FEDERALISMO di Giovanni BognettiParte prima: concetti generali ed evoluzione torica1. Il federalismo nelle prospettive della vecchia e della nuova scienza del diritto.Federalismo il termine con cui si suol designare la tendenza, presente come fenomeno abbastanza diffuso nella storia moderna, a organizzare ordinamenti politico-giuridici ripartendo i poteri di comando tipici dello Stato tra enti politici distinti: un apparato di governo centrale e una pluralit di apparati di governo periferici, l'uno e gli altri sovrapposti allo stato delle semplici autorit amministrative municipali o locali.Nell'antichit e durante il edioevo il fenomeno non manca di certo. !pplicare tuttavia l'aggettivo "federalistico# a $ueste forme passate di divisione organizzativa dei poteri tra entit di governo distinte non pu% farsi senza il grave pericolo di perdere, sotto le le analogie che pure esistono, il senso dell'irripetibile peculiarit del "federalismo moderno#o, per meglio dire, del "federalismo# senz'altro.&'altra parte, per comprendere a fondo il significato del fenomeno storico "federalismo#, anche solo da un punto di vistache voglia essere rigorosamente giuridico, i complessi schemi concettuali elaborati dalla scienza del diritto del '(' e della prima met del '' secolo in ordine alla natura dello "stato federale# e delle pi) o meno contigue figure della "confederazione di stati#, delle "organizzazioni sovranazionali di stati#, dello "stato regionale# ecc., mentre certamente sono per alcuni lati d'aiuto, per altri possono riuscire gravemente svianti e in ogni caso non bastano.*uella scelta del diritto ha posto efficacemente in luce la maggior forza del vincolo che lega nello "stato federale# l'apparato centrale e $uelli periferici rispetto al nesso che corre tra autorit centrali e stati membri nelle "confederazioni# e nelle organizzazioni sovranazionali, ed ha parimenti utilmente illustrato la maggior subordinazione delle regioni allo stato nello "stato regionale# rispetto al rapporto che stringe i cosiddetti "stati membri# allo "stato centrale# nello "stato federale#. a essa ha per lo pi) tentato di fondare la distinzione tra $uelle vane figure classificatorie soprattutto utilizzando un concetto dogmatico di "sovranit# come potere originario, assoluto e illimitato di comando che sarebbe caratteristico dell'ente stato e in base al $uale, attraverso la ricerca della sua diversa collocazione nel sistema di ciascunafigura, si potrebbero identificare i precisi tratti $ualitativi differenzianti di tutte esse. (l concetto dogmatico di sovranit non , se preso alla lettera, una rivendicazione uniforme e costante delle classi politiche che hanno fondato e governato gli stati dell'epoca moderna: ed anzi, a parere di chi scrive, non fu mai forse rivendicazione effettiva di ciascuna di $uelle classi politiche. Sul piano della realistica descrizione del fenomeno storico-giuridico "stato#, e dei sottotipi "statofederale# e "regionale# e "confederazione# e "organizzazione sovranazionale di stati#, il concetto non pu% dun$ue servire per un'intelligente trattazione della materia.!l di l delle riserve che si possono fare per i motivi accennati al concetto di sovranit che sta alla base delle definizioniclassificatorie operate dalla scienza del diritto fino alla met del nostro secolo, va poi il fatto che $uelle definizioni, proprio per il loro concentrarsi sul problema della collocazione della sovranit e comun$ue per volerne dedurre rigorosedifferenze $ualitative tra figure figura, non hanno abbastanza avvertito che i concetti di stato federale e di stato regionale, di confederazione e di organizzazione sovranazionale di stati sono astrazioni classificatorie che sfumano l'unanell'altra e che si riferiscono in realt a ordinamenti concreti tra i $uali intercorrono differenze ma non cesure rigidamente separanti. &al polo dello stato unitario, la fenomenologia storica ci mette dinanzi il dispiegarsi, verso un polo opposto, di una distribuzione $uantitativamente crescente e sempre pi) stabile di poteri politici ad altre distinte entit o formazioni governative.a allora, di fronte a $uesto continuum fenomenologico di diversificata distribuzione dei poteri, una scienza del diritto che non si contenti di aridi incasellamenti classificatori vorr conoscere, se non le molteplici cause che hanno determinato nelle varie situazioni l'adozione delle diverse forme di distribuzione dei poteri, almeno i valori che, nel compiere la scelta, le classi politiche hanno inteso servire+ e vorr sapere se esistono raccordi pi) o meno sistematici tra certi insiemi di valori e i vari tipi di distribuzionedei poteri che la storia ci fa scorrere davanti agli occhi.,roprio l'insoddisfazione nei confronti degli elaborati della scienza tradizionale del diritto ha spinto nella seconda met del nostro secolo vari giuristi, e primo tra essi il Friedrich, a rifiutare la statica e$uazione "federalismo - instaurazione di uno stato federale in senso stretto# e ad attribuire al termine un significato largo, coprente l'insieme dei processi onde gli ordinamenti tendono a ripartire, in varia maniera e misura, verso l'interno e verso l'esterno, i poteri politici tra distinticentri o livelli di governo+ processi di "federalizzazione# che vanno studiati nella loro mobile dinamicit.2. Lo Stato occidentale moderno e le diverse figure di organizzazione federalistica dei poteri..'avvento della figura moderna dello stato si realizzato dall'et del /inascimento e della /iforma: lo stato punta di solito a una concentrazione rigorosa di poteri nelle mani di un apparato governativo unico, il $uale non ammette altra autorit sopra di s0 o sotto di s0, capace di comandare e obbligare i singoli individui a lui sottoposti. 1odesta concentrazione intransigente di poteri, spazza via nella prima fase dell'epoca moderna, vecchi istituti e formazioni politico-sociali che in diverse guise legavano l'individuo: opera indirettamente, in altre parole, per la sua liberazione. .ostato a forte concentrazione di poteri, lo stato unitario, diventa cos2 di per s0 un presidio della libert individuale.! fianco di $uesto tipo di stato fin dal secolo diciottesimo si pu% constatare l'esistenza di figure organizzative in cui poteri non sono concentrati ma distribuiti variamente tra soggetti politici distinti+ e il numero e la complicatezza delle figure cresce col tempo. *ui, come nell'et premoderna, le autorit, con poteri di imperio dal contenuto vario e dagli effetti giuridici diversi, sono plures. Senonch0, la pluralit ha un significato profondamente diverso da $uello della precedente pluralit. (n non pochi casi essa nasce espressamente perch0, nelle circostanze, l'unitariet dello stato o l'assenza per esso di precisi vincoli istituzionali verso l'esterno appare pericolosa per la conservazione delle fondamentali libert e dei fondamentali diritti dell'individuo come li definisce la coscienza politica moderna+ la divisione dei poteri tra pi) enti o la loro limitazione a favore di autorit terze risulta necessaria ed voluta in funzione della miglior tutela di attese e di pretese dell'individuo che l'et premoderna assolutamente non avrebbe riconosciute..e forme del moderno "federalismo# tendono ad atteggiarsi in modo tale da rispettare $uanto meno $uelle attese e $uelle pretese. Nella loro variet, esse, nel mondo occidentale, assumono di solito contenuti che si adeguano strettamente alle esigenze di $uell'ideale individualistico che da 3-4 secoli informa, sebbene in modi e misure diverse, i nostri ordinamenti. 