DISPENSA AMMINISTRATIVO 1

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  • 8/8/2019 DISPENSA AMMINISTRATIVO 1

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    Capitolo I

    Lamministrazione e il suo diritto

    La nozione di pubblica amministrazioneAmministrazione non un concetto giuridico, ma un termine riferibile a unqualsiasi soggetto (persona giuridica, pubblica o privata, ovvero individuo) chesvolge unattivit rivolta alla soddisfazione di interessi correlati ai fini che ilsoggetto si propone di perseguire.Amministrazione in senso oggettivo lamministrazione regolata da normegiuridiche e svolta per la soddisfazione di interessi pubblici.Amministrazione in senso soggettivo lattivit amministrativa posta inessere dalle persone giuridiche pubbliche e dagli organi che hanno competenzaalla cura degli interessi dei soggetti pubblici.Entrambi i concetti si completano a vicenda e nessuno dei due pu esistere aprescindere dallaltro.Amministrazione in senso soggettivo equivale a dire organizzazione

    amministrativa.Dal punto di vista del diritto positivo difficile rinvenire una definizione delconcetto di pubblica amministrazione, difatti la nozione pi ampia ed attendibileappare senzaltro quella dellart. 1 comma 2 d.lgs 165/2001 (sulla privatizzazionedel rapporto di lavoro presso lamministrazione) ma questa non ricomprende glienti pubblici economici tra le amministrazioni pubbliche perch il rapporto dilavoro dei dipendenti era gi sottoposto ad una disciplina privatistica.

    Tale norma si riferisce a tutte le amministrazioni dello Stato ivi compresi gliistituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende e leamministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le regioni, le province, icomuni, le comunit montane e loro consorzi ed associazioni, le istituzioni

    universitarie, gli istituti autonomi case popolari (ora Agenzie territoriali per lacasa), le camere di commercio, industria, artigianato ed agricoltura e le loroassociazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali o locali, leamministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, lagenzia per la rappresentanza nazionale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le agenziedi cui al d.lgs. 300/1999 .

    La nozione di diritto amministrativoIl diritto amministrativo la disciplina giuridica della pubblica amministrazione(in parte da essa posta ed in parte ad essa imposta) nella sua organizzazione, neibeni e nellattivit ad essa peculiari e nei rapporti che, esercitando tale attivit, siistaurano con gli altri soggetti dellordinamento.Gli Stati caratterizzati dalla presenza di un corpo di regole amministrative distintedal diritto comune sono generalmente definiti come Stati a regime amministrativo.In Italia, dopo lunit nel 1865, si uniform la legislazione relativa ai territoriannessi ad opera delle c.d. leggi di unificazioneLattivit giurisdizionale retta da principi e da una normativa del tutto peculiareed autonoma rispetto al diritto amministrativo. Lattivit amministrativa puessere esercitata dai soggetti pubblici tanto nelle forme del diritto pubblico quantonelle forme del diritto privato.Gli atti di diritto privato della pubblica amministrazione non possono essere attratti

    nel diritto amministrativo perch i principi che li regolano sono propri del dirittoprivato.Disciplinata in parte dal codice civile poi lattivit amministrativa che determina,o concorre a determinare, la costituzione di status, di capacit, di rapporti di diritto

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    Lamministrazione comunitaria ed il diritto amministrativocomunitario

    Le organizzazioni internazionali sono dotate di una propria strutturaamministrativa. Il moltiplicarsi della disciplina dellattivit amministrativa poste dafonti comunitarie, in particolare da regolamenti e direttive, offre esempi rilevantidi condizionamento dellazione amministrativa e ormai comunemente accettatalespressione diritto amministrativo comunitario per descrivere questocomplesso di normative.La Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti delluomo e dellelibert fondamentali stata firmata a Roma il 4 novembre 1950 ed in Italia ne stata data esecuzione con la Legge 848/1955.Il Trattato di Nizza del 2001, ratificato in Italia con Legge 102/2002 haulteriormente modificato il trattato dellUnione europea prevedendo anchecooperazioni rafforzate tra gli Stati membri. A Nizza stata anche proclamata laCarta dei diritti fondamentali dellUnione europea , che si articola in 6 capirelativi a dignit, libert, uguaglianza, solidariet, cittadinanza e giustizia esancisce in particolare il diritto ad una buona amministrazione. Secondo la CorteCostituzionale, tale espressione, anche se non ha efficacia giuridica, ha carattereespressivo di principio comuni agli ordinamenti europei.La Carta dei diritti fondamentali dellUnione europea dovr essere ratificata aparte nonostante sia allegata alla Costituzione europea.Il diritto amministrativo comunitario in senso proprio soltanto quello aventead oggetto lamministrazione comunitaria, e pu rilevare ai fini del diritto

    amministrativo italiano nel fatto che esso pu trasformarsi in uno strumento dicircolazione di modelli giuridici che possano in futuro influenzare il nostroordinamento.Per amministrazione comunitaria si intende linsieme degli organismi e delleistituzioni dellUnione europea cui affidato il compito di svolgere attivitsostanzialmente amministrativa e di emanare atti amministrativi.Il moltiplicarsi dei compiti dellUnione europea determina per anche un parzialeridimensionamento del campo di azione dellamministrazione interna, e questoproblema arginato dal principio di sussidiariet che per ha due facce, unagarantista a favore del decentramento e dei poteri locali e laltra che puagevolare processi di accentramento a favore del livello di governo superiore,consentendo a questultimo di agire anche al di l delle competenze ad essoattribuite formalmente, ogni qual volta lazione comunitaria si presenti come la piefficace.Questo principio costituisce una vera e propria regola di riparto delle competenzetra Stati membri e Unione europea per salvaguardare le attribuzioni degli Statistessi, ed stato inserito nel nostro ordinamento dalla Legge 59/1997 e dallart. 3comma 5 del T.U. sugli enti locali, nonch dalla Legge Costituzionale n.3 del 2001.In particolare, nei settori di competenza concorrente tra Unione e Stati membri,lUnione pu intervenire soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dellazioneprevista non possano essere realizzati dagli Stati membri e possano dunque

    essere realizzati meglio a livello comunitario a motivo delle dimensioni o deglieffetti dellazione stessa.Spesso le amministrazioni nazionali sono chiamate a svolgere compiti esecutividelle decisioni adottate dallamministrazione comunitaria, e questo determina una

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    complicazione del procedimento amministrativo nel senso che si assiste allapartecipazione ad esso sia delle amministrazioni italiane, sia dellamministrazionecomunitaria, che emana latto finale destinato a produrre effetti per i cittadini.

    Tale situazione crea dubbi e incertezze in ordine al giudice (nazionale ocomunitario) al quale deve rivolgersi il privato che si ritenga leso dallazioneprocedimentale.Si deve poi distinguere tra esecuzione in via diretta o quella in via indirettache avviene cio avvalendosi della collaborazione degli Stati membri.

    La Commissione si avvale cos oggi di apparati esecutivi e di uffici che si sonocreati e sviluppati spesso in materia non organica, mediante decisioni ad hoc ,anche a motivo dellessenza di una riserva di legge in materia di organizzazioneche avrebbe probabilmente imposto uno sviluppo pi omogeneo.Sotto il profilo soggettivo, nell amministrazione comunitaria assume un ruolocentrale la Commissione, che ha compiti di esecuzione delle norme comunitarie.

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    Capitolo II

    Ordinamento giuridico e amministrazione: la disciplinacostituzionale

    Diritto amministrativo e nozione di ordinamento giuridico.Con il termine ordinamento giuridico generale si indica lassetto giuridico elinsieme delle norme giuridiche che si riferiscono ad un particolare gruppo sociale.Le prescrizioni della Costituzione prevalgono sulle norme prodotte dalle altre fontidel diritto, ed proprio questa analisi che consente di chiarire quale sia laposizione dellamministrazione nellordinamento giuridico generale, ossia qualisiano i suoi rapporti con gli altri soggetti del medesimo ordinamento.

    Lamministrazione nella Costituzione: in particolare il modello diamministrazione emergente dagli artt. 5, 95, 97 e 98. Laseparazione tra indirizzo politico e attivit di gestione.

    La Costituzione si occupa dellamministrazione nella sezione II del titolo III dellaparte seconda. Oltre agli articoli presenti nello stesso titolo III, sezione I, relativi algoverno (in particolare lart.95), si ricordano gli artt. 5, 28, 52, 114 e 118. Di rilievosono poi le norme che interessano la materia dei servizi pubblici (artt. 32, 33, 38,41, 43, 47), la responsabilit (art. 28) e le altre disposizioni comunque applicabiliallamministrazione.Dal quadro normativo costituzionale emergono diversi modelli di amministrazione,nessuno dei quali pu essere considerato come modello principale.

    1. In base lart. 98 Cost. Lamministrazione pare in primo luogo direttamentelegata alla collettivit nazionale al cui servizio i suoi impiegati sono posti.

    2. Vi poi il modello espresso dallart.5 Cost. e sviluppato nel titolo V dellaparte seconda, caratterizzato dal disegno del decentramento amministrativoe dalla promozione delle autonomie locali, capaci di esprimere un proprioindirizzo politico-amministrativo.

    3. Lart.97 Cost. contiene una riserva di legge e mira a sottrarrelamministrazione al controllo politico del Governo e che si legittima per lasua imparzialit ed efficienza. Contemporaneamente, lo stesso art. 97 Cost.pone limiti al legislatore imponendogli di incidere sullamministrazionesoltanto dettando regole per la disciplina della sua organizzazione.

    Lanalisi dei modelli di amministrazione emergenti dal disegno costituzionaleevidenzia la costante presenza della questione del rapporto tra amministrazione,governo e politica.

