Il federalismo fiscale. Quadro normativo e prospettive. · Il federalismo fiscale. Quadro normativo...
-
Upload
nguyenlien -
Category
Documents
-
view
218 -
download
0
Transcript of Il federalismo fiscale. Quadro normativo e prospettive. · Il federalismo fiscale. Quadro normativo...
Il federalismo fiscale. Quadro normativo e prospettive.
Pier Attilio SupertiSegretario generale ANCI Lombardia
Gombito 9 novembre 2011
1
2
FEDERALISMO
Federalismo istituzionaleSuperamento bicameralismo e Senato delle AutonomieCarta delle Autonomie: chi fa che cosa
Legge delega sul federalismo L 42/2009
Decreti delegati su:
� Federalismo demaniale� Federalismo fiscale� Determinazione fabbisogni standard
• Federalismo istituzionale: superamento del bicameralismo perfetto e camera delle Autonomie
• Definizione funzioni diversi livelli istituzionali: Carta delle autonomie� Oggi sovrapposizione funzioni e compiti comporta annebbiamento responsabilità e impossibile giudizio
dei cittadini
� Superare allungamento tempi e dilatazione costi
� Ruolo province come governo di vasta area ma non gestione servizi. Enti 2° livello?
� Ruolo regioni: nuovo centralismo o ruolo di regia?
• Commissione paritetica (Stato, Regioni; Comuni, Province)che entro 60 giorni porti proposte di riorganizzazione dello Stato: risultato della mobilitazione dei Sindaci
3
I prossimi appuntamentiFEDERALISMO
4
Federalismo nella Costituzione
• Principio di sussidiarietà verticale ed orizzontale e pari dignità tra diverse istituzioni che compongono lo Stato
Art. 114. La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni (158) e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione (159).
• Riconoscimento autonomia finanziaria degli Enti LocaliArt 119. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i princìpi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio. La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante. Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite. Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti.
FEDERALISMO
• Superamento della spesa storica con autonomia entrata e spesa
• Territorialità tributi e compartecipazioni
• Autonomia e responsabilità politica, amministrativa, finanziaria e contabile: accountability
• Diritti e responsabilità del cittadino: pago, vedo, voto
• Finanziamento integrale funzioni pubbliche attribuite e Livelli Essenziali delle Prestazioni
• Individuazione costi fabbisogni standard
• Rispetto del patto di stabilità e crescita
5
Obiettivi del federalismo fiscaleFEDERALISMO
• Adozione regole contabili uniformi e meccanismi di premi e sanzioni
• Riduzione della imposizione fiscale statale in misura corrispondente alla più ampia autonomia di entrata locale;
• Riduzione risorse statali umane e strumentali di pari passo con il riconoscimento di funzioni ed autonomia agli Enti Locali
• Presupposto è certezza e manovrabilità delle risorse da parte dell’amministratore locale
• Certezza delle regole
6
Dopo le manovre effettuate c’è contraddizione tra
• Riconoscimento autonomia e livelli istituzionali di pari dignità
• coniugare autonomia e responsabilità
• Condivisione della finanza Pubblica (Commissione per la finanza pubblica mai istituita) e leale collaborazione istituzionale
• certezza risorse e stabilitàfinanziaria
• Entità manovra e peso scaricato sui comuni ben superiore a loro peso nella P.A.
• Manovra insostenibile e che entra nel particolare della organizzazione dei comuni
• Pura logica di riorganizzazione debito
• Norme DL 98/11 su ruolo Corte dei Conti per sanzionare comportamenti elusivi senza definirli
7
Fra tagli e federalismoFEDERALISMO
• Si ripropone un nuovo centralismo che scarica responsabilità e sprechi altrove
ee
Legge delega attuazione art 119 Costituzione
• Definisce principi• Attuazione con Decreti Legislativi che non hanno bisogno della
votazione in Parlamento (art 2)• Conferenza unificata deve dare intesa e successivamente le
commissioni parlamentari competenti e la Commissione bicamerale per il federalismo hanno tempo 60 gg (prorogabile a 80 gg) per esprimersi.
• Senza intesa in Conferenza unificata il Governo può comunque deliberare motivando la scelta
• Senza parere positivo delle commissioni o per sostenere una diversa posizione il Governo il Governo ritrasmette i decreti ed entro 30 gg può comunque deliberare
• Entro 24 mesi decreti attuativi a partire da fabbisogni standard• Il Senato ha approvato un ddl che proroga i termini da 6 amesi a un
anno
8
Caratteristiche LEGGE DELEGA 42/09
Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni
• hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa• stabiliscono ed applicano tributi ed entrate proprie• dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro
territorio• finanziano integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite
9
Criteri generali della delega LEGGE DELEGA 42/09
• Superamento finanza derivata e quindi dei trasferimenti dello Stato• Autonomia finanziaria di entrata e di spesa degli Enti Locali
▫ Tendenziale legame tra prelievo fiscale e beneficio
▫ Maggiore consapevolezza da parte del cittadino nell’esprimere giudizio▫ Responsabilità e autonomia finanziaria e responsabilità amministratore
• Determinazione dei fabbisogni e dei costi standard
Superamento dei criteri di spesa storica
Autonomia finanziaria degli Enti Locali
• Allo Stato l’individuazione dei tributi propri dei Comuni e delle Province
• La regione può istituire nuovi tributi per Comuni, Province e Cittàmetropolitane
• La regione può modificare criteri spesa standard e regole patto di stabilità
• La legge statale può sostituire tributi già esistenti o attribuire parti di tributi erariali
• Possibilità per Enti Locali di modificare le aliquote dei tributi loro attribuiti entro limiti prefissati
• Per Comuni e Province possibili tasse di scopo• Per città metropolitane si prevede delega apposita
10
LEGGE DELEGA 42/09
• Finanziamento ai Comuni e Province sulla base di:� Spese per funzioni fondamentali lettera p) art 117 Cost. la cui
individuazione è rimessa alla legge statale Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni,
� Province e Città metropolitane� Spese per le altre funzioni� Spese che risultano finanziate con finanziamenti nazionali speciali o UE� Specifiche condizioni demografiche e territoriali che risultino essere
dominanti ai fini dell’ottimale svolgimento delle proprie funzioni• Le funzioni fondamentali devono essere completamente assicurate
sulla base del fabbisogno standard� Compartecipazione IVA e IRPEF� Imposizione immobiliare con esclusione abitazione principale� Per le Province tributi basati sul trasporto su gomma e
compartecipazione di un solo tributo erariale� Città metropolitane possono optare quale tributo
11
Autonomia finanziaria degli Enti LocaliLEGGE DELEGA 42/09
• Fondo perequativo (Art 13)▫ Fondo a favore dei Comuni per il finanziamento delle funzioni fondamentali▫ Fondo a favore delle Province e delle Città metropolitane▫ Sono iscritti nel bilancio della Regione e sono alimentati attraverso un fondo
perequativo dello Stato determinato in base alla differenza tra il totale dei fabbisogni standard per le funzioni fondamentali e il totale delle entrate standardizzate spettanti a Comuni e Province
▫ Ripartizione fondo perequativo è effettuata sulla base di due specifici indicatori: � Indicatore di fabbisogno finanziario (differenza tra valore standardizzato spesa corrente e
valore standardizzato tributi ed entrate proprie) � Indicatore di fabbisogno infrastrutture per il finanziamento della spesa in conto capitale
▫ Regioni possono intervenire nella perequazione con una diversa valutazione dei parametri di fabbisogno d’intesa con gli Enti Locali. Questo non può comunque significare ritardi nell’emanazione delle risorse.
• Art 22 perequazione infrastrutturale su criteri definiti (estensione, rete viaria, deficit infrastrutturale e di sviluppo, zone di montagna, specificità insulare)
12
Autonomia finanziaria degli Enti LocaliLEGGE DELEGA 42/09
• Per le funzioni non fondamentali non è prevista la copertura integrale▫ Finanziate con tributi propri e con compartecipazioni▫ L’intervento perequativo interviene solo per ridurre le differenze tra le capacità fiscali
dei singoli enti
• Piccoli Comuni la perequazione tiene conto di alcune specificità:▫ Dimensione demografica▫ Partecipazione a forme associate
• Trasferimenti vengono soppressi nella stessa misura garantita dalla autonomia finanziaria
• Nella fase transitoria la spesa dei Comuni è considerata all’80% per le funzioni fondamentali e al 30% per le altre
13
Autonomia finanziaria degli Enti LocaliLEGGE DELEGA 42/09
Fabbisogni standard
• Costi individuati nazionalmente per garantire il finanziamento dei
LIVELLI ESSENZIALI PRESTAZIONI
� dei diritti sociali e civili � delle funzioni fondamentali degli Enti Locali
• Fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante
Rispetto dei principi di solidarietà e di coesione sociale
14
Criteri generali della delega LEGGE DELEGA 42/09
Principi fondamentali - art 11 e 12
• Integrale copertura del fabbisogno per le funzioni
fondamentali degli Enti Locali
• Perequazione delle capacità fiscali
• Premialità dei comuni virtuosi ed efficienti e sanzioni per
chi non rispetta obblighi finanza pubblica
• Attribuzione risorse proprie
• Semplificazione sistema fiscale
• Premialità fiscale per Unioni e fusioni di Comuni
• Armonizzazione dei bilanci
15
LEGGE DELEGA 42/09
• Art 117 Costituzione, lett p): Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti
materie (…) p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane
• Art 118 Costituzione: Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo
che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Cittàmetropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o
regionale, secondo le rispettive competenze.
• Discussione su cosa siano le funzioni fondamentali che un Comune deve garantire
Carta delle Autonomie per la definizione delle funzioni dei diversi organi di governo:� Superare frammentazione e sovrapposizione di compiti e funzioni� Principio di sussidiarietà: il problema va gestito dal livello istituzionale più
vicino al cittadino. Il livello superiore entra solo quando serve un punto di vista più generale
16
Le funzioni dei comuni – art 117 e 118LEGGE DELEGA 42/09
Funzioni fondamentali (art 21, c3 L. 42/09) in attesa della Carta delle Autonomie
• Le funzioni fondamentali per i Comuni▫ Funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo nella
misura del 70% della spesa certificata▫ Polizia locale▫ Istruzione pubblica, compresi asili nido, assistenza e refezione ed edilizia
scolastica▫ Viabilità e trasporti▫ Gestione del territorio e dell’ambiente, tranne ERP e piani di edilizia e
servizio idrico integrato▫ Funzioni del settore sociale
17
Le funzioni fondamentaliLEGGE DELEGA 42/09
• Funzioni fondamentali per le Province:▫ Funzioni generali di amministrazione, gestione e controllo nella misura
del 70% della spesa certificata▫ Istruzione pubblica con edilizia scolastica▫ Trasporti▫ Gestione del territorio▫ Tutela ambientale▫ Sviluppo economico e servizi del mercato del lavoro
• Alle città metropolitane vengono affidate in via provvisoria le medesime funzioni delle province con in più:▫ Pianificazione territoriale e reti infrastrutturali▫ Strutturazione sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici▫ Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale
18
Le funzioni fondamentaliLEGGE DELEGA 42/09
• Aree metropolitane e contestuale abolizione delle provincie:▫ Torino▫ Milano▫ Venezia▫ Genova▫ Bologna▫ Firenze▫ Bari▫ Napoli ▫ Reggio Calabria
▫ Roma: disciplina ad hoc
• Incentivi economici per formazione città metropolitane
19
Le funzioni fondamentaliLEGGE DELEGA 42/09
20
20
Tributi propri – compartecipazione al gettito di tributi - fondo perequativo basato su capacità fiscale per abitante
Finanziamento integrale in base al fabbisogno standard delle spese riconducibili alle funzioni fondamentali
Finanziamento delle spese riconducibili alle altre funzioni
Tributi propri – compartecipazione al gettito di tributi erariali e regionali – addizionali –fondo perequativo
I trasferimenti erariali sono aboliti tranne quelli perequativi e quelli destinati agli interventi speciali
il fondo perequativo comunale è istituito nel bilancio regionale ma alimentato da risorse statali: garanzia di trasferimento agli enti locali entro 20 giorni; entro tale termine la regione può rivedere, d’intesa con gli enti interessati e con la conferenza unificata, le
quote di competenza dei singoli enti.
