Diritto dell’unione europea – Francesco Cantù – Santini Andrea

Le modalità di esercizio dei poteri dell'UE

L'UE non è strutturata secondo il principio della separazione dei poteri → i tradizionali poteri sono rintracciabili ma danno luogo

ad atti complessi.

La FUNZIONE LEGISLATIVA di cui si parla propriamente solo a partire dal Trattato di Lisbona (2009).

⫸ La nozione di atto legislativo nel TFUE

Il riferimento nel testo del trattato è l'art 289 TFUE, par 3.

A differenza che negli ordinamenti giuridici nazionali, un atto non è definito come tale in virtù del suo contenuto /

portata ma in virtù della procedura adottata per la sua emanazione. Secondo il trattato di Lisbona tutti gli atti giuridici

adottati mediante procedura legislativa sono atti legislativi; la procedura DETERMINA la natura dell'atto,

indipendentemente dal contenuto.1

NB: Rovesciamento della logica statuale → STATO: la natura dell'atto determina la procedura a cui si fa ricorso.

Quindi, anche regolamenti – decisioni – direttive hanno natura legislativa perché si basano su una procedura

prevista nella base giuridica. Tutte le fonti normative [Trattati, Fonti di diritto derivato = regolamenti, direttive,

decisioni] sono atti legislativi: non esiste un atto che si chiami “legge” (c'era stato un tentativo nell'abortito trattato

costituzionale, poi appositamente eliminato con Lisbona per evitare di suggerire un'evoluzione UE verso una forma

statuale).

Inoltre, non è ancora stata definita una gerarchia tra le fonti del diritto dell'UE.

In particolare, dopo l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona vengono utilizzati due tipi di procedura:

una procedura legislativa ordinaria (ossia quella di co-decisione)

le procedure legislative speciali.

⫸ Le istituzioni protagoniste della funzione legislativa e l’evoluzione dell’equilibrio tra le stesse nel corso del tempo

i Soggetti istituzionali coinvolti sono la “piramide a base triangolare” formata da ...

commissione + consiglio UE + parlamento europeo (il triangolo istituzionale)

→ compartecipazione delle istituzioni politiche nell'esercizio della funzione legislativa, da cui è escluso il Consiglio Europeo.

1 I regolamenti e le direttive utili ai fini dell'art. 101, 102 in materia di concorrenza (2003) non costituiscono un atto legislativo

ai sensi della nostra definizione Si tratta di un atto di fatto, nella sua sostanza, di natura di legislativa, la cui procedura è identica a una procedura legislativa speciale MA la procedura non è qualificata come procedura legislativa speciale.

Perché? Perché il fatto di non cambiarne denominazione permette l'esistenza di due specifiche norme che, valide in relazione della

procedura speciale, non lo sono in questo caso: Quando delibera e vota su atti legislativi, il Consiglio si riunisce in seduta pubblica; in realtà in ogni caso il vero

negoziato comunque si svolge nelle riunioni precedenti → scappatoia dall'effettiva PUBBLICITA' DEI LAVORI Controllo dei Parlamenti nazionali del rispetto del principio di sussidiarietà (art 103 Protocollo) → scappatoia alla

sottoposizione al controllo dei parlamenti nazionali. In definitiva, quando la procedura è legislativa il Parlamento entra in gioco; la garanzia di partecipazione non è garantita se la

procedura non è legislativa. Anche gli atti inerenti alla PESC non costituiscono un atto legislativo ai sensi della nostra definizione.

La forza relativa di queste istituzioni è cambiata nel tempo:

Inizialmente: l'attribuzione delle competenze si fonda sull'equilibrio tra interessi generali e particolaristici (degli Stati)

Commissione = potere di iniziativa, perché rappresenta l'interesse generale Consiglio dell'UE = potere decisionale, perché vi

siedono i rappresentanti degli stati secondo la logica internazionalista (Parlamento Europeo marginale, rilegato alla procedura di

consultazione → funzione meramente consultiva, per cui i consigli non erano necessariamente recepiti, prima della deliberazione

del Consiglio; solo talvolta la procedura di consultazione era considerata obbligatoria)

Regola fondamentale che permetteva di mantenere l'equilibrio: la proposta della Commissione può essere modificabile solo

all'unanimità (altrimenti si perde l'interesse generale).

Primo cambiamento:

Indebolimento del ruolo della Commissione, che ha il potere di iniziativa ma è soggetto a condizionamenti, a seguito della nascita

del Consiglio Europeo, che ne dà orientamento politico e dunque di fatto influenza il potere di iniziativa;

Secondo cambiamento:

L’accordo si sposta tra Consiglio e Parlamento e ne risulta un parziale indebolimento del potere della Commissione;

Il rafforzamento del ruolo del Parlamento Europeo è una risposta alla problematica del DEFICIT DEMOCRATICO (prima di fatto

legiferavano i Governi riuniti in sede di Consiglio dell'UE – tollerabile solo fin quando ci si occupava esclusivamente di mercato).

Le richieste del Parlamento si fanno più forti dal 1979.

Il parlamento europeo è coinvolto, secondo step cronologicamente successivi nella...

• Procedura di consultazione

• Procedura di cooperazione (Atto Unico Europeo, oggi non più valida): Il Consiglio può discostarsi dal Parere del Parlamento

• Procedura di parere conforme (Atto Unico Europeo) : il Consiglio può deliberare solo conformemente al Parlamento

MA il ruolo del Parlamento varia anche in base alla materia

introduzione della Procedura di codecisione (Trattato di Maastricht): Consiglio dell'UE e Parlamento Europeo diventano

colegislatori; dopo la proposta delle Commissione, sia Consiglio dell'UE che Parlamento Europeo fanno emendamenti2,

senza bisogno di unanimità e devono approvare lo stesso testo definitivo.