    Il Governo, insieme al Parlamento, esprime un indirizzo, qualificato dallart. 95Cost. come indirizzo politico e amministrativo .Lindirizzo politico pu definirsi come la direzione politica dello Stato e quindi,come quel complesso di manifestazioni di volont in funzione del conseguimentodi un fine unico, mentre lindirizzo amministrativo consiste nella prefissione diobiettivi dellazione amministrativa ma che deve comunque essere stabilito nelrispetto dellindirizzo politico.Lart. 2 comma 1 della Legge 400/1988 attribuisce al Consiglio dei ministri ilcompito di determinare, in attuazione della politica generale del governo,lindirizzo generale dellazione amministrativa e lart. 5 comma 2 lettera a) dellaLegge 400/1988, prevede che il Presidente del Consiglio dei ministri impartisca aiministri le direttive politiche ed amministrative in attuazione delle deliberazioni delConsiglio dei ministri. Il D.Lgs 165/2001 attribuisce agli organi di governolindirizzo politico-amministrativo (Artt. 4 e 14). Lart. 42 del T.U. sugli enti locali

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    dispone a sua volta che il consiglio comunale e quello provinciale siano organi diindirizzo e di controllo politico-amministrativo.Lamministrazione deve essere leale verso la forza politica che detiene lamaggioranza parlamentare, e deve essere uno strumento di esecuzione delledirettive politiche impartite dal ministro che assume la responsabilit degli atti delproprio dicastero.Il significato del D.Lgs. 165/2001 non quello di riservare lattivit di indirizzo aisoli organi politici, bens di identificare i contenuti dellattivit, qualificata come

    indirizzo politico-amministrativo , sottratta ai dirigenti, ai quali unattivit diindirizzo comunque spetta.Gli organi politici possono controllare e indirizzare il livello pi altodellamministrazione la dirigenza soltanto utilizzando gli strumenti di cui alD.Lgs 165/2001 in particolare la prefissione di obiettivi e verifica dei risultati.A differenza degli atti amministrativi, gli atti politici sono sottratti al sindacatodel giudice amministrativo in forza dellart.24 Legge 5992/89 (la legge istitutivadel Consiglio di Stato), ad esempio le deliberazioni dei decreti legge e dei decretilegislativi; gli atti di iniziativa legislativa del governo; la determinazione di porre laquestione di fiducia; lo scioglimento dei consigli regionali.Nel diritto amministrativo stata elaborata la categoria degli atti di altaamministrazione (ad esempio i provvedimenti di nomina dei direttori generalidelle aziende unit sanitarie locali e delle aziende ospedaliere) caratterizzati dauna amplissima discrezionalit, considerati lanello di collegamento tra indirizzopolitico e attivit amministrativa in senso stretto e sono soggetti alla legge ed alsindacato giurisdizionale.

    I principi costituzionali della pubblica amministrazione: laresponsabilit.

    Il principio di responsabilit enunciato dallart.28 Cost. i funzionari e idipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili,

    secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione didiritti. In tali casi la responsabilit civile si estende allo Stato e agli enti pubblici.Il termine responsabilit inteso dalla Costituzione si riferisce alla assoggettabilitad una sanzione dellautore di un illecito, mentre spesso lo stesso termine usatoin altre normative come quelle regionali, per indicare il soggetto che deve rendereconto del complesso dellattivit di un ufficio ad esso facente capo.La legge sul procedimento amministrativo ha previsto listituzione della figura delresponsabile del procedimento , che soddisfa una esigenza di trasparenza e diidentificabilit di un contraddittore allinterno dellamministrazione procedente chesia individuabile e contattabile dal cittadino, nel segno del superamento delprincipio dellimpersonalit dellapparato amministrativo.Recenti e molteplici leggi hanno introdotto le autorit o amministrazioniindipendenti, organismi pubblici caratterizzati da un alto grado di imparzialit esoggetti unicamente alla legge, che proprio in ragione della loro indipendenzadallesecutivo non rispondono politicamente allo stesso, ma neppure ad altrisoggetti.

    Il principio di legalit.Il principio di legalit esprime lesigenza che lamministrazione sia assoggettataalla legge, anche se esso applicabile non soltanto alla amministrazione bens aqualsivoglia potere pubblico.

    Nel nostro ordinamento giuridico convivono pi concezioni del principio di legalit.a) esso considerato nei termini di non contraddittoriet dellattoamministrativo rispetto alla legge ( preferenze della legge ). Lart.4 delledisposizioni preliminari al Codice Civile stabilisce che i regolamenti

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    amministrativi non possono contenere norme contrarie alle disposizioni dilegge e lart. 5 Legge 2248/1865 all.E, da cui discende lobbligo per ilgiudice ordinario di disapplicare gli atti amministrativi e i regolamenti nonconformi alle leggi. Tale accezione, che corrisponde allidea diunamministrazione che pu fare ci che vuole purch non sia impedito dallalegge, stata successivamente superata dalle tesi della legalit formale edella legalit sostanziale.

    b) Il principio di legalit inteso anche nella sua accezione di conformit

    formale , nel senso che il rapporto tra legge e amministrazione impostatonon solo sul divieto di questultima di contraddire la legge, ma anche suldovere della stessa di agire nelle ipotesi ed entro i limiti fissati dalla leggeche attribuisce il relativo potere. Tale principio si applica ad alcuni attiamministrativi normativi, quali i regolamenti ministeriali.

    c) Il principio della legalit inteso come conformit sostanziale intende fareriferimento alla necessit che lamministrazione agisca non solo entro i limitidi legge, ma in conformit della disciplina sostanziale posta dalla leggestessa, la quale incide anche sulle modalit di esercizio dellazione e,dunque, penetra allinterno dellesercizio del potere. Questa concezione siricava dalle ipotesi in cui la Costituzione prevede una riserva di legge .

    Vi sono tuttavia alcune differenze tra il principio di legalit e riserva di legge,questultima riguarda il rapporto tra Costituzione, legge ed amministrazione e,imponendo la disciplina legislativa di una data materia, ne limita lesercizio delpotere normativo spettante allesecutivo (la sua violazione comporta lillegittimitcostituzionale della legge stessa).Le differenze si sostanziano nel fatto che il principio di legalit attiene al rapportotra legge ed attivit complessiva della pubblica amministrazione, quindi anchequella non normativa, ed il mancato rispetto di tale principio determinalillegittimit dellazione amministrativa.I parametri ai quali lattivit amministrativa deve fare riferimento sono non solo di

    legalit , ma anche di legittimit , la quale consiste nella conformit delprovvedimento e dellazione amministrativa a parametri anche diversi dalla legge,ancorch alla stessa pur sempre collegati (norme regolamentari, statutarie e cosvia). Tra questi parametri sono da annoverare anche regole non scritte.Il principio di legalit si risolve in quello di tipicit dei provvedimentiamministrativi: se lamministrazione pu esercitare i soli poteri autoritativiattribuiti dalla legge, essa pu emanare soltanto i provvedimenti stabiliti in modotassativo dalla legge stessa.Occorre infine richiamare il principio del giusto procedimento elaborato dallaCorte costituzionale ed avente la dignit di principio generale dellordinamento: inparticolare esso esprime lesigenza che vi sia una distinzione tra il disporre in

    astratto con legge e il provvedere in concreto con atto alla stregua della disciplinaastratta.

    Il principio di imparzialit.Lart.97 Cost. pone due principi relativi allamministrazione: il principio di buonandamento dellamministrazione e del principio di imparzialit .La dottrina e la giurisprudenza hanno affermato la natura precettiva e nonprogrammatica della norma costituzionale, la quale pone una riserva di legge,inoltre stata affermata lapplicabilit diretta dei due principi siaall organizzazione che all attivit amministrativa.

    Il concetto di imparzialit esprime il dovere dellamministrazione di nondiscriminare la posizione dei soggetti coinvolti.

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    Limparzialit impone che lamministrazione sia strutturata in modo da assicurareuna condizione di oggettiva aparzialit, ed in tal senso, la norma costituzionaleconterrebbe una riserva di organizzazione in capo allesecutivo.Esempi di applicazione del principio si trovano nellart.98 Cost. il quale sancisceche i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione e quindi non diinteressi partigiani; lobbligo di astensione sussistente in capo ai titolari di pubbliciuffici allorch debbano decidere questioni alle quali essi siano interessati.Il principio di imparzialit impone il criterio del pubblico concorso per laccesso ai

    pubblici uffici, inteso ad evitare la formazione di una burocrazia politicizzata erichiede che la commissione giudicatrice sia formata prevalentemente da tecnici.Strettamente connesso allimparzialit il principio della predeterminazione deicriteri e delle modalit cui le amministrazioni si debbono attenere nelle sceltesuccessive, il quale consente di verificare la rispondenza delle scelte concrete aicriteri che lamministrazione ha prefissato (c.d. autolimite ).La parzialit ricorre quando sussiste un ingiustificato pregiudizio o una indebitainterferenza di alcuni di tali interessi, mentre limparzialit riferita allattivit discelta concreta, si identifica nella congruit delle valutazioni finali e delle modalitdi azione prescelte. Tale congruit deve essere definita tenendo conto degliinteressi implicati, di quelli tutelati dalla legge e degli altri elementi che possonocondizionare lazione amministrativa.

    Il principio di buon andamento.Il principio di buon andamento enunciato dallart.97 Cost. impone chelamministrazione agisca nel modo pi adeguato e conveniente possibile.In tema di conferimento di funzioni e compiti a regioni ed enti locali pare dacollegare al buon andamento il principio di adeguatezza in relazioneallidoneit organizzativa dellamministrazione ricevente, a garantire leserciziodelle funzioni. Questo principio stato costituzionalizzato dalla Legge Cost.n.3/2001 che, sostituendo lart. 118 Cost. Comma 1, stabilisce che lattribuzione

    delle funzioni tra comuni, province, citt metropolitane, regioni e Stato avvengasulla base del principio di adeguatezza.Il buon andamento riferito alla pubblica amministrazione nel suo complesso, nonal singolo funzionario o pubblico dipendente verso il loro dovere funzionale dibuona amministrazione.

    I criteri di efficacia, economicit, efficienza e trasparenza.Lamministrazione deve attenersi, oltre ai principi di buon andamento e diimparzialit, anche ai criteri di economicit, efficacia e trasparenza.Il criterio di efficienza indica la necessit di misurare il rapporto tra il risultatodellazione organizzativa e la quantit di risorse impiegate per ottenere quel datorisultato: esso costituisce la capacit di una organizzazione complessa diraggiungere i propri obiettivi attraverso la combinazione ottimale dei fattoriproduttivi.Il criterio di efficacia invece collegato al rapporto tra ci che si effettivamente realizzato e quanto si sarebbe dovuto realizzare sulla base di unpiano o un programma.Pertanto efficienza o efficacia non coincidono, ma utile notare che il termineefficacia ha un significato differente rispetto a quello impiegato per descrivere larilevanza degli effetti sul piano dellordinamento generale.Il criterio di trasparenza pu essere riferito sia allattivit sia allorganizzazione

    e, dunque, alla duplice declinazione del termine amministrazione.Al concetto di trasparenza, inteso in senso ampio, possono essere ricondotti moltiistituti, tra i quali il diritto di accesso , la pubblicit degli atti, la motivazione, launivoca definizione delle competenze, listituzione degli uffici di relazione con il

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    pubblico , il responsabile del procedimento , e pi in generale le attivit diinformazione e di comunicazione delle amministrazioni, disciplinate dalla legge150/2000.

