S o m m a r i o : 1. Premessa - 2. Il valore etico-culturale del paesaggio nelle fonti del dirit -

to interno - 3. Il riparto di competenze in materia ambientale dopo la riforma del Titolo V della

Costituzione - 4. La pianificazione urbanistica nella Regione Siciliana. Problematiche di

“governo del territorio” - 5. La competenza legislativa della Regione Siciliana nel “governo

del territorio”. L’esperienza siciliana - 6. Conclusioni: Per una cooperazione tra enti locali e

Regioni in materia di tutela e di valorizzazione del paesaggio?

1. Premessa

Agli inizi degli anni settanta si sono formati in materia due indirizzi dottrinari: uno ten-

dente ad escludere il paesaggio dalla sfera di competenza legislativa regionale l’altro volto,

invece, a riconoscere un ruolo alle regioni nella materia, considerando il paesaggio come

sub-materia dell’urbanistica oppure come “regolazione conformativa globale del territorio”

dalla quale discenderebbe come sub-materia l’urbanistica 1.

La giurisprudenza della Corte Costituzionale 2 fino alla legge costituzionale n. 3/2001,

aveva scorto nella tutela del paesaggio una materia a sé stante. Si trattava, piuttosto, di un

campo di applicazione non riconducibile all’urbanistica - pur nella accezione più estesa di

pianificazione del territorio - attribuita alla potestà legislativa concorrente dall’art. 117 Cost.

- di cui poteva mantenersi l’attribuzione statale.

Oggi, a seguito della riforma del titolo V della Costituzione, le due materie “urbanisti-

ca” e “paesaggio” sono autonome: infatti, nonostante l’ampliamento della nozione di urba-

nistica sancito, (prima della legge di revisione), dall’art. 80 D.P.R. n. 616/1977 che tende

“all’ordinato assetto del territorio”, oggetto di tutela del paesaggio sono invece, certe parti

del territorio caratterizzate da un particolare rilievo paesaggistico e, sebbene l’art. 117 Cost.

Il principio di “leale cooperazione” tra stato, regioni ed entilocali nella tutela del paesaggioMassimo Pellingra ContinoAvvocato. Dottore di ricerca in diritto dell’economia, dei trasporti e dell’ambiente - Cultore didiritto pubblico e diritto amministrativo - Università di Palermo

1 Per il primo indirizzo dottrinario cfr. M.A. SANDULLI, La tutela del paesaggio nella Costituzione, Giuffrè,Milano, 1967, III, 902; per la seconda G. BERTI, Problemi giuridici della tutela dei beni culturali nella pianifi -cazione territoriale regionale, in RA, 1970, I 617; per la terza A. PREDIERI, Urbanistica tutela del paesaggioespropriazione, Milano, 1969, 56 ss..2 Cfr. P. UNGARI, Spunti per un intervento su “Quadro conoscitivo critico della legislazione italiana sul pae -saggio” nell’ambito del Convegno “Il Paesaggio nelle Politiche Europee” (Roma 10-11 novembre 2003).

1

non menzioni claris verbis “il paesaggio”, ciò non comporta che tale materia sia passata

implicitamente alla Regione.

Dall’analisi dell’elenco delle materie di attribuzione statale troviamo in esso “la tutela

dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”. Dunque, l’espressione “ambiente” 3

estensivamente intesa comprende sicuramente la tutela del paesaggio 4.

La legge quadro per il governo del territorio 5, “recentemente modificata, elencando

all’art. 1 comma 2 le attività in cui esso consiste, espressamente esclude dalle stesse la

tutela del paesaggio”; specifica, al successivo comma 3, che “la potestà legislativa in mate -

ria di governo del territorio spetta alle Regioni, ad esclusione degli aspetti sulla tutela dei

beni culturali e del paesaggio”.

Ciò premesso, la materia de qua rimane di competenza legislativa statale ma, tale cir-

costanza non esclude l’intervento in via amministrativa della Regione coordinatamente con

quanto previsto dai decreti di trasferimento che le hanno attribuito la potestà in ordine ai

piani paesistici (art. 1 co. 8, D.P.R. n. 8/1972) e delegato alla stessa gran parte delle fun-

zioni amministrative, con la riserva allo Stato delle funzioni di indirizzo e di coordinamento

(D.P.R. n. 616/1977).

L’assetto distributivo delle competenze non è stato mutato né dal d.lgs. 31 marzo 1998

n. 112 né dal D.Lgs. n. 267/2000, considerato il riconoscimento anche alle Province, di un

fattivo ruolo di coordinamento nell’ambito della pianificazione paesistica; anzi è stato con-

fermato dalle disposizioni del T.U. in materia di Beni Culturali di cui al D.Lgs. 490/1999, ora

sostituito dal nuovo Codice di cui al D. lgs. 22 gennaio 2004 n. 42.

Il punctum saliens che caratterizza la portata innovativa del Codice riposa certa-

mente nell’art. 9 della Costituzione, in forza del quale la Repubblica promuove lo svi-

luppo della cultura e tutela del paesaggio e il patrimonio storico ed artistico della

N a z i o n e .

Elemento innovativo, rispetto al T.U. del 1999, è la stessa definizione di paesaggio,

come si evince dall’art. 131, comma, 1 ove si legge testualmente che “per paesaggio si

2

3 Sulla distinzione tra “ governo del territorio” e “tutela e garanzia dell’ambiente” nella quale può essere ricon-dotta la tutela del paesaggio”, cfr. TAR Catania, 3/12/2003, n. 1979, in Redazione Giuffré, 2003.4 Cfr. L. R. PERFETTI, Premesse alle nozioni giuridiche di ambiente e di paesaggio. Cose, beni, diritti e sim -boli, in Riv. Giur. Amb., 2009, pp. 1 ss.; vedasi altresì M. IMMORDINO, Vincolo paesaggistico e regime deibeni, Padova. 1991, pp. 9 ss..; A. ANGIULI (Prefazione alla parte III del Codice dei beni paesaggistici e codi -ficazione), in A. ANGIULI - V. CAPUTI JAMBRENGHI, Commentario al Codice dei Beni Culturali e delPaesaggio, Torino, 2005, passim.5 Cfr. comma 153 “LEGGE QUADRO PER IL GOVERNO DEL TERRITORIO”, aggiornata al 7 luglio 2004dalla Commissione Ambiente della Camera.

intende una parte omogenea di territorio, i cui caratteri derivano dalla natura, dalla storia

umana o dalle reciproche interrelazioni” 6.

E’ stato anche introdotto il principio di cooperazione 7 tra le amministrazioni pubbliche

nel definire gli indirizzi e i criteri che attengono alle attività di tutela, pianificazione 8, recu-

pero, riqualificazione e valorizzazione del paesaggio; contestualmente è stata anche indi-

cata la prospettiva dello sviluppo sostenibile quale possibile elemento di completamento

per il raggiungimento degli obiettivi posti a garanzia e difesa del territorio.

In realtà, il principio di “leale collaborazione reciproca” 9, non univocamente accolto

dalla dottrina, ed ora codificato, da tempo viene invocato dalla giurisprudenza della Corte

Costituzionale come utile strumento di mediazione tra i poteri statali e le attribuzioni regio-

nali in materia di tutela del paesaggio 10.

