PARTE PRIMA - INTRODUZIONE - l processo di integrazione europea: dalla origini allAtto Unico europeo - Listituzionalizzazione del processo di integrazione tra gli stati europei si avviata ne 1952 con il Trattato istitutivo della Comunit europea del carbonio e dellacciaio (CECA) firmato da Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi; se ne aggiungeranno sei anni dopo altre due. Nel 1957 gli stessi sei stati firmano a Roma i Trattati istitutivi della Comunit economica europea (CEE) e della Comunit europea per lenergia atomica (CEEA o Euratom). Attraverso queste tre Comunit prendeva le mosse un disegno unitario volto a dar via nel territorio dei sei Stati fondatori ad un mercato comune basato sulla libera circolazione delle persone, delle merci, dei servizi e dei capitali e caratterizzato da condizioni di concorrenza non falsate. A questo obiettivo principale si affiancavano alcuni politiche comuni quali la politica agricola, quella commerciale, quella dei trasporti, nonch dai settori di competenza della CECA e dellEuratom: i prodotti carbosiderurgici e lenergia nucleare. Lapparato istituzionale originariamente basato su tre strutture separate ma parallele andato progressivamente unificandosi nei suoi elementi costitutivi. Gi con i Trattati di Roma venne allegata una che unificava il Parlamento europeo, la Corte di Giustizia ed il Comitato economico e sociale. Poi nel 1965 la fusione degli esecutivi, furono istituiti un Consiglio ed una Commissione unici e vennero unificati il sistema di finanziamento delle attivit comunitarie e la struttura di bilancio, basata su un bilancio generale; struttura di bilancio ulteriormente modificata dal Trattato di Bruxelles del 1975 che institu la Corte dei conti delle Comunit europee in sostituzione della Commissione di controllo della CEE e della CEEA e del Revisore dei conti della CECA.Costruito intorno alla prospettiva economico-commerciale del mercato unico, il processo di integrazione europea conteneva fin dallinizio la sua propensione alla sua caratterizzazione politica. Il Trattato CEE prevedeva che si dovesse passare da un Parlamento europeo composto di rappresentanti nazionali da questi designati ad un Parlamento eletto direttamente dai cittadini degli Stati membri. A suffragio elettorale diretto nel 1979 si svolgono le prime elezioni europee avvalendosi della legittimazione democratica diretta che ne deriva al nuovo Parlamento. Dal nuovo Parlamento partir, nel decennio dopo, il processo di riforma del sistema. Il primo passo lAtto Unico europeo nel 1986 che da luogo a un significativa revisione dei Trattati originari in tre direzioni: viene semplificata la presa di decisione del Consiglio sostituendo lunanimit con la maggioranza qualificata come regola di voto per le sue deliberazioni in alcuni settori importanti; viene prevista per importanti deliberazioni del Consiglio, la procedura di cooperazione con il Parlamento europeo, il quale si vede riconoscere un ruolo pi incisivo nelladozione degli atti della Comunit, in quanto la sua posizione pu influire sulla modalit di voto con cui il Consiglio chiamato ad adottare latto; viene introdotta una prima forma di cooperazione politica in materia di politica estera, sotto la denominazione di Consiglio europeo, dei vertici semestrali tra i capi di Stato o di governo e i ministri degli affari generali.

