XI LEGISLATURA

V COMMISSIONE PERMANENTE

SOTTOCOMMISSIONE “AUTONOMIA SPECIALE DELLA REGIONE E RIFORME COSTITUZIONALI”

Il nuovo Senato nel disegno di legge costituzionale sul superamento del

bicameralismo paritario approvato

Analisi del testo e problematiche applicative

Nota n. 10 – 2 marzo 2016

A cura dell’Area giuridico-legislativa del Consiglio regionale

Sommario Composizione e riparto dei seggi tra regioni e province autonome ......................................... 4

Le modalità di elezione del nuovo Senato ............................................................................................. 5

I principi costituzionali in tema di elezione del Senato e la loro attuazione

attraverso la legge bicamerale ......................................................................................................... 5

I termini per l’approvazione della nuova legge elettorale e il controllo

straordinario e preventivo di legittimità costituzionale ................................................. 8

L’elezione del primo Senato: la norma transitoria si applica anche in presenza

della nuova legge elettorale? ............................................................................................................. 8

La disciplina per l’elezione del primo Senato: cosa dice il testo del ddl costituzionale

................................................................................................................................................................................ 9

La disciplina elettorale transitoria: le lacune della disciplina e come colmarle

............................................................................................................................................................................. 11

I termini per la prima elezione e costituzione del Senato ............................................ 12

Le norme della Costituzione in materia di composizione ed elezione del nuovo Senato

come novellate dalla riforma ..................................................................................................................... 13

ART. 57 ............................................................................................................................................................. 13

ART. 58 ............................................................................................................................................................. 13

ART. 59 ............................................................................................................................................................. 14

ART. 60 ............................................................................................................................................................. 14

ART. 61 ............................................................................................................................................................. 14

ART. 62 ............................................................................................................................................................. 14

ART. 63 ............................................................................................................................................................. 14

ART. 64. ............................................................................................................................................................ 14

ART. 65 ............................................................................................................................................................. 15

ART. 66 ............................................................................................................................................................. 15

ART. 67 ............................................................................................................................................................. 15

ART. 68 ............................................................................................................................................................. 15

ART. 69 ............................................................................................................................................................. 15

ART. 39 (Disposizioni transitorie). ...................................................................................................... 16

ART. 40 (Disposizioni finali). .................................................................................................................. 18

Tabella: ripartizione dei seggi tra le Regioni e Province autonome (calcolo effettuato con

il metodo attualmente utilizzato) ............................................................................................................ 20

Composizione e riparto dei seggi tra regioni e province autonome

Il nuovo Senato sarà composto da 95 senatori “rappresentativi delle istituzioni territoriali”

e da 5 senatori che potranno essere nominati dal Presidente della Repubblica per la durata

di sette anni: si passa dunque da 315 (6 dei quali eletti nella circoscrizione Estero) a 100

senatori (nessuno dei quali eletti nella circoscrizione Estero).

Nel nuovo Senato nessuna Regione potrà avere un numero di senatori inferiore a due,

mentre ciascuna delle Province autonome di Trento e di Bolzano ne avranno due. Si noti

che la vigente norma costituzionale che assegna al Senato 315 componenti, assicura a

ciascuna regione un numero minimo di senatori pari a sette, due al Molise e uno alle Valle

d'Aosta1.

Il metodo di ripartizione dei seggi tra le Regioni resta testualmente uguale a quello

previsto dalla disciplina costituzionale vigente2, anche se i numeri sono diversi: la

ripartizione dei seggi si effettua, “previa applicazione” della disposizione che assicura

almeno 2 senatori per ciascuna Regione e che attribuisce 2 senatori a ciascuna Provincia

autonoma, “in proporzione alla loro popolazione, quale risulta dall’ultimo censimento

generale, sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti”. Il riparto dei 91 seggi (dato che

dai 95 seggi vanno detratti i 4 seggi spettanti alle Province autonome) si fa quindi in

proporzione alla popolazione residente, applicando il metodo proporzionale del quoziente

naturale e dei maggiori resti, già oggi previsto per la ripartizione dei seggi del Senato ai

sensi dell’art. 57 cost.. Adottando il metodo di calcolo attualmente utilizzato in via di

prassi per l’elezione del Senato, si ottengono i risultati di cui alla Tabella. Come si vede

nella nuova configurazione del Senato della Repubblica, ben 8 Regioni (tutte quelle sotto

il milione e mezzo di abitanti), oltre le due Province autonome, avrebbero solo 2 senatori,

di cui un sindaco e un consigliere regionale. Il metodo di riparto risulta, come detto, da

una prassi instaurata fin dalla prima applicazione dell’art. 58 cost. come novellato dalla

l.cost. 3/1963, e consiste nell’effettuare prima un riparto proporzionale tra tutte le regioni

secondo il metodo previsto dalla costituzione e verificando quali regioni non raggiungono

la soglia minima; si assegnano quindi il numero minimo di seggi alle regioni che non

raggiungono tale soglia; infine si ripartiscono i seggi residui solo tra le regioni che nel primo

riparto avevano un numero di seggi superiore alla soglia minima. Si noti che questo non è

l’unico metodo teoricamente utilizzabile. Un metodo alternativo, che si ritiene compatibile

1 Queste due regioni acquistano dunque un peso ben maggiore nel nuovo Senato, grazie al nuovo meccanismo che assicura a tutte le Regioni almeno 2 senatori. 2 Vedi art. 57 come modificato dalle leggi costituzionali 2 e 3 del 1963 e 1 del 2001, in base al quale il Senato della Repubblica “è eletto a base regionale”, salvi i seggi assegnati alla circoscrizione Estero (primo comma). Il secondo comma stabilisce che il numero dei senatori elettivi è di 315, 6 dei quali eletti nella circoscrizione Estero. Il terzo comma aggiunge che nessuna Regione può avere un numero di senatori inferiore a sette, eccetto il Molise che ne ha due e la Valle d'Aosta che ne ha uno. L’ultimo comma prevede che la ripartizione di questi seggi fra le Regioni, fatto salvo il numero dei seggi assegnati alla circoscrizione Estero, “previa applicazione delle disposizioni del precedente comma”, si effettua in proporzione alla popolazione delle Regioni, quale risulta dall'ultimo censimento generale, sulla base dei quozienti interi e dei resti più alti.

con il dettato costituzionale, potrebbe essere il seguente: prima si assegnano a tutte le

regioni il numero minimo di seggi (cioè 2), applicando “previamente” la disposizione che

assicura a tutte le regioni tale numero di seggi; poi si distribuiscono proporzionalmente i

seggi residui fra tutte le regioni. Tale metodo avvantaggerebbe le regioni medio-piccole

rispetto al precedente.