FINANZIAMENTO COMUNIFEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
21
21
Forme premiali per unioni o fusioni di comuni : incremento autonomia impositiva o aliquote di compartecipazione differenziate
REGIONI
PICCOLI COMUNI
Possono istituire, nell’ambito dei propri poteri legislativi in materia tributaria, posso istituire nuovi tributi comunali
Valutazione adeguatezza dimensioni territoriali e demografiche per ottimale svolgimento funzioni
FINANZIAMENTO COMUNIFEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
22
22
RIPARTO FONDO PEREQUATIVO
FUNZIONI FONDAMENTALI: fabbisogno finanziario
ALTRE FUNZIONI:
Fabbisogno finanziario
Differenza valore standardizzato spesa
corrente al netto interessi e valore
standard entrate proprie
Riduzione delle differenza tra
capacità fiscali, in
considerazione anche
dimensione demografica ed
incentivi associazionismoFabbisogno di infrastrutture in coerenza
con la programmazione regionale
La regione può rivedere, d’intesa con gli enti interessati e con la conferenza unificata, le quote di competenza dei singoli enti attraverso diverse valutazioni in merito alla spesa
corrente standardizzata, entrate standardizzate e delle stime dei fabbisogni di infrastrutture
FINANZIAMENTO COMUNIFEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
• Istituire tributi regionali e locali• Determinare variazione delle aliquote e delle agevolazioni che gli Enti
Locali possono applicare• Determinare compartecipazioni degli Enti Locali al gettito dei tributi e delle
compartecipazioni regionali• Art 13, sulla base di criteri definiti in Conferenza Unificata e previa intesa
con gli Enti Locali possono esprimere proprie valutazioni su spesa standardizzata e modificare criteri all’interno della spesa definita dallo Stato
• Patto stabilità territoriale• Art. 14: attuazione art 116 Cost. per maggiore autonomia a Regioni che ne
facciano richiesta con assegnazione risorse necessarie
23
Poteri delle RegioniLEGGE DELEGA 42/09
• COMMISSIONE BICAMERALE SUL FEDERALISMO FISCALE:
• Comitato di Rappresentanza delle Autonomie Territoriali (art 3 c. 4)
� 6 Regioni, 2 Province, 4 Comuni
• Art 4 Commissione tecnica Paritetica per l’Attuazione del
Federalismo Fiscale (COPAFF)
• Conferenza permanente per il Coordinamento della finanza
pubblica
24
Organismi per l’attuazione del federalismo fiscale
LEGGE DELEGA 42/09
• Tempi medio lunghi: 5 anni per il superamento completo del criterio della spesa storica a partire dall’entrata in vigore della legge
• Decreti delegati attuativi ▫ adottati previa intesa – non vincolante - in Conferenza Unificata▫ entro 60 gg le Commissioni parlamentari devono esprimersi
� Principi per armonizzazione dei bilanci pubblici� Federalismo demaniale entro 12 mesi dalla entrata in vigore della legge� Definizione fabbisogni standard� Federalismo municipale con attribuzione autonomia finanziaria Enti
Locali e norme per partecipazione a lotta evasione
25
L’attuazione della legge LEGGE DELEGA 42/09
Federalismo e contraddizioni
• I Dlgs applicativi recepiscono e traducono questi principi condivisi? In modo contradditorio
• Manovra 2011-2014 vanifica federalismo e mette in discussione la certezza delle risorse
• Restano i pesanti tagli ai trasferimenti del DL 78 aggravati da DL 98/11 e DL 138/11 che aumentano gli obiettivi del Patto di Stabilità Interno aumentandolo di 1,7 miliard1 nel 2012 e 3 miliardi nel 2013 pregiudicando servizi essenziali
• La manovra complessiva pesa per il 2013 per 7 mld• Introduzione di tributi locali che permetteranno di recuperare gettito e risorse ma
non si tratta di autonomia finanziaria completa • La tassazione globale scende solo se lo Stato riduce la tassazione nazionale a fronte
di un trasferimento di funzioni e competenze
26
27
FEDERALISMO FISCALE MUNICIPALEDLGS 23/2011
Il federalismo fiscale porterà benefici alle risorse del suo comune?
28
cittadini sindaci
Molti o abbastanza benefici 59% Molti o abbastanza benefici 53%
FEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
29
Analisi per zona di residenza
Base casi: totale intervistati
cittadinicittadini
FEDERALISMO FISCALE MUNICIPALEIl federalismo fiscale porterà benefici alle risorse del suo comune?
30
Analisi per capoluogo/non capoluogo
Base casi: totale intervistati
cittadinicittadini
FEDERALISMO FISCALE MUNICIPALEIl federalismo fiscale porterà benefici alle risorse del suo comune?
31
Qual è l’ente che utilizza meglio i soldi dei contribuenti ?
Analisi per zona di residenza
Base casi: totale intervistati
cittadinicittadini
FEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
32
L’ente più virtuoso e il più sprecone nella gestione dei soldi pubblici – l’opinione dei sindaci
Base casi: totale intervistati
sindacisindaci
FEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
33
A quale ente preferirebbe pagare le tasse?
Analisi per zona di residenza
Base casi: totale intervistati
cittadinicittadini
FEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
34
A quale ente preferirebbe pagare le tasse?
Analisi per capoluogo/non capoluogo
Base casi: totale intervistati
cittadinicittadini
FEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
35
• Attuativo degli art 11, 12 e 13 della L. 42/09• Passaggio dalla spesa storica alla spesa standard: correlazione con
determinazione fabbisogni standard (DLGS 216/10)• Passaggio dai trasferimenti a un mix di tributi propri e
compartecipazione a tributi erariali• Autonomia finanziaria del Comune e responsabilità
dell’amministratore• Necessità certezza risorse per operare responsabilità e
programmazione• Clausole di salvaguardia ???• DLGS 68/11 sul federalismo regionale: dai trasferimenti alla
compartecipazione di tributi regionali, prioritariamente IRPEF• Valutazione criteri per virtuosità del comune da premiare:
▫ Quantità e qualità dei servizi erogati▫ Stato economico e patrimoniale delle partecipate▫ Capacità di riscossione e lotta all’evasione fiscale dei tributi propri
FEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
Quadro federalismo fiscale municipale▫ Primo step dal 2011:
� Sostituzione trasferimenti con� Compartecipazione tributi statali � Devoluzione ai Comuni di fiscalità immobiliari
� Compartecipazione a cedolare secca
� Istituzione del fondo di riequilibrio sperimentale� Maggiore gettito dalla partecipazione alla lotta all’evasione fiscale� Addizionale IRPEF, imposta di scopo e imposta di soggiorno
▫ Secondo Step dal 2014� Imposta Municipale Propria (IMUP)� Imposta Municipale Secondaria (IMUS)� Fondo di perequazione
▫ Dal 2013 i trasferimenti regionali sono sostituti da compartecipazione o devoluzione di tributi regionali
▫ Clausola di salvaguardia relativa al gettito derivante da compartecipazioni (se piùalto del previsto resta ai Comuni)
▫ Fiscalità di vantaggio per Unioni e per fusioni
36
FEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
• Devoluti ai comuni
• Questi concorrono a formare il FONDO DI RIEQUILIBRIO SPERIMENTALE▫ Durata 3 anni fino al 2014▫ Cessa con entrata in funzione del fondo perequativo previsto d L: 42/09▫ Modalità di alimentazione sono definite da decreto Min Interno previo accordo
con Conferenza Stato-città
37
Imposta bollo 30% IRPEF redditi fondiari 100%
Imposta ipotecaria 30% Imposta registro e bollo affitti 100%
Imposta catastale 30%
Tasse ipotecarie 30%
Tributi speciali catastali 30%
Cedolare secca affitti 21,7% nel 201121,6% nel 2012
1° step dal 2011FEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
• Nella discussione parlamentare si è sostituita la compartecipazione all’IRPEF con la compartecipazione all’IVA. Un gettito meno legato alla territorialità e più soggetto a sperequazione. Non è manovrabile autonomamente come IRPEF
• Art2 , co 4: DPCM regola compartecipazione stabilendo la percentuale e le modalità di attuazione
• La percentuale è definita in modo che corrisponda al 2% dell’intero gettito IRPEF
• A regime gettito suddiviso tra i Comuni sulla base del territorio su cui si è determinato il prelievo
• In sede di prima applicazione si divide il gettito per regione (anche questo non certo) suddiviso per il numero degli abitanti. Una volta reperiti i dati del gettito per provincia si dividerà questo per il numero degli abitanti dei Comuni
• Viene a cessare la compartecipazione IRPEF attuale definita dai co. 189-192 Legge finanziaria 2007 e dal DM 20.02.08
38
1° step dal 2011 - Compartecipazione IVAFEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
• Non è una norma legata al federalismo
• Assorbe anche le addizionali IRPEF regionali e comunali, imposte di registro e bollo contratto e sulla sua prosecuzione
• È facoltativa e se si sceglie non si può adeguare l’affitto
• La compartecipazione dei Comuni è: ▫ 21,7% sui canoni liberi per il 2011▫ 21,60% per il 2012▫ Dal 2013 può essere aumentata, con decreto MEF, in misura
corrispondente alla riduzione di ulteriori trasferimenti▫ Dal 2014 può essere aumentata fino alla devoluzione totale in
relazione alla riduzione ulteriore di compartecipazione ad altri tributi erariali e, ove necessario, alla compartecipazione IVA
39
1° step dal 2011 – Cedolare seccaFEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
• La cedolare secca si applica su richiesta del locatore cha ha libera facoltàdi scelta rispetto al regime ordinario
• L’aliquota della cedolare secca è:▫ 21% ordinaria▫ 19% contratti stipulati con associazioni e comuni ad alta tensione abitativa
• La scelta della cedolare secca comporta il blocco del canone, compreso l’adeguamento ISTAT
• Non si applica per esercizio di impresa o di arti e professioni• Raddoppiate le sanzioni per chi affitta in nero e affitto calcolato sulla
base della rendita catastale• Non si applica ad affitti a studi professionali o d’impresa• Quale è il gettito? Chi lo copre? (secondo Il Sole 1,8 mld)
40
1° step dal 2011 – Cedolare seccaFEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
Il gettito della cedolare secca Fonte Relazione Tecnica Ragioneria dello Stato
2011 2012 2013 2014
IRPEF - 2.412 - 3.276 - 3.355 3.374
Add.le Reg.le 0 -146 -149 -152
Add.le Com.le 0 -63 -49 -50
Registro e bollo -7 -7 -7 -7
Registro e bollo - 258 -258 - 258 -258
Bollo su ris.ni - 12 - 12 - 12 -12
Cedolare secca + 2.715 + 3.860 + 3.905 + 3.923
TOTALE + 26 + 98 + 75 +7041
1° step dal 2011 – Cedolare seccaFEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
55
Il gettito della cedolare seccain milioni di Euro FONTE Servizio Bilancio Camera Dei Deputati
