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J oseph La Palombara afinna que en un sistema presidencial, el presi.: dente quien es jefe de Estado y de gobierno, a la vez, es independiente del poder legislativo, y por tanto no depende mayor ni continuamente de éste para su existencia o sobrevivencia; que los poderes legislativo y ejecutivo son interdependientes: el legislativo no está obligado a aprobar los pro­yectos de ley provenientes del ejecutivo, el presidente puede vetar las leyes del legislativo; el presidente tiene la facultad de realizar nombramientos, el legislativo tiene la facultad de autorizar o no recursos económicos. El eje­cutivo puede apelar directamente al pueblo a través de plebiscitos y re­ferendas, el legislativo puede juzgar y remover al presidente.

El presidente tiene una gran ingerencia en la designación de los miem­bros del gabinete, en la presentaci6n de iniciativas de ley y en la prepa­ración del presupuesto. Se espera que el presidente sea el líder de su pueblo y es éste quien lo elige.s

En la obra "Regímenes Políticos Contemporáneos" se enuncian las siguientes características del sistema presidencial: a) el presidente es electo periódicamente por el pueblo, y no por el poder legislativo; b) el presi­dente designa a los ministros quienes no son responsables ante el poder le­gislativo y por tanto no pueden ser destituidos por éste; e) entre el pre­sidente y el legislativo no existe la colaboración ni los medios de acción recíprocos -voto de censura, disolución- que se dan en el sistema par­lamentario, y d) el régimen de partidos influye en el gobierno presiden­cial, ya sea éste bi o pluripartidista, y se puede agregar que también in­fluirá grandemente si nos encontramos frente a un sistema de partido único.4.

Para Tomás Rodríguez Zamora la esencia del régimen presidencial se encuentra en que: a) el presidente es jefe de Estado y jefe de gobierno; b) es auxiliado por un gabinete con funciones consultivas, y e) el presi­dente ni su gobierno son responsables ante el poder legislativo al cual no asisten.li

En opinión de Maurice Duverger el sistema presidencial se caracteriza por el principio de separación de poderes en donde el presidente es de­signado por sufragio unive'rsal; nombra y remueve a sus ministros y éstos no son responsables ante el parlamento.6

3 LAPALOMBARA, Joseph. Politics within Nations. Prentice-Hall, Ine. New Jersey 1974, pp. 198-199.

4 SERVICIO ESPAÑOL DEL PROFESORADO DE ENSEÑANZA SUPERIOR, Reglmenes Pol!ticos Contemporáneos. Curso de formaci6n política. Casa Editorial Bosh. Barce­lona 1958, p. 22.

5 ZAMORA RODRÍGUEZ, Tomás. El poder ejecutivo en Francia. En "Revista General de Legislación y Jurisprudencia", año CXII, tomo XLVIII, número 6. Instituto Editorial Reus. Madrid 1964, p. 901.

6 DUVERGER, Maurice. Instituciones Políticas y Derecho Constitucional. Edi­ciones Ariel. Barcelona 1962, p. 319.

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SISTEMA PRESIDENCIAL Y PODER EJECUTIVO 57!

En mi opinión, la forma más clara de captar las características que configuran el sistema presidencial es contrastando sus notas con las de} sistema parlamentario, y en esta forma vamos a proceder.

Las características del sistema parlamentario, son las siguientes:

a) Los miembros del gabinete (gobierno, poder ejecutivo) son tam~ bién miembros del parlamento (poder legislativo).

b) El gabinete está integrado por los jefes del partido mayoritario o por los jefes de los partidos que por coalición fonnan la mayoría par­lamentaria.

e) El poder ejecutivo es doble: existe un jefe de Estado que tiene principalmente funciones de representación y protocolo, y un jefe de go­bierno que es quien lleva la administración y el gobierno.

d) En el gabinete existe una persona que tiene supremacía y a quien se le suele denominar primer ministro.

e) El gabinete subsistirá siempre y cuando cuente con el apoyo de la mayoría parlamentaria.

n La administración pública está encomendada al gabinete, pero éste se encuentra sometido a la constante supervisión del parlamento.

g) Existe entre parlamento y gobierno un mutuo control. El parla­mento puede exigir responsabilidad política al gobierno, ya sea a uno de sus miembros o al gabinete como unidad.