5 senza $uell'adeguamento non riusciremo a spiegarne le caratteristiche peculiari.2.1 L'unione confederale di Stati (esempio: Stati Uniti d'America)*ui una pluralit di stati conferisce a un'autorit politica centrale una serie di poteri per la cura di alcuni interessi comuni particolari, di solito concernenti la difesa e la politica estera, ma talvolta anche materie economiche. .e decisioni dell'autorit centrale vincono gli stati membri e valgono, verso l'esterno, come decisioni di tutti essi, ma, salvocasi assolutamente eccezionali, norme e comandi dell'autorit centrale non penetrano negli ordinamenti statuali a vincolare direttamente i singoli individui ad essi soggetti.2.2 L'organizzazione sovranazionale di stati (esempio: Unione Europea)(n $uesta figura i tratti sono analoghi a $uelli dell'unione confederale. .e materie assegnate alla competenza dell'autoritcentrale sono peraltro di solito di natura economico-sociale e non hanno a che fare con la difesa. *ualche volta la robustezza e le articolazioni istituzionali dell'autorit centrale sono ragguardevoli e maggiori che nell'unione confederale e le norme e comandi d'essa raggiungono immediatamente, all'interno dei singoli ordinamenti statali, gli individui.2. Lo Stato federale (esempio: !ermania)(n esso l'autorit centrale possiede le dimensioni di un vero e proprio stato-apparato, in $uanto le appartengono tutti i tipi di funzioni 6legislative,giudiziarie, amministrative7 che non possono mancare ad uno stato. !nche le materie affidate alla competenza dell'autorit centrale oltre ad includere sempre la politica estera e la difesa spaziano in altri campi e non sono cos2 particolari e circoscritte come nelle figure precedenti. .'autorit centrale stabilisce nella sua opera norme e comandi che vincolano direttamente gli individui e pu% imporre, e riscuotere direttamente da loro, tributi.(nclude in s0 un organo che ha il potere di interpretare autoritativamente la "costituzione federale# e dun$ue, tra l'altro, la ripartizione dei poteri tra autorit o stato "centrale# e gli "stati membri# le rispettive sfere di competenza.(l recesso dall'unione del singolo stato membro, anche se non esplicitamente vietato, escluso, a meno che la costituzione federale eccezionalmente non lo permetta.2." lo Stato regionale (esempio: #talia)(n $uesto stato sono i poteri delle "regioni# ad essere enumerati e limitati a materie particolari. .a loro stabile pertinenza alle regioni e il loro rispetto sono comun$ue "garantiti# dalla costituzione "rigida# dello stato. ( poteri delle regioni possono essere talvolta assai vasti+ ma non includono mai, o $uasi mai, poteri giurisdizionali. !lla regione non riconosciuto il diritto di separarsi dallo stato. *uesti sistemi "federalisti# di distribuzione dei poteri sono presenti in genere sia tra gli ordinamenti dell'epoca liberale sia tra gli ordinamenti contemporanei di democrazia sociale. a in concreto si tratta, presso gli uni e presso gli altri, di cose diverse.3.Confederazione di stati e stati federali nel modello costituzionale liberale.(l modello costituzionale ideale dello stato liberale -l'insieme dei valori fondamentali tendono ad informarsi gli ordinamenti dei maggiori stati occidentali dell'8ttocento- si ispira ad un'idea fondante principale: $uella della separazione della societ$ civile dallo stato%apparato. .a societ civile si compone di individui cui vanno riconosciute sfere inviolabili di libert in tutti i campi in cui possono esplicarsi le attivit umane. .o Stato deve appunto definire con precise norme giuridiche $uelle sfere e badare che esse vengano di fatto rispetto da tutti. (n ci% si attua naturalmente un contatto tra stato e societ civile: ma oltre $uesto contatto, secondo il modello costituzionale liberale, lo stato non ha molte ragioni di ulteriori incontri con la societ.1i% vale in particolare per $uanto concerne il vastissimo e importantissimo campo dell'economia.&ata $uesta esigenza di separazione tra societ civile e stato, il modello costituzionale liberale ravvisa la necessit, per meglio garantirne l'attuazione, di procedere a una particolare divisione dei poteri nell'ambito dell'organismo stesso dellostato-apparato. 9re funzioni vengono identificate come le fondamentali dello stato-apparato: la normativa, l'esecutiva e la giurisdizionale+ le ultime due da svolgersi nel rigoroso rispetto dei precetti posti dalla prima. .e tre funzioni, inoltre, vanno assegnate in via tendenzialmente esclusiva a tre distinti gruppi di organi, costituenti i tre poteri dello stato 6legislativo-esecutivo-giudiziario7.! $uesto modello costituzionale hanno pi) o meno tentato di conformarsi - con diversa misura di successo-, durante l'epoca liberale, tutte le principali unit statali occidentali. a mentre per gli stati unitari e liberi di legami istituzionali all'esterno il discorso sull'influenza dell'idea fondante del modello pu% in certo senso fermarsi a $uesto punto, le cose stanno diversamente con gli stati che in $ualche modo risultano partecipi di $uelli che abbiamo chiamato "processi federalistici#.(n verit, confederazioni di stati e stati federali assumono, durante l'epoca liberale, forme e contenuti particolari che appaiono proprio dettati dal bisogno di meglio servire l'idea-base della giusta separazione tra stato e societ civile..'impulso principale alla formazione di confederazioni dato senza dubbio, anche in $uesto periodo, dal desiderio di rinforzare le condizioni di pace tra una pluralit di stati e di potenziarne, unendole, le capacit di difesa-offesa nei confronti di stati terzi. a spesso affiora anche -e trova recezione in principi inclusi nell'atto confederale- la volont di eliminare, in campo economico e in altri campi, alcune interferenze dello stato che possono intralciare il libero, utile spiegarsi dell'iniziativa privata individuale.( fattori che rendono possibile e favoriscono il confederarsi di stati sono di solito condizioni di stretta affinit tra i vari popoli sotto il profilo linguistico o culturale o genericamente storico-politico+ ma attira anchemolto la speranza di realizzare su spazi pi) vasti $uella libert del mercato che viene ormai ac$uisendo, all'interno di ciascun stato, la posizione di un importante valore. Si spiega in tal modo la presenza per esempio nell'atto che rinnova e rifonda nel :;: conferiva allo stato centrale grosso modo tutti i poteri di governo dell'economia e della societ che abbiamo visti appartenere allo stato centrale negli ordinamenti occidentali. a mentre in $uesti ultimi il passaggio dal modello "liberale# a $uella "sociale# ha comportato in genere una crescita di dinamismo nell'apparato dello stato centrale con diminuzione dei congegni istituzionali di rallentamento utilizzabili dalle elites politiche degli stati membri, la 1ostituzione Lugoslava si preoccupata al contrario di garantire a ciascuna delle "repubbliche federate# un massimo di poteri impeditivi nei confronti di deliberazioni e azioni centrali non gradite. .a 1ostituzione ottiene ci% sia attraverso una particolare composizione degli organi legislativi ed esecutivi centrali sia attraverso la disciplina delle loro votazioni. 