⫸ il potere di iniziativa della Commissione e gli strumenti introdotti per condizionarne l’esercizio ad opera, in particolare, degli

Stati membri;

Art 17 TUE: La Commissione ha potere di iniziativa (par 2);

L'iniziativa è sempre necessaria almeno che i trattati non dispongano diversamente.

Eccezione: potere di iniziativa esercitabile da ¼ degli Stati Membri in tema di spazio libertà, sicurezza, giustizia.

Nel corso del tempo sono state poste delle limitazioni al potere di iniziativa della Commissione con un successivo indebolimento

di esso. Ciò nonostante, essa ne rimane sempre titolare.

Condizionamenti:

1. rafforzamento del Consiglio Europeo che detta le priorità politiche

2. il Comitato dei rappresentanti permanenti COREPER influenza la funzione di iniziativa di cui la Commissione è titolare,

attraverso un'operazione di filtro e stabilendo l'ordine del giorno

3. 3. La terza serie di condizionamenti deriva dal fatto che alla Commissione possa anche essere richiesto di formulare delle

proposte:

Il Consiglio dell'UE (art 241 TFUE) ed il Parlamento europeo (art 225 TFUE) possono chiedere alla Commissione di

2 Gli emendamenti non possono stravolgere le finalità dell'atto legislativo proposto dalla Commissione; in questo caso la

decisione del Consiglio risulterebbe illegittima perché priva della proposta della Commissione. Nel caso la Commissione si renda conto che il Consiglio si stia comportando in questo modo, può ritirare la sua proposta

(sent 1988 C. di Giustizia, caso Fediol).

formulare delle proposte → se la Commissione non presenta una proposta essa ne comunica le MOTIVAZIONI al

Parlamento

art 11 TUE: I cittadini (1 milione) possono invitare la Commissione a presentare una risposta appropriata (norma

sulla democrazia partecipativa); il numero significativo degli stati membri da cui devono provenire è pari ad almeno ¼;

la Commissione deve motivare adeguatamente se non dà seguito;

- Il comitato promotore può proporre direttamente un ipotetico testo o meno, ma il contenuto è deciso in definitiva dalla

Commissione → ne risulta un condizionamento più debole;

È una funzione che parte della più ampia necessità di interazione con il sistema economico-sociale europeo

Tale volontà nasce dall'interno della Commissione stessa, a partire dal Libro Bianco sulla governance (2001):

l'elemento del lobbying è sempre più formalizzato in quanto l'interazione è considerata come elemento di democraticità;

inoltre il lobbying può permettere di adeguare la forma ideale della proposta alla sua effettiva ricezione; elementi

dell'attività di lobbying contemplati: proposta + relazione illustrativa, la Commissione dovrà spiegare se ne ha tenuto

conto e dare spiegazione del perché.

⫸ i poteri del Consiglio e del Parlamento europeo nell’ambito della procedura legislativa ordinaria e delle procedure legislative

speciali

ORDINARIA: adozione congiunta di un regolamento, direttiva o decisione da parte di Parlamento e Consiglio

(adozione congiunta) previa proposta della Commissione; equivale alla codecisione di Maastricht ed effettivamente è la

più utilizzata.

art 294 TFUE: ①proposta Commissione: atto formale di natura interorganica, in quanto non rivolto verso

l'esterno; è obbligatoria a meno che

più proposte in un ampio contesto organico sono contenute nei libri bianchi

Sia il Parlamento che il Consiglio hanno il potere di veto

② prima lettura:

il Consiglio Europeo3 prende una posizione sulla proposta;

Se il Parlamento si esprime a favore rispetto all'opinione espressa dal Consiglio entro 3 mesi, si adotta l'atto legislativo, altrimenti

emenda la proposta; nel caso in cui non si raggiunga un accordo sugli emendamenti...

③ seconda lettura: il Parlamento esprime una posizione tenendo conto dell'espressione del

Consiglio, ma se l'accordo nuovamente non è raggiunto..

④Convocazione del Comitato di conciliazione, formato da

28 rappresentanti dei membri del Consiglio,

28 rappresentanti del Parlamento europeo e la Commissione, con funzione di mediatrice. Se il Comitato raggiunge non

un accordo, l'atto si considera non adottato e la procedura si conclude.

Se l'accordo si trova...

⑤ terza lettura

- NON serve l'accordo unanime dei 28 stati membri

- se scadono i termini di 6 settimane e non si è raggiunto un accordo sulla proposta, essa decade.

Prassi: si distanzia dalla norma soprattutto per le materie più controverse

3 Se l'iniziativa della Commissione è necessaria, allora il Consiglio deve deliberare all'unanimità, art 293 TFUE.

triloghi informali: il Parlamento4 non prende posizione per non far partire il conto alla rovescia (rispetto dei termini), i

i rappresentanti del triangolo istituzionale discutono al di fuori delle aule per smussare le differenze; dopo anni di lotte

informali è possibile che il Consiglio approvi la posizione espressa dal Parlamento anche in prima lettura;

es. di fallimento dell'iter della procedura ordinaria: questione della clonazione.

SPECIALE: adozione di un regolamento, direttiva o decisione da parte di Parlamento con partecipazione del Consiglio o

vice versa da parte del Consiglio con partecipazione del Parlamento

NON c'è necessità di proposta legislativa da parte della Commissione.

Solo apparentemente la norma (art 289 TFUE) è perfettamente simmetrica, ma la simmetria non si ritrova nella realtà: le singole

basi giuridiche fanno la differenza → si prevedono solo 3 casi in cui il Parlamento decide con la partecipazione del Consiglio

(contro 30)

1) decisione del Parlamento

(casi: approvazione statuto parlamento europeo,

definizione delle modalità per l'esercizio del diritto di inchiesta del Parlamento europeo,

adozione dello statuto di mediatore europeo)

- il Consiglio dell'UE ha potere di veto

decisione del Consiglio

- il Consiglio decide all'unanimità → depotenziamento ruolo del Parlamento

sono di due diversi tipi

① il Parlamento esprime un parere conforme vincolante (ex procedura di parere conforme)

② il Parlamento ha funzione di mera consultazione (ex procedura di cooperazione) → es. revisione dei trattati, sicurezza sociale,

movimenti di capitali

Il parere del Parlamento è obbligatorio e la sua assenza rende passibile l'atto legislativo emanato dal Consiglio passibile si essere

dichiarato nullo da parte della C.d.G.; non basta la mera richiesta da parte del Parlamento.