• Entrate - competenza 2011 2012 2013 2014• Irpef unita locate -3.098 -3.098 -3.098 -3.098• Irpef emersione -118 -197 -276 -276• Addizionale regionale unita locate -142 -142 -142 -142• Addizionale regionale emersione -4 -7 -10 -10• Addizionale comunale unita locate -47 -47 -47 -47• Addizionale comunale emersione -1 -2 -3 -3• Registro e bollo -277 -277 -277 -277• Totale minori entrate -3.687 -3.770 -3.853 -3.853• Cedolare secca unita locate 2.646 2.646 2.646 2.646• Cedolare secca emersione 548 912 1.277 1.277• Totale maggiori entrate 3.194 3.558 3.923 3.923
• SALDO – con emersione -493 -212 70 70• SALDO – senza emersione -918 -918 -918 -918
42
1° step dal 2011 – Cedolare seccaFEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
• Contestualmente vengono tagliati i trasferimenti (ordinari, consolidati, perequativo, compartecipazione IRPEF, oneri contrattuali segretari, contributo IVA su servizi esternalizzati, Contributo IVA trasporti, contributo per personale in aspettativa sindacale, compensazione ICI prima casa, per minore gettito fabbricati cat D; rimborso minori entrate edifici di culto; minori entrate pubblicità ed insegne, Contributi per i piccoli comuni < 5.000 per over 65 e bambini con meno di 5 anni)
i trasferimenti sono al netto dei tagli operati dalla manovra estiva del 2010i trasferimenti che verranno ridotti contengono anche i trasferimenti compensativi dell’ICI sulla prima casa: da 15 a 11 miliardi
• La manovra deve essere a saldo zero per finanze pubbliche
• Molti Comuni si trovano spettanze inferiori: tagli costi della politica definiti in modo di molto superiore ai risparmi ottenuti dalla riduzione dei consiglieri comunali e degli assessori con le nuove elezioni
43
1° step dal 2011FEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
44
Restano i trasferimenti …FEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
• Contributo per sviluppo investimenti
•Trasferimenti compensativi addizionale Irpef comunale
•Oneri sommissioni straordinarie
•Incremento Comuni < 3.000 abitanti in misura uguale per tutti
•Contributo fusione tra enti
•Maggiorazione contributi ordinari sisma Abruzzo
•Stabilizzazione personale ex ETI
•Interessi passivi mancato pagamento fornitori
•Contributo contrasto evasione fiscale
•Addizionale Comunale diritti imbarco
•Mobilità ex Fime
•Trasferimenti a singoli Enti
• Ai comuni il maggior gettito relativo dall’accatastamento degli immobili non dichiarati al catasto
• Dal 2011 quadruplicate le sanzioni e ai comuni il 75% delle sanzioni• 50% del risultato derivante dalla lotta all’evasione• 100% dalla lotta all’evasione dei tributi erariali con il DL 138/11 (art 1, co 12
bis, ter e quater): necessaria l’istituzione dei Consigli Tributari • Necessaria e auspicabile gestione associata• Possibilità di iscrivere da subito le somme accertate nel bilancio di
previsione• Accesso per i Comuni ai dati dell’anagrafe tributaria:
� Contratti locazione e possesso immobili� Somministrazione energia e servizi di rete (acqua e gas)� Soggetti con domicilio fiscale sul proprio territorio� Soggetti che esercitano attività di lavoro e impresa
45
1° step dal 2011 – Lotta all’evasioneFEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
• Questo permetterà maggiore possibilità lotta evasione• Federalismo è anche assunzione di responsabilità fino ad ora non
esercitata anche per mancanza di mezzi • Inserimento nei criteri di virtuosità• Contrasto tra necessità di impiego di risorse e norme sul personale che
blocca le assunzioni e le permette nel limite del 20% delle uscite• ANCI Lombardia e Agenzia delle Entrate della Lombardia nuovo
vademecum operativo e corsi di formazione dedicati• Formazione specifica per ogni provincia ANCI Lombardia - Agenzia
Entrate
46
1° step dal 2011 – Lotta all’evasioneFEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
• Per il 2011 e il 2012 (c 6 art.1) sono assicurati gli attuali trasferimenti al netto dei tagli operati dal DL 78/10: da 15 a 11 mld circa (dotazione Fondodi riequilibrio = trasferimenti erariali soppressi)
• Le compartecipazioni ai tributi , all’IVA, e alla Cedolare secca non mutano in presenza di varianza di gettito (si immagina che si alzerà ma se ci fosse perdita di gettito sarebbe negativo per i Comuni)
• I trasferimenti sono ridotti del pari importo delle compartecipazioni ai tributi immobiliari, alla cedolare secca e alla compartecipazione IVA
MA
• le aliquote della compartecipazione ai tributi immobiliari, cedolare secca, IVA e eventuale compartecipazione alla imposta relativa alla vendita di immobili possono essere modificate con DPCM d’intesa con la Conferenza Stato-città per garantire gli attuali trasferimenti sulla base del monitoraggio della COPAF
47
1° step dal 2011 – La fiscalizzazione dei trasferimenti
FEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
RSO: tributi devoluti ai comuni e fiscalizzazione trasferimenti% devoluta 2011 2012
• Trasferimenti soppressi -11.243 -10.388• Addizionale ENEL -614• Totale minori risorse -11.243 -11.002• Imposta registro e bollo
su trasferimenti immobiliari 30% 762 775• b. imposta ipotecaria e catastale 30% 531 542• c. IRPEF fondiaria 100% 5.790 5.167• d imposta registro e bollo affitti 100% 708 711• e. tributi speciali catastali 30% 7 7• f. tasse ipotecarie 30% 29 30• g. cedolare secca sugli affitti 21,7%-21,6% 527 746• Compartecipazione IVA 2% (IRPEF) 2.889 3.024• Totale maggiori risorse 11.243 11.002
48
1° step dal 2011 – Il nuovo quadro della finanza locale
FEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
• Istituito per garantire in forma progressiva e territorialmente equilibrata la devoluzione ai Comuni della fiscalità immobiliare (art 2, co 3)
• Composto da compartecipazione ai tributi immobiliari e cedolare secca• Durata 3 anni e comunque fino alla entrata in funzione del fondo perequativo previsto dalla
L. 42/09• Finanziato dal gettito della compartecipazione ai tributi immobiliari• Necessario per spalmare picchi e sperequazione dovuta a presenza doppie case e dimensione
demografica del comune • Decreto interministeriale, previo accordo Conferenza Stato-Città, definisce le modalità di
esercizio del fondo:• Fabbisogni standard• 30% in base alla popolazione• Per le gestioni associate (e quindi non per tutti i piccoli comuni!!) sono assicurate modalità di riparto
semplificate e forfetizzate e non inferiori al 20% del restante 70% del fondo▫ Il fondo sperimentale di riequilibrio fino al 2013 è stato utilizzato per annullare le diversità (ciascun
comune non perderà più del 0,28% rispetto al monte delle compartecipazioni 2011)
49
1° step dal 2011 – Fondo sperimentale di riequilibrio
FEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
FEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
Conferenza Stato-Città del 31 maggio 2011 ha definito:▫ Per i piccoli Comuni (< 5.000 abitanti)
� 30% in base alla popolazione� Stesso livello di trasferimenti che si sarebbe ro avuti al 2011
▫ Per i Comuni > 5.000 abitanti� 30% popolazione residente� 10% in proporzione al gettito tributario immobiliare
• Risultato� 169 comuni ottengono + 10%� 1.835 comuni ottengono – 276%
1°step dal 2011 – Fondo sperimentale di riequilibrio
51
• dal 2012 viene soppressa nelle regioni a statuto ordinario l’addizionale comunale ENEL
• imposta di soggiorno
• addizionale IRPEF
• imposta di scopo
1° step dal 2011 – Altre imposte comunaliFEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
Imposta di soggiorno• Comuni capoluogo di provincia• Comuni turistici• Città d’arte• Unioni di Comuni• A carico di chi soggiorna nelle strutture ricettive fino a max € 5 notte proporzionalmente
alla qualità della struttura ricettiva• Finalizzata ad interventi di manutenzione, recupero e fruizione del patrimonio artistico
ed ambientale e dei relativi servizi pubblici locali (depuratori, rifiuti, energia, ecc.) ed anche delle strutture ricettive (art 4, co1)
• Entro 6 giugno 2011 con reegolamento concertato con Conferenza Stato-città e Categorie economiche detta disciplina generale.
• In assenza di questo si è proceduto con regolamenti comunali. Vi sono stati ricorsi e il TAR Toscana ha respinto la sospensiva contro il regolamento comunale di istituzione della tassa di soggiorno.
• I comuni possono regolamentare ulteriormente con esenzioni e riduzioni • Può sostituire pedaggio entrata dei bus turistici
52
1° step dal 2011 – Altre imposte comunaliFEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
• Italia 238 milioni di notti € 2,5 a notte600 mln (eurostat)
Milano 20 mlnRimini 17 mlnVenezia 16 mlnRoma 82 mln
53
Imposta di soggiorno
1° step dal 2011 – Altre imposte comunaliFEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
Sblocco addizionale comunale IRPEF• Regolamento entro 60 gg disciplina la graduale cessazione, anche
parziale, della sospensione del potere dei Comuni di istituire l’addizionale IRPEF o di aumentarla dove fosse istituita
• Per il 2011 solo per i Comuni con aliquota < 0,4 per mille e aumento al massimo dello 0,2 per mille annuo
• DL 138/11 ha cassato questa possibilità per il 2011, fatte salve le decisioni già adottate alla data della entrata in vigore
• DL 138/11 ha liberato la possibilità di aumento dell’addizionale IRPEF fino allo 0,8% dal 2012
• Media addizionale nazionale 0,34• Inevitabile aumento della pressione fiscale se lo Stato non
diminuisce la sua
54
1° step dal 2011 – Altre imposte comunaliFEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
Addizionale comunale IRPEF
Previsione dopo tagli e manovre
Aliquota % Comuni 2009 % Comuni 2012• 0,0% 9,0 0• 0,10% 1,8 0• 0,20% 7,8 0• 0,30% 6,3 0• 0,40% 17,6 0,3• 0,50% 25,4 0,8• 0,60% 11,8 1,5• 0,70% 6,5 1,8• 0,8% 13,9 95,5
55
1° step dal 2011 – Altre imposte comunaliFEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
Imposta di scopo• Art 6 del DLGS revisione e potenzia l’imposta di scopo già istituita dalla L
296/06 che l’aveva quantificata nello 0,5% della base imponibile ICI• Caratteristiche:
▫ Ampliamento delle opere pubbliche previste▫ Durata fino a 10 anni (prima erano 5) dell’imposta▫ Possibilità di finanziare l’intero importo dell’opera (prima era il 30%)
• Istituita con regolamento comunale • Strumento per effettuare investimenti dopo gli interventi sui saldi del PSI e i
limiti di indebitamento (DL 225/10 dal 15% del 2010 all’8% del 2013 per gli interessi passivi ammessi): in questi anni diminuzione investimenti >20%
• La durata è di 10 anni e le entrate vanno accertate per ogni singolo anno (art 179, co 2, TUEL)
• L’opera pubblica può essere inserita per più lotti, anche uno per ogni anno purchè con riferimento all’intera opera e al suo intero finanziamento
• Problema tempistica e coincidenza tempi tra risorse e realizzazione• Problemi aperti: possibile soluzione leasing operativo?