1odesta strutturazione dello stato-apparato centrale si giustifica probabilmente con il desiderio di assicurare in un contesto politico complessivo di scarsa libert una voce genuinamenteindipendente alle varie etnie e formazioni socio-culturali che compongono la federazione e che sono fortemente rivali fra loro.!l di l del campo socialista, nel campo dei "non-allineati#, in !sia, in !frica, in !merica .atina, molti sono gli esempi di stati federali e regionali: (ndia, ,aMistan, Sudafrica, essico, Crasile, !rgentina, 1ile, Eenezuela, 1olumbia ecc.&i alcuni di $uesti potrebbe ripetersi $uanto appena detto degli stati socialisti: legittimo il sospetto che i testi costituzionali che delineano l'ordinamento come federale o regionale, si riferiscono ad istituzioni la cui esistenza pi) apparente che reale: istituzioni spesso anche ben visibili all'esterno ma prive poi di una vera sostanza interna. 5ssi sono spesso del tutto manovrati dagli organi centrali dello stato, o dall'apparato militare, o da cricche autocratiche locali.Bna parola a parte, merita, in $uesto gruppo di ordinamenti, $uello dell'(ndia: perch0 esso illustra in maniera che meglionon si potrebbe le difficolt che si incontrano $uando si vogliono riportare taluni particolari sistemi politico-giuridici sotto la categoria dello stato federale piuttosto che sotto $uella dello stato regionale o viceversa..a 1ostituzione dell'(ndia non pu% propriamente dirsi, nell'insieme, nominalistica. 5ssa disegna il paese una "repubblicafederale# composta 6nel :G;;7 di 3> stati membri e di = territori federali. !ttribuisce allo stato centrale la competenza suuna lista di G= materie, mentre su altre DD la competenza assegnata agli stati membri e su >= la competenza concorrente 6con eventuale prevalenza della legislazione federale7. ( "poteri residui# spettano allo stato centrale.?li Stati membri indiani sono spesso unit politiche nettamente indipendenti, con classi dirigenti talvolta in aperto contrasto con $uella dominante a NeA &ehli. 9utto ci% farebbe propendere verso una classificazione che confermi il titolo ufficialmente dato dalla 1ostituzione alla /epubblica.Ei sono per% altri elementi che fanno invece pensare a uno stato sostanzialmente regionale. 9ra essi: la relativa facilit con cui la 1ostituzione pu% essere emandata senza necessit di un largo concorso di consensi da parte degli stati membri+ la possibilit per lo stato centrale di legiferare anche nelle materie riservate agli stati membri, $uando lo richieda la "necessit#, il potere dello stato centrale di sciogliere gli organi costituzionali degli stati membri e di provvedere alla loro sostituzione, $uando lo richieda la "sicurezza nazionale#.(l caso dell'(ndia dimostra, una volta di pi), che esistono fattispecie di confine che non possono venir facilmente sospinte dentro il territorio dell'una o dell'altra classe e che del resto il sospingervele aiuterebbe poco la comprensione degli effettivi e$uilibri e delle effettive modalit di funzionamento di un sistema politico-giuridico e nemmeno l'orientarsi intelligente di un'interpretazione dei suoi materialinormativi che avesse scopi pratici.#. Le organizzazioni sovranazionali di stati e la Comunit$ europea..a propensione dei nostri tempi ad attivare "processi federalistici# non si manifesta solo nella recente proliferazione di stati federali e di stati regionali. 8ggi a livello internazionale, molto diffusa la tendenza a creare, per una svariata seriedi fini, organizzazioni particolari di stati, all'uopo istituendo organi centrali che provvedono alla cura del fine comune: organi centrali che peraltro, come nelle vecchie confederazioni, non dispongono di poteri tanto forti $uanto $uelli di un vero e proprio stato..'esempio d'esse attualmente pi) rilevante e significativo senza dubbio la .omunit$ economica europea. (l nostro discorso si svilupper con riferimento essenzialmente a $uest'ultima..a recente spinta a "regionalizzarsi# di stati gi unitari nasce almeno in parte da un desiderio di potenziarne la vita interna democratica. .a spinta di stati indipendenti a "federarsi#, puntando talvolta a realizzare veri stati federali ma pi)spesso solo organizzazioni sovranazionali di stati, ha in genere un'altra origine. !nche invoglia all'unione la prospettiva di rinforzare le capacit di difesa militare e di influire nella politica internazionale, mentre in ogni caso agli stati che si uniscono verrebbero tolte tante occasioni, o addirittura verrebbero sottratti i mezzi, per conflitti armati tra loro.a sotto almeno due profili l'esperienza comunitaria europea molto rilevante per una teoria giuridica del federalismo: e a $uesti due profili conviene dedicare alcune considerazioni.&a un certo punto di vista il vincolo che lega gli stati europei nella 1omunit meno forte di $uello che univa le vecchie confederazioni. eno forte in $uanto la 1omunit non ha competenza di politica estera e militare. 8ra, sono $ueste competenze il cemento che salda pi) solidamente attorno ad un centro una pluralit di stati indipendenti. (l cemento dei comuni interessi economici di solito meno potente. (noltre, almeno sul piano degli impegni formali espressi, i due esempi di confederazione sopra ricordati prevedevano, nell'atto costitutivo la "perennit# e "inscioglibilit# del vincolo confederale.&a un altro punto di vista, per%, la saldatura tra gli stati partecipanti alla comunit appare pi) estesa e profonda di $uelladelle vecchie confederazioni e i poteri delle sue autorit centrali pi) pervadenti ed efficaci. (n realt, per certi aspetti, la 1omunit presenta strutture che rassomigliano da vicino a $uelle di uno stato federale. .a comunit, in $uanto tale, ha un suo apparato centrale di autorit, detentrice di poteri legislativi, amministrativi, giurisdizionali. 5ssa produce diritto in vastissime aree della vita economico-sociale+ e $uesto diritto opera direttamente sui rapporti individuali all'interno degli ordinamenti statali. ( giudici degli stati membri debbono applicare le norme dei regolamenti comunitari 6oltrech0 del 9rattato istitutivo7 a preferenza, in caso di contrasto delle norme legislative del proprio ordinamento.1ome nei sistemi federali, una 1orte dell'ente centrale l'unica interprete autoritativa del diritto comunitario. Ee ne sarebbe abbastanza per concludere che, nel campo in cui opera, la 1omunit ha gi raggiunto il livello dello stato federale: un imbricarsi di ordinamenti in cui $uello centrale domina e prevale su $uelli periferici. 5 sarebbe probabilmente conclusione inappuntabile se non fosse per almeno due elementi che appaiono frapporvi ostacolo difficilmente superabile. Se gli stati membri ritengono il potere di disfare, attraverso recessi contemporanei o per accordo, la 1omunit, male all'ente centrale di $uesta parrebbe applicabile il nome di stato in un contesto federale. (noltre, alla 1omunit mancano poteri in materia di politica estera e di difesa.