Tra le autorevoli pronunce la Suprema Corte ha stabilito infatti che, “il dovere di lealtà,

al quale devono essere improntati i rapporti tra Stato e Regione, trova la sua naturale sfera

di incidenza proprio là dove l’assetto delle competenze dei due enti comporti un reciproco

condizionamento delle funzioni, nel senso che il potere spettante all’un soggetto non possa

essere esercitato quando l’altro non adempia ai propri compiti. Viene allora in gioco con il

6 Cfr. G. COCCO, Il difficile rapporto tra conservazione e sviluppo del territorio, in W. CORTESE ( a cura di),Conservazione del paesaggio e dell’ambiente, governo del territorio e grandi infrastrutture: realtà o utopia? -Atti del Convegno - Lampedusa, 19 - 21 giugno 2008 (Dipartimento di Diritto Pubblico, Università degli Studidi Palermo), Palermo, 2009.7 Cfr. V. SARCONE, La leale collaborazione vale anche per l’e-government? Dalla Consulta un’occasione pertrattare dell’innovazione tecnologica nelle amministrazioni (Brevissime considerazioni a margine della sent.Corte Cost., 26 gennaio 2005, n. 31) in www.federalismi.it. L’Autore muove dall’analisi della pronuncia de quaun commento sulla necessari età di un processo di informatizzazione, di digitalizzazione delleAmministrazione statale, regionale e locale, materia di competenza statale in via esclusiva secondo i dettamidell’art. 117, comma 2, lett. r) della Carta Fondamentale italiana. Sic., M. BOMBARDELLI, Informatica pubbli -ca, e-government e sviluppo sostenibile, in Riv. It. Dir. pubbl. comun., 2002, pp. 993 ss.. Vedasi anche S.SIMONCINI, Non c’è alternativa alla leale collaborazione. Dalla Corte le prime indicazioni su regolamenti delGoverno e “livelli essenziali delle prestazioni” nelle materie regionali, in Le regioni, 2003, pp. 1199 ss. In par-ticolare, G. Gardini, Le regole dell’informazione, Principi giuridici, strumenti, casi, Milano, 2005, pp. 237 - 247;AAVV, Regioni ed ordinamento della comunicazione, Atti del Convegno, pubblicazione della Presidenza dellaRegione Umbria, (con particolare riferimento agli interventi di P. Caretti ed A. Valastro).8 G. PAGLIARI, Piani urbanistici e piani paesaggistici: il progetto di paesaggio, in W. CORTESE, op. cit., pp. 89ss.; E. BOSCOLO, Appunti sulla nozione giuridica di paesaggio identitario, in Urb. A p p . 2008, fasc. 7, pp. 797 ss..9 S. BARTOLE, R. BIN. G. FALCON, R. TOSI, Diritto Regionale, Bologna, 2005; S. BARTOLE, Supremazia e col -laborazione tra Stato e Regioni, in R i v. Giur. edilizia, 1971, pp. 89 ss.; I D E M, Ripensando alla collaborazione traStato e Regioni alla luce delle teorie dei principi del diritto, in G i u r. Cost., 1982, I, pp. 2422 ss..; V. SPA G N AM U S S O ,Problemi della collaborazione e del controllo fra Stato e Regioni anche alla luce della giurisprudenza costituziona -le, Atti del Corso di aggiornamento su “Organizzazione e diritto delle Regioni” Roma, 1982, pp. 193 ss..10 V. MAZZARELLI, “La disciplina del paesaggio dopo il d.lgs. n. 63/2008” in Giorn. Dir. Amm., fasc. 10/2008,pp. 1068 ss.. in cui si afferma che “rispetto alla legislazione del 1999, il Codice del 2004 non si è limitato aduna mera operazione di copia e incolla, ma ha fatto di più: ha istituito una serie di nessi tra paesaggio e patri -monio culturale, valorizzando in più punti l’idea del paesaggio come espressione di storia e di cultura. Questaoperazione - a senso unico perché viene connotato il paesaggio come bene culturale, e non viceversa - servea spostare il baricentro della tutela, affiancando in ciò il paesaggio ai beni culturali...”

3

massimo risalto la necessità di un permanente fattore di composizione di un disegno auto -

nomistico che è basato sì sulla distinzione e sull’articolazione delle competenze, ma anche,

talvolta, sulla loro interferenza e sul loro reciproco legame 11. Ed è questa la funzione pro -

pria del principio di leale collaborazione, il quale opera pertanto in una dimensione che è

anche, se non prevalentemente, politico-costituzionale, nel senso che qualifica, prima

ancora delle rispettive posizioni giuridiche dello Stato e della Regione, il contesto entro il

quale devono svolgersi le relazioni tra i due enti”.

Il richiamato principio è stato anche ribadito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di

Stato che 1 2, come già anticipato in precedenti decisioni, ha stabilito che “in sede di gestione

di vincoli paesaggistici, mentre la legge 29 giugno 1939 n. 1497 aveva attribuito ai soli orga -

ni statali i poteri di amministrazione attiva, le riforme apportate dal D.P.R. 24 luglio 1977 n. 616

e dalla legge 8 agosto 1985 n. 431 hanno attribuito i relativi poteri allo Stato ed alle Regioni,....

sicché in materia vi è una con titolarità di poteri da parte dello Stato e della Regione che devo -

no ispirare i loro atti e comportamenti al principio della leale collaborazione...”.

In tempi recenti, si è affermata la sussistenza di un potere di cogestione dei vincoli pae-

sistici, il quale, necessariamente, riguarda anche il Comune interessato dal vincolo come sog-

getto destinatario in primis del procedimento avviato dalla Soprintendenza dei beni culturali, il

quale, quindi, deve essere messo in condizione di partecipare alla procedura impositiva.

Da ciò si deduce che, affinché la leale collaborazione riceva piena e concreta

attuazione, è necessario che le autorità preposte alla gestione dell’urbanistica - e cioè

Regioni e Comuni - efficacemente concorrano alla difesa dei valori paesaggistici

mediante gli strumenti a loro disposizione (ovvero misure tratte dalla legislazione urba-

nistica es. piani regolatori, concessioni edilizie, etc.) anche in armonia con quanto sta-

bilito dall’art. 9 della Cost., che impone a tutti i soggetti dell’ordinamento, e non solo allo

Stato, il dovere di concorrere alla difesa del paesaggio, nell’ottica di un superamento

della diatriba costante in seno all’Amministrazione, prodotto del perenne conflitto tra

istanze locali e statali, al fine di pervenire a una “pianificazione e gestione del paesag-

gio” maturata nell’accordo tra le realtà territoriali.

4

11 Cfr. Corte Cost. 18/10/1996, n. 341; 25/10/2000, n, 437, in GA, 2001, II; Corte Cost. 28/0/2003, n. 94 inUrb. App. N. 9/2003. 1015 e ss. 35. Per quanto concerne la disamina dei concetti di “tutela” e “valorizzazio-ne”, cfr. Corte Cost. n. 26/04; cfr., in generale, Corte Cost., 157/98 in Cons. Stato, 1998, II, 729; Corte Cost.n. 379/1994 in Cons. Stato, 1994, II, pp. 1622 ss.; Corte Cost. n. 302/1988 in Foro it., 1988, I, pp. 1793 ss.;Corte Cost. n. 167/1987 in Regioni 1987, pp. 1226 con nota di M. ROCCELLA; Corte Cost. n. 94/1985 inRegioni, 1985, 877 con nota di G. MARPILLERO.12 Cons. Stato, Ad. Plenaria, 14/12/2001 n. 9, con nota di A. CROSETTI, in Riv. Giur. Ed. 2002, 2, pp. 420;A. CROSETTI, D. VAIANO, Beni culturali e paesaggistici, Torino, 2009, passim.

2. Il valore etico-culturale del paesaggio nelle fonti del diritto interno

Nel nostro sistema costituzionale, il paesaggio costituisce un valore etico-culturale

che trascende la competenza della regione in materia urbanistica e nella cui realizzazione

sono impegnate tutte le pubbliche amministrazioni, in primo luogo Stato e regioni, ordinarie

e speciali, in un vincolo reciproco di leale cooperazione (Corte cost., 18-10-1996, n. 341).

La valorizzazione, usata sia con riguardo al paesaggio sia al patrimonio culturale, non

è fine a se stessa ma è funzionale alla fruizione ed alla tutela dello stesso 13.

E’ opportuno scindere la tutela dalla valorizzazione e, soprattutto, alla luce del princi-

pio di leale collaborazione tra Enti locali, Regione e Stato, è opportuno scandagliare la natu-

ra della valorizzazione relativamente al paesaggio.

L’attenzione al paesaggio 14 è stata per così dire siglata con il primo decreto correttivo

(d.lgs. n. 157/2006) ed attuata secondo “forme compatibili con la tutela...” (comma 2 del

citato decreto 15).

Rilevante è lo spatium operandi riconosciuto all’autonomia legislativa delle Regioni,

nonostante, a seguito dell’attuazione dell’ordinamento regionale, la materia ambientale non

sia stata sottratta del tutto alla competenza statale; a quest’ultima, anzi, ai sensi dell’art. 9

Cost., deve essere riconosciuta una competenza primaria in concorso con quella regiona-

le, sopravanzando l’interesse ambientale l’ambito meramente locale e rilevando lo stesso

per l’intera collettività nazionale (C. Stato, sez. VI, 30-04-1994, n. 637).

