

L’obbligatorietà avrebbe, però, l’effetto di limitare la libertà di coloro

che,ritenendo di appartenere a una classe di rischio molto bassa, preferirebberonon

assicurarsi, anche in presenza di un premio contenuto. E questo è, in sostanza, il

problema, sollevato negli Stati Uniti di fronte alla Corte Suprema.

In effetti, con l’obbligatorietà dell’assicurazione si introducono, in un sistema

imperniato sulle scelte individualistiche e decentrate, elementi di solidarietà che

hanno non soltanto effetti redistributivi e rilevanti sotto il profilo dell’equità ma

anche, come si è ampiamente sottolineato, conseguenze importanti per l’efficienza.

Se, in altri ambiti, la solidarietà che si manifesta in modo spontaneo e volontario

può portare a dare soluzioni adeguate al problema che la origina, nei casi più

frequenti e significativi di “fallimento” dei mercati assicurativi, la forza della

solidarietà spontanea (comunque manifestata)sarebbe inadeguata per correggere in

modo percepibile i difetti di efficienza e di equità in cui si concretizzano quei

“fallimenti”. L’intervento normativo appare, perciò, indispensabile e la limitazione di

libertà di cui si è detto può essere considerato il prezzo da pagare per ottenere i

cospicui benefici che derivano dalla mitigazione delle inefficienze e delle iniquità.

Per effetto di questa solidarietà “suscitata”, i soggetti a basso o a bassissimo rischio

permettono anche a una platea più ampia di soggetti a rischio più alto rischio di

assicurarsi; in particolare, lo rendono di fatto possibile per i più poveri tra di essi.

3. IL WELFARE STATE COME ASSICURATORE EFFICIENTE

Considerazioni di questo tipo, sia quelle relative all’efficienza sia quelle relative

all’equità, non sono state estranee alla nascita e alla diffusione dei moderni Welfare

state.7

Secondo fondate interpretazioni, proprio la considerazione dei vantaggi permessi

da un sistema di assicurazione obbligatorio, ha portato, tra la fine del XIX e i primi

decenni del XX secolo, alla nascita dei primi istituti assicurativi del Welfare e,

successivamente, alla loro diffusione, per effetto di un processo evolutivo nel quale 7 Per una analisi storica dell’origine del Welfare state, si vedano Cherubini (1970) e Conti-Silei (2005).

17

l’efficienza dell’assicurazione obbligatoria sembra essere stata il “fattore

competitivo” decisivo. In questo modo l’assicurazione pubblica si è imposta, in molti

paesi, alle alternative rappresentate da forme volontarie di assicurazione contro rischi

riguardanti la salute , la perdita del lavoro e la previdenza.

Coloro che hanno contribuito alla creazione del moderno Welfare hanno ritenuto

che alcuni rischi – tipicamente quelli relativi a malattia, disoccupazione e

vecchiaia - dovessero essere di competenza collettiva e che i principi assicurativi

giustificassero la massima estensione della platea degli assicurati, con piena

applicazione di un principio di solidarietà. Dunque, diversamente dall’opinione

prevalente, il Welfare non è un sistema diretto esclusivamente a realizzare la

redistribuzione del reddito; esso è anche un sistema efficiente di assicurazione contro

i rischi sociali.8Di questa caratteristica del Welfaresi dovrebbe, peraltro, tenere conto

quando si interviene, con obiettivi riformatori, sulla sua struttura.9

In realtà, la recente crisi ha gettato nuova luce sui difetti dei sistemi di

assicurazione volontari. In particolare, sono emersi i rischi a cui sono esposti gli

assicurati in un sistema di Welfare non pubblico ma aziendale, come è quello

adottato dagli Stati Uniti. In questo sistema l’accesso alle pensioni e alla sanità è

condizionato alla sussistenza di un rapporto di lavoro e dipende, in ogni caso, dalla

volontà dell’impresa di attivare la corrispondente assicurazione.10

Quando la crisi ha iniziato a manifestarsi e si è reso necessario coprire un numero

crescente di “eventi negativi”, la pressione sulle assicurazioni è cresciuta e di

conseguenza si è fatto più gravoso l’onere per le imprese che avevano assicurato i

propri lavoratori. Il numero delle imprese disponibili a offrire queste prestazioni

sociali è diminuito e, attraverso un processo articolato, il rischio è progressivamente 8 Questa caratteristica del Welfare state è sottolineata in vari lavori, tra i quali Barr (2002) e Artoni-Casarico (2008). 9 In questa prospettiva può essere utile tenere presenti i problemi che sorgerebbero a sostituire il sistema del Welfare con sistemi privati in competizione tra loro. Alcuni di questi problemi sono illustrati in Franzini (1999). 10 Un’analisi di questo sistema di Welfare anche in chiave comparata si trova in Hacker (2002). Per un commento si veda Artoni (2007).


18

passato ai singoli che dovevano provvedere individualmente alla propria

assicurazione. Si è verificato così un inefficiente e iniquo trasferimento del rischio a

carico dei singoli individui che si sono trovati a fronteggiare un mercato esposto ai

problemi di inefficienza e iniquità illustrati in precedenza.11

Tra gli effetti perversi di questo trasferimento del rischio vi è stato, secondo

alcuni, anche un perverso contributo al peggioramento della crisi finanziaria in atto

dal 2007 negli Stati Uniti.

4. CONCLUSIONI

Ragioni di efficienza e di equità raccomandano di intervenire sui mercati

assicurativi e di farlo, principalmente, nell’ottica di correggere il “difetto di

solidarietà”, se così possiamo chiamarlo, che è alla base di quegli esiti negativi.

Un’analisi più ampia di quella che è stato possibile svolgere in queste note

mostrerebbe come anche altri fattori, oltre le asimmetrie informative, possono

spingere in questa stessa direzione. In particolare, il riferimento è ai problemi che

sorgono in presenza di rischi territorialmente molto correlati che minerebbero, se i

mercati avessero una dimensione territoriale corrispondente a quella su cui si

manifesta la correlazione dei rischi, la praticabilità del principio assicurativo.

In questo caso, infatti, non vi sarebbero assicurati a basso rischio che sono

indispensabili per il funzionamento di quel principio. L’esempio più immediato è

quello che riguarda le catastrofi naturali che tendono a causare danni generalizzati a

tutto il territorio sul quale si manifestano e perciò pongono sotto pressione il sistema

assicurativo.12 Gli interventi correttivi, in questo caso, consistono oltre che nell’uso

di strumenti finanziari (quali i cosiddetti Catastrophe Bonds) anche nella

definizionedell’ambito territoriale di applicazione del principio di obbligatorietà 11 Su questi temi si sofferma, in particolare, Hacker (2006). Al riguardo si può vedere anche Artoni (2007) 12 Sui costi macroeconomici della catastrofi naturali, si veda von Peter-von Dahlen-Saxena (2012). Per l’impatto delle catastrofi naturali sui sistemi di riassicurazione e sui mercati finanziari si possono consultare Jaffee-Russell (1997), Froot (2001) e von Dahlen-von Peter (2012). Per un’introduzione ai Catastrophe Bonds, si può consultare U.S. General Accounting Office (2002). L’impatto dei rischi catastrofici sul management del rischio è trattato in Doherty (2000). Le caratteristiche e le tendenze del mercato dei Catastrophe Bonds sono esaminate in Cummins (2008).

19

assicurativa e nell’eventuale accoppiamento nell’assicurazione di rischi tra loro non

correlati. Riflettere su questi elementi equivale a porre, accanto a quello della

solidarietà, il problema dell’estensione dei mercati e della giurisdizione a cui fare

riferimento, che, nei vari casi, può collocarsi a livello locale, regionale o anche

sovranazionale.

La conclusione più generale è, dunque, che il funzionamento efficiente dei

mercati assicurativi richiede interventi in grado di accrescerne, nella misura e con le

modalità più appropriate in ciascun caso, il grado di solidarietà e che creino un

sistema capace di sfruttare i vantaggi derivanti dalla più conveniente definizione dei

“confini territoriali” dei mercati e del corrispondente livello giurisdizionale.

5. BIBLIOGRAFIA

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22

LE ASSICURAZIONI PUBBLICHE NELLA

“COSTITUZIONE ECONOMICA”

Sandro Amorosino

1. Traiettoria storica delle necessità di intervento delle assicurazioni pubbliche - 2. Metodo di approccio e varianti da considerare: fatto e diritto - 3. Funzione solidaristica e finalità sociale dei servizi finanziari prestati - 4. Ammissibilità costituzionale delle attuali attribuzioni di funzioni - 5. Nuove potenziali funzioni ed identità giuridica della consap - 6. Ruolo delle assicurazioni pubbliche - 7. Bibliografia

1. TRAIETTORIA STORICA DELLE NECESSITÀ DI INTERVENTO DELLE ASSICURAZIONI PUBBLICHE

Nel 2012 l’INA, monumento storico alle assicurazioni pubbliche, avrebbe compiuto

cent’anni.

Dal 1912 si sono succedute in Italia quattro diverse “costituzioni economiche”

materiali – locuzioni di sintesi, espressive, rispettivamente, del rapporto tra pubblici

poteri e mercati1 e del rapporto tra istituzioni e società/comunità2:

– quella dello stato liberaldemocratico giolittiano, che si fece carico di funzioni

pubbliche indispensabili alla nascente società industriale, dai servizi pubblici,

all’urbanistica, alle assicurazioni sociali3;

– quella del regime fascista, al contempo interventista nell’economia e a connotazione

sociale, per amministrare una società di massa4; * L’A. ringrazia vivamente il Dott. Panarelli, Direttore Generale della CONSAP, e tutto lo staff di Direzione per le informazioni ed il fecondo scambio di idee avuti in vista del convegno. 1 v. ora, per tutti, F. Cocozza, La «costituzione economica» in AA.VV., Elementi di diritto pubblico dell’economia, a cura di M. Pellegrini, Padova 2012, p. 37 ss. 2 C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, Tomo I, Padova 1969, p. 26 ss. 3 v. M. De Cecco e A. Pedone, Le istituzioni dell’economia in AA.VV., Storia dello Stato Italiano dall’Unità ad oggi, a cura di R. Romanelli, Roma 1995; AA.VV., Economia per il diritto, a cura di P.L. Ciocca e M. Musu, Torino 2006, p. 253 ss. 4 S. Cassese, Lo Stato fascista, Parte I, Bologna 2010.

23

– quella repubblicana, nel primo quarantennio incentrata sul mix tra Stato assistenziale

e Stato imprenditore e nel periodo successivo progressivamente più neoliberista, per il

concorso di più fattori: dall’ immanenza della determinante europea5, cioè della

“costituzione economica” europea6 – concorrenziale/liberalizzatrice dei mercati [ma

questa è una visione “dimezzata: v. oltre] – al ritrarsi dello Stato7 imprenditore e –per

quanto qui interessa – alla “neutralizzazione” dei mercati finanziari, passati dal

controllo governativo alla vigilanza di autorità indipendenti a connotazione tecnica; le

assicurazioni – in particolare – passate dalle tariffe amministrate alla regolazione

dell’attività8.

In questo scenario generale si colloca perfettamente la traiettoria storica delle

assicurazioni pubbliche: dall’istituzione dell’INA – con la prefigurata riserva di

mercato delle assicurazioni vita; al successivo accrescimento dei suoi compiti, alla

compresenza, nella realtà storica – nei mercati assicurativi – con le assicurazioni

private; all’uscita – con la soppressione dell’INA – ente pubblico, poi società pubblica

– dal mercato assicurativo generale; al trasferimento, o affidamento – ex lege, o

mediante concessione – alla CONSAP di specifici ambiti di operatività di palese

rilevanza generale/sociale, via via negli ultimi anni.

L’attuale fase del rapporto tra “Stato ed economia” non può esser definita di

ripubblicizzazione, ma registra una oggettiva, pur parziale, espansione9 delle funzioni

di organismi e società pubbliche (un esempio per tutti: la Cassa Depositi e Prestiti10),

accanto, tuttavia, all’affidamento ad enti privati di funzioni di interesse pubblico (ad

esempio Accredia s.p.a.11, società di accreditamento dei “certificatori”).

Il pendolo della storia continua ad oscillare (seguendo, in termini storici, una curva

sinusoidale, direbbero gli economisti). 5 F. Merusi, Sentieri interrotti dalla legalità, Bologna 2007. 6 v. C. Decaro, Integrazione europea e diritto costituzionale, in AA.VV. Elementi di diritto pubblico dell’economia, …. cit. p. 49 ss.. 7 E. Freni, Le privatizzazioni in AA.VV., La nuova costituzione economica, a cura di S. Cassese, Roma-Bari 2010. 8 G. Volpe Putzolu, L’evoluzione della legislazione in materia di assicurazioni in AA.VV., Il nuovo codice delle assicurazioni, a cura di S. Amorosino e L. Desiderio, Milano 2006, p. 3 ss.. 9 G. Napolitano, Espansione o riduzione dello Stato? I poteri pubblici di fronte alla crisi in AA.VV., Uscire dalla crisi. Politiche pubbliche e trasformazioni istituzionali, a cura di G. Napolitano, Bologna 2012, p. 471 ss.. 10 M. Cardi, Cassa Depositi e Prestiti e Bancoposta. Identità giuridiche in evoluzione, Bari 2012.


24

Sulle ragioni strutturali dell’attuale oscillazione, e sui possibili punti di approdo, non

ci si può – in questa sede – soffermare, ma si devono almeno richiamare le analisi di

chi12 – sul piano generale – ha evidenziato il rinnovato ruolo del diritto

amministrativo, inteso schematicamente come l’insieme di istituti, procedure e regole

mediante i quali i pubblici poteri intervengono operativamente nelle attività

economiche. Un ruolo che deve fronteggiare contemporaneamente i fallimenti del

mercato – introducendo appropriati correttivi – ma anche dello Stato (da intendersi

come parte per il tutto: l’insieme dei pubblici poteri), incapace, se non altro, di

prevedere e prevenire i fallimenti del primo.

A questo proposito è da notare che l’attenzione degli studiosi appare più concentrata

sugli interventi relativi alle attività economiche in senso proprio, ma non bisogna

dimenticare i diritti sociali13, perché i fallimenti dei mercati e la crisi fiscale dello

Stato si ripercuotono fortemente su di essi, imponendo di inventare un nuovo welfare,

sostenibile ed efficiente.

Ed è a questo crocevia che si colloca la rinnovata, crescente funzione delle

assicurazioni pubbliche14, le quali indubbiamente afferiscono ai diritti sociali.

Dall’angolazione dei giuristi delle istituzioni economiche15 sono da registrare due

invarianti.

La prima: con i mutamenti economico sociali cambiano, nel tempo, anche le funzioni

che la società chiede ai pubblici poteri di svolgere; conseguentemente o si inventano

nuove strutture “in pubblico comando”, oppure si aggiungono funzioni a strutture

esistenti; si deve esser consapevoli – tuttavia – che oltre una certa soglia la

sommatoria di funzioni eterogenee determina una mutazione nell’identità giuridica

originaria delle strutture esistenti (com’è accaduto, per rimanere all’esempio fatto, alla

Cassa DD.PP). 11 S. Amorosino, Il sistema di accreditamento degli organismi privati di certificazione in Diritto dell’economia pubblico e privato – Roma (Sapienza editrice), 2012. 12 G. Napolitano, Crisi economica e ruolo del diritto amministrativo, relazione al XIX Congresso Italo Spagnolo dei professori di diritto amministrativo, Madrid 18-20 ottobre 2012. 13 v. I. Ciolli, I diritti sociali, in AA.VV., Il diritto costituzionale alla prova della crisi economica, a cura di F. Angelini e M. Benvenuti, Napoli 2012, p. 83 ss. 14 v. M. Franzini, Fallimenti dei mercati assicurativi, solidarietà e ruolo pubblico, in questo Volume, p. 9 15 v. E. Cardi, Mercati e istituzioni in Italia, Torino 2009 (piè di pagina continua)

25

Si tratta, quindi, di verificare se – nel caso della CONSAP – l’aggiunta progressiva di

nuovi compiti, e di quelli ulteriori e potenziali, che scaturiscono da nuove domande

sociali, determinerebbe, una mutazione identitaria, o solo un progressivo ampliamento

di orizzonti.

Ciò dipenderà innanzitutto dagli indirizzi politici, risultanti di equilibri tra domande

sociali e “poteri di mercato”, ma resta fermo che – in un determinato contesto storico

– alcuni compiti postulano di essere svolti (funzioni necessarie le chiamava Bobbio16)

da un qualche organismo pubblico.

Si tornerà più avanti sul tratto che accomuna i compiti attuali e quelli potenziali della

CONSAP come funzioni oggi necessarie.

Seconda invariante: le crisi – economiche, catastrofiche o belliche che siano –

impongono agli ordinamenti amministrativi, per fronteggiare le emergenze, di

inventare nuovi istituti giuridici, o nuovi organismi di gestione, o anche di

“riconvertire” quelli esistenti, per affrontare con immediatezza ed efficacia situazioni

diversissime, ma accomunate dalla straordinarietà. [Si pensi solo – rispettivamente –

alle amministrazioni straordinarie di imprese in crisi; alla vigilanza amministrativa su

aziende strategiche – prevista da ultimo nel “decreto ILVA”; ai commissari alle

emergenze naturali o ai rifiuti; sino alle requisizioni o produzioni coattive in tempi di

guerra17]. Si tratta – nello specifico – di verificare se la crisi economia abbia generato,

o solo ampliato, la necessità di intervento delle assicurazioni pubbliche in ulteriori

settori.

2.METODO DI APPROCCIO E VARIANTI DA CONSIDERARE:

FATTO E DIRITTO

Il punto sostanziale da cui partire è, dunque, l’individuazione delle funzioni che sono

già svolte, o potrebbero, esser richieste oggi ad un’assicurazione pubblica.

A questo fine un riferimento storico è utile come metodo di approccio. 16 N. Bobbio, Dalla struttura alla funzione, Milano 1977. 17 In materia v. per tutti A. Fioritto, L’amministrazione dell’emergenza tra autorità e garanzie, Bologna 2008 e G. Razzano, L’amministrazione dell’emergenza. Profili costituzionali, Bari 2010; M. S. Giannini, Ablazioni, requisizioni, occupazioni d’urgenza (1942) ora ripubblicato in Scritti, vol. II, Milano 2002.


26

Nel 1912 la funzione che era chiamato a svolgere l’ente pubblico INA, designato

monopolista ex lege nel settore vita, era triplice18: incrementare la previdenza privata

con la garanzia dello Stato; finanziare, con i proventi della raccolta del risparmio, fatta

dall’INA, la Cassa per la vecchiaia e la malattia; sottrarre alle compagnie straniere

l’oligopolio del settore.

Nella storia dei decenni successivi il monopolio pubblico nel settore vita non si è

realizzato, ma l’oligopolio è stato contenuto e, soprattutto, è stata valorizzata nel

sistema economico la funzione – di interesse sociale – di intermediazione finanziaria

dell’assicurazione vita.

Con un parallelo storico è da verificare quali sono nel 2012, e quali potrebbero essere

nell’immediato futuro, le funzioni di “assicurazione sociale”, in senso lato, riservate al

pubblico potere ed assegnate alla CONSAP, in qualità di affidataria ex lege o di

concessionaria.

E, secondariamente, si deve verificare se tale riserva, o concessione a una società

pubblica, è ammissibile – e, incrementando i compiti, sarebbe ancora ammissibile –

alla stregua della immanente “costituzione economica” europea.

Partiamo dal fatto, la domanda sociale – attuale e potenziale – per passare poi al

diritto, all’ammissibilità “costituzionale” delle attuali, e potenziali, riserve/attribuzioni

di funzioni.

3. FUNZIONE SOLIDARISTICA E FINALITÀ SOCIALE DEI SERVIZI FINANZIARI PRESTATI

La domanda sociale, via via emersa negli ultimi decenni, trova sostanziale

rispecchiamento nei compiti che la CONSAP svolge attualmente, che si distinguono in

più tipi:

– sotto il profilo formale si articolano nella gestione di Fondi di fonte legale (istituiti

ex lege) e nello svolgimento di specifiche attività, ad essa attribuite dalla legge o in

forza di convenzioni pubblicistiche, stipulate con vari ministeri; 18 Sull’INA si rinvia a G. Volpe Putzolu, L’evoluzione della legislazione … cit. adde G. Melis, Storia dell’amministrazione italiana, Bologna 1996, p. 194 – 195 e S. Cassese, L’INA 1913-1933, Roma 1983.

27

– sotto il profilo sostanziale si caratterizzano per la diversità di oggetti: a partire dal

Fondo di garanzia per le vittime della strada (assegnatole nel 1994)19 sino a giungere

alla restituzione degli importi delle polizze assicurative confluiti nel Fondo “conti

dormienti” (assegnata a CONSAP nel 2012).

Scorrendo la tavola sinottica dei compiti svolti dalla CONSAP20 la prima impressione

è quella di una notevole eterogeneità, in quanto sembra che le singole attività siano

accomunate solo dall’esser, per così dire, particolari, in quanto riguardano ambiti

peculiari (pur se alcune hanno un’"utenza" molto ampia: vittime della strada, della

caccia, dell’usura e del racket, delle truffe immobiliari, titolari di conti o polizze

“dormienti”) o settoriali (fondo per i mediatori assicurativi; certificazioni

dell’assicurazione per danni da idrocarburi – Blue Card; gestione dell’archivio per la

prevenzione delle frodi nel credito al consumo; certificazioni delle coperture

assicurative per i danni da combustibile delle navi) o, infine, a spiccata connotazione

sociale (fondi per il credito ai giovani, per i nuovi nati, per l’accesso al credito dei

giovani per l’acquisto della prima casa).

A ben vedere – tuttavia – la base materiale, tecnica, comune a tutti i compiti di

gestione affidati alla CONSAP è di essere “servizi finanziari” di interesse generale.

La locuzione “servizi finanziari” è qui da intendersi in senso descrittivo ed atecnico,

dunque non nel senso tipico del diritto del mercato finanziario, con riferimento ai

servizi d’investimento21, né – tanto meno – come servizio pubblico, nel senso della

tradizione amministrativistica22.

In tutti questi casi – infatti – la CONSAP gestisce risorse finanziarie, alimentate da

fonti diverse – in qualche caso stanziamenti pubblici, in molti altri contribuzioni

private obbligate o destinazioni ex lege; tali risorse sono allocate o direttamente presso

la Società o, indirettamente, su Fondi da essa gestiti – che hanno natura di figure

autonome, prive di personalità giuridica ma centri d’imputazione di rapporti giuridici 19 P. Panarelli, I sistemi di indennizzo, in AA.VV. Il nuovo codice delle assicurazioni, a cura di S. Amorosino e L. Desiderio, Milano 2006, p. 527 ss.; S. Landini, Commento all’art. 285, in AA.VV. Il codice delle assicurazioni private, a cura di F. Capriglione con G. Alpa e A. Antonucci, Padova 2007. 20 La tavola è allegata a P. Panarelli, Il ruolo di CONSAP nel mercato assicurativo, relazione al convegno Il ruolo delle assicurazioni pubbliche ...cit.. 21 In tema v. E. Gabrielli e R. Lener, Servizi e contratti d’investimento in R. Lener, Diritto del mercato finanziario, Torino 2011, p. 67 ss.; F. Annunziata, La disciplina del mercato mobiliare, Torino 2012. 22 In tema v., da ultimo, F. Merloni, Istituzioni di diritto amministrativo, Torino 2012.


28

patrimoniali (per i quali sono previsti comitati con funzioni variabili – di indirizzo o

gestione o consultive – a composizione mista).

Le funzioni di gestione svolte dalla CONSAP – schematizzando al massimo per

brevità – vanno dalla recezione di fondi pubblici o dall’incasso dei contributi

obbligatori; all’amministrazione della liquidità (investita in titoli di Stato);

all’istruttoria delle richieste di ausilio finanziario (a titolo – a seconda dei casi – di

risarcimento23 o di sovvenzione pubblica); al recupero delle somme erogate (ove

risultino, poi, insussistenti, o vengano meno, i presupposti dell’erogazione); alla

rendicontazione (che per ciascun Fondo è in regime di separazione contabile).

In sintesi: il minimo comun denominatore dell’attività della CONSAP, nell’esercizio

delle sue variegate funzioni, è la gestione finanziaria.