Le modalità di elezione del nuovo Senato

I principi costituzionali in tema di elezione del Senato e la loro attuazione

attraverso la legge bicamerale

Una volta stabiliti i seggi da attribuire a ciascuna regione e provincia autonoma, il ddl

costituzionale introduce principi del tutto innovativi relativi alle modalità di elezione dei 95

senatori “rappresentativi delle istituzioni territoriali” , che sostituiscono quelli dell’elezione a

suffragio universale e diretto (art. 58 primo comma) e dell’elezione “su base regionale” (art.

57), previsti dalla costituzione vigente. L’attuazione di tali principi (e quindi la nuova

disciplina legislativa per l’elezione del Senato) è riservata ad una legge bicamerale, che più

specificamente dovrà disciplinare le “modalità di attribuzione dei seggi e di elezione dei

membri del Senato della Repubblica tra i consiglieri e i sindaci, nonché quelle per la loro

sostituzione, in caso di cessazione dalla carica elettiva regionale o locale”.

I principi costituzionali che la futura legge bicamerale dovrà rispettare sono i seguenti.

1) il principio dell’elezione indiretta (in luogo di quello dell’elezione diretta): il diritto di

elettorato attivo non spetta più agli elettori con più di 25 anni, ma solo ai componenti

dei Consigli regionali e delle Province autonome; conseguentemente viene abrogata la

norma che fissava il requisito anagrafico per esercitare il diritto di voto;

2) il principio secondo cui sono eleggibili solo consiglieri regionali e sindaci: il diritto di

elettorato passivo viene quindi ristretto a questa categoria, attraverso la previsione che

ciascun Consiglio regionale/provinciale potrà eleggere i senatori solo fra i propri

componenti, più uno fra i sindaci dei Comuni del rispettivo territorio (art. 57, secondo

comma); viene pure abrogato il requisito anagrafico di elettorato passivo del compimento

di quaranta anni di età per diventare senatori e viene conseguentemente soppressa, all’art.

122, secondo comma, l’incompatibilità tra la carica di consigliere regionale e quella di

senatore. Il diritto di elettorato passivo viene ulteriormente ristretto dalla disposizione

secondo cui “la durata del mandato dei senatori coincide con quella degli organi delle

istituzioni territoriali dai quali sono stati eletti” (art. 57, quinto comma) e da quella che

secondo cui la cessazione dalla carica elettiva regionale o locale comporta la decadenza

da senatore (art. 66, secondo comma). Una conseguenza importante di tali disposizioni è

che un sindaco in carica cessa dalla carica di senatore nel momento in cui cessa il Consiglio

regionale che lo ha eletto. Oppure che un consigliere regionale che si dimetta o venga

dichiarato decaduto da questa carica, decade dalla carica di senatore (e di tale

conseguenza il Senato deve limitarsi a prendere atto non potendo sindacare, ad es. la

dichiarazione di decadenza del Consiglio regionale).

Un’altra conseguenza di rilievo è che il Presidente della Regione o altri membri della Giunta

sono eleggibili solo se rivestono anche la carica di consigliere. Questo status dipende

dalle scelte operate da ciascuna Regione o Provincia autonoma nella determinazione della

propria forma di governo e del proprio sistema elettorale. Attualmente in tutte le Regioni

e Province autonome il Presidente della Regione è membro del Consiglio. Oltre ad esserlo

necessariamente nella Regione Valle d’Aosta e nella Provincia di Bolzano (in cui il

Presidente è eletto dal Consiglio tra i propri membri), 3 lo è per scelta dei legislatori

regionali (contenuta negli statuti, nelle leggi elettorali o nelle leggi statutarie), anche in

tutte le altre Regioni e nella Provincia autonoma di Trento, che pur prevedono l’elezione

diretta del Presidente4.

Anche se non espressamente previsto dal ddl costituzionale, la nuova legge bicamerale

per l’elezione del Senato potrebbe adeguare alla nuova composizione del Senato, la legge

che, ai sensi dell’art. 65 cost. (non modificato), determina i casi di ineleggibilità e di

incompatibilità con l'ufficio di senatore. Nuove cause di incompatibilità tra le cariche negli

organi del Senato della Repubblica e le cariche di governo regionali o locali potrebbero

invece essere stabilite dal regolamento del Senato in base al nuovo art. 65, terzo comma.

3) il “metodo proporzionale”: tale principio vorrebbe garantire che nel Senato siano

rappresentate anche componenti minoritarie del Consiglio. Tuttavia il principio non

appare facilmente attuabile per le Regioni e le due Province autonome che hanno solo 2

senatori, di cui un sindaco e un consigliere regionale: per tali consigli appare dunque

impossibile in linea di principio eleggere senatori anche consiglieri della minoranza. Il

principio dovrebbe tuttavia comportare, anche in tali casi, che la legge elettorale assicuri

una distribuzione dei due seggi con il metodo proporzionale, impedendo soluzioni

maggioritarie, tali da assegnare entrambi i seggi alla maggioranza consiliare.