I profili principali, desumibili dal Codice, sono da scorgere nella riqualificazione del

contesto paesaggistico, in particolare degradato e compromesso, nella promozione del

paesaggio 16, anche sotto il profilo culturale, nella predisposizione e perfezionamento degli

strumenti normativi attribuiti alle Regioni.

Per quanto concerne quest’ultimo profilo, il mantenimento della competenza delle

Regioni in parola, se non è suscettibile, per sua natura, di ledere la sfera di attribuzioni riser-

vate agli enti territoriali, non può però ritenersi svincolato da un concorso con gli stessi.

1 3 S. AMOROSINO, La valorizzazione del paesaggio e del patrimonio naturale, in Il Patrimonio naturale tratutela, valorizzazione e fruizione del turismo sostenibile, Atti del Convegno - Ustica, 18-20 giugno 2009, pp. 29-38 ( a cura di W. CORTESE); Cfr. M.S. GIANNINI, Istituzioni di diritto amministrativo, Milano, 1981, pp. 642 ss..14 W. Cortese, Brevi note sulla conservazione del paesaggio e l’approntamento di infrastrutture: ovvero il pae -saggio sostenibile, in Atti del Convegno - Lampedusa 19-21 giugno 2008, pp. 15-23.1 5 C f r. art. 131, comma 5 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, secondo cui “le Amministrazioni pubbli -che promuovono e sostengono... apposite attività di conoscenza, informazione, formazione, riqualificazione e frui -zione del paesaggio nonché, ove possibile, la realizzazione di nuovi valori paesaggistici coerenti ed integrati” .16 Cfr. A Predieri, Urbanistica, tutela del paesaggio, espropriazione. Significato della norma costituzionalesulla tutela del paesaggio in Studi per il ventesimo anniversario dell’Assemblea Costituente, II, Firenze, 1969;E. Boscolo, Paesaggio e tecniche di regolamentazione in (a cura di) G. Cugurra, E. Ferrari, G. Pagliari,Urbanistica e Paesaggio, Napoli, 2006; G. F. Cartei, La disciplina del paesaggio tra conservazione e fruizio -ne programmata, Torino, 1995, pp. 75 ss..

5

3. Il riparto di competenze in materia ambientale dopo la riforma del Titolo V

della Costituzione

A seguito della riforma del Titolo V della Costituzione e della previsione della

tutela dell’ambiente 1 7 e dell’ecosistema, come ambito di potestà legislativa statale

esclusiva, le soluzioni del Giudice delle leggi in materia non hanno subito rilevanti

mutamenti ma hanno trovato un ancoraggio nell’art. 117, comma 3 lett. s) del testo

costituzionale 1 8.

La Suprema Corte ha ribadito il valore primario ed assoluto del bene ambiente 1 9.

Il rinnovato assetto di competenze tra i diversi livelli di governo non ha esitato a rico-

noscere che non tutti gli ambiti come specificati all’art. 117, II comma, possono esse-

re qualificati come materie in senso stretto; in alcune ipotesi, si tratterebbe di “compe-

tenze del legislatore statale idonee ad investire una pluralità di materie”, in altri casi

invece no.

La recente evoluzione giurisprudenziale costituzionale tende ad escludere che la tute-

la dell’ambiente possa qualificarsi come materia in senso tecnico, in quanto la stessa non

si caratterizza per una struttura delimitata bensì per la compresenza di interessi diversi 20

da far valere sia dal punto di vista sostanziale sia processuale.

L’ambiente, pertanto, si identifica in un valore costituzionalmente protetto in ordine

al quale si stagliano competenze diverse di natura regionale; allo stato spettano deter-

minazioni rispondenti ad interessi meritevoli di tutela e di uniforme disciplina su territo-

rio nazionale.

Le Regioni a Statuto ordinario non hanno acquisito rilevanti ambiti di autonomia,

auspicabili anche dalle Regioni a Statuto speciale; si conserva, in tal modo, la possibilità di

realizzare interventi volti a garantire le finalità ambientali, in sede di esercizio delle rispetti-

ve competenze.

Il ruolo dello Stato nella disciplina ambientale sembra uscire enfatizzato, secondo

l’interpretazione della Corte Costituzionale. Quest’ultima, infatti, si discosta dall’acce-

6

1 7 P. MANTINI, Per una nozione costituzionale rilevante di ambiente in Italia, in R i v. giur. amb., 2006, 2,pp. 207 ss..18 Cfr. Corte Cost. 21 aprile 2005, in Il Foro Amm., Tar, 2005, 4, p. 984 ss..1 9 C f r. Corte Cost., 7 novembre 2007, n. 367, in www.giustizia-amministrativa.it. Cfr. T. MAROCCO,Riforma del Titolo V della Costituzione e ambiente: ovvero come tutto deve cambiare perché non cambin i e n t e, ivi, 2002, pp. 937 ss..; M. P. SPASIANO, I soggetti della politica ambientale in Italia, in R i v. giur.e d i l ., 2005, 5, pp. 185 ss..20 Si è passati sostanzialmente da una concezione statica ad una dinamica di paesaggio: sic S. AMOROSI-NO, Dalla disciplina (statica) alla regolazione (dinamica) del paesaggio, in G. GUGURRA, E. FERRARI, G.Pagliari (a cura di) Urbanistica e paesaggio, ES, 2006, pp. 374 ss..

zione secondo cui l’ambiente 2 1 non è una materia in senso tecnico, riconoscendone,

invece, il valore giuridico.

La tutela ambientale “grava su un bene complesso e unitario 22 “ed ha ad oggetto “il

tutto e le singole componenti considerate come parte del tutto”; inoltre, essa costituisce un

limite alla tutela degli interessi pubblici attribuiti alla competenza delle regioni 23.

Negli ultimi anni il tema del paesaggio ha conquistato spazi sempre più ampi nella pro-

grammazione regionale di tutela e di garanzia.

La Regione Umbria, ad esempio, in coerenza con i principi comunitari, in particolar

modo con la Convenzione Europea del Paesaggio 24, ratificata in Italia con legge n.

14/2006, intende sviluppare e rilanciare sempre più la “risorsa paesaggio” in termini di “tute-

la attiva” e quindi di valorizzazione, visto il patrimonio naturalistico, storico-culturale e rura-

le di cui è ricca.

Il paesaggio è, dunque, un rilevante fattore di attrazione turistica ed una risorsa compe-

titiva di importanza decisiva nell’economia regionale e nel marketing del territorio ed è una

risorsa strategica su cui puntare per le future azioni di sviluppo sostenibile a livello regionale.

In tale ottica, le Regioni, in particolare Sicilia e Sardegna, nell’ambito delle nuove com-

petenze afferenti alla valorizzazione del paesaggio, attribuite al Servizio promozione e valo-

rizzazione dei sistemi naturalistici e paesaggistici, ha attivato una serie di iniziative nonché