56
1° step dal 2011 – Altre imposte comunaliFEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
A regime
▫ IMPOSTA MUNICIPALE PROPRIA▫ IMPOSTA MUNICIPALE SECONDARIA FACOLTATIVA
+▫ CEDOLARE SECCA▫ COMPARTECIPAZIONE GETTITO TRIBUTI SUI TRASFERIMENTI
IMMOBILIARI DEL 30% CON UN MINIMO DI € 1.000,00▫ COMPARTECIPAZIONE IVA▫ COMPARTECIPAZIONE TRIBUTI IMMOBILIARI▫ IRPEF SUI REDDITI FONDIARI DEGLI IMMOBILI LOCATI▫ IMPOSTA DI REGISTRO E BOLLO SUGLI AFFITTTI
57
2° step dal 2014FEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
• Va deliberata dal CC entro il 30/11 dell’anno precedente• La base imponibile è valore imponibile ICI• Aliquota 0,76% modificabile con DPCM• Regolamento comunale può aumentare o diminuire dello 0,3%• Se immobile è locato l’aliquota è ridotta del 50% e può essere ridotta
dal Comune dello 0,2%• Sostituisce:
▫ IRPEF su redditi finanziari non locati▫ Imposta registro▫ Imposta ipotecaria▫ Imposta catastale▫ Imposta bollo▫ Imposta su successioni e donazioni▫ Tasse ipotecarie▫ Tributi speciali catastali▫ ICI
58
2° step dal 2014 – Imposta municipale propria IMUP
FEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
• Presupposto ▫ Non su prima casa e sue “pertinenze”▫ Possesso immobili diversi da prima casa (anche ONLUSS, enti religiosi, enti
pubblici, abitazioni assimilate alla prima casa?)▫ Vendita e trasferimento immobili▫ Si applica anche ad attività produttive
• I Comuni possono dimezzare aliquota per attività produttive
• Sono esclusi dall’imposta gli immobili dello Stato, degli EELL, del servizio sanitario nazionale, destinati al culto o di proprietà della Santa Sede, di enti pubblici o privati destinati alo svolgiemnto di attivitàassistenziali, previdenziali, sanitarie, didattiche che non hanno per oggetto esclusivo l’esercizio di attività commerciali
59
2° step dal 2014 – Imposta municipale propria FEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
• L’aliquota può essere modificata con DPCM, da emanare su proposta del MEF, d’intesa con la Conferenza Stato-Città ed autonomie locali, nel rispetto dei saldi di finanza pubblica
• Tenendo conto delle analisi della COPAFF ovvero della Conferenza Permanente per il coordinamento della finanza pubblica ove costituita
60
2° step dal 2014 – imposta municipale propria FEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
Gettito IMUPFonte Relazione Tecnica Ragioneria dello Stato
Imposte sostituite da IMUP Gettito stimato
IRPEF su redditi fondiari immobili non locati 1.545
Addizionale Regionale IRPEF 79
Addizionale comunale IRPEF 26
ICI 9.920
Totale 11.570
61
2° step dal 2014 – Imposta municipale propria FEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
Studio IFEL• Proiezione IFEL:
▫ Prevedendo comunque una emersione vi è una perdita media del 6-7%▫ Una aliquota IMUP (sulla seconda casa) del 10,6 per mille indicata dal MEF▫ 2011 - 5,9%▫ 2012 - 8,2%▫ 2013 - 6,3%▫ 2014 - 4,7%
▫ Lombardia 2014 + 3,4%▫ Milano + 12%▫ Bergamo + 17%▫ Brescia + 19%▫ Como + 13%▫ Cremona + 16%▫ Lecco + 26%▫ Lodi + 34%▫ Mantova + 27%▫ Pavia + 14%▫ Sondrio + 15%▫ Varese + 12%
62
2° step dal 2014 FEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
• La media dei capoluoghi è alta, superiore a media regione• Altri comuni penalizzati• Più forte effetto negativo sui piccoli comuni perché hanno meno
margini e meno basi imponibili
▫ Nazionale per classi demografiche< 5.000 4.660 – 16,9%5.000 – 10.000 1.017 + 1,7%10.000 – 30.000 772 + 2,4%30.000 – 60.000 168 + 0,5%60.000 – 250.000 75 - 3,8%> 250.000 10 - 5,2%
Totale RSO 6.702 -3,7%Totale RSSN 622 +76,6%Totale RSSS 767 - 29,2%Totale 8.101 -4,7%
63
Studio IFEL2° step dal 2014 FEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
• Regolamento ministeriale definisce la disciplina generale
• Sostituisce:
▫ TOSAP
▫ Canone occupazione spazi
▫ Imposta pubblicità e diritti affissione
▫ Canone per installazione mezzi pubblicitari
▫ Addizionale per enti di assistenza
• Presupposto: occupazione demanio o patrimonio indisponibile
• Soggetto passivo: Chi effettua occupazione
• Calcolo in base a durata, entità in mq, tariffe differenziate per tipologie e zone
territorio
• Autonomia: Comuni possono stabilire esenzioni ed agevolazioni con regolamento
64
2° step dal 2014 – imposta municipale secondaria IMUS
FEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
Cosa cambia per le entrate
oggi 2011 – 2013 2014
Entrate Tributarie
(titolo I)
ICI
Addizionale IRPEF
Compartecipazione IRPEF
Tarsu / TIAAddizionale ENEL
Altre entrate tributarie
ICI
Addizionale IRPEF
Compartecipazione IVA
Tarsu / TIAAltre entrate tributarie
IMUP (possesso e trasferimento)
IMU secondaria e facoltativa
Cedolare secca su affitti
Addizionale IRPEF (?)Tarsu/TIA
Altre entrate tributarie
Trasferimenti
(Titolo II)
Trasferimenti da Stato
Trasferimenti da Regione
Altri trasferimenti
Fondo sperimentale di Riequilibrio (2011-2015)
Trasferimenti da Regione (2011-2012). Dal 2013
Compartecipazione comunale all’addizionale IRPEF regionale
Altri trasferimenti
Fondo sperimentale di Riequilibrio (20147-2015)
Fondo perequativo (dal 2016)
Compartecipazione comunale all’addizionale IRPEF regionale
Altri trasferimenti
Entrate extratributarie
(titolo III)
Servizi pubblici
Beni dell’enteAnticipazione e crediti
Utili aziende/società
Altre
Servizi pubblici
Beni dell’enteAnticipazione e crediti
Utili aziende/società
Altre
Servizi pubblici
Beni dell’enteAnticipazione e crediti
Utili aziende/società
Altre
FEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
Fondo perequativo
• Novità introdotta nell’ultima versione del DLGS• Fondo in vigore dopo determinazione fabbisogni
standard• Anticipazione di quanto previsto dalla L.42/09• Finanziato dai tributi immobiliari e dei tributi sui
trasferimenti immobiliari • DPCM di intesa con Conferenza Stato-città definisce le
modalità di riparto• Articolato in due componenti:
▫ Funzioni fondamentali dei comuni▫ Funzioni non fondamentali
• Non si dice nulla sulle modalità di funzionamento rinviando ad un DPCM previa intesa in Conferenza Stato-città e nel rispetto del principio di neutralità finanziaria: cosa succederàdal 2014
66
FEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
• Autonomia finanziaria dei Comuni compatibile con esigenze di finanza pubblica
• Dalla applicazione dell L42 e dei DLGS previsti non può derivare aumento della tassazione
• A nuove funzioni trasferite devono corrispondere nuove risorse per finanziarle
• È confermata potestà regolamentare dei Comuni• Monitoraggio della COPAF anche con riferimento alle
tariffe per garantire un livello massimo di pressione fiscale
• TARSU: si fanno salvi i regolamenti comunali attuali sia per la TARSU che per la TIA
67
Misure di finanza pubblicaFEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
Compartecipazione a tributi regionali
• Il DLGS 68/11 prevede la soppressione a partire dal 2013 dei trasferimenti regionali con la compartecipazione a tributi regionali o con la devoluzione di tributi regionali
• I trasferimenti fiscalizzati devono avere carattere di “generalità e permanenza”
• Sono esclusi quelli sulle rate di ammortamento dei mutui accesi dai Comuni medesimi
• Una quota non superiore al 30% del gettito dei tributi destinato ai Comuni alimenta il Fondo sperimentale regionale.
• La durata del fondo regionale è di tre anni e sarà sostituito dal fondo perequativo a regime
68
FEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
• È importante che si parta da autonomia finanziaria dei Comuni• Una forma di tassazione che razionalizzi quanto oggi verte sull’immobile è
positiva ed è stata richiesta da ANCI• Il problema è l’entità del gettito in particolare il gettito previsto:
▫ Restano i pesanti tagli ai trasferimenti del 2010-2012▫ Quanto è il gettito della cedolare secca e quanto la perdita di entrate? L’emersione del
nero basterà a compensare la mancanza di gettito?▫ Quanto è il gettito dell’IMUP? Riesce a coprire gli attuali trasferimenti?▫ Compartecipazione IVA non manovrabile in autonomia▫ Sblocco addizionale IRPEF con trattamento differenziato per il 2011 con regole cambiate
in corsa (nuova sospensione possibile aumento dal 30 agosto)
• Studio di IFEL Sul federalismo municipale:▫ Necessaria una norma di espressa salvaguardia delle risorse destinate ai Comuni per
assicurare gettito certo▫ Meccanismi certi e fissi di compartecipazione dello Stato ai gettiti comunali in modo che
eventuali maggiori risorse restino ai Comuni▫ Inaccettabile che lo Stato di anno in anno fissi la sua compartecipazione a tributi di altri▫ Potenziare strumenti per lotta all’evasione: con quale personale nei Comuni medi o
piccoli?
69
CriticitàFEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
• IMUP si rivolge solo alle seconde case…� I servizi di tutti sono finanziati da una base troppo limitata che è la
seconda casa. Il federalismo presuppone che tutti i cittadini partecipino al finanziamento dei servizi delle istituzioni. I cittadini pagheranno una IMUP a un Comune di cui non godranno i servizi se non in minima parte poiché non vi risiede
� Particolare criticità per piccoli comuni che hanno una base imponibile ristrettissima
� Problema tassazione immobili adibiti ad attività produttive: rischio perdita di gettito per i Comuni
• Il periodo di transizione arriva al 2019• Il problema è come viene ripartito il fondo di riequilibrio prima e
quello perequativo poi: non riproporre i finanziamenti alla spesa storica
• Premialità per i virtuosi: nel dl 98 e 138 (le manovre estive) vengono usati non per premialità ma scaricandoli sugli altri comuni al punto da rendere lunare l’importo della manovra su di loro
• Determinazione finanziamenti servizi e funzioni in base a fabbisogni standard: quantità ma anche qualità dei servizi
70
CriticitàFEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
Cosa manca? Cosa va aggiustato? Cosa va chiarito?