Si noti che il principio appare rispettato dal sistema elettorale transitorio: infatti qualora

il Consiglio debba eleggere due senatori, un seggio è assegnato alla lista vincente e l’altro

33 Per la Regione VdA, vedi art. 2 della L.R. 21/2007, secondo cui “Il Presidente della Regione è eletto dal Consiglio regionale fra i suoi componenti, subito dopo l'elezione del Presidente del Consiglio e dell'Uffici o di presidenza.” Per la Provincia autonoma di Bolzano vedi art. 2 LP 5/2013, secondo cui: “La/Il presidente della Provincia è eletta/eletto dal Consiglio provinciale tra le proprie/i propri componenti, con votazione a scrutinio segreto e a maggioranza assoluta di queste/questi. Per l’elezione della/del presidente della Provincia, i partiti o raggruppamenti politici presentano, tramite i rispettivi gruppi consiliari, una dichiarazione di governo.”. 4 Molti statuti prevedono che il Presidente della Regione faccia parte del Consiglio. Per la Basilicata, che non ha ancora un nuovo statuto, ciò deriva dalla norma transitoria di cui all’art. 5 della legge cost. 1/1999. In Calabria lo statuto non prevede che il Presidente della Regione faccia parte del Consiglio, né lo prevede la legge elettorale che si limita a recepire modificandola testualmente la legge statale 43/1995 (quindi il capolista del listino è anche membro del Consiglio). Un problema interpretativo particolare si pone per il FVG, il cui statuto, all’art. 40, dispone che la carica di Presidente della Regione e di assessore regionale sono incompatibili con qualunque carica pubblica (e quindi anche con quella di senatore?).

alla lista arrivata seconda, dando alla prima l’opzione di scegliere se mandare al Senato il

sindaco o il consigliere regionale: in tale modo almeno uno dei due candidati dovrebbe

essere espresso da una lista presentata dalla minoranza.

4) il principio dell’elezione conforme alle scelte espresse dagli elettori per i candidati

consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi

Si tratta, come è noto, di un principio, introdotto nella seconda lettura del Senato,

tendente a rafforzare il ruolo degli elettori nella scelta dei senatori, pur mantenendo il

principio dell’elezione indiretta: si tratta di una formulazione compromissoria che ha voluto

mettere d’accordo i fautori dell’elezione diretta e quelli dell’elezione indiretta, rinviando di

fatto la soluzione del problema alla nuova legge elettorale (anche perché la disciplina

elettorale transitoria non tiene conto di tale principio). Si dovrà chiarire, in particolare, con

quali modalità gli elettori potranno esprimere le loro scelte, fermo restando che esse

dovranno essere espresse contestualmente all’elezione dei Consigli (“in occasione del

rinnovo”) e che le stesse saranno vincolanti per i Consiglieri chiamati ad eleggere i senatori

tra i propri membri (l’elezione deve avvenire “in conformità” alle scelte degli elettori).

Si noti che il principio non riguarda i senatori sindaci, ma solo i “candidati consiglieri”. Si

noti anche che questo principio, non essendo corredato da una espressa previsione di

rango costituzionale che preveda lo scioglimento anticipato e il rinnovo contestuale di

tutte le assemblee regionali, non può essere attuato per l’elezione del primo Senato (vedi

infra).

L’attuazione di questo principio, che come detto potrà essere attuato solo in sede di

rinnovo parziale dei primi senatori da parte dei singoli Consigli regionali in occasione del

loro rinnovo, impatterà presumibilmente sul procedimento elettorale regionale, in

relazione alla necessaria contestualità tra le elezioni regionali e l’espressione della

“scelta” degli elettori circa i consiglieri da mandare al Senato.

5) il principio secondo cui “I seggi sono attribuiti in ragione dei voti espressi e della

composizione di ciascun Consiglio” (art. 57, sesto comma, secondo periodo), il cui

significato risulta alquanto oscuro.

6) un principio enunciato per i soli senatori della Provincia autonoma di

Bolzano/Autonome Provinz Bozen, i quali devono essere “eletti tenendo conto della

consistenza dei gruppi linguistici in base all’ultimo censimento” (art. 40, comma 6, della

legge).

Altri principi costituzionali che si ritiene dovranno essere rispettati dalla legge elettorale

sono rinvenbili all’art. 48, (secondo cui “Il voto è personale ed eguale, libero e segreto) e

all’art. 51, secondo cui “tutti i cittadini dell'uno o dell'altro sesso possono accedere … alle

cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge. A tale

fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e

uomini”.

I termini per l’approvazione della nuova legge elettorale e il controllo straordinario

e preventivo di legittimità costituzionale

Le norme transitorie fissano i termini per l’approvazione della legge elettorale del Senato

che dovrà attuare i nuovi principi costituzionali sopra indicati.

Secondo l’art. 39, comma 6, essa deve essere approvata entro sei mesi dalla data di

svolgimento delle prime elezioni della Camera dei deputati successive alla data di entrata

in vigore delle legge costituzionale. Si tratta evidentemente di un termine ordinatorio, la

cui inosservanza avrà solo l’effetto di protrarre l’applicabilità della disciplina elettorale

transitoria.

Inoltre in base al comma 11 dello stesso art. 39, la nuova legge elettorale del Senato potrà

essere sottoposta “in sede di prima applicazione, nella legislatura in corso alla data di entrata

in vigore della presente legge costituzionale” ad un giudizio di costituzionalità straordinario,

su ricorso motivato di una minoranza qualificata di senatori o deputati entro 10 giorni

dall’entrata in vigore della legge elettorale, giudizio che dovrà essere deciso entro trenta

giorni. La norma aggiunge che, al fine di consentire tale giudizio, il termine per

l’approvazione della legge elettorale “decorre dalla data di entrata in vigore della presente

legge costituzionale”. In tal modo, come si desume anche dai lavori preparatori, si consente

al Parlamento attualmente in carica di approvare la legge elettorale per il nuovo Senato,

senza dover attendere la prossima legislatura.

Inoltre si fissa alle Regioni e Province autonome un termine di novanta giorni decorrente

dalla data di entrata in vigore della legge elettorale del Senato “per conformare le rispettive

disposizioni legislative e regolamentari” a quanto stabilito dalla legge stessa. Si tratterà di

una attività legislativa e regolamentare meramente attuativa e, si ritiene, non

strettamente necessaria per l’operatività del procedimento elettorale, che dovrebbe

essere compiutamente disciplinato dalla legge statale: in altri termini, si dovrebbe evitare

che l’inerzia del legislatore regionale comporti una paralisi del procedimento elettorale del

Senato.