+ Pareri facoltativi del Parlamento in tutti i casi in cui il trattato non preveda esplicitamente l'obbligo

+ eventuali pareri obbligatori (se previsti dai trattati) da parte di organi consultivi come CES, CDR, BCE.

Il quadro va sempre calato in una materia: occorre andare a vedere quale procedura (legislativa o meno) è applicata → ciò

permette di capire quali sono gli equilibri di forza per prendere decisioni su ciascuna questione

es. politiche dell'energia (art 194 TFUE): proposta decisione, consultazione Comitato Regioni e Comitato economico e sociale,

codecisione + par 14 → se ci sono implicazioni fiscali: unanimità del Consiglio e consultazione Parlamento.

Le relazioni esterne dell'UE vengono viste nel trattato di Roma 1957 come un mezzo per la realizzazione del mercato unico

garanzia della libera circolazione di 4 fattori di produzione: merci, servizi, lavoratori, capitali

effettiva libera concorrenza.

Progressiva estensione con l'accresciuta importanza dell'Europa come attore della comunità internazionale basata sul

riconoscimento come valore fondante dei multilateralismo (eguaglianza tra tutti i membri della comunità internazionale) effettivo

(basato sull'azione delle O.I., ONU):

• Maastricht (1992): debole visione unitaria

• Consiglio di Colonia 1999: sviluppo della politica europea di sicurezza e di difesa

• Trattato di Lisbona (2009): fine della dicotomia aspetti economici – aspetti politici delle relazioni estere; l'UE acquisisce la

personalità formale per agire come un soggetto internazionale

MA è persistente il metodo di stampo intergovernativo applicato alla Politica estera e di sicurezza (prerogativa assente infatti degli

art 3-6 TUFE e citata solo in termini di disciplina specifica nel TUE)altri obiettivi dell'azione esterna (art 3 TUE + art 21 TUE).

FUNZIONE NORMATIVA DELEGATA

4 Lobbying all'interno del Parlamento Europeo: cresciuto a partire da Maastricht, perché aumentano le funzioni del Parlamento; in linea di principio si tende a pensare che ne facciano parte soprattutto organizzazioni governative, che portano interessi più sociali che economici ma ciò è vero solo parzialmente.E' possibile che il lobbying si eserciti anche sui membri del Coreper (ambasciatori), soprattutto per le questioni più tecniche. Invece, l'attività di lobbying al Consiglio dell'UE è pressoché impraticabile.

E' ad oggi chiaramente differenziata dall'esecutiva (due articoli diversi).

Già in precedenza però la Commissione aveva il potere di emanare provvedimenti normativi di esecuzione su delega del Consiglio

dell'UE o degli Stati Membri (e soggetto a controllo secondo la procedura della c.d. “comitologia” - disciplinata direttamente dal

Consiglio). Le materie più coinvolte erano politica agricola, politica dei trasporti e politica della concorrenza.

Il bisogno di introdurre questa funzione risponde alla necessità di semplificazione: i dettagli tecnici di volta in volta aggiornati non

possono essere inseriti tramite una procedura complessa come quella legislativa, quindi si dà delega alla Commissione. Infatti si

tende a evitare un eccesso di dettagli negli atti legislativi.

art 290 TFUE introdotto con in Trattato di Lisbona

“Un atto legislativo può delegare alla Commissione il potere di adottare atti non legislativi di portata generale che integrano o

modificano determinati elementi non essenziali dell'atto legislativo”

prima del Trattato di Lisbona esisteva nella prassi ma si confondeva con la funzione esecutiva

adozione di atti di portata generale (quindi si tratta di atti normativi anche se definiti “non legislativi”)

oggetto: elementi NON ESSENZIALI o elementi di dettaglio che possono essere modificati / integrati

gli elementi essenziali non possono essere oggetto di delega, se ne può occupare solo il legislatore. La nozione è stata introdotta

per la prima volta dalla CdG in una sent dicembre 1970. Se è facile definire un allegato di trattati “scientifici” come elementi

tecnici – non essenziali, altre volte distinguere al di fuori del contesto specifico gli elementi essenziali – non essenziali. Probabile

contenzioso - - >La Commissione tende a espandere il potere di delega oltre gli elementi non essenziali.

Ma è l'atto legislativo stesso che definisce quali siano gli elementi essenziali – non essenziali e la tempistica di modifica: “Gli atti

legislativi delimitano esplicitamente gli obiettivi, il contenuto, la portata e la durata della delega di potere.” NB. E' la

Commissione stessa che con la proposta legislativa propone anche le modalità di delega legislativa.

E' prevista la facoltà di controllo dell'esercizio di questa funzione:

“l'atto delegato può entrare in vigore soltanto se, entro il termine fissato dall'atto legislativo, il Parlamento europeo o il Consiglio

non sollevano obiezioni”

lo fanno in quanto legislatori = titolari in prima istanza di questa funzione

L'atto che viene adottato deve specificare che si tratti del risultato dell'esercizio della funzione legislativa delegata (si

tratterà di regolamenti delegati o direttive delegate)“L'aggettivo «delegato» o «delegata» è inserito nel titolo degli atti

delegati.”

FUNZIONE ESECUTIVA

art 291 TFUE

è in linea di principio una funzione decentralizzata in quanto spetta agli Stati Membri → agiscono come veri e propri organi

dell'Unione. “Gli Stati membri adottano tutte le misure di diritto interno necessarie per l'attuazione degli atti giuridicamente

vincolanti dell'Unione.”