• il sistema perequativo a regime di Comuni e Province• il coordinamento tra fondi perequativi di origine statale e di origine
regionale • il coordinamento regionale della finanza locale• il funzionamento dei «piani per il conseguimento degli obiettivi di
convergenza» attivati dallo Stato nel caso enti decentrati che non raggiungano i propri obiettivi nell’offerta dei servizi e nei relativi costi
• il finanziamento/perequazione delle funzioni di spesa “multilivello”(assistenza, istruzione)
• il finanziamento della spesa in conto capitale, e in particolare delle spese infrastrutturali, che sembra disperso, senza chiare connessioni
• addizionale IRPEF sarà generalizzata perché necessaria? (rischio di un aumento della pressione fiscale, anche se lieve) La scelta sarà basata sull’autonomia e la responsabilità di ogni comunità locale che è la sfida vera del federalismo: per non aumentare pressione fiscale è lo Stato che dovràdiminuire la propria
71
CriticitàFEDERALISMO FISCALE MUNICIPALE
Ma le norme stanno già cambiando?• CdM ha approvato uno schema che modifica Dlgs 23/11• Compartecipazione del 2% all’IRPEF e non più all’IVA• Anticipo IMUP e IMUS al 2013, anticipo di 1 anno• Aliquota ridotta dell’IMUP al 0,66%• Perdita di gettito recuperata con SERVICE TAX:
▫ RES: tributo rifiuti e servizi a partire dal 2013▫ Aliquota 0,2%
• Articolato in due campi:▫ Servizio di gestione dei rifiuti solidi urbani avviati allo
smaltimento pagata da chiunque occupi spazi scoperti che producono rifiuti
▫ Servizi indivisibili (sicurezza, illuminazione, polizia locale, manutenzione …) versata dalle persone fisiche residenti sul territorio del comune che occupino fabbricati (anche prima casa)
91
• resta problema natura TARSU e TIA:▫ RES in base ad anno solare, quantità e qualità medie ordinarie di
rifiuti prodotti per unità di superficie▫ Regolamento comunale per eventuali agevolazioni e per aliquota
decisa all’interno del bilancio di previsione da pllicarsi sul valore catastale dell’immobile x 100
▫ No tax area a 15.000 euro di reddito familiare▫ Riduzione 50% per inquilini con reddito inferiore ai 28.000 euro▫ Riscossione potrà essere affidata all’erogatore dell’energia
elettrica che potrà sospendere l’erogazione all’utente che non paga la RES per due anni consecutivi
• Imposta di soggiorno potrà essere applicata da tutti i Comuni• Anticipo al 2012 dei fabbisogni standard di tutte le funzioni
fondamentali• Armonizzazione bilanci
92
• Definisce come funzioni fondamentali quelle previste dall’art 21 della L42/09▫ Funzioni generali di amministrazione controllo e gestione▫ Polizia locale▫ Istruzione pubblica compresi asili nido, assistenza scolastiche refezione, edilizia▫ Viabilità e trasporti▫ Gestione territorio e dell’ambiente, tranne ERP e servizio idrico integrato▫ Funzioni settore sociale
• Fabbisogno standard individuato sulla base:▫ Modelli organizzativi▫ Analisi costi▫ Individuazione modello di stima
• CdM prevede correzioni per averli dal 2012 e non dal 2013
74
Schema DlgsFABBISOGNI STANDARD
Aspetti istituzionali e normativi della GESTIONE ASSOCIATAIvana Cavazzini
La gestione associata
La gestione associata
La gestione associata
Il legislatore ha affrontato il tema dell’associazionismo:
Ambiti di applicazione della normativa relativa ai Piccoli Comuni
GA: Sviluppo
A: livelli di rappresentanza istituzionale
GA: Sviluppo
Provvedimenti adottati
• Legge 42/10 – riduzione dei costi della
politica che partendo dal 2011 riduce il
numero dei consiglieri comunali. Nei
comuni fino a 3000 abitanti il sindaco, in
alternativa alla giunta può delegare 2
consiglieri
• Art.16 della manovra (c.17 – c.21) prevede
una riduzione degli organi istituzionali; dal
primo rinnovo i consigli comunali avranno
una nuova composizione
A: livelli di rappresentanza istituzionale
GA: Sviluppo
Provvedimenti adottati
(composizione dei consigli comunali)
Abitanti Sindaco Consiglieri giunta
ab< 1000 Sì 6 NON percepiscono gettoni. Assenze dal lavoro NON rimborsabili.
No
1001<ab>3000 Sì 6 2
3001<ab>5000 Sì 7 3
5001<ab>10000 Sì 10 4
• Nei comuni fino ai 15.000 abitanti le sedute del Consiglio Comunale, di
Giunta e delle commissioni si tengono preferibilmente in orario NON
lavorativo .
• Le giornate di assenza al lavoro dei consiglieri comunali sono sostituite
“dal tempo strettamente necessario per la partecipazione alla seduta del
consiglio comunale e per il raggiungimento del luogo”
FUNZIONI FONDAMENTALI
Funzioni generali di amministrazione, gestione e controllo nella misura del 70% dell’ultimo bilancio.
Polizia Locale
Istruzione pubblica(compresa edilizia scolastica,refezione,nidi…)
Viabilità e trasporti
Gestione territorio e ambiente (escluso SII, edilizia residenziale pubblica e locale)
Funzioni del settore sociale
• 1) Definizione delle funzioni fondamentali di cui è obbligatorio l’esercizio: Legge quadro sul federalismo fiscale L42/09 Art.21 c.3
GA: Sviluppo
B: Regolamentazione G.A.
• La CARTA DELLE AUTONOMIE locali è il luogo deputato per la
definizione dei ruoli, competenze e funzioni. E’ necessario riprendere la
discussione in quella sede.
• 2) Tempi e modi dell’associazionismo.LA NORMA
GA: Sviluppo
B: Regolamentazione G.A.
• Legge 122/10 (ddl 78) Art. 14
Gestione associata OBBLIGATORIA per tutti i piccoli
comuni (fino a 5000 ab., 3000 ab. se appartenenti a CM)
delle funzioni e dei servizi di cui all’art.21, c. 3 legge 42 /09
• 2) Tempi e modi dell’associazionismo: GLI STRUMENTI
GA: Sviluppo
B: Regolamentazione G.A.
CONVENZIONE (Art. 30 TUEL) - UNIONE (Art. 32 TUEL)
• I Comuni NON possono svolgere singolarmente le funzioni
fondamentali
• La medesima funzione non può essere svolta da più di una
forma associativa
La REGIONE previa concertazione con il CAL emana:
• una legge in cui individua la “dimensione territoriale
ottimale ed omogenea per area geografica” per lo
svolgimento delle funzioni fondamentali
Lo STATO (entro 90 gg) emana:
• DPCM con tempi di attuazione della norma e livello
demografico minimo.
• 2) Tempi e modi dell’associazionismo: GLI STRUMENTI
GA: Sviluppo
B: Regolamentazione G.A.
• Di fatto si ha un passaggio da un associazionismo
VOLONTARIO a uno OBBLIGATORIO.
• Abbozzo di funzioni e servizi fondamentali
• Le Unioni (Art.32 TUEL) sono individuate come lo
strumento idoneo a risolvere il tema della gestione
associata in funzione del risparmio, efficienza, adeguatezza
e semplificazione ( insieme alle convenzioni)
• 2) Tempi e modi dell’associazionismo: IL DPCM
GA: Sviluppo
B: Regolamentazione G.A.
• Il DPCM è inserito nella manovra finanziaria di luglio 2011
che prevede:
- Il limite demografico minimo che l'insieme dei comuni che sono tenuti
ad esercitare le funzioni fondamentali in forma associata deve
raggiungere e' fissato in 5.000 abitanti o nel quadruplo del numero
degli abitanti del comune demograficamente più piccolo tra quelli
associati.
- tempistica : 2 funzioni entro il 31/12/2011
2 funzioni entro il 31/12/2012
2 funzioni entro il 31/12/2013
• Viene impressa una decisa accelerazione ai tempi di
realizzazione del processo anche se NON sono previste
SANZIONI per gli Enti inadempienti
• La REGIONE non ha ancora definito gli ambiti
L.148 (14/09/2011)
Lo scossone agostano della manovra economica aggiuntiva
La manovra sconvolge il quadro normativo descritto fino ad ora
PUNTI FONDAMENTALI
1) Normativa specifica cogente per i comuni sotto i 1000 abitanti che coinvolge, in via facoltativa, i comuni più grandi.
2) Normativa sui comuni da 1000 a 5000 abitanti che resta invariata sugli strumenti ma cambia sui livelli demografici minimi e sulla tempistica.
3) Ulteriore riduzione degli organi istituzionali
4) Introduzione del patto di stabilità
L.148 (14/09/2011)
Comuni sotto i 1000 abitanti
La L.148 Art. 16 c. 3 stabilisce che all’Unione, in deroga ai commi 2, 3 e 5 dell’Art.32 si applica la disciplina descritta in tabella.
Unione ai sensi dell’articolo 16 L.148
Esercita TUTTE le funzioni e TUTTI i servizi di competenza comunale
Vi fanno parte OBBLIGATORIAMENTE i comuni sotto i 1000 abitanti
Vi fanno parte facoltativamente i comuni da 1000 a 5000 abitanti.
Livello demografico di norma superiore ai 5000 abitanti, salvo modifica regionale entro 2 mesi. (3000 ab se CM)
L.148 (14/09/2011)
Comuni sotto i 1000 abitanti
La L.148 Art. 16 c. 3 stabilisce che all’Unione, in deroga ai commi 2, 3 e 5 dell’Art.32 si applica la disciplina descritta in tabella.
(ART. 16) ORGANI DELL’UNIONE
CONSIGLIO •Sindaci di tutti i comuni aderenti (ai sensi Art.54 TUEL)•In prima applicazione 2 Consiglieri comunali per ogni Comune (di cui 1 di minoranza)•Competenze C.C. TUEL
PRESIDENTE •Eletto dal consiglio tra i propri componenti•Mandato di 2 anni e mezzo, rinnovabili•Funzioni del sindaco ai sensi dell’Art.50 del TUEL
GIUNTA •Nominata dal presidente•Numero assessori come per un comune di dimensioni equivalenti•Gettoni presenza idem
L.148 (14/09/2011)
Comuni sotto i 1000 abitanti
La L.148 Art. 16 c. 3 stabilisce che all’Unione, in deroga ai commi 2, 3 e 5 dell’Art.32 si applica la disciplina descritta in tabella.
(ART. 16) COMPETENZE
Nei comuni aderenti all’Unione (siano essi sopra o sotto i 1000 ab.) le giunte decadono di diritto e i sindaci quando sono eletti lo sono ai sensi dell’Art.54 del TUEL (solo organi di governo)
All’Unione spetta la redazione del bilancio (i comuni deliberano un documento programmatico)
Il personale e le risorse strumentali dei comuni passano all’Unione
L’Unione subentra in tutti i rapporti giuridici dei singoli comuni nella gestione di funzioni e servizi
La partecipazione dei comuni membri dell’Unione a consorzi o convenzioni cessa di diritto
I comuni SOPRA i 1000 abitanti che in via VOLONTARIA vogliano partecipare a questa Unione sono sottoposti alla medesima disciplina
Le Unioni pre-esistenti (Art.32 TUEL, miste, con comuni sotto i 1000 abitanti) che alla data del rinnovo del primo Comune che va a elezioni sono ancora attive, DEVONO entro 4 mesi adeguare lo statuto e trasformarsi in Unioni ai sensi dell’Art.16
L.148 (14/09/2011)
Comuni sotto i 1000 abitanti
La L.148 Art. 16 c. 3 stabilisce che all’Unione, in deroga ai commi 2, 3 e 5 dell’Art.32 si applica la disciplina descritta in tabella.