L’elezione del primo Senato: la norma transitoria si applica anche in presenza della

nuova legge elettorale?

La legge è corredata da una disciplina elettorale transitoria, contenuta all’art. 39, comma

1, che opera “In sede di prima applicazione e sino alla data di entrata in vigore della legge di

cui all’articolo 57, sesto comma, della Costituzione,..”, in modo da garantire la costituzione

del nuovo Senato, anche in caso di inerzia o ritardo del legislatore ordinario.

Poiché, come detto, la nuova legge elettorale potrebbe esser varata anche in questa

legislatura, una rilevante questione da dirimere è se la norma transitoria di cui all’art. 39 si

applichi in ogni caso per l’elezione del primo Senato, anche in caso di tempestiva entrata

in vigore della nuova legge elettorale in questa legislatura.

Stando alla lettera della norma transitoria, le condizioni di applicabilità della norma

transitoria sono due: la “prima applicazione” della legge costituzionale e la mancata entrata

in vigore della legge elettorale attuativa della stessa. Non è chiaro se si tratta di condizioni

cumulative o disgiuntive. L’uso della congiunzione “e” dovrebbe deporre nel primo senso,

ma a ben vedere non può essere così: infatti la conseguenza sarebbe che nelle applicazioni

della legge costituzionale successive alla prima e in mancanza della legge elettorale la

norma transitoria non sarebbe applicabile, determinando un vuoto normativo non

tollerabile, data la indefettibilità della disciplina elettorale di un organo costituzionale.

Deve ritenersi giocoforza che le due condizioni sono disgiuntive: la norma va pertanto

interpretata nel senso che essa si applica sia “in sede di prima applicazione”, sia “sino alla

data di entrata in vigore della legge di cui all’art. 57, sesto comma”. Ma un altro un altro

argomento, del quale si è già fatto cenno, appare ancora più persuasivo: la impossibilità

giuridica di applicare alla prima costituzione del nuovo Senato (che dovrà avvenire entro

termini fissati dalla legge costituzionale) il principio introdotto all’art. 57, quinto comma,

(l’elezione in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in

occasione del rinnovo dei medesimi organi) che presupporrebbe lo scioglimento

contestuale e anticipato di tutti i Consigli, effetto che la legge ordinaria statale non

pare poter ottenere, quanto meno per le autonomie speciali, per le quali la durata dei

Consigli è stabilita dagli statuti speciali.

Quindi la prima elezione dovrebbe avvenire in ogni caso in base alla norma

transitoria, mentre per le elezioni successive (per il rinnovo parziale dei senatori

cessati) essa si applicherebbe solo in mancanza di una legge elettorale. Ciò non

toglie che norme attuative della disposizione costituzionale transitoria per la prima

costituzione del Senato non possano essere adottate con legge statale ordinaria (vedi

infra).

La disciplina per l’elezione del primo Senato: cosa dice il testo del ddl costituzionale

La norma transitoria prevede un sistema elettorale proporzionale a liste concorrenti che

utilizza, per la traduzione dei voti in seggi, il metodo del quoziente e dei maggiori resti. Le

liste sono bloccate in quanto non è previsto il voto di preferenza (i seggi sono assegnati ai

candidati “secondo l’ordina di presentazione”).

Come detto, la disciplina transitoria non attua affatto il principio dell’elezione conforme

alle scelte degli elettori espresse in occasione del rinnovo dei Consigli: non solo essa non

prevede un loro rinnovo straordinario in occasione delle elezioni del primo Senato, ma lo

esclude espressamente precisando che “qualora alla data di svolgimento delle elezioni della

Camera dei deputati si svolgano anche elezioni di Consigli regionali o dei Consigli delle

Province autonome di Trento e di Bolzano, i medesimi Consigli sono convocati in collegio

elettorale entro tre giorni dal loro insediamento”. La contestualità delle elezioni è quindi solo

eventuale, ma anche se ciò dovesse accadere, non è prevista alcuna forma di espressione

di scelta da parte degli elettori regionali in merito a chi eleggere senatore.

L’elezione da parte dei Consigli dei primi senatori è quindi pienamente libera e deve

avvenire previa presentazione di liste formate sia da consiglieri che da sindaci dei rispettivi

territori (con l’unica eccezione del Consiglio provinciale di Bolzano dove sono previste liste

separate di sindaci e consiglieri).

Ogni consigliere può votare per una sola lista di candidati. Per i soli senatori della Provincia

autonoma di Bolzano/Autonome Provinz Bozen ogni consigliere può votare per due liste

di candidati, formate ciascuna da consiglieri e da sindaci dei rispettivi territori (art. 40,

comma 6). Anche se non è specificato, il voto deve intendersi personale, eguale, libero e

segreto (secondo i principi di cui all’art. 48 cost.).

Per la traduzione dei voti in seggi, si utilizza il metodo del quoziente e dei più alti resti.

Nel dettaglio, si divide il numero totale dei voti espressi per il numero dei seggi attribuiti

alla regione o provincia ottenendo il quoziente elettorale necessario per ottenere un

seggio. Per calcolare quanto seggi spettano ad ogni liste, si divide quindi per tale quoziente

il numero dei voti espressi in favore di ciascuna lista di candidati. I seggi residui sono

attribuiti secondo l’ordine decrescente dei resti risultanti da tale divisione. A parità di resti,

il seggio è assegnato alla lista che non ha ottenuto seggi o, in mancanza, a quella che ha

ottenuto il numero minore di seggi. Questo passaggio, come si vedrà, pone un problema

nel caso di parità di voti tra liste che non raggiungono il quoziente intero o che hanno

ottenuto lo stesso numero di seggi.

I seggi ottenuti da ciascuna lista sono quindi assegnati a ciascun candidato, secondo

l’ordine di presentazione nella lista dei candidati medesimi (lista bloccata).