Il dato di economia del diritto è che tale tipo di gestione non verrebbe svolto da

imprese finanziarie private (assicurazioni, banche, etc.) o verrebbe svolto a costi

superiori, sottraendo risorse alla destinazione individuata dal legislatore.

Si badi non che – in astratto – le attività stesse non possano, dalla legge, essere

esternalizzate ad enti privati, come molte altre al giorno d’oggi (ad esempio: molte

certificazioni della qualità di beni o servizi, ma anche l’istruttoria delle richieste di

ausili pubblici, affidata alle banche in regime di convenzione).

È, piuttosto, in concreto che mancano i presupposti materiali – l’interesse economico

degli intermediari finanziari – a svolgere la gran parte di queste funzioni perché non

c’è la prospettiva di trarre adeguate commissioni dalla prestazione dei vari servizi.

Queste attività sono, dunque, affidate alla CONSAP in ragione della funzione

solidaristica (redistributiva, dicono gli economisti) dei servizi prestati o, quantomeno,

della spiccata finalità sociale di altre attività (ad esempio: la restituzione delle somme

dei conti dormienti, ma anche le certificazioni delle coperture assicurative “Blue

Card” e “Bunker Oil”).

In sintesi: i compiti sono affidati in sussidiarietà, funzionale ed orizzontale, ad una

struttura pubblica, perché si tratta di servizi che il mercato finanziario “privato” non

produce, o non produrrebbe a costi socialmente accettabili.

Sussidiarietà declinata come complementarietà necessitata al mercato privato. 23 Sulla natura risarcitoria dell’intervento del Fondo di Garanzia per le vittime della strada v. da ultimo V. Cuffaro, Il futuro del Fondo di Garanzia per le Vittime della Strada, in questo Volume infra p. 35

29

Siamo tipicamente di fronte alla produzione di pubblic goods.

I public goods24, com’è noto, suppliscono alle carenze delle dinamiche ordinarie del

mercato (nel nostro caso quello assicurativo).

Anche sotto questo profilo è però opportuno ricordare che negli ordinamenti

contemporanei la produzione dei public goods non è riservata a soggetti pubblici, ma

può essere affidata ad enti privati senza fini di lucro – ad esempio le fondazioni di

origine bancaria25 – che svolgono funzioni di interesse generale26.

Sta di fatto che nel mercato assicurativo non esistono enti siffatti e si è perciò

concesso ad una società “in pubblico comando”, interamente partecipata dallo Stato,

di produrre questi beni al puro costo di gestione.

È da aggiungere che la funzione spiccatamente solidaristica o, quanto meno, di

interesse sociale, dei compiti svolti in via complementare rispetto al mercato

ordinario, porta a qualificare la CONSAP come società direttamente strumentale dello

Stato, nel senso che lo Stato opera “a mezzo” di essa quale struttura tecnica

specializzata.

4. AMMISSIBILITÀ COSTITUZIONALE DELLE ATTUALI ATTRIBUZIONI DI FUNZIONI

Si è usata volutamente una qualificazione più tradizionale – società strumentale

[derivata da quella di enti strumentali27] – in luogo di quella “ in house”, oggi

corrente28.

Ciò in quanto la CONSAP sembra porsi su un piano giuridico diverso rispetto alle

società pubbliche in house (ad esempio: a Roma Zetema), cui sono assegnati, in via

diretta, attività o servizi, che hanno un mercato effettivo e perciò ordinariamente

vengono affidati mediante gare di mercato.

Nel nostro caso, trattandosi della produzione di pubblic goods, da un lato i mercati –

relativi alle singole attività in questione – sono inefficienti e dall’altro la finalità 24 v. E. Cardi, Mercati e Istituzioni in Italia … cit., p. 159 ss. 25 v. P. Ferro-Luzzi, Prefazione al libro di V. Amorosino, Le attività d’impresa delle fondazioni di origine bancaria, Napoli 2012. 26 G. Rossi, Principi di diritto amministrativo, Torino 2010. 27 Sui quali v. M. S. Giannini, Diritto amministrativo, Milano 1993, vol. I. 28 Come invece definisce la CONSAP P. Panarelli, CONSAP s.p.a.: gestione dei fondi di garanzia e solidarietà in Dir. Banc. Merc. Fin. 2010, I, p. 461 ss..


30

solidaristica o, almeno, il preminente interesse pubblico che connotano le attività

stesse postulano un intervento del potere amministrativo o, almeno, una supervisione

sull’operatività di un organismo tecnico, in forma societaria, appositamente costituito.

È possibile ritenere, quindi, che l’attività della CONSAP si ponga al di fuori del vasto

perimetro dei contratti/gare pubbliche.

Conseguentemente siamo tendenzialmente ai margini, se non fuori, dalla tematica

europea dei servizi di interesse economico generale e della legittimità della loro

gestione diretta o dell’affidamento in house, in deroga al principio generale della gara

pubblica29.

Le precisazioni che precedono consentono di individuare in modo più nitido i principi

“di riferimento” dell’attività della CONSAP nella “costituzione economica” europea.

Il principio cardine è quello di coesione30, che integra e bilancia quello della

promozione di mercati aperti e concorrenziali; coesione che è presente nei Trattati

europei dall’origine sino a quello di Lisbona, anche se è rimasta un po’ in ombra,

specie negli anni più recenti.

È un principio che ha molte declinazioni: coesione economica, sociale, territoriale

etc., riferita sia ai singoli Stati membri che all’intera Unione.

È agevole rilevare che i compiti affidati alla CONSAP sono quasi tutti riconducibili

alla promozione ed al sostegno della coesione sociale (tra le generazioni: i fondi per

giovani, i nuovi nati, l’acquisto della prima casa), nonché al principio solidaristico

della Costituzione repubblicana – ch’è ricompreso in quello personalistico31 – nei

confronti di categorie colpite da fenomeni sociali negativi: vittime della strada, della

caccia, dell’usura e del racket, di truffe immobiliari ed – infine – al principio di

sussidiarietà orizzontale (art. 118 della Costituzione), quale formula organizzatoria

dei rapporti tra “Stato ed economia” (principio che è sia europeo sia nazionale).

Sussidiarietà rispetto al mercato, piuttosto che allo Stato32, che rientra perfettamente

nella “costituzione economica” europea, riassumibile nella nota formula 29 In tema v., da ultimo, P. Rossi, Servizi pubblici locali: una deregolazione incompiuta, Torino 2012, p. 20 ss.. 30 Sul quale v. A. Predieri, Il diritto europeo come formante di coesione e come strumento di integrazione in Dir. Un. Eur. 1996, p. 5 ss.. 31 C. Mortati, Commento all’art. 1 in AA.VV., Principi fondamentali. Articoli 1-12 della Costituzione, Bologna-Roma 1975. 32 P. Panarelli, Il ruolo di CONSAP …cit..

31

dell’economia sociale di mercato; formula che postula appunto la correzione,

l’integrazione del mercato spontaneo.

Al richiamo ai principi europei è sufficiente aggiungere che per alcune funzioni –

come la tutela delle vittime della strada – sono proprio le direttive europee a dettare la

disciplina e prescrivere l’individuazione in ciascun Paese membro dell’organismo di

indennizzo, in Italia la CONSAP.

5. NUOVE POTENZIALI FUNZIONI ED IDENTITÀ GIURIDICA DELLA CONSAP

Il doppio “ancoraggio” costituzionale, europeo e nazionale, ora richiamato, fornisce

anche il parametro per valutare se le ulteriori funzioni che il legislatore potrebbe

attribuire alla CONSAP rientrino, o meno, nella sua mission istituzionale.

A questo proposito è sufficiente scorrere i “titoli” delle nuove, potenziali funzioni

attribuibili alla CONSAP – dai risarcimenti per gli errori medici, all’assicurazione per

le catastrofi naturali33, agli indennizzi a vittime di reati di particolare allarme sociale

(violenza a donne e minori, terrorismo), alla gestione dei meccanismi antifrode

assicurativa, sino alla gestione di bad company assicurative – per trarne l’impressione

che esse sarebbero pienamente riconducibili al ragionamento sin qui svolto, sia sotto il

profilo della prevedibile complementarietà rispetto al mercato ordinario, sia sotto

quello dell’interesse pubblico a controllare direttamente la gestione e la qualità delle

attività stesse.

Ne consegue che l’interrogativo iniziale – sulla possibile mutazione dell’identità

giuridica originaria della CONSAP – sembra trovare risposta negativa.

Sarebbero probabilmente sufficienti modifiche di statuto e rafforzamenti delle

strutture, ma si tratterebbe di processi di adattamento che sono fisiologici per tutte le

organizzazioni complesse, sia private che pubbliche.

33 Sulla quale v. ora V. Zeno-Zencovich e N. Vardi, L’assicurabilità dei rischi da catastrofe, in questo Volume, p. 64.


32

6. RUOLO DELLE ASSICURAZIONI PUBBLICHE

Una riflessione più generale riguarda il ruolo delle assicurazioni pubbliche nel nostro

ordinamento, al di là della “concentrazione” – che appare preferibile, per motivi di

esperienza ed organizzazione – o meno, di esse nella CONSAP.

L’attuale contingenza – che vede messa in tensione, per motivi finanziari, la funzione

di coesione svolta dalle istituzioni34 – non può, tuttavia, prescindere da meccanismi di

compensazione sociale35 rispetto a rischi, di varia fonte, che riguardano ampie fasce di

cittadini, soprattutto se i rischi stessi si sono concretati in eventi molto gravi. Si può

pensare a forme graduate di concorso necessario dei cittadini, ma sono funzioni

essenziali di interesse pubblico, in potenziale espansione. Altrettanto può dirsi con

riguardo a bisogni primari quali il sostegno alla natalità, all’acquisto della prima casa

o allo sviluppo dell’housing sociale.

Le assicurazioni pubbliche sembrano quindi destinate a tornare al centro del dibattito

economico e politico, e correlativamente anche giuridico36.

7. BIBLIOGRAFIA

S. Amorosino, Il sistema di accreditamento degli organismi privati di certificazione in Diritto dell’economia pubblico e privato – Roma (Sapienza Università editrice), 2012.

F. Annunziata, La disciplina del mercato mobiliare, Torino 2012. N. Bobbio, Dalla struttura alla funzione, Milano 1977. M. Cardi, Cassa Depositi e Prestiti e Bancoposta. Identità giuridiche in evoluzione, Bari 2012. E. Cardi, Mercati e istituzioni in Italia, Torino 2009.

H. Caroli Casavola e M. Conticelli, Le protezioni sociali alla prova in AA.VV., Uscire dalla crisi. Politiche pubbliche e trasformazioni istituzionali, a cura di G. Napolitano, Bologna 2012, p. 293 ss.. S. Cassese, L’INA 1913-1933, Roma 1983.

S. Cassese, Lo Stato fascista, Parte I, Bologna 2010. 34 C. De Vincenti, Conclusioni del Convegno Il ruolo delle assicurazioni pubbliche …cit.. 35 H. Caroli Casavola e M. Conticelli, Le protezioni sociali alla prova in AA.VV., Uscire dalla crisi …cit., p. 293 ss.. 36 Non si può infatti non notare, a conclusione di queste brevi note, come negli ultimi decenni – a parte contributi settoriali sopra richiamati – la tematica delle assicurazioni pubbliche sia stata piuttosto negletta dalla dottrina. Le “dure repliche della storia”, economica e sociale, si stanno incaricando di riportarla d’attualità e di imporle sviluppi ulteriori.

33

I. Ciolli, I diritti sociali, in AA.VV., Il diritto costituzionale alla prova della crisi economica, a cura di F. Angelini e M. Benvenuti, Napoli 2012, p. 83 ss. F. Cocozza, La «costituzione economica» in AA.VV., Elementi di diritto pubblico dell’economia, a cura di M. Pellegrini, Padova 2012, p. 37 ss. V. Cuffaro, Il futuro del Fondo di Garanzia per le Vittime della Strada in questo Volume, p. 35 C. Decaro, Integrazione europea e diritto costituzionale, in AA.VV. Elementi di diritto pubblico dell’economia, …. cit. p. 49 ss.. M. De Cecco e A. Pedone, Le istituzioni dell’economia in AA.VV., Storia dello Stato Italiano dall’Unità ad oggi, a cura di R. Romanelli, Roma 1995; AA.VV., Economia per il diritto, a cura di P.L. Ciocca e M. Musu, Torino 2006, p. 253 ss.

C. De Vincenti, Conclusioni del Convegno Il ruolo delle assicurazioni pubbliche nelle politiche di sviluppo solidale.

P. Ferro-Luzzi, Prefazione al libro di V. Amorosino, Le attività d’impresa delle fondazioni di origine bancaria, Napoli 2012.

A. Fioritto, L’amministrazione dell’emergenza tra autorità e garanzie, Bologna 2008. M. Franzini, Fallimenti dei mercati assicurativi, solidarietà ruolo pubblico, in questo Volume, p. 9 E. Freni, Le privatizzazioni in AA.VV., La nuova costituzione economica, a cura di S. Cassese, Roma-Bari 2010. E. Gabrielli e R. Lener, Servizi e contratti d’investimento in R. Lener, Diritto del mercato finanziario, Torino 2011, p. 67 ss.. M. S. Giannini, Ablazioni, requisizioni, occupazioni d’urgenza (1942) ora ripubblicato in Scritti, vol. II, Milano 2002. M. S. Giannini, Diritto amministrativo, Milano 1993, vol. I.

S. Landini, Commento all’art. 285, in AA.VV. Il codice delle assicurazioni private, a cura di F. Capriglione con G. Alpa e A. Antonucci, Padova 2007.

G. Melis, Storia dell’amministrazione italiana, Bologna 1996, p. 194 – 195. F. Merloni, Istituzioni di diritto amministrativo, Torino 2012.

F. Merusi, Sentieri interrotti dalla legalità, Bologna 2007. C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, Tomo I, Padova 1969, p. 26 ss.

C. Mortati, Commento all’art. 1 in AA.VV., Principi fondamentali. Articoli 1-12 della Costituzione, Bologna-Roma 1975.

G. Napolitano, Espansione o riduzione dello Stato? I poteri pubblici di fronte alla crisi in AA.VV., Uscire dalla crisi. Politiche pubbliche e trasformazioni istituzionali, a cura di G. Napolitano, Bologna 2012, p. 471 ss.. G. Napolitano, Crisi economica e ruolo del diritto amministrativo, relazione al XIX Congresso Italo Spagnolo dei professori di diritto amministrativo, Madrid 18-20 ottobre 2012.


34

P. Panarelli, I sistemi di indennizzo, in AA.VV. Il nuovo codice delle assicurazioni, a cura di S. Amorosino e L. Desiderio, Milano 2006, p. 527 ss.. P. Panarelli, Il ruolo di CONSAP nel mercato assicurativo, relazione al convegno Il ruolo delle assicurazioni pubbliche ...cit.. P. Panarelli, CONSAP s.p.a.: gestione dei fondi di garanzia e solidarietà in Dir. Banc. Merc. Fin. 2010, I, p. 461 ss.. A. Predieri, Il diritto europeo come formante di coesione e come strumento di integrazione in Dir. Un. Eur. 1996, p. 5 ss.. G. Razzano, L’amministrazione dell’emergenza. Profili costituzionali, Bari 2010.

G. Rossi, Principi di diritto amministrativo, Torino 2010. P. Rossi, Servizi pubblici locali: una deregolazione incompiuta, Torino 2012, p. 20 ss.. G. Volpe Putzolu, L’evoluzione della legislazione in materia di assicurazioni in AA.VV., Il nuovo codice delle assicurazioni, a cura di S. Amorosino e L. Desiderio, Milano 2006, p. 3 ss..

V. Zeno-Zencovich e N. Vardi, L’assicurabilità dei rischi da catastrofe, in questo Volume, p. 64

35

IL FUTURO DEL FONDO DI GARANZIA PER LE VITTIME DELLA STRADA

Vincenzo Cuffaro

1. Sussidiarietà, solidarietà, risarcimento del danno: intersezioni - 2. Linee degli interventi normativi - 3. Il progressivo incremento dei casi di intervento del Fondo: l’analisi delle fattispecie - 3.1. Sinistro cagionato da veicolo o natante non identificato - 3.2. Sinistro cagionato da veicolo non assicurato - 3.3. Sinistro cagionato da veicolo o natante assicurato con un’impresa in l.c.a. - 3.4. Le tre nuove fattispecie di cui al Codice Assicurazioni e alla V direttiva auto - 3.5. L’Organismo di Indennizzo Italiano - 4. Bibliografia

1. SUSSIDIARIETÀ, SOLIDARIETÀ, RISARCIMENTO DEL DANNO: INTERSEZIONI.

L’introduzione di uno strumento quale il Fondo di Garanzia per le Vittime della

Strada rappresenta, all’evidenza, una evoluzione dell’ordinario sistema di

responsabilità civile, che muove verso la realizzazione di interessi di tipo

pubblicistico, in un’ottica propria di social security system.

La disciplina di riferimento ben può essere definita «tipico esempio di assicurazione

sociale» che segna un mutamento di prospettiva rispetto ad un sistema che, se già con

la previsione dell’obbligatorietà dell’assicurazione privata mostra attenzione al

problema di una efficace forma di tutela del danneggiato, estende quindi il perimetro

dell’intervento alle ipotesi nelle quali i danneggiati si vedrebbero negare il ristoro in

fattispecie di sinistri per i quali è prevista per legge l’obbligatorietà

dell’assicurazione.

In tale prospettiva, nella misura in cui il ruolo che assume il Fondo rispetto al terzo

danneggiato non è dissimile dalla posizione dell’Istituto assicuratore della

responsabilità civile, l’attività del Fondo trova quindi la propria ragion d’essere

nell’assunzione di un ruolo sussidiario rispetto al mercato assicurativo, per sopperire

alle sue deficienze ovvero per coprire aree di responsabilità rispetto alle quali è

inefficiente il sistema dell’assicurazione obbligatoria.

La funzione di sussidiarietà nasce dalla constatazione che la logica riparatoria quale si

è venuta a determinare nel settore della responsabilità civile da circolazione di


36

autoveicoli, dimostra l’incapacità dell’assicurazione privata, animata dalla logica del

profitto, di offrire risposta piena all’esigenza di riparazione di qualunque pregiudizio

subito dal danneggiato.

Il modello di assicurazione sociale sembrerebbe dunque rappresentare lo strumento

per realizzare l’ideale di giustizia distributiva, in linea con le considerazioni di chi

(Stanzione, passim) è indotto a pensare che «il futuro della responsabilità civile

automobilistica sia quello di un segmento di ordinamento dominato dal principio

della solidarietà sociale»; un modello dunque di tipo “pandistributivo” dove è la

collettività ad essere chiamata ad assumere il peso economico del rischio, mediante

strumenti di prelievo fiscale basati sulla capacità contributiva di ciascuno. Diverse

sarebbero, secondo tale prospettiva di analisi, le ragioni tecnico-giuridiche che

militerebbero verso un sistema generalizzato di Social Security. Nel sistema

dell’assicurazione privata il rapporto di assicurazione è retto dai princìpi

dell’autonomia negoziale e della relatività degli effetti del contratto, con la

conseguenza che la tutela del danneggiato – terzo rispetto al rapporto contrattuale

nascente tra assicuratore e assicurato-danneggiante – potrebbe essere condizionata da

quanto concretamente pattuito dalle parti del contratto di assicurazione. La tematica

delle clausole limitative della responsabilità dell’assicuratore è invece estranea ai

modelli di assicurazione sociale ove il rapporto di assicurazione trova la propria fonte

e regolamentazione direttamente nella legge e pertanto risulta idoneo a produrre i

propri effetti rispetto ad ogni situazione dannosa prodottasi in connessione alla

circolazione automobilistica. La soluzione sarebbe poi idonea di per sé ad offrire una

risposta positiva all’ulteriore problematica dell’insolvenza dell’assicuratore privato

(che in quanto tale risponde comunque nei limiti della propria consistenza

patrimoniale) ed a segnare definitivamente il ‘declino’ del concetto di responsabilità

civile fondata sulla colpa e sui rispettivi meccanismi riparatori.

Tale ordine di considerazioni spostano dunque l’accento dal profilo della sussidiarietà

all’altro, di sicuro rilievo costituzionale, della solidarietà che, tuttavia, non può certo

dirsi pienamente realizzato ed appare oggi, nel difficile momento economico, di non

facile né immediata realizzazione.

Piuttosto che delineare incerte prospettive de iure condendo, può certo essere

interessante verificare in quale misura la funzione del Fondo, dopo la sua

37

costituzione, si è venuta ad arricchire di valenze ulteriori che, senza contraddire

l’originario scopo di strumento sussidiario e complementare al sistema

dell’assicurazione obbligatoria, valgono a collocare l’attività del Fondo su un piano

ulteriore, proiettato appunto alla realizzazione di scopi nei quali più marcata è

l’esigenza solidaristica.

Lo sguardo del civilista viene così a fermarsi su due aspetti, tra loro in qualche misura

complementari, costituiti per un verso dalla qualificazione dell’obbligazione a carico

del Fondo, per altro verso dall’ampliamento dell’area di intervento del Fondo.

E’ ormai risalente il dibattito avente ad oggetto la natura dell’obbligazione che sorge

a carico del Fondo ed è noto che la disputa tra la tesi della natura indennitaria e quella

della natura risarcitoria ha rilievo sul piano della valutazione economica del danno e

si riflette inevitabilmente sui confini dell’area di intervento del Fondo.

Infatti, ove si ritenesse di attribuire alle prestazioni del Fondo natura meramente

indennitaria – sul presupposto che il FGVS assolve solo ad una finalità solidaristica,

sociale ed assistenziale, mancando a fronte della somma pagata la percezione di un

premio assicurativo1 – ne risulterebbe conseguentemente limitato l’intervento del

FVGS all’area patrimoniale del danno ed in base alla qualificazione indennitaria

dell’attività del Fondo sarebbero risarcibili i soli danni patrimoniali (Vianello, 51),

mentre la valenza risarcitoria porterebbe al riconoscimento di un più vasto ambito del

danno riconosciuto alla vittima

Prima ancora di esaminare nel dettaglio gli argomenti posti a sostegno dell’una o

dell’altra soluzione, merita sottolineare che la rilevanza diacronica della questione è

scandita dalla presenza di due diverse sentenze della Corte costituzionale, la quale è

intervenuta nel dibattito interpretativo pronunciandosi dapprima, nel senso della

natura indennitaria della prestazione del Fondo2, e successivamente, modificando in

modo radicale il proprio orientamento, affermandone la natura risarcitoria3. Pronunce,

queste, che ben possono essere considerate esemplificative del percorso ideologico 1 Era quanto sostenuto da una risalente giurisprudenza di legittimità, Cass. 21 maggio 1979 n. 2949, e da alcune decisioni di merito, v. App. Brescia 26 giugno 1981, in Dir. prat. ass., 1982, 562; App. Milano 12 febbraio 1980, in Foro it. Rep., 1980, voce «Assicurazione (contratto)», n. 242, anche in Resp. civ., 1980, 237; Trib. Bologna 2 dicembre 1977, id., 1978, 726; Trib. Venezia 25 maggio 1977, in Foro it. Rep., 1978, voce cit., n. 221, anche in Assicurazioni, 1978, II, 2, 183. 2 Corte cost. 29 dicembre 1981, n. 202, in Giur. cost., 1981, 1945. 3 Corte cost. 18 dicembre 1987, n. 560, in Foro it., 1989, I, 583.


38

compiuto dalla cultura giuridica in relazione alla stessa qualificazione dell’attività

svolta dal Fondo di garanzia.

Gli autori che si erano espressi nel senso della natura indennitaria dell’obbligazione

del Fondo, hanno posto l’accento proprio sul tratto solidaristico che caratterizza le

finalità istitutive ed operative del Fondo, in vista delle quali il Fondo svolge

un’attività di carattere prettamente assistenziale, risultando estraneo ad ogni tipo di

rapporto assicurativo o risarcitorio. A conferma di ciò si sottolinea, da un lato, che la

gestione del Fondo non avviene secondo i criteri ordinari dell’industria assicurativa;

dall’altro, che la ripartizione delle conseguenze del sinistro avviene a carico di

soggetti diversi da quelli esposti al rischio di subirle (Vianello, 51; Ferrara, 770).