    I principi di azionabilit delle situazioni giuridiche dei cittadini neiconfronti della pubblica amministrazione e di sindacabilitdegli atti amministrativi. Il problema della riserva diamministrazione.

    Lart.24 comma 1 Cost. Stabilisce che tutti possono agire in giudizio per la tuteladei propri interessi legittimi . Lart. 113 Cost. dispone che contro gli atti della

    pubblica amministrazione sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti edegli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria oamministrativa. Tale tutela non pu essere esclusa o limitata a particolari mezzi diimpugnazione o per determinate categorie di atti. La legge determina quali organidi giurisdizione possono annullare gli atti della pubblica amministrazione nei casi econ gli effetti previsti dalla legge stessa .Questa disciplina esprime lesigenza che ogni atto della pubblica amministrazionepossa essere sindacato da parte di un giudice e che tale sindacato attenga a

    qualsiasi tipo di vizio di legittimit: si tratta del principio di azionabilit dellesituazioni giuridiche dei cittadini nei confronti dellamministrazione e delprincipio di sindacabilit degli atti amministrativi.Secondo la Corte costituzionale, la norma in esame non impedisce lemanazionedelle c.d. leggi provvedimento (si tratta di leggi che hanno contenuto puntualee concreto alla stessa stregua dei provvedimenti amministrativi), purch siarispettato il canone di ragionevolezza. La legge provvedimento pu essere persindacata soltanto dalla Corte costituzionale, alla quale tuttavia non possibileproporre direttamente ricorso da parte dei soggetti privati lesi.Emerge il problema della riserva di amministrazione , cio ci si deve chiederese esista un ambito di attivit ristretto riservato alla pubblica amministrazione.

    Spesso il giudice amministrativo ha giurisdizione di merito, che gli consente disindacare lopportunit delle scelte amministrative.Lidea della riserva di amministrazione sembra poi confliggere con altri principi,quali il principio della preferenza della legge, inoltre, una legge che nondisponesse in via puntuale e concreta sostituendosi allamministrazione enellesercizio di un potere in una situazione caratterizzata dalla presenza di piinteressi di cui occorre effettuare una valutazione e una ponderazione, violerebbeil principio di imparzialit cui il legislatore vincolato in tema di attivitamministrativa.Un caso diverso di riserva a favore dellamministrazione, relativo per alleserciziodella funzione regolamentare, pare emergere dallart. 117 comma 6 Cost. chericonosce la potest regolamentare regionale in ogni materia diversa da quelle dicompetenza statale e la potest regolamentare dei comuni, province e cittmetropolitane in ordine alla disciplina dellorganizzazione e dello svolgimentodelle funzioni loro attribuite.

    Il principio della finalizzazione dellamministrazione pubblica agliinteressi pubblici.

    Dallesame dellart. 97 Cost. Emerge il principio di finalizzazionedellamministrazione pubblica: il buon andamento significa congruit dellazione inrelazione allinteresse pubblico; limparzialit, direttamente applicabile allattivitamministrativa, postula lesigenza di un soggetto parte, il quale tale in quantopersegue finalit collettive che lordinamento generale ha attribuito alla sua cura.

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    Tali principi devono essere rispettati anche dal legislatore quando pone in esserela disciplina dellamministrazione. Ed applicabile anche allattivit di dirittoprivato dellamministrazione e allorganizzazione.

    I principi di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza.Un ulteriore principio dellordinamento con riferimento allallocazione dellefunzioni amministrative il principio di sussidiariet , inteso nel senso diattribuzioni di funzioni al livello superiore di governo esercitabili soltanto

    nellipotesi in cui il livello inferiore non riesca a curare gli interessi ad esso affidati.Questo principio stato introdotto dapprima a livello comunitario dal Trattato CE.Il decentramento figura riferibile in generale a tutti i poteri decisori (non solodunque a quelli amministrativi, ma anche a quelli politico-legislativi) e che implicala necessit che tali poteri non siano tutti racchiusi e conferiti in un centro.Secondo lart. 5 Cost. La Repubblica attua nei servizi che dipendono dallo Stato il

    pi ampio decentramento amministrativo e costituisce regola fondamentaledellorganizzazione amministrativa.Il decentramento un fenomeno organizzativo che pu assumere forme diverse:burocratico (il quale comporta soltanto il trasferimento di competenze da organicentrali a organi periferici di uno stesso ente), oppure autarchico (se comportalaffidamento, ad enti diversi dallo Stato, del compito di soddisfare la cura di alcunibisogni pubblici).Il decentramento burocratico implicherebbe la responsabilit esclusiva degliorgani locali nelle materie di propria competenza e lassenza di un rapporto dirigida subordinazione con il centro.Parte della dottrina (Sandulli) ritiene che in molti casi la presenza di organi statalilocali realizzi, o abbia realizzato, un fenomeno di deconcentrazione nellambitodi unamministrazione statale che per resta accentrata.Il decentramento autarchico pu essere previsto a favore di enti locali,consentendo cos che la cura di interessi locali sia affidata a enti esponenziali di

    collettivit locali, ovvero a favore di altri enti (c.d. decentramento istituzionale).La recente Legge 59/1997 art.1 c.2, ha attribuito al governo la delega perconferire agli enti locali e alle regioni tutte le funzioni e i compiti amministrativirelativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettivecomunit, nonch tutte le funzioni e i compiti amministrativi localizzabili neirispettivi territori in atto esercitati da qualunque organo o amministrazione delloStato, centrali o periferici, ovvero tramite enti o altri soggetti pubblici. La delega stata esercitata con il D.Lgs 112/1998 ed a seguito di questo processo diconferimento di compiti e funzioni a Regioni ed enti locali, oggi lamministrazioneitaliana si configura essenzialmente come regionale e locale.Il principio di sussidiariet annoverato dalla Legge 59/1997 art.4 tra i principi e icriteri direttivi cui deve attenersi la regione nel conferimento a province, comunied enti locali delle funzioni che non richiedano lunitario esercizio a livelloregionale.Lart. 3 comma 5 del T.U. sugli enti locali prevede che comuni e province sonotitolari di funzioni proprie e di quelle conferite loro con legge dello Stato e dellaregione, secondo il principio di sussidiariet .Il principio di sussidiariet pu essere inteso in senso non solo verticale(relativamente cio alla distribuzione delle competenze tra centro e periferia) maanche orizzontale (nei rapporti tra poteri pubblici e organizzazioni della societ).Lart. 3 comma 5 del T.U. sugli enti locali prevede anche la possibilit che gli entilocali svolgano le proprie funzioni anche attraverso le attivit che possono essereadeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loroformazioni sociali : il cittadino quindi, da mero amministrato, viene consideratocome promotore della vita politico-amministrativa.

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    Lart. 118 comma 1 Cost. Stabilisce che le funzioni amministrative sono attribuiteai comuni, salvo che, per assicurarne lesercizio unitario, siano conferite a

    province, citt metropolitane, regioni e Stato, sulla base dei principi disussidiariet, differenziazione ed adeguatezza . Il Comma 3 precisa che Stato,regioni, citt metropolitane, province e comuni favoriscono lautonoma iniziativadei cittadini, singoli o associati, per lo svolgimento di attivit di interesse generale,sulla base del principio di sussidiariet .Il principio di sussidiariet richiamato pure dallart.120 ultimo comma Cost., che

    disciplina i poteri sostitutivi dello Stato nei confronti dei governi locali e,recentemente, dalla L.131/2003 che contiene disposizioni per ladeguamentodellordinamento della Repubblica alla legge Costituzionale n.3/2001.

    I principi costituzionali applicabili alla pubblica amministrazione:leguaglianza, la solidariet, la democrazia.

    Allamministrazione, come agli altri soggetti pubblici, si applicano senzaltro iprincipi di eguaglianza, di solidariet, di buona fede , e lart.52 stabilisce chelordinamento delle forze armate deve essere informato allo spirito democraticodella Repubblica.Se il principio democratico informa lordinamento militare, esso, a maggiorragione, deve essere riferibile allamministrazione nel suo complesso, ed indica ilgoverno della maggioranza nel rispetto dei diritti delle minoranze.La democrazia implica dunque la tutela dei diritti delle minoranze, nonch lapossibilit di controllare in qualche modo lesercizio del potere politico nei varisettori.

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    Capitolo III

    Lorganizzazione amministrativa: profili generali

    Introduzione.Ciascun ordinamento oltre a riconoscere la soggettivit e la capacit giuridica atutte le persone fisiche, istituisce altri soggetti-persone giuridiche e questo valeanche per le persone giuridiche pubbliche .La dottrina e la giurisprudenza riconoscono come soggetti di diritto e dunquecome centri di imputazione di situazioni giuridiche soggettive - ancheorganizzazioni che non hanno la personalit giuridica quali le associazioni nonriconosciute (dette figure soggettive), le associazioni sindacali, i ministeri, leamministrazioni autonome e le autorit indipendenti non aventi personalitgiuridica.

    I soggetti di diritto nel diritto amministrativo: Gli enti pubblici.I soggetti di diritto pubblico costituiscono nel loro complesso lamministrazione in

    senso soggettivo, che si articola nei vari enti pubblici . Essi sono dotati dicapacit giuridica e come tali sono idonei ad essere titolari di poteriamministrativi: in questo senso possono essere definiti come centri di potere .Accanto allamministrazione statale, vi sono le amministrazioni regionali nonchgli enti esponenziali delle comunit territoriali, riconosciuti dallordinamentogenerale in quanto portatori di interessi pubblici.Lamministrazione statale (ma anche quella regionale e locale) si articola in unaserie di enti variamente collegati alla prima, ma da questi distinti in quantoprovvisti di propria personalit.Nel corso del tempo, accanto agli enti territoriali nazionali, si sono aggiunti entiprivati e soggetti che rappresentano anche espressioni spontanee che svolgonoattivit rilevanti per la comunit, e per tale motivo sono stati riconosciuti comeenti dallordinamento.Il mutamento del ruolo dello Stato, che, da soggetto chiamato ad interveniredirettamente ed in prima persona nella societ e nelleconomia, tende aconfigurarsi sempre pi come soggetto regolatore, ha agevolato il fenomeno dellacreazione di amministrazioni indipendenti e la vicenda della privatizzazionedegli enti.