Tuttavia il criterio dell’ordine di presentazione pare possa essere derogato al fine di

individuare il sindaco tra i candidati eletti attraverso una opzione dei presentatori della

lista: infatti “per la lista che ha ottenuto il maggior numero di voti può essere esercitata (da

parte dei sottoscrittori della lista) l’opzione per l’elezione del sindaco o, in alternativa, di un

consigliere, nell’ambito dei seggi spettanti”. In altri termini i presentatori della lista vincente

possono decidere se attribuire uno dei seggi al sindaco inserito nella lista (anche se non

collocato utilmente in lista).

L’atto di proclamazione dei senatori eletti spetta al Presidente della Giunta regionale o

provinciale (art. 39, comma 5).

La disciplina transitoria precisa anche le modalità di surroga dei consiglieri o del sindaco

eletto senatore nel caso esso cessi dalla carica di consigliere (ovviamente prima della

cessazione dell’intero consiglio) o da quella di sindaco: in tal caso è proclamato eletto

rispettivamente il consigliere o il sindaco primo tra i non eletti della stessa lista. Ciò

comporta la necessità che ogni lista contenga un numero adeguato di sindaci, oltre che di

consiglieri.

La disciplina elettorale transitoria: le lacune della disciplina e come colmarle

Le regole dettate, come si vede, sono alquanto lacunose e non sempre colmabili con le

tecniche interpretative dell’analogia o del ricorso ai principi.

Non si specificano termini e modalità di presentazione delle liste, il limite minimo o

massimo di candidati, quanti debbano essere i consiglieri o i sindaci da inserire in ciascuna

lista (mentre l’obbligo di inserire candidati di entrambe le categorie appare implicito). Non

si specifica nemmeno chi debba presentare le liste, ma secondo un principio generale

dovrebbero ritenersi legittimati solo i titolari del diritto di elettorato attivo e quindi solo i

consiglieri: manca però un limite minimo o massimo di sottoscrittori delle liste. Non vi sono

nemmeno norme dirette a promuovere pari opportunità tra uomo e donna nell’accesso

alla carica di senatore (come vuole l’art. 51 cost. e il nuovo art. 55). Si tratta di aspetti che

di solito sono compiutamente disciplinati dalle leggi elettorali che prevedono il voto di

lista.

La norma transitoria non spiega nemmeno cosa accade se l’opzione tra candidato sindaco

e candidato consigliere, spettante alla lista vincente, non sia esercitata: dovendo

comunque eleggere un sindaco è chiaro che l’opzione dovrebbe passere ai presentatori

della seconda lista che ha ottenuto seggi e così via, fermo restando che in caso di mancata

opzione l’ultimo seggio ottenuto dalla lista arrivata ultima va attribuito necessariamente

ad un candidato sindaco.

Non si specifica se tale opzione possa o debba essere esercitata prima o dopo le operazioni

di voto.

Un’altra grave lacuna riguarda, come accennato, il criterio di attribuzione dei seggi in caso

di parità di voti di lista tra liste che non hanno ottenuto alcun seggio o che hanno

ottenuto lo stesso numero di seggi: si noti che è altamente probabile che ciò accada,

specialmente nelle Regioni cui spettano 2 seggi. Ad esempio, dopo aver assegnato il primo

seggio alla lista vincente, potrebbe succedere che due o più liste che non raggiungano il

quoziente intero (non ottenendo alcun seggio) abbiano ottenuto gli stessi voti. Come si

procede in tali casi: si elegge il più anziano di età? Oppure si procede al ballottaggio?

Le lacune della norma transitoria, anche per quanto riguarda la promozione delle pari

opportunità, potrebbero essere colmate da leggi regionali? Ciò appare escluso in quanto

le regioni non sono dotate di potestà legislativa in materia di elezioni del Senato (che è

invece competenza esclusiva dello Stato), né sono rinvenibili nella norma transitoria

attribuzioni di una tale competenza attuativo-integrativa alle Regioni. Piuttosto appare

legittimo che tali lacune siano colmate da discipline regolamentari interne a ciascun

consiglio, valide sia per la prima elezione che per quelle successive, salvo la loro successiva

“conformazione” alla nuova legge elettorale, ove esse si limitino a regolare aspetti

organizzativi e procedurali meramente interni al Consiglio relativi all’esercizio di una

funzione attribuitagli dalla Costituzione (analogamente a quanto si è fatto per altre

funzioni, come la presentazione di leggi voto, l’elezione dei delegati regionali per l’elezione

del Presidente della Repubblica ecc.).

Un’ulteriore possibilità, senz’altro preferibile, è che queste lacune siano colmate dalla

legge bicamerale statale approvata in questa legislatura, come consente una specifica

disposizione transitoria: infatti essa potrebbe contenere norme attuative della stessa

disposizione transitoria, oltre che le disposizioni a regime per i rinnovi parziali del Senato

da svolgersi successivamente man mano che si procederà ai rinnovi dei singoli Consigli.

I termini per la prima elezione e costituzione del Senato

La disciplina transitoria, oltre a stabilire le modalità di elezione dei senatori, fissa alcune

regole finalizzate a garantire il puntuale svolgimento delle elezioni del primo Senato, una

volta sciolte entrambe le Camere.

In primo luogo, si precisa che nella legislatura in corso alla data di entrata in vigore della

legge costituzionale, sciolte entrambe le Camere, non si procede alla convocazione dei

comizi elettorali per il rinnovo del Senato della Repubblica (art. 39, comma 3). Si deduce,

attraverso una interpretazione a contrariis, che in caso di scioglimento del solo Senato

dopo l’entrata in vigore della legge costituzionale si debba procedere al rinnovo del Senato

con il previgente sistema elettorale (infatti la norma finale di cui all’art. 41 stabilisce che le

disposizioni della presente legge costituzionale si applicano solo a decorrere dalla

legislatura successiva allo scioglimento di entrambe le Camere).