21 Sulla nozione di ambiente, cfr. M.S. GIANNINI, “Ambiente”: saggio sui diversi suoi aspetti giuridici, in Riv.trim. dir. pub., 1973, pp. 15 ss..; A. POSTIGLIONE, Ambiente: suo significato giuridico unitario, in Riv. trim.dir. pub., 1985, pp. 32 ss..; B. CARAVITA, Diritto dell’ambiente, Bologna, Il Mulino, 2005, pp. 16 ss..; S. CIVI-TARESE MATTEUCCI, Il paesaggio nel nuovo titolo v della Costituzione, in Riv. giur. amb., 2003, 3, pp. 77;P. MADDALENA, L’ambiente: prolegomeni per una sua tutela giuridica, in Foro amm. TAR, 4, pp. 1501; M.CAFAGNO, Principi e strumenti di tutela dell’ambiente, come sistema complesso, adattativi, comune, Torino,2007, relativamente alla valorizzazione delle funzioni delle Regioni e degli enti locali, ad opera delle LeggiBassanini. Il D.lg. n. 112/1998, in attuazione della l. delega n. 59 del 1997 ha condotto alla tutela dell’ambien-te il recepimento delle convenzioni internazionali e delle direttive comunitarie relative alla tutela dell’ambien-te e alla conseguente definizione di obiettivi e delle iniziative necessarie per la loro attuazione nell’ordinamen-to nazionale, conservazione e valorizzazione delle aree naturali protette, terrestri e marine, la tutela della bio-diversità, della flora, della fauna e della flora protette da accordi e convenzioni e dalla normativa comunitaria,la valorizzazione degli standards e livelli di sicurezza e la predisposizione di norme tecniche al fine di un livel-lo adeguato di tutela dell’ambiente sul territorio nazionale etc..2 2 Ex multis, Corte Cost., 26 luglio 2002, n. 407, in G i u r. it, 2003, pp. 417, Corte Cost., 22 luglio 2004, n. 259 inForo A m m ., Cds, 2004, pp. 1969; I. NICOTRA, Il principio unitario: una versione aggiornata del vecchio interessenazionale nella recente giurisprudenza costituzionale in materia ambientale, i n F o r u m c o s t i t u z i o n a l e . i t; ivi, F.BENELLI, L’ambiente tra “materializzazione” della materia e sussidiarietà legislativa, in Le Regioni, 1, pp. 1476 ss..23 Vedi Corte Cost., 7 novembre 2007 n. 367, in www.giurcost.org.. L’interesse alla tutela ambientale e gliinteressi affidati alla cura delle regioni, in particolare in materia di governo del territorio, corrisponderebbero adue tipi di tutela, che seppur coordinati, rimangono distinti.2 4 C f r. D. AMIRANTE, Ambiente e principi costituzionali nel diritto comparato, in D. AMIRANTE (a cura di) D i r i t t oambientale e Costituzione. Esperienze europee, Milano; M. CAFAGNO, Principi e strumenti di tutela dell’ambientecome sistema complesso, adattatvo, comune, Torino, 2007; P. DELL’ANNO, Principi del diritto ambientale europeo,Milano, u. e.; dello stesso Autore, P. DELL’ANNO, Elementi di diritto dell’ambiente, i n R i v. Giur. Edil., 2007, pp. 97 ss..

7

di studi e di ricerche finalizzate sia alla conoscenza sia alla valorizzazione degli elementi

costitutivi e dei “segni” significativi del nostro paesaggio regionale. Si pensi al patrimonio

edilizio rurale, alle ville, ai parchi e i giardini, le aree archeologiche, i paesaggi dell’eccel-

lenza agricola (i paesaggi del vino).

Attiva è la collaborazione con le Direzioni competenti regionali ed, in generale, locali,

al processo di formazione del piano paesaggistico ed all’attività di indirizzo e regolamenta-

zione in materia di tutela del paesaggio 25, in particolare di quello rurale.

Si pensi alla elaborazione di programmi, progetti, interventi per la valorizzazione dei

beni paesaggistici e per la promozione della cultura e della conoscenza del paesaggio non-

ché alla gestione di interventi per la tutela e valorizzazione dell’architettura rurale.

La disciplina statale unitaria di tutela del bene paesaggio, pertanto, finirebbe con il

prevalere su quella dettata dalle Regioni e dalle Province autonome nell’esercizio dei pro-

pri compiti, in generale relativamente alla utilizzazione dell’ambiente, alle componenti ed

agli aspetti dello stesso, concernenti interessi diversi, giuridicamente tutelati sia formalmen-

te sia sostanzialmente.

Le Regioni, dunque, nell’esercizio delle proprie competenze, possono introdurre livel-

li di protezione dell’ambiente più elevati nonché più determinati: promuovono azioni ed

interventi di valorizzazione del paesaggio 26, fornendo un sostegno economico e progettua-

le a specifici studi e a progetti proposti dagli Enti Locali 27.

Oltre alle attività maturate in ambito regionale, con l’intento di contribuire al dibattito in

corso sull’elaborazione di nuove politiche di tutela e valorizzazione del paesaggio 28 e in

adesione al dettato culturale della CEP (Convenzione Europea del Paesaggio), sono stati

attivati rapporti e confronti con varie realtà ed esperienze europee, attraverso il proficuo

canale offerto dalla cooperazione trasnazionale ed interregionale (Programma Med

2007/2013; Interreg IV C 2007/2013).

A tal scopo, sono state attivate reti di relazioni europee, nazionali, intraregionali per la

condivisione di conoscenze, per la creazione di progetti a valere sui fondi comunitari e per

lo scambio di esperienze in materia.

La RECEP - rete europea degli Enti locali per l’applicazione della Convenzione

Europea del Paesaggio - comprova l’attenzione dimostrata nei confronti della condivisione

8

2 5 C f r. M. VITTA, Il paesaggio. Una storia fra natura ed architettura, Torino, 2005; Cfr. W. Cortese, op. cit., pp. 20 ss..26 R. GAMBINO, Conservare innovare. Paesaggio, ambiente, territorio, UTET, Torino, 1997, pp. 10 ss..27 Cfr. Regione Umbria, L.R. n. 16/1982 “Studi e ricerche per la programmazione e pianificazione ambienta -le” e L.R. n. 7/1985 “Interventi per la tutela e la valorizzazione dei beni ambientali, del paesaggio umbro edelle bellezze naturali”.28 W. CORTESE, Legislazione dei beni culturali, Milano, pp. 20 ss..

delle esperienze europee in ambito ambientale per la promozione, tra l’altro, degli strumen-

ti di pianificazione urbanistica in rapporto alla tutela del paesaggio 29.

Il significato di paesaggio è oggi cambiato rispetto a quello che aveva fino a qualche

decennio addietro, nel quale era costretto ad assumere il ruolo di semplice veduta. Oggi si

scorge una comune evoluzione del significato 30 di paesaggio, che ha condotto al supera-

mento di quei concetti che in passato hanno condotto la legislazione in materia, a privile-

giare la tutela di alcune zone rispetto a tutto il contesto.

Si è giunti ad una visione olistica del territorio e del paesaggio, inteso l’uno come patri-

monio di risorse storico-culturali, fisico-naturalistiche e sociali-simboliche e l’altro come

diretto riflesso di tutto ciò. Sembra, pertanto, opportuno considerare contestualmente i

caratteri identificativi storico-culturali, morfologico-naturalistici ed estetico-percettivi del

paesaggio, perché solo da una sua adeguata lettura può derivare una corretta conoscenza

del territorio.

In sintonia con l’evoluzione del concetto di paesaggio 31 si è diffusa la comune convin-

zione di utilizzare per esso strategie che favoriscano la ricostruzione di processi di differen-

ziazione, nell’ottica di un recupero delle identità territoriali, promuovendo la partecipazione

dei soggetti coinvolti al fine si favorire il successo di azioni di tutela 32, recupero e gestione

dei luoghi. Superata la visione tradizionale in chiave di protezione del paesaggio come

“quadro naturale”, ed affermatasi la visione di paesaggio come “forma del territorio” 33, oggi

si tende a considerare il paesaggio in un movimento continuo, in cui l’uomo modificandolo,

ne è esso stesso modificato.

Il paesaggio così diventa un punto nodale per la conoscenza, l’interpretazione e il pro-

getto del territorio. Qualsiasi strumento od azione pianificatori 34, che assumano i principi

della condivisione e della sostenibilità, non può fare a meno di pensare al paesaggio come

chiave interpretativa di fenomeni complessi.

Tutto questo può stimolare l’avvio di processi tesi a fare interagire realtà sociali e

nuove realtà amministrative, in modo da favorire la messa a punto di metodologie idonee a

2 9 Nell’ambito della promozione e diffusione della cultura del paesaggio, cfr. il portale europeoh t t p : / / w w w.paysmed.net/it, nato nell’ambito del Progetto Interreg III B “Pays.doc_Buone pratiche per ilP a e s a g g i o”, che ha permesso di predisporre un’utile strumento di integrazione e divulgazione delle cono-scenze sui paesaggi mediterranei ed una piattaforma di scambio ed esperienze tra regioni europee sui temidel paesaggio.30 Vedi E. Turri, Antropologia del paesaggio e Semiologia del paesaggio italiano, Milano, 1980, passim.31 Cfr. Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, a cura di M. A. Sandulli, Giuffrè.3 2 C f r. P. DELL’ANNO, Modelli organizzativi per la tutela dell’ambiente, in Riv. giur. ambiente, 2005, 6, pp. 957 ss..3 3 C f r. AAAA., Ecologia delle aree urbane, Ed. Angelo Guerini e Associati, Istituto Uomo ed ambiente, Milano, 1990.34 Cfr. M. SPADA, L’uomo, l’ambiente, la casa, Verso un’etica bioecologica dell’architettura, Milano, 1992, inparticolare cap. II, pp. 27-37.