Il Trattato di Maastricht e la creazione dellUnione europea Uno sviluppo ben pi significativo nel 1992 a Maastricht, del Trattato sullUnione europea (TUE), in vigore nel 1993 non solo opera un ampliamento delle competenze della Comunit ma anche una profonda mutazione della costruzione avviata nel 1957. LUnione Europea, dove le Comunit europee, non perdono formalmente le loro identit, e diventano parte accanto a due nuovi settori di cooperazione tra gli Stati membri la cooperazione in materia di politica estera e sicurezza comune (PESC) e giustizia e affari interni (GAI). A partire da Maastricht, con questo nuovo edificio, lUnione europea si regge su tre pilastri: il primo composto dalle Comunit europee, il secondo costituito dalla PESC e il terzo formato dalla GAI. Nel Trattato viene inserita la nozione di cittadinanza dellUnione, quale status comune a tutti i cittadini degli Stati membri, che si aggiunge alla cittadinanza nazionale arricchendola di propri specifici diritti. Si ampliano le competenze della Comunit a materie quali listruzione e la formazione professionale, le reti trans europee, lindustria, la sanit, la cultura, la cooperazione allo sviluppo, la tutela dei consumatori; e si rafforzano quelle gi esistenti in materia di politica sociale, coesione economica e sociale, ricerca e sviluppo tecnologico, ambiente. Vengono modificati alcuni meccanismi di funzionamento introducendo, a scapito della procedura di cooperazione, la procedura di codecisione con il Parlamento europeo che d a questultimo un ruolo paritario con il Consiglio per ladozione di atti comunitari. Viene creata lunione economica e monetaria in vista del passaggio ad una moneta unica. Il disegno istituzionale di Maastricht viene perfezionato cinque anni dopo ad Amsterdam nel 1997, pi modeste, le modifiche recate ai Trattati istitutivi compreso il Tue non sono per meno significative. I principi di libert, democrazia e di rispetto dei diritti delluomo e delle libert fondamentali oltre che allo stato di diritto vengono consacrati nel Tue coma valori fondanti dellUnione, una cui violazione da parte di uno Stato membro pu portare a sanzioni da parte della Consiglio. Per la prima volta procede con labrogazione di disposizioni divenute obsolete e la rinumerazione degli articoli. Il terzo pilastro creato a Maastricht viene trasferito nel TCE, , assoggettando cio ai meccanismi ed alle regole di questo, la materia dei visti, asilo e immigrazione e la cooperazione giudiziaria in materia civile. Viene prevista la possibilit che gli Stati membri siano autorizzati dal Consiglio ad avviare tra loro cooperazioni rafforzate in un determinato settore o materia, utilizzando le istituzioni, le procedure ed i meccanismi previsti dai Trattati. Il numero degli Stati membri si raddoppiato passando dai sei fondatori a 15, nel 1973 avevano aderito Regno Unito, Irlanda e Danimarca, nel 1981 Grecia, nel 1986 Spagna e Protogallo, nel 1995 Austria, Finlandia e Svezia.

Lallargamento ed il cammino verso il Trattato di Lisbona La caduta nel 1989 del Muro di Berlino e la dissoluzione del blocco sovietico hanno aperto la prospettiva di un ulteriore ampliamento e in effetti con la conclusione del Trattato di Amsterdam , il Consiglio europeo avvia il processo di adesione ad altri dieci nuovi Stati provenienti da quel blocco. Da qui la necessit di adattare i meccanismi di funzionamento dellUnione allincremento degli Stati membri. Un protocollo allegato al Trattato di Amsterdam annunciava la convocazione (un anno prima che il numero degli Stati membri sia superiore a venti) di una . Il riesame port al Trattato di Nizza nel 2001, in vigore nel 2003, che si limitava a intervenire sulla composizione di alcuni organi tra cui la Commissione, sulla ponderazione del voto in senno al Consiglio, sullestensione del voto di questo a maggioranza qualificata e sulla procedura di codecisione. Il risultato che mentre si da luogo ad una modifica dei Trattati gi se ne prefigura una nuova, la stessa Conferenza di Nizza poneva le basi per unulteriore conferenza intergonvernativa di revisione, in parte come reazione e rimedio alla ridotta portata degli emendamenti decisi a Nizza, in parte per unesigenza di rivisitazione complessiva del sistema.Durante un percorso negoziale tra rappresentanti dei governi, dei parlamenti nazionali, del Parlamento europeo e della Commissione, nel 2004 viene firmato il destinato a rimpiazzare integralmente i Trattati esistenti. Lobiettivo quello di inserire lintero processo di integrazione in un quadro evocativo superiore acquisendo un carattere costituzionale (gli atti denominati leggi e leggi quadro europee, la rappresentanza esterna dellUnione affidata ad un ministro degli esteri, bandiera, inno, motto, moneta e festa dellEuropa come simbolo dellunione). Dar vita ad una nuova Unione europea che riassuma in s, in ununica entit giuridica, tanto il pilastro comunitario che il secondo e il terzo pilastro. Lo strumento giuridico quello di un nuovo ed unico Trattato piuttosto lungo (448 articoli) ma diviso in quattro parti (la prima contenente i principi, gli obiettivi e le regole generali di funzionamento dellUnione; la seconda la Carta dei diritti fondamentali dellUnione; la terza le norme di dettaglio riprese dai trattati precedenti, sulle politiche ed il funzionamento dellUnione; la quarta le disposizioni generali e finali riguardanti le procedure di modifica e di entrata in vigore del Trattato) a cui fanno parte una serie di protocolli.Mentre lUnione si appresta a passare a 27 Stati membri dopo lingresso nel 2004 di Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia Repubblica ceca, Slovenia, Slovacchia e Ungheria, nel 2007 Bulgaria e Romania lentrata in vigore del Trattato costituzionale viene bloccata da due referendum negativi in Francia e Paesi Bassi che ne bocciano la ratifica. Dopo due anni il progetto di Trattato costituzionale abbandonato ma i suo contenuti diventano la base di partenza di una nuova Conferenza intergovernativa che nel 2007 conduce alla redazione ed alla firma a Lisbona di un nuova trattato di revisione il noto come Trattato di Lisbona.Anche il processo di ratifica di questo nuovo trattato avr un percorso travagliato; la prospettiva di una sua entrata in vigore nel 2009 viene vanificata dal risultato negativo (nel 2008) questa volta della Repubblica dIrlanda. Nonostante il no irlandese, la procedura di ratifica prosegue negli altri Stati membri, mentre si cerca di trovare una soluzione che consenta al Governo irlandese di riconvocare gli elettori per un secondo referendum. La soluzione viene trovata con lapprovazione da parte dei Capi di Stato e di governo degli Stati membri di . Rassicurazione esplicite richieste dal Governo irlandese circa lassenza di qualsiasi impatto del Tratto di Lisbona su questioni politicamente sensibili in Irlanda (politica fiscale, diritto alla vita, allistruzione e alla famiglia, neutralit dello Stato, politica sociale e diritti dei lavoratori). Il nuovo referendum nel 2009 ha esito positivo e il Trattato di Lisbona entra in vigore nel 1 dicembre 2009.

CAPITOLO 1

Struttura e contenuti dei Trattati istitutivi dopo Lisbona Il nuovo Trattato conferma il venir meno della Comunit europea come entit giuridica a s stante e la conseguente riconduzione del nucleo principale del processo dintegrazione europea alla sola unione europea. Il risultato raggiunto senza una sostituzione integrale dei Trattati esistenti con un unico Trattato, ma con unampia revisione del Trattato sullUnione europea e del Trattato istitutivo della Comunit europea, realizzata con emendamenti ai singoli articoli. Il Trattato sullUnione europea conserva la propria denominazione, ma accoglie al suo interno i principi e le regole generali di funzionamento dellUnione; il secondo Trattato cessa di essere il Trattato istitutivo della Comunit per diventare (Trattato sul funzionamento dellUnione europea, TFUE).Consolidati i testi precedenti con gli emendamenti recati dal Trattati di Lisbona e rinumerati gli articoli il risultato quello di due Trattati, di pari valore giuridico (TUE e TFUE) che regolano congiuntamente ununica entit giuridica: lUnione europea. Si tratta di due Trattati che compongono un complesso normativo unico, loperativit di ciascuno dei due dipende strettamente dalle norme dellaltro. Nel nuovo TUE sono collocati i principi fondanti e le regole di base dellUnione, sono enumerati i valori su cui si fonda lUnione. Tra questi sono oggetto di norme specifiche il principio del rispetto dei diritti fondamentali delle persona umana, sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali, che se pur non inserita nel Trattato viene riconosciuto , e il principio di democrazia cui sono dedicate una serie di disposizioni circa il ruolo nel funzionamento dellUnione. Nel TUE dato conto del sistema delle competenze dellUnione e del loro rapporto con quelle degli Stati membri, quanto delle istituzioni che ne compongono il quadro istituzionale. A