Sulla scorta di tali considerazioni, era stato rilevato che la funzione peculiare del

Fondo di garanzia non consiste nel far conseguire agli aventi diritto un integrale

risarcimento dei danni subiti, ma è quella di operare un limitato riconoscimento

indennitario, nei casi più gravi, non altrimenti ristorabili (Pogliani, La prestazione del

Fondo di garanzia, 550). La finalità prevista nella legge istitutiva del Fondo di

garanzia sarebbe, dunque, quella di prestare un servizio obbligatorio con fini

sostanzialmente assistenziali; finalità realizzata tramite una norma speciale non

suscettibile di interpretazione analogica4. Tale soluzione interpretativa troverebbe

ulteriore conferma in taluni caratteri della fattispecie, quali l’automatismo del

rapporto, la cui fonte è nella volontà della legge; la mancanza del sinallagma

funzionale, dato che il Fondo è tenuto all’erogazione dell’indennizzo pur in assenza

del pagamento di un premio5; la stessa norma dell’art. 21, legge n. 990 del 1969, che

nel richiamare la disciplina dell’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni,

escluderebbe il ristoro dei danni non patrimoniali (Durante, Veicoli a motore, 207)6.

Come già ricordato, la stessa Corte costituzionale con la pronuncia del 29 dicembre

1981, n. 202, aveva riaffermato il principio per il quale la prestazione del Fondo 4 Cass. 21 maggio 1979, n. 2949, in Assicurazioni, 1979, II, 2, 251; App. Milano 12 febbraio 1980, in Resp. civ. prev., 1980, 237; Trib. Bologna 2 dicembre 1977, ivi, 1978, 726; Trib. Venezia 25 maggio 1977, in Assicurazioni, 1978, II, 2, 183. 5 Cass. 23 maggio 1979, n. 2949, cit.; Trib. Venezia 25 maggio 1977, cit. 6 Lo stesso a. ritiene, però, che nel caso previsto dall’art. 19 lett. b), della legge citata - ossia quando il veicolo non risulti coperto da assicurazione -, le prestazioni dovute dal Fondo vengono considerate come risarcitorie e comprensive del ristoro del danno non patrimoniale (Durante, L'assicurazione obbligatoria, 268).

39

nell’ipotesi di sinistri causati da veicoli non identificati ha carattere esclusivamente

indennitario, in quanto finalizzata a coprire danni che, non rientrando nello schema

tipico della responsabilità aquiliana, non potevano essere risarciti altrimenti. Infatti,

poiché manca l’individuazione del soggetto responsabile, tale fattispecie si pone

necessariamente al di fuori dello schema della responsabilità aquiliana, per cui la

prestazione del Fondo configura un indennizzo rispondente a principi di solidarietà ed

assistenza sociale (Pogliani, La prestazione del Fondo di garanzia, 550).

In questa prospettiva trovavano ragionevole giustificazione le limitazioni poste

all’intervento del Fondo dall’allora vigente norma dell’art. 21 legge n. 990, sia sul

piano qualitativo (morte, inabilità temporanea superiore a 90 giorni, inabilità

permanente superiore al 20%), che su quello quantitativo (ammontare dell’indennizzo

limitato a 15 milioni per ogni persona sinistrata) in quanto rispondenti ad una precisa

volontà del legislatore (Vianello, 51). La risarcibilità del danno non patrimoniale

risultava conseguentemente esclusa per l’impossibilità di una interpretazione

analogica della norma7, stante la sua specialità (De Marco, 163; Durante, La

liquidazione ed il risarcimento dei danni, 178; Antinozzi, 479).

Ma la qualificazione in termini esclusivamente indennitari appartiene al passato,

giacché è ormai prevalente il diverso risultato ermeneutico che attribuisce

all’obbligazione che sorge in capo al Fondo un contenuto pienamente risarcitorio8

(Kohler, 4; Roversi, 504; Zerella, 942; Caldani, 159; Gentile, 346; Giannini e

Mariani, 84).

Già nella vigenza della legge n. 990/1960, era stato sottolineato il significato da

attribuire al Titolo del capo terzo della legge, ove l’azione era qualificata come azione

di risarcimento del danno, ed alla disposizione di cui all’art. 22 comma 1, contenente 7 In giurisprudenza v. App. Brescia 26 giugno 1981, n. 313, in Dir. prat. ass., 1982, 562; App. Firenze 24 febbraio 1976, n. 339, ivi, 1977, 479; Trib. Bologna 2 dicembre 1977, n. 1677, cit., Trib. Venezia 25 maggio 1977, cit. 8 In giurisprudenza si rinvia a Cass. 28 febbraio 2002 n. 2963, in Foro it., Rep. 2002, voce «Assicurazione (Contratto di)», n. 134; cfr. Cass. 25 settembre 2000, n. 12671, in Danno resp., 2001, 838, con nota di P. SANTORO, Natura giuridica della prestazione del Fondo di garanzia vittime della strada e superamento del limite del massimale; Cass. 23 gennaio 1991, n. 643, in Foro it., 1991, I, 2441; Id. 9 gennaio 1991, n. 157, ivi, 1991, I, 773; Id. 10 luglio 1989, n. 3262, in Rep. Foro it., 1989, voce «Assicurazione (Contratto di)», n. 139; Id. 7 febbraio 1989, n. 775, voce cit., n. 166; Id. 10 aprile 1986, n. 2514, in Arch. giur. circ. sin., 1986, 593; Id. 12 settembre 1984, n. 4790, ivi, 1985, 182; Id. 20 gennaio 1983, n. 569, in Riv. giur. circ. trasp.,1983, 551; Id. 28 aprile 1982, n. 2646, ivi, 1982, 77; Id. 10 marzo 1982, n. 1537, ivi,1982, 828.


40

il richiamo dell’azione per il risarcimento dei danni causati dalla circolazione dei

veicoli, anche in relazione alle ipotesi previste dall’art. 19, 1° comma (Zerella, 942;

Giannini e Mariani, 84)9.

Ancora, è stato rimarcato che le progressive modifiche normative hanno reso la

prestazione del Fondo di garanzia del tutto simile a quella cui è tenuto ordinariamente

l’assicuratore sulla base del contratto stipulato con il danneggiante, in quanto

l’obbligo del Fondo presuppone sempre un accertamento di responsabilità del

conducente del veicolo rimasto sconosciuto (o non assicurato, od assicurato con

impresa posta in liquidazione coatta amministrativa) (Giannini e Mariani, 83) ed in

entrambe le fattispecie deve quindi valere il medesimo criterio per la determinazione

del danno effettivamente subito (Casarotto, 319; Castellano, 211).

Per quel che concerne l’asserita mancanza del sinallagma funzionale

nell’obbligazione del Fondo, si è osservato che questa risulta essere soprattutto

apparente, in quanto la dotazione di tale organo viene alimentata dal contributo delle

imprese di assicurazione, determinato applicando un’aliquota percentuale ai premi

incassati (Giannini e Mariani, 83).

Giustamente è stato affermato che la legge sull’assicurazione obbligatoria «mira a

privilegiare l’esigenza del risarcimento rispetto a quella dell’individuazione del

responsabile, nel solco di una moderna concezione solidaristica della responsabilità,

tesa ad evitare che le conseguenze del fatto dannoso ricadano o rimangono sulla

persona del danneggiato»10.

La piena affermazione dell’ormai consolidato orientamento interpretativo può essere

individuata nella sentenza della Corte costituzionale 10 dicembre 1987, n. 560, la

quale, dopo aver ribadito il carattere solidaristico del Fondo di garanzia, afferma che

ciò non esclude che la prestazione da esso garantita debba avere le caratteristiche del

risarcimento del danno. Anzi, quasi a rafforzare ulteriormente il carattere risarcitorio

dell’obbligazione del Fondo dichiara l’illegittimità della norma dell’art. 21 l. n.

990/1969 nella parte in cui non prevede l’adeguamento dei valori monetari ivi

indicati. 9 Cass. 10 aprile 1986, n. 2514, cit., Id. 12 settembre 1984, n. 4790, cit.; App. Milano, 17 gennaio 1978, in Assicurazioni, 1978, II, 237. 10 Cass. 28 luglio 1981, n. 4847, in Giust. civ., 1982, I, 137.

41

L’esito di tale diverso approdo interpretativo è, quindi, il pieno riconoscimento della

risarcibilità, entro la somma massima determinata dalla legge, di ogni tipo di danno

alla persona11 (Giannini, 167).

Risultato, questo, importante, ma non definitivo in quanto affinché il contenuto

risarcitorio dell’obbligazione a carico del Fondo potesse dirsi compiutamente

realizzato era altresì necessario porre il danneggiato in grado di ottenere l’integrale

ristoro del pregiudizio subito.

Ed è per rispondere a tale esigenza che si è convenuto sulla necessità di una

elevazione dei massimali almeno fino al valore di quelli previsti per l’assicurazione

obbligatoria (Roversi, 508; Zerella, 946), mentre la giurisprudenza successiva alla

decisione della Corte costituzionale n. 560/1987, pur in assenza di un intervento

legislativo che provvedesse ad adeguare la norma all’indirizzo indicato dal giudice

delle leggi, si è orientata nel senso di determinare il massimale del Fondo ai minimi di

garanzia previsti per l’assicurazione obbligatoria12.

Nel momento in cui si conviene sulla qualificazione dell’obbligazione del Fondo

come obbligazione pienamente risarcitoria e conseguentemente si dà ingresso, sul

piano della liquidazione, al ristoro di tutti i danni subiti dal danneggiato in occasione

del sinistro, la funzione stessa del Fondo viene ad assumere un connotato più

marcatamente solidaristico, risultando accentuato il ruolo che il Fondo assume in

funzione della piena considerazione delle esigenze di tutela del danneggiato. Si

spiegano così le più recenti affermazioni, dirette a ritenere che l’impresa designata

per conto del Fondo sia debitrice, nei confronti della vittima, di un’obbligazione dalla

natura e dal contenuto esattamente coincidenti con quello che avrebbe avuto il debito

di un assicuratore privato della r.c.a., se questi e non il Fondo avesse dovuto

rispondere del sinistro13 (Rossetti, L'assicurazione obbligatoria della r.c. auto, 375).

Per altro, dalla riconosciuta qualifica come risarcitoria dell’obbligazione in capo al

Fondo derivano, come logici corollari, che: i) il Fondo ha la stessa posizione giuridica

dell’assicuratore, per cui non si sottrae al principio di solidarietà del debito

risarcitorio ex art. 2055 c.c.; ii) il Fondo è responsabile, in applicazione di una regola 11 Cass. 7 maggio 1983, n. 3116, in Resp. civ. prev., 1984, 375; Id. 20 gennaio 1983, n. 569, cit., Id. 10 marzo 1982, n. 1537, cit. 12 Cass. 6 novembre 1993, n. 11011; Cass. 23 febbraio 2001 n. 2691. 13 In giurisprudenza v. la recente Cass. 19 agosto 2009, n. 18401.


42

valida per il comune assicuratore, anche oltre il massimale previsto, nel caso di cd.

mala gestio, in caso di colpevole ritardo nell’adempimento; iii) il danno risarcibile è

quello dovuto a colpa o anche a dolo del conducente; iv) è risarcibile dal Fondo il

danno non patrimoniale, senza le limitazioni indicate per il danno patrimoniale; v) per

il Fondo trova applicazione l’azione surrogatoria ex art. 1916 c.c.

2. LINEE DEGLI INTERVENTI NORMATIVI.

Prima ancora di esaminare nel dettaglio l’altro aspetto che vale a connotare l’operato

del Fondo, con riferimento cioè alle aree di intervento, possono essere sinteticamente

riassunti i principali accadimenti normativi.

In primo luogo va ricordata la Convenzione Europea di Strasburgo sulla assicurazione

obbligatoria, sottoscritta nel 1959 da numerosi paesi, e contenente un insieme di

principi fondamentali cui attenersi per disciplinare la materia, nonché l’istituzione di

un Fondo di garanzia a copertura delle ipotesi di danni cagionati da pirati della strada

o soggetti non assicurati.

In questa direzione si colloca la scelta del legislatore italiano che, in occasione della l.

n. 990/1969, nel rendere obbligatoria l’assicurazione della responsabilità civile

derivante dalla circolazione dei veicoli, e recepire così gran parte del contenuto della

Convenzione di Strasburgo, istituisce, in forza delle norme di cui agli artt. 19 e ss., il

Fondo di Garanzia per le Vittime della Strada.

La previsione del Fondo è complementare al sistema di assicurazione obbligatoria,

dovendo il Fondo risarcire i danni provocati da veicoli non assicurati (caso a), non

identificati (caso b) o assicurati presso un’impresa in stato di liquidazione coatta

amministrativa (caso c). Con la l. n. 20/1991 il legislatore interviene a modificare il

testo della norma di riferimento abolendo le franchigie sul danno alla persona14 e 14 Si rammenta che nell’originaria formulazione di cui alla legge 990, il risarcimento era dovuto ai soli danni fisici con ulteriori limitazioni derivanti dall’applicazione di franchigie personali al disotto delle quali nessun sinistro poteva essere risarcito. L’art. 21 della legge menzionata, riconosceva infatti il risarcimento a condizione che dal sinistro fosse derivata la morte del danneggiato o una lesione con un’invalidità permanente superiore al 20% o una inabilità temporanea superiore ai 90 gg. Le incertezze derivatene sul piano pratico circa la necessità o meno, ai fini del risarcimento, che fossero presenti entrambi le condizioni (di inabilità temporanea oltre i 90 gg. e di invalidità permanente superiore al 20%), portò, prima ancora della l. n. 20/1991) il legislatore, con la l. n. 39/1977 (cd. mini-riforma dell’RC auto), a modificare l’art. 21 e a riconoscere il risarcimento per intero anche in presenza di una sola delle due condizioni.

43

stabilendo che il danno da veicolo non identificato debba essere risarcibile nei limiti

del massimale minimo di legge indipendentemente dalla sua gravità.

L’attuale Codice delle Assicurazioni, in tema di individuazione del massimale, all’art.

283, comma 3, cod. ass., prevede che in caso di veicolo non identificato il danno è

risarcito nei limiti minimi di garanzia previsti, per ogni persona del danneggiato e per

ogni sinistro, nel regolamento di cui all’art. 128 cod. ass. relativamente alle

autovetture ad uso privato. Negli altri casi, il successivo comma prevede che il danno

è risarcito nei limiti dei massimali indicati nel medesimo regolamento per i veicoli

della categoria cui appartiene il mezzo che ha causato il danno.

Con la V direttiva auto (2005/14/CE), recante la previsione di significativi

innalzamenti dei massimali minimi vigenti, è stato disposto che gli Stati UE

provvedessero all’aumento delle coperture minime legali – che la seconda direttiva

r.c. auto (84/5/CEE) aveva fissato nell’importo di 600 mila euro per sinistro –

rispettivamente, fino a 5 milioni di euro per sinistro, indipendentemente dal numero

delle vittime, per i danni alla persona, e fino ad un milione di euro per sinistro per i

danni alle cose. È stato inoltre stabilita la revisione periodica di detti importi. In Italia

la direttiva in questione è stata recepita dal d.lgs. 6 novembre 2007, n. 198,

intervenuto a modificare l’art. 128 cod. ass..

A seguito di tali modifiche, l’intervento del Fondo è ora limitato al massimale vigente

al momento del sinistro che attualmente (dall’11 giugno 2012) è di € 5.000.000,00 per

danni a persona e sinistro e di € 1.000.000,00 per danni a cose per sinistro

(precedentemente, a far data dall’11 dicembre 2009, € 2.500.000,00 per danni a

persona per sinistro ed € 500.000,00 per danni a cose per sinistro).

Deve ancora essere ricordato che il Codice delle Assicurazioni Private (d.lgs. n.

209/2005) nel riprodurre la normativa della legge n. 990/1969, ha introdotto una

nuova fattispecie di intervento del Fondo , la quarta ipotesi del sinistro cagionato da

veicolo circolante contro la volontà del proprietario (caso d).

A tali ipotesi, oggi elencate all’art. 283 cod. ass., il successivo d.lgs. n. 198/2007, di

recepimento della normativa europea della cd. V direttiva auto e di modifica dell’art.

283 cod. ass., ha aggiunto altre due ipotesi: - il sinistro causato da veicolo privo di

assicurazione che sia stato spedito nel territorio della Repubblica Italiana da altro

Stato membro dell’Unione europea o aderente allo Spazio Economico Europeo,


44

qualora sia avvenuto entro 30 gg. successivi all’accettazione della consegna del

veicolo (caso d-bis); - il sinistro causato da veicolo estero con targa falsa o illegale

(caso d-ter).

3. IL PROGRESSIVO INCREMENTO DEI CASI DI INTERVENTO DEL FONDO: L’ANALISI DELLE FATTISPECIE.

L’attività di gestione del Fondo di Garanzia per le Vittime della Strada è svolta, su

concessione del Ministero dello Sviluppo Economico, dalla Consap (Concessionaria

Servizi Pubblici Assicurativi), subentrata all’INA a seguito della privatizzazione

(avvenuta nel corso degli anni ’90) di quest’ultima. Premesso che il Fondo è dotato di

un proprio patrimonio, alimentato dai contributi obbligatori posti a carico delle

imprese che esercitano il ramo RC auto (contributo oggi pari al 2,5% del premio di

assicurazione), a norma dell’art. 283 del nuovo Codice delle Assicurazioni, l’incarico

di provvedere alla liquidazione dei danni e al pagamento dei relativi importi in favore

degli aventi diritto è affidato ad imprese designate dall’ISVAP secondo un apposito

regolamento emesso dal Ministero delle Attività Produttive e con competenza

territoriale riferita al luogo di accadimento del sinistro.

L’impresa designata, eseguito il pagamento, ottiene il rimborso dal Fondo – per il

tramite della Consap – delle somme versate, comprensive delle spese sopportate per

gli oneri di gestione (accertamento del danno, determinazione del quantum dovuto e

pagamento dello stesso alla vittima) al netto delle eventuali somme recuperate con

l’azione di regresso ex art. 292 cod. ass. (ex art. 29 l. n. 990/1969) [in disparte,

l’elemento del maggior danno dovuto per mala gestio]. In mancanza di accordo

sull’importo da risarcire il danneggiato avrà azione diretta nei confronti dell’impresa

designata quale legittimata passiva nei giudizi risarcitori.

L’azione di risarcimento nei confronti del FGVS è invece regolata dall’art. 287 cod.

ass. che disciplina in materia autonoma rispetto all’art. 145 cod. ass. la proponibilità

dell’azione diretta. È da segnalare la conferma dell’unico termine di 60 gg. decorrente

dalla ricezione della richiesta di risarcimento (inviata all’impresa designata ed alla

Consap), oggi vigente per tutte le ipotesi, quale condizione di procedibilità per

l’esercizio dell’azione giudiziaria [ad eccezione dell’ipotesi c) per la quale il termine

è di sei mesi].

45

Queste le linee della disciplina operativa, alle quali meritano di essere aggiunte

considerazioni riguardanti le singole fattispecie che hanno via via ampliato l’area di

intervento del Fondo, rafforzando così il connotato solidaristico che ne

contraddistingue l’operato.

3.1. SINISTRO CAGIONATO DA VEICOLO O NATANTE NON IDENTIFICATO.

Venendo ai casi legittimanti l’intervento del FGVS, la prima ipotesi prevista dalla

legge riguarda il sinistro cagionato da veicolo o natante non identificato.

Ai sensi dell’art. 283, comma 2, cod. ass., il Fondo di garanzia, qualora il veicolo

responsabile del sinistro non sia stato identificato, risponde dei soli danni alle persone

nei limiti del massimale di legge. In caso di danni gravi alla persona, il risarcimento è

dovuto anche per i danni alle cose il cui ammontare sia superiore a euro 500,00

(modifica introdotta dal d.lgs. n. 198/2007 attuativo della V direttiva europea auto). Il

riferimento ai “gravi danni alla persona” è da intendersi, secondo l’opinione

prevalente, come lesioni permanenti superiori al 10% di cui all’art. 139 cod. ass..

Nella fattispecie in discorso, merita qualche riflessione l’aspetto legato alla prova

dell’esistenza e della responsabilità del veicolo non identificato, quali presupposti per

l’intervento del Fondo.

Come è noto, il legislatore del 1969, con l’introduzione della garanzia assicurativa in

favore dei danneggiati da veicoli non identificati, ha inteso soltanto rafforzare la

tutela fornita mediante lo strumento della responsabilità civile e non, al contrario,

assicurare comunque al danneggiato un risarcimento. Ciò significa che il meccanismo

di intervento del Fondo non deroga alla regola generale in materia probatoria secondo

cui spetta al danneggiato provare il fatto generatore del danno, vale a dire il sinistro,

nonché l’attribuzione della responsabilità dello stesso al conducente del veicolo

rimasto sconosciuto, e la sussistenza di nesso eziologico tra i danni lamentati ed il

sinistro. In particolare, il secondo di tali elementi è stato spesso valutato dalla

giurisprudenza con un certo rigore, al fine di evitare il rischio di gravare il patrimonio

del Fondo di un considerevole onere finanziario, conseguente a sinistri la cui

autenticità risulterebbe difficilmente accertabile: in particolare sarebbe agevole

perpetrare frodi assicurative attribuendo a ipotetici automobilisti rimasti sconosciuti

la responsabilità per danni subiti. Secondo la sentenza della Cassazione n.


46

10762/199215, il danneggiato è, in questi casi, onerato di fornire specifica prova circa

la mancata identificazione del veicolo responsabile del sinistro: «…il danneggiato il

quale promuova richiesta di risarcimento nei confronti del Fondo di garanzia, sul

presupposto che il sinistro sia stato cagionato da veicolo non identificato, deve, in

primo luogo, provare le modalità del sinistro e l’attribuibilità dello stesso alla

condotta dolosa o colposa (esclusiva o concorrente) del conducente di altro veicolo e,

in secondo luogo, provare anche che tale veicolo è rimasto sconosciuto».

Visto che nella maggior parte dei sinistri subiti ad opera di “veicoli pirati” il

danneggiato si reca a sporgere denuncia presso le competenti autorità, ci si è talvolta

chiesti se la prova della mancata identificazione del veicolo, il cui conducente ha

provocato l’evento dannoso, dovesse essere fornita mediante denuncia di incidente

alle autorità competenti, quasi una sorta di condizione di proponibilità speciale

dell’azione diretta nei confronti dell’impresa designata.

In argomento, giurisprudenza di merito16 ha affermato che la mancata denuncia dei

fatti all’autorità investigativa non potesse costituire a priori un elemento ostativo al

riconoscimento del danno, ma piuttosto una circostanza che, unita agli altri elementi

di prova, può permettere al giudice di valutare la complessiva attendibilità dei fatti

sottoposti al suo giudizio, così da poter ravvisare l’eventuale natura fraudolenta

dell’azione intentata.

Su questo delicato punto è intervenuta la Cassazione17, fornendo una valutazione

equilibrata del ruolo da attribuire alla denuncia (od alla sua omissione). Ad avviso dei

giudici di legittimità entrambe le circostanze (denuncia/omissione della denuncia), in

quanto potenzialmente idonee a corroborare l’una o l’altra conclusione del giudice nel

quadro della ragionevole valutazione complessiva delle risultanze processuali,

demandata al suo prudente apprezzamento, devono essere apprezzate in relazione

alle singole fattispecie insuscettibili di tipizzazioni astratte.

Viene in questo modo ad essere fugato, da parte del S.C., ogni eventuale dubbio circa

l’attribuzione di una pretesa efficacia probatoria automatica alla presentazione della

denuncia. Il principio in base al quale la denuncia alle autorità competenti non 15 Cass. 19 settembre 1992, n. 10762, in Arch. giur. circ. sin. 1993, 16. 16 Trib. Napoli 10 febbraio 2004, in Arch. giur. circ. sin. 2004, 525. 17 Cass. 9 giugno 2005, n. 12127, in Arch. giur. circ. sin. 2006, 147.