(ART. 16) Tempi di attuazione
Entro 6 mesi i comuni inviano alla regione una proposta di aggregazione per l’istituzione dell’Unione
Entro il 31/12/2012 la Ragione sancisce l’istituzione dell’Unione (anche se manca una proposta o questa non è conforme)
Dal giorno della proclamazione degli eletti del primo Comune che va a rinnovo (dopo il 13 agosto 2012) prende avvio l’Unione e dallo stesso giorno decadono le giunte dei Comuni aderenti (anche se non sono andati a rinnovo!)
Ai C.C. dei Comuni membri competono esclusivamente poteri di indirizzo nei confronti del consiglio dell’U.
L.148 (14/09/2011)
Comuni dai 1000 a 5000 abitanti
2 Opzioni possibili
A) Partecipano all’Unione (ai sensi dell’Art.16)
B) Procedono alla gestione associata delle 6 FUNZIONI FONDAMENTALI - ai sensi del ddl 78 Art.14 (Convenzione / Unione ai sensi dell’Art.32 TUEL) (6 funzioni 42/09)
• c.24 modifica i TEMPI:
2 macrofunzioni entro il 31/12/2011
4 macrofunzioni entro il 31/12/2012
• LIVELLO DEMOGRAFICO MINIMO: 10.000 abitanti
salvo diverso limite demografico individuato dalla Regione
entro 2 mesi
2 Opzioni possibili
L.148 (14/09/2011)
I Comuni sotto i 1000 e le convenzioni
Comma 16…LE CONVENZIONI
Il comma 16 spariglia le carte!
I comuni sotto i 1000 abitanti NON HANNO L’OBBLIGO di costituirsi in Unione se entro il 30/09/2012 dimostrano di esercitare tutte le funzioni e i servizi mediante CONVENZIONE (Art.30 TUEL)
Entro il 15/10/2012 attestazione comprovante i livelli di efficacia ed efficienza della gestione
Il ministro entro Novembre 2012 pubblica l’elenco dei comuni esentati dall’Unione e quelli obbligati.
• Si apre uno scenario diverso
• La norma è più concretamente applicabile
• Si rende possibile un riordino territoriale che prescinde dal
dimensionamento comunale
• Non obbliga i comuni piccoli a doversi unire
prioritariamente tra loro
L.148 (14/09/2011)
Cosa fare?
Guardarsi intornoCapire il territorioFare la scelta
Possibilità
Se sotto i 1000 Unione Art.16
Convenzione c.16 Art.16
Se sopra i 1000 Unione Art.16 con comuni sotto i 1000 (5000 ab.)
Unione Art.32 TUEL ( 10.000 ab.)
Convenzione Art.30 TUEL (10.000 ab.)
L.148 (14/09/2011)
Il patto per tutti
Patto di stabilitàPrevisione
Le Unioni ai sensi dell’Art.16 (5000 ab.) dal 2014 saranno sottoposte al patto di stabilità
I Comuni +1000 ab. dal 2013 saranno sottoposti al patto.
L.148 (14/09/2011)Tempistica applicativa 16 DL N.138/2011
Patto di stabilità
LE RICHIESTE DI ANCI LOMBARDIAad Anci nazionale (come richiesta da fare al governo)/1:
Di ristabilire pari dignità istituzionale e di rappresentanza per i Comuni al di sotto dei 1000 abitanti, senza l’abolizione delle giunte (verificato l’impatto irrisorio di questo provvedimento sui cosiddetti “costi della politica”).
Di riportare l’Unione comunale a un’unica forma istituzionale, quella stabilita dall’art. 32 del TUEL, L. 267/2000.
Nel caso in cui si volessero mantenere entrambe le forme di unione comunale (ex art. 32 del TUEL e ex art.16 L148/2011), lasciare ai Comuni la facoltà di aderire a una delle tre forme di gestione associata previste (le due unioni e la convenzione), indipendentemente dalle sue dimensioni.
LE RICHIESTE DI ANCI LOMBARDIAad Anci nazionale (come richiesta da fare al governo)/2:
Di prevedere la gestione associata obbligatoria delle sole funzioni fondamentali individuate dalla L.42/2009, che rappresentano la quasi totalità delle funzioni comunali.
Di prevedere la possibilità di gestione associata attraverso aziende speciali e consorzi di servizi esistenti e di indicarne le modalità di esercizio. Questo permetterebbe la sopravvivenza di gestioniassociate che già di fatto vengono esercitate sul territorio (quali ad esempio i servizi sociali).
Risolvere il problema legato alla presenza delle Comunità montane, contemplate dalla normativa regionale, quali erogatrici di servizi in forma associata e abolite dalla norma statale.
LE RICHIESTE DI ANCI NAZIONALE al governo da inserire nel maxiemendamento alla legge di stabilità
Abrogazione dell’art. 16, della legge n. 148 del 14 settembre 2011.
Superamento del vincolo del Patto di stabilità.
Proroga di 12 mesi dei tempi di attuazione delle disposizioni di cui all’art 16 legge n.148
le richieste non sono state accolte
LE RICHIESTE DI ANCI NAZIONALE al governoMotivazioni
L’emendamento è volto a porre rimedio ai gravi squilibri creati dall’art. 16 della Legge n.148/2011 che introduce:
Modifiche ordinamentali sostanziali
Modifiche fiscali
Modifiche nella rappresentanza istituzionale (a seconda del modello aggregativo scelto)
Conseguenza
Scioglimento di aggregazioni esistenti
LE RICHIESTE DI ANCI LOMBARDIAAlla Regione:
Livello demografico minimo: DOCM luglio 2011 (limite di 5000 o del del “quadruplo del più piccolo”)
Per i Comuni montani, storicamente di dimensioni più contenute e posti in località geograficamente meno raggiungibili deve essere previsto un limite di 3000 abitanti, sempre in alternativa al secondo criterio del “quadruplo del più piccolo”.
Occorre affermare, di norma, il principio della contiguità territoriale per le gestioni associate, da declinarsi in ambiti territoriali adeguati.
Legislazione in deroga: occorre demandare alla Regione la possibilità di risolvere singoli casi derivanti da peculiarità territoriali che non possono essere inquadrate in norme generali (ad esempio piccoli Comuni circondati da comuni con più di 5000 abitanti e dunque non obbligati alla gestione associata).
Occorre “dare un segnale” di vicinanza delle istituzioni regionali ai piccoli comuni e alle gestioni associate, che altrimenti potrebbero sciogliersi nei prossimi mesi (legislazione a tutela delle Unioni e delle Comunità Montane lombarde).
IL RICORSO IN CORTE COSTITUZIONALE
Premesse:
Lo può presentare solo la Regione
ANCI ha chiesto al Cal di sollecitare la giunta regionale in tal senso
Esiste una bozza di delibera di giunta regionale per ricorrere contro articolo 16, ma non è ancora stata approvata
IL RICORSO IN CORTE COSTITUZIONALE
Punti principali/1 :
Metodo: non si cambia un ordinamento per decreto-legge
Nessun impatto su finanza pubblica
Violazione del principio di ragionevolezza e di buon andamento (art. 3 e 97 Cost)
Il legislatore, sia esso statale che regionale, non può spingersi sino al punto di sottrarre all’ente comune la titolarità delle funzioni e dei servizi, se non violando il secondo comma dell’articolo 114
L’unione cui , ai sensi dell’art. 16, i comuni sono tenuti obbligatoriamente a far parte, impone a questa classe di comuni vincoli e limiti che li differenziano completamente (anche sul piano istituzionale) dagli altri comuni ai quali questi vincoli non si applicano.
IL RICORSO IN CORTE COSTITUZIONALE
Punti principali/2 :
articolo 117: la legge statale è competente in via esclusiva per quanto riguarda le funzioni fondamentali, per le quali, di conseguenza, può certamente anche imporre forme associate di esercizio, ed ha inoltre la competenza a definire a chi spetti l’attività amministrativa nell’ambio di ogni altra sua competenza legislativa, cosicché anche per queste può disporre modalità associate di esercizio. Sembra invece doversi escludere che possa imporre forme associate di esercizio anche delle funzioni proprie dei comuni, e comunque di quelle ad essi assegnate da leggi regionali. Per le prima deve valere l’autonomia organizzativa degli enti, che certamente si estende anche alla possibilità di una decisione autonoma di gestione in forma associata; per le seconde spetta al legislatore regionale, sulla base di quanto previsto dall’art. 118
Non è in alcun modo ammissibile che il legislatore statale, senza alcuna competenza legislativa a tal fine prevista in Costituzione, possa creare un nuovo ente territoriale (Unione, ai sensi dell’art. 16) che subentra ai comuni in ogni loro rapporto.
IL RICORSO IN CORTE COSTITUZIONALE
Punti principali/3 :
Violazione degli articoli 3, 97, 117 (c.6) e 69 Cost:
Rappresentanza politica per soglia demografica (in particolare ridotta sotto i 1000)
Soppressione dell’indennità dei consiglieri comunali fino a 1000 abitanti
Modalità di svolgimento del consiglio comunale e della giunta
COSA SUCCEDE ORA?Ipotesi 1
Regione legifera in tempi brevi (ma oltre 17 novembre, termine ordinatorio) su dimensionamento gestioni associate accogliendo le richieste di Anci Lombardia:
• Limite a 5000 abitanti e quadruplo del più piccolo (3000 in montagna)
• Possibilità di deroghe
• Tentativo di salvaguardare gestioni associate esistenti
Ipotesi 2
Regione ricorre alla corte costituzionale, ma i tempi sono lunghi e comunque vanno oltre le scadenze
Le gestioni associate: CONCETTI E METODI
Fenomeni in atto
Incertezza/riduzionecirca risorse disponibili
C2
C5C4
C1C3
I piccoli comuni, in tale contesto, sono esposti più di altri alle difficoltà di mantenere adeguati livelli di risposta quantitativa e qualitativa alle richieste della comunità locale, garantendo un'equilibrata declinazione dei principi di sussidiarietà e di adeguatezza
Fenomeni in atto
FrequenzaFrequenza cumulata
PercentualePercentuale
cumulata
x<1000 327 327 21,2 21,2
1001<X<3000 493 820 31,9 53,1
3001<X<5000 266 1086 17,2 70,3
x>5001 458 1544 29,6 100
Totale 1544 327 100
Fonte: Cartografia elaborata da Ancitel Lombardia
Distribuzione territoriale dei Comuni lombardi per fasce di popolazione
Semplificazione ed integrazione di procedimenti attinenti alle attività economiche. PAG. 111
Finalità dell’intervento
I comuni e la collaborazione
La collaborazione fra amministrazioni comunali come strumento di rafforzamento delle altre collaborazioni
Valore pubblico come punto di riferimento e incontro fra soggetti istituzionali
Il valore generato ha natura pubblica se è coerente con dispositivi normativi di principio, specifiche di servizio o norme regolamentari assunte attraverso percorsi di decisione nell’ambito delle istituzioni democratiche.
Secondo questa logica, il titolare di un’azione che genera valore pubblico, cioèche assume la responsabilità dell’azione, può essere anche un soggetto non pubblico.
Le scelte d’azione adottate dai soggetti non pubblici possono anche divergere da quelle definite dai soggetti pubblici competenti, ma, comunque, determinano la creazione di valore pubblico se coerenti con norme, disposizioni e orientamenti frutto di una deliberazione pubblica.
Le limitazioni alla possibilità che istituzioni private possano generare valore pubblico riguardano l’esercizio di funzioni autoritative, sanzionatorie e regolative che sono proprie delle istituzioni pubbliche.