A su vez, el parlamento puede negar un voto de confianza u otorgar un voto de censura al gabinete, con lo cual éste se ve obligado a dimitir, pero el gobierno no se encuentra desannado frente al parlamento, pues tiene la atribución de pedirle al jefe de Estado, quien generalmente ac­cederá, que disuelva el parlamento. Y en las nuevas elecciones es el pueblo quien decide quien poseía la razón: si el parlamento o el gobierno.7

Las características del sistema presidencial son las siguientes:

a) El poder ejecutivo es unitario. Está depositado en un presidente. Es decir, es al mismo tiempo, jefe de Estado y jefe de gobierno.

b) El presidente es electo por el pueblo y no por el poder legislativo, lo que le da independencia frente a este poder.

e) El presidente nombra y remueve libremente a los secretarios de Estado.

d) El presidente ni los secretarios de Estado son políticamente res­ponsables ante el congreso.

e) El presidente ni los secretarios de Estado pueden ser miembros del congreso.

7 Esta enunciación está basada en la que realiza LOEWENSTEIN, Karl. Teoría de fa Constitución. Ediciones Ariel, Barcelona 1965, pp. 105-10 7.

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f) El presidente puede ser de un partido político diferente al de la mayoría del congreso.

g) El presidente no puede disolver el congreso, pero el congreso no puede darle un voto de censura. 8

Claro está que no todas estas notas se dan en todos los sistemas pre­sidenciales, ni mucho menos en forma pura, pero estos principios nos sirven para poder precisar si un sistema es presidencial o parlamentario, o predominantemente uno de estos sistemas con matices del otro.

En principio en un sistema presidencial, la separación de poderes debe ser más clara, diáfana y profunda ya que se trata de realizar un deslinde tajante entre los poderes ejecutivo y legislativo y que miembros de uno de esos poderes no sean al mismo tiempo miembros del otro.

2. Antecedentes. El primer sistema presidencial que existió lo en­contramos en la Constitución norteamericana de 1787. Esa ley fundamental configuró un nuevo tipo de relaciones entre los poderes ejecutivo y legis­lativo que dio por resultado el régimen presidencial, y por esta razón, se ha considerado que la Constitución norteamericana estructura el sistema presidencial clásico, puro, o por autonomasia.

Los antecedentes y fuentes de los constituyentes norteamericanos fueron:

a) El Derecho público inglés, ya que en parte trataron de imitar, aun­que deformándolo, el sistema monárquico inglés, pero en lugar de un jefe de Estado hereditario, querían uno de .elección popular, limitado en el tiempo.

b) La Constitución de Nueva York de 1777 y en menor medida la de Massachussetts de 1780, que configuraron ejecutivos independientes con los rasgos principales que después estructuraron la presidencia nor­teamericana.

A su vez, descartaron los modelos de las Constituciones de Carolina del Norte y Rhode Island donde existían legislativos sin mayores frenos. °

e) poder

Las obra..<; de Locke, Montesquieu y Blackstone, en las cuales "el ejecutivo no está delineado en términos de suspicacia o aversión".10

,; CARPIZO, Jorge. Derecho Constitucional. En "La~ Humanidades en el Siglo XX. El Derecho". Universidad Nacional Autónoma de México. México 1976, p. 121.

!l ROSSITER, Clinton. The American Presidency. Han'cst Book. Nueva York 1960, p. 75.

JO CORWIX, Edward, S. El Poder Ejecutivo. Función y Poderes. 1787-1957. Editcrial Bibliográfica Argentina. Buenos Aires 1959, p. 8. Al respecto se pueden consultar: DUVERGER, Maurice, obra citada, p. 322, Y SERVICIO ESPAÑOL DEL PRO­FESORADO DE ENSEÑA:\ZA SUPERIOR, obra citada, pp. 169-171.

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Estos elempIltas fueron los que ayudaron a crear el sisterna en cuestión y todo parece indicar que Paolo Biscaretti Di R uffia en parte tiene razón al afinnar que de una manera completamente casual, nació la nueva forma de gobierno presidencial,11 aunque no puede desconocerse que los constituyentes de Filadelfia deseaban alejarse del sistema monárquico in­glés aunque naturalmente los haya influido ya que lo conocían y era el país más poderoso dp aquella época.

Cuando se h<l creado una nueva figura política, no siempre se ha perseguido ese fin, sino que al tratar de preci;¡ar o alcanzar ciertos ob­jetivos, se ha conseguido la creación de una nueva institución política.

3. En América Latina. Los sistC'mas presidenciales se han inspirado en el modelo norteamericano; porque ahí se creó, porque ahí ha funcionado y bien. Sin embargo, no hay que desconocer que el régimen presidencial es sólo una pieza dentro del sistema político norteamericano y no es posible hacer un diagnóstico sobre él, si no se le relaciona con los poderes legislativo y judicial, con el sistema bipartidista, con el federalismo: es decir con las otras pie:zas que configuran al sistema.