    Il problema dei caratteri dellente pubblico.Lart.97 Cost. stabilisce il principio generale secondo cui i pubblici uffici sono

    organizzati secondo disposizioni di legge , e lart. 4 della Legge 70/1975 affermache nessun nuovo ente pubblico pu essere istituito o riconosciuto se non per legge .La norma costituzionale esprime il principio essenziale secondo cui spettaallordinamento generale e alle sue fonti individuare le soggettivit che operano alsuo interno.Molti enti (consorzi, aziende speciali e cos via) continuano comunque ad essereistituiti da altri enti pubblici con determinazioni amministrative sulla base dilegge e non per legge, pertanto si distingue in dottrina tra configurazioneastratta e istituzione concreta dellente.La questione dellindividuazione degli enti pubblici stata risolta dallagiurisprudenza utilizzando una serie di indici esteriori , che qualificano lentese valutati nel loro complesso.

    Tra questi indici di pubblicit si ricordano la costituzione dellente ad opera di unsoggetto pubblico; la nomina degli organi direttivi in tutto o in parte di

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    competenza dello Stato o di altro ente pubblico; lesistenza di controlli o difinanziamenti pubblici; lattribuzione di poteri autoritativi.

    La definizione di ente pubblico e le conseguenze della pubblicit.Lelemento essenziale della pubblicit di una persona giuridica va ricercatoconsiderando la particolare rilevanza pubblicistica dellinteresse perseguitodallente.Linteresse pubblico quando la legge labbia imputato ad una persona giuridica,

    tenuta giuridicamente a perseguirlo: di qui il riconoscimento della pubblicit diquella persona giuridica.Lente pubblico istituito con una specifica vocazione allo svolgimento di unapeculiare attivit di rilevanza collettiva.Lente pubblico non pu disporre della propria esistenza, a differenza dei soggettiprivati, che possono decidere di ritirarsi e cio di smettere lattivit, oppuremodificare loggetto della stessa.Non sempre facile individuare limputazione legislativa dellente, ma si ritieneche possano esserci alcuni elementi rivelatori, quali il finanziamento pubblico elutilizzo di denaro pubblico da parte dellente.

    Tale criterio trova conferma negli artt. 11 e 14 della Legge 59/1997 i qualiprevedono la trasformazione in associazioni o in persone giuridiche di dirittoprivato degli enti nazionali che non svolgono funzioni o servizi di rilevanteinteresse pubblico.Agli enti pubblici economici non vengono riconosciuti poteri autoritativi.La qualificazione di un ente pubblico importante perch comporta conseguenzegiuridiche di rilievo.

    a) Soltanto gli enti pubblici possono emanare provvedimenti che hannoefficacia sul piano dellordinamento generale alla stessa stregua deiprovvedimenti dello Stato, impugnabili davanti al giudice amministrativo.Lautonomia intesa come possibilit di effettuare da s le proprie scelte ed

    altres riferita alla possibilit di porre in essere norme generali ed astratte cheabbiano efficacia sul piano dellordinamento generale (c.d. autonomianormativa ), si pensi agli enti territoriali, i quali possono emanare statuti eregolamenti e prefissarsi anche obbiettivi e scopi diversi da quelli statali (c.d.autonomia di indirizzo ).In particolare dispone di autonomia di indirizzo la regione, in virt dellaposizione di autonomia ad essa costituzionalmente riconosciuta.La legge pu poi attribuire agli enti l autonomia finanziaria , cio la possibilitdi decidere in ordine alle spese e di disporre di entrate autonome, l autonomiaorganizzativa che consiste nella possibilit di darsi un assetto organizzativoproprio anche diverso da modelli generali, l autonomia tributaria checonsiste nella possibilit di disporre di propri tributi, e l autonomia contabile ,cio la potest di derogare al normale procedimento previsto per lerogazionedi spese e lintroito di entrate ed in particolare la sussistenza di un bilanciodistinto da quello degli altri enti.La possibilit di agire per il conseguimento dei propri fini mediante lesercizio diattivit amministrativa che ha la natura e gli effetti di quella della pubblicaamministrazione viene comunemente ricondotta alla nozione di autarchia . b) Soltanto agli enti pubblici riconosciuta la potest di autotutela ;lordinamento attribuisce cio a tali enti la possibilit di risolvere un conflittoattuale o potenziale di interessi e, in particolare, di sindacare la validit dei

    propri atti producendo effetti incidenti su di essi.Lautotutela costituisce di norma esercizio di funzione amministrativa attiva, emanifestazione di autotutela pure le decisioni su ricorso amministrativo .

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    c) Le persone fisiche legate da un rapporto di servizio agli enti pubblici sonoassoggettate ad un particolare regime di responsabilit penale, civile eamministrativa.d) Gli enti pubblici sono tenuti al rispetto dei principi applicabili alla pubblicaamministrazione; alcuni loro beni sono assoggettati ad un regime speciale.e) Lattivit che costituisce esercizio dei poteri amministrativi di regola rettada norme peculiari, quali quelle contenute nella L.241/1990 relativa aiprocedimenti amministrativi.

    f) Gli enti pubblici possono utilizzare procedure privilegiate per la riscossionedelle entrate patrimoniali dello Stato.g) Nellipotesi in cui abbiano partecipazioni in una societ per azioni, lattocostitutivo pu conferire agli enti pubblici la facolt di nominare uno o piamministratori o sindaci (art.2458 c.c.); la legge pu attribuire allo Stato o adaltri enti pubblici tale possibilit anche in mancanza di partecipazione azionaria(art. 2459 c.c.).h) Gli enti pubblici sono soggetti a particolari rapporti o relazioni (con lo Stato,la regione, il comune, a seconda dei casi), la cui intensit (strumentalit,dipendenza, ecc) varia in ragione dellautonomia dellente.

    Dai concetti di autotutela, autarchia e autonomia devono essere distinte le nozionidi autodichia e di autogoverno.Lautodichia consiste nella possibilit, spettante ad alcuni organi costituzionali inragione della loro peculiare indipendenza, di sottrarsi alla giurisdizione degli organigiurisdizionali comuni, esercitando la funzione giustiziale relativamente allecontroversie con i propri dipendenti.Lautodichia riconosciuta alla Camera, al Senato e alla Corte costituzionale.Il termine autogoverno indica la situazione che ricorre nellipotesi in cui gli organidello Stato siano designati dalla collettivit di riferimento, anzich essere nominatio cooptati da parte di autorit centrali.

    Il problema della classificazione degli enti pubblici.Gli enti possono essere suddivisi in gruppi in considerazione della finalitperseguita, e si distinguono in dottrina enti con compiti di disciplina di settori diattivit, enti con compiti di promozione, enti con compiti di produzione di beni e diservizi in forma imprenditoriale, enti con compiti di erogazione di servizi pubblici.In base al tipo di poteri attribuiti, si differenziano gli enti che posseggono potestnormativa dagli enti che fruiscono di poteri amministrativi e da quelli che fannouso della sola capacit di diritto privato.In ordine alle modalit con le quali viene organizzata la presenza di persone negliorgani dellente si annoverano:

    a) Enti a struttura istituzionale , nei quali la nomina degli amministratori determinata da soggetti estranei allente: si tratta di enti (ad esempio lINPS)che presuppongono la destinazione di un patrimonio alla soddisfazione di uninteresse; la prevalenza dellelemento patrimoniale spiega lampia gammadi controlli cui questi enti sono tradizionalmente sottoposti.

    b) Enti associativi , nei quali i soggetti facenti parte del corpo socialesottostante determinano direttamente o a mezzo di rappresentanti eletti odelegati le decisioni fondamentali dellente. In essi si verifica quindi ilfenomeno della autoamministrazione . Questi enti possono esserecaratterizzati dalla presenta di unassemblea avente soprattutto compitideliberanti. (ad esempio CONI, ordini e collegi professionali, accademie di

    natura pubblica).In alcuni enti, poi, detti a struttura rappresentativa , i soggetti interessatideterminano la nomina della maggioranza degli amministratori non direttamente,ma attraverso le proprie organizzazioni.

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    La Costituzione contempla allart. 5 gli enti autonomi (autonomie locali), e ai finidella sottoposizione al controllo della Corte dei Conti, allart. 100 Cost, quella deglienti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria .Agli enti autonomi la Costituzione riconosce una particolare posizione diautonomia in particolare a comuni, province, citt metropolitane e regioni. Talienti sono formazioni sociali entificate cui attribuita autonomia di indirizzo,potendo essi esprimere un indirizzo politico (nel caso della regione) o politico-amministrativo anche confliggente con quello statale.

    Il principio dellautonomia nei limiti fissati dallordinamento alla base delladisciplina costituzionale delle universit, delle istituzioni di alta cultura edelle accademie , cio soggetti che possono darsi ordinamenti autonomi neilimiti stabiliti dalle leggi dello Stato (art. 33 Cost.).La legge ha di recente introdotto la categoria delle autonomie funzionali (art.1D.Lgs 112/1998) o enti locali funzionali, per indicare quegli enti universit,camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, istituzioni scolastiche ai quali possono essere conferiti funzioni e compiti statali.Lart. 1 comma 4 lett. d , L.59/1997, esclude il conferimento a regioni, province ecomuni dei compiti esercitati localmente in regime di autonomia funzionale nonsolo dalle camere di commercio, ma anche dalle universit degli studi.Gli enti pubblici economici sono disciplinati nel codice civile (art. 2201 c.c., chesi riferisce agli enti pubblici che hanno per oggetto esclusivo o principaleunattivit commerciale, art. 2221 c.c., che esclude dal fallimento gli enti pubblici)ed in altre norme di legge (ad esempio art.409 n.4 c.p.c. e art. 37 L.300/1970).La classificazione contenuta nella L.70/1975 importante, poich per gli entistatali non economici (c.d. parastatali ) pone una regolamentazione omogeneaattinente al rapporto di impiego, ai controlli, alla gestione contabile, alla nominadegli amministratori.Gli enti a struttura associativa sono presi in considerazione dalla legge al finedi sottrarli allestinzione pura e semplice, in ragione del fatto che la formazione

    sociale cui essi sono esponenti non pu cessare di esistere.La Costituzione riconosce come dotati di autonomia gli enti territoriali : comuni,province, citt metropolitane, regioni e Stato.Il territorio consente di individuare gli enti stessi nonch le persone che viappartengono per il solo fatto di esservi stanziate, ossia, proprio e soltanto perquesto collegamento con il territorio ( residenza ).Lente territoriale politicamente rappresentativo del gruppo stanziato sulterritorio e opera nellinteresse di tutto il gruppo, e ovviamente le sue funzionisono individuabili in ragione del livello territoriale degli interessi stessi.Soltanto gli enti territoriali possono essere titolari di beni demaniali, posti alservizio di tutta la collettivit.