47

costituisce né presupposto necessario dell’esperibilità dell’azione diretta verso il

Fondo, né atto avente efficacia probatoria automatica circa la sussistenza di sinistro

che ha coinvolto un veicolo ignoto, si coordina ragionevolmente con l’ulteriore

principio consolidatosi (sempre in materia di presupposti dell’intervento del Fondo

nell’ipotesi di danno cagionato dalla circolazione di un veicolo non identificato) che

afferma che al danneggiato, il quale abbia sporto regolare denuncia, non possa essere

richiesta nessuna ulteriore attività, quale, ad esempio, quella di farsi carico di

particolari indagini finalizzate alla individuazione del veicolo rimasto sconosciuto18.

3.2. SINISTRO CAGIONATO DA VEICOLO NON ASSICURATO.

È oggi la fattispecie più diffusa in ragione dell’aumento dei premi, connesso ad una

rigida applicazione del bonus malus, e di una maggiore propensione all’elusione del

pagamento dei premi.

Sempre secondo il Codice delle Assicurazioni (art. 283, comma 2), quando il veicolo

danneggiante non risulti assicurato il Fondo di garanzia è obbligato a risarcire non

solo i danni subiti alla persona ma anche i danni alle cose (il d.lgs. n. 198/2007 ha

eliminato il limite previgente di euro 500,00).

Anche per tale fattispecie si registra una specifica evoluzione legislativa.

Dall’originaria limitazione del risarcimento ai soli danni alla persona (art. 19 legge

990), si passa alla risarcibilità anche dei danni alle cose il cui ammontare fosse

superiore al controvalore in lire di 500 ECU (art. 31, l. n. 142/1992) fino all’attuale

esclusione della franchigia e quindi di ogni limitazione di valore o di gravità.

Per quanto riguarda il regime della prova, incombe al danneggiato l’onere di provare

la mancanza di copertura assicurativa del danneggiante. Questa prova viene

considerata raggiunta o per ammissione esplicita del responsabile, oppure attraverso il

rapporto dei Pubblici Ufficiali intervenuti sul luogo del sinistro. Va comunque

rilevato che ove manchi la risposta del responsabile all’invito di indicare il

nominativo della propria compagnia assicuratrice, la prova della mancanza di

copertura assicurativa non si considera raggiunta. Il danneggiato, infatti, deve in 18 Nel medesimo senso, Cass.19 settembre 1992 n. 10762, cit.; Cass. 8 marzo 1990 n. 1860, in Dir. prat. ass. 1990, 533.


48

questo caso provare di aver usato l’ordinaria diligenza nell’eseguire le opportune

indagini e che le stesse hanno avuto esito negativo senza sua colpa.

Il caso in parola è interessante perché introduce il tema dell’azione di regresso che il

FGVS, e quindi l’impresa designata, esercita nei confronti del responsabile non

assicurato per il recupero delle somme pagate. Il riferimento normativo è l’art. 292

cod. ass. (ex art. 29 legge 990).

La ratio della normativa è quella di riequilibrare la posizione dell’impresa designata

che, nell’esercizio della funzione solidaristica attribuitagli dalla legge, ha sostenuto

un esborso cui non sarebbe stata tenuta.

Nel comma 1 dell’art. 292 d.lgs. n. 209/2005 tale azione viene qualificata come di

“regresso”, mentre l’azione prevista dal comma 2 in favore dell’impresa designata

che sia intervenuta nell’ipotesi della lett. c) dell’art. 283 (impresa posta in l.c.a.) viene

espressamente qualificata come surrogazione.

Ci si è quindi chiesti se a questa differenza terminologica corrispondesse una

differenza sostanziale, e se cioè l’azione di regresso di cui al comma 1 fosse o meno

la medesima di quella di surroga di cui al comma 2. La questione è complicata dal

fatto che la stessa nozione di regresso non appare univoca nel nostro ordinamento. In

linea generale, comunque, si è detto che la distinzione tra i due istituti sarebbe da

rinvenire nel fatto che, con il regresso si è in presenza di un’azione autonoma, con la

quale il titolare esercita un nuovo ed autonomo diritto nascente dal pagamento,

mentre, diversamente, la surroga rappresenta una modificazione dal lato attivo

dell’obbligazione, che si realizza mediante il subingresso del terzo surrogato nella

stessa posizione giuridica del creditore in conseguenza del pagamento del debito;

inoltre, mentre l’azione di regresso opera di regola all’interno del rapporto che lega i

due condebitori, senza riflessi verso l’esterno, diversamente, la surroga si realizza nei

confronti di un terzo estraneo al rapporto che intercorre tra surrogante e surrogato19.

Ciononostante, la giurisprudenza ha ritenuto che tale distinzione, non solo non da tutti

condivisa, ma soprattutto non sia decisiva per risolvere il rapporto tra l’azione di cui

al comma 1 e quella di cui al comma 2 dell’attuale art. 292 d.lgs. n. 209/2005, in 19 Cass. 17 ottobre 1997, n. 10176, in Giust. civ., 1998, I, 1, 400.

49

quanto in entrambi i casi, al di là della terminologia, si sarebbe in presenza di una

ipotesi di surrogazione legale ex art. 1203 c.c.

La conseguenza è che si è spesso ritenuto che il “regresso” dell’impresa designata,

previsto dal comma 1 dell’art. 292, per le ipotesi di intervenuto pagamento da parte

dell’impresa designata nelle ipotesi di cui alle lett. a) e b) dell’art. 283 rappresenti, a

ben vedere, una surrogazione legale ex art. 1203, n. 5, c.c. Ciò in considerazione del

fatto che l’attribuzione di una azione recuperatoria rispetto ad una prestazione,

eseguita per legge da un soggetto diverso da quello obbligato, determini surrogazione

(e quindi sostituzione) nell’identica posizione sostanziale e processuale del

danneggiato.

La naturale conseguenza di questa impostazione emerge appunto in tema di

prescrizione dell’azione recuperatoria: visto che l’art. 29, l. n. 990/1969 (ora art. 292

cod. ass.) realizza una ipotesi di prestazione eseguita da soggetto diverso da quello

obbligato, dalla quale deriva la surrogazione nell’identica posizione sostanziale e

processuale del danneggiato (art. 1203, n. 5, c.c.), all’azione esercitata dall’impresa

designata non potrà che applicarsi il medesimo termine prescrizionale spettante al

danneggiato, vale a dire quello “normale” biennale ex art. 2947, comma 2, c.c.,

previsto per il risarcimento dei danni prodotti dalla circolazione dei veicoli.

È questa, infatti, la posizione assunta dalla giurisprudenza maggioritaria e più

recente20.

Con la decisione n. 10827 dell’11 maggio 2007, invece, la S.C. aderisce, sia pure con

un distinto impianto motivazionale, all’orientamento minoritario, espresso da Cass.

civ., 17 ottobre 1997, n. 10176 che, stante il riconoscimento di un diritto autonomo in

favore dell’impresa designata e la sostanziale differenza tra l’azione spettante

all’impresa designata e quella spettante al danneggiato, ritiene inapplicabile il termine

di cui all’art. 2947, comma 2, c.c. e più corretto, in difetto di qualsivoglia

disposizione particolare inserita nell’ex art. 29 legge 990 (ora art. 292 cod. ass.), il

ricorso alla norma generale dell’art. 2946 c.c., la quale fissa in dieci anni il termine

ordinario di prescrizione. 20 Cass. 6 luglio 2006, n. 15357, in Arch. giur. circ. sin. 2007, 687; Cass. 17 settembre 2005, n. 18446; Cass. 15 gennaio 2002, n. 366.


50

Nella decisione n. 10827/2007, l’opzione per l’applicazione, nelle ipotesi di azione

recuperatoria dell’impresa designata ex art. 292 cod. ass., del termine prescrizionale

ordinario previsto dall’art. 2946 c.c., viene, ricollegata alla natura solidaristica

dell’intervento del Fondo di garanzia. In questo quadro l’obbligo di risarcimento

gravante sul Fondo (e per esso, in prima battuta, sull’impresa designata) non deriva

dal fatto illecito del responsabile civile, ma dalla imputazione ex lege, ad un soggetto

solidale, dell’obbligo risarcitorio. Tale specifica ratio, secondo la S.C., “sfugge alle

ragioni della prescrizione breve, che è di stretta interpretazione”.

Prosegue la Corte che la diversa impostazione, fatta propria, tra le altre, da Cass. n.

15537/2006, che si fonda sulla riconduzione delle azioni recuperatorie in questione

alla surrogazione di cui all’art. 1203, n. 5, c.c., pretermette la speciale ratio legis di

solidarietà, confermata dalle direttive europee che orientano la materia e che

prevedono l’intervento di sostegno di enti e fondi per le vittime in situazioni che ne

impedirebbero il ristoro.

Sembra quindi profilarsi, sulla questione, un futuro intervento delle Sezioni Unite.

3.3. SINISTRO CAGIONATO DA VEICOLO O NATANTE ASSICURATO CON UN’IMPRESA IN L.C.A.

Nell’ipotesi in cui il veicolo del responsabile risulti assicurato presso un’impresa

posta in liquidazione coatta amministrativa, il Fondo di garanzia è tenuto al

risarcimento di tutti i danni, senza limiti, alle persone (patrimoniali e non) e alle cose.

Anche per tale ipotesi sembra necessario prendere le mosse dal sistema risarcitorio

disciplinato dalla legge 990 che, rispetto all’esecuzione nei confronti del FGVS, si

articolava in tre sistemi a seconda che l’esecuzione vedesse coinvolti l’impresa

designata, il commissario liquidatore oppure l’impresa cessionaria.

Il dato letterale della normativa (artt. 19 e 25 l. n. 990/1969) attribuiva espressamente

la legittimazione passiva all’impresa designata21. 21 L’art. 19, l. n. 990/1969, ai commi 3 e 4, così disponeva: «3. La liquidazione dei danni è effettuata dall'impresa designata a norma del successivo art. 20 per il territorio in cui il sinistro è avvenuto. 4. L'eventuale azione per il risarcimento del danno deve essere esercitata nei confronti della stessa impresa». Per il comma 1 dell’art. 25, l. n. 990/1969: «Le sentenze ottenute dal danneggiato contro l'assicuratore prima che sia intervenuto nei confronti del medesimo il provvedimento di liquidazione (piè di pagina continua)

51

Secondo opinioni in dottrina, la scelta del legislatore di attribuire la legittimazione

passiva all’impresa designata, confermata anche dalla nuova formulazione normativa

contenuta nel Codice delle Assicurazioni, deve essere rinvenuta nella esigenza di

tutela dei diritti dei danneggiati dalle conseguenze della messa in liquidazione coatta

amministrativa di una impresa di assicurazione (Sposato, 417); ciò al fine di garantire

il ristoro per il danno patito mediante la contrapposizione dei loro interessi ad un

soggetto solvibile (Cerasa, 742)22.

Peraltro, la successione di disposizioni normative ha creato un microcosmo variegato,

composto da vari sistemi, circostanza che ha creato spesso situazioni di confusione.

In particolare, problemi interpretativi erano stati sollevati per il sistema dell’impresa

cessionaria, i.e. l’impresa alla quale veniva trasferito, previo il proprio consenso, il

portafoglio dell’impresa posta in liquidazione coatta amministrativa23, al fine di

garantire la continuazione del rapporto contrattuale di assicurazione (Valsecchi,

1077).

Infatti, le osservazioni sopra svolte in tema di impresa designata non si applicavano al

diverso caso dell’impresa cessionaria.

Tale impresa, a differenza di quella designata, veniva ad essere soltanto la

«rappresentante sostanziale e processuale del fondo digaranzia per

le vittime della strada nella fase giudiziale di cognizione della domanda risarcitoria»;

pertanto, «non è tenuta ad adempiere il giudicato di condanna né può subirne

l’esecuzione coattiva, spettando la relativa legittimazione passiva al

suddetto fondo»24. coatta con dichiarazione dello stato di insolvenza sono opponibili, se passate in giudicato, all'impresa designata per il risarcimento del danno a norma dell'art. 20 entro i limiti di risarcibilità fissati dall'art. 21, ultimo comma ». 22 Un’attenta dottrina ha osservato che questa scelta legislativa comporta una deroga al principio della par condicio creditorum, posto che è consentito al danneggiato-creditore rivolgere le proprie azioni nei confronti dell'impresa designata, evitando di insinuarsi al passivo dell’impresa posta in liquidazione coatta amministrativa: (Pogliani, Il danneggiato stradale, 586). 23 Disciplina oggi abolita dal nuovo Codice Assicurazioni che ha abrogato il sistema dell’impresa cessionaria passando al sistema bipartito (commissario liquidatore e impresa designata). 24 Così in Cass., sez. un., 26 novembre 1996, n. 10495, in Foro it., 1997, I, 1526, e in Assicurazioni, 1997, II, 2, 154, con commento di M. ROSSETTI, «Unde in erroris cadit saepissime labyrinthum»: ovvero gli effetti sul processo della liquidazione coatta amministrativa delle imprese assicuratrici. La sentenza citata risolve il contrasto giurisprudenziale emerso in seno alla stessa Corte tra l’orientamento, minoritario, secondo il quale l’impresa cessionaria svolgerebbe le stesse funzioni di quella designata ed avrebbe, pertanto, autonoma legittimazione sostanziale e processuale nei confronti del danneggiato (cfr. Cass. 5 marzo 1990, n. 1702e Cass. 9 agosto 1983, n. 5315, in Foro it., 1983, I, (piè di pagina continua)


52

L’obbligazione della cessionaria era, pertanto, un’obbligazione della liquidazione

coatta amministrativa, pagata dalla prima e poi retrocessa al Fondo di garanzia, che a

sua volta poteva insinuare il credito al passivo dell’impresa in liquidazione.

L’impresa cessionaria aveva, quindi, funzione soltanto tecnica (Sposato, 419) e si

limitava a pagare un debito altrui (della liquidazione coatta amministrativa), che

assumeva transitoriamente e con diritto di rivalsa nei confronti del Fondo25.

Conseguentemente, il danneggiato che avesse ottenuto una sentenza di condanna nei

confronti dell’impresa cessionaria in nome del Fondo di garanzia, doveva agire in

executivis esclusivamente nei confronti del Fondo stesso26 (Sposato, 419; Dies,

1436).

Tale disciplina veniva riassunta nel seguente sillogismo: «l’impresa cessionaria è

rappresentante processuale del Fondo; debitore in senso sostanziale è pertanto

il Fondo; ergo, se l’impresa cessionaria non adempie l’obbligazione indennitaria, è il

patrimonio del Fondo che deve essere aggredito con l’azione esecutiva, e non quello

dell'impresa cessionaria» (Rossetti, «Unde in erroris cadit saepissime labyrinthum»,

155).

Poste tali premesse e chiarita la differenza tra il sistema dell’impresa designata e

quello dell’impresa cessionaria, risulta evidente che diverso è il profilo della

legittimazione dell’una e dell’altra.

A ben vedere oggi il Codice delle Assicurazioni ha cambiato direzione, abrogando il

sistema dell’impresa cessionaria e passando ad un sistema bipartito tra commissario

liquidatore ed impresa designata.

Tuttavia il profilo della legittimazione passiva dell’impresa designata subisce

ripercussioni anche nel diverso caso di esecuzione intrapresa all’esito della messa in 2753), e l’orientamento maggioritario (cfr., ex plurimis, Cass. 27 gennaio 1995, n. 982, in Riv. giur. circ. trasp., 1995, 1032 e Cass. 24 febbraio 1993, n. 2275, in Arch. giur. circ. sin.., 1993, 611), in base al quale l’impresa cessionaria sarebbe la mera rappresentante sostanziale e processuale del Fondo, con la conseguenza che il soggetto passivo dell'obbligazione risarcitoria sarebbe da individuarsi nel Fondostesso. Le Sezioni Unite accolgono tale secondo orientamento. Si vedano in dottrina (Sposato, 419; Dies, 1435 ss., spec. 1441). 25 Cfr. Cass. 25 febbraio 2004, 3822, in Danno resp., 2004, 1074, con nota di A. VALSECCHI, Liquidazione coatta amministrativa e posizione dell'impresa designata. 26 Impresa designata ed impresa cessionaria si escludevano, cioè, a vicenda ai fini dell’indennizzabilità dei danni dipendenti da contratti stipulati con impresa assicuratrice sottoposta a liquidazione coatta amministrativa; così in: (Ippolito, 168).

53

liquidazione dell’impresa assicurativa nei cui confronti il danneggiato aveva ottenuto,

quando era in bonis, una sentenza di condanna. L’interrogativo che in giurisprudenza

ci si è posti è se l’azione esecutiva debba essere intrapresa nei confronti del Fondo,

alla luce della l. n. 39/1977 (ora art. 293 cod. ass.) che ha introdotto la possibilità per

il commissario liquidatore di definire le controversie anche per conto del Fondo,

ovvero esclusivamente nei confronti dell’impresa designata. Molteplici pronunce

della Corte, nell’affrontare la questione risolvono affermando l’applicabilità a tali tipi

di controversie del sistema dell’impresa designata con la conseguenza che il giudicato

di condanna al risarcimento del danno, formatosi a carico dell’impresa assicuratrice in

bonis, può essere posto in esecuzione dal danneggiato, ove sopravvenga la

liquidazione coatta amministrativa dell’assicuratrice medesima, esclusivamente nei

confronti dell’impresa designata27.

Sulla base di tali considerazioni, come affermato in dottrina, «l’impresa designata è

quindi il vero e proprio soggetto passivo del rapporto sostanziale con il danneggiato e,

conseguentemente, l’unico soggetto passivo dell’azione risarcitoria e dell’azione

esecutiva»28.

In precedenza, si era posto il dubbio se i danneggiati-creditori dell’impresa posta in

liquidazione coatta amministrativa, in possesso di un titolo nei confronti dell’impresa,

dovessero insinuarsi al passivo di questa per ottenere il ristoro dei danni patiti. La

questione è stata, però, risolta consentendo ai danneggiati di rivolgere le proprie

pretese direttamente nei confronti dell’impresa designata (Sposato, 425 ss.; (Pogliani,

Il danneggiato stradale, 589-590).

Alla luce di quanto sopra, come deve agire il danneggiato che voglia ottenere il

risarcimento dei danni patiti?

Per quanto riguarda la fase stragiudiziale, il danneggiato, nelle ipotesi previste

dall’art. 283 cod. ass., dovrà inviare la propria richiesta risarcitoria a mezzo

raccomandata, exart. 287 cod. ass., all’impresa designata. Qualora tale richiesta non 27 Cass. 12 luglio 2006, n. 15759; Cass. 14 luglio 2003, n. 10999; Cass. 21 novembre 2001, n. 14722, in Mass. Giust. civ., 2001, 1982; Cass., sez. un., 10 febbraio 1982, n. 825, in Giust. civ., 1983, I, 1315; in Dir. fall., 1982, II, 615 e in Riv. giur. circ. trasp., 1982, 547 e, più di recente, v. anche Cass. 30 novembre 2011, n. 25587. 28 L’espressione è di Sposato, 417, poi ripresa da La Torre 2000, 731-732.


54

venga riscontrata, il danneggiato dovrà convenire in giudizio l’impresa designata,

unitamente al responsabile del danno o al commissario liquidatore29.

Per quanto riguarda la fase esecutiva, l’impresa designata ha un obbligo proprio al

risarcimento e l’esecuzione deve essere rivolta direttamente nei confronti

dell’impresa designata con riferimento espresso, nell’intimazione, alla sua qualità di

impresa designata dal Fondo di garanzia.

L’impresa, infatti, ha interesse a subire una eventuale esecuzione nell’eventualità in

cui sia stata designata dal Fondo di garanzia, in presenza dei presupposti di legge.

In definitiva, per quanto debba essere salutato positivamente il riordino dei sistemi

risarcitori legati al Fondo di garanzia operato dal codice delle assicurazioni,

permangono i problemi legati alla non sempre felice formulazione normativa in esso

contenuta.

Le premesse svolte sulla ratio della disciplina introdotta, devono infatti inserirsi

all’interno del modello operativo del sistema risarcitorio, con i formalismi procedurali

che ad esso appartengono.

Sarebbe, invero, frustrante per il danneggiato, come nel caso appena esaminato

ottenere un titolo esecutivo nei confronti del Fondo di garanzia (rectius, dell'impresa

designata dal Fondo di garanzia) e non ottenere soddisfazione dall'esecuzione a causa

della scorretta indicazione del soggetto nei cui confronti si agisce.

3.4. LE TRE NUOVE FATTISPECIE DI CUI AL CODICE ASSICURAZIONI E ALLA V DIRETTIVA AUTO.

Per effetto del Codice Assicurazioni e del d.lgs. n. 198/2007, di recepimento della V

direttiva europea auto, sono state introdotte tre nuovi casi legittimanti l’intervento del

Fondo.

Il primo, introdotto dal Codice, riguarda la cd. circolazione “prohibente domino”

ossia i danni causati da veicolo posto in circolazione contro la volontà del

proprietario, usufruttuario, locatario in leasing o acquirente con patto di riservato

dominio (art. 283, comma 1, lett. d, cod. ass.). 29 Rispettivamente nel caso in cui il sinistro sia stato cagionato da veicolo non assicurato o assicurato con impresa posta in liquidazione coatta amministrativa, cfr. La Torre 2007, 994. Per un approfondimento sull’intervento del Fondo, cfr. Rossetti, L'assicurazione obbligatoria della r.c. auto, 385 ss.

55

Si tratta in sostanza dell’estensione dell’intervento del Fondo ai danni causati da un

veicolo rubato e che per effetto dell’art. 122 cod. ass., deve oggi ritenersi scoperto di

garanzia assicurativa a partire dal giorno successivo alla denuncia presentata

all’autorità di P.S.; di conseguenza non sarà la compagnia assicurativa del veicolo ad

erogare il risarcimento, ma appunto il Fondo. L’intervento risarcitorio del Fondo per

tali sinistri è subordinato alla cessazione del rischio in capo all’istituto assicuratore,

decorrente dal giorno successivo alla proposizione della denuncia. Lo stesso non

avviene dove il proprietario non si sia avveduto del furto subito e non abbia perciò

denunciato tempestivamente il furto alle forze dell’ordine. In questo caso dei danni

risponderà l’assicuratore che non potrà richiedere l’intervento del Fondo né rivalersi

nei confronti del conducente (Partisani, 967)30.

Il risarcimento è previsto sia per i danni alla persona che per i danni a cose, senza

alcuna franchigia, limitatamente ai terzi non trasportati e a coloro che sono trasportati

contro la propria volontà ovvero che sono inconsapevoli della circolazione illegale,

nei limiti del massimale di legge in vigore al momento del sinistro.

Merita qualche osservazione il concetto di circolazione avvenuta “contro la volontà

del proprietario” e lo scopo attribuito alla denuncia di furto.

Secondo un certo orientamento, la denuncia, non sarebbe sufficiente a liberare il

proprietario dalla presunzione di responsabilità di cui all’art. 2054, comma 3, c.c.,

quale norma peraltro espressamente richiamata dall’art. 122 cod. ass., dovendo il

proprietario provare di aver adottato un concreto comportamento ostativo,

specificamente rivolto a impedire l’azione del ladro (manifestazione della volontà

contraria)31.

Le ulteriori due fattispecie, introdotte d.lgs. n. 198/2007 di recepimento della V

direttiva europea auto, vedono l’intervento del Fondo di garanzia:

a) quando il sinistro è provocato da un veicolo estero che transiti sul territorio dello

Stato e che risulti privo di copertura assicurativa (art. 283, comma 1, lett. d-bis, cod.

ass.); 30 L’a. evidenzia come dalla lettura della norma non emerge alcun riferimento all’azione di rivalsa nei confronti del conducente. 31 Cass. 7 luglio 2006, n. 15521 conf. a Cass. 17 ottobre 1994, n. 8461.


56

b) quando il danno è provocato da un veicolo estero con targa non corrispondente o

non più corrispondente allo stesso veicolo (art. 283, comma 1, lett. d-ter, cod. ass.). In

questi casi, il Fondo è tenuto a risarcire sia i danni alla persona che i danni a cose.

Si tratta di casi liminali, rispetto ai quali manca finora un significativo

approfondimento operativo e giurisprudenziale.

3.5. L’ORGANISMO DI INDENNIZZO ITALIANO.

A completare il quadro dell’ambito degli interventi delineati a protezione delle

persone che subiscono danni da incidenti stradali il legislatore comunitario si è

preoccupato dei cittadini residenti nell’Unione europea che subiscono il danno in un

paese diverso rispetto a quello della loro residenza, si tratta dei danni c.d.