9

cogliere le dinamiche di trasformazione del territorio, nell’ottica della sostenibilità e della

coesione tra diversi interessi locali.

Una cultura della pianificazione integrata in Italia - e cioè di piani delle aree protette,

ai piani di bacino, ai piani paesistici, a quelli delle attività estrattive, di tutela delle acque etc.

- esiste già da qualche decennio. Oggi, si cerca un nuovo ruolo sociale della pianificazio-

ne, sempre più protagonista nelle azioni concrete di orientamento delle decisioni, volte a

instaurare nuovi processi socio-economici, e a delineare linee di sviluppo compatibili con la

salvaguardia delle numerose componenti territoriali.

In altre parole, occorre una pianificazione strategica, una nuova considerazione degli

spazi urbani e periurbani e necessarie procedure di integrazione tra concetti di sostenibilità

ambientale, culturale, economica e sociale e l’agire di soggetti istituzionali, preposti al

governo del territorio.

Sono state elaborate diverse norme legislative che tendono all’alleggerimento dei pro-

cedimenti amministrativi 3 5, garantendo una maggiore velocità nell’azione di tutela attiva, ed

è maturata la coscienza di un patrimonio territoriale come frutto di numerose componenti in

relazione tra loro. Oggi città e al territorio sono sistemi unici ed interagenti e si conducono ad

iniziative volte allo studio approfondito del territorio, al fine di preservare e identificare, un

corretto utilizzo di tali risorse, oltre che le specificità dei luoghi e la vocazione territoriale.

Il ruolo degli strumenti di pianificazione territoriale si è pertanto evoluto verso una

nuova e diversa concezione di conservazione attiva e valorizzazione, che tenga conto del-

l’utilizzo delle risorse territoriali, per uno sviluppo economico delle comunità locali.

Tali strumenti hanno assunto un ruolo importantissimo in termini quindi non solo

ambientali, ma anche economico-sociali. Gli strumenti di pianificazione sono messi in rela-

zione con quelli attuativi ed includono delle valutazioni sugli investimenti necessari arrivan-

do ad individuare le competenze amministrative da coinvolgere e tentando di ricomporre i

sistemi sconvolti dal fenomeno della “deterritorializzazione”. La trasformazione appare così

guidata da un nuovo approccio di tipo pluridisciplinare, che può finalmente condurre ad uno

sviluppo del territorio 3 6 rispettoso delle specifiche esigenze delle comunità che lo abitano,

per favorire il mantenimento della ricchezza di segni, tracce e significati insiti nel paesaggio.

Una buona pianificazione deve trovare un topos nella realtà territoriale comprenden-

do le esigenze della collettività, in modo da garantire il benessere delle comunità presenti,

senza snaturare il territorio dalle sue caratteristiche fondamentali, favorendo nuove pro-

10

35 Vedi da ultimo la disciplina del nuovo processo amministrativo.36 Ad esempio, nell’ambito della Regione Sicilia vedasi G. CAPONNETTO, Strumenti di pianificazione urba -nistica e tutela del paesaggio in Atti del Convegno, op. cit., Lampedusa, 19-21 giugno 2008; P. CAMPANEL-LA, Lettura del paesaggio siciliano, in www.fotoartearchitettura.it.

spettive di sviluppo economico locale, fondate sugli elementi di identità del patrimonio ter-

ritoriale ed orientate ad individuare aree che possono assumere ruoli centrali.

4. La pianificazione urbanistica nella Regione Siciliana. Problematiche di

“governo del territorio”

In particolare, all’Amministrazione siciliana è stato chiesto di intervenire nei settori di

competenza, canalizzando le risorse finanziarie secondo obiettivi strategici che, in tempi

certi, possano garantire risultati che possano giovare ad ampie fasce territoriali.

Il Piano Territoriale Regionale ha, in tale contesto, un ruolo di prefigurare i possibili

scenari considerando oggetto di interesse il paesaggio nel suo insieme. Questo ruolo nuovo

è strettamente legato a quello che devono assumere le istituzioni locali e le azioni di livello

regionale, per agire al fine di sviluppare le capacità delle realtà locali di competere nell’am-

biente globale e soddisfare ai bisogni delle popolazioni residenti.

Si tratta di un obiettivo può essere facilmente raggiunto, sia in Sicilia sia in altre

Regioni, promuovendo una sussidiarietà locale fatta di cooperazione tra sistemi territoriali

confinanti. Altro strumento è il Piano Territoriale Paesistico Regionale di cui si parla già nel

R.D. 3 giugno 1940, n. 1357 “Regolamento per l’applicazione della L. n. 1497/1939”.

Improntato sulla base dell’assetto normativo degli anni ‘40, aveva all’origine un valore più

di tipo estetico formale che sostanziale, intervenendo solamente sugli oggetti di tutela ai

sensi delle Leggi del 1939.

Esso era volto a stabilire zone di rispetto delle bellezze naturali, il rapporto tra aree libere ed

aree fabbricabili e norme per i diversi tipi di costruzione, la distribuzione e l’allineamento dei fab-

bricati, le istruzioni per la scelta e la distribuzione della flora. I PTPR oggi, in genere, incentrano

sulla prioritaria individuazione di Unità di Paesaggio, che si ottengono attraverso l’incrocio di vari

fattori tra cui la costituzione geologica e gli elementi geo-morfologici che rappresentano ambiti ter-

ritoriali con specifiche, distintive e omogenee caratteristiche di formazione e di evoluzione.

Alla suddivisione in Unità di Paesaggio si è fatto ricorso per formare una matrice ter-

ritoriale unica, valida anche per la Regione Sicilia, da utilizzare come riferimento agli ele-

menti individuati, mediante i censimenti, in modo da collegare organicamente tra loro, i

diversi oggetti del Piano (sistemi, zone, elementi, categorie, classi e tipologie) con le dispo-

sizioni normative ad essi riferite.

Altro livello di pianificazione è rappresentato dai “Progetti integrati di territorio”, PIT,

che sono utili a definire le fattibilità, ambientali, urbanistico- territoriali ed economiche e a

considerare le eventuali refluenze di ordine funzionale che, determinate infrastrutture,

potrebbero causare in termini di nuovi scenari di sviluppo.

11

Mentre il “Piano” risulta più coordinato non solo dal punto di vista degli obiettivi, ma

anche dal punto di vista del complesso di regole e di azioni, da coordinare nel tempo e nello

spazio, il “Progetto” possiede una valenza più idonea sia dal punto di vista dei contenuti tec-

nici che di condivisione sociale.

In Sicilia, in particolare, esso traduce il piano complessivo in azioni localizzate che

possono riguardare aree territoriali più o meno vaste. Quindi gli strumenti di pianificazione

sono oggi visti come oggetti più articolati, flessibili ed attenti alla cooperazione tra soggetti

di quanto non lo fossero in passato.

La “gestione” degli strumenti di piano, inoltre oggi è sempre più delegata ad un insieme

di soggetti istituzionali diversi, che si relazionano tra di loro esercitando un reciproco controllo.

Una puntuale azione, attraverso le varie articolazioni morfologiche, funzionali, organizza-

tive, e gestionali deve stimolare autonome capacità di autoregolazione delle comunità locali.

E’ ciò che avviene con il Piano Regolatore Generale comunale, strumento urbanistico

di cui i Comuni della Sicilia devono dotarsi obbligatoriamente, in quanto in esso sono con-

tenute e fissate le direttive generali di sistemazione della totalità del territorio al fine di

garantire la funzione sociale prevista dall’art. 42 della Costituzione della Repubblica 37.

Il Piano Regolatore Generale individua zone omogenee di tipizzazione, come previste

dal D.M. 2/4/1968 n. 1444, con cui suddivide il territorio attraverso l’indicazione di parame-

tri e prescrizioni d’uso.