    Gli enti pubblici non territoriali, pur esponenziali di gruppi sociali, sono accomunatiin ragione del perseguimento di interessi settoriali, tanto vero che vengono dettimonofunzionali.Il carattere atipico degli enti pubblici ha indotto ha introdurre regimi di dirittospeciale, come la normativa inerente listituzione e la regolamentazione di unaserie di enti pubblici detti agenzie , (ad esempio l agenzia per i servizisanitari regionali istituita dal D.Lgs 266/1993 e avente compito di supporto alleattivit regionali, l agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubblicheamministrazioni avente il compito di rappresentare lamministrazione pubblicain sede di contrattazione collettiva nazionale; l agenzia autonoma per lagestione dellalbo dei segretari comunali e provinciali istituita dallart.17c.76 L.127/1997 avente personalit di diritto pubblico e sottoposta alla vigilanzadel Ministero dellInterno; l agenzia spaziale italiana , riordinata con D.Lgs128/2003 dotato di personalit giuridica di diritto pubblico e autonomia scientifica,

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    finanziaria, patrimoniale e contabile; l agenzia per le erogazioni inagricoltura).Il recente decreto di riforma dei ministeri (D.Lgs 300/1999) ha previsto listituzionedi strutture sottoposte ad indirizzo e vigilanza ministeriale e svolgenti attivit acarattere tecnico-operativo di interesse nazionale. Tale decreto inoltre hasoppresso lagenzia nazionale per la protezione dellambiente (ANPA) trasferendole sue funzioni alla nuova Agenzia per la protezione dellambiente e per iservizi tecnici.

    Relazioni e rapporti intersoggettivi e forme associative.E difficile individuare le relazioni intercorrenti tra i vari enti e la posizione assuntadagli uni nei confronti degli altri. Vi sono per alcune relazioni intersoggettivefondamentali che corrono tra enti territoriali e altri enti.

    1) La situazione di strumentalit strutturale e organizzativa di un ente,stabilita dalla legge, nei confronti di un altro ente, nella quale il primo vienea rivestire una posizione simile a quella di un organo. Questa situazioneimplica che lente principale disponga di una serie di poteri di ingerenza, inparticolare di direttiva, di indirizzo, di vigilanza, di approvazione degli attifondamentali e di verifica nei confronti dellente subordinato. Un esempio diente strumentale costituito dalle aziende speciali che sono entistrumentali dei comuni ai sensi dellart.114 del T.U. sugli enti locali, e glienti dipendenti dalle regioni .

    2) Gli enti che svolgono unattivit che si presenta come rilevante perun altro ente pubblico territoriale , in particolare per lo Stato, non sitrovano generalmente in una posizione di strumentalit strutturale eorganizzativa marcata.Il maggior grado di autonomia spesso determinato dalla loro preesistenzarispetto al riconoscimento come enti pubblici, e la dipendenza e lastrumentalit hanno natura funzionale pur comportando lassoggettamento

    dellente ad una serie di controlli e condizionamenti della loro attivit.Esempi di tali enti si ritrovano nelle Camere di Commercio, nella SIAE e neglienti parastatali.

    3) Sono poi individuabili enti che non si pongono in relazione di strumentalitcon lo Stato o con altri enti pubblici ed in questa categoria rientrano gli entiesponenziali e le formazioni sociali che godono della possibilit dideterminarsi autonomamente (ad esempio gli ordini e collegi professionali, ilConi, le accademie di scienze ed arti che siano enti pubblici, gli enti localinon territoriali, ecc).

    La vigilanza era tradizionalmente considerata una figura organizzatoriacaratterizzata da poteri di ingerenza costituiti in particolare dal controllo dilegittimit di un soggetto sugli atti di un altro, distinguendosi in ci dalla tutela ,che attiene ai controlli di merito. Il suo contenuto si estrinseca nelladozione di unaserie di atti, quali lapprovazione dei bilanci e delle delibere particolarmenteimportanti, nella nomina di commissari straordinari, nello scioglimento degli organidellente, nella prefissione di indirizzi.La direzione caratterizzata da una situazione di sovraordinazione tra enti cheimplica il rispetto, da parte dellente sovraordinato, di un ambito di autonomiadellente subordinato. In particolare, la direzione si estrinseca in una serie di atti,le direttive , che determinano lindirizzo dellente, lasciando allo stesso lapossibilit di scegliere le modalit attraverso le quali conseguire gli obiettivi

    prefissati.Dalle relazioni stabili occorre tenere distinti i rapporti che possono instaurarsi divolta in volta tra gli enti, si tratta dellavvalimento e della sostituzione.

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    Lavvalimento era previsto dallart.118 ultimo comma Cost., ma statocancellato dalla legge Cost. 3/2001, tuttavia esso ancora presente perchprevisto da una legge ordinaria (art.3 c.1 lett.f Legge 59/97), e consistenellutilizzo da parte di un ente degli uffici di un altro ente. Tali uffici svolgonoattivit di tipo ausiliario, ad esempi preparatoria o esecutiva, ma non costituiscederoga di competenze trattandosi di una vicenda interna di tecnica organizzativa.Con il termine sostituzione si indica in generale listituto mediante il quale unsoggetto (sostituto) legittimato a far valere un diritto, un obbligo o

    unattribuzione che rientrano nella sfera di competenza di un altro soggetto(sostituito) operando in nome proprio e sotto la propria responsabilit. Lemodificazioni giuridiche che subiscono diritti, obblighi e attribuzioni incidonodirettamente nella sfera del sostituito, in capo al quale si producono gli effetti o leconseguenze dellattivit posta in essere dal sostituto.Lordinamento disciplina il potere sostitutivo tra enti nei casi in cui un soggettonon ponga in essere un atto obbligatorio per legge o non eserciti le funzioniamministrative ad esso conferite, e la giurisprudenza sottolinea che il legittimoesercizio del potere di sostituzione richiede la previa diffida. Il potere sostitutivo incaso di inerzia pu essere esercitato direttamente da un organo dellentesostituto, ovvero da un commissario nominato dallente sostituto.In ordine ai poteri sostitutivi dello Stato sulla regione, la Corte costituzionale haaffermato che debba essere rispettato il principio della leale cooperazione, il qualeimpone allo Stato di intervenire soltanto dopo avere adottato le misure(informazioni attive e passive, sollecitazioni, ecc) idonee a qualificarelintervento del sostituto come necessario a causa dellinerzia della regione.Lart. 5 D.Lgs 112/1998 disciplina i poteri sostitutivi dello Stato in caso di accertatainattivit delle regioni e degli enti locali che comporti inadempimento agli obblighicomunitari o pericolo di grave pregiudizio agli interessi nazionali.Ai sensi dellart.120 c.2 Cost. infine, il Governo pu sostituirsi agli organi delleregioni, delle citt metropolitane, delle province e dei comuni nel caso di mancato

    rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria, oppure di pericolo grave per lincolumit e la sicurezza pubblica, ovvero quando lorichiedano la tutela dellunit giuridica o dellunit economica e in particolare latutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali,

    prescindendo dai confini territoriali dei governi locali , il comma 3 specifica cheLa legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi sianoesercitati nel rispetto del principio di sussidiariet e del principio di lealecollaborazione .La delega di funzioni amministrative figura che ricorre nei rapporti tra Statoe regioni e tra regioni e enti locali. In particolare, le regioni, secondo quantodisposto dallart. 118 Cost (vecchia formulazione) esercitano in via normale le

    proprie funzioni amministrative delegandole alle province, ai comuni ed agli altrienti locali. Queste deleghe sono operate con legge (art. 118 c.2, art. 4 c.5 Legge59/1997).La recente riforma della Legge Costituzionale 3/2001 ha sostituito lart.118 Cost,ed ha costituzionalizzato listituto del conferimento di funzioni amministrative aivari livelli di governo locale sulla base dei principi di sussidiariet,differenziazione ed adeguatezza.Alcune forme associative, tradizionalmente distinte in federazioni e consorzi,possono essere costituite tra enti. Le federazioni di enti svolgono attivit dicoordinamento e di indirizzo dellattivit degli enti federati, nonch attivit dirappresentanza degli stessi (ad esempio lACI, il CONI e le federazioni nazionali diordini e collegi).

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    Alcune federazioni comprendono anche soggetti privati, ed altre possono costituirefederazioni di diritto privato (come l ANCI associazione nazionale dei comuniitaliani).I consorzi costituiscono una struttura stabile volta alla realizzazione di finalitcomuni a pi soggetti, spesso realizzano o gestiscono opere o servizi di interessicomuni agli enti consorziati, i quali restano comunque di regola titolari delle operee dei servizi.I consorzi pubblici possono essere classificati in entificati e non entificati,

    obbligatori e facoltativi; esistono poi consorzi formati soltanto da enti pubbliciovvero anche da privati.I consorzi entificati sono enti di tipo associativo.Nellambito delle forme associative tra enti, debbono altres essere ricordate leunioni di comuni (art.32 T.U. enti locali), mentre caratteri simili ai consorzihanno gli uffici comuni che gli enti locali possono costituire medianteconvenzione, e che operano con personale distaccato degli enti partecipanti aiquali viene affidato lesercizio di funzioni pubbliche in luogo degli enti partecipantiallaccordo.

    La disciplina comunitaria: in particolare, gli organismi di dirittopubblico.