( "processi federativi# hanno di recente generato "stati regionali#: una figura se non ignota, certo poco conosciuta in epoca liberale. Nanno anche generato organizzazioni sovranazionali come la 1omunit economica europea che non per struttura riportabile ad alcuna figura gi affermatasi nell'8ttocento e che combina elementi di un accordo internazionale tra stati indipendenti che conservano in astratto piena libert di ripensamento con elementi propri di una compenetrazione statal-federale di ordinamenti. .a grande tendenza alla collaborazione tra stati che si constata ai nostri giorni dipende soprattutto dall'accorciamento delle distanze tra le varie comunit e dal rimpicciolimento delle loro dimensioni determinato dalle strepitose innovazioni tecnologiche introdotte dalla scienza negli ultimi cin$uant'anni.*ualcuno pensa che la distribuzione dei poteri in organizzazioni di vario tipo tra enti politici diversi finir per togliere all'ente stato molto del rilievo che ancora possiede e a ricondurre i popoli ad una situazione politico- giuridica simile a $uella medievale.Non meno rilevante importante, agli effetti della teoria del federalismo, il rilievo che ha, all'interno anche dell'esperienza della 1omunit europea, tutta intera la problematica dei rapporti stato-societ civile di cui abbiamo gi notato il ruolo essenziale nel caso dello stato federale e di $uello regionale.?li stati dell'5uropa occidentale aspirano a dar vita, come minimo, a un sistema economico unificato privo di frontiere interne e permanentemente aperto alla libera circolazione di tutti i fattori della produzione e dei loro prodotti. a una siffatta unificazione molto meno facile a realizzarsi oggi tra stati che si informano tutti a una $ualche versione del modello "sociale# di $uanto non sarebbe riuscita una simile operazione 3@@ o :@@ anni fa tra stati "liberali#. !bbiamo visto nell'esempio americano e in $uello svizzero che una piena "federazione liberale# pu% effettuarsi, per $uanto riguarda l'economia, in modo assai semplice: sottraendo agli stati membri il potere di interferire nella libera circolazionedi merci, capitali, persone e nel gioco della libera iniziativa privata e conferendo allo stato centrale pochissimi poteri di regolamento dell'economia.a in un contesto di stati "sociali#, l'unificazione dell'economia diviene faccenda assai pi) complicata. (l differente livello di "interventismo# statale gi esistente nei vari ordinamenti pu% ritorcersi, ceteris pari,us, in danno dei popoli in cui l'intervento statale pi) accentuato, $uando si stabilisca, di colpo o anche la fine di un processo graduale, il principio della piena libert di circolazione di tutti gli elementi che compongono il sistema economico. Bna certa uniformizzazione del livello degli interventi diventa cos2 un'esigenza connessa con l'e$uo funzionamento del sistema. ! garanzia dell'osservanza dappertutto di un e$uo livello di intervento occorre allora conferire all'autorit centrale il potere di stabilirne la portata per tutto il territorio dell'unione, e di vegliare sulla sua applicazione. (n altre parole: il trasferimento di poteri all'autorit centrale deve essere molto pi) grande di $uello che si richiede nel caso di una federazione "economica# in contesto "liberale#..o dimostrano anche le norme del 9rattato, e dei suoi successivi emendamenti e integrazioni, che conferiscono alle autorit comunitarie poteri di regolamento o di direttiva o di raccomandazione o di controllo in materia di agricoltura, diaiuti finanziari concessi alle imprese degli stati, di ravvicinamento di legislazioni statali incidenti sul funzionamento del mercato comune, di coordinamento delle politiche economiche statali, di collaborazione tra stati nelle politiche sociali, di amministrazione di un Fondo sociale europeo+ e ancora, pi) recentemente, in materia di armonizzazione delle legislazioni statali relative alle imposte sulla cifra d'affari, alle imposte di consumo, alle imposte indirette, di ravvicinamento delle disposizioni normative degli stati membri che interessano la realizzazione del mercato interno, di armonizzazione delle legislazioni statali concernenti gli ambienti del lavoro.Si tratta di poteri che la logica di un ordinamento federale "liberale# non assegnerebbe alle autorit centrali e che invecea $ueste ultime conviene siano senz'altro affidati nel $uadro di un tipo "sociale#.( poteri che abbiamo ricordati sono poteri che si inseriscono cos2 nel $uadro di un sistema "cooperativo# e servono per avviare e costringere gli stati membri alla "collaborazione#. a sono poteri complessivamente molto pi) deboli di $uelli del tipico, contemporaneo stato federale "sociale#. Sono deboli innanzitutto perch0 non sufficientemente estesi. a i poteri sono deboli anche e soprattutto perch0 il loro esercizio estremamente difficoltoso: ritiene infatti gradi elevatissimi di consenso degli stati partecipanti. !bbiamo visto che uno dei tratti caratteristici del passaggio degli stati federali del tipo "liberale# a $uello "sociale# stato dappertutto in 8ccidente la riduzione dei congegni di rallentamentoe di veto nei processi deliberativi e attuativi dello stato centrale+ nonch0 un incremento, in genere, del tasso di rappresentativit democratica degli organi di $uello stato. Nella 1omunit, viceversa, il grado di rappresentativit diretta degli organi costituzionali "politici# basso 6solo il ,arlamento eletto direttamente dal popolo ed esso titolaredi veri poteri decisionali in misura assai ridotta7..'unificazione completa dell'economia europea, in un $uadro che non potr essere $uello del modello "sociale#, nell'interesse di tutti popoli d'5uropa, e $uello stessi interesse spinge addirittura verso la creazione di un vero e proprio stato federale europeo.Nelle prospettive di lunga durata non sembra dubbio dun$ue che, almeno per chi auspichi $uesti sviluppi, le autorit comunitarie centrali debbano essere dotate di poteri molto pi) ampi degli attuali e debbano essere "democratizzate#. 9uttavia, l'accoglimento di $uesta conclusione non pu% far dimenticare i gravi problemi che una tale trasformazione dell'autorit comunitarie comporterebbe alla luce delle esperienze degli stati federali compiute finora.J stato giustamente detto che spesso le strutture di uno stato federale consentono di mantenere unite in un ordinamento popolazioni che mai accetterebbero di convivere sotto uno stato unitario perch0 $uesto troppo ne comprimerebbe le esigenze di autonomia. !ffinch0 uno stato federale possa formarsi e sussistere in modo stabile occorre che un vincolo diideali e di interessi comuni leghi tra loro di fatto le diverse comunit coinvolte che pure aspirano a conservare una distinta identit e una certa autonomia e che il vincolo sia cos2 forte da far loro superare le inevitabili tendenze centrifughe e da far loro accettare, come rispondenti al bene di ciascuna, le decisioni dello stato centrale.8ra, nel caso della comunit europea, $uanto agli ideali, possiamo dare per scontato un sostanziale consenso di tutte le comunit statali sul modello costituzionale "sociale#. a nota la potenza dei vari fattori che tuttora dividono: soprattutto le profonde diversit etnico-linguistiche e culturali e la notevole distanza nello sviluppo economico e nella ricchezza dei vari paesi. 