Empero, el éxito del régimen presidencial norteamericano hay también que relacionarlo con factores extra jurídicos como son la abundancia de recursos, la influencia de la opinión pública y el alto nivel de educación política. Loewenstein se sorprende de que el presidencialismo norteameri­cano haya resistido la crisis como la guerra civil, las depresiones econó­micas y las dos guerras mundiales ya que siguiendo a Bryce opina que es "lpnto y difícil de manejar, engorroso" y tiende más a la seguridad que a la rapidez, sin embargo ha logrado un buen ritmo de estabilidad po­lí tica. 1 :!

Pero, ese sistema trasladado a un medio diferente, tanto en el aspecto físico como moral, ha dado resultados diferentes al obtenido en Norteamé­rica, incluso afirma Loewcnstein ha sido un fracaso, o el resultado no ha sido muy brillante según la expresión de Paolo Biscaretti Di Ruffia,13 y es que el régimen presidencial hay que analizarlo en la perspectiva jurídico-político-social del país en cuestión ... \sí, por ejemplo, si analizá­ramos los sistemas presidenciales africanos, tendríamos que tener en cuenta entre otro:;; elementos, el problema tribal, la pobreza. la ignoranci(), la enfermedad, la inercia. y (,J sistema de partido único. 1

11 BISf¡ARETTl DI R~'FnA, Paolo, J7IiroduccitíTl al Derecho Constitucional COIll}ifiradu. Fondo eL C¡¡lturn Económica. México 1975, p. 62.

I:! LOEWE''-:-iTEI'\;. KarL La "Prnidencia" fuera de los Estados Unidos, En "Boktín dpl In,tit\llo df' Derecho Comparado de :México". Año II, númcro 5. Unin'rsidac\ Nacional Autónoma clp M::xico. México 1949, p. 20.

1:; Bl-';C,\RETTl DI RUF.FÍA, Paolo. Obra citada. p. 103. 1·1 S':-'UTH, S. A. The New ComnwltU"ealth and its COT/stitutions. Stc\,ens and

SOlK Londn'~ 1964, pp. :..:36-'.~37 y 24·0

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Los sistemas presidenciales en América Latina se basaron en el nor­teamericano, pero las profundas diferencias entre un país rico y desarro­llado y países en vía de desarrollo hace que los sistemas hayan evolucionado en forma diferente. En América Latina no existe una verdadera separación de poderes y en la mayoría de los países, los legislativos se han subordi­nado al ejecutivo.

El gran problema ha consistido por una parte en que el presidente cuente con las facultades que se requieren en un país en vías de desarrollo y por la otra, señalarle limitaciones para que no caiga en la arbitrariedad y se respeten las libertades de los individuos. El poder del presidente más que limitarse a través de un equilibrio con el poder legislativo, se le ha intentado limitar en el tiempo.15

Se ha definido a los sistemas presidenciales en la América Latina, haciendo resaltar las notas de un estricto predominio del presidente y un papel político importante asumido por el ejército,16 lo que ha llevado a la doctrina a hablar de un neo-presidencialismo cuyas características relevan­tes SOn: la existencia de un gobierno autoritario, la concentración de las atribuciones legislativas y ejecutivas en el presidente y la subordinación del legislativo al ejecutivo, diferenciándose de la autocracia por la exis­tencia de procedimientos constitucionales.17

Las notas anteriores no se dan con la misma intensidad en todos los países latinoamericanos, porque entre ellos hay diferencias, tanto si los analizamos desde el punto de vista jurídico como desde el punto de vista económico, político y social, y es por ello que Loewenstein clasificó los sistemas presidenciales en América Latina en tres clases, a saber:

a) presidencialismo puro, aquellos que tienen las características que hemos señalado como distintivas del sistema. Aquí colocó a México.

b) presidencialismo atenuado, donde el poder se ejerce conjuntamente por el presidente y sus ministros, los que están organizados corno gabinete.

e) donde se ha tratado de disminuir la influencia del ejecutivo ya sea incorporándole elementos parlamentarios o admitiéndose el ejecutivo colegiado.18

A su vez, Gómez se refiere a los ejecut~vos latinoamericanos, distin­guiendo entre: a) el presidente constitucional, b) el caudillo demagógico, e) el guardian militar, y d) el caudillo paternalista.

16 LAMBERT, Jacques. América Latina. Ediciones Ariel. Barcelona 1970, pp. 54-58, 514-516.

16 BISCARETTI DI RUFFrA, Paolo. Obra citada, p. 103. Ir LoEWENSTEIN, Kar'I. Ultima obra citada, p. 55. 18 LOEWENSTEIN, Karl. Ultima obra citada, pp. 22-24.