Sapere contestuale
Aspetti tecnologici • infrastrutture (fisiche o virtuali) per la comunicazione in rete, inclusi eventuali investimenti per la loro realizzazione;
• standard per la comunicazione e per l’interoperabilità dei sistemi;
• politiche di sicurezza per l’accesso alle risorse informative.
Aspetti organizzativi • standard procedurali;• stili di management• regole per l’utilizzo di risorse.• esperienze.
Normativa di riferimento • norme base;• stili interpretazione.
Linguaggi • ontologia organizzativa e di una terminologia;• linguaggio standardizzato per la descrizione dei
processi.
Il sapere contestuale locale valido è costituito da principi di fondo, codici linguistici, prassi e regole tacite o esplicite riconosciuti congiuntamente da attori sussidiari.
Esempi
Tale sapere si sedimenta in seguito allo svolgimento delle collaborazioni, nonché di interazioni non direttamente connesse alla produzione di valore pubblico direttamente fruibile da destinatari esterni.
Ogni territorio possiede diverse potenzialità di sviluppo del sapere contetstuale (capitale sociale)
Il sapere contestuale rappresenta un quadro di relazioni che può sostenere nel tempo più modelli di collaborazione orientate alla produzione di valore pubblico direttamente offerte all’ambiente economico sociale.
Le sfide connesse allo sviluppo di questi modelli è un fattore determinante per la costruzione del sapere contestuale.
Il fondamento di un sapere contestuale valido può non essere l’assunzione di medesimi principi, codici, regole e prassi, cioè il sapere locale, da parte di tutte le istituzioni di un sistema sussidiario locale, ma solo il riconoscimento fiduciario e reciproco da parte delle istituzioni che il sapere locale assunto da ciascuna di esse rappresenta un positivo contributo allo sviluppo di processi di collaborazione.
Sapere contestuale
In una forma associativa la fiducia è intesa sia come una condizione che abilita la possibilità stessa di attivare un sistema di collaborazione sia come un elemento che, rafforzato dalla esperienza di collaborazione, può garantire la stabilità del sistema, incrementando il senso di appartenenza da parte dei suoi componenti.
La fiducia fra i partner della collaborazione rappresenta la condizione per definire scelte di di sviluppo della collaborazione consentendo di utilizzare operativamente il sapere contestuale e di incrementarlo.
La fiducia è l’aspettativa, che nasce all’interno di una comunità, di un comportamento prevedibile, corretto e cooperativo.
La fiducia tra i partner non può essere sancita da un atto formale, è piuttosto il risultato di un complesso processo di adattamento reciproco che può indurre costi non trascurabili.
Ruolo centrale della fiducia
Ruolo centrale della fiducia
TIPO DI FIDUCIA DESCRIZIONE
fiducia negli accordi intercorsi relativa alla fiducia nell’intenzione di un partner di rispettare gli accordi
fiducia nella competenza, relativa alla percezione che un partner della relazione possiede le capacità per realizzare ciò che è nelle sue intenzioni
fiducia nella buona volontà relativa al presupposto che il partner si impegnerà a prendere iniziative che favoriscano il vantaggio reciproco, rinunciando allo stesso tempo ad avvantaggiarsi sugli altri partner in modo sleale
solidarietà contrattuale relativa al desiderio di entrambe le parti di mantenere la propria relazione per ragioni sia economiche che sociali
soluzione dei conflitti relazionali
relativa all’adozione della relazione fra i componenti della cooperazione come base per la soluzione dei conflitti
Christensen, G. E., Gressgård, L. J., (2002). Trust as a Governance Mechanism in Internet-based Interorganizational Cooperative Relationships, eReality: Constructing the eEconomy, Proceedings of the15th Bled Electronic Commerce Conference, Bled
Autonomia comunale e collaborazione intercomunale
La partecipazione delle amministrazioni comunali ai di collaborazione intercomunale non demolisce l'autonomia comunale, ma semplicemente ne riconfigura il significato.
Nel concetto di autonomia sono costitutivamente presenti quelli correlati di discrezionalità e gamma di scelte possibili.
L'autonomia risulta affievolita quando condizioni tecniche ed economiche riducono significativamente le possibilità di azione.
L’equilibrato sviluppo di nuovi spazi decisionali e di discrezionalità, anche se le scelte sono mediate da un confronto con altre istituzioni, è un orizzonte nel quale si rafforza il ruolo delle amministrazioni comunali.
Concetto di governo locale associato
I governi locali associati che si caratterizzano come dispositivi istituzionali stabili nei quali un insieme di amministrazioni comunali esercitano congiuntamente attività d'indirizzo, allocazione congiunta di risorse e promozione dell’innovazione per ridefinire congiuntamente un quadro di espressione dell’autonomia di singoli comuni, integrando le forme di rappresentanza politica e di organizzazione per creare valore pubblico sulla base di un sapere contestuale valido.
I governi locali associati sono sistemi sussidiari che si caratterizzano per lo svolgimento di attività di:
•allocazione delle risorse vincolate a un uso congiunto;•promozione dell’allineamento delle strategie d’offerta dei servizi;•promozione e sostegno dello sviluppo dell’innovazione organizzativa e tecnologica.
Le esperienze di collaborazione svolte nell’ambito dei distretti per la definizione dei Piani di zona sono un esempio
di attività di governo locale associato.
Modelli di collaborazione nei governi locali associati
Una definizione di gestione associata
Una gestione associata fra amministrazioni comunali èun sistema sussidiario duraturo, definito attraverso accordi volontari oppure cogentemente richiesti da leggi regionali o nazionali, nel quale gli enti, che mantengono in parte o totalmente le loro prerogative istituzionali, si accordano formalmente per esercitare funzioni pubbliche, di cui possiedono la titolarità in base alla legge, che hanno un diretto impatto sull’ambiente economico sociale o sui sistemi di funzionamento degli enti associati.
Concetti chiave delle gestioni associate
1. relazione duratura
2. accordi volontari / cogenti
3. mantenimento in parte o totalmente le prerogative istituzionali
4. accordi formali
5. associazione per esercitare funzioni o per erogare servizi di cui possiedono la titolarità
Quanti Comuni lombardi erogano servizi in forma associata?
Quasi la totalità dei Comuni eroga almeno un servizio in forma associata
Anno 2008
Quanti servizi in Lombardia sono erogati in forma associata?
Il 16% del totale dei servizi erogati viene gestito in forma associata
Quali sono le funzioni che vengono maggiormente erogate in forma associata?
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
Funzioni maggiormente erogate in forma associata in Lombardia
Quali sono, dati i sevizi associata in forma associata, le forme giuridiche che regolano i rapporti tra i comuni
Forme giuridiche che regolano i rapporti tra enti per l’erogazione di servizi associati in Lombardia
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
Incremento delle Unioni di Comuni fino all’anno 2010
AnniFonte: elaborazione Ancitel Lombardia
Comuni in Unione sul totale dei Comuni lombardi.Confronto 2002 – 2005 - 2010
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
Fascia di popolazioneNumero di
ComuniPercentuale
PercentualeCumulata
X<1000 88 43,1 43,1
1001<X<3000 85 41,7 84,8
3001<X<5000 22 10,8 95,6
5001<X<10000 6 2,9 98,5
10001<X<50000 3 1,5 100,0Totale 204 100,0
Ripartizione dei Comuni lombardi in Unione per fasce di popolazione al 31/12/2010
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
L’84% dei Comuni lombardi in Unione ha meno di 3000 abitanti, il 95% meno di 5000
Numero Unioni N. Comuni in Unione
popolazione in Unione
superficie Unioni (Km2)
Densità di popolazione per
Km2
60 204 354.833 3191,92 111,16
Distribuzione territoriale delle Unioni di Comuni in Lombardia al 31/12/2010
Fonte: Cartografia elaborata da Ancitel Lombardia
Unioni di Comuni in Lombardia– dati descrittivi
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
Opportunità relative alla strategia di offerta dei s ervizi
• allargare, integrare e coordinare non episodicamente interventi riguardanti territori omogenei;
Le opportunità della gestione associata
Opportunità relative all’organizzazione
•riduzione della duplicazione di tutte quelle attività della medesima specie che, prima dell’aggregazione, erano affidate alla responsabilità di strutture organizzative di comuni diversi;•riduzione del volume complessivo delle attività orientate al coordinamento di particolari processi, quando, a fronte dell’aggregazione, una diversa assegnazione di compiti consente di riunire sotto un’unica responsabilitàcompiti in precedenza assegnati a più persone o gruppi;•divisione del lavoro più razionale in quanto l’aumento dei volumi delle attivitàda svolgere, congiuntamente ad un aumento della quantità di personale gestibile, consente di assegnare a tale personale compiti maggiormente omogenei, riducendo così l’arricchimento delle mansioni, che si verifica tipicamente nei comuni di piccola dimensione, con conseguente diminuzione dei tempi di svolgimento delle attività e di apprendimento per la risoluzione dei problemi.
Opportunità relative alle risorse
•maggiore specializzazione del personale. La possibilità di ridurre e rendere omogenei i compiti assegnati agli operatori, se uniti a processi di sviluppo delle competenze professionali, può determinare un aumento della qualità dei prodotti amministrativi. L’innalzamento del grado di competenza professionale può riguardare sia lo svolgimento di attività operative sia quelle di tipo gestionale.
•governare unitariamente una massa di risorse decisamente più ampia rispetto a quella a disposizione di ogni singolo comune, rendendo così effettiva l’opportunità di realizzare interventi che richiedono disponibilità economiche non presenti presso le singole realtà comunali.
•utilizzare strumenti tecnici maggiormente specializzati, e dunque più efficaci ed efficienti, se si verifica una situazione in cui si tratta di aumentare il parco di strumenti tecnici per soddisfare le esigenze derivate dall'aumento dei carichi di lavoro dovuto alla confluenza di compiti svolti in precedenza dai comuni aderenti;
•di ridurre gli investimenti in beni. Per esempio l’investimento per l’acquisto di software gestionale può essere effettuato una volta sola, piuttosto che per ogni comune associato. Oppure il personale di uno dei comuni coinvolti potrebbe operare nei locali dell’altro e ciò potrebbe comportare una drastica riduzione dei costi. Alcuni dei costi associabili allo spazio reso libero, nel caso di sua inutilizzazione, potrebbero così non insorgere più o essere imputati ad attività svolte per realizzare nuovi servizi o per migliorare la qualità di quelli già esistenti.
Le opportunità della gestione associata
Opportunità relative ai rapporti sociali (parte I)
Il processo di aggregazione consente agli enti di ottenere una moltiplicazione del loro ruolo istituzionale.
In primo luogo si ottengono benefici per negoziare, da una posizione di maggiore forza, condizioni migliori quando si tratta di entrare in rapporto con aziende fornitrici di servizi, altre istituzioni pubbliche con le quali realizzare progetti comuni, altre istituzioni pubbliche e sponsor privati per l’acquisizione di finanziamenti agevolati o a fondo perduto proposti da enti nazionali o europei.
In secondo luogo, la soluzione associata può promuovere e sostenere l’autorganizzazione delle associazioni locali .