5bbene: dubbio che il vincolo di interessi che d'altronde oggi spinge i popoli europei all'unione sia tanto forte da permettere, almeno negli anni pi) immediatamente vicini, di dar vita a un'autorit centrale la$uale possegga poteri cos2 ampi e strutture cos2 ispirate al principio democratico-maggioritario $uali ritroviamo nei tipici stati centrali degli attuali sistemi federali dell'8ccidente.,ertanto, in termini di previsione, possiamo aspettarci cos2 un incremento di poteri e una "democratizzazione# degli organi comunitari centrali nel prossimo futuro+ ma probabilmente non in misura molto forte. *uanto meno, i singoli Stati conservano un potere di impedimento o di rallentamento delle decisioni comunitarie che oggi non appartiene pi) allo stato membro del tipico modello federale "sociale#. .a relativa debolezza del centro -e le conseguenze che ne derivano- non sono forse il prezzo inevitabile da pagarsi nei casi in cui le tendenze centrifughe agenti presso le diverse popolazioni sono forti e la "solidariet# tra $ueste ultime non di tal grado da tollerare operazioni a pieno ritmo di uno stato centrale "sociale# e il tentativo di predisporre e compiere tali operazioni metterebbe in pericolo la stessa continuazione dell'unioneI%.Lo Stato federale mondiale come pretesa soluzione per il superamento delle guerre e come garanzia di pace perpetua.! partire dal 'E((( secolo la mente dell'uomo ha seriamente cominciato a vagheggiare come possibile una convivenza, non di alcuni, ma di tutti i popoli della terra liberati in modo certo definitivo dal flagello della guerra+ e, allora e in seguito, a vari sembr% che il mezzo per realizzare $uella speranza fosse l'instaurazione di uno stato federale mondiale: uno stato che raccogliesse sotto le sue ali tutti gli stati nazionali esistenti+ e che sapesse imporre la pace tra $uesti, assicurando l'autonomia di ciascuno e risolvendo d'autorit le eventuali controversie.*uesto sogno del pensiero "internazional-federalista#, da Oant ai nostri giorni, rappresenta verosimilmente ancora, per la nostra epoca, un'utopia.Si osservato in precedenza che uno stato federale non pu% formarsi o mantenersi se tutti gli ordinamenti degli stati membri e $uello dello stesso stato centrale non si ispirano sostanzialmente a un medesimo modello costituzionale.8ra, sebbene al presente la maggior parte degli stati del mondo abbia sottoscritto le stesse convenzioni internazionali per la tutela dei diritti dell'uomo, la verit che di fatto i loro ordinamenti incorporano modelli costituzionali del tutto diversi e contrapposti. (n $ueste condizioni non credibile che i singoli stati accettino di farsi sottrarre porzioni rilevantissime di sovranit, come occorrerebbe, a vantaggio di un erigendo stato centrale mondiale dagli indirizzi politici incerti.&'altra parte, $uand'anche esistesse o si formasse rapidamente una convergenza di tutti popoli verso un unico modello dirapporto tra potere politico e societ civile, mancherebbe pur sempre $uell'altro grado di "solidariet# tra i diversi popoli del mondo che precondizione per la creazione di ogni vera e propria solida unione federale. *ui bisogna anche soggiungere con coraggio che tutto ci% non solo rende in costruzione di uno stato federale mondiale, finch0 tali condizioni durano, altamente improbabile+ la rende anche indesidera,ile..e Nazioni Bnite, che furono create proprio per impedire guerre sulla terra, sono, a termini del loro statuto, un'organizzazione sovranazionale che resta ben al di $ua della figura dello stato federale. ( meccanismi preventivi e repressivi contemplati nello statuto non hanno poi funzionato del tutto, sicch0 oggi le Nazioni Bnite, nonostante posseggano un apparato di organi propri complicato e per certi aspetti imponente, di fatto rassomigliano pi) a un'organizzazione internazionale che facilita la cooperazione tra gli stati in varie aree, che non a una vera organizzazione sovranazionale che amministri la polizia della pace.(nfatti la vera garanzia della pace -la pi) importante di tutte- risieder negli atteggiamenti pi) distesi e concilianti- che oggi non appaiono inverosimili per il futuro- delle maggiori potenze fra loro. .a persuasione che la guerra ai massimi livelli, cio tra $uelle potenze, non serva ormai pi) a dirimere controversie di ideali e di interessi, perch0 si risolverebbe in una distruzione totale reciproca e nella completa devastazione del mondo, ha di certo contribuito a prevenire per mezzo secolo un terzo conflitto mondiale..a vecchia politica degli e+uili,ri militari, accoppiata a $uella della persuasione, avr insomma ben servito l'interesse comune e generale della pace. &un$ue, l'idea dello stato federale mondiale potrebbe rimanere come un lontano, ideale traguardo da raggiungersi il giorno in cui talune precise condizioni si fossero verificate. Bn ideale traguardo, che, come pensava Oant, non va concepito come l'indispensabile, necessario completamento di un processo rivolto a stabilire ordinamenti giusti tra gli uomini sulla terra. .a promozione della civilt potr richiedere, ma potr anche non richiedere,in istituzione di uno stato federale mondiale: a seconda di circostanze il cui verificarsi non ci dato di prevedere oggi con certezza.Parte econda: i pi! recenti viluppi&. 'endenze fondamentali.Nella prima parte di $uesto saggio sono stati posti in rilievo alcuni concetti essenziali per la comprensione dei fenomenifederalistici dal punto di vista di una scienza del diritto post-positivistica, fondata sui canoni del realismo. /ichiamiamone la sostanza.a7 ,ossono considerarsi genericamente "federalistici# tutti i fenomeni per cui i poteri d'imperio su un territorio determinato e relative popolazioni si ripartiscono in $ualche modo tra enti politici distinti- un governo centrale e una pluralit di governi periferici, l'uno agli altri sovrapposti allo strato delle semplici autorit amministrative municipali o locali.b7 .e figure in cui per tradizione si sogliono incasellare le concrete fattispecie di tale ripartizione di poteri osservabili nella fenomenologia storica sono concetti classificatori approssimativi che tuttora aiutano allamigliorare comprensionedelle singole fattispecie concrete, ma non conducono a un incasellamento esaustivo delle medesime ed anzi di recente sono fronteggiate da casi che sempre pi) spesso si ritrovano a cavallo dei confini tra $uelle figure, condividendo tratti dell'una e tratti dell'altra.c7 .a storia degli ultimi decenni mette in luce due sviluppi evolutivi che tendono, in diversa direzione, a ridurre sempre pi) la prevalenza della figura dello "stato unitario# nel panorama internazionale: lo stato si "federalizza# verso l'esterno,entrando in formazioni di vario tipo con altri stati+ lo stato si federalizza all'interno, facendo spazio a forme di governo intermedio tra s0 e le autorit amministrative locali..e due tendenze da ultimo menzionate si spiegano in ragione di taluni fattori economici e politici che oggi operano nel corpo e sul corpo di pi) o meno delle comunit del globo e che del resto influenzano in certa misura anche le strutture disistemi gi "federalizzati#.Ei in primo luogo il rapido rinnovamento tecnologico dei processi produttivi e la congiunta unificazione dei mercati economici mondiali. *uesti fenomeni spingono non pochi stati di antica tradizione a unirsi con altri in pi) ampi sistemi politici, nella speranza di far meglio fronte alle sfide di un'economia globalizzata.Ei , in secondo luogo, una crescente insofferenza per un "interventismo# dello stato nella vita della societ civile che via via aumentato nel corso del '' secolo e che, esercitato da un lontano apparato statale corposo e burocratico, appare offendere al tempo stesso i valori dell'efficienza e della democrazia.Nella prima parte del saggio l'esame dell'evoluzione storica ha coperti fenomeni realizzatisi fino all'incirca alla caduta del uro di Cerlino 6:G;G7, offrendo un $uadro sistematico dei principali ordinamenti di tipo federalistico fino a tale data.