Si delinea un MODELLO DECENTRALIZZATO DI ESERCIZIO DEL POTERE ESECUTIVO:

una struttura burocratica leggera e centralizzata come quella dell'UE non può attuare le norme efficacemente

bisogno di adattamento delle norme dell'UE al contesto giuridico-sociale (flessibilità)

MA bisogna garantire dei limiti alla difformità nell'applicazione / frammentazione → c'è possibilità di assegnazione della funzione

alla Commissione. “Allorché sono necessarie condizioni uniformi di esecuzione degli atti giuridicamente vincolanti dell'Unione,

questi conferiscono competenze di esecuzione alla Commissione”. La Commissione ne ha fatto largo uso soprattutto per quanto

riguarda l'applicazione ai casi concreti delle norme sulla concorrenza previste nei trattati.

⋅ C'è la tendenza, ancora oggi, a confondere la funzione esecutiva e legislativa delegata nel caso di adozione di misure di portata

generale → la natura esecutiva dell'atto può risultare molto sottile

es. controversia attuale tra Commissione e Consiglio su un regolamento del 2012: il Consiglio lo considera oggetto di funzione

esecutiva e la Commissione normativa delegata (per ora ci sono solo le conclusioni dell'avvocato generale)

Il controllo spetta ai titolari di prima istanza della funzione esecutiva: gli Stati

NB. ad oggi c'è un regolamento del 2011 che fissa un sistema di controllo di comitologia:

Un comitato composto da un rappresentante per stato membro e presieduto da un rappresentante per stato è posto al fianco della

Commissione. Lo Stato che vuole esercitare la funzione di controllo o fa attraverso il proprio rappresentante.

A chi ha giovato la separazione delle due funzioni? La comitologia sembra essere un sistema di controllo più blando, quindi

dovrebbero averne beneficiato gli stati come rappresentanti degli interessi uti singuli. (penso ci sia stata di fatto una riduzione dei

casi si delega legislativa vera e propria per la Commissione)

FUNZIONE DI CONTROLLO POLITICO come esercizio dei poteri del Parlamento Europeo

La fondamentale differenza tra controllo politico e controllo giuridico:

oggetto controllo giuridico → la legittimità ‡

oggetto controllo politico → la fiducia,

❶ mozione di censura del Parlamento europeo, in quanto rappresentativo dei cittadini, lo esercita nei confronti della

Commissione (esecutivo comunitario) – art 234 TFUE

Il Parlamento Europeo NON può esercitare alcun controllo politico su Consiglio europeo / Consiglio dell'UE → gli organi che

rappresentano le istanze particolari degli Stati non sono soggetti al controllo; i membri della Commissione sono costretti a dare

collettivamente le dimissioni anche se la sfiducia del Parlamento si riferisce all'operato di un solo membro; per valutare se

concedere o meno la fiducia il Parlamento Europeo valuta la relazione generale annuale, che descrive l'attività dell'UE nell'anno

precedente in coincidenza dell'apertura della sessione annuale del Parlamento Europeo ed ultimamente ha preso a sottoporre anche

il programma per l'anno successivo; il Parlamento può inoltre rivolgere alla Commissione delle interrogazioni (ed è l'unico organo

che ha l'obbligo di rispondervi).

Ad oggi nessuna Commissione è stata costretta a dimettersi a seguito di una mozione di censura:

poche mozioni di censura sono state presentate perché Commissione e Parlamento Europeo tendono a configurarsi come

alleati più che come nemici perché entrambi esprimono l'interesse generale;

in altri termini, la mozione di censura colpisce un obiettivo "incolpevole": le istituzioni più forti e che più meriterebbero

di essere soggette a controllo sono il Consiglio e il Consiglio Europeo, ma essendo queste costituite da Stati vengono

sottratte a tale controllo;

per altro, oltre a pochi casi, il fatto che il controllo politico sia indirizzabile solo nei confronti della Commissione, che è

per altro organo con funzione più propositiva del diritto europeo, sembra aver accresciuto la sensibilità etica dei

commissari (Draetta)

di fatto però lo strumento è stato usato proprio per sollevare problematiche etiche, come nel caso della Commissione

Santer: non c'era un problema di conflitto tra istanze generali – particolari ma le ragioni della mozione erano

prevalentemente etiche (per altro non si raggiunse la maggioranza necessaria).

• regolamento parlamentare: vengono delineate una serie di garanzie, siccome le conseguenze della mozione di sfiducia sono

particolarmente gravi...

1. 1/10 dei parlamentari può inoltrare la mozione di censura nei confronti dell'intera Commissione;

2. il Parlamento si pronuncia dopo 3 giorni dalla deposizione

3. il voto deve essere palese

4. maggioranza dei 2/3 dei presenti+ 50% dei membri del Parlamento Europeo

❷Mediatore europeo: gli possono essere rivolte denunce contro per casi di cattiva amministrazione da parte delle istituzioni

dell'Unione (ogni altro caso è irricevibile) [figura introdotta dal trattato di Maastricht]

In quanto non si tratta di un organo giudiziario:

L'accesso alla procedura di denuncia è facilitato

non si pronuncia con se sentenze vincolanti, ma può esercitare solo pressioni.

LA FUNZIONE DI BILANCIO

Specifiche del sistema di risorse proprie Procedura speciale (decisione del Consiglio) - approvazione degli stati membri

Quadro pluriennale Procedura speciale

Bilancio annuale Procedura speciale somigliante all'ordinaria

In generale, il fatto che un'O.I. reperisca risorse finanziarie proprie lascia intendere che ci sia un livelli di integrazione superiore e

più stabile. Ma l'UE non ha ancora un vero e proprio potere impositivo autonomo.