Le scelte di zonizzazione sono il risultato di una discrezionalità non sindacabile in sede

di legittimità; come sostenuto a più riprese in ambito giurisprudenziale, tali scelte devono

ispirarsi a criteri non viziati da illogicità e contraddittorietà ma, a contrario, devono essere

rappresentativi delle situazioni di fatto esistenti e degli interessi pubblici e privati coinvolti 3 8.

In realtà, quasi tutti i Comuni isolani sono provvisti di Piano Regolatore Generale, così

come pure, in quanto parte indispensabile della pianificazione urbanistica siciliana, rileva-

no i piani particolareggiati, i piani di lottizzazione ad iniziativa privata e pubblica, i piani di

lottizzazione economica e popolare etc..

La previsione di una opportuna strumentazione tecnica-normativa ha consentito e

consente di garantire, in particolare in Sicilia, territorio complesso e variegato dal punto di

vista morfologico-strutturale, e di preservare la qualità della vita di chi fruisce di un territo-

rio, che dipende dalla qualità ambientale, dalle forme di coesione sociale, da fattori econo-

mici e di sviluppo culturale, incrementando percorsi di autoapprendimento nei processi di

sviluppo culturale e sociale.

12

37 A. Fiale, Diritto urbanistico, XI ed., p. 160 ss..38 Cds., sez. V, 26.05.1994 n. 537, in Riv. Giur. Edilizia, 1994, I, pp. 1140 ss..

L’urbanistica, infatti, comprende varie regole di indirizzo e di programmazione, tese

alla tutela, alla gestione ed alla fruizione del territorio. Non si può, pertanto, ritenere valida

una pianificazione, come nel caso della Sicilia, che non tenga conto della tutela del paesag-

gio sia nell’accezione geografica sia nell’ottica normativa.

Sul punto, è opportuno ricordare, a proposito delle norme che regolano la tutela del

paesaggio nella Regione Sicilia i DD.PR. 30.8.1975 n. 635 e 30.8.1975 n. 637 (norme di

attuazione dello Statuto della Regione Siciliana nell’ambito della disciplina del paesaggio e

delle belle arti, che hanno sancito il passaggio delle funzioni legislative ed amministrative

dallo Stato alla Regione Siciliana. Si rifletta sull’indiscussa portata normativa della L.R. n.

15/1991 che ha imposto l’obbligo di provvedere alla pianificazione paesistica, attribuendo

all’Assessorato dei BB.CC.AA. la potestà di impedire qualunque modifica del paesaggio in

zone di interesse paesistico, almeno sino al momento dell’approvazione del piano conte-

nente anche vincoli di immodificabilità di carattere temporaneo.

E’ bene ricordare che con decreto n. 10751 dell’8/5/2002 39 l’Assessore ai BB.CC.AA.,

recependo i principi della Convenzione Europea del Paesaggio del 20.10.2000, ha posto

atti di indirizzo della pianificazione paesistica regionale. Ciò, evidentemente, si riflette sul

ruolo partecipativo degli enti locali, sulla garanzia dei soggetti interessati nonché sulla pro-

mozione della tutela degli interessi diffusi nella redazione in Sicilia dei piani territoriali pae-

sistici. La redazione del piano territoriale paesistico impone che gli organi dell’Assessorato

regionale dei BB.CC.AA. consultino gli enti locali interessati, tenuto conto della disciplina di

cui al Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, approvato con D.Lgs. 22.1.2004 n. 42 40.

5. La competenza legislativa della Regione Siciliana nel “governo del territorio”.

L’esperienza siciliana

Di notevole importanza è l’analisi della questione lungamente dibattuta, sia in dottri-

na sia in giurisprudenza, relativa alle competenze dello Stato delle Regioni e degli enti

locali in materia di “tutela paesaggistica”.

39 Il citato decreto ha rilevato che “il paesaggio siciliano, in quanto risultante di un processo di stratificazionestorica.... debba essere oggetto di piena considerazione nelle politiche di gestione del territorio e in tutte quel-le che possono influire direttamente o indirettamente su di esso”; “di conseguenza qualsiasi intervento di tra-sformazione del paesaggio debba ricercare le condizioni che consentano un miglioramento della qualitàambientale e paesaggistica del contesto territoriale e la valorizzazione delle peculiarità naturalistiche edambientali”. In particolare, il decreto rileva per la previsione di norme vincolanti e incentivanti per l’indirizzodelle trasformazioni e per la definizione delle modalità di coordinamento tra i soggetti a vario titolo competen-ti, nonché per l’individuazione, la programmazione e la promozione di azioni, misure ed interventi atti alla rea-lizzazione della tutela e della valorizzazione paesistica dei diversi ambiti.4 0 Come noto, infatti, ai sensi del D.P.R. n. 637/1975 e della L.R. n. 80/1977, il D.Lgs. n. 42/2004 è stato oggetto diapplicazione in Sicilia, sotto il profilo della tutela e della valorizzazione del patrimonio culturale della nostra Regione.

13

Le Regioni, nell’esercizio delle proprie competenze, possono introdurre livelli di prote-

zione dell’ambiente più elevati e quindi vincoli più rigidi 41.

La giurisprudenza della Consulta 42 fino alla legge costituzionale n. 3/2001, aveva indi-

viduato nella tutela del paesaggio una materia a sé stante. Si trattava, in realtà, di una

materia non riconducibile all’urbanistica (pur nella sua accezione più ampia di pianificazio-

ne del territorio) attribuita alla potestà legislativa concorrente dall’art. 117 Cost. e di cui lo

Stato poteva mantenere l’attribuzione.

Nel sistema attuale, dopo la riforma del titolo V della Costituzione, le due materie

“urbanistica” e “paesaggio” mantengono la loro autonomia: infatti, nonostante l’ampliamen-

to della nozione di urbanistica sancito, (prima della legge di revisione), dall’art. 80 del d.p.r.

n. 616/1977 che tende “all’ordinato assetto del territorio”; oggetto di tutela della seconda,

sono invece, certe parti del territorio caratterizzate da un particolare pregio paesaggistico

e, sebbene l’art. 117 Cost. non menzioni espressamente il “paesaggio”, ciò non autorizza a

ritenere che tale materia sia passata implicitamente alla Regione, poiché analizzando l’e-

lenco delle materie di competenza statale troviamo in esso la “tutela dell’ambiente, dell’e-

cosistema e dei beni culturali”.

L’espressione “ambiente” nella sua accezione più ampia 43 comprende sicuramente la

tutela del paesaggio 44. La “legge quadro per il governo del territorio” 45 di recente modifica-

ta, elencando all’art. 1 comma 2 le attività in cui esso consiste, espressamente esclude

dalle stesse la “tutela del paesaggio”; specificando, al successivo comma 3, che “la pote-

stà legislativa in materia di governo del territorio spetta alle Regioni, ad esclusione degli

aspetti sulla tutela dei beni culturali e del paesaggio...”.

14

4 1 Vedi, in via esemplificativa, Corte Cost., 7 ottobre 2003 n. 307, in Foro it, 2004, 1, pp. 1367 ss.; M.MIGLIORANZA, Inquinamento elettromagnetico e limiti alle competenze regionali: standard di protezionenazionali e legalità sostanziale (Nota a C. Cost. 7 novembre 2003 n. 331, Corte Cost. 7ottobre 2003 n. 307),ivi, 5, pp. 1371-1375. 42 Cfr. P. UNGARI, Spunti per un intervento su “Quadro conoscitivo critico della legislazione italiana sul “pae -saggio” nell’ambito del Convegno “Il Paesaggio nelle Politiche Europee” (Roma 10-11 novembre 2003).43 F. FRACCHIA, Sulla configurazione giuridica unitaria dell’ambiente: art. 2 Cost. e doveri di solidarietàambientale, in Dir ed ec., 2002, pp. 240 ss..44 Sulla distinzione tra “ governo del territorio” e “tutela dell’ambiente” nella quale può essere ricondotta latutela del paesaggio”, v. TAR Catania, 3/12/2003, n. 1979, in Redazione Giuffré 2003.45 Cfr. comma 153 “LEGGE QUADRO PER IL GOVERNO DEL TERRITORIO”, aggiornata al 7 luglio 2004dalla Commissione Ambiente della Camera.