&opo il :G;G i fattori che gi prima spingevano gli ordinamenti giuridici a "federalizzarsi# sia verso l'esterno 6a livello internazionale7 sia nel loro stesso seno hanno accentuato la loro pressione. Ne sono derivate tendenze a pi) rapidi processi di federalizzazione nelle due direzioni, con frutti di momento in momento sempre pi) notevoli.(. )nioni sovranazionali in cammino verso formazioni federalisticamente pi* forti+il caso dell,)nione europea..a .omunit$ europea alla fine degli anni ';@ era caratterizzata da alcuni tratti che l'avvicinavano alle strutture tipiche di uno stato federale..a 1omunit era comun$ue ancora molto lontana dal modello di un autentico stato federale per una lunga serie di fondamentali differenze, tra le $uali spiccavano l'assenza della competenza in materia di politica estera e della difesa e l'insufficiente capacit decisionale delle !utorit comunitarie, legate da regole procedurali che, col richiedere il concorso di altissime maggioranze, ne rallentavano oltremodo l'azione.Sono, dopo d'allora, intervenuti i trattati di aastricht 6:GG37, di !msterdam 6:GG=7 e di Nizza 63@@@, peraltro non ancora ratificato7, i $uali hanno ampliato le competenze comunitarie e corretto parzialmente in senso dinamico e democratico l'organizzazione delle !utorit centrali, realizzando in tal modo una chiara tendenza al rafforzamento federalistico dell'unione.Sul versante delle competenze va in primo luogo ricordato il progetto di creazione di una moneta europea unica, governata da una banca europea indipendente dai governi nazionali e incaricata tutelare la stabilit monetaria: progetto che, oggi praticamente gi realizzato, $uando lo sar per intero produrr la "centralizzazione# completa della politica della moneta nel sistema, a perfetta somiglianza di $uanto accade nei tipici stati federali. ( nuovi trattati hanno altres2 allargato ulteriormente le competenze dell'unione in campo economico-sociale, ridefinendo le materie ove previsto il suo intervento e i fini che lo dovranno ispirare. 9almente larga oggi in $uesto campo la competenza della 1omunit, inconcorrenza con $uella degli stati membri, che il trattato di aastricht ha creduto opportuno sancire espressamente il principio della "sussidiariet# 6in forza del $uale, nelle materie di competenza concorrente, l'intervento della 1omunit si giustifica solo se i fini comunitari non sono raggiungibili dall'azione indipendente degli stati membri7.Nel campo della politica estera e della difesa, peraltro, un vero e proprio trasferimento di competenze alle !utorit comunitarie non vi stato. Si affermato l'impegno alla collaborazione in tale campo degli stati membri prevedendo procedure per la realizzazione di una corrispettiva "azione comune#.&'altra parte, i trattati di aastricht e di !msterdam hanno ridotto i casi in cui le decisioni delle !utorit comunitarie incombono poteri pi) o meno estesi di veto degli stati membri ed hanno ampliato il ruolo del ,arlamento europeo: ma senza in effetti conferire ai ,oteri europei $uel minimo di strutture dinamiche e democratiche che permetta di parlare di un vero stato-apparato centrale nel $uadro di un ordinamento federale.!lla luce dei recenti sviluppi, e restando dun$ue per ora esclusa la $ualificazione di "stato federale#, si avanzato da taluno 6.a ,ergola7 la proposta di rispolverare con riguardo alla 1omunit europea il vecchio concetto di "confederazione#, ridefinito attraverso alcuni opportuni adattamenti. 8ra, il concetto di "confederazione# , per origine storica e per uso linguistico protratto, collegato strettamente all'idea di un'unione nata e mantenuta soprattutto per fini dicomune verso l'esterno. Sarebbe di per s0 in astratto lecito convertire $uel termine a significare fenomeni di natura diversa, ma in concreto l'operazione produrrebbe fraintendimenti che meglio evitare: onde converr conservare il significato tradizionaleal termine "confederazione#+ e continuare invece a $ualificare l'Bnione- 1omunit europea, alla$uale per ora non appartiene alla sfera della difesa- politica estera, genericamente "unione nazionale#..'enucleazione concettuale di $uesto tipo di unione sovranazionale 6unione economica che procede verso lo stato federale7 importante, perch0 il modello posto dalla 1omunit europea sembra cominci a trovare altrove imitazioni, e dun$ue costituisca una figura di formazione federalistica rispondente ai bisogni e a potenzialit diffuse nel mondo. 1ome esempio di tendenziale ricalco del modello europeo pu% menzionarsi il 'ercosur, o mercato dell'!merica .atina, nato nel :GG: fra $uattro paesi 6Crasile !rgentina, ,araguaF, BruguaF+ ma stanno per accedervi anche 1ile e Colivia7.1-. Stati federali socialisti che si dissolvono.! fronte della tendenza di molti stati ad aggregarsi in nuove o pi) forti formazioni "federaliste# sta per%, come si detto, la tendenza di molte entit politiche ad allentare i loro vincoli interni, sia ponendo fine a preesistenti legami sia attenuandone la morsa, sia cercando comun$ue di valorizzare autonomie periferiche con l'adozione o il rafforzamento nel proprio seno di strutture in vario modo "federalistiche#..a prima manifestazione di $uesta seconda tendenza la si riscontra nel caso estremo della dissoluzione di alcuni stati federali socialisti..'Unione delle /epu,,lic-e Socialiste Sovietic-e si dissolta nel :GG:, a seguito della crisi mondiale dell'ideologia comunista. Eenuto meno il collante dell'ideologia e del partito, l'unione crollata, col distacco definitivo di varie suoi componenti 6per esempio Bcraina, ?eorgia e gli Stati balcanici7. Na preso il posto della vecchia unione una "1omunit di stati indipendenti#, collegati fra loro da semplici trattati internazionali 6i baltici comun$ue restando estranei anche a $uesta teorica "comunit#7. .a /ussia, il maggiore soggetto statale della vecchia B/SS, emersa dal processo come stato organizzato federalisticamente al suo interno+ stato peraltro deciso a non tollerare -secondo del resto la pi) classicalogica del tipico stato federale in senso stretto- ulteriori tentativi di secessione o distacco: come dimostra