Se invece entrambe le Camere sono sciolte (dopo l’entrata in vigore della legge

costituzionale) allora “la prima costituzione” del Senato della Repubblica deve aver luogo,

in base alla disciplina transitoria di cui all’articolo 39, comma 1, entro dieci giorni dalla data

della prima riunione della Camera dei deputati successiva alle elezioni svolte dopo la data

di entrata in vigore della legge costituzionale. Non è chiaro cosa si intenda per “prima

costituzione”: potrebbe intendersi la seduta di insediamento del nuovo Senato, oppure la

data in cui tutti i Presidenti delle Regioni e Province autonome avranno proclamato eletti

i senatori comunicando tale atto all’organo che deve convocare il primo Senato. In ogni

caso ciò significa che i Consigli dovrebbero essere convocati in tempo utile per le

operazioni elettorali, in modo da poter proclamare gli eletti (e quindi insediare il Senato)

nel termine fissato dalla norma. Chi convoca il primo Senato? In mancanza di una norma

espressa, si deve ritenere che la convocazione della seduta di insediamento del primo

Senato spetti al Presidente della Repubblica, in base ad una applicazione estensiva dell’art.

62, cost. (secondo cui spetta anche al Presidente della Repubblica convocare in via

straordinaria ciascuna Camera). Infine cosa succede se qualche Consiglio non adempie al

suo dovere costituzionale di eleggere i propri senatori? Il Senato può essere insediato lo

stesso con i soli senatori eletti?

Le norme della Costituzione in materia di composizione ed elezione del

nuovo Senato come novellate dalla riforma

(in corsivo le parti novellate)

ART. 57

Il Senato della Repubblica è composto da novantacinque senatori rappresentativi delle

istituzioni territoriali e da cinque senatori che possono essere nominati dal Presidente della

Repubblica.

I Consigli regionali e i Consigli delle Province autonome di Trento e di Bolzano eleggono, con

metodo proporzionale, i senatori tra i propri componenti e, nella misura di uno per ciascuno,

tra i sindaci dei Comuni dei rispettivi territori.

Nessuna Regione può avere un numero di senatori inferiore a due; ciascuna delle Province

autonome di Trento e di Bolzano ne ha due.

La ripartizione dei seggi tra le Regioni si effettua, previa applicazione delle disposizioni del

precedente comma, in proporzione alla loro popolazione, quale risulta dall’ultimo censimento

generale, sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti.

La durata del mandato dei senatori coincide con quella degli organi delle istituzioni territoriali

dai quali sono stati eletti, in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati

consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi, secondo le modalità stabilite dalla

legge di cui al sesto comma.

Con legge approvata da entrambe le Camere sono regolate le modalità di attribuzione dei

seggi e di elezione dei membri del Senato della Repubblica tra i consiglieri e i sindaci, nonché

quelle per la loro sostituzione, in caso di cessazione dalla carica elettiva regionale o locale. I

seggi sono attribuiti in ragione dei voti espressi e della composizione di ciascun Consiglio.

ART. 58

[abrogato]

ART. 59

È senatore di diritto e a vita, salvo rinunzia, chi è stato Presidente della Repubblica.

Il Presidente della Repubblica può nominare senatori cittadini che hanno illustrato la Patria

per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario. Tali senatori durano in

carica sette anni e non possono essere nuovamente nominati.

ART. 60

La Camera dei deputati è eletta per cinque anni.

La durata della Camera dei deputati non può essere prorogata se non per legge e soltanto in

caso di guerra.

ART. 61

L’elezione della nuova Camera dei deputati ha luogo entro settanta giorni dalla fine della

precedente. La prima riunione ha luogo non oltre il ventesimo giorno dall’elezione.

Finché non sia riunita la nuova Camera dei deputati sono prorogati i poteri della precedente.

ART. 62

Le Camere si riuniscono di diritto il primo giorno non festivo di febbraio e di ottobre.

Ciascuna Camera può essere convocata in via straordinaria per iniziativa del suo

Presidente o del Presidente della Repubblica o di un terzo dei suoi componenti.

[Quando si riunisce in via straordinaria una Camera, è convocata di diritto anche l'altra].

COMMA ABROGATO

ART. 63

Il regolamento stabilisce in quali casi l’elezione o la nomina alle cariche negli organi del Senato

della Repubblica possono essere limitate in ragione dell’esercizio di funzioni di governo

regionali o locali

ART. 64.

Ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi

componenti.

I regolamenti delle Camere garantiscono i diritti delle minoranze parlamentari. Il regolamento

della Camera dei deputati disciplina lo statuto delle opposizioni.

Le sedute sono pubbliche: tuttavia ciascuna delle due Camere e il Parlamento a Camere

riunite possono deliberare di adunarsi in seduta segreta.

Le deliberazioni di ciascuna Camera e del Parlamento non sono valide se non è presente

la maggioranza dei loro componenti, e se non sono adottate a maggioranza dei presenti,

salvo che la Costituzione prescriva una maggioranza speciale.

I membri del Governo hanno diritto, e se richiesti obbligo, di assistere alle sedute delle

Camere. Devono essere sentiti ogni volta che lo richiedono.

I membri del Parlamento hanno il dovere di partecipare alle sedute dell’Assemblea e ai lavori

delle Commissioni.

ART. 65

La legge determina i casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l'Ufficio di deputato o di

senatore.

Nessuno può appartenere contemporaneamente alle due Camere.

ART. 66

Ciascuna Camera giudica dei titoli di ammissione dei suoi componenti e delle cause

sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità.

Il Senato della Repubblica prende atto della cessazione dalla carica elettiva regionale o locale

e della conseguente decadenza da senatore.

ART. 67

I membri del Parlamento esercitano le loro funzioni senza vincolo di mandato.

ART. 68

I membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni

espresse e dei voti dati nell'esercizio delle loro funzioni.

Senza autorizzazione della Camera alla quale appartiene, nessun membro del Parlamento

può essere sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, né può essere arrestato o

altrimenti privato della libertà personale, o mantenuto in detenzione, salvo che in

esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna, ovvero se sia colto nell'atto di

commettere un delitto per il quale è previsto l'arresto obbligatorio in flagranza.

Analoga autorizzazione è richiesta per sottoporre i membri del Parlamento ad

intercettazioni, in qualsiasi forma, di conversazioni o comunicazioni e a sequestro di

corrispondenza (65).

ART. 69

I membri della Camera dei deputati ricevono una indennità stabilita dalla legge.