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Así, queda claro que hay diferencias entre los diversos sistemas presi­denciales en América Latina, pero la similitud entre ellos puede encon­trarse en el predominio del ejecutivo y en la colaboración de los poderes cuyas pautas principales las señala el propio ejecutivo. André Hauriou ha afirmado que un régimen de tipo presidencial permite un encuadramiento más autoritario del país19 y esta afirmación parece verificarse en parte, cuando contemplamos que varios países se han decidido por el sistema presidencial o han pasado a él después de una experiencia parlamentaria, como una forma de configurar un ejecutivo más fuerte.'20

El problema del sistema presidencial en América La tina implica el problema de todo su sistema político, y en el fondo se encuentra la vieja preocupación de cómo annonizar la libertad y pI orden, la libertad y la autoridad,21 cómo limitar un poder que ha crecido en tal forma que determina el destino del país y, en buena parte, las libertades de sus habitantes.

4. Las causas. Característica de los sistemas políticos contemporáneos es el predominio del poder ejecutivo sobre los otros poderes y sobre los mecanismos de decisión política en el Estado. Esta afinnación resulta cierta tanto en los países capitalistas, socialistas o comunistas. Esta afir­mación resulta cierta tanto en los sistemas presidenciales, cuasi-presiden­ciales, parlamentarios, de gabinete o de gobierno congresiona1.

Las facultades de decisión se han ido concentrando en el poder ejecu­tivo y en est('; sentido la aseveración ('s válid::t tanto para Brejnev como para Carter, para Castro como para Geisel, para Beguin como para Sadat.

Lo que caracteriza al gobierno contemporáneo es la existencia de un ejecutivo fuerte o muy fuerte. MacGregor Burns afirma que los siglos XVI

y XVII se caracterizan en el mundo occidental por el gobierno de monarcas muy poderosos, que centralizaron el poder, que el siglo XVIII fue la época de las asambleas populares y las legislaturas, que el siglo XIX y principios del xx se señalan por la formación de los partidos, y se pregunta si actualmen­te, en todo el mundo, estamos entrando a una etapa de gobierno ejecutivo.'22

Ahora bien, debemos preguntarnos cuáles son los factores que han configurado, sin importancia del sistema político y de gobierno, en todas partes del mundo, un ejecutivo fuerte que es el centro del sistema político.

Antes de entrar a contemplar el problema expuesto, citmnos a Hamilton quien en "El Federalista", diáfanamente expuso que:

I~¡ HAURIOU, André. Derecho Consttiucional e Instituciones Políticas. Edi­ciones ArieI. Barcelona 1971, p. 839.

20 Véase. CARPIZO, Jorge. Lineamientos ... pp. 63-64 y HAURIOU, André. Obra citada, p. 838.

21 LOEWENSTEIN, Karl. Ultima obra citada, p. 64. 22 MACGREGOR BURNS, James. Gobierno Presidencial. Editorial Limusa Wiley,

S. A. México 1967, pp. 416-417.

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"Un Ejecutivo débil significa una ejecución débil del gobierno. Una ejecución débil no es sino otra manera de designar una ejecu~ ción mala; y un gobierno que ,ejecuta mal, sea lo que fuere en teoría, en la práctica tiene que resultar un mal gobierno.

Dando por supuesto, por consiguiente, que todos los hombres sen­satos convendrán en que es necesario un ejecutivo enérgico, única­mente falta investigar qué ingredientes constituyen esa energía, hasta qué grado es factible el combinarlos con esos otros elementos que aseguran mantenimiento del gobierno republicano y en qué medida caracteriza dicha combinación el plan elaborado por la convención.

Los ingredientes que dan por resultado la energía del Ejecutivo son: primero, la unidad; segundo, la permanencia; tercero, el pro­veer adecuadamente a su sostenimiento; cuarto, poderes suficientes.

Los ingredientes que nos proporcionan seguridad en un sentido republicano son: primero, la dependencia que es debida respecto del pueblo; segundoJ la responsabilidad necesaria".

De la exposición transcrita de Hamilton se puede concluir que el ejecutivo debe ser fuerte y enérgico pero que al mismo tiempo los ciu­dadanos debemos vivir tranquilos porque el ejecutivo depende del pueblo y debe ser responsable de sus actos.23

Ahora regresemos a la contestación de la pregunta pendiente. André Rauriou se refiere a la hiPertrofia del ejecutivo respecto al le­

gislativo y señala cuatro razones: a) los problemas de defensa que inclu­yen incluso la supervivencia del grupo nacional que se presentan más difíciles que en otras épocas, b) la socialización tecnocrática de Occidente que necesita de técnicos y es el ejecutivo el que cuenta con ellos, e) los medios modernos de análisis, información o control de la opinión pública que permiten al ejecutivo precisar mejor la cronología para la toma de decisiones, y d) disfrute del ejecutivo de una delegación directa de la soberanía nacional al ser electo por sufragio universa1.24

Por su parte, Antonio Carro Martínez asienta que el robustecimiento del ejecutivo se debe principalmente a tres funciones: a) el poder de la fuerza militar en manos del ejecutivo como consecuencia de las dos guerras mundiales, b) la diplomática, y c) la planificación y como corolario la concentración del poder económico.25

2:J HAJ\HLTON, MADISON y JAY. El Federalista. Fondo de Cultura Económica. México 1957, pp. :297~298.