Le opportunità della gestione associata
Opportunità relative ai rapporti sociali (parte II)
In terzo luogo, in termini di dipendenza dall’ambiente, la soluzione associata consente di incrementare la probabilità, in particolari situazioni, di ridurre la dipendenza esterna e interna da risorse critiche consentendo:
• un maggior livello di attrazione dei fornitori disposti a qualificare la qualità del proprio contributo, spinti dalla possibilità di incrementare i termini della propria collaborazione. In questo modo si allargano le possibilità di scelta, riducendo la possibilità che si creino cartelli o posizioni di rendita dovute alla scarsa convenienza a fornire servizi a realtà di dimensioni limitate;
• una diminuzione del grado di dipendenza da singoli operatori evitando così pericoli d’interruzione nell’erogazione dei servizi nel caso di loro assenza;
• una diminuzione della necessità di dipendere dal mercato, quando risulta particolarmente scarsa l’offerta, di ruoli particolarmente critici o l’acquisizione di strumenti non pienamente utilizzati nell’ambito di ogni singolo comune.
Le opportunità della gestione associata
� dalle istituzioni che hanno concorso a determinarla (ambiente specifico costituente);
� dal territorio sul quale le politiche locali impattano, considerando che la territorialità è, a sua volta, fattore costitutivo degli enti che costituiscono il sistema locale. Il concetto di territorio deve essere inteso in modo estensivo, comprendendo cioè caratteristiche della popolazione, delle attività economiche, della vita sociale che sono i destinatari dei risultati dell’azione amministrativa (ambiente economico-sociale territoriale);
� dalle istituzioni pubbliche e private (contesto socio-politico) che si affiancano al sistema locale in modo diretto nella realizzazione d’interventi o in modo indiretto, perché in grado di influenzare il suo funzionamento (per esempio, istituzioni di livello superiore che intervengono con politiche di incentivazione).
L’ambiente specifico di una gestione associata
1. processi di strutturazione dei sistemi: sono processi finalizzati a sviluppare e mantenere sia il quadro delle relazioni fra i membri del sistema locale sia le regole e procedure di funzionamento orientate all’esercizio di funzioni e all’erogazione di servizi in favore dell’ambiente economico esterno;
2. processi di strutturazione dei campi di attività: sono processi che riguardano l’identificazione delle responsabilità amministrative trasferite alla gestione associata dalle singole amministrazioniaderenti.
Strutturazione dei sistemi
Strutturazione dei campi di attività
I processi di configurazione di una gestione associata
Sapere contestuale Processi di scelta
delle soluzioni di collaborazione
Il sapere contestuale come risultato e base dei processi di collaborazione
Processi di strutturazione
Consenso politico
Processi politico amministrativi
Sapere contestuale
Processi di scelta delle soluzioni di
collaborazione
Processi di strutturazione
Il sapere contestuale e consenso politico
Il sapere contestuale si crea attraverso un processo a spirale che prevede l’interazione fra conoscenza tacita e esplicita a diversi livelli ontologici (da individuale a organizzativo).
E’ un processo “sociale” basato sulla comunicazione
Lo sviluppo del sapere contestuale come baseper lo sviluppo della collaborazione
Esplicita- può essere raccontata (“know that”)es. una ricetta
Esteriorizzazione: dalla conoscenza tacita a quella esplicita
Combinazione: da una conoscenza esplicita ad un’altra esplicita
Socializzazione: da conoscenza tacita ad un’altra conoscenzatacita
Interiorizzazione: dalla conoscenza esplicita alla conoscenza tacita
Tacita- “we know more than we can tell”es. come cucinare bene, come suonare il pianoforte
•
Lo sviluppo del sapere contestuale come baseper lo sviluppo della collaborazione
Strutturazione dei campi di attività: componenti
I settori rappresentano quei temi sui quali l’associazione definisce politiche d’intervento e che influiscono:
•sulla risoluzione di bisogni della comunità locale: ambiente, territorio, attività economiche, bisogni sociali, istruzione, cultura, viabilità, infrastrutture, edifici pubblici (settori principali);
•sul funzionamento delle associazioni: personale, informazioni, aspetti economico finanziari, immobili, strumentazione, organizzazione (settori secondari).
Campi di attività - Settori
Il grado di generalità qualifica l’ampiezza delle responsabilità assegnate all’associazione.
A. area dell’esercizio di una funzione;B. area dell’erogazione di un servizio, senza che sia
considerato il livello di funzione;C. area della realizzazione di una prestazione associabile
a un servizio, senza che sia considerato il livello del servizio e della funzione;
D. area di realizzazione di un risultato intermedio .
Campi di attività - Grado
Prestazione
Risultato intermedio
Prestazione Prestazione Prestazione
Servizio Servizio
Funzione
Basso grado di
generalità
Alto grado di
generalità
Risultato intermedio
Risultato intermedio
Risultato intermedio
Risultato intermedio
Risultato intermedio
Risultato intermedio
Risultato intermedio
Campi di attività - Grado
Funzione
Servizio
Prestazione P P
S
P
S
F
Grado di generalità
responsabilitàtrasferita
Campi di attività - Grado
R ea lizzazione Es e rcizio
Sos teg no
F un z io n i d ’in te rv en to d ’ In f ra s t ru t tu r a z io n e
F un z io n i d ’in te rv en to d ire tt o
F un z io n i d ’in te rv en to in d i re tto
For n itu ra F ru iz ione
Intervento d’infrastrutturazione
Intervento indiretto
Interventodiretto
Campi di attività - Intervento
La promozione congiunta rappresenta il livello base della condivisione e consiste nella presentazione con modalità concordate di un insieme d’interventi che rimangono di responsabilità dei singoli attori.
L’integrazione di servizi presuppone una progettazione congiunta dell’offerta dei servizi e dei conseguenti sistemi di gestione, con il mantenimento della responsabilità d’erogazione presso i singoli attori.
La terza forma di collaborazione si caratterizza per un’ampia e comune responsabilizzazione di tutti gli attori nelle fasi di progettazione e realizzazione degli interventi.
Responsabilizzazione
• Regolazione dei comportamenti, sia con la definizione di vincoli/opportunità di riferimento per l’azione individuale e collettiva (attività regolative), sia con l’espressione preliminare di un parere circa la liceità di comportamenti (attività autorizzative), sia con interventi sanzionatori per comportamenti non conformi alle norme (attività sanzionatorie);
• Attestazione di attendibilità (attività di certificazione);
• Risposta a bisogni espressi dall’ambiente di riferimento (attività di risposta a bisogni).
Le attività sono riferibili all’ambiente economico sociale dell’associazione e agli ambienti costituiti dalle singole organizzazioni degli enti associati.
Campi di attività - Tipo
Si tratta di definire un insieme di caratteristiche che i componenti un prodotto amministrativo (standard di prodotto) o un processo deve possedere per soddisfare a determinati requisiti.
Sono un insieme di regole (best practice) che stabiliscono come le aspettative, interne e relative all’ambiente economico sociale, devono essere soddisfatte affinchè si determini efficacia amministrativa.
Campi di attività - Standard
Il processo di strutturazione riguarda:
� la definizione della natura giuridica delle relazioni e delle regole di comportamento adottabili dai soggetti costituenti la gestione associata, con particolare riferimento alla presa di decisioni (strutturazione giuridico istituzionale);
� la definizione dei processi di distribuzione delle responsabilità e coordinamento nell’ambito delle scelte giuridico istituzionali (strutturazione organizzativa).
Processi di strutturazione dei sistemi
Processi oggetto di
strutturazione
1. Azioni di governo, che riguardano sia la formulazione delle strategie, della pianificazione e del controllo strategico (ciclo strategico) sia di definizione degli obiettivi, della programmazione e del controllo operativo (ciclo operativo);
2. Azioni finalizzate all’erogazione di servizi.
Si possono individuare tre tipologie di gestioni associate:
Strutturazione giuridico istituzionale
integrativa coordinativa
i c
INTEGRATIVAse è prevista la creazione di una nuova istituzione, differente da quelle che sono coinvolte nel processo associativo, che èqualificabile come istituzione pubblica locale, con un proprio livello istituzionale e organizzativo, e che è riconducibile, quanto a regole di funzionamento e composizione degli organi di governo, per esempio, ad un ente locale
iStrutturazione dei sistemi di funzionamento
COORDINATIVAse è prevista la definizione di accordi per lo svolgimento di attivitàcoordinate fra i componenti dell’associazione, senza che sia creata una nuova istituzione
CStrutturazione dei sistemi di funzionamento
Strutturazione organizzativa: distribuzione delle responsabilità
Strutturazione
organizzativa
Responsabilità sui processi di erogazione
Responsabilitàsulla gestione delle risorse
Responsabilitàsull’adozione di regole e procedure
Responsabilità sui processi di erogazione
La responsabilità può essere assegnata a un centro che è
unico per tutta l’associazione (responsabile unico) e che può essere un’unità organizzativa del tutto nuova rispetto alle
istituzioni costituenti l’associazione, oppure un’unità
organizzativa selezionata fra quelle appartenenti alle
istituzioni costituenti l’associazione.
Il processo di produzione ed erogazione del servizio associato
viene svolto sotto la responsabilità di più unitàorganizzative all’interno
dell’associazione, il che significa che il processo risulta duplicato.
AB
Strutturazione organizzativa
Responsabilitàsulla gestione delle risorse
La gestione delle risorse può essere accentrata, nel caso in
cui venga individuato un unico centro di responsabilità .
La gestione delle risorse può essere distribuita, quando la
gestione di ogni singola risorsa rimane in capo al sistema
organizzativo cui è assegnata .
A B
Strutturazione organizzativa
Responsabilitàsull’adozione di regole e procedure
Le regole e procedure sono assunte come comuni da tutti i
membri dell’associazione .
Ciascuna organizzazione aderente all’associazione può
operare una sua scelta autonoma circa l’assunzione
di regole e procedure.
A B
Strutturazione organizzativa
Processi di erogazione: esempio di scelte di accentramento/decentramento
Back office
Evasione procedimenti
Informazione
Consulenza
Front office
Accentramento
Decentramento
Assistenza: la procedura
Risposta
esaustiva ?
Fine
Incontro di
approfondimento
SI
NO
Front office
Back office
Quesiti
Utenti - Sportello
Risposta a quesiti
Utenti
L’assistenza presenta diversi livelli di relazione, commisurata alla complessità del fabbisogno.
I livelli di assistenza sono fra loro coordinati.
ciclo di sviluppo della crescita della conoscenza
Front office
Back office
Modello di crescita della conoscenza: integrazione fra front office e back office
Logiche di azione
Le finalità di tale programma sono di realizzare continuamente un miglioramento dei rapporti fra:
• obiettivi e risultati amministrativi effettivamente ottenuti (aumento dell'efficacia);
• risorse che ci si attende di usare, per ottenere determinati risultati, e quelle effettivamente utilizzate (aumento dell'efficienza);
• aspettative delle persone e caratteristiche del lavoro (miglioramento della qualità del lavoro);
• risultati amministrativi ed aspettative del cliente\utente (miglioramento della qualità delle prestazioni dell'ente);
• vari interessi, anche in conflitto, presenti nella comunitàlocale e fra coloro che con essa entrano in contatto (aumento dell'equità).
I parametri di riferimenti
Lo sviluppo della collaborazione
Dalla selezione dei partner alla fattibilità
Contenuti relativi alla fattibilità
Pianificazione come risultato della fattibilità
GovernanceStrategia
Piano integrato
Prj1 prj2 prj3 prjn
Il sistema deve integrare l’approcciotop down e bottom up.
Pr = progetto
Standard di progetto nella definizione della fattibilità
Iniziare immediatamente la fase relativa alla fattibilità
Attività di analisi: i dati da rilevare
Avviare il percorso di definizione delle strategie di sviluppo come premessa per la definizione dei progetti di cambiamento