    Il termine amministrazione comunitaria pu essere impiegato per indicarelinsieme degli organismi e delle istituzioni dellUnione europea cui affidato ilcompito di svolgere attivit sostanzialmente amministrativa e di emanare attiamministrativi.Lordinamento comunitario riserva allamministrazione degli Stati membri unapeculiare disciplina in vista, essenzialmente, della tutela della concorrenza e deimercati.Lamministrazione pubblica condiziona il gioco della concorrenza sotto una dupliceprospettiva: in quanto soggetto che, a mezzo di proprie imprese, presta servizi e

    produce beni in un regime particolare; e in quanto operatore che detiene unaquota di domanda di beni e servizi.La direttiva CEE 80/273 della Commissione, modificata dalla direttiva 85/413,definisce le imprese pubbliche come le imprese nei confronti delle quali ipubblici poteri possono esercitare, direttamente o indirettamente, uninfluenzadominante per ragioni di propriet, di partecipazione finanziaria o della normativache le disciplina.Lamministrazione, al fine di soddisfare esigenze collettive, non avendo mezzi eorganizzazioni sufficienti deve sovente ricercare contraenti sul mercato peraffidare loro la realizzazione di opere o per richiedere prestazioni e beni di valoreeconomico complessivo rilevantissimo.Altra nozione di rilievo introdotta dal diritto comunitario quella di organismo didiritto pubblico , ricompresa nella disciplina in materia di appalti tra leamministrazioni aggiudicatrici, ed assoggettandola alla specifica disciplina ispirataai principi di concorrenza. Si tratta di organismi:

    a) istituiti per soddisfare specificamente bisogni di interesse generale aventicarattere non industriale o commerciale;

    b) aventi personalit giuridica;c) la cui attivit finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dagli enti locali

    o da altri organismi di diritto pubblico, oppure la cui gestione soggetta alcontrollo di questi ultimi, oppure il cui organo di amministrazione, di

    direzione o di vigilanza costituito per pi della met da membri designatidallo Stato, dagli enti locali o da altri organismi di diritto pubblico.Le tre condizioni hanno carattere cumulativo.

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    Le figure di incerta qualificazione: in particolare, le societ perazioni a partecipazione pubblica.

    Le societ a partecipazione pubblica sono soggette ad una disciplina particolare:lart. 2449 c.c. prevede che, ove lo Stato (o altro ente pubblico) abbiapartecipazioni azionarie, latto costitutivo possa ad esso conferire la facolt dinominare amministratori o sindaci, ovvero componenti del consiglio disorveglianza, nonch revocarli.Questa eventualit consentita dallart.2450 c.c. anche quando lente non abbiapartecipazione azionarie, allorch cos disponga la legge o latto costitutivo.E frequente infatti il caso di societ istituite direttamente ed unilateralmente dallalegge o di societ a costituzione obbligatoria.Si possono individuare almeno tre modelli:

    1) le societ a partecipazione pubblica regolate da leggi speciali e chiamate asvolgere funzioni pubbliche (ad esempio Patrimonio s.p.a., Infrastruttures.p.a.) possono essere accostate alle societ che risultano affidatarie diservizi in house senza necessit di una previa gara;

    2) le societ a partecipazione pubblica direttamente affidatarie di servizipubblici locali; di norma la scelta del socio privato avviene a mezzo gara;

    3) le societ derivanti dal processo di privatizzazione;Affidamento in house il concetto delineato dalla giurisprudenza comunitariacon il quale si esclude che la disciplina sugli appalti trovi applicazione nei casi incui tra amministrazione e imprese sussista un legame tale per cui il soggetto nonpossa ritenersi distinto dal punto di vista decisionale.Il legislatore italiano, la fine di evitare di mettere a gara laffidamento delservizio locale, ha utilizzato lo stesso schema nel settore dei servizi pubblici.Il T.U. sugli enti locali, modificato dallart.35 della Legge 448/2001 e dalla Legge326/2003, prevede per i servizi locali di rilevanza economica tre forme di gestione:

    a) societ pubbliche direttamente affidatarie del servizio come le societ acapitale misto pubblico privato nelle quali il socio privato venga scelto

    attraverso lespletamento di gare con procedure ad evidenza pubblica;b) societ pubbliche direttamente affidatarie del servizio come le societ a

    capitale interamente pubblico a condizione che lente o gli enti pubblicititolari del capitale sociale esercitino sulla societ un controllo analogo aquello esercitato sui propri servizi e che la societ realizzi la parte piimportante della propria attivit con lente o gli enti pubblici che lacontrollano nella logica della concorrenza e del mercato;

    c) affidamento del servizio a societ di capitali individuate attraversolespletamento di gare.

    Per la disciplina relativa alla dismissione delle partecipazioni azionarie nellesociet in cui sono stati trasformati gli enti privatizzati, lart.2 D.L. 332/1994convertito in legge 474/1994, modificato dalla L.350/2004, accanto ai limiti alpossesso azionario e al divieto della cessione della partecipazione, consente alloStato di mantenere poteri speciali ( golden share : opposizione allassunzione dipartecipazioni che rappresentano almeno la ventesima parte del capitale sociale)esercitabili soltanto in caso di pericolo per interessi vitali dello Stato medesimocon riferimento alle societ operanti nel settore della difesa, dei trasporti, delletelecomunicazioni, delle fonti di energia e degli altri pubblici servizi, individuatecon decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.Ricorre ente pubblico laddove lo statuto delle societ per azioni e la disciplinadelle dismissioni implichino la impossibilit di uno scioglimento: infatti lesistenza

    e la destinazione funzionale della societ sono predeterminate con atto normativoe rese indisponibili alla volont dei propri organi deliberativi.Le societ a partecipazione pubblica maggioritaria sono assoggettate ad unadisciplina di diritto speciale. Le societ per azioni a partecipazione pubblica locale

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    sono soggetti privati nei limiti in cui possano disporre della propria esistenza e delproprio oggetto.I concessionari di opere e gli affidatari di servizi pubblici sono categorie di soggettiprivati che presentano carattere pubblicistico, i quali, collocati in sul mercato inregime di libera concorrenza, sono assoggettati a settori c.d. esclusi allorchagiscano in virt di diritti speciali o esclusivi.Sono diritti speciali o esclusivi i diritti costituiti per legge, per regolamento o invirt di una concessione o di altro provvedimento amministrativo avente leffetto

    di riservare ad uno o pi soggetti lesercizio di attivit.Lart. 2461 c.c. si occupa delle societ di interesse nazionale estendendo ad essela normativa di cui agli artt. 2458 e 2459 c.c. compatibilmente con le disposizionidelle leggi speciali che stabiliscono per tali societ una particolare disciplina circala gestione sociale, la trasferibilit delle azioni, il diritto di voto e la nomina degliamministratori e dei dirigenti. Tra queste societ si ricorda la RAI tv,concessionaria del servizio pubblico.

    Vicende degli enti pubblici.La costituzione degli enti pubblici pu avvenire per legge o per attoamministrativo sulla base di una legge, anche se in molti casi la legge si limitataa riconoscere come enti pubblici organizzazioni nate per iniziativa privata.Il legislatore non libero di rendere pubblica qualsiasi persona giuridica privata,infatti esistono limiti costituzionali che tutelano le formazioni sociali, la libert diassociazione e altre attivit private.In ordine all estinzione degli enti pubblici, essa pu aprire una vicenda di tiposuccessorio (a titolo universale o particolare), ma lestinzione pu essere prodottadalla legge o da un atto amministrativo basato sulla legge.Quanto alle modificazioni degli enti pubblici , si possono ricordare ilmutamento degli scopi, le modifiche del territorio degli enti territoriali, lemodificazioni delle attribuzioni, la trasformazione da ente non economico a ente

    pubblico economico e le variazioni della consistenza patrimoniale.Gli enti pubblici possono inoltre essere trasformati in persone giuridiche di dirittoprivato.Anche il riordino degli enti pubblici pu comportare lestinzione degli stessi o laloro trasformazione in persone giuridiche private.Recentemente, gli artt. 11 e 14 della Legge 59/1997 hanno conferito al governo ladelega a emanare decreti legislativi diretti a riordinare gli enti pubblici nazionalioperanti in settori diversi dalla assistenza e previdenza, le istituzioni di dirittoprivato e le societ per azioni controllate dallo Stato, individuando quale criteri eprincipi direttivi la fusione o soppressione di enti con finalit omologhe ocomplementari, la trasformazione di enti per i quali lautonomia non sia necessariao funzionalmente utile in ufficio dello Stato o di altra amministrazione pubblicaovvero in struttura di universit, con il consenso della medesima, ovvero laliquidazione degli enti inutili.

    La privatizzazione degli enti pubblici.La scelta di privatizzare gli enti pubblici sostenuta da molte ragioni. Quando talevicenda comporta la trasformazione dellente in societ per azioni, questa ingrado di reperire capitale di rischio sul mercato ed ha una snellezza dazionemaggiore.La privatizzazione stata introdotta anche ai fini della riduzione

    dellindebitamento finanziario (art.1 c.6 Legge 474/1994).Pi in generale la privatizzazione formale oltre che sostanziale comporta che ilpotere pubblico rinunci ad essere imprenditore e quindi incide sul modello diintervento pubblico nelleconomia.

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    In realt spesso il legislatore affida la gestione di interessi pubblici alle struttureprivatizzate, ossia realizza una privatizzazione meramente formale, rimanendo ilcapitale nella totalit o nella maggioranza in mano pubblica.Le tappe fondamentali della privatizzazione sono le seguenti:

    1) Lente pubblico economico viene trasformato in societ per azioni(privatizzazione c.d. formale, ovvero, fase fredda della privatizzazione)con capitale interamente posseduto dallo Stato.

    2) Si procede poi alla dismissione della quota pubblica (privatizzazione c.d.

    sostanziale, o fase calda della privatizzazione). Questultima tappa disciplinata dal D.L.332/1994 convertito in Legge 474/1994 modificato dallaL.350/2003, che fa riferimento a procedure trasparenti e non discriminatorie.

    La privatizzazione interessa soggetti che operano in tre settori principali:- nella gestione di partecipazioni azionarie (Iri, Eni);- nei servizi di pubblica utilit (Enel, telecomunicazioni, gas, ecc);- nel settore creditizio (istituti di credito di diritto pubblico);

    Lordinamento italiano conosce anche altre forme di privatizzazione, caratterizzatedal fatto che gli enti vengono trasformati in soggetti privati non aventi scopo dilucro, come per la trasformazione obbligatoria degli enti che operano nel settoremusicale in fondazioni di diritto privato disposta dal D.Lgs 367/1996.Il D.Lgs 509/1994, inoltre, prevede la trasformazione in persone giuridiche privatedi enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza.Con il D.Lgs 419/1999 modificato dalla L.284/2002, sono state emanate norme inmateria di privatizzazione, fusione, trasformazione e soppressione di enti pubblicinazionali, ridefinendo anche i compiti della SIAE.

    I principi in tema di organizzazione degli enti pubblici.Per realizzare i propri fini, lamministrazione ha bisogno di un insieme di strutturee di mezzi personali e reali che il risultato di una certa attivit organizzativa laquale si deve svolgere nellosservanza della Costituzione.