Le disposizioni finanziarie --> art 310-325 TFUE

fondamento = principio del pareggio di bilancio: l'Unione non può indebitarsi per finanziare le proprie attività;

art 310 TFUE: sana gestione delle finanze → entrate e spese devono risultare in pareggio

⫸ Le ENTRATE: il sistema di risorse proprie

I contributi finanziari possono costituire una leva per gli stati membri atta a condizionare l'autonomia riconosciuta originariamente

all'organizzazione.

La CECA si finanziava con imposte sulle imprese carbo-siderurgiche (possibile perché l'integrazione riguardava solo

questo settore) - - > per replicare una logica simile occorrerebbe un Parlamento che rappresenti i cittadini garante del

principio “no taxation without representation”, quindi di fatto un'Unione federale. Invece, non essendo l'UE uno Stato, gli

Stati Membri sovrani non potevano accettare di vedersi sottratte le prerogative in materia di determinazione delle entrate

(né lasciare al Parlamento europeo l'approvazione del bilancio)

art 311 TFUE: "Il bilancio, fatte salve le altre entrate, è finanziato integralmente tramite risorse proprie.

Le decide il Consiglio, deliberando secondo procedura legislativa speciale, previa semplice consultazione del Parlamento

Europeo, adotta una decisione relativa al sistema delle risorse proprie.

Tale decisione entra in vigore solo previa approvazione degli Stati Membri conformemente alle rispettive norme

costituzionali."

nel 1970 c'è l'introduzione del sistema delle risorse proprie, stabilite dal Consiglio tramite procedura legislativa speciale (voto

all'unanimità); vengono aboliti i contributi finanziari degli stati;tale decisione entra in vigore previa approvazione degli stati

membri conformemente al diritto interno (es. ratifica del P.d. Repubblica in Italia) → si tratta non di un qualsiasi atto dell'UE ma

di un atto alla stregua di un trattato. Cosa è cambiato rispetto al sistema precedente basato sui contributi finanziari degli stati?

Praticamente niente.

Anche se non si parla più di contributi finanziari degli stati,

- gli stati stessi stabiliscono quali siano le risorse proprie

- la struttura è prevalentemente data dal reddito nazionale lordo

→ di fatto l'UE continua a finanziarsi con contributi finanziari degli stati.

Struttura del sistema delle risorse proprie attualmente in vigore, stabilito dalla decisione del consiglio, del 7 giugno 2007:

1. prelievi agricoli

tassa su chi importa da paesi terzi al fine di proteggere la produzione agricola dell'UE, nel quadro della PAC

2. dazi riscossi sulla Tariffa Doganale Comune (10%)

molto limitati a seguito dell'operato del WTO

a titolo di spese di riscossione viene trattenuto il 25%

3. percentuale sull'imponibile IVA degli stati membri → tiene conto dei consumi e non del PIL, quindi provoca storture; in passato

gravava in modo particolare sulla GB

0,10% dell'imponibile è la quota attualmente versata (il manuale cita 0,30%)

4. Reddito nazionale lordo = contributi proporzionali alla ricchezza di ciascuno stato

→ il tetto massimo delle SPESE dell'Unione (insieme delle risorse proprie per transitività) è l'1,23% del reddito dei paesi UE

Dalla metà degli anni 80, la GB gode di una riduzione della contribuzione alla quale sarebbe tenuta in virtù dell'argomento di M.

Thatcher → la GB era un pagatore netto,

[ad oggi una serie di riduzioni sono previste anche per GE, SVE, DAN, AUS]

– - → ma l'argomento è stato accettato solo per uscire da stalli negoziali e NON perché coerente con la filosofia dell'Unione;

il fatto che gli stati membri più ricchi contribuiscano in misura maggiore è il presupposto essenziale per

l'applicazione della politica di coesione economica e sociale.

+ voci minori = trattenute sui funzionari europei, che non pagano le tasse ai rispettivi stati di cittadinanza;

ammende pagate dalle imprese che violano la politica sulla concorrenza

Complessivamente, le risorse finanziarie dell'UE sono estremamente limitate: grandi politiche di spesa non sono effettuate, tranne

per la politica regionale.

⫸ quadro finanziario pluriennale

L'UE ha delle USCITE sia per l'esplicazione delle attività di propria competenza, sia per il suo semplice funzionamento. Prima

della prassi affermatasi negli anni 80, la procedura di bilancio mirava a stabilire l'organizzazione delle spese sulla base delle

risorse a disposizione annualmente.

Prassi di pianificazione di spesa su base pluriennale:

1988: pacchetto Delors I, mirante a regolare il periodo 88-93

pacchetto Delors II

Agenda 2000

Programmazione 2007-2013.

Il trattato di Lisbona traduce la prassi nell'art 312 TFUE che istituisce

limite minimo quinquennale

Come è adottato il quadro? Secondo una procedura legislativa speciale:

1. proposta Commissione

2. approvazione Consiglio Europeo

3. il Consiglio delibera all'unanimità (comunque di solito PREVIA approvazione del Parlamento conforme)

NB: di fatto il Parlamento europeo non può rimettere in discussione un accordo faticosissimamente raggiunto e così essenziale per

il funzionamento dell'UE; generalmente vota favorevolmente dopo aver viso accettati cambiamenti anche solo marginali (margine

di manovra in pratica molto basso).