La materia de qua rimane di competenza legislativa statale 4 6 ma tale circostanza non esclu-

de l’intervento della Regione sul piano amministrativo il quale si svolge in armonia con quanto pre-

visto dai decreti di trasferimento che le hanno attribuito la potestà in ordine ai piani paesistici (art.

1 comma 8, D.P.R. n. 8/1972) e delegato alla stessa gran parte delle funzioni amministrative, con

la riserva allo Stato delle funzioni di indirizzo e di coordinamento (D.P.R. n. 616/1977).

L’assetto distributivo delle competenze non è stato poi mutato né dal d. lgs. 31 marzo

1998 n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni ed

agli enti locali in attuazione del Capo I, della legge 15 marzo 1997 n. 59) né dal TUEL di cui

al d.lgs. n. 267/2000 (visto che è stato riconosciuto anche alle Province, un ruolo di coordi-

namento nella pianificazione paesistica), ed anzi è stato sostanzialmente confermato dalle

disposizioni del T.U. in materia di Beni Culturali di cui al d.lgs. n. 490/1999, ora sostituito dal

nuovo Codice di cui al d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42.

Nel quadro della ripartizione della potestà legislativa tra Stato e Regioni 4 7 a statuto ordi-

nario, la materia urbanistica ha continuato a far parte della cosiddetta potestà legislativa con-

corrente. Nel previgente testo dell’art 117 della costituzione anche nel settore urbanistico le

regioni potevano legiferare entro i limiti “dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello

Stato, a condizione che le norme stesse non fossero in contrasto con l’interesse nazionale

e con quello di altre Regioni”. Sul punto, come noto, è intervenuto il D.Lgs n. 112/1998, che,

in attuazione del disegno di semplificazione e di decentramento funzionale determinato dalla

L. n. 59/1997, (Bassanini I) ha provveduto a ripartire compiti e funzioni tra Stato e Regioni.

A seguito della modifica del Titolo V della Costituzione 48, il nuovo articolo 117 ha inse-

rito all’interno della legislazione concorrente la materia del governo del territorio, facilmen-

te assimilabile al precedente riferimento all’Urbanistica.

46 In generale, cfr. Corte Cost., 29 gennaio 2005, n. 62 in Giur. cost., 2006, 1, p. 15 ss.. Le competenze legi-slative regionali, in materia ambientale, si intersecano in verticale con quelle statali orizzontali, senza peròconfigurare un vero e proprio rapporto di concorrenza; sic. Corte Cost., 23 gennaio 209 n. 12, in www.giurco -st.org. Dal mutato assetto costituzionale deriva il principio secondo cui nell’impossibilità di una netta separa-zione nell’esercizio delle competenze, opererebbe il principio di leale collaborazione; cfr. Corte Cost., 7 otto-bre 2003 n. 308, in Le Regioni, 2004, pp. 635 ss., Corte Cost., 16 giugno 2005 n. 232, in Urb. app., 2005, 8,p. 917 ss.. L’interesse perseguito a livello territoriale minore, risolvendosi nella protezione dell’ambiente, nonpuò avere ad oggetto il bene giuridico ambientale. In altri termini, secondo i dettami della giurisprudenza costi-tuzionale, non vengono in gioco istituti tesi a garantire l’osservanza del “principio di leale collaborazione” traenti territoriali, in quanto il legislatore può assumere la proprie scelte in modo unilaterale.47 G. ROLLA, Diritto regionale e degli enti locali, Milano, 2002; A. RUGGERI, Le Regioni speciali, in Foro it,2001, V.; F. STADERINI, Diritto degli enti locali, Padova, 2003.4 8 Sul punto, R. BIN - G. PITRUZZELLA, Diritto Costituzionale, Milano, 2009; L. MEZZETTI, La Costituzionedelle autonomie, Le riforme del titolo V della Costituzione, pp. 146 ss.; B. Caravita, La Costituzione dopo la rifor -ma del Titolo V. Stato, Regioni e autonomie fra Repubblica ed Unione Europea, Torino, 2002; S. CIVITA R E S EM ATTEUCCI, L’autonomia istituzionale e normativa dopo la revisione del Titolo V, parte II della Costituzione. IlCaso dei controlli, Le Regioni, 2002 n. 2-3; M. IMMORDINO - F. TERESI, La Regione Sicilia, Milano, 1988.

15

Secondo la nuova formulazione della norma costituzionale “nelle materie di legisla-

zione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determina-

zione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato”. Pur mancando un

espresso riferimento alla tutela dell’interesse nazionale e/o regionale, appare chiaro che

i vincoli che si pongono a limitare la potestà normativa regionale in materia siano rimasti

nella sostanza immutati. Riferimento normativo al fine di determinare l’ampiezza della

potestà normativa regionale in materia di governo del territorio resta dunque il disposto

del D.lgs. n. 112/1998.

Tale normativa indica chiaramente i compiti di rilievo nazionale all’art. 52 e le funzioni

mantenute allo Stato all’art. 54, lasciando invece alle regioni ed agli enti locali tutti i compi-

ti e le funzioni non espressamente riservati al potere Statale (art. 56).

Dall’esame del quadro normativo emerge un disegno che mira a concentrare in favo-

re delle regioni ordinarie e degli enti locali i poteri specifici di pianificazione e programma-

zione territoriale ed urbanistica in una logica di aperto riconoscimento del principio di sus-

sidiarietà verticale.

Lo Stato si riserva invece il compito di definire linee di intervento generale relative alla

difesa dell’ambiente e del suolo, all’innovazione urbanistica, all’uniformazione di dati e car-

tografie, oltre ai rapporti con gli organismi internazionali.

Diversa è, invece, la posizione delle Regioni a Statuto Speciale, i cui statuti possono

prevedere disposizioni specifiche in argomento. E’ il caso della Regione Sicilia, il cui statu-

to, sia nell’originaria formulazione del 1946, che nell’ultima revisione del 2001, ha attribuito

alla potestà legislativa esclusiva della Regione la disciplina dell’urbanistica. L’art. 14 difatti

alla lettera f indica che è compito esclusivo dell’Assemblea Regionale Siciliana legiferare in

materia di urbanistica, entro i limiti “ delle leggi costituzionali dello Stato e senza pregiudi-

zio delle riforme agrarie ed industriali deliberate dalla Costituente”.

Pertanto, proprio in ragione dello status di regione autonoma la Sicilia ha goduto di

un’autonomia normativa non rapportabile al caso di alcuna altra Regione a statuto ordina-

rio né anteriormente né successivamente alla riforma del Titolo V della Costituzione.

La normativa della Regione Siciliana ha sempre percorso un cammino moderato nel

settore de quo, recependo sostanzialmente il quadro normativo nazionale, apportando

modifiche limitate e rare delle norme statali.

Ance successivamente all’approvazione dello statuto autonomistico, hanno continua-

to ad essere applicate nella Regione le norme della legge generale urbanistica del 17 ago-

sto 1942 n. 1150, di volta in volta modificate ed integrate, quasi sempre per effetto delle

novità introdotte dal legislatore statale.

16

Alla fine degli anni ‘70 il legislatore siciliano ha provveduto all’emanazione di un prov-

vedimento legislativo organico in materia urbanistica, senza alcuna intenzione di esercita-

re la piena prerogativa di esclusività nel legiferare che lo Statuto gli attribuisce.

La L.R. n. 71/1978, infatti, pur configurandosi come il primo testo organico in materia

derivante dal legislatore regionale, ha come obiettivo principe di non dar vita ad una legi-

slazione autonoma ma di apportare integrazioni e modifiche ai testi sin allora vigenti.

Lo stesso legislatore, sembra essersi reso conto della mancata occasione, se è vero

che l’art. 1 della legge indica a chiare lettere la volontà di adottare una disciplina organica,

in assenza della quale continuerà a trovare applicazione la legislazione statale e regionale

opportunamente integrata.

Il legislatore siciliano, tuttavia, non è ancora riuscito ad adottare una normativa orga-

nica, malgrado ripetuti disegni di legge proposti dai diversi governi regionali che non hanno

superato lo scoglio dell’iter parlamentare in esame.