questi articoli si aggiungono una serie di disposizioni concernenti le vicende dello status di membro dellUnione: regolata ladesione di nuovi membri, prevista la possibile sospensione di diritti di Stati membri responsabili di violazioni gravi, disciplinata per la prima volta leventualit del recesso di uno Stato membro. A completare vi un lungo articolo dedicato alle modalit di modifica dei Trattati che affianca alla procedura ordinaria di revisione, due forme di revisione semplificata. Infine un certo numero di articoli del TUE sono dedicati allazione esterna dellUnione ed in particolare alla politica estera e di sicurezza comune. Il TUE si limita anche in questo caso alla sola enunciazione degli obiettivi da perseguire e delle responsabilit generali del Consiglio europeo, lasciando alle disposizioni del TFUE il compito di fissare i contenuti e le modalit concrete dellazione da svolgere. Per tutti gli altri settori di attivit dellUnione nel TFUE che si colloca la corrispondente regolamentazione. La scelta guidata da ragioni politiche legate alla mancata volont di alcuni Stati di marcare anche attraverso questa collocazione la specificit della PESC. comunque il TFUE che organizza . Al suo interno oltre articoli dedicati al funzionamento del sistema delle competenze, ai principi a cui le politiche e le azioni di questa si ispirano, alla cittadinanza dellUnione , vi sono le disposizioni che individuano i contenuti dei diversi settori di competenza dellUnione e ne disciplinano lesercizio. Si va dagli articoli concernenti il mercato interno inteso come , a quelli relativi al controllo delle frontiere, allasilo ed allimmigrazione, che mirano insieme con la cooperazione di polizia, a fare dellUnione uno , norme sulla concorrenza, la fiscalit, la politica agricola e della pesca e quella dei trasporti, regole relative alloccupazione, alla politica sociale, allistruzione, alla formazione professionale, alla giovent ed allo sport, a quelle riguardanti la cultura, la sanit pubblica, la protezione dei consumatori, lindustria, la ricerca, lo sviluppo tecnologico e lo spazio, le disciplina delle reti trans europee, della coesione economica, sociale e territoriale, del turismo, della protezione civile, delle politiche dellambiente e dellenergia. Altri concernenti le diposizioni istituzionali, che regolano il funzionamento delle istituzioni descritte nel TUE oltre ad altri organi dellUnione disciplinando gli atti attraverso cui le istituzioni agiscono e le procedure di adozione,e le disposizioni finanziarie che invece riguardano il finanziamento dellUnione e la disciplina di bilancio.

Larchitettura dellUnione La novit principale prodotta dal Trattato di Lisbona la semplificazione del sistema giuridico, essendo prima tale da creare pi di unincertezza sulla sua vera natura e sullinquadramento giuridico. Prima di Lisbona lunica semplificazione stata il venir meno della Comunit europea del carbone e dellacciaio nel 2002 a seguito dello scadere dei cinquantanni dalla sua creazione. Mentre le revisioni dei Trattati istitutivi avevano al contrario complicato limpianto originario. Con il sopravvenire dellUnione europea larchitettura del sistema restava si basata su tre pilastri: la CE e la CEEA e lUnione europea. Questultima non si era semplicemente aggiunta alle Comunit ma ne costituiva il contenitore allinterno del quale erano loro affiancate due nuove forme di cooperazione create dalle stesso TUE: la politica estera e di sicurezza comune e la cooperazione giudiziaria in materia penale e di polizia. Queste nuove forme di cooperazione avevano fatto venir meno lomogeneit che, pur nel quadro di una pluralit di Comunit, aveva fino al quel momento caratterizzato il sistema. Ora organizzato su metodi di azione impostati secondo principi, procedure e strumenti differenziati in ragione dei settori di competenza in gioco: da un lato il metodo c.d. intergovernativo, operante nei due settori di cooperazione disciplinati dal TUE e dipendente dalla volont dei governi, perch basato sul potere decisionale del solo Consiglio da esercitare per lo pi allunanimit e con atti privi di efficacia diretta sui diritti nazionali oltre che sottratti ad un affettivo controllo da parte della Commissione e della Corte di Giustizia; dallaltro lato il c.d. metodo comunitario caratterizzato da un processo decisionale in cui giocavano un ruolo anche gli interessi diversi da quelli dei governi dei singoli Stati membri e dal quale scaturivano norme soggette al