ART. 39 (Disposizioni transitorie).

1. In sede di prima applicazione e sino alla data di entrata in vigore della legge di cui

all’articolo 57, sesto comma, della Costituzione, come modificato dall’articolo 2 della

presente legge costituzionale, per l’elezione del Senato della Repubblica, nei Consigli

regionali e della Provincia autonoma di Trento, ogni consigliere può votare per una sola

lista di candidati, formata da consiglieri e da sindaci dei rispettivi territori. Al fine

dell’assegnazione dei seggi a ciascuna lista di candidati si divide il numero dei voti espressi

per il numero dei seggi attribuiti e si ottiene il quoziente elettorale. Si divide poi per tale

quoziente il numero dei voti espressi in favore di ciascuna lista di candidati. I seggi sono

assegnati a ciascuna lista di candidati in numero pari ai quozienti interi ottenuti, secondo

l’ordine di presentazione nella lista dei candidati medesimi, e i seggi residui sono assegnati

alle liste che hanno conseguito i maggiori resti; a parità di resti, il seggio è assegnato alla

lista che non ha ottenuto seggi o, in mancanza, a quella che ha ottenuto il numero minore

di seggi. Per la lista che ha ottenuto il maggior numero di voti, può essere esercitata

l’opzione per l’elezione del sindaco o, in alternativa, di un consigliere, nell’ambito dei seggi

spettanti. In caso di cessazione di un senatore dalla carica di consigliere o di sindaco, è

proclamato eletto rispettivamente il consigliere o sindaco primo tra i non eletti della

stessa lista.

2. Quando, in base all’ultimo censimento generale della popolazione, il numero di senatori

spettanti a una Regione, ai sensi dell’articolo 57 della Costituzione, come modificato

dall’articolo 2 della presente legge costituzionale, è diverso da quello risultante in base al

censimento precedente, il Consiglio regionale elegge i senatori nel numero corrispondente

all’ultimo censimento, anche in deroga al primo comma del medesimo articolo 57 della

Costituzione. Si applicano in ogni caso le disposizioni di cui al comma 1.

3. Nella legislatura in corso alla data di entrata in vigore della presente legge

costituzionale, sciolte entrambe le Camere, non si procede alla convocazione dei comizi

elettorali per il rinnovo del Senato della Repubblica.

4. Fino alla data di entrata in vigore della legge di cui all’articolo 57, sesto comma, della

Costituzione, come modificato dall’articolo 2 della presente legge costituzionale, la prima

costituzione del Senato della Repubblica ha luogo, in base alle disposizioni del presente

articolo, entro dieci giorni dalla data della prima riunione della Camera dei deputati

successiva alle elezioni svolte dopo la data di entrata in vigore della presente legge

costituzionale. Qualora alla data di svolgimento delle elezioni della Camera dei deputati di

cui al periodo precedente si svolgano anche elezioni di Consigli regionali o dei Consigli

delle Province autonome di Trento e di Bolzano, i medesimi Consigli sono convocati in

collegio elettorale entro tre giorni dal loro insediamento.

5. I senatori eletti sono proclamati dal Presidente della Giunta regionale o provinciale.

6. La legge di cui all’articolo 57, sesto comma, della Costituzione, come modificato

dall’articolo 2 della presente legge costituzionale, è approvata entro sei mesi dalla data di

svolgimento delle elezioni della Camera dei deputati di cui al comma 4.

7. I senatori a vita in carica alla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale

permangono nella stessa carica, ad ogni effetto, quali membri del Senato della Repubblica.

8. Le disposizioni dei regolamenti parlamentari vigenti alla data di entrata in vigore della

presente legge costituzionale continuano ad applicarsi, in quanto compatibili, fino alla

data di entrata in vigore delle loro modificazioni, adottate secondo i rispettivi ordinamenti

dalla Camera dei deputati e dal Senato della Repubblica, conseguenti alla medesima legge

costituzionale.

9. Fino all’adeguamento del regolamento della Camera dei deputati a quanto previsto

dall’articolo 72, settimo comma, della Costituzione, come modificato dall’articolo 12 della

presente legge costituzionale, in ogni caso il differimento del termine previsto dal

medesimo articolo non può essere inferiore a dieci giorni.

10. In sede di prima applicazione dell’articolo 135 della Costituzione, come modificato

dall’articolo 37 della presente legge costituzionale, alla cessazione dalla carica dei giudici

della Corte costituzionale nominati dal Parlamento in seduta comune, le nuove nomine

sono attribuite alternativamente, nell’ordine, alla Camera dei deputati e al Senato della

Repubblica.

11. In sede di prima applicazione, nella legislatura in corso alla data di entrata in vigore

della presente legge costituzionale, su ricorso motivato presentato entro dieci giorni da

tale data, o entro dieci giorni dalla data di entrata in vigore della legge di cui all’articolo 57,

sesto comma, della Costituzione, come modificato dalla presente legge costituzionale, da

almeno un quarto dei componenti della Camera dei deputati o un terzo dei componenti

del Senato della Repubblica, le leggi promulgate nella medesima legislatura che

disciplinano l’elezione dei membri della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica

possono essere sottoposte al giudizio di legittimità della Corte costituzionale. La Corte

costituzionale si pronuncia entro il termine di trenta giorni. Anche ai fini di cui al presente

comma, il termine di cui al comma 6 decorre dalla data di entrata in vigore della presente

legge costituzionale. Entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di cui

all’articolo 57, sesto comma, della Costituzione, come modificato dalla presente legge

costituzionale, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano conformano le

rispettive disposizioni legislative e regolamentari a quanto ivi stabilito.

12. Le leggi delle Regioni adottate ai sensi dell’articolo 117, terzo e quarto comma, della

Costituzione, nel testo vigente fino alla data di entrata in vigore della presente legge

costituzionale, continuano ad applicarsi fino alla data di entrata in vigore delle leggi

adottate ai sensi dell’articolo 117, secondo e terzo comma, della Costituzione, come

modificato dall’articolo 31 della presente legge costituzionale.