“transfrontalieri”.

Il sistema della carta verde, riconosce il legislatore comunitario, è risultato efficace

per garantire il risarcimento dei danni provocati da veicoli provenienti da altri Stati,

ma non offre alcuna tutela al cittadino che rimane vittima di un incidente stradale

mentre si trova in un altro paese e, rientrato nella propria residenza, incontra sovente

notevoli difficoltà per essere risarcito. Con la direttiva 2000/26/CE del Parlamento

europeo e del Consiglio del 16 maggio 2000 (Quarta Direttiva Auto) viene istituito un

meccanismo articolato, che consente a chi subisce il danno da incidente stradale in un

altro Stato di trovare nel Paese in cui risiede un interlocutore al quale rivolgere le

proprie richieste.

Il meccanismo è imperniato sul funzionamento di alcuni nuovi soggetti:

il mandatario per la liquidazione dei sinistri, che ogni assicuratore r.c. auto

autorizzato ad operare nell’Unione europea deve obbligatoriamente nominare in

ciascuno degli altri Stati membri, con il compito di ricevere le richieste di

risarcimento dei danneggiati, raccogliere le informazioni necessarie in merito alla

liquidazione dei sinistri e prendere le misure necessarie per negoziarne la

liquidazione; il Centro d’informazione, che ogni Stato membro deve costituire per

consentire ai danneggiati di individuare l’assicuratore del veicolo che ha causato il

sinistro; l’organismo d’indennizzo, con la funzione di ricevere le richieste di

risarcimento quando il mandatario per la liquidazione dei sinistri o l’assicuratore non

abbiano formulato un’offerta di risarcimento motivata o non abbiano motivato il

rifiuto dell’offerta entro tre mesi dalla data della richiesta di risarcimento; oppure

57

quando l’assicuratore non abbia nominato un proprio mandatario per la liquidazione

dei sinistri, malgrado il tassativo obbligo imposto dalla direttiva; oppure, infine,

quando l’incidente sia provocato da un veicolo privo di assicurazione o non

identificato.

Questo meccanismo è stato strutturato in modo da facilitare la posizione dei

danneggiati residenti nell’Unione europea nella proposizione delle richieste di

risarcimento, ma non ha modificato il riferimento alla legge nazionale del Paese di

accadimento dell’incidente per la valutazione di tali richieste.

Quindi, il cittadino che abbia subito un danno in un altro Stato potrà rivolgere la

propria richiesta ad un soggetto nel proprio Paese di residenza, ma il soggetto

destinatario nel valutare e riscontrare la richiesta applicherà, non già la legislazione

del danneggiato, ma quella dello Stato in cui l’incidente si è verificato, ciò sia per

quanto riguarda la determinazione della responsabilità, sia per la quantificazione del

danno sia per la liquidazione delle spese di assistenza stragiudiziale. Questo spiega

perché uno dei compiti principali del mandatario per la liquidazione dei sinistri sia di

“raccogliere le informazioni in merito alla liquidazione dei sinistri”, come

espressamente specificato nel testo della direttiva. Tale attività di “raccolta” si

concretizza nell’acquisizione degli elementi idonei a valutare il fondamento della

richiesta di risarcimento, acquisizione che andrà necessariamente eseguita facendo

riferimento allo stato di accadimento del sinistro.

Circa l’ambito territoriale di applicazione di questo particolare sistema di protezione

delle vittime di incidenti stradali, la direttiva ha inteso estendere tale sistema ad uno

spazio ben più ampio dell’Unione europea. L’ambito territoriale comprende tutti i

Paesi che aderiscono al sistema della carta verde, a condizione però che il veicolo che

ha cagionato il danno sia immatricolato in uno degli Stati dell’Unione europea.

La direttiva rappresenta dunque un innegabile passo avanti verso un processo

unificante, volto al superamento degli steccati nazionali. Sono state tuttavia avvertite

molteplici perplessità circa taluni nodi che la stessa sembrerebbe non risolvere.

Innanzi tutto, l’eterogeneità delle normative nazionali potrebbe costituire un vero e

proprio scoglio se solo si consideri che i termini prescrizionali cambiano da paese a

paese come pure le procedure per interromperne il decorso. Altrettanto è a dirsi per la


58

liquidazione del danno e per lo svolgimento di valutazioni medico-legali: il danno

fisico viene esaminato nel paese del danneggiato ma valutato secondo i criteri del

paese estero. L’altra questione riguarda la disparità di trattamento che l’applicazione

del diritto straniero potrebbe comportare laddove venisse intrapresa un’azione

giudiziale. Pur in mancanza, ad oggi, di precedenti, quest’ultima possibilità non è

infatti da escludere alla luce della sentenza dellaCorte di Giustizia delle Comunità

Europee C-463/06 del 13 dicembre 2007, la quale ha stabilito che il rinvio effettuato

nell’art. 11 n. 2 del Regolamento CE n. 44/2001 (Regolamento concernente la

competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in

materia civile e commerciale) all’art. 9 n. 1 lett. b) del regolamento stesso deve essere

interpretato nel senso che la persona lesa può proporre un’azione diretta contro

l’assicuratore del responsabile civile dinanzi al giudice del luogo dello Stato membro

in cui è domiciliata, qualora una siffatta azione diretta sia consentita e l’assicuratore

sia domiciliato nel territorio di uno stato membro (Bona, 619).

In secondo luogo, è rimasto del tutto inesplorato dallo stesso legislatore comunitario

se si possa proporre azione contro il mandatario dell’assicurazione straniera, di cui

alla Quarta Direttiva, o agire nei suoi confronti esecutivamente (facendo valere la

sentenza di condanna ottenuta nei confronti dell’impresa straniera). Invero, la

prospettiva che il mandatario possa assolvere anche alla funzione di legittimato

passivo quale rappresentante della mandante impresa assicuratrice straniera, sembra

essere già delineata in seno alla Quarta direttiva laddove il “considerando” 15 indica

come opportuno non solo che ciascun Stato membro «esiga che l’impresa designi dei

mandatari per la liquidazione di sinistri, residenti o stabiliti negli altri Stati membri,

incaricati di raccogliere tutte le informazioni necessarie in relazione alle richieste

d’indennizzo risultanti da tali incidenti e di adottare le misure appropriate per la

liquidazione del sinistro in nome e per conto dell'impresa di assicurazione, compreso

il pagamento degli indennizzi», ma altresì come «il mandatario per la liquidazione

dei sinistri dovrebbe essere dotato di poteri sufficienti per rappresentare l’impresa di

assicurazione nei confronti delle persone che hanno subito un danno in seguito a tali

incidenti e per rappresentarla dinanzi alle autorità nazionali e, se necessario, dinanzi

ai tribunali ...».

59

Tuttavia l’art. 4 («Mandatario per la liquidazione dei sinistri») della Quarta Direttiva

sembra seguire una prospettiva diversa, circoscrivendo il ruolo del mandatario alla

sola fase stragiudiziale (secondo il comma 4, quest’ultimo «raccoglie tutte le

informazioni necessarie in merito alla liquidazione dei sinistristessi e prende le

misure necessarie per negoziarne la liquidazione»). Nello specifico, pur stabilendo

l’art. 5 che «il mandatario per la liquidazione dei sinistri è dotato di poteri sufficienti

a rappresentare l'impresa di assicurazione nei confronti delle persone lese nei casi di

cui all'articolo 1 [cioè nei sinistri transfrontalieri], e a soddisfare interamente le loro

richieste di indennizzo», il comma 4 precisa che «l’obbligo di designare un

mandatario non esclude il ricorso diretto della persona lesa o della sua impresa di

assicurazione contro la persona che ha causato il sinistro o la sua impresa di

assicurazione».

Allo stato queste precisazioni paiono escludere, laddove lo Stato membro non abbia

autonomamente recepito le indicazioni di cui al “considerando” 15, la possibilità per

il danneggiato di intraprendere l’azione diretta nei confronti del mandatario

dell’impresa straniera, se non anche la possibilità di eseguire la sentenza di condanna

di quest'ultima nei confronti del suo mandatario.

Per quanto poi concerne l’Italia, va osservato come il nostro legislatore, nel dare

attuazione alla Quarta Direttiva, si sia attenuto strettamente alle sole indicazioni di cui

all’art. 4 di questa, senza attribuire rilievo, come pure sarebbe stato possibile, alle più

estese prospettive tracciate dal “considerando” 15 della Direttiva stessa. Come già

l’art. 4 della Quarta Direttiva, infatti, l’art. 152 («Mandatario per la liquidazione

dei sinistri») del Codice delle Assicurazioni Private non prevede in alcun modo che il

mandatario sia dotato di poteri processuali di rappresentanza in giudizio dell’impresa

di assicurazione straniera nelle azioni esperite dai danneggiati, e cioè non lo individua

quale legittimato passivo.

Il legislatore italiano ha dato attuazione alla direttiva in questione con il d.lgs. n.

190/2003 le cui disposizioni regolanti la procedura per questi tipi di sinistri sono

confluite agli artt. da 151 a 155, e da 296 a 301 del Codice Assicurazioni.

Il compito di agevolare le persone lese residenti in Italia nel conseguimento – in

determinate fattispecie – del risarcimento dei danni subiti a seguito di un sinistro r.c.

auto accaduto all’estero in uno dei Paesi dello Spazio Economico Europeo è affidato


60

all’Organismo di Indennizzo Italiano per il tramite della Consap, quale gestore del

FGVS.

In particolare l’Organismo di Indennizzo è legittimato ad intervenire in via sussidiaria

su richiesta del danneggiato in tre ipotesi:

sinistro causato da veicoli regolarmente assicurati e stazionanti abitualmente in un

altro Stato dello Spazio Economico Europeo

in caso di: 1) mancata designazione da parte dell’impresa di assicurazione estera del

veicolo responsabile di un mandatario in Italia per la liquidazione dei sinistri; 2)

decorrenza del termine di tre mesi, senza risposta, dalla richiesta di risarcimento

formulata dal danneggiato all’impresa estera o al suo mandatario (il cui nominativo

potrà essere richiesto al Centro di informazioni costituito presso l’ISVAP).

L’Organismo di indennizzo ha termine di due mesi per rispondere. L’eventuale

intervento diretto presso l’assicurazione straniera fa decadere l’intervento

dell’Organismo di Indennizzo Italiano.

sinistro cagionato in un altro Stato dello Spazio Economico Europeo da veicoli non

identificati o di cui sia impossibile, entro due mesi dalla data del sinistro, identificare

l’impresa di assicurazione.

A seguito della sottoscrizione (6 novembre 2008) della Convenzione tra Organismi di

indennizzo e Fondi di garanzia europei per la gestione dei sinistri causati da veicoli

assicurati con impresa in liquidazione, l’Organismo di Indennizzo Italiano è

legittimato a gestire anche le richieste di risarcimento relative al:

sinistro cagionato da veicoli assicurati con impresa in liquidazione qualora:

a) il sinistro sia avvenuto in altro Stato dello Spazio Economico europeo aderente alla

Convenzione (19 stati: Austria, Belgio, Bulgaria, Cipro, Repubblica Ceca,

Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo,

Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Spagna, Slovacchia, Slovenia);

b) il veicolo responsabile sia immatricolato (cfr. targa) nel Paese di accadimento del

sinistro;

c) il veicolo responsabile sia assicurato con un’impresa di assicurazione dichiarata in

stato di insolvenza successivamente al 1° gennaio 2009;

61

d) la legislazione del Paese di accadimento del sinistro preveda l’intervento

risarcitorio del Fondo di garanzia della strada nel caso di insolvenza di un’impresa di

assicurazione.

4. BIBLIOGRAFIA

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63

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64

L’ASSICURABILITÀ DEI RISCHI DA CATASTROFE

Vincenzo Zeno-Zencovich Noah Vardi

Introduzione - 1. Gli eventi catastrofici ed il “rischio” catastrofico - 2. Gli strumenti assicurativi e riassicurativi tradizionali ed i fallimenti di mercato - 3. L’elaborazione di modelli assicurativi specifici per la copertura del rischio da evento catastrofico - 3.1 Alcuni esempi di sistemi di assicurazione pubblica diretta - 3.2 Alcuni esempi di sistemi di riassicurazione pubblica - 4. Considerazioni sull’opportunità di adottare programmi di assicurazione pubblica in Italia - 5. Alcune considerazioni sui meccanismi risarcitori.

INTRODUZIONE

Il problema dell’assicurabilità dei danni derivanti da eventi cd. “catastrofici” richiede

una preventiva definizione di alcune categorie. E’ necessario innanzitutto classificare

quali tipi di eventi si possono considerare “catastrofici” (distinguendo ad esempio tra

eventi cd. naturali ed eventi provocati dall’azione umana).

E’ necessario in secondo luogo individuare i diversi modelli di “assicurazione”, che

comprendono sia strumenti puramente privatistici sia strumenti pubblici e strumenti

regolatori.

Infine si deve stabilire se si possa parlare di vero e proprio “risarcimento” o

“indennizzo” parametrato sull’entità dei danni subiti o invece di un contributo

forfetario una tantum e di quale sia il livello di compensazione ottimale per questo

tipo di danno. Chiariti questi punti si possono quindi svolgere alcune considerazioni

nel merito relative all’opportunità di adottare un modello assicurativo piuttosto che un

altro anche alla luce degli effetti incentivanti o disincentivanti verso l’adozione di

misure volte a prevenire o a limitare il rischio di eventi catastrofici ed i danni

conseguenti.

Un dato che appare ad ogni modo imprescindibile nell’analizzare tali questioni è che

negli ultimi decenni le statistiche dimostrano un significativo moltiplicarsi degli

eventi catastrofici con relativa alterazione degli equilibri economici che

65

tradizionalmente supportano il meccanismo dell’assicurazione e con la conseguente

presa d’atto che lo strumento dell’assicurazione privata è insufficiente per far fronte

all’entità e al moltiplicarsi delle richieste di indennizzo1.

1. GLI EVENTI CATASTROFICI ED IL “RISCHIO” CATASTROFICO

Gli eventi cd. catastrofici si distinguono solitamente in due tipologie: gli eventi

naturali (quali terremoti, inondazioni, uragani, vulcani) e gli eventi provocati

dall’uomo (detti talvolta “tecnologici”, quali esplosioni, vasti incendi e finanche

attentati terroristici). Solitamente il carattere “catastrofico” sarà attribuibile ad un

evento superate alcune soglie quantitative (i.e. numero di vittime, di feriti, di sfollati;

ammontare dei danni economici; ammontare dei premi assicurativi erogati).

Gli eventi catastrofici naturali si caratterizzano per il fatto di provocare danni su larga

scala e perdite per un alto numero di individui e quindi per il coinvolgimento di un

alto numero di polizze. L’entità dei danni dipenderà non solo dalla forza dell’evento

naturale catastrofico ma anche da alcuni fattori dipendenti dall’uomo, quali la

resistenza delle infrastrutture e delle costruzioni nelle zone colpite e/o l’esistenza di

efficaci meccanismi di controllo o di prevenzione di quel tipo di disastro2.

Negli eventi catastrofici provocati dall’attività umana si riscontra invece solitamente

un danno concentrato in un’area più limitata e su di un minor numero di beni (anche

se non necessariamente di vittime) con il conseguente coinvolgimento di un numero

inferiore di polizze assicurative.

Il presente studio focalizzerà l’analisi sugli eventi catastrofici cd. naturali.

L’assicurazione contro i danni provocati da eventi catastrofici (privata o pubblica che

sia) è fortemente condizionata da alcune caratteristiche tipiche del rischio da evento

catastrofico. Il rischio catastrofico viene infatti spesso innanzitutto qualificato come

“fat –tailed”, ovvero un rischio in cui la distribuzione delle perdite è caratterizzata da 1 Uno studio della Swiss Re del 2012 ad esempio dimostra che rispetto al 1970, nell’ultimo decennio è quasi triplicato il numero di eventi catastrofici (sia naturali che provocati dall’uomo). 2 Nguyen, p. 3


66

un rapporto inversamente proporzionale tra probabilità dell’avverarsi del rischio ed

entità dello stesso (la probabilità dell’evento diminuisce con l’aumentare della sua

severità)3. Per questo tipo di rischio il premio assicurativo sarà molto più alto della

perdita prevista dato che in caso di verificarsi dell’evento dannoso l’assicuratore

dovrà fornire grandi quantità di capitale.

La seconda caratteristica riscontrabile nel rischio catastrofico è che la portata dei

danni è correlata nello spazio (i.e. i danni sono concentrati in un’area geografica). Di

conseguenza vi è una scarsa possibilità di diversificazione del rischio all’interno

dell’aggregato assicurativo. Queste due caratteristiche del rischio catastrofico

aumentano il rischio di insolvenza per l’assicuratore e lo rendono un rischio più

difficile da assicurare.

2. GLI STRUMENTI ASSICURATIVI E RIASSICURATIVI TRADIZIONALI ED I FALLIMENTI DI MERCATO.

I meccanismi tradizionali alla base dello strumento dell’assicurazione e della

riassicurazione si fondano su alcuni elementi.

Vi sono innanzitutto quattro fasi in cui il rischio viene individuato, trasferito,

distribuito ed infine allocato4. La prima fase, quella della determinazione/valutazione

del rischio, implica l’esecuzione di una stima complessiva del rischio, sulla basa di

analisi statistiche e probabilistiche. Con la fase di cd. trasferimento del rischio, si

ricorre allo strumento assicurativo per trasferirne le conseguenze dannose. La

distribuzione del rischio comporta l’inserimento del rischio in un aggregato di rischi

omogenei ma indipendenti, in modo da permetterne la distribuzione per

l’assicuratore, avvalendosi della legge dei grandi numeri. L’allocazione del rischio

riguarda infine l’apprezzamento del rischio attraverso i calcoli finalizzati alla

quantificazione dei premi.

3 Cfr. Schoenberg et al., 2003; Newman, 2005

4 Monti, p. 14 ss.

67

Il meccanismo assicurativo si basa sulla legge dei grandi numeri: questo calcolo

probabilistico permette di quantificare il numero di premi che l’assicuratore sarà

chiamato a pagare ogni anno, basandosi sul meccanismo secondo il quale con

l’aumentare del numero di rischi assicurati, aumenta la reale corrispondenza tra

probabilità di avveramento dei rischi ed effettivo avveramento degli stessi. Tuttavia,

superata una determinata soglia di entità dei rischi, gli stessi assicuratori divengono

avversi al rischio e per evitare il pericolo di insolvenza ricorrono allo strumento della

co-assicurazione o della riassicurazione. Quest’ultima può operare attraverso il

meccanismo della ripartizione ‘pro quota’ del rischio tra assicuratore e riassicuratore

oppure attraverso il meccanismo della cosiddetta ‘eccedenza di rischio’ (o stop- loss),

mediante il quale il riassicuratore si assume il solo rischio eccedente una determinata

soglia.

Al fondamento empirico alla base dello strumento assicurativo vanno poi aggiunte le

considerazioni relative agli attori economici, in particolare al loro atteggiamento più o

meno avverso al rischio. Da una parte l’atteggiamento dei soggetti che corrono il

rischio (soggetti assicurabili) rileva per la determinazione della domanda di strumenti

assicurativi.

Con riferimento a questa categoria di attori si distinguono: a) soggetti avversi al

rischio, pronti a pagare più del cd. valore attuale del rischio (calcolato - assumendo

razionalità e perfetta informazione- moltiplicando l’entità del rischio per la

probabilità del suo avverarsi) pur di trasferirne i costi su soggetti terzi; b) soggetti che

preferiscono trattenere le perdite derivanti dal rischio piuttosto che pagare subito un

prezzo per il suo trasferimento (sotto forma di premio calcolato in base al valore

attuale del rischio); c) soggetti neutrali al rischio, per i quali è indifferente trattenere o

trasferire il rischio attraverso il pagamento di un premio.

Dall’altra parte anche i soggetti assicuratori hanno una diversa propensione nei

confronti del rischio; tale diversità di orientamento è tra gli elementi centrali per

stabilire la ‘assicurabilità’ di determinati rischi presso alcuni soli assicuratori. Il cd.

“appetito per il rischio” degli assicuratori dipende da diversi fattori, tra cui

innanzitutto (e ovviamente) le dimensioni dell’impresa assicuratrice e le sue capacità

di sottoscrizione del rischio (varietà dell’esistente portafoglio di rischi, valutazione


68

delle proprie potenzialità di sopportazione e/o controllo del rischio). Può inoltre

dipendere anche dalle differenze nelle legislazioni, nei sistemi sociali, nei sistemi

giudiziari e politici nonché dall’esistenza di particolari situazioni di rischio nel luogo

in cui si richiede l’assicurazione. La legislazione e ancor più la giurisprudenza

possono, attraverso proprie pronunce, alterare alcuni degli equilibri necessari affinché

venga rispettata la formula che rende un rischio “assicurabile” (ovvero che il premio

della polizza sia il risultato della moltiplicazione della probabilità (p) di un evento

con danno (d) a cui vanno aggiunti i costi dell’amministrazione). Questo avviene ad

esempio quando l’assicuratore dovrà risarcire danni non prevedibili al momento della

sottoscrizione della polizza (se invece sono prevedibili, se anche comportano una

maggior copertura di fattispecie o una maggior entità di risarcimento, il mercato potrà

adeguarsi), compresi danni per rischi causati da soggetti terzi e responsabilità

determinata retroattivamente per la creazione di una situazione di rischio5.

Per quanto riguarda infine l’evento-rischio, si considera che esso non sia assicurabile

quando date le circostanze economiche, per l’utilizzatore (assicurato) ed il fornitore

(assicuratore) dell’assicurazione non vi sia reciproco vantaggio nel trasferimento di

un dato rischio6.

Diversi sono i criteri elaborati per determinare l’assicurabilità di un rischio7. Tali

criteri comprendono fattori legati alle circostanze del rischio (detti anche fattori

“attuariali”) quali la misurabilità del rischio (necessaria per poter calcolare l’entità del

premio) e la sua frequenza; l’indipendenza dei rischi presenti in un portafoglio

assicurativo; la sostenibilità del massimo danno configurabile; la presenza di rischi

caratterizzati da alta frequenza e contenuta entità; l’assenza di eccessive asimmetrie

informative tra assicurato e assicuratore.

Le asimmetrie informative sono causa del cd. “moral hazard” ovvero la

spregiudicatezza dovuta all’esistenza di una copertura assicurativa, e della “selezione

avversa” che può indurre i soli soggetti maggiormente esposti al verificarsi di un 5 Faure, p. 455. 6 Cfr. Gollier, p. 177. Sui modelli economici alla base dell’ottimale elaborazione di modelli di assicurazione/condivisione dei rischi e della prevenzione degli stessi si vedano Arrow, 1953; Borch, 1962; Mossin, 1968; Raviv, 1979; Eeckhoudt e Gollier, 1996. 7 Lo studio più noto sul tema è quello Berliner, 1982.

69

rischio ad acquistare coperture assicurative- entrambi comportamenti che possono

provocare perdite economiche per l’assicuratore.

Altri criteri determinanti per l’assicurabilità di un rischio dipendono da fattori legati

al mercato assicurativo. Tali fattori comprendono l’esigenza che le polizze

assicurative abbiano un prezzo accessibile ma che al tempo stesso permettano

all’assicuratore di ottenere un utile sui capitali commisurato al rischio sopportato.

L’assicuratore deve inoltre poter determinare le condizioni di assicurabilità attraverso

clausole e regole contrattuali. Il settore assicurativo poi deve essere sufficientemente

consolidato da poter sopportare tutte le potenziali perdite. Infine, considerazioni di

carattere sociale impongono che il rischio assicurato sia compatibile con i valori etici

e morali nonché leciti della società.

Il rischio cd. catastrofico non risponde a tutti i criteri appena elencati. In particolare

gli eventi catastrofici sono difficilmente prevedibili su base statistica (spesso non

hanno una sufficiente serialità nel recente passato tale da permetterne il calcolo

probabilistico) e si caratterizzano per la bassa frequenza ed alta severità (complicando

il calcolo relativo al premio ottimale ottenuto applicando la legge dei grandi numeri

ed annullando il vantaggio comparativo dell’assicurazione). Inoltre, dal momento che

le catastrofi sono concentrate in una determinata area geografica e provocano danni

simili, spesso provocano perdite fortemente correlate all’interno del portafoglio

assicurativo (con la conseguenza che l’aggregazione dei rischi diviene improduttiva).