24 HAURIOV, André. Obra citada, pp. 677~678.

2;:; G'\.RRO MARTÍ:'oiEZ, Antonio. La primacía del poder ejecutivo en el Estado Contemporáneo. En "Revista de Estudios Políticos", número 98. Instituto de Es­tudios Políticos. Madrid 1958, pp. 114-116. Textualmente afirma: "Obsérvese, simplemente, cómo se ha robustecído el Ejecutivo a través de tres tipos de fun­ciones durante las últimas décadas".

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Para Héctor Fix-Zamudio los aspectos que fortalecen la supremacía del ejecutivo son: a) los factores técnicos que se manifiestan en la pla­ncación de los aspectos económicos, financieros y de seguridad social, y b) los factores socio-políticos que se manifiestan en la necesidad de ase­gurar estabilidad política y la cOllrentración de facultades pina resolver con energía y diligencia los problemas nacionales. 2

f>

Joseph LaPalombara indica que la concentración de poderes en el ejecutivo se debe principalmente a: a) las emergencias nacionales, b) los poderes de emergencia que las constituciones depositan en el ejecutivo, e) las reformas constitucionales que han alterado la distribución de competencias entre el ejecutivo y el legislativo, d) el creciente número y complejidad de políticas y problemas del gobierno, e) aumento de la intervención gubernamental, f) inclinación ideológica a un concepto de ejecutivo fuerte y centralizado y g) un arraigado impulso humano para otorgarle liderazgo a una sola pesrsona. 27

César Enrique Romero afirma que los principales factores para el cre­cimiento del poder ejecutivo son: a) la frecuencia de los estados de erner-

En primer lugar, la función militar es una incumbencia del Estado desde que los primitivos dejaron de verse obligados a llevar continuamente armas ---según afirmaba Tucíd¡'des~ porque de su defensa personal se encargó la comunidad. La función militar es, pues, tan antigua como las mi~mas organizaciones políticas y en todo momento histórico el poder político ha tenido quf' tenp:" siempre respal­dada su autoridad moral y por la fuerza militar.. pero las dos gllerras totaks del siglo que vi\-imos han provocado el nacimiento de un corre~pondiente poder total y nadie mis caracterizado para Sll mantenimiento que Pi Ejecutivo.

En todo caso está demostrado que la función de defensa nacional es típica del Ejecutivo, y es que en los momentos difíciles quien sa1v<l a un país no C~ ni el Parlamento ni los jueces sino la minoría ql\e actúa, decide. manda y gobierna.

En segundo lugar, la función diplomátic<l, ya sea ~u fin evitar la guerra, prc­parar la paz. f'1 desarme o el gobierno supranacional Sllpone un complejo de nego­ciac;onf's y decisiones en el exterior. Plles hien, quien repre~enta al Estado en sus relaciones internacionales es el jefe del Ejecutivo; ante él acreditan las potencias f'xtranjeras sus embajadores, yen Sll nombre se negocian y firman tratados.. pUf'de ]lfO\"ocar la guerra ordenando a sus ej0rcitos in\"adir el territorio enemigo y, frente al hecho internacional consumado sería difícil poder parar la acción bélica con explicaciones de que la Comtitución no otorga fac\lltades tan amplias al Ejecuti\"o.

Se ha querido dejar en tercer y último lugar a la funci(m de planificación. E~, sin duda, la palanca más importante para qu(' ('n los últimm tiempO'; se haya encumbrado el Ejecuti\"o... La planificación supone concf'nlraci(\n del poder eco­nómico, y esta concentración se produce en el tronco mcd:l1ar del poder, qne es el Ejecuti\-o. El poder económico no puede diluir !;US competencia~, plle~ prrcisa de mucha agilidad y pocas trabas".

~(; Frx-ZAMuDIO, Héctor. Supremacia del Ejecutivo en el Dercrho Const:tu­cioua[ Mexícar¡o. En "Comunicaciones l\íexicanas al VII Congreso Internacional dE" Den'cho Comparado". Cuadernos de Derecho Comp8.rado número 6. Unin'r­sidau Nacional Autónoma de México. México 1967, pp. 176-177.

~'. LA PAT.OHTlARA. ]meph. Obra cit:loa, p. 211.