13. Le disposizioni di cui al capo IV della presente legge costituzionale non si applicano alle

Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano fino alla

revisione dei rispettivi statuti sulla base di intese con le medesime Regioni e Province

autonome. A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale,

e sino alla revisione dei predetti statuti speciali, alle Regioni a statuto speciale e alle

Province autonome si applicano le disposizioni di cui all’articolo 116, terzo comma, ad

esclusione di quelle che si riferiscono alle materie di cui all’articolo 117, terzo comma, della

Costituzione, nel testo vigente fino alla data di entrata in vigore della presente legge

costituzionale e resta ferma la disciplina vigente prevista dai medesimi statuti e dalle

relative norme di attuazione ai fini di quanto previsto dall’articolo 120 della Costituzione;

a seguito della suddetta revisione, alle medesime Regioni a statuto speciale e Province

autonome si applicano le disposizioni di cui all’articolo 116, terzo comma, della

Costituzione, come modificato dalla presente legge costituzionale.

14. La Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste esercita le funzioni provinciali già

attribuite alla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale.

ART. 40 (Disposizioni finali).

1. Il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (CNEL) è soppresso. Entro trenta giorni

dalla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale, il Presidente del

Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la semplificazione e la pubblica

amministrazione, d’intesa con il Ministro dell’economia e delle finanze, nomina, con

proprio decreto, un commissario straordinario cui è affidata la gestione provvisoria del

CNEL, per le attività relative al patrimonio, compreso quello immobiliare, nonché per la

riallocazione delle risorse umane e strumentali presso la Corte dei conti e per gli altri

adempimenti conseguenti alla soppressione. All’atto dell’insediamento del commissario

straordinario decadono dall’incarico gli organi del CNEL e i suoi componenti per ogni

funzione di istituto, compresa quella di rappresentanza.

2. Non possono essere corrisposti rimborsi o analoghi trasferimenti monetari recanti oneri

a carico della finanza pubblica in favore dei gruppi politici presenti nei Consigli regionali.

3. Tenuto conto di quanto disposto dalla presente legge costituzionale, entro la legislatura

in corso alla data della sua entrata in vigore, la Camera dei deputati e il Senato della

Repubblica provvedono, secondo criteri di efficienza e razionalizzazione, all’integrazione

funzionale delle amministrazioni parlamentari, mediante servizi comuni, impiego

coordinato di risorse umane e strumentali e ogni altra forma di collaborazione. A tal fine è

istituito il ruolo unico dei dipendenti del Parlamento, formato dal personale di ruolo delle

due Camere, che adottano uno statuto unico del personale dipendente, nel quale sono

raccolte e coordinate le disposizioni già vigenti nei rispettivi ordinamenti e stabilite le

procedure per le modificazioni successive da approvare in conformità ai princìpi di

autonomia, imparzialità e accesso esclusivo e diretto con apposito concorso. Le Camere

definiscono altresì di comune accordo le norme che regolano i contratti di lavoro alle

dipendenze delle formazioni organizzate dei membri del Parlamento, previste dai

regolamenti. Restano validi a ogni effetto i rapporti giuridici, attivi e passivi, instaurati

anche con i terzi.

4. Per gli enti di area vasta, tenuto conto anche delle aree montane, fatti salvi i profili

ordinamentali generali relativi agli enti di area vasta definiti con legge dello Stato, le

ulteriori disposizioni in materia sono adottate con legge regionale. Il mutamento delle

circoscrizioni delle Città metropolitane è stabilito con legge della Repubblica, su iniziativa

dei Comuni, sentita la Regione.

5. Fermo restando quanto stabilito dall’articolo 59, primo comma, della Costituzione, i

senatori di cui al medesimo articolo 59, secondo comma, come sostituito dall’articolo 3

della presente legge costituzionale, non possono eccedere, in ogni caso, il numero

complessivo di cinque, tenuto conto della permanenza in carica dei senatori a vita già

nominati alla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale. Lo stato e le

prerogative dei senatori di diritto e a vita restano regolati secondo le disposizioni già

vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale.

6. I senatori della Provincia autonoma di Bolzano/Autonome Provinz Bozen sono eletti

tenendo conto della consistenza dei gruppi linguistici in base all’ultimo censimento. In

sede di prima applicazione ogni consigliere può votare per due liste di candidati, formate

ciascuna da consiglieri e da sindaci dei rispettivi territori.

ART. 41. (Entrata in vigore).

1. La presente legge costituzionale entra in vigore il giorno successivo a quello della sua

pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale successiva alla promulgazione. Le disposizioni della

presente legge costituzionale si applicano a decorrere dalla legislatura successiva allo

scioglimento di entrambe le Camere, salvo quelle previste dagli articoli 28 (Soppressione

CNEL), 35 (Limiti agli emolumenti dei componenti degli organi regionali ed equilibrio tra i

sessi nella rappresentanza), 39, commi 3, 7 e 11, e 40, commi 1, 2, 3 e 4, che sono di

immediata applicazione.

Tabella: ripartizione dei seggi tra le Regioni e Province autonome (calcolo

effettuato con il metodo attualmente utilizzato)

5 Popolazione risultante dall’ultimo censimento ufficiale della popolazione residente (2011)

Regione/Prov. Aut. popolazione5 seggi pop/seggi

Piemonte 4363916 7 623417

Valle d'Aosta 126806 2 63403

Liguria 1570694 2 785347 Lombardia 9704151 14 693154

Veneto 4857210 7 693887 Trento 524832 2 262416

Bolzano 504643 2 252322

Friuli-Venezia Giulia 1218985 2 609493

Emilia-Romagna 4342135 6 723689 Toscana 3672202 5 734440

Umbria 884268 2 442134 Marche 1541319 2 770660

Lazio 5502886 8 687861 Abruzzo 1307309 2 653655

Campania 5766810 9 640757

Molise 313660 2 156830 Puglia 4052566 6 675428

Basilicata 578036 2 289018 Calabria 1959050 3 653017

Sicilia 5002904 7 714701

Sardegna 1639362 3 546454 totale 59433744 95 625618