Il rischio catastrofico infine è problematico per quanto riguarda il mercato

assicurativo: le difficoltà di calcolo relative al premio ottimale hanno come

conseguenza un sovrapprezzo applicato alle polizze, che diventano, laddove pure

siano disponibili sul mercato assicurativo, proibitive per i privati che le vorrebbero

sottoscrivere. Il combinato fattore di ingente costo dei danni da catastrofe e difficile

prevedibilità degli stessi può inoltre minare la stabilità dell’industria assicurativa con

il rischio di insolvenza delle imprese del settore8.

Anche il ricorso allo strumento della riassicurazione può incontrare lo stesso tipo di

ostacolo. La riassicurazione come già notato può operare secondo il meccanismo 8 Nygen, p. 6-7; Monti, p.10; Faure, p. 458 ss.


70

della cd. “eccedenza di rischio” o “stop loss”, in cui superata una certa soglia di

indennizzo che il riassicurato deve corrispondere, il riassicuratore interviene a

coprirne l’eccedenza. Le considerazioni relative al rischio di moral hazard e di

selezione avversa nonché di difficile prevedibilità dell’evento-rischio valgono anche

per il riassicuratore, con l’aggiunta del rischio che un fallimento del riassicuratore

(problema del credit default) lasci il riassicurato scoperto e tuttavia obbligato nei

confronti del proprio assicurato.

Le prime considerazioni inducono a cercare meccanismi alternativi al superamento

della soglia di eccedenza di rischio per far scattare l’intervento del riassicurato (i.e.

sulla base di indici dell’industria, legate alle perdite complessive sostenute dal settore

industriale; sulla base di indici ambientali, quali l’indice delle precipitazioni, la

velocità del vento, la scala Richter etc.; o sulla base di meccanismi parametrati

all’esposizione di alcuni particolari strumenti finanziari legati agli eventi catastrofici

(i cat-bonds ed il correlativo cat-software)).

Le seconde considerazioni, legate al rischio di insolvenza, inducono a trasferire il

rischio sui mercati attraverso la cartolarizzazione (i.e. creazione dei cd. catastrophe

bonds o cat-bonds). I “cat-bonds” mirano a convertire il rischio assicurativo in rischio

finanziario attraverso la cartolarizzazione del rischio stesso. L’impresa assicuratrice

emittente dei titoli conclude un contratto di riassicurazione con una SPV (Special

Purpose Vehicle) attraverso il pagamento di un premio alla SPV in cambio del

pagamento dell’indennizzo in caso di evento dannoso. La SPV quindi emette titoli per

finanziare questa copertura. I titoli vengono acquistati dagli investitori pagando il

capitale principale e ricevendo interessi nella misura pari ad un tasso privo di rischio

(i.e. LIBOR) più un premio di rischio, sottratti i pagamenti per indennizzi

eventualmente effettuati9. Esiste anche lo strumento finanziario delle cd. catastrophe

options: questi contratti standardizzati scambiati su mercati organizzati (i.e. Chicago

Board of Trade) permettono all’acquirente di incassare il pagamento se uno specifico

indice di perdite da catastrofe supera/raggiunge un determinato livello, il cd. strike 9 Charpentier, p. 100 ss.

71

price. Queste options dunque funzionano con lo stesso meccanismo alla base della

riassicurazione per l’eccedenza.

Tuttavia l’aumento delle dimensioni delle catastrofi e della loro frequenza (con gli

ingenti costi degli indennizzi) talvolta non permette nemmeno all’industria

riassicurativa nel suo insieme di aggregare e diversificare il rischio efficientemente e

quindi di fornire sufficiente capitale a copertura dei danni10. E’ quindi evidente che

anche l’istituto tradizionale della riassicurazione possa non essere sufficiente a

garantire l’assicurabilità dei danni da catastrofe.

Tale insufficienza e/o inefficienza del tradizionale strumento assicurativo e

riassicurativo induce dunque la ricerca di forme alternative per assicurare il rischio

cd. catastrofico (o a trasformarlo come nel caso dei cat-bonds). Molto spesso tali

forme consistono in un intervento pubblico che affianca e si combina con (o talvolta

sostituisce) lo strumento privato.

3. L’ELABORAZIONE DI MODELLI ASSICURATIVI SPECIFICI PER LA COPERTURA DEL RISCHIO DA EVENTO CATASTROFICO.

Nella pratica si riscontrano differenti modelli privati, privati-pubblici e regolatori per

l’assicurazione dei rischi catastrofici. L’intervento pubblico si può concretizzare

secondo diverse modalità, che variano dai provvedimenti adottati nelle vesti di

legislatore (attraverso la predisposizione o la modifica del quadro giuridico e

regolamentare), al sostegno economico sotto forma di finanziamento degli schemi di

gestione degli eventi catastrofici, al finanziamento dei costi dell’assicurazione per i

privati, fino all’assunzione del ruolo di riassicuratore di ultima istanza11.

In questa sezione l’attenzione verrà focalizzata sui cd. partenariati tra pubblico e

privato in cui l’intervento pubblico si concretizza ricorrendo allo schema

dell’assicurazione.

10 Charpentier, p. 99. Cfr. Cummins, Lewis, Phillips, 1999 11 Monti, p. 70


72

Lo Stato in questo schema può svolgere tre funzioni: essere l’assicuratore primario,

essere il riassicuratore, porre regole precise che definiscono i termini della

responsabilità/delle obbligazioni degli assicuratori in modo da permettere una

assicurabilità attraverso il mercato privato12.

Nel primo caso, lo Stato di fatto attua un sistema di assicurazione pubblica, in cui

alcuni assiomi del mercato assicurativo privato sono disapplicati (in particolare per

quanto riguarda i criteri di assicurabilità dei rischi) e in cui l’intero onere finanziario

del rischio ricade sulle finanze pubbliche. Spesso in questo modello sia i premi

riscossi sia gli indennizzi pagati saranno uniformi (cd. flat-based), circostanza che

avvicina il pagamento dei premi più che all’adempimento degli obblighi derivanti da

una polizza assicurativa ad una tassa per la fruizione dell’assistenza pubblica. Sono

tipici di questo schema i programmi attuati in Spagna, il programma federale negli

Stati Uniti contro il rischio di alluvione ed il programma turco di assicurazione per le

catastrofi13.

Il secondo possibile meccanismo è quello che vede lo Stato come riassicuratore. La

caratteristica principale di questo secondo modello è che almeno una quota del rischio

rimane a carico del settore assicurativo privato. Inoltre lo Stato spesso si avvale,

dietro pagamento di un corrispettivo, dei meccanismi amministrativi del mercato

assicurativo privato (i.e. sottoscrizione delle polizze, riscossione dei premi, altri

profili gestionali dei contratti, possibile parametraggio dei premi in base al fattore di

rischio). E’ stato notato che scopo di questo tipo di programma è di aumentare

l’efficienza del mercato privato assicurando un intervento o un sostegno pubblico

dove il primo non arriva. Programmi di assicurazione pubblica secondo questo 12 Freeman, Scott, p.197 ss. 13 Vd. infra

73

schema sono stati attuati per diversi tipi di rischio in Francia, Regno Unito, Stati

Uniti, Paesi Bassi, Norvegia, Sud Africa, Giappone e Nuova Zelanda14.

L’ultima funzione che l’intervento pubblico può assumere sui mercati assicurativi (e

che non verrà preso in esame in questo studio) è quello relativo alla

regolamentazione, in particolare attraverso l’emanazione di norme relative alla

responsabilità (soprattutto per i cd. rischi “tecnologici” o legati all’attività umana) e

agli obblighi cautelari e preventivi. Attraverso la predisposizione di norme di questo

tipo, unitamente alla definizione dei limiti ammissibili per le coperture assicurative,

alcuni rischi diventano gestibili per il settore privato che se ne può quindi più

efficacemente far carico.

Considerazioni preliminari comuni che si posso svolgere relativamente all’uso dello

strumento assicurativo secondo i primi due modelli citati da parte del settore pubblico

riguardano da una parte la maggior disponibilità finanziaria (e la maggior facilità di

accesso al credito- quanto meno dal punto di vista teorico) di cui possono godere i

soggetti pubblici rispetto al rischio di insolvenza sopportato dall’industria privata in

caso di eventi cd.“Low Probability High Severity (LPHS)” quali le catastrofi.

Dall’altra, questo tipo di intervento pubblico nello schema assicurativo tradizionale

comporta il rischio di favorire il cd. moral hazard, soprattutto laddove non siano

previsti meccanismi correttivi (quali le franchigie ad esempio). Il settore privato

dispone di maggior discrezionalità nell’elaborare strumenti atti a neutralizzare il

moral hazard, compresa la facoltà di rifiutare l’assicurazione di determinati rischi o

per determinati soggetti. L’assicuratore pubblico tipicamente è ispirato da finalità

solidali e mutualistiche e quindi non può ricorrere a tutti i meccanismi selettivi di cui

dispone il mercato assicurativo privato15. Più i programmi si avvicinano e utilizzano 14 Trattasi di programmi per l’assicurazione di rischi specifici quali ad esempio quello alluvionale (Francia, Paesi Bassi, Regno Unito), da atti terroristici (Regno Unito), da tumulti e rivolte (Sud Africa), da terremoti (Giappone, Paesi Bassi, Nuova Zelanda) spesso attuati attraverso l’istituzione di appositi fondi pubblici, finanziati dall’erario, a cui si attinge per coprire la quota di indennizzi non coperti da polizze private o non assicurabili privatamente (i.e. il Calamities Compensation Act dei Paesi Bassi o il National Fund for Natural Damage Assistance della Norvegia (che però opera in coordinamento con le imprese assicuratrici private riunite nel Norsk Naturskadepool); il National Program for Restoration and Modernization stabilito in Polonia per i danni da alluvione; il FONDEN messicano per i danni da disastri; il Natural Disaster Relief Arrangements (NDRA) australiano; il sistema dell’Earthquake Commission (ECQ) neozelandese). 15 Freeman, Scott, p.189


74

gli schemi propri dell’assicurazione privata, più aumentano i costi delle polizze per i

privati ed al contempo diminuiscono gli oneri finanziari complessivi sulle casse

pubbliche (oltre alla riduzione del moral hazard), e viceversa.

Vi è un chiaro meccanismo di trade-off tra accessibilità per i privati alla copertura

assicurativa e neutralizzazione dei fallimenti del mercato assicurativo privato; le

scelte governative a favore di uno schema piuttosto che un altro non potranno che

riflettere precise scelte politiche.

Vi è infine un’ultima considerazione preliminare da svolgere. Vi sono programmi

nazionali che offrono coperture ampie contro un rischio generico da catastrofe (tale

ad esempio il sistema francese di riassicurazione Cat-Nat), mentre altri programmi

offrono coperture contro specifici rischi catastrofici (i.e. rischio da alluvione, rischio

da terremoto, rischio da uragani). Alcuni studi statistici dimostrano che più basso è il

rischio di esposizione a un evento catastrofico ricorrente su un determinato territorio

(i.e. nuovamente l’esempio della Francia che è esposta principalmente al rischio di

alluvioni ma in una porzione limitata del suo territorio), più i programmi assicurativi

pubblici saranno pronti ad offrire coperture generiche contro il rischio catastrofico.

Laddove invece vi siano dei rischi tipici e ricorrenti (i.e. il rischio di terremoti in

Giappone e in California, il rischio di uragani in Florida), più saranno elaborati

programmi assicurativi limitati alla copertura del solo specifico rischio in questione16.

3.1 ALCUNI ESEMPI DI SISTEMI DI ASSICURAZIONE PUBBLICA DIRETTA

A)IL SISTEMA SPAGNOLO PER L’ASSICURAZIONE CONTRO I RISCHI STRAORDINARI.

Creato nel 1954, il programma spagnolo per il finanziamento dei disastri, si avvale

del Consorcio de Compensacion de Seguros (CCS), impresa pubblica, per offrire

assicurazione contro i cd. “rischi straordinari” (sia naturali, quali le catastrofi, che

causati dall’uomo, quali atti di terrorismo e tumulti). L’attività del CCS è disciplinata 16 Freeman, Scott, p. 208 ss.

75

dal diritto privato ed è sottoposta quindi alle regole privatistiche per le imprese di

assicurazione; inoltre dal 1991 non detiene più il monopolio per le assicurazioni per

rischi straordinari. Il meccanismo di funzionamento dell’assicurazione si basa sulla

sussidiarietà rispetto a un normale contratto di assicurazione: il CCS pagherà gli

indennizzi per danni derivanti da rischi straordinari al verificarsi alternativo di due

condizioni, ovvero 1) la polizza base a copertura dei beni danneggiati non comprende

anche il rischio da evento straordinario; oppure 2) l’impresa assicuratrice che si è

esplicitamente assunta la copertura del rischio straordinario nella propria polizza non

è in grado di far fronte ai pagamenti.

L’esistenza di una polizza base a copertura di determinati rischi (i.e. contro gli

infortuni o contro i danni alla proprietà) è quindi condizione necessaria per poter

ricevere i pagamenti del CCS ed in alcuni casi (i.e. per le polizze contro gli incendi ed

altri pericoli naturali e altre polizze contro i danni ad autoveicoli e simili) l’estensione

della copertura della polizza base ai “rischi straordinari” è obbligatoria. Il

supplemento di premio (variabile secondo il tipo di polizza di base) per la copertura

del rischio aggiuntivo viene corrisposto al CCS; la CCS a sua volta provvede

direttamente al pagamento degli indennizzi non coperti dall’assicuratore privato nel

caso si verifichi il rischio “straordinario”.

B) IL PROGRAMMA FEDERALE STATUNITENSE DI ASSICURAZIONE CONTRO LE ALLUVIONI.

Il National Flood Insurance Program (NFIP) approvato dal Congresso statunitense

nel 1968 (con il National Flood Insurance Act of 1968) prevede, nelle comunità che

abbiano adottato e messo in atto programmi di prevenzione contro le alluvioni (in

particolari zone a rischio note come Special Flood Hazard Areas), la possibilità per i

proprietari privati di contrarre polizze assicurative contro i danni da alluvione

finanziati dal governo federale. Il programma è gestito da due rami (la Federal

Insurance and Mitigation Administration e la Mitigation Directorate) della Federal


76

Emergency Management Agency. In media il NFIP riesce a coprire i costi degli

indennizzi corrisposti attraverso i premi riscossi dalle polizze offerte17.

C) IL SISTEMA TURCO DI ASSICURAZIONE PER I RISCHI DA TERREMOTO.

La Turchia tra il 1999 ed il 2000 ha istituito un sistema di assicurazione obbligatoria

per i rischi da terremoto per gli immobili destinati ad uso abitativo. I premi di tale

assicurazione, inquadrata nell’ambito di un Programma per l’assicurazione sui rischi

da terremoto, confluiscono nel fondo pubblico della Turkish Catastrophe Insurance

Pool. Il TCIP, ente gestito dallo Stato, offre copertura assicurativa per i danni da

terremoto entro alcuni limiti massimi, parametrati sulle condizioni territoriali (i.e.

sismicità) e delle costruzioni assicurate. I privati possono volontariamente

sottoscrivere polizze private aggiuntive per la copertura dei rischi oltre i limiti

assicurabili con il TCIP.

3.2 ALCUNI ESEMPI DI SISTEMI DI RIASSICURAZIONE PUBBLICA

A) IL SISTEMA FRANCESE DELL’ASSICURAZIONE CONTRO LE CATASTROFI NATURALI.

Particolarmente noto e consolidato ormai da trent’anni è il cd. ‘regime del Cat-Nat ’

adottato in Francia. L’ordinamento francese nel 1982 ha istituito infatti un

meccanismo per il risarcimento dei danni provocati dai disastri naturali che si basa

sull’estensione obbligatoria anche ai danni provocati dalle catastrofi naturali della

copertura assicurativa fornita dalle polizze per l’assicurazione sulla proprietà 17 Monti, p. 75

77

liberamente contraibili18. Il regime pubblico di questo meccanismo assicurativo riesce

ad ovviare ad alcuni degli ostacoli all’assicurabilità dei rischi da eventi catastrofici.

Da una parte infatti il carattere obbligatorio dell’estensione assicurativa permette di

neutralizzare il pericolo della “selezione avversa” dei contraenti. Dall’altra parte, pur

innestandosi in un mercato assicurativo ben consolidato e dagli eventi catastrofici

relativamente contenuti quale quello francese, l’esistenza dello Stato quale garante

ultimo per questo tipo di assicurazione riduce notevolmente la perdita aggregata

annuale per il settore assicurativo19.

Il meccanismo assicurativo funziona secondo lo schema classico del contratto di

assicurazione. Per ottenere il risarcimento del danno provocato da catastrofe è

necessario provare l’esistenza di danni a beni coperti da un’assicurazione “sui beni”

(di cui l’assicurazione Cat-Nat costituisce un’estensione che copre i danni altrimenti

“non assicurabili”) ed il nesso causale con l’evento catastrofico20. L’evento

catastrofico, per rilevare ai fini dell’assicurazione Cat-Nat, deve essere dichiarato tale

attraverso un decreto interministeriale che determina le zone ed il periodo colpiti

dall’evento, nonché il tipo di danno che sarà risarcibile.

Il danno deve essere direttamente causato dall’evento catastrofico (manca tuttavia una

definizione preventiva nella legge del 1982 del tipo di rischio incluso e/o escluso da

tale estensione assicurativa).

18 Legge n. 82-600 del 13/07/1982, Loi relative à l’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles. Cfr. Chapitre V, L’assurance des risques de catastrophes naturelles, artt. L-125-1 a L-125-6, Code des assurances, ed in particolare l’art. L-125-1 : « Les contrats d'assurance, souscrits par toute personne physique ou morale autre que l'Etat et garantissant les dommages d'incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l'assuré contre les effets des catastrophes naturelles, dont ceux des affaissements de terrain dus à des cavités souterraines et à des marnières sur les biens faisant l'objet de tels contrats. […] Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. […]. L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. […] ».

19 Vallet, p.294 20 Si noti che il meccanismo dell’estensione della copertura per danno da evento catastrofico ad altra polizza contro danni alla proprietà costituisce attuazione di uno dei principi dell’economia assicurativa: il raggruppamento (cd. bundling) di rischi non correlati all’interno di un unico pacchetto assicurativo.


78

A questo schema basato sull’estensione dell’istituto dell’assicurazione sui beni si

aggiungono dei “correttivi” (indicativi anche della natura pubblica di tale

meccanismo). Innanzitutto per incentivare l’adozione di alcune misure di prevenzione

relative ai rischi naturali cd. “prevedibili”, è previsto che una quota del danno debba

rimanere a carico dell’assicurato attraverso un meccanismo di franchigie. Nel 2001 è

stata elaborata ed introdotta a tal fine una scala mobile relativa ai valori delle

franchigie che viene applicata a quei comuni che non hanno ancora adottato dei piani

di prevenzione per i cd. rischi naturali prevedibili (plan de prévention des risques

naturels prévisibles, P.P.R.). Alla franchigia viene assegnato un coefficiente da 1 a 4,

parametrato sul numero di decreti relativi allo stesso specifico rischio emessi

nell’ultimo quinquennio, che moltiplica il valore della franchigia stessa.

In secondo luogo, la Caisse Centrale de Rèassurance (CCR), impresa pubblica,

agisce come riassicuratore, offrendo una garanzia governativa per i disastri naturali.

La riassicurazione opera con una combinazione del meccanismo di riassicurazione

pro-quota e di quello dell’eccedenza del rischio (o stop –loss). E’ per quest’ultima

eccedenza del rischio che lo Stato si fa garante. Va sottolineato tuttavia che la CCR

non detiene il monopolio di riassicuratore di ultima istanza.

B) IL SISTEMA GIAPPONESE DI RIASSICURAZIONE CONTRO I TERREMOTI.

La Japan Earthquake Reinsurance (JER) Company, impresa di riassicurazione per i

danni da terremoto gestita dallo Stato, è stata creata in attuazione del programma

previsto dalla Legge per l’assicurazione dei rischi da terremoti approvata nel 1966 (ed

in seguito più volte riformata). Il programma di assicurazione giapponese prevede che

gli assicuratori offrano la copertura (con alte franchigie) per i danni da terremoto

nelle proprie polizze anti-incendio sugli immobili residenziali (copertura che non è

obbligatoria tuttavia) e che poi possano riassicurarsi per la totalità del rischio con la

JER.

La JER a sua volta può in parte trasferire il rischio allo Stato (attraverso il

meccanismo della riassicurazione per l’eccedenza di rischio) ed in parte riassicurarsi

sul mercato privato. La solvibilità della JER è garantita dallo Stato.

79

C) IL SISTEMA DI ASSICURAZIONE CONTRO I TERREMOTI IN CALIFORNIA.

La California Earthquake Authority è un programma di assicurazione contro i danni

da terremoti gestita dallo Stato californiano ma finanziata dal settore privato e che

offre delle “mini-polizze” con una franchigia più alta e una copertura più limitata

rispetto alle assicurazioni private. Il programma è stato creato nel 1996 per agevolare

gli assicuratori privati che sono obbligati per legge ad offrire copertura contro i danni

da terremoto in tutte le polizze sulle case. Tuttavia, lo Stato si limita a gestire il

programma e non offre alcuna garanzia finanziaria, con la conseguenza che se il

fondo a disposizione non riesce a coprire le richieste di indennizzo queste saranno

evase secondo una ripartizione pro quota delle risorse disponibili.

D) IL SISTEMA RIASSICURATIVO DELLA FLORIDA PER IL RISCHIO DA URAGANI.

Il Florida Hurricane Catastrophe Fund opera (dal 1993) come riassicuratore per una

porzione dei rischi da uragani sottoscritte dagli assicuratori. Il fondo è finanziato dai

premi pagati dagli assicuratori che offrono polizze su proprietà residenziali private e

commerciali (ed i costi di tale riassicurazione possono essere trasferiti sui premi delle

polizze base sottoscritte dai privati). La capacità di copertura del fondo tramite i

meccanismi della riassicurazione è limitata al patrimonio di cui dispone (patrimonio

che può essere accresciuto anche ricorrendo al finanziamento privato sui mercati

finanziari ma che non gode di sovvenzioni pubbliche dirette).

4. CONSIDERAZIONI SULL’OPPORTUNITÀ DI ADOTTARE PROGRAMMI DI ASSICURAZIONE PUBBLICA IN ITALIA

L’ Italia è esposta ad alta probabilità di rischi di diversa natura, tra cui terremoti,

dissesti idro-geologici, alluvioni, vulcani21. Il modello di compensazione attuato 21 Cfr. ad esempio i dati raccolti in Maccaferri, Cariboni, Campolongo, 2012


80

finora nel nostro ordinamento si è basato su provvedimenti governativi straordinari

per far fronte alle emergenze derivanti da eventi catastrofici emanati ad hoc a seguito

del verificarsi degli eventi stessi.

La discussione circa l’opportunità di adottare modelli assicurativi pubblici non è

ignota al dibattito italiano (i.e. in tempi recenti, ad esempio, all’indomani del

terremoto che colpì l’Abruzzo nel 2009 fu l’ISVAP a invocare l’adozione di questo

tipo di modello; il recente dl 59/2012 sul riordino della Protezione civile aveva

previsto all’articolo 2 l’estensione della copertura delle polizze assicurative sui

fabbricati privati ai rischi derivanti dalle calamità naturali, demandando ad un

successivo provvedimento attuativo le modalità ed i termini del regime assicurativo,

ma il provvedimento è stato soppresso in sede di conversione del decreto legge dalla

legge n. 100 del 12 luglio 2012). I limiti della proposta non convertita – subito

evidenziati dai critici – erano da un lato la circostanza che la copertura assicurativa

gravava sui proprietari dei fabbricati, mentre nel caso delle catastrofi naturali queste

colpiscono l’intero territorio, distruggendo o danneggiando infrastrutture, edifici

pubblici, coltivazioni. In secondo luogo la volontarietà dell’assicurazione avrebbe

determinato un tipico caso di “selezione avversa” inducendo ad assicurarsi i soggetti

maggiormente a rischio ed escludendo quelli che ritengono di non esserlo. La

conseguenza sarebbe stata l’insostenibilità del rischio e dunque un esponenziale

aumento dei premi.