l'episodio della/epubblica di 1ecenia costretta con la forza delle armi a restare nella federazione russa.! un processo analogo di dissoluzione soggiaciuta l'Unione federale 0ugoslava. Eenuto meno il legame imposto dal partito comunista, Slovenia, 1roazia e successivamente Cosnia-5rzegovina hanno rivendicato l'indipendenza dalla federazione 6:GG:-G37. .a repubblica di Serbia che costituiva il nucleo centrale dello stato federale Lugoslavo, tent% di opporsi alla secessione ma il conflitto armato con la 1roazia si risolse in un insuccesso e la comunit internazionale benpresto riconobbe Slovenia e 1roazia come stati indipendenti e sovrani 6:GG37. (l residuo moncone federale Lugoslavo, centrato attorno alla Serbia e a livello internazionale considerato un nuovo stato, tuttora turbato da spinte secessionisterobuste in Oosovo e acedonia.11. Stati democratici che si aprono a strutture interne di tipo federalistico.J il caso della !ran 1retagna, la $uale si per lungo tempo retta come stato rigorosamente unitario. !lla fine, peraltro, la necessit di soddisfare insistenti richieste di autonomia da parte di gruppi rivendicanti una loro distinta identit socioculturale, stata avvertita, il ,arlamento di Pestminster, dopo un primo tentativo non riuscito alcuni anni fa 6:G=G7, ha provveduto a "devolvere# con legge poteri autonomi alle popolazioni di Scozia e ?alles.&i speciale interesse la legge di "devoluzione# che ha fatto nascere in Scozia una regione largamente autonoma. Ei si prevede un ,arlamento e un 5secutivo scozzesi con cospicui poteri legislativi e amministrativi. .a competenza legislativa del ,arlamento di carattere generale e copre tutte le materie non riservate espressamente al legislatore di Pestminster.12. Stati democratici federali che riducono le loro caratteristiche centralistiche o almeno contengono le spinte centralistiche cui sono soggetti..a tendenza ad accrescere i poteri dello stato centrale una caratteristica di tutti gli ordinamenti statali federali nel loro passaggio dal modello liberale classico a $uello "sociale# del secolo ''. Si tratta di una tendenza imposta dall'interventismo statale che, al di l di un certo livello, non pu% efficacemente realizzarsi, in un contesto federale, se non dal centro. .e spinte centralistiche hanno per% a tal punto spostato la ripartizione dei poteri in taluni stati federali dafare attualmente sorgere nell'opinione pubblica l'impressione che ogni ulteriore spostamento cancellerebbe il carattere federale del sistema, trasformando lo stato nella migliore delle ipotesi in stato "regionale#. &a $uesta impressione natadi recente in alcuni tipici paesi "federali# una reazione diretta a far refluire il centralismo da alcune delle molte posizioni da esso con$uistate o almeno a farne arrestare l'avanzata.(n America, la 1orte Suprema ha sia pur con $ualche esitazione riscoperto alcuni limiti al potere regolatorio del 1ongresso in forza della commerce clause e ha sancito che il governo federale non pu% far obbligo inderogabile alle amministrazioni pubbliche degli stati membri di provvedere esse all'esecuzione di leggi nazionali. 5siste insomma una garanzia costituzionale, tutelabile dal ?iudiziario, dell'autonomia statale, che per $ualche momento era parsa essersi $uasi dissolta. ,i) importante ancora lo sviluppo intervenuto da oltre vent'anni a $uesta parte di una prassi che diminuisce le condizioni fatte agli stati membri per l'utilizzo di fondi concessi dal governo federale a promozione di finio di interessi pubblici 6grant-in-aid7. ediante tali grants lo stato centrale facilita la realizzazione di opere e servizi pubblici che di per s0 non rientrerebbero forse nella sfera di sua competenza+ in aggiunta, esso per lungo tempo aveva condizionato l'utilizzo statale di $uei fondi al rispetto di normative federali specifiche e minute in materia, cos2 da cancellare di fatto ogni potere discrezionale delle amministrazioni statali nella fornitura di $uelle opere e di $uei servizi..a !ermania stata definita "stato federale unitario# 6Nesse7. 5 tale essa certamente almeno sotto il profilo del sistema normativo: il $uale in misura prevalente il prodotto della legislazione del Cund. Non moltissime sono invero le materie riservate alla legislazione esclusiva dello stato centrale+ ma amplissima la sua competenza concorrente e il Cund non ha esitato a esercitarla il lungo e largo fino agli estremi limiti concessi. !vrebbe dovuto restringere $uell'esercizio secondo un vago principio di "sussidiariet# incorporato nelle disposizioni dell'originario art. =3 ?.?. a cos2 non in pratica stato. Negli anni 'G@ -anche per effetto di riflessioni indotte dall'ingresso nella federazione dei cin$ue .ander dell'5st, portatori di situazioni e di bisogni diversi da $uelli degli undici .ander dell'8vest- si proceduto a una revisione delle disposizioni dell'art. =3 accentuando l'esigenza che l'intervento del Cund in campo di competenze concorrenti, abbia meno facile sviluppo e minore incidenza di $uanto accadeva precedentemente e si previsto uno specifico controllo in proposito della 1orte 1ostituzionale..a .onfederazione elvetica ha finalmente attuato 6:GGG7 una "riforma globale# della propria 1ostituzione, che nel testo precedente esibiva il prodotto di $uasi :, e pertanto non brillava per organica sistematicit. Nel testo della nuova costituzione, approvata in referendum dal popolo, il 9itolo terzo, dedicato al rapporto tra stato centrale cantoni, prende atto degli sviluppi che nel $uadro del modello interventista e "sociale# hanno di molto rinforzato il "centro# anche in Svizzera, e da ai risultati di tali sviluppi una veste formale definitiva e sistematica. a la nuova 1ostituzione non contiene principi che spingano pi) in l,, nettamente, il "centralismo# gi di fatto realizzato in precedenza nel sistema. !nzi, vi sono disposizioni che riflettono la preoccupazione per una possibile ulteriore avanzata della spinta "centralistica# e la volont di fermarla $uanto meno sulle posizioni attuali. .'art. 4 ribadisce il principio che i cantoni sono sovrani, salvi i limiti previsti dalla 1ostituzione, mentre alla 1onfederazione spetta solo di "adempiere i compiti che le assegna la 1ostituzione#. .'art. 4> pone il principio della "collaborazione# tra centro e periferia 6la $uale presuppone la supremazia della legge federale su $uella cantonale, art. >@7 ma precisa poi che lo stato centrale deve "osservare il principio della sussidiariet#. .'art. 4= prevede -secondo il modello tedesco e a differenza del diritto americano- che la legge federale possa obbligare i cantoni a "concretizzare# ed eseguire il diritto federale+ ma aggiunge, in proposito, che la 1onfederazione deve lasciare ai cantoniuna libert operativa $uanto pi) possibile ampia. .a nuova 1ostituzione prevede poi il 9ribunale federale possa "esaminare# le leggi federali sotto il profilo della loro costituzionalit anche in rapporto alla violazione delle competenze cantonali garantite dalla 1ostituzione 6art. :=;7: una difesa giurisdizionale dei diritti dei cantoni, minacciatida possibili invadenze dello stato centrale, che non era contemplata dal vecchio testo e che potrebbe molto giovare domani contro illegittimi tentativi centralisti.enzione speciale merita il caso del .anada, ove non si riscontra tanto la recente tendenza al recupero di ruolo delle unit periferiche visibile in altri ordinamenti democratici federali, $uanto la ben pi) radicale possibilit di un evento di secessione.13. Stati democratici regionali che si trasformano in stati federali o che accentuano il loro regionalismo interno.1on la riforma costituzionale del :GG4 il 1elgio ha completato la sua transizione a stato federale. Stato unitario fino a dopo la seconda guerra mondiale, esso, per la pressione dell'antagonismo etnico-culturale tra fiamminghi e valloni, ha cominciato dapprima a trasformarsi in stato regionale. &opo la riforma del :G;@ apparteneva di certo a tal tipo di stato, ed anzi gi presentava caratteristiche che facevano pensare a una figura federalistica pi) avanzata. 