Ogni stato membro ha priorità diverse; in base alla ripartizione si determina una posizione finanziaria di pagatore / beneficiario

netto

voci, in ordine di importanza nell'ultimo quadro approvato:

① crescita intelligente ed inclusiva: comprende coesione economica, sociale e territoriale in primo luogo (o fondi strutturali) +

competitività di minore entità

② crescita sostenibile e risorse naturali: di fatto es PAC

③ sicurezza e cittadinanza, di entità in decrescita

④ altre voci fuori bilancio o compensazioni: fondo europeo di sviluppo, spese amministrative (meno del 10%)

Il bilancio annuale conserva una sua importanza → la procedura di bilancio continua a tenersi annualmente (art 314 TFUE) a cui

partecipano Consiglio, Commissione e Parlamento europeo.

si tratta di una procedura legislativa speciale: TUTTAVIA somigliante alla procedura legislativa ordinaria

∘ Consiglio e Parlamento europeo codecisori

∘ possibilità di convocazione del comitato di conciliazione MA è convocato dopo la prima lettura e non la seconda- - - >

bisognerebbe semplificare in questo senso anche la procedura ordinaria? - ad oggi si è fatta questa ipotesi ma non è ancora stata

realizzata5

Nonostante in questo ambito il deficit democratico sembra colmarsi, il Parlamento europeo riveste un'importanza minore nello

stabilire quali debbano essere le risorse.

⫸ esecuzione del bilancio e relativo controllo di natura politica / finanziaria

art 317 TFUE: Organo centrale è in questo ambito la Commissione: essa esegue il bilancio in cooperazione con gli Stati Membri e

in conformità al principio di buona gestione finanziaria;

+ Autorità regionali e locali, che prendono decisioni su programmi di finanziamento, su cui la Commissione svolge una funzione

di supervisione

La Commissione è sottoposta a 2 tipi di controllo

Controllo finanziario, esercitato dalla Corte dei Conti europea a seguito dell'espletamento della funzione di

investigazione; essa presenta anche una relazione annua a chiusura di ciascun esercizio.

Controllo politico, esercitato dal Parlamento europeo (+ Consiglio) → concessione dello scarico, accompagnato da

osservazioni critiche su aspetti perfettibili (atto politico).

La mancata concessione dello scarico può portare al voto su mozioni di censura.

CORTE DI GIUSTIZIA DELL'UNIONE EUROPEA

5 In assenza di bilancio approvato, bisognerebbe far ricorso al regime dei dodicesimi: l'UE spende al mese al massimo 1/12 di

quanto previsto nel bilancio precedente

(FUNZIONE GIURISDIZIONALE)

Istituzione dell'UE (art 19 TUE): “compito di assicurare il rispetto del diritto nell'interpretazione e nell'applicazione dei trattati”.

Sentenza: la sentenza è sempre sentenza dell'intera corte. La deliberazione è sempre segreta e non è dato sapere se l'adozione è

avvenuta a maggioranza o all'unanimità perché anche i dissenzienti devono farla propria. L'esclusione di opinioni dissenzienti è

ritenuta utile ad accrescere l'autorevolezza delle sentenze stesse.

le norme della disciplina ad essa relativa (norme di diritto primario) sono abbastanza sparse:

art 251 – 281 TFUE;

Protocollo n. 3 trattato di Lisbona, contente lo Statuto della Corte di Giustizia e altri protocolli; regolamento Corte di

Giustizia ( di rango pari ai trattati)

⫸ Caratteristiche strutturali della CdG

La corte di giustizia dell'UE comprende:

Corte → capacità di esercizio delle più alte funzioni giurisdizionali

Tribunale → capacità di esercizio di alte funzioni giurisdizionali

Tribunali speciali → capacità di esercizio di funzioni giurisdizionali

1. la corte

Si riunisce secondo sezioni (da 3, 5 giudici)

o grande sezione formata da 15 giudici → solo quando le cause sono rilevanti ed è inoltrata una richiesta in questo senso da parte

di un'istituzione UE si riunisce la plenaria);

2. il tribunale o “general court” , nasce con l'AUE e prendeva il nome di “tribunale di primo grado”, modificato con il trattato di

Lisbona.

Competenza GIUDICA IN PRIMO GRADO sui Ricorsi presentati da persone fisiche o giuridiche – in genere relativi 6

→ alla disciplina in materia di concorrenza: si tratta quindi di casi molto complessi (difficoltà di merito, ricostruzione dei fatti)

→ controversie di lavoro tra funzionari UE e UE

Introduce il doppio grado di giurisdizione: la sentenza del tribunale può essere impugnata davanti alla Corte di Giustizia.

Da chi? Dai soggetti legittimati, ovvero da:

1. parti soccombenti nel giudizio di primo grado

stati membri

altre istituzioni dell'UE → per chiarire i punti di diritto.

L'impugnazione può essere proposta solo per motivi di diritto (non si rimette in discussione la ricostruzione del fatto) es. vizi di

competenza, vizi di procedura, errata interpretazione del diritto dell'UE.

GIUDICA IN SECONDO GRADO

Il tribunale non è più solo tribunale di primo grado, in quanto giudica in secondo grado (motivi di mero diritto) su controversie di

lavoro → in questo caso la corte giudica in terzo grado.

3. i tribunali specializzati: la possibilità di istituirne è prevista dal trattato di Nizza in virtù della crescente mole di lavoro della

corte a seguito dell'aumento degli stati membri; hanno competenza in determinate materie e vengono istituiti con procedura

legislativa ordinaria; ad oggi è stato istituito solo il Tribunale della funzione pubblica europea (2004) a seguito dell'osservato

sovraccarico di lavoro da parte del tribunale in merito alle controversie di lavoro, composto da 7 giudici.

es. controversia di lavoro: tribunale della funzione pubblica europea → ricorso per motivi di diritto--> tribunale--> ricorso per

motivi di diritto → corte

Composizione delle singole formazioni:

un giudice per stato membro (28): in teoria non si può escludere l'ipotesi che uno Stato candidi un giudice che non

abbia la cittadinanza nello Stato; nominati di comune accordo dai Governi degli stati membri; c'è inoltre un comitato

apposito istituto per dare un parere agli stati membri;

Mandato di 6 anni rinnovabile, con possibilità di rinnovi parziali ogni 3 anni per garantire la continuità del lavoro della corte.

requisiti:

6 Vedi ricorso per annullamento di un atto di un'istituzione dell'UE

art. 253 TFUE

"I giudici e gli avvocati generali della Corte di giustizia, scelti tra personalità che offrano tutte le

garanzie di indipendenza e che riuniscano le condizioni richieste per l'esercizio, nei rispettivi paesi,

delle più alte funzioni giurisdizionali..."