De iure condendo si potrebbe ipotizzare una previsione di assicurazione obbligatoria,

gestita da un soggetto pubblico (direttamente o in regime di co-assicurazione con

imprese private), gravante su tutti i Comuni, con premi variabili a seconda della

estensione territoriale, della popolazione e della sua densità, della serie storica delle

calamità che li hanno colpiti. Spetterebbe alle singole amministrazioni coprire il

premio con la fiscalità locale, e verrebbe coperto l’intero territorio. Sarebbe compito

del legislatore prevedere forme e procedure standardizzate efficienti ed eque di

ripartizione dell’indennizzo fra i soggetti pubblici e privati danneggiati dalla

catastrofe. Un tale modello presenterebbe una serie di vantaggi: per un verso

risponderebbe ad un principio di solidarietà nazionale, peraltro già molto radicato

(come dimostrano le risposte popolari nei casi di cataclismi: alluvioni, terremoti). In

secondo luogo ne deriverebbe un significativo risparmio per la finanza pubblica la

81

quale attualmente è costantemente alle prese con l’improvviso reperimento di risorse

ulteriori per fare fronte alle varie calamità. In terzo luogo la gestione di una massa

consistente di premi consente di fare investimenti produttivi e dunque di accrescere il

fondo. Ancora, l’esistenza di un fondo assicurativo apre la strada ad ipotesi di

riassicurazione reperibili sul mercato internazionale. Infine, potrebbe crearsi una utile

sinergia fra singoli comuni e fondo (in veste di finanziatore) per la “messa in

sicurezza” del territorio, con conseguente riduzione del premio.

5. ALCUNE CONSIDERAZIONI SUI MECCANISMI RISARCITORI

Le questioni principali riguardanti la compensazione ottimale per le vittime di eventi

catastrofici si possono riassumere con i seguenti quesiti: quali sono gli strumenti con

cui compensare le vittime con i minori costi (amministrativi) e riducendo al minimo o

evitando effetti collaterali e/o effetti distributivi negativi e se esistono degli strumenti

giuridici con cui, anche agendo sui costi risarcitori, si possano prevenire alcuni tipi di

catastrofe attraverso dei meccanismi di incentivo/disincentivo.

Negli Stati europei si possono distinguere tre macro-modelli per risarcire coloro che

hanno subito danni da eventi c.d. “catastrofici”22.

Il primo modello non adotta alcun provvedimento di regolazione specifica oltre alle

regole già esistenti in materia di responsabilità civile e di regole di previdenza sociale.

In questo caso bisogna ulteriormente distinguere a seconda che vi sia o meno un

contributo pubblico integrativo a sostegno dei programmi di previdenza sociale o di

assicurazione privata. In alcune ipotesi specifiche inoltre i governi potranno decidere

risarcimenti aggiuntivi ad hoc per le vittime di questo tipo di evento (i.e. modello

tedesco e svedese).

Nel secondo modello ci si affida direttamente ai contratti assicurativi per i quali,

tramite specifici interventi regolatori, si estende la copertura obbligatoriamente per

includervi anche i disastri “naturali” (quindi oltre le ipotesi in cui il mercato

assicurativo offra già contratti a copertura di simili sinistri che i privati possono 22 Faure, Hartlief, p. 2 ss


82

volontariamente sottoscrivere)- questo secondo modello è ad esempio adottato in

Francia.

Come si è visto, questo intervento attraverso l’utilizzo dello schema assicurativo può

essere attuato sia con modelli interamente pubblici (in cui lo Stato si fa riassicuratore

e garante ultimo) sia modelli in cui vi è una ripartizione del rischio tra l’industria

assicurativa privata ed il settore pubblico.

Il terzo modello infine prevede l’istituzione di appositi fondi per le vittime di tali

eventi con un risarcimento che tuttavia non potrà coprire completamente l’ammontare

dei danni subiti.

Sono diversi i fattori che condizionano i legislatori nazionali ad optare in favore di un

regime piuttosto che di un altro. Vi sono variabili istituzionali (relativi in particolare

all’individuazione dello strumento istituzionale da utilizzare anche in considerazione

dei diversi soggetti portatori di interessi nei modelli compensativi); variabili

dipendenti dalle diverse caratteristiche dei mercati assicurativi nazionali; variabili

dipendenti dalla diversa esposizione dei singoli paesi alle catastrofi naturali;

differenze storiche e culturali (maggiore o minore tradizionale affidamento ai principi

solidaristici o all’autonomia privata); differenti orientamenti e bisogni politici e

sociali23.

Si deve inoltre considerare che alcune differenti soluzioni possono essere dettate

anche dalla variazione nel tipo di rischio sottostante (già la distinzione tra rischi da

catastrofe naturale e rischi provocati dall’uomo lascia intuire che vi possano essere

delle differenze circa la possibilità o meno di individuare dei soggetti responsabili

anche solo in parte per i danni causati).

Premesse queste brevi considerazioni, la questione della scelta di un determinato

modello assicurativo/risarcitorio può anche essere fatta in astratto, utilizzando i criteri

di efficienza dettate dalle leggi economiche e dalla metodologia dell’analisi

economica del diritto, salvo poi ricordare che l’applicazione reale dei modelli sarà

condizionata dai fattori appena menzionati.

23 Bruggeman, p. 547

83

In linea generale si rileva che per motivi di certezza del diritto ed uguale trattamento

davanti alla legge per tutte le vittime di catastrofi naturali, i programmi di

assicurazione sono preferibili rispetto alle soluzioni ad hoc approvate all’indomani di

un evento catastrofico24.

Allo stesso modo, per quanto riguarda l’entità dei risarcimenti ottenibili, sono

preferibili gli schemi in cui l’indennizzo non costituisca un reintegro totale dei danni

subiti, pena il rischio che si inneschino dei meccanismi di inefficienza in cui i costi

per l’adozione di misure di prevenzione superino le spese recuperabili attraverso

indennizzi a copertura integrale dei danni25.

I meccanismi assicurativi possono quindi non solo svolgere la funzione di allocazione

e distribuzione delle perdite, bensì, agendo sulla misura dei risarcimenti oppure

(come avviene in alcuni modelli) condizionando la disponibilità di polizze

assicurative all’adozione di misure preventive, agire anche come incentivanti alla

prevenzione o limitazione dell’entità delle perdite (massimizando così il livello

generale del welfare sociale).

Per quanto riguarda l’opportunità e soprattutto la portata dell’intervento pubblico, si è

già rilevato che il mercato privato in se non riesce a garantire una efficiente

assicurabilità dei rischi catastrofici. Riconosciuta quindi l’utilità (o necessità) di un

intervento pubblico per ovviare al fallimento del mercato, laddove si voglia procedere

attraverso lo strumento assicurativo, è possibile come si è visto graduare

diversamente l’intervento del settore pubblico. Tale intervento si può inter alia

parametrare su due grandi direttrici: ruolo lasciato al libero mercato (assicurativo),

con particolare riferimento alla porzione di rischio eventualmente lasciata

all’industria assicurativa privata e/o all’esistenza di meccanismi di solvenza garantiti

dallo Stato; ruolo lasciato all’autonomia privata, con particolare riferimento alla

scelta se adottare schemi di assicurazione obbligatoria oppure agire con meccanismi

di puro incentivo (sovvenzioni, agevolazioni fiscali etc.) alla sottoscrizione di polizze

private (o pubbliche) facoltative.

24 Bruggeman, p.212 ss. 25 Bruggeman, loc. ult. cit..


84

Gli assiomi del liberismo economico spingono affinché l’intervento pubblico, a

prescindere dalla portata, si avvalga se possibile di meccanismi del mercato (i.e. si fa

riferimento ai vantaggi derivanti dalla competitività nell’offerta di assicurazione).

In secondo luogo, anche laddove si decida ad esempio un intervento di sostanziale

copertura pubblica dei costi del rischio e si opti per un meccanismo di assicurazione

obbligatoria, è possibile introdurre dei correttivi (franchigie, sconti sui premi etc.) in

modo da neutralizzare i rischi di moral hazard connaturati a questo tipo di intervento.

Un meccanismo di assicurazione obbligatoria inoltre permette di ovviare al rischio di

cd. selezione avversa (per cui anche in presenza di un’offerta di assicurazioni contro i

rischi da catastrofe a prezzi accessibili, molti soggetti, considerandosi non

particolarmente esposti, potrebbero decidere di non assicurarsi).

Infine, quanto al tipo di rischio da assicurare, la scelta a favore di polizze

comprensive e generiche contro un pacchetto di rischi catastrofici (piuttosto che

l’assicurazione contro uno specifico rischio) permette di ridurre alcuni costi di

transazione e di contenzioso; può costituire un incentivo per un maggior numero di

sottoscrizioni volontarie (salvo che si tratti di assicurazione obbligatoria), riducendo

in parte la selezione avversa; e permette una parziale differenziazione nel portafoglio

dei rischi dell’assicuratore (quantomeno per quel che riguarda il tipo di evento, non

così per il problema tipico della concentrazione spazio temporale del numero di

polizze coinvolte nelle catastrofi)26.

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Legislazione

TRATTATO SUL FUNZIONAMENTO DELL'UNIONE EUROPEA ( VER SI O N E CO N SO LI D ATA) In Gazzetta ufficiale dell’Unione Europea C/326 del 26 ottobre 2012 TITOLO XVIII COESIONE ECONOMICA, SOCIALE E TERRITORIALE Articolo 174 (ex articolo 158 del TCE) Per promuovere uno sviluppo armonioso dell'insieme dell'Unione, questa sviluppa e prosegue la propria azione intesa a realizzare il rafforzamento della sua coesione economica, sociale e territoriale. In particolare l'Unione mira a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni ed il ritardo delle regioni meno favorite. Tra le regioni interessate, un'attenzione particolare è rivolta alle zone rurali, alle zone interessate da transizione industriale e alle regioni che presentano gravi e permanenti svantaggi naturali o demografici, quali le regioni più settentrionali con bassissima densità demografica e le regioni insulari, transfrontaliere e di montagna. Articolo 175 (ex articolo 159 del TCE) Gli Stati membri conducono la loro politica economica e la coordinano anche al fine di raggiungere gli obiettivi dell'articolo 174. L'elaborazione e l'attuazione delle politiche e azioni dell'Unione, nonché l'attuazione del mercato interno tengono conto degli obiettivi dell'articolo 174 e concorrono alla loro realizzazione. L'Unione appoggia questa realizzazione anche con l'azione che essa svolge attraverso fondi a finalità strutturale (Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione

«orientamento», Fondo sociale europeo, Fondo europeo di sviluppo regionale), la Banca europea per gli investimenti e gli altri strumenti finanziari esistenti. La Commissione presenta ogni tre anni al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni una relazione sui progressi compiuti nella realizzazione della coesione economica, sociale e territoriale e sul modo in cui i vari strumenti previsti dal presente articolo vi hanno contribuito. Tale relazione è corredata, se del caso, di appropriate proposte. Le azioni specifiche che si rivelassero necessarie al di fuori dei Fondi, fatte salve le misure decise nell'ambito delle altre politiche dell'Unione, possono essere adottate dal Parlamento europeo e dal Consiglio, che deliberano secondo la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni. Articolo 176 (ex articolo 160 del TCE) Il Fondo europeo di sviluppo regionale è destinato a contribuire alla correzione dei principali squilibri regionali esistenti nell'Unione, partecipando allo sviluppo e all'adeguamento strutturale delle regioni in ritardo di sviluppo nonché alla riconversione delle regioni industriali in declino. Articolo 177 (ex articolo 161 del TCE) Fatto salvo l'articolo 178, il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni, definiscono i compiti, gli obiettivi prioritari e l'organizzazione dei fondi a


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finalità strutturale, elemento quest'ultimo che può comportare il raggruppamento dei Fondi. Sono inoltre definite, secondo la stessa procedura, le norme generali applicabili ai Fondi, nonché le disposizioni necessarie per garantire l'efficacia e il coordinamento dei Fondi tra loro e con gli altri strumenti finanziari esistenti. Un Fondo di coesione è istituito secondo la stessa procedura per l'erogazione di contributi finanziari a progetti in materia di ambiente e di reti transeuropee nel settore delle infrastrutture dei trasporti. Articolo 178 (ex articolo 162 del TCE) I regolamenti di applicazione relativi al Fondo europeo di sviluppo regionale sono adottati dal Parlamento europeo e dal Consiglio, che deliberano secondo la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni. Per quanto riguarda il Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione «orientamento», ed il Fondo sociale europeo restano applicabili rispettivamente gli articoli 43 e 164.

Testo coordinato del Decreto legge 13 settembre 2012, n.158 – (c.d. Decreto Balduzzi)

In Supplemento ordinario n.201, relativo alla G.U. n. 263 del 10 novembre 2012 Articolo 3 – Responsabilita’ professionale dell’esercente le professioni sanitarie (convertito con modificazioni dalla Legge 8/11/2012, n. 189) Capo I – Norme per la razionalizzazione dell’attivita’ assistenziale e sanitaria Responsabilita’ professionale dell’esercente le professioni sanitarie 1. Fermo restando il disposto dell’articolo 2236 del codice civile, nell’accertamento della colpa lieve nell’attivita’ dell’esercente le professioni sanitarie il giudice, ai sensi dell’articolo 1176 del codice civile, tiene conto in particolare dell’osservanza, nel caso concreto, delle

linee guida e delle buone pratiche accreditate dalla comunita’ scientifica nazionale e internazionale. 2. Con decreto del Presidente della Repubblica, adottato ai sensi dell’articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro della salute, di concerto con i Ministri dello sviluppo economico e dell’economia e delle finanze, sentite l’Associazione nazionale fra le imprese assicuratrici (ANIA), le Federazioni nazionali degli ordini e dei collegi delle professioni sanitarie e le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative delle categorie professionali interessate, anche in attuazione dell’articolo 3, comma 5, lettera e), del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, al fine di agevolare l’accesso alla copertura assicurativa agli esercenti le professioni sanitarie, sono disciplinati le procedure e i requisiti minimi e uniformi per l’idoneita’ dei relativi contratti, in conformita’ ai seguenti criteri: a) determinare i casi nei quali, sulla base di definite categorie di rischio professionale, prevedere l’obbligo, in capo ad un fondo appositamente costituito, di garantire idonea copertura assicurativa agli esercenti le professioni sanitarie. Il fondo viene finanziato dal contributo dei professionisti che ne facciano espressa richiesta e da un ulteriore contributo a carico delle imprese autorizzate all’esercizio dell’assicurazione per danni derivanti dall’attivita’ medico-professionale, determinato in misura percentuale ai premi incassati nel precedente esercizio, comunque non superiore al 4 per cento del premio stesso, con provvedimento adottato dal Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro della salute e il Ministro dell’economia e delle finanze, sentite le Federazioni nazionali degli ordini e dei collegi delle professioni sanitarie; b) determinare il soggetto gestore del Fondo di cui alla lettera a) e le sue competenze senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica; c) prevedere che i contratti di

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assicurazione debbano essere stipulati anche in base a condizioni che dispongano alla scadenza la variazione in aumento o in diminuzione del premio in relazione al verificarsi o meno di sinistri e subordinare comunque la disdetta della polizza alla reiterazione di una condotta colposa da parte del sanitario. 3. Il danno biologico conseguente all’attivita’ dell’esercente della professione sanitaria e’ risarcito sulla base delle tabelle di cui agli articoli 138 e 139 del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209, eventualmente integrate con la procedura di cui al comma 1 del predetto articolo 138 e sulla base dei criteri di cui ai citati articoli, per tener conto delle fattispecie da esse non previste, afferenti all’attivita’ di cui al presente articolo. 4. Per i contenuti e le procedure inerenti ai contratti assicurativi per i rischi derivanti dall’esercizio dell’attivita’ professionale resa nell’ambito del Servizio sanitario nazionale o in rapporto di convenzione, il decreto di cui al comma 2 viene adottato sentita altresi’ la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano. Resta comunque esclusa a carico degli enti del Servizio sanitario nazionale ogni copertura assicurativa della responsabilita’ civile ulteriore rispetto a quella prevista, per il relativo personale, dalla normativa contrattuale vigente. 5. Gli albi dei consulenti tecnici d’ufficio di cui all’articolo 13 del regio decreto 18 dicembre 1941, n. 1368, recante disposizioni di attuazione del codice di procedura civile, devono essere aggiornati con cadenza almeno quinquennale, al fine di garantire, oltre a quella medico legale, una idonea e qualificata rappresentanza di esperti delle discipline specialistiche dell’area sanitaria, anche con il coinvolgimento delle societa’ scientifiche. 6. Dall’applicazione del presente articolo non derivano nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

SPAGNA

REGLAMENTO DEL SEGURO DE RIESGOS EXTRAORDINARIOS

Aprobado por el Real Decreto 300/2004, de 20 de febrero (BOE, nº 47, de 24 de febrero de 2004). Se incorporan las modificaciones introducidas por el Real Decreto 1265/2006, de 8 de noviembre (BOE, nº 279, de 22 de noviembre de 2006) y por el Real Decreto 1386/2011, de 14 de octubre (BOE, nº 259 de 27 de octubre de 2011). Artículo 1. Riesgos cubiertos. 1. El Consorcio de Compensación de Seguros tiene por objeto, en relación con el seguro de riesgos extraordinarios que se regula en este reglamento, indemnizar, en la forma en él establecida, en régimen de compensación, las pérdidas derivadas de acontecimientos extraordinarios acaecidos en España y que afecten a riesgos en ella situados. A estos efectos, serán pérdidas, en los términos y con los límites que se establecen en este reglamento, los daños directos en las personas y los bienes, así como la pérdida de beneficios como consecuencia de aquéllos. Se entenderá, igualmente en los términos establecidos en este reglamento, por acontecimientos extraordinarios: a) Los siguientes fenómenos de la naturaleza: los terremotos y maremotos, las inundaciones extraordinarias, las erupciones volcánicas, la tempestad ciclónica atípica y las caídas de cuerpos siderales y aerolitos. b) Los ocasionados violentamente como consecuencia de terrorismo, rebelión, sedición, motín y tumulto popular. c) Hechos o actuaciones de las Fuerzas Armadas o de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en tiempo de paz. 2. A efectos exclusivamente de la cobertura del Consorcio, se entenderá por riesgos situados en España los que afecten a: a) Los vehículos con matrícula española. b) Los bienes inmuebles situados en el territorio nacional.


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c) Los bienes muebles que se encuentren en un inmueble situado en España, estén o no cubiertos por la misma póliza de seguro, con excepción de aquellos que se encuentren en tránsito comercial. d) En el caso de seguros de personas, cuando el asegurado tenga su residencia habitual en España. e) En los demás casos, cuando el tomador del seguro tenga su residencia habitual en España o, si fuera una persona jurídica, tenga en España su domicilio social o la sucursal a que se refiere el contrato. 3. No obstante lo dispuesto en los apartados anteriores, serán también indemnizables por el Consorcio los daños personales derivados de acontecimientos extraordinarios acaecidos en el extranjero cuando el asegurado de la póliza tenga su residencia habitual en España. Artículo 2. Definiciones. 1. A los efectos de la cobertura de los riesgos extraordinarios, se entiende por: a) Terremoto: sacudida brusca del suelo que se propaga en todas las direcciones, producila por un movimiento de la corteza terrestre o punto más profundo. b) Maremoto: agitación violenta de las aguas del mar, como consecuencia de una sacudida de los fondos marinos provocada por fuerzas que actúan en el interior del globo. c) Inundación extraordinaria: el anegamiento del terreno producido por la acción directa de las aguas de lluvia, las procedentes de deshielo o las de los lagos que tengan salida natural, de los ríos o rías o de cursos naturales de agua en superficie, cuando éstos se desbordan de sus cauces normales, así como los embates de mar en las costas. No se entenderá por tal la producida por aguas procedentes de presas, canales, alcantarillas, colectores y otros cauces subterráneos, construidos por el hombre, al reventarse, romperse o averiarse por hechos que no correspondan a riesgos de carácter extraordinario amparados por el Consorcio de Compensación de Seguros, ni la lluvia caída directamente sobre el riesgo asegurado, o la recogida por su

cubierta o azotea, su red de desagüe o sus patios. d) Erupción volcánica: escape de material sólido, líquido o gaseoso arrojado por un volcán. e) Tempestad ciclónica atípica: tiempo atmosférico extremadamente adverso y rigoroso producido por: 1º.- Ciclones violentos de carácter tropical, identificados por la concurrencia y simultaneidad de velocidades de viento superiores a 96 kilómetros por hora, promediados sobre intervalos de 10 minutos, lo que representa un recorrido de más de 16.000 metros en este intervalo, y precipitaciones de intensidad superior a 40 litros de agua por metro cuadrado y hora. 2º.- Borrascas frías intensas con advección de aire ártico identificadas por la concurrencia y simultaneidad de velocidades de viento mayores de 84 kilómetros por hora, igualmente promediadas sobre intervalos de 10 minutos, lo que representa un recorrido de más de 14.000 metros en este intervalo, con temperaturas potenciales que, referidas a la presión al nivel del mar en el punto costero más próximo, sean inferiores a 6ºC bajo cero. 3º.- Tornados, definidos como borrascas extratropicales de origen ciclónico que generan tempestades giratorias producidas a causa de una tormenta de gran violencia que toma la forma de una columna nubosa de pequeño diámetro proyectada de la base de un cumulonimbo hacia el suelo. 4º.- Vientos extraordinarios, definidos como aquellos que presenten rachas que superen los 120 Km. por hora. Se entenderá por racha el mayor valor de la velocidad del viento, sostenida durante un intervalo de tres segundos. Con objeto de la delimitación geográfica del área de afectación del fenómeno meteorológico descrito, el Consorcio de Compensación de Seguros facilitará a la Agenzia Estatal de Meteorología cuantas mediciones ajenas a la misma reciba o pueda recabar, a efectos de su contraste por la Agencia, y solicitará su colaboración en la delimitación geográfica mediante la extrapolación, con los criterios científicos más avanzados, de las

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mediciones existentes, de forma que se procure la mayor homogeneidad posible en la definición del área y se evite la exclusión de puntos aislados respecto de los que esista duda razonable, incluso aunque pudieran carecer de mediciones específicas, teniendo en consideración las registradas en los municipios limítrofes y, en su caso, los colindantes con éstos. f) Caídas de cuerpos siderales y aerolitos: impacto en la superficie del suelo de cuerpos procedentes del espacio exterior a la atmósfera terrestre y ajenos a la actividad humana. g) Terrorismo: toda acción violenta efectuada con la finalidad de desestabilizar el sistema político establecido, o causar temor e inseguridad en el medio social en que se produce. h) Rebelión: hechos y actuaciones a los que se refieren los artículos 472 a 484, ambos inclusive, del Código Penal. i) Sedición: hechos y actuaciones a los que se refieren los artículos 544 a 549, ambos inclusive, del Código Penal. j) Motín: todo movimiento acompañado de violencia dirigido contra la autoridad para obtener satisfacción de ciertas reivindicaciones de orden político, económico o social, siempre que el hecho no tuviese carácter terrorista o fuese considerado tumulto popular. k) Tumulto popular: toda actuación en grupo y con la finalidad de atentar contra la paz pública que produzca una alteración del orden, causando lesiones a las personas o daños a las propiedades, siempre que el hecho no tuviese carácter terrorista o fuese considerado motín. l) Hechos o actuaciones de las Fuerzas Armadas o de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en tiempo de paz: los que tengan su origen en actuaciones de las Fuerzas Armadas y Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y de los Cuerpos de policía de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales, que causen daños en los bienes de terceros o en personas no integradas en las unidades actuantes de las citadas Fuerzas o Cuerpos de Seguridad. 2. Los datos de los fenómenos atmosféricos y sísmicos, y de erupciones volcánicas y caídas de cuerpos siderales,

se obtendrán por el Consorcio de Compensación de Seguros mediante informes certificados expedidos por el Instituto Nacional de Meteorología, el Instituto Geográfico Nacional y demás organismos públicos competentes en la materia. En los casos de acontecimientos de carácter político o social, así como en el supuesto de daños producidos por hechos o actuaciones de las Fuerzas Armadas o de las Fuerzas o Cuerpos de Seguridad en tiempo de paz, el Consorcio de Compensación de Seguros podrá recabar de los órganos jurisdiccionales y administrativos competentes información sobre los hechos. Artículo 3. Pérdida de beneficios. 1. A los efectos de la cobertura de los riesgos extraordinarios por el Consorcio de Compensación de Seguros, se entiende que se produce una pérdida de beneficios cuando, a consecuencia de alguno de los acontecimientos extraordinarios previstos en este reglamento, tiene lugar una alteración de los resultados normales de la actividad económica del sujeto asegurado, derivada de la paralización, suspensión o reducción de los procesos productivos o de negocio de dicha actividad. Los términos de la cobertura en relación con la cuantificación de la citada alteración y de la parte indemnizable de ésta, así como con los períodos de cobertura y de indemnización, serán los previstos en la póliza ordinaria, sin perjuicio de las especialidades establecidas en este reglamento, y en particular de lo establecido en su artículo 10. 2. Para que la pérdida de beneficios como consecuencia de un acontecimiento de los previstos en este reglamento resulte indemnizable por el Consorcio de Compensación de Seguros, será necessario que una póliza ordinaria de las previstas en el artículo siguiente contemple su cobertura como consecuencia de alguno de los riesgos ordinarios de incendio, explosión, robo, fenómenos atmosféricos o avería o rotura de maquinaria, y que se haya producido un daño directo en los bienes asegurados en la propia póliza u otra distinta, y que sean propiedad o estén