8ra ricorrono nel sistema belga $uasi tutti 6e forse tutti7 i tratti tipici dello stato federale.Ei lo stato centrale e accanto ad esso tre 1omunit 6identificate in base alla rispettiva lingua: fiamminga, francese, tedesca7 e $uattro /egioni. Non vale il criterio della competenza concorrente, con prevalenza del diritto statale, bens2 $uello della ripartizione rigida delle materie, con compiti dirimenti spettanti, in caso di conflitti, alla 1orte d'!rbitrato. !lle 1omunit competono tutte le materie cadenti nella sfera della cultura e dei servizi sociali -inclusa l'istruzione-+ alle /egioni la gestione dell'economia sul territorio. 1omunit e /egioni godono di adeguate garanzie finanziarie nonch0 di un limitato potere di autonoma imposizione fiscale+ si reggono con un legislativo ed esecutivo propri.!d ogni modo, per principio, le competenze dello stato sono enumerate+ i "poteri residui# appartengono a 1omunit e /egioni. .a forma dello stato federale si manifesta anche nella regola che vuole il governo composto da un pari numero di ministri fiamminghi e valloni+ nella composizione del Senato+ e nei procedimenti legislativi di revisione costituzionale..a Spagna offre a sua volta l'esempio di uno stato regionale che rinforza vigorosamente, fino a un limite molto avanzato, il suo regionalismo. .a 1ostituzione 6:G=;7 conferiva all'iniziativa delle ,rovince il potere di istituire 1omunit che avrebbero potuto darsi competenze differenziate attraverso la scelta da compiersi dai rispettivi, autonomi statuti. Nac$uero cos2 la prima 1omunit collegate popolazioni vantanti una precisa, preesistente identit storica 61atalogna, ,aesi Caschi, ?alizia, !ndalusia7, con statuti contemplanti per esse vaste competenze.1omunit del secondo gruppo hanno costantemente aspirato ad allargare le proprie competenze fino al livello di $uelle del primo gruppo e in larga misura hanno ottenuto alla fine $uanto volevano. .e 1omunit dotate di maggiore tradizione storica pi) forti non sembrano peraltro rassegnarsi a $uesta "omologazione#+ e vorrebbero ulteriori concessioni di autonomia e permettano loro di mantenersi "differenziate#.1. Le proposte di federalizzazione dello stato italiano.!nche per lo stato regionale italiano la storia degli ultimi anni registra una serie di tentativi rivolti ad accentuarne il decentramento, fino a ricavarne 6nella speranza di alcuni7 uno stato genuinamente federale.!d un certo decentramento hanno puntato nel :GGD-G= alcune leggi ordinarie 6"leggi Cassanini#7, operanti peraltro entro i margini consentiti dalle norme in vigore della 1ostituzione. ,i) rilevanti, per il tema "federalismo#, i molteplici progetti di riforma della 1ostituzione in materia di rapporti stato-regioni, elaborati nel corso del decennio :G;G-:GGG.( presidenti delle regioni italiane e poi i rispettivi consigli regionali hanno approntato un disegno di riforma modellato essenzialmente l'esempio tedesco del rapporto Cund-.ander e l'hanno presentato al ,arlamento.(stituita una speciale 1ommissione bicamerale per la proposta di riforme della seconda parte della 1ostituzione 6:GG=7, la redazione di un primo progetto relativo alla forma di stato fu affidato all'onorevole &'8nofrio. (l $uale prepar% un testo che prendeva a modello il sistema spagnolo delle 1omunit a istituzione volontaria, scalata nel tempo e comportante possibilit di competenze, a scelta, diversificate. .a 1ommissione bicamerale non accolse per% la proposta &'8nofrio e redasse un proprio, diverso testo come base per il definitivo disegno da approvare e poi sottoporre al ,arlamento. !lmeno di massima il testo dun$ue optava per un regime "dualista#, escludente sovrapposizione di competenze e "cooperazione# tra centro e periferia: un regime simile a $uello recente belga ma pi) rigido e di difficile maneggio. !llo stato veniva concesso di organizzare ministeri solo per le materie di sua esclusiva competenza e non gli era dato di dirigere e coordinare l'azione delle amministrazioni regionali. (l Senato avrebbe dovuto comporsi di rappresentanti di /egioni, ,rovince, 1omuni+ rispetto alla prima 1amera 6,arlamento7 non avrebbe avuto il potere di sfiduciare il governo ma non sarebbe stato suscettibile di scioglimento anticipato.Nessuno dei progetti sopra menzionati ebbe un seguito positivo./estano per ultimo da ricordare la legge costituzionale di riforma del modello di governo delle regioni del 33 novembre :GGG e la legge costituzionale di riforma generale del 9itolo E della seconda parte della 1ostituzione, approvata dal ,arlamento proprio alla fine della '((( legislatura 6marzo 3@@:7..a principale innovazione introdotta dalla prima delle due leggi stata l'elezione popolare diretta del ,residente della giunta regionale cio del capo dell'5secutivo in regione. .a riforma ha notevolmente rinforzato le capacit di decisione dell'ente rialzandone di molto la statura nei confronti dell'ente politico centrale..a seconda legge ha ridistribuito la funzione legislativa tra stato e regioni sulla falsariga del progetto della Cicamerale ma aumentando un poco il numero delle fattispecie di competenza concorrente. Na decentrato potentemente le funzioni amministrative, assegnandole di principio ai comuni. Na attribuito di principio autonomia finanziaria di entrata di spesa a comuni, province, "federalistico# di $uesta legge molto incerto..'esito delle elezioni politiche del :4 maggio 3@@: fa per% pensare che forse finalmente venuto anche per l'(talia il momento in cui il suo sistema in una maniera e nell'altra conoscer un processo di genuina, corposa "federalizzazione#.1!. Il vizio della passione classificatoria..a dottrina di impronta positivistica ritiene che il compito della scienza giuridica sia $uello di incasellare in maniera esaustiva i fenomeni particolari appartenenti all'area del diritto dentro concetti pi) generali che di $uei fenomeni rivelerebbero "l'essenza#.1onsapevoli ad ogni modo del valore solo strumentale e genericamente indicativo delle classificazioni suggerite e del fatto che, ai fini della vera scienza, ci% che soprattutto conta rilevare i grandi movimenti a cui la storia assiste dei singoli ordinamenti da una delle varie figure verso un'altra.!lle tendenze generali insiste in $uesti movimenti abbiamo cercato di dare il dovuto spicco.