controllo della Corte suscettibili di essere fatte valere direttamente dai cittadini anche nei confronti della norme nazionali. Non pu quindi sorprendere che il sistema giuridico di Lisbona descritto come frazionato in pi enti separati e distinti (le due Comunit e lUnione), ma anche articolato in tre pilastri (comunitario, politica estera e di sicurezza comune e la cooperazione giudiziaria penale e civile) e operante secondo due metodi di funzionamento diversi (il metodo comunitario e quello intergovernativo). Al di l della sua apparente complessit emergeva del resto un senso di unitariet dalle stesse disposizioni dei Trattati allora vigenti: lUnione era dal TUE; unici ne erano i valori e principi che la guidavano; politiche e azioni della Comunit concorrevano tutti alla realizzazione degli obiettivi indicati nellart. 2; lUnione era chiamata a rispettare e sviluppare il patrimonio giuridico comunitario; lapparato istituzionale assicurava la coerenza e la continuit delle azioni svolte nei diversi pilastri; unica era la struttura di bilancio; una procedure unica era prevista per la revisione dei Trattati istitutivi. Da canto suo la Corte di Giustizia aveva rafforzato lidea di una unitariet del sistema grazie a . Gi nel 2009 le Comunit europee potevano essere nei fatti considerate non entit distinte ed ulteriori, ma parti integranti di un unico ente, lUnione europea, al cui interno i due settori della cooperazione in materia penale e di polizia delimitavano diversi ambiti di attivit nei quali lazione dellUnione si svolgeva secondo regole e criteri differenti, metodo comunitario e intergovernativo.Con il Trattato di Lisbona, lunitariet sostanziale del sistema si trasforma in una unitariet anche formale del quadro giuridico. Il processo di integrazione viene ad identificare, per il venir meno della Comunit europea, con una sola entit, lUnione europea. E bench vi siano ancora due distinti trattati questi costituiscono in realt un complesso normativo unico, perch non comportano alcun frazionamento. La politica estera e di sicurezza comune rimane anche con il Trattato di Lisbona . Tuttavia, a differenza di prima queste sono ora inserite allinterno di un sistema unico fondato sul TUE e TFUE. Anche da un punto di vista formale la politica estera e di sicurezza comune si configura ora non pi come un pilastro separato, ma come uno dei settori di competenza dello stesso ente, lUnione europea, nel cui ambito le istituzioni di questa agiscono secondo norme e procedure specifiche.

Caratteri generali dellordinamento giuridico dellUnione europea La fine della Comunit europea a seguito del suo nellUnione europea ha fatto venir meno anche i termini e le espressioni ad essa collegati. Se infatti la Comunit, in quanto entit giuridica autonoma, si dissolta nellUnione europea, il suo sistema giuridico diventato il sistema giuridico dellUnione, e il c.d. metodo comunitari oda metodo di funzionamento di un pilastro seppur dominante, diventato il metodo di funzionamento dellUnione.Si deve ritenere pienamente applicabile a questultima quando la Corte di Giustizia afferma in relazione alla Comunit europea, dichiarando appunto in una sentenza che il Trattato istitutivo della Comunit europea andasse concludendo che la Comunit un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale, a favore del quale gli Stati hanno rinunziato, in settori limitati ai loro poteri sovrani, ordinamento che riconosce come soggetti non soltanto gli Stati membri ma anche i loro cittadini. Lordinamento giuridico comunitario caratterizzato dalla presenza di . Leventualit che lordinamento nazionale sia gi di per s conforme ad una determinata direttiva o comunque consenta il risultato voluto da essa, pu far ritenere soddisfatto lobbligo di attuazione gravante sullo Stato, senza bisogno che questultimo debba procedere allemanazione di un provvedimento di trasposizione formale della direttiva.Quando una direttiva , una legislazione nazionale preesistente non pu considerarsi sufficiente ad assicurare a piena trasposizione, non basta un semplice rinvio generale al diritto comunitario operato dalla legislazione nazionale. Il fatto che la direttiva richiede comunque una mediazione del diritto interno per operare nellordinamento degli Stati membri, non esclude che norme di una direttiva possano esplicare effetti in tale ordinamento, aprendo ai privati la possibilit di far valere dinanzi ai giudici nazionali obblighi che le norme in questione pongano a carico dello Stato.