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gencia, b) las atribuciones militares, e) la dirección de las relaciones internacionales, d) la política y programas de progreso económico y social, e) la dirección burocrática, f) la delegación de facultades legislativas, g) la crisis de parlamento y de los partidos políticos, h) la decadencia del federalismo, i) la lucha contra los grupos de presión, i) el liderazgo y la jefatura del estado, k) el progreso técnico y científico, 1) la masificación e industrialización de la sociedad contemporánea, y ll) la planificación.28

Para F. Jorge Gaxiola, dos han sido las causas del crecimiento del ejecutivo: a) la planificación y el intervencionismo en materia económica y b) los graves peligros internacionales.29

Corwin, refiriéndose a los Estados Unidos de Norteamérica, manifiesta que la presidencia actual es el resultado de: a) la aceptación social de la idea de que el gobierno debe ser activo y reformista y no un simple pro­tector del orden establecido, b) el derrumbe del federalismo legislativo e) el derrumbe del principio de la división de poderes como definición de la relación que debe existir entre el Congreso y el ejecutivo en la creación de las leyes, d) el derrumbe del principio de que el poder le­gislativo no puede delegar sus facultades, e) el resultado de las dos guerras mundiales sobre atribuciones del presidente como comandante en jefe y de su papel en las relaciones internacionales.so

Ahora bien, las causas del fortalecimiento del poder ejecutivo son diversas de acuerdo con cada país y su situación económica, política, social, cultural; sin embargo, encontramos factores que han influido en casi todos los países en el fenómeno contemporáneo de un poder ejecutivo predominante: los problemas económicos, sociales y de planeación, los problemas de defensa y militares, su papel en las relaciones internaciona­les, la delegación de facultades legislativas y el control de la opinión pú­blica a través de los medios masivos de infonnación.

y el predominio del poder ejecutivo se refleja hasta en la colocación que se le da en las constituciones: ha sido tradicional que los artículos que se refieren al poder legislativo, corno el primero de los poderes, como

28 ROMERO, César Enrique. El poder ejecutivo en la realidad política contem­poránea. En "Jurisprudencia Argentina", año XXV, número 1393. Buenos Aires 1962, p. 2.

29 GAXIOLAj F. Jorge. La Presidencia de la República. En "Revista de la Facultad de Derecho de México", tomo XIII, número 49. Universidad Nacional Autónoma de México. México 1963, p. 48.

30 CORWIN, Edward S. Obra citada, p. 358. Interesante es el listado que de los poderes que han hecho una fuerza. independiente de tremendo impacto al presidente norteamericano, realiza FINER1 Herman. The Presidency: Crisis and Regeneration. The University oí Chicago Press. Chicago 1974, p. 118. BISCARETTI

DI RUFFÍA, Paolo, obra citada, p. 104, presenta los elementos que han reforzado al poder ejecutivo en América Latina.

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"1. La estructura del partido oficial, del que el presidente de la Re-pública es jefe indiscutible.

2. El debilitamiento de los caciques locales' y regionales. 3. La unidad burocrática de las centrales campesinas y obreras. 4. El debilitamiento del ejército como instrumento político de sus

jefes. 5. La creciente centralización impositiva en asuntos fiscales. 6. El aumento de medios y vías de comunicaclOll. 7. El crecimiento hipertrófico de la capital"36

Daniel Moreno afinna que el papel predominante del ejecutivo mexi­cano se debe: a) a dos tradiciones de gran autoritarismo: d mundo in­dígena y el gobierno colonial español, b) a las facultades extraconstitu­cionales que tienen y e) a la existencia de un partido semioficia1.31

Lambert manifiesta que en los países que tienen el sistema de partido único o de partido oficial y el presidente es el jefe del partido, ya no e~

necesario buscar otra razón a la preponderancia presidencial, y al exponer el caso de México, indica cómo la mayoría de los miembros del congreso pertenecen al PRI, partido que es dominado por el presidente. "La situa­ción de los diputados de la mayoría presenta cierta analogía con la de los miembros de la Cámara de los Comunes inglesa, frente al Primer Ministro, con la diferencia de que en México no existe una auténtica opo­sición que cuente con una influencia real y que tenga posibilidades de alcanzar, algún dia, el poder".38

Para Andrés Serra Rojas toda la vida política de México gira alre­dedor del presidente, por las siguientes causas, a) la ineficacia del poder

36 GONZÁLEZ CosÍo, Arturo. Notas para un estudio sobre el Estado Mexi­cano. En "México: cuatro ensayos de sociología política". Universidad Nacional Autónoma de México. México 1972, p. 139.