    Lart. 97 Cost., che si riferisce letteralmente allorganizzazione, pu essere lettocome norma di ripartizione della funzione di indirizzo politico tra governo eparlamento poich lattivit di organizzazione espressione di quella di indirizzo esi desume la sussistenza di una riserva di organizzazione in capo al Governo, chepu modellare le proprie strutture in ragione delle esigenze mutevoli che deveaffrontare.Un riconoscimento espresso di tale riserva di organizzazione operato dallart. 17c.1 lett. d Legge 400/1988, che prevede la figura dei regolamenti governatividisciplinanti lorganizzazione ed il funzionamento delle amministrazioni pubblichesecondo le disposizioni di legge; altro ancora lart.14 bis della stessa legge, ilquale stabilisce che lorganizzazione e la disciplina degli uffici dei ministeri sonodeterminate con regolamento governativo su proposta del ministro competente,dintesa con il Presidente del Consiglio dei ministri e con il ministro del tesoro.Lart. 97 si riferisce allamministrazione statale, lart. 117 c.6 Cost. prevede checomuni, province e citt metropolitane abbiano potest regolamentare in ordinealla disciplina dellorganizzazione e dello svolgimento delle funzioni loroattribuite, ed in questo caso la riserva di organizzazione disposta proprio dallaCostituzione.Debbono poi essere ricordati gli atti di organizzazione non aventi caratterenormativo quali gli atti di istituzione di enti, di organi o di uffici, lassegnazione agliorgani dei titolari, gli accordi tra pi amministrazioni che disciplinano attivit di

    interesse comune, o costitutivi di consorzi.Il potere di organizzazione oggi espressamente disciplinano dagli artt.2 e 5 delD.Lgs 165/2001.

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    La prima norma afferma che le amministrazioni pubbliche definiscono secondo iprincipi generali fissati da disposizioni di legge e, sulla base dei medesimi,mediante atti organizzativi secondo i rispettivi ordinamenti, le linee fondamentalidi organizzazione degli uffici e individuano gli uffici di maggior rilevanza.La seconda norma stabilisce che le pubbliche amministrazioni assumono ognideterminazione organizzativa con la capacit e i poteri del privato datore dilavoro: alle determinazioni operative gestionali occorre garantire adeguatimargini e, cio, uno spazio di discrezionalit organizzativa.

    Lorgano.La personalit giuridica delle organizzazioni riferita alle situazioni giuridiche e airapporti giuridici. Per poter agire le organizzazioni potevano ricorrere a due istituti:

    a) la rappresentanza , alla stessa stregua di quella necessaria disposta per lepersone fisiche incapaci di agire;

    b) utilizzare la figura dell organo ;Attraverso l organo la persona giuridica agisce e lazione svolta dallorgano siconsidera posta in essere dallente. Lorgano non separato dallente, quindi, adifferenza di quanto accade nella rappresentanza, la sua azione non svolta innome e per conto di altri, e corrisponde allattivit propria dellente.La capacit giuridica spetta comunque allente, che centro di imputazioni dieffetti e fattispecie.Lorgano dunque uno strumento di imputazione e, cio, lelemento dellente checonsente di riferire allente stesso atti e attivit; spesso lorgano permette allentedi rapportarsi con altri soggetti giuridici o comunque di produrre effetti giuridici.Pi in particolare lorgano va identificato nella persona fisica o nel collegio inquanto investito della competenza attribuita dallordinamento (ad esempio, ilcontratto stipulato dal dirigente comunale si considera concluso dal Comune).In assenza del titolare, lordinamento indica colui che chiamato a svolgere lerelative funzioni. Tra persona fisica preposta allorgano e ente pubblico corre un

    rapporto giuridico, definito rapporto di servizio.I poteri vengono attribuiti soltanto allente avente la soggettivit giuridica, ed essosi avvale di pi organi, ognuno di essi, pur senza esserne titolare, esercita unaquota di quei poteri, detta competenza .La competenza ripartita secondo svariati criteri: per materia, per valore, pergrado o per territorio.La competenza va tenuta distinta dallattribuzione, che indica la sfera di poteri chelordinamento generale conferisce ad ogni ente pubblico.

    Limputazione di fattispecie in capo agli enti da parte di soggettiestranei alla loro organizzazione.

    Tra le attivit pubbliche che vengono esercitate da soggetti privati si pensi allefunzioni certificative spettanti al notaio , alle possibilit che concessionariemanino atti amministrativi o eroghino servizi pubblici, alla potest spettante aicittadini di procedere all arresto in flagranza di reato , al potere degliinteressati di produrre dichiarazioni sostitutive di certificazioni , allapossibilit di affidare ai terzi la riscossione dei tributi.Il privato pu agire direttamente in base alla legge, o in forza di un atto dellapubblica amministrazione. Egli riceve spesso un compenso da parte dellentepubblico oppure da utenti che fruiscono della sua attivit. Lattivit si configura neiconfronti dei terzi come pubblicistica, alla stessa stregua di quella che avrebbe

    posto in essere lente pubblico sostituito.

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    Classificazione degli organi.Sono esterni gli organi competenti ad emanare provvedimenti o atti aventirilevanza esterna (i dirigenti, ad esempio, adottano gli atti che impegnanolamministrazione verso lesterno). Gli organi procedimentali (o organi interni )sono quelli competenti ad emanare atti aventi rilevanza endoprocedimentale.Organi centrali sono quelli che estendono la propria competenza allinterospettro dellattivit dellente; gli organi periferici , viceversa, hanno competenzalimitata ad un particolare ambito di attivit, di norma individuato secondo uncriterio geografico.Gli organi ordinari sono previsti nel normale disegno organizzativo dellente,mentre gli organi straordinari operano invece in sostituzione degli organiordinari (in genere detti commissari).Gli organi permanenti sono stabili, gli organi temporanei svolgono funzioniper un limitato periodo di tempo (ad esempio le commissioni per i concorsi).Gli organi attivi sono competenti a formare ed eseguire la volontdellamministrazione; gli organi consultivi rendono pareri; gli organi dicontrollo sindacano lattivit posta in essere dagli organi attivi.La distinzione rispecchia quella tra attivit amministrativa attiva (che ha lafinalit di curare gli interessi pubblici: c.d. amministrazione attiva), attivitconsultiva (mediante la quale vengono espressi pareri ) e attivit di controllo(la cui finalit quella di verificare lattivit amministrativa attiva alla luce di unparametro prefissato).Gli organi rappresentativi sono quelli i cui componenti, a differenza degliorgani non rappresentativi , vengono designati o eletti dalla collettivit checostituisce il sostrato dellente. Tipico esempio di organo rappresentativo ilsindaco, mentre organo non rappresentativo , ad esempio, il prefetto.Vi sono poi organi con legale rappresentanza e consistono in particolari tipi diorgani esterni, cio che esprimono la volont dellente nei rapporti contrattuali coni terzi e che, avendo la capacit processuale, conferisce la procura alle liti per

    agire o resistere in giudizio.Per espressa volont di legge, alcuni organi sono dotati di personalit giuridica (esono detti organi con personalit giuridica o organi-enti ), profilandosi cometitolari di poteri e come strumenti di imputazione di fattispecie ad altro ente (inquanto organi di questultimo), un esempio l ISTAT , alla dipendenza dellaPresidenza del Consiglio dei ministri con compiti relativi alle indagini statisticheinteressanti le amministrazioni statali.Sono organi monocratici quelli il cui titolare una sola persona fisica. Negliorgani collegiali si ha la contitolarit di pi persone fisiche considerate nel loroinsieme.Le ragioni per cui si procede allistituzione dellorgano collegiale sono quella diriunire in un unico corpo i portatori di interessi differenti e/o far confluire nelcollegio pi capacit professionali e tecniche.Lesercizio delle competenze dellorgano collegiale avviene mediantedeliberazione, la cui adozione segue un procedimento che, solitamente, constadelle seguenti fasi:

    - convocazione del collegio , cio linvito contenente lordine del giorno,a riunirsi in un certo luogo in una certa data;- presentazione di proposte sui punti allordine del giorno;- discussione ;- votazione .

    Occorre distinguere tra quorum strutturale e quorum funzionale. Il primoindica il numero dei membri che devono essere presenti affinch il collegio sialegittimamente costituito (nei collegi perfetti si impone la presenza di tutti icomponenti); il quorum funzionale indica il numero di membri presenti che

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    debbono esprimersi favorevolmente sulla proposta affinch questa si trasformi indeliberazione.Nei c.d. collegi perfetti non ammessa lastensione; negli altri casi lastenuto considerato come assente o come votante, in questultimo caso, il voto diastensione non riduce il computo dei votanti in ragione del quale deve esserecalcolato il quorum funzionale e, dunque, equivale a voto negativo.La deliberazione si perfeziona con la proclamazione fatta dal Presidente: le sedutevengono documentate attraverso processi verbali redatti dal segretario e servono

    ad esternare la deliberazione adottata.Relazioni interorganiche. I modelli teorici: la gerarchia, la direzione

    ed il coordinamento. Tra gli organi di una persona giuridica pubblica possono istaurarsi relazionidisciplinate dal diritto.La gerarchia esprime la relazione di sovraordinazione-subordinazione tra organidiversi.Lomogeneit delle competenze giustifica i poteri spettanti al superiore gerarchicoe il dovere di obbedienza di quello inferiore.Pi in particolare, i poteri caratteristici della relazione gerarchica sono:

    a) il potere di ordine (che consente di vincolare lorgano subordinato ad uncerto comportamento nello svolgimento della propria attivit) di direttiva(mediante la quale si indicano fini e obbiettivi da raggiungere, lasciando unmargine di scelta in ordine alle modalit con cui conseguirli) e disorveglianza sullattivit degli organi subordinati, i quali possono esseresottoposti a ispezioni e inchieste;

    b) potere di decidere i ricorsi gerarchici proposti avverso gli atti dellorganosubordinato;

    c) potere di annullare dufficio e di revocare gli atti emanati dallorganosubordinato;

    d) potere di risolvere i conflitti che insorgano tra organi subordinati;e) poteri in capo allorgano superiore di avocazione (per singoli affari, permotivi di interesse pubblico, indipendentemente dallinadempimentodellorgano inferiore) e sostituzione (a seguito di inerzia dellorganoinferiore).