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a disposición del proprio asegurado, no quedando cubiertas, por lo tanto, las pérdidas de beneficios consecuencia de daños sufridos por otros bienes o por los de otras personas físicas o jurídicas distintas del asegurado, por razón, entre otros, de los bienes o servicios que aquéllas deban y no puedan suministrar a éste a consecuencia del evento extraordinario. A los anteriores efectos, se considerará que el anegamiento, destrucción o deterioro, a consecuencia de un acontecimiento extraordinario, de las vías inmediatas de acceso a un bien propiedad del asegurado, que impidan acceder a éste, constituyen un daño directo a dicho bien, aún cuando las vías de acceso no estuvieran aseguradas. 3. Sin perjuicio de lo indicado en el apartado anterior, la cobertura alcanzará las pérdidas de margen bruto consolidado para grupos de empresas formados por sociedades distintas, y de las que el asegurado forme parte, como consecuencia de la ocurrencia de un siniestro de daños materiales sobrevenido en cualquiera de ellas y cuya causa esté asimismo cubierta por el Consorcio de Compensación de Seguros, siempre que: a) Todas las sociedades que componen el grupo de empresas incluidas en esta copertura tengan garantizada la pérdida de beneficios en sus respectivas coberturas para los riesgos ordinarios, aunque lo fuera por diferentes aseguradores. b) En las pólizas de cada una de las citadas sociedades se incluya la relación de todas las que constituyen el grupo a efectos de esta garantía de interdependencia. Fuera del supuesto contemplado en el párrafo anterior, esta cobertura excluye las consecuencias de siniestros acaecidos a terceros, clientes o proveedores del asegurado, incluso aunque la póliza de riesgos ordinarios contemple la cobertura bajo la denominación de interdependencia u otra similar. Artículo 4. Pólizas con recargo obligatorio a favor del Consorcio de Compensación de Seguros. 1. El seguro de riesgos extraordinarios amparará, conforme legalmente se

determina, a los asegurados de las pólizas que se indican a continuación, en las cuales es obligatorio el recargo a favor del Consorcio de Compensación de Seguros: a) En los seguros contra daños: pólizas de vehículos terrestres, vehículos ferroviarios, incendios y eventos de la naturaleza, otros daños en los bienes (robo, rotura de cristales, daños a maquinaria, equipos eléctricos y ordenadores) y pérdidas pecuniarias diversas, siempre que, en este último caso, contemplen coberturas de las citadas en el artículo 3.2, así como modalidades combinadas de ellos o cuando se contraten de forma complementaria. No obstante, quedan excluidas, en todo caso, las pólizas de los seguros agrarios combinados, cualquiera que sea el bien objeto del seguro, así como cualesquiera otras que cubran producciones agropecuarias susceptibles de aseguramiento a través del sistema de los seguros agrarios combinados por encontrarse contempladas en los planes que anualmente aprueba el Gobierno, cualquiera que sea la delimitación de las coberturas que prevea dicho sistema, así como las pólizas que cubran los riesgos derivados del transporte de mercancías, y de la construcción y montaje, incluidas las pólizas suscritas en cumplimiento de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación. Las pólizas que cubriendo producciones agropecuarias no incluidas en un plan anual de seguros agrarios combinados, se encuentren en vigor en el momento de la inclusión de dichas producciones en un nuevo plan, se entenderán excluidas de la obligación de pagar el recarlo al Consorcio de Compensación de Seguros y, en consecuencia, de la cobertura otorgada por éste, por aplicación del párrafo anterior, a partir de su vencimiento o renovación, y a más tardar en el plazo de un año desde la aprobación por el Gobierno del plan anual en el que pasen a estar incluidas las producciones. b) En los seguros de personas: las pólizas del ramo de vida que garanticen exclusiva o principalmente el riesgo de fallecimiento, incluidas las que contemplen además garantías

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complementarias de indemnizaciones pecuniarias por invalidez permanente parcial, total o absoluta o incapacidad temporal, en los términos que se determinan en este reglamento; y las del ramo de accidentes que garanticen el riesgo de fallecimiento o contemplen indemnizaciones pecuniarias por invalidez permanente parcial, total o absoluta o incapacidad temporal, en ambos casos incluso si se hubiera contratado de forma combinada o como complemento de otro seguro. Asimismo, se entienden incluidas las pólizas de vida o accidentes que cubran los riesgos antes citados amparados en un plan de pensiones formulado conforme al texto refundido de la Ley de regulación de los planes y fondos de pensiones, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2002, de 29 de noviembre. Las pólizas colectivas que instrumenten compromisos por pensiones estarán incluidas en todo caso, aún cuando el riesgo garantizado principalmente no sea el de fallecimiento. 2. A los efectos de lo previsto en este reglamento, se entenderá que una póliza de seguro de vida garantiza principalmente el riesgo de fallecimiento si el capital en riesgo sobrepasa en algún momento el 25 por ciento de la provisión matemática que la entidad aseguradora que hubiera emitido la póliza deba tener constituida de conformidad con la normativa reguladora de los seguros privados. El capital en riesgo se determina por la diferencia entre la mayor de las sumas aseguradas y la provisión matemática. En el caso de que las sumas aseguradas adoptasen la forma de renta, temporal o vitalicia, se tomará a estos efectos, así como a los de la aplicación del recargo a favor del Consorcio de Compensación de Seguros, su valor actual actuarial calculado conforme a las bases técnicas que resulten de aplicación para la determinación de las provisiones matemáticas correspondientes. Artículo 5. Extensión de la cobertura. 1. La cobertura de los riesgos extraordinarios alcanzará a los mismos bienes o personas, así como las mismas sumas aseguradas que se hayan establecido en las pólizas de seguro a

efectos de la cobertura de los riesgos ordinarios, sin perjuicio de lo establecido en el apartado 3 de este artículo. 2. Quedan admitidos para la cobertura de riesgos extraordinarios los pactos de inclusión facoltativa que incorporan los siguientes tipos de seguro, siempre que éstos se apliquen a la cobertura de los riesgos ordinarios, y en sus mismos términos: a) Seguros a primer riesgo, entendiéndose incluidas las siguientes modalidades: 1º.- Seguros a valor parcial. 2º.- Seguros con límite de indemnización. 3º.- Seguros a valor convenido. 4º.- Otros seguros con derogación de la regla proporcional. b) Seguros a valor de nuevo o a valor de reposición. c) Seguros de capital flotante. d) Seguros con revalorización automática de capitales. e) Seguros con cláusula de margen. f) Seguros con cláusula de compensación de capitales entre distintos apartados de la misma póliza, o entre contenido y continente. Sin perjuicio de lo anterior, a los efectos de lo previsto en el apartado siguiente, el Consorcio de Compensación de Seguros aplicará, únicamente en el supuesto de daños directos, la compensación de capitales dentro de una misma póliza entre los correspondientes a contenido y a continente. Se faculta a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones para que, a propuesta del Consorcio de Compensación de Seguros, pueda admitir a estos efectos otras cláusulas, cuando su extensión en el mercado de seguros lo aconseje. 3. Si, en el momento de producción de un siniestro debido a un acontecimiento extraordinario, la suma asegurada a valor total fuera inferior al valor del interés asegurado, el Consorcio de Compensación de Seguros indemnizará el daño causado en la misma proporción en que aquélla cubra dicho interés asegurado. A estos efectos, se tendrán en cuenta todos los capitales fijados para los bienes siniestrados, aunque lo estuvieran en distintas pólizas de las incluidas en el


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artículo 4, siempre que estuvieran en vigor y se hallaran en período de efecto. Lo anterior se efectuará de forma separada e independiente para la cobertura de daños directos y la de pérdida de beneficios. 4. No obstante lo dispuesto en el apartado 1, en las pólizas que cubran daños propios a los vehículos a motor la cobertura de riesgos extraordinarios por el Consorcio de Compensación de Seguros garantizará la totalidad del interés asegurable aunque la póliza ordinaria sólo lo haga parcialmente. 5. Asimismo, en los seguros de vida que, de acuerdo con lo previsto en el contrato, y de conformidad con la normativa reguladora de los seguros privados, generen provisión matemática, la cobertura de riesgos extraordinarios por el Consorcio de Compensación de Seguros se referirá a los capitales en riesgo para cada asegurado, es decir, a la diferencia entre las sumas aseguradas y las provisiones matemáticas que, de conformidad con la normativa citada, la entidad aseguradora que hubiera emitido la póliza deba tener constituidas. En estos contratos, el importe correspondiente a dichas provisiones matemáticas deberá ser satisfecho, en caso de siniestro de carácter extraordinario, por la mencionada entidad aseguradora. Artículo 6. Daños excluidos. Quedan excluidos de cobertura por el Consorcio de Compensación de Seguros y, por tanto, no serán amparados por éste, los daños o siniestros siguientes: a) Los que no den lugar a indemnización según la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de Contrato de Seguro. b) Los ocasionados en personas o bienes asegurados por contrato de seguro no incluido entre los mencionados en el artículo 4. c) Los debidos a vicio o defecto propio de la cosa asegurada, o a su manifiesta falta de mantenimiento. d) Los producidos por conflictos armados, aunque no haya precedido la declaración oficial de guerra. e) Los derivados de la energía nuclear, sin perjuicio de lo establecido en la Ley 25/1964, de 29 de abril, reguladora de energía nuclear. No obstante lo anterior, sí

se entenderán incluidos todos los daños directos ocasionados en una instalación nuclear asegurada, cuando sean consecuencia de un acontecimiento extraordinario que afecte a la propia instalación. f) Los debidos a la mera acción del tiempo y, en el caso de bienes total o parcialmente sumergidos de forma permanente, los imputables a la mera acción del oleaje o corrientes ordinarios. g) Los producidos por fenómenos de la naturaleza distintos a los señalados en el artículo 1 y, en particular, los producidos por elevación del nivel freático, movimiento de laderas, deslizamiento o asentamiento de terrenos, desprendimiento de rocas y fenómenos similares, salvo que estos fueran ocasionados manifiestamente por la acción del agua de lluvia que, a su vez, hubiera provocado en la zona una situación de inundación extraordinaria y se produjeran con carácter simultáneo a dicha inundación. h) Los causados por actuaciones tumultuarias producidas en el curso de reuniones y manifestaciones llevadas a cabo conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del Derecho de Reunión, así como durante el transcurso de huelgas legales, salvo que las citadas actuaciones pudieran ser calificadas como acontecimientos extraordinarios conforme al artículo 1. i) Los causados por mala fe del asegurado. j) Los derivados de siniestros cuya ocurrencia haya tenido lugar en el plazo de carencia establecido en el artículo 8. k) Los correspondientes a siniestros producidos antes del pago de la primera prima o cuando, de conformidad con lo establecido en la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de Contrato de Seguro,la cobertura del Consorcio de Compensación de Seguros se halle suspendida o el seguro quede extinguido por falta de pago de las primas. l) Los indirectos o pérdidas derivadas de daños directos o indirectos, distintos de la pérdida de beneficios delimitada en este reglamento. En particular, no quedan comprendidos en esta cobertura los daños

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o pérdidas sufridas como consecuencia de corte o alteración en el suministro exterior de energía eléctrica, gases combustibles, fuel-oil, gas-oil u otros fluidos, ni cualesquiera otros daños o pérdidas indirectas distintas de las citadas en el párrafo anterior, aunque estas alteraciones se deriven de una causa incluida en la cobertura de riesgos extraordinarios. m) Los siniestros que por su magnitud y gravedad sean calificados por el Gobierno de la Nación como de «catástrofe o calamidad nacional». Artículo 7. Gastos complementarios. Los gastos de desembarre y extracción de lodos, demolición, desescombro, extracción de lixiviados y transporte a vertedero o planta de residuos autorizados serán considerados como daños al continente asegurado. Los gastos necesarios para depositar en vertedero los bienes de contenido dañados, incluidos los que pudieran considerarse como tóxicos o peligrosos, serán considerados como daños al contendo asegurado. La indemnización conjunta por gastos complementarios quedará limitada al 4 por ciento de la suma asegurada, y a la así calculada le será de aplicación lo establecido en el artículo 5 para los supuestos de infraseguro. No serán objeto de cobertura los gastos de limpieza y desembarre de cauces públicos, canales, vasos de embalses o cunetas, dragados de fondos marinos, y los de obras de drenaje de infraestructuras. Asimismo, tampoco serán objeto de cobertura los gastos derivados de los honorarios de los profesionales designados por el asegurado para efectuar la peritación de los daños. Artículo 8. Plazo de carencia. 1. No quedarán cubiertos por el seguro de riesgos extraordinarios los daños y pérdidas derivadas de los fenómenos de la naturaleza a que se refiere el artículo 1 que afecten a bienes asegurados por pólizas cuya fecha de emisión o de efecto, si fuera posterior, no preceda en siete días naturales a aquel en que ha ocurrido el

siniestro. Este período de carencia no regirá en los siguientes casos: a) Los de reemplazo o sustitución de la póliza, en la misma u otra entidad, sin solución de continuidad, salvo en la parte que fuera objeto de aumento o nueva cobertura. No se entenderá que ha existido interrupción de la cobertura en el reemplazo o sustitución de la póliza cuando la emisión y comienzo de efectos de la póliza posterior se hayan producilo después del vencimiento de la anterior pero antes de la suspensión de efectos de ésta. b) Para la parte de los capitales asegurados que resulte de la revalorización automática prevista en la póliza. c) En los supuestos en que quede demostrada la imposibilidad de contratación anterior del seguro por inexistencia de interés asegurable. 2. El plazo de carencia se aplicará cualquiera que sea la duración de la póliza, así como, en su caso, a los seguros instrumentados mediante carta de garantía. No obstante, en los supuestos de seguros de duración igual o inferior a siete días, el período de carencia comenzará a contarse desde la fecha de contratación de la póliza. 3. En los seguros de personas no será de aplicación el anterior período de carencia. 4. En los supuestos a los que no resulte de aplicación el período de carencia, los efectos de la cobertura de los riesgos extraordinarios comenzarán en la fecha de emisión de la póliza, o en la de su efecto, si fuera posterior. Artículo 9. Franquicia. 1. En el caso de daños directos, la franquicia a cargo del asegurado será: a) En los seguros contra daños en las cosas, de un siete por ciento de la cuantía de los daños indemnizables producidos por el siniestro. No obstante, tal franquicia no será de aplicación a los daños que afecten a vehículos asegurados por póliza de seguro de automóviles, viviendas y comunidades de propietarios de viviendas. b) En los seguros de personas no se efectuará deducción por franquicia. 2. En el caso de la cobertura de pérdida de beneficios, la franquicia a cargo del


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asegurado será la misma prevista en la póliza, en tiempo o en cuantía, para daños consecuencia de siniestros ordinarios de pérdida de beneficios. De existir diversas franquicias para la cobertura de siniestros ordinarios de pérdida de beneficios, se aplicarán las previstas para la cobertura principal. 3. Cuando en una póliza se establezca una franquicia combinada para daños y pérdida de beneficios, por el Consorcio de Compensación de Seguros se liquidarán los daños materiales con deducción de la franquicia que corresponda por aplicación de lo previsto en el apartado 1, y la pérdida de beneficios producida con deducción de la franquicia establecida en la póliza para la copertura principal, minorada en la franquicia aplicada en la liquidación de los daños materiales. 4. Se faculta al Ministerio de Economía y Hacienda para que, cuando las circunstancias lo aconsejen, y previo informe del Consorcio de Compensación de Seguros, pueda modificar el importe de la franquicia establecido en este artículo. Artículo 10. Valoración de los daños. La valoración de las pérdidas derivadas de los acontecimientos extraordinarios se realizará por el Consorcio de Compensación de Seguros, sin que éste quede vinculado por las valoraciones que, en su caso, hubiese realizado la entidad aseguradora que cubriese los riesgos ordinarios. Artículo 11. Cartas de garantía. Para que una carta de garantía goce de la cobertura de riesgos extraordinarios, será necesario: a) Que en ella se precisen los bienes que han de asegurarse, el capital asegurado y la duración, que en ningún caso podrá ser superior a tres meses, plazo dentro del cual deberá formalizarse la póliza. b) Que el asegurado haya pagado efectivamente una cantidad a cuenta de la prima que se aproxime al importe de ésta. c) Que se haya enviado al Consorcio de Compensación de Seguros copia de la citada carta con anterioridad al siniestro y dentro de los 15 días siguientes a su firma,

así como justificación del pago a que se refiere el párrafo anterior. Artículo 12. Cláusula de cobertura. En todas las pólizas incluidas en el artículo 4 figurará una cláusula de cobertura por el Consorcio de Compensación de Seguros de los riesgos extraordinarios, en la que se hará referencia expresa a la facultad para el tomador del seguro de cubrir dichos riesgos con aseguradores que reúnan las condiciones exigidas por la legislación vigente. Dicha cláusula será aprobada por la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones a propuesta del Consorcio de Compensación de Seguros, y se publicará en el «Boletín Oficial del Estado». No será válida ninguna otra cláusula o pacto que pudiera contener la póliza ordinaria en relación con la cobertura de los riesgos extraordinarios por el Consorcio de Compensación de Seguros. Artículo 13. Tarifa de recargos del seguro de riesgos extraordinarios. 1. Las tarifas de recargos del seguro de riesgos extraordinarios que deben satisfacer obligatoriamente por los asegurados al Consorcio de Compensación de Seguros, que deberán ser individualizadas para la cobertura de los daños directos y para la de la pérdida de beneficios, serán aprobadas por la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones a propuesta del Consorcio de Compensación de Seguros y se publicarán en el «Boletín Oficial del Estado». 2. Las citadas tarifas deberán respetar los principios de equidad y suficiencia fundados en las reglas de la técnica aseguradora, y estar basadas en principios de compensación entre tipos de bienes o de riesgos, zonas geográficas y grados de exposición. Artículo 14. Información que debe facilitarse al Consorcio de Compensación de Seguros. Las entidades aseguradoras que operen en los ramos de seguro con recargo obligatorio a favor del Consorcio de Compensación de Seguros deberán facilitar a dicha entidad pública empresarial la información relativa a las

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pólizas, riesgos, garantías, coberturas, cláusulas y capitales que afecten a dichas operaciones en los modelos que al efecto apruebe la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones a propuesta del Consorcio de Compensación de Seguros.

FRANCIA

LOI N° 82-600 DU 13 JUILLET 1982 RELATIVE À L’INDEMNISATION DES VICTIMES DE CATASTROPHES NATURELLES

Version consolidée au 15 janvier 2013 Article 1 Les contrats d’assurance, souscrits par toute personne physique ou morale autre que l’Etat et garantissant les dommages d’incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l’assuré contre les effets des catastrophes naturelles sur les biens faisant l’objet de tels contrats. En outre, si l’assuré est couvert contre les pertes d’exploitation, cette garantie est étendue aux effets des catastrophes naturelles, dans les conditions prévues au contrat correspondant. Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles , au sens de la présente loi, les dommages matériels directs ayant eu pour cause déterminante l’intensité anormale d’un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n’ont pu empêcher leur survenance ou n’ont pu être prises. L’état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel.

Article 2 Les entreprises d’assurance doivent insérer dans les contrats visés à l’article 1er une clause étendant leur garantie aux dommages visés au troisième alinéa dudit article. La garantie ainsi instituée ne peut excepter aucun des biens mentionnés au contrat ni opérer d’autre abattement que ceux qui seront fixés dans les clauses types prévues à l’article 3. Elle est couverte par une prime ou cotisation additionnelle, individualisée dans l’avis d’échéance au contrat visé à l’article 1er et calculée à partir d’un taux unique défini par arrêté pour chaque catégorie de contrat . Ce taux est appliqué au montant de la prime ou cotisation principale ou au montant des capitaux assurés, selon la catégorie de contrat. Les indemnisations résultant de cette garantie doivent être attribuées aux assurés dans un délai de trois mois à compter de la date de remise de l’état estimatif des biens endommagés ou des pertes subies, sans préjudice de dispositions contractuelles plus favorables ou de la date de publication, lorsque celle-ci est postérieure, de la décision administrative constatant l’état de catastrophe naturelle. Article 3 Dans un délai d’un mois à compter de la date de publication de la présente loi, les contrats visés à l’article 1er sont réputés, nonobstant toute disposition contraire, contenir une telle clause. Des clauses types réputées écrites dans ces contrats sont déterminées par arrêté avant cette date. Article 4 A modifié les dispositions suivantes : Modifie Code des assurances - art. L431-3 (M)


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Article 5 Modifié par Ordonnance 2007-329 2007-03-12 art. 12 13° JORF 13 mars 2007 en vigueur au plus tard le 1er mars 2008 I -Paragraphe abrogé. II - Les salariés résidant ou habituellement employés dans une zone touchée par une catastrophe naturelle peuvent bénéficier d’un congé maximum de vingt jours non rémunérés, pris en une ou plusieurs fois, à leur demande, pour participer aux activités d’organismes apportant une aide aux victimes de catastrophes naturelles. En cas d’urgence, ce congé peut être pris sous préavis de vingt-quatre heures. Le bénéfice du congé peut être refusé par l’employeur s’il estime qu’il aura des conséquences préjudiciable à la bonne marche de l’entreprise. Ce refus doit être motivé. Il ne peut intervenir qu’après consultation du comité d’entreprise ou d’établissement ou, à défaut, des délégués du personnel. NOTA : Ordonnance 2007-329 du 12 mars 2007 art. 14 : Les dispositions de la présente ordonnance entrent en vigueur en même temps que la partie réglementaire du code du travail et au plus tard le 1er mars 2008. Article 5-1 (abrogé) Créé par Loi n°87-565 du 22 juillet 1987 - art. 43 JORF 23 juillet 1987 Abrogé par Loi n°95-101 du 2 février 1995 - art. 18 JORF 3 février 1995 Article 7 Sont exclus du champ d’application de la présente loi les dommages causés aux récoltes non engrangées, aux cultures, aux sols et au cheptel vif hors bâtiment, dont l’indemnisation reste régie par les dispositions de la loi n° 64-706 du 10 juillet 1964 modifiée organisant un régime de garantie contre les calamités agricoles. Sont exclus également du champ d’application de la présente loi les

dommages subis par les corps des véhicules aériens, maritimes, lacustres et fluviaux ainsi que les marchandises transportées et les dommages visés à l’article L. 242-1 du code des assurances. Les contrats d’assurance garantissant les dommages mentionnés aux alinéas précédents ne sont pas soumis au versement de la prime ou cotisation additionnelle. Article 8 A modifié les dispositions suivantes : Modifie Code des assurances - art. L121-4 (V) Article 9 A modifié les dispositions suivantes : Modifie Code des assurances - art. L111-2 (M) Article 10 Les deux derniers alinéas de l’article L. 121-4 du code des assurances sont applicables aux contrats en cours nonobstant toute disposition contraire.

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