37 MORENO, Daniel. Derecho Constitucional Mexicano. Editorial Pax-México. México 1972, pp. 402-403.

38 LAMBERT, Jacques. Obra citada, pp. 552-553. Al respecto puede consul­tarse MORENO SÁNCHEZ, Manuel. Crisis Política de México. Editorial Extemporá­neos. México 1970, pp. 42-43, quien encuentra que el sistema político mexicano tiene como notas relevantes: "Un instituto político como único partido, un pre­sidente de la República como jefe supremo del partido y del gobierno, han sido las formas acabadas de la centralización político-administrativa que presenta nues­tro desarrollo. El presidente no sólo designa a los funcionarios del gobierno fede­ral

J sino que señala a los que deben ser postulados como candidatos para los

demás poderes de la Federación, para los gobiernos locales y aun para los muni­cipales. A esa fuerza., constituída por funcionarios gubernamentales, se fue uniendo posteriormente la de los dirigentes de los organismos descentralizados y de las em­presas de participación estatal. Todo ese impresionante volumen de funcionarios y empleados, depende del presidente de la República; él los designa y los remueve, les ordena y les determina los medios económicos para su acción ... "

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judicial para oponerse a las violaciones a la ley realizadas por la adminis­tración pública, b) concentración de todas las cuestiones que desee co­nocer, e) el ejercicio de las atribuciones constitucionales que son muy amplias e importantes y d) el ejercicio de actos más allá de la Constitución y que inciden en toda la vida del Estado.:l9

En nuestro criterio, las causas del predominio del presidente mexi­callo son:

a) Es el jefe del partido predominante, partido que está integrado por las grandes centrales obreras, campesinas y profesionales.

b} El debilitamiento del poder legislativo, ya que la gran mayoría de los legisladores son miembros del partido predominante y saben que si se oponen al presidente las posibilidades de éxito son casi nulas y que seguramente están terminando su carrera política.

e) La integración, en buena parte, de la Suprema Corte de Justicia por elementos políticos que no se oponen a los asuntos en 1m; cuales el presidente está interesado.

d) Marcada influencia en la economía a través de los mecanismos del banco central, de los organismos y empresas descentralizadas y de participación estatal y las amplias facultades que tiene en materia económica.

e) La institucionalización del ejército, cuyos jefes dependen de él. f) Fuerte infuem:ia en la opinión pública a través de los controles

y facultades que tiene respecto a los medios masivos de comu­nicación,

g) La concentración de recursos económicos en la federación, espe­cíficamente en el ejecutivo.

h) Amplias facultades constitucionales y extraconstitucionales como la facultad de designar a su sucesor y a los gobernadores de las entidades federativas,

i) Determinación de todos los aspectos internacionales en los cuales interviene ,el país, sin que exista ningún freno en el senado.

j} El gobierno directo de la región más importante, y con mucho, del país, como lo es el Distrito Federal, y

k) Un elemento psicológico: que en lo general se acepta el papel predominante del ejecutivo sin que mayormente se le cuestione.

6, La visión qu,e se tiene de la presidencia. El fortalecimiento del ejecutivo suscita, según B, Mirkine Guetzevitch con quien estamos de acuerdo, el problema de la supremacía política, y no constitucional del

39 SERRA ROJAS, Andrés. La función constitucional del Presidente de la Re­pública. En "El Pensamiento Jurídico de México en el Derecho Administrativo". Librería de Manuel Porrúa, S. A., México 1962, pp. 226-227.

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582 JORGE CARPlZO

ejecutivo. Un ejecutivo fuerte no es en sí antidemocrático, siempre y cuando esté controlado, esté subordinado al sufragio universa140 y sus actos estén enmarcados dentro de la ley fundamental.

Hemos crecido dentro de regímenes de ejecutivos fuertes. Desde que na­cemos hemos ido captando la existencia de un presidente poderoso, que pensamos que lo puede todo o casi todo. Es un ser muy lejos de uno, de carácter mítico y de quien depende, en una buena parte, lo que le acon­tezca al país y a uno mismo.

En Estados Unidos de Norteamérica se han realizado estudios muy interesantes sobre la actitud de los niños respecto al presidente de la República. En un estudio realizado por Hess y Easton, en niños de primaria, encontraron que las dos figuras más importantes en la concep­ción política del niño son: el policía local y el presidente y hacia este último las actitudes son muy idealizadas, y "Lo consideraban mucho más trabajador que la mayoría de los hombres; más honrado, teniendo más simpatía para la gente y sabiendo mucho más que todos. Como persona era el mejor del mundo para el 61 % de los niños de segundo año; y tanto el mejor del mundo como bueno para todos ellos a excepci6n de una minoría ínfima. Lo veían como una figura potente, que desempeñaba la parte principal en la preparación de las leyes, con los congresistas como ayudantes y los gobernadores y alcaldes como subordinados. Los niños tie­nen ideas respecto al puesto, no nada más respecto al hombre. Existía, infonnan los citados autores, una línea básica' de expectaciones sobre la conducta y c.alificaciones del hombr.e que la ocupa o trata de Dcuparltt".,u

Otro estudio, realizado también en niños de primaria, en 1962, reveló que ven al presidente como omnisapiente, omnipotente e infalible.42

y esta concepción de los niños perdura en muchos adultos. El cargo de presidente ha sido exaltado. Este siglo ha conocido eje­

cutivos muy fuertes, entre los que podemos mencionar: los dos Roosevelts, Nixon, Stalin, Franco, Churchill, Indira Gandhi, Mao-Tse-Tung, Perón, De Gaulle. Este último ya desde 1946 pugnaba por un presidente que por encima "de las contingencias políticas sea establecido un arbitraje nacional que haga valer la continuidad en medio de las combinaciones ... "43

40 MIRKINE-GUETZEVITCH. B. Modernas Tendencias del Derecho Constitucional. Editorial Reus, S. A. Madrid 1934, pp. 199-208.

41 BURNS, James MacGregor. Obra citada, pp. 394-395. 42 SORENSEN, Theodore C. Watchmen in the Night. Presidential Accountabi­

lit'Y after Watergate. The MIT Press Cambridge, Massachusetts 1975, p. 140. 43 TRÍAS, Juan J. Las concepciones del General De Gaulle sobre la Presi­

dencia de la República. En "Revista de Estudios Políticos", números 141-142. Ins­tituto de Estudios Políticos. Madrid 196.5, pp. 102-111. Al respecto, consúltese WALINE, Marcel. Le parlement. le POUVOiT exécutif ct les partis politiques en fonc­tion de la démocratie. En "Revue Internationale de Droit Comparé". Año séptimo, número 2, París 1955, pp. 396-397.

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SISTEMA PRESIDENCIAL }' PODER EJECUTIVO 583

J ohn F. Kennedy escribió44 que la presidencia americana es una insti­tución formidable, expuesta y misteriosa. Afirmó que es formidable porque es el punto de decisión último en el sistema político norteamericano, que es expuesta porque la decisión no se puede tomar en el vacío ya que la presidencia está en el centro del juego de los intereses, presiones e ideas y es el torbellino en el cual los elementos de las decisiones nacionales son tomadas. Y que es una institución misteriosa porque la esencia de la deci­sión última permanece impenetrable para el observador y a menudo incluso para quien tomó la decisión.

Así, dos grandes presidentes han creído en la grandeza de la institu­ción presidencial, en el prestigio y fuerza de la misma y mucho hicieron en sus respectivos países en el fortalecimiento del cargo.

7. Dos concepciones. Theodoro Roosevelt creó la llamada Teoría d.e la Administra.ción y en la que afirmó que el poder ejecutivo se halla limitado solamente por restricciones y prohibiciones específicas contenidas en la Constitución o impuestas por el poder legislativo sobre sus poderes constitucionales. Es decir, que el presidente puede actuar con gran libertad y amplitud a menos que se encuentre expresamente con una restricción o prohibición.

Roosevelt agregó que el presidente no sólo tiene el derecho sino tarn~

bién el deber de hacer todo aquello que requieren las necesidades de la nación, a menos que existiese alguna prohibición, y con esta base declaró que no había usurpado el poder, sino que había ampliado notablemente el uso del poder ejecutivo.45

William H. Taft tuvo una concepción diferente y contraria a la del primer Roosevelt, ya que para Taft el presidente no puede ejercer ninguna facultad que no proceda "justa y razonablemente de alguna conceSlOn de poder o se encuentre debidamente implícita e incluida como adecuada y necesaria, en una concesión expresa". 46

Respecto a México, no es aplicable la teor'la de Roosevelt porque la Constitución mexicana se basa en el principio de que hay que diferenciar entre poder constituyente y poderes constituidos y estos últimos son pode­res con facultades expresas y limitadas. El poder ejecutivo no puede actuar más allá de las facultades que le otorgan la ley fundamental y las leyes, no puede salirse de este marco de referencia y si lo hace su actua~ ción e5 incomtitucional o ilegal.

44 En el prólogo de la obra de SORENSEN, Theodore C. Decision-Making in the White House. Columbia University Press. Nueva York 1963, p. XI.

45 Citado por CORWIN, Edward S. Obra citada, p. 166. 46 TAFT, 'William Howard. The President and his powers. Columbia Uni­

versity Press. Nueva York .1967, pp. 139-140.

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584 ¡ORGE CAlU'IZO

Los poderes ejecutivo, legislativo y judicial son poderes con facultade, limitadas. La Constitución los crea, los organiza y les oto'rga sus atribucio­nes, y nO pueden actuar sin un fundamento constitucional o legal. Es más, este principio constituye en el orden jurídico mexicano una garantía individual.

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