    Il potere di delega spettante al superiore sussiste soltanto nei casi previsti dallalegge.Il potere di emanare ordini relativamente alle funzioni ed alle mansionidellinferiore gerarchico esclude la possibilit di scelta di questultimo, facendosorgere il dovere di eseguirlo, salvo che lordine stesso non contrasti con la leggepenale. Se il dipendente ritenga lordine palesemente illegittimo, deve farnerimostranza al superiore, dichiarandone le ragioni, ma poi obbligato adeseguirlo se lordine viene rinnovato per iscritto (semprech non si tratta di ordinecriminoso artt. 16 e segg. T.U. 3/1957).Altro tipo di relazione interorganica la direzione , per la quale lorganosovraordinato ha il potere di indicare gli scopi da perseguire, ma deve lasciare allastruttura sottoordinata la facolt di scegliere le modalit e i tempi dellazione voltaa conseguire quei risultati. Nella direzione, lorgano sovraordinato ha pi inparticolare il potere di emanare direttive e quello di controllare lattivitamministrativa in considerazione degli obbiettivi da raggiungere.Rispetto alla gerarchia, la direzione comporta la sostituzione del potere di dare

    ordini con il potere di emanare direttive, ma che non vincolano completamentelorgano inferiore, ed il controllo non riguarda gli atti come nella gerarchia, ma sisvolge in via successiva e investe lautorit.

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    In dottrina si individua una ulteriore relazione interorganica, il coordinamento ,riferendolo a organi in situazione di equiordinazione preposti ad attivit che, purdovendo restare distinte, sono destinate ad essere ordinate secondo un disegnounitario. Contenuto di tale relazione sarebbe il potere, spettante ad uncoordinatore, di impartire disposizioni idonee a tale scopo e di vigilare sulla loroattuazione ed osservanza.Il coordinamento definito dalla legge (es. art. 16, 17 e 25 D.Lgs 165/2001). Icompiti di coordinamento possono essere riconosciuti ad un organo ad hoc oppure

    ad uno degli organi interessati al coordinamento (come gli organi collegiali). Lapossibilit che un segretario generale, capo dipartimento o altro dirigentecomunque denominato svolga funzioni di coordinamento di uffici dirigenziali dilivello generale infine prevista dallart. 16 D.Lgs 165/2001.Lesigenza di coordinamento tra lazione di pi soggetti pubblici soprattuttosoddisfatta attraverso lutilizzo della conferenza di servizi .

    Il controllo.Il controllo una importante relazione interorganica, che consiste nellattivit diverifica, esame e revisione delloperato altrui. Nel diritto amministrativo il controllocostituisce unautonoma funzione svolta da organi peculiari.Il controllo consiste in un esame, da parte di un apposito organo, di atti e attivitimputabili ad un altro organo controllato. Il controllo svolto in ogni casonellambito delle relazioni gerarchiche dove lorgano gerarchicamente superiorecontrolla lattivit dellorgano subordinato.Il controllo, che sempre doveroso, deve essere svolto nelle forme previste dallalegge, e si conclude con la formulazione di un giudizio, positivo o negativo, sullabase del quale viene adottata una misura.Il controllo si divide in interno ed esterno a seconda che esso sia esercitato daorgani dellente o da organi di enti diversi, un esempio di controllo interno costituito dal controllo ispettivo .

    Il controllo sugli organi degli enti territoriali previsto, per quanto riguarda leregioni, dallart.126 Cost. e dagli artt.141 e segg. T.U. sugli enti locali in ordine aglienti territoriali diversi dalla regione.Il controllo pu essere condotto alla luce di criteri di volta in volta differenti -conformit alle norme (controllo di legittimit, denominato vigilanza ), opportunit(denominato tutela ), efficienza, efficacia, ecc - ed avere oggetti diversi tra loro:organi, atti normativi, atti amministrativi di organi individuali e collegiali, contrattidi diritto privato, attivit.Le misure che possono essere adottate a seguito del giudizio sono di vario tipo:repressive (annullamento dellatto), impeditive (le quali non eliminano latto maostano a che latto produca efficacia, come rifiuto di approvazione o visti),sostitutive ( controllo sostitutivo ).

    1) Nel controllo sugli organi la misura la sostituzione allorgano ordinario nelcompimento di alcuni atti, in altri casi la misura lo scioglimentodellorgano. Ancora diversa la misura che consiste nellapplicazione disanzioni ai componenti lorgano.

    2) Nellambito dei controlli sugli atti si distingue tra controlli preventivi(rispetto alla produzione degli effetti degli atti) e successivi (i quali sisvolgono quando latto ha gi prodotto i suoi effetti).

    In una via di mezzo tra controlli successivi e preventivi si collocano i controllimediante riesame i quali procrastinano lefficacia dellatto allesito di una nuovadeliberazione dellautorit decidente.

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    In particolare, il controllo di ragioneria nellamministrazione stataleed il controllo della Corte dei Conti.

    Un particolare tipo di controllo (contabile e di legittimit) il controllo diragioneria esercitato dagli uffici centrali di bilancio a livello centrale e dalleragionerie provinciali a livello di organi decentrati delle amministrazioni statali,i quali provvedono alla registrazione degli impegni di spesa risultanti daiprovvedimenti assunti dalle amministrazioni statali e possono inviare osservazionisulla legalit della spesa senza che ci abbia effetti impeditivi sullefficacia degliatti.Oggi gli uffici di ragioneria svolgono il controllo interno di regolaritamministrativa e contabile.Controllo successivo esterno e costituzionalmente garantito quello esercitatodalla Corte dei Conti organo al servizio dello Stato-comunit attraverso ilmeccanismo della registrazione e dellapposizione del visto.La Corte dei conti svolge anche altre importanti funzioni di controllo potendorichiedere alle amministrazioni pubbliche ed agli organi di controllo internoqualsiasi atto o notizia e pu effettuare e disporre ispezioni e accertamentidiretti.

    Nel quadro dei controlli spettanti alla Corte dei conti si contemplano:a) un controllo preventivo sugli atti;b) un controllo preventivo sugli atti che il Presidente del Consiglio dei

    ministri richieda di sottoporre temporaneamente a controllo o che la Cortedei conti deliberi di assoggettare per un periodo determinato a controllo inrelazione a situazioni di diffusa e ripetuta irregolarit rilevate in sede dicontrollo successivo;

    c) un controllo successivo sui titoli di spesa relativi al costo del personale,sui contratti e i relativi atti di esecuzione, in materia di sistemi informativiautomatizzati, stipulati dalle amministrazioni statali e sugli atti diliquidazione dei trattamenti di quiescenza dei pubblici dipendenti;

    d) un controllo successivo sugli atti di notevole rilievo finanziario individuatiper categorie ed amministrazioni statali che le sezioni unite stabiliscano disottoporre a controllo per un periodo determinato;

    e) un controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Statocontribuisce in via ordinaria, esercitato da una speciale sezione della Corte;

    f) un controllo sulla gestione degli enti locali effettuato dalla sezionedelle autonomie: il controllo, originariamente limitato agli enti locali conpopolazione superiore a ottomila abitanti e poi esteso ad altri comuni eprovince si conclude con un referto al Parlamento.La Legge 131/2003, nel dare attuazione allart.118 Cost., ha individuato duenuove forme di controllo:

    1) La Corte dei conti, ai fini del coordinamento della finanza pubblica,verifica il rispetto degli equilibri di bilancio da parte di Comuni,Province, Citt metropolitane e Regioni, in relazione al patto distabilit interno ed ai vincoli derivanti dallappartenenza dellItaliaallUnione Europea.

    2) Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti verificano ilperseguimento degli obbiettivi posti dalle leggi statali o regionali diprincipio e di programma, secondo la rispettiva competenza, nonch lasana gestione finanziaria degli enti locali ed il funzionamento deicontrolli interni e riferiscono sugli esiti delle verifiche esclusivamente

    ai consigli degli enti controllati; g) un controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delleamministrazioni pubbliche, nonch sulle gestioni fuori bilancio e sui fondi diprevidenza comunitaria.

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    La Corte, nellesercizio di una funzione ritenuta giurisdizionale, pronuncia ilgiudizio di parificazione sul rendiconto generale dello Stato (consistentenella certificazione di parit tra i conti della Corte medesima e quelli fornitidallamministrazione del tesoro), accompagnato da specifica relazione.La disciplina del controllo preventivo risulta dalla combinazione della L.20/1994e del T.U. Corte conti. Ai sensi dellart.27 L.340/2000 latto trasmesso alla Corteconti diviene in ogni caso esecutivo trascorsi sessanta giorni dalla sua ricezionesenza che sia intervenuta una pronuncia della sezione di controllo. Lesito del

    procedimento di controllo comunicato dalla sezione nelle ventiquattro oresuccessive alla fine delladunanza e le deliberazioni sono pubblicate entro trentagiorni dalla data delladunanza stessa.

    Il t.u. della Corte dei conti contempla anche il meccanismo dellaregistrazione con riserva , il quale consente allatto di venire vistato eregistrato. In particolare, a fronte della ricusazione del visto, il Consiglio deiministri pu adottare una deliberazione con la quale insiste nella richiesta diregistrazione: la Corte chiamata a deliberare a sezioni riunite e, ove nonriconosca cessata la causa del rifiuto ne ordina la registrazione e vi appone il vistocon riserva.La registrazione con riserva impegna la responsabilit politica dellesecutivo: perquesta ragione, ogni quindici giorni, la Corte dei conti trasmette al Parlamento unelenco con tutti i provvedimenti registrati con riserva.La registrazione pu essere richiesta anche con riferimento ad una o pi partidellatto; latto che il governo ritenga debba avere corso diventa esecutivo se lesezioni riunite non abbiano deliberato entro trenta giorni dalla richiesta.

    Levoluzione normativa in tema di controlli. I controlli interni.Il sistema italiano stato per lungo tempo caratterizzato dalla prevalenza deicontrolli preventivi di legittimit sui singoli atti.Una svolta normativa stata operata dal D.Lgs 286/1999 che stabilisce che le

    pubbliche amministrazioni, nellambito della propria autonomia, debbano istituire icontrolli interni, articolati in controllo di regolarit amministrativa e contabile,controllo di gestione, valutazione e della dirigenza e valutazione e controllostrategico.

    1) Il controllo di regolarit amministrativa e contabile volto a garantirela legittimit, la regolarit e la correttezza dellazione amministrativa e deverispettare i principi generali della revisione aziendale.

    2) Il controllo di gestione costituisce la seconda tipologia di controlli interni emira a verificare lefficacia, efficienza ed economicit dellazioneamministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventidi correzione, il rapporto tra costi e risultati. Il controllo di gestione svoltoda strutture e soggetti che rispondono ai dirigenti posti al vertice dellunitorganizzativa interessata e supporta la funzione dirigenziale.Esso si articola