L’assetto generale del governo del territorio in Sicilia ha continuato ad essere deter-

minato, in massima parte, da normative di tipo statale, integrate e/o modificate dal legisla-

tore regionale, spesso in modo disorganico e confuso. Significativa è la pratica di inserire

norme urbanistiche nei contesti più disparati, all’interno delle cosiddette leggi omnibus o

delle norme di finanza pubblica, come è avvenuto nel caso della L.R. n. 19/2005 recante

misure finanziarie urgenti e variazioni di bilancio per l’esercizio 2005, dove vengono inseri-

te all’art. 22 anche disposizioni urbanistiche. Anche in questa circostanza si tratta di modi-

fiche ed integrazioni a testi normativi previgenti, riunite all’interno di un unico articolo, ma

senza alcun rapporto organico. Di particolare rilievo è il c. 12, che modifica la competenza

per l’approvazione dei piani di lottizzazione di cui all’art. 14 della L.R. n. 71/1978, trasferen-

dola dal consiglio comunale del Comune interessato allo strumento urbanistico al “dirigen-

te generale o funzionario apicale”.

Il piano di lottizzazione, inteso come strumento attuativo di iniziativa privata del PRG,

viene sottratto all’esame dell’organo politico ed assoggettato, invece, ad un giudizio di tipo

tecnico- giuridico, ove non rimane alcuno spazio per valutazioni di tipo politico o margini di

discrezionalità. Viene eliminata dal legislatore quella fase di valutazione politica che nel

regime normativo precedente era stata determinata dall’attribuzione al consiglio comunale

delle funzioni di programmazione e pianificazione territoriale ed urbanistica.

Nel nuovo sistema, invece, spetta al dirigente ovvero al funzionario apicale, sulla base

delle risultanze della fase istruttoria, compiere una valutazione di tipo esclusivamente tec-

nico-giuridico sulla compatibilità del piano con gli strumenti urbanistici vigenti ed i vincoli ter-

ritoriali eventualmente previsti su una determinata area.

17

6. Conclusioni: Per una cooperazione tra enti locali e Regioni in materia di tutela

e di valorizzazione del paesaggio?

Ciò premesso, l’introduzione del principio di cooperazione tra le amministrazioni pub-

bliche nel definire gli indirizzi e i criteri che attengono alle attività di tutela, pianificazione,

recupero, riqualificazione e valorizzazione del paesaggio, ed è stata indicata la prospettiva

dello sviluppo sostenibile quale possibile elemento di completamento per il raggiungimen-

to degli obiettivi posti a difesa del territorio.

In realtà, il principio di “leale collaborazione reciproca”, non univocamente accolto

dalla dottrina 49, ed ora codificato, da tempo viene invocato dalla giurisprudenza della Corte

Costituzionale, come utile strumento di mediazione tra i poteri statali e le attribuzioni regio-

nali in materia di tutela del paesaggio.

In una delle sue più autorevoli pronunce la Suprema Corte ha stabilito, infatti, che

“il dovere di lealtà, al quale devono essere improntati i rapporti tra Stato e Regione,

trova la sua naturale sfera di incidenza proprio là dove l’assetto delle competenze dei

due enti comporti un reciproco condizionamento delle funzioni, nel senso che il potere

spettante all’un soggetto non possa essere esercitato quando l’altro non adempia ai

propri compiti”.

Si scorge, dunque, la necessità di un permanente fattore di composizione di un dise-

gno autonomistico che è basato sì sulla distinzione e sull’articolazione delle competenze,

ma anche, talvolta, sulla loro interferenza e sul loro reciproco legame 50.

Ed è questa la funzione propria del principio di leale cooperazione, il quale opera, per-

tanto, in una dimensione che è anche, se non prevalentemente, politico-costituzionale, nel

senso che qualifica, prima ancora delle rispettive posizioni giuridiche dello Stato e della

Regione, il contesto entro il quale devono svolgersi le relazioni tra i due enti” 51.

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49 Cfr. V. BARTOLE, Supremazia e collaborazione tra Stato e Regioni, Riv. Giur. edilizia, 1971, 89 e ss; Idem,Ripensando alla collaborazione tra Stato e Regioni alla luce delle teorie dei principi del diritto, in Giur. Cost.,1982, I; 2422; V. SPAGNA MUSSO, Problemi della collaborazione e del controllo fra Stato e Regioni anchealla luce della giurisprudenza costituzionale, Atti del corso di aggiornamento su “Organizzazione e diritto delleRegioni” Roma, 1982, 193 e ss..50 A. FERRARA, La “materia ambiente” nel testo di riforma del Titolo V, in Problemi del Federalismo, Milano,2001, pp. 191 ss..51 Corte Cost. 18/10/1996, n. 341; Corte Cost. 25/10/2000, n, 437, in GA, 2001, II; Corte Cost. 28/0/2003, n.94 in Urb. App. N. 9/2003. 1015 e ss. 35; Sui concetti di “tutela e “valorizzazione” Corte Cost. n. 26/2004. Perla giurisprudenza antecedente si rinvia a Corte Cost., 157/98 in Cons. Stato, 1998, II, 729; Corte Cost. n.379/1994 in Cons. Stato, 1994, II, 1622; Corte Cost. n. 302/1988 in Foro it., 1988, I, 1793; Corte Cost. n.167/1987 in Regioni 1987, 1226 con nota di ROCCELLA; Corte Cost. n. 94/1985 in Regioni, 1985, 877 connota di MARPILLERO.

Inoltre, tale principio è stato anche ribadito dal Consiglio di Stato 52 che, come già anti-

cipato in precedenti decisioni 53 ha stabilito che “in sede di gestione di vincoli paesaggistici,

mentre la legge 29 giugno 1939 n. 1497 aveva attribuito ai soli Organi statali i poteri di

amministrazione attiva (per l’apposizione dei vincoli e la loro gestione, nonché quelli di vigi-

lanza), le riforme apportate dal D.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 e dalla legge 8 agosto 1985 n.

431 hanno attribuito i relativi poteri allo Stato ed alle Regioni, sicché in materia vi è una con-

titolarità di poteri da parte dello Stato e della Regione che devono ispirare i loro atti e com-

portamenti al principio della leale collaborazione...”, affermandosi la sussistenza di un pote-

re di cogestione dei vincoli paesistici.

Si tratta di un potere che, necessariamente, investe anche il Comune interessato dal

vincolo come soggetto destinatario in primis del procedimento avviato dalla

Soprintendenza, il quale, quindi, deve essere messo in condizione di partecipare alla pro-

cedura impositiva.

A tale legittima conclusione, che peraltro si condivide appieno, perviene la recente e

pacifica giurisprudenza; affinché la “leale cooperazione” non rimanga lettera morta, ma rice-

va piena e concreta attuazione, è necessario che le autorità preposte alla gestione dell’ur-

banistica, anche nel caso della Sicilia, (regioni e comuni) efficacemente concorrano alla

difesa dei valori paesaggistici mediante gli strumenti a loro disposizione (ovvero, misure

tratte dalla legislazione urbanistica es. piani regolatori, concessioni edilizie...) anche in

armonia con quanto stabilito dall’art. 9 della Cost..

Quest’ultimo, impone, infatti, a tutti i soggetti dell’ordinamento, e non solo allo Stato, il

dovere di concorrere alla difesa del paesaggio, nell’ottica di un superamento della empasse

amministrativa dovuta al continuo conflitto tra istanze locali e statali, al fine di pervenire a una

“pianificazione e gestione del paesaggio 5 4” maturata nell’accordo tra le realtà territoriali.

52 Con. Stato, Ad. Plenaria, 14/12/2001 n. 9, con nota di CROSETTI, in Riv. giur. edilizia, 2002, 2, 420.53 Cons. Stato, sez., VI, 13/02/2001, n. 685, in Cons. St., 2001, 285.54 G. L. NIGRO, Beni culturali e paesaggio tra vincolo e piano, Relazione tenuta a Cavriago (RE) il 30 otto -bre 1999, in Archivio Osvaldo Piacentini; R. STRASSOLDO, Sistema ed ambiente, Introduzione all’ecologiaumana, 1977, pp. 28 ss..

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