1. obbligo adempimento delle garanzie di indipendenza: enunciata in termini identici per tutte le formazioni; non

possono esercitare alcuna funzione politica / amministrativa / professionale che li condizioni nel giudizio;

2. competenza: dipende dalla formazione, i gradi di competenza riflettono la gerarchia dei gradi di giudizio

idealmente delineata.

ASSISTENZA di 9 avvocati generali:

Il numero di 8 previsto finora implicava che 5 posti spettassero per PRASSI ai 5 stati maggiori, gli altri a rotazione; l'opportunità

di aumentare il numero era già prevista nella Dichiarazione allegata al Trattato di Lisbona: su richiesta della Corte, il Consiglio

porterà il numero degli avvocati generali a 11 (di cui uno spetterà alla Polonia); l'aumento di una sola unità ha introdotto un

giudice polacco ma non è certo che rimarrà polacco.

Avvocato generale:

è presente solamente nella Corte (nel tribunale sono eventualmente i giudici che ricoprono questo ruolo)

è un “amici curiae”: opera a sostegno della corte

art 252 TFUE: “L'avvocato generale ha l'ufficio di presentare pubblicamente, con assoluta imparzialità e in piena indipendenza,

conclusioni motivate sulle cause che, conformemente allo statuto della Corte di giustizia dell'Unione europea, richiedono il suo

intervento.”

lavora con la massima libertà nell'ambito della corte perché non deve trattare con altri giudici diversi dai suoi più stretti

collaboratori

le conclusioni sono una proposta di soluzione della causa, autorevoli ma non vincolanti (alcune volte essi tentano

un'evoluzione della giurisprudenza della Corte, consapevoli che comunque la Corte non prenderà posizioni così ardite)

la pubblicazione delle conclusioni è un momento di snodo nell'evolversi della causa.

Procedura di nomina a giudice e avvocato generale:

designazione dei governi degli stati membri

sottoposizione al giudizio di un Comitato composto da 7 membri (giuristi di notoria competenza) che esprime un parere

sulla loro adeguatezza a svolgere quelle funzioni [preoccupazione crescente all'interno della Corte è infatti quella della

competenza, a seguito della crescente complessità del diritto dell'UE].

I giudici e gli avvocati generali possono all'unanimità dichiarare decaduto dal diritto a pensione o rimuovere dalla propria

funzione uno o più tra essi, se ritengono che egli non sia più in possesso dei requisiti richiesti per espletare le funzioni legate alla

carica.

⫸ LE PRINCIPALI COMPETENZE DELLA CORTE ,

I trattati riservano 3 tipi di competenze alla Corte di giustizia

FUNZIONE GIURISDIZIONALE

L'ordinamento dell'UE in quanto comunità di diritto consente

a) di controllare la legittimità delle sue azioni rispetto alle sue norme

b) di offrire un'adeguata tutela ai diritti attribuiti ai suoi soggetti.

Contenzioso: "sui ricorsi presentati da uno Stato membro, da un'istituzione o da una persona fisica o giuridica;" (Art.19,

par.3a)

Pregiudiziale: il giudice nazionale si rivolge alla Corte per dare corretta interpretazione ad una norma europea; (esercizio

della funzione consultiva)

Controllo compatibilità: rispetto ai trattati, di un accordo internazionale che l'UE intende concludere con terzi

CONTENZIOSO

1. Controllo sugli inadempimenti degli stati membri.

funzione di VIGILANZA della Corte - nell'ambito del rispetto dei trattati e del diritto derivato 7- in caso di ricorsi per infrazione /

violazione del diritto dell'UE/ inadempimenti degli stati membri;

modalità:

❶ procedura generale per inadempimento (art 258 TFUE)

iniziativa della Commissione

(Art. 17 TFUE-> funzioni della Commissione , tra le altre, "guardiana dei trattati")

fase informale e invio di una lettera di messa in mora finalizzata alla ricezione di informazioni “La Commissione,

quando reputi che uno Stato membro abbia mancato a uno degli obblighi a lui incombenti in virtù dei trattati, emette un

parere motivato al riguardo, dopo aver posto lo Stato in condizioni di presentare le sue osservazioni.”

• La Commissione fissa un termine per la fornitura di una serie di informazioni da parte dei Governi a seguito dell'invio della

lettera di messa in mora.

• Lo stato ha il dovere di fornire informazioni: se non lo fa, questo stesso fatto costituisce un inadempimento autonomo.

Soluzione nella fase conciliativa:

caso 1: Lo stato ammette la violazione

→ la Commissione può garantire un lasso di tempo per adempiere gli obblighi oppure La Commissione può ritenere che

comunque l'inadempimento non sia grave abbastanza da formalizzare la contestazione allo stato (il freno per ragioni di natura

politica è sempre previsto)

caso 2: Lo stato non ammette la violazione

→ formulazione di un parere motivato: formalizzazione da parte della Commissione

nel secondo caso, se lo Stato continua a non adempiere

c'è, e si tratta ancora di un'ipotesi eventuale, la presentazione del ricorso davanti alla Corte di Giustizia:

“Qualora lo Stato in causa non si conformi a tale parere nel termine fissato dalla Commissione, questa può adire la Corte di

giustizia dell'Unione europea.”

❷ iniziativa di un altro stato membro (molto rara nella prassi) art 259 TFUE

“Uno Stato membro, prima di proporre contro un altro Stato membro un ricorso fondato su una pretesa violazione degli obblighi

che a quest'ultimo incombono in virtù dei trattati, deve rivolgersi alla Commissione.”8

→ la Commissione riceve il ricorso e ricorre essa stessa alla Commissione

→ se la Commissione non ricorre alla CdG entro 3 mesi: Ricorso direttamente alla Corte da parte degli Stati Membri

“Qualora la Commissione non abbia formulato il parere nel termine di tre mesi dalla domanda, la mancanza del parere non osta

alla facoltà di ricorso alla Corte.”

...Pronuncia della Corte di Giustizia...(art 260 TFUE)

la corte può constatare che non c'è violazione

oppure

sentenza meramente dichiarativa, il cui dispositivo afferma che c'è stata violazione …

Se l'inadempimento consiste nel non aver notificato delle misure con cui si dà attuazione alle direttive alla Commissione (che

svolge una funzione di controllo), la sanzione pecuniaria può essere richiesta dalla Commissione e comminata dalla Corte nella

7 Eccezioni: per alcune materie la competenza della Corte di Giustizia non trova applicazione, es. materia di politica estera e sicurezza comune, rispetto da parte degli stati dei vincoli di bilancio (60% debito/pil, 3% deficit/pil). In questo ultimo caso, la procedura è politica. 8 segnalazione alla Commissione può essere fatta anche da persone fisiche e giuridiche; tuttavia è più frequente che la questione venga sollevata davanti a un giudice nazionale, il quale potrà poi eventualmente ricorrere alla Corte in via pregiudiziale.

prima sentenza.

→ lo stato adempie

→ SE lo stato dovesse continuare a non adempiere:

eventuale attivazione di una nuova procedura per inadempimento della sentenza della Corte in via semplificata con sentenza di

doppia condanna (senza presentazione del parere motivato da parte della Commissione, che si rivolge direttamente alla Corte)

→ alla seconda sentenza può anche comminare una sanzione pecuniaria.

Anche se ad oggi nella prassi la situazione si è sempre risolta all'interno dell'ordinamento dell'UE, nel caso lo stato non si

conformi anche dopo questa fase bisognerebbe ricorrere alle contromisure del diritto internazionale.

2. Controllo sulla legittimità degli atti delle istituzioni

La differenza tra l'UE e le altre O.I. è che gli Stati Membri non possono limitarsi a disapplicare gli atti delle istituzioni dell'O.I.

ritenuti illegittimi.

Ricorsi per annullamento di un atto / ricorsi di legittimità9

Il ricorso non ha effetto sospensivo. Se la Commissione lo ritiene, può sospendere l'atto se l'applicazione dell'atto può avere effetto

pregiudizievole per qualcuno oppure se ritiene (fumus boni iuris).

OGGETTO

art 263 TFUE: "La Corte di giustizia dell'Unione europea esercita un controllo di legittimità sugli atti legislativi , sugli atti del

Consiglio, della Commissione e della Banca Centrale Europea che non siano raccomandazioni o pareri "

La formulazione implicitamente consente che possano essere oggetti di ricorso anche atti diversi da quelli tipici

sent CdG 1971 Commissione vs Consiglio: l'oggetto del ricorso è da intendersi nel modo più estensivo possibile, va esteso cioè a

tutte le disposizioni adottate dalle istituzioni miranti a produrre effetti giuridici, inclusi atti di conclusione o applicazione di trattati

internazionali (in questi casi si propone una soluzione amichevole con lo stato terzo attraverso un rinegoziato).

es. In quel caso la Commissione impugnava di fronte alla Corte una deliberazione del Consiglio che autorizzava gli Stati membri

alla negoziazione di un accordo con stati terzi, e la Commissione lo riteneva ammissibile.

Quando un atto è illegittimo?

TRE VIZI DI ILLEGITTIMITA'

1) Vizio di competenza: un'istituzione emana un atto che non è competente ad emanare;

2) Violazione delle forme sostanziali: mancato rispetto di tutte le garanzie procedurali;

3) Sviamento di potere: il potere dell'istituzione viene utilizzato per fini diversi rispetto a quelli che giustificano

l'attribuzione dello stesso;

Violazione dei trattati o di qualsiasi regola di diritto relativa alla loro applicazione. Questa competenza è volta a verificare la

legittimità degli atti dell'Unione nel senso del rispetto della "costituzione" dell'Unione. Regola di diritto: la Corte ritiene che a

fondamento giuridico dell'Unione non vi siano solamente i trattati, ma anche delle fonti non scritte che hanno natura di principi

generali dell'Unione e sono da rispettarsi come nel caso dei trattati, es. certezza del diritto, rispetto dei diritti acquisiti, rispetto dei

diritti fondamentali.

Un'istituzione potrebbe però violare i trattati non attraverso un suo atto, ma una omissione. (*)

La Corte dispone di una competenza giurisdizionale di merito solo quando le viene conferita da un regolamento del Parlamento

Europeo e Consiglio o un regolamento del Consiglio.

SOGGETTI LEGITTIMATI A PROPORRE IL CONTROLLO DI LEGITTIMITÀ

I ricorrenti, di qualsiasi natura essi siano, hanno un termine temporale di due mesi entro il quale proporre ricorso.

Tre categorie

9 Se il soggetto che lo propone è una persona fisica o giuridica, vengono indirizzati al Tribunale, la cui sentenza sarà impugnabile di fronte alla Corte per i soli motivi di diritto.

1. Ricorrenti privilegiati: possono presentare ricorso senza dover dimostrare specifico interesse nella dichiarazione di nullità

dell'atto impugnato (il ricorso non è soggetto ad alcun limite)

- Stati Membri: es. all'interno del Consiglio, se il Consiglio ha deciso a maggioranza qualificata ed uno stato in minoranza,

ritenendo motivi di illegittimità dell'atto, propone ricorso per annullamento; Il ricorso può essere presentato anche da uno Stato

che ha votato in maniera favorevole;

- Commissione10

- Consiglio

- Parlamento Europeo.

2. Ricorrenti semi-privilegiati: possono solamente proporre ricorsi per salvaguardare le proprie prerogative, cioè se non sono stati

consultati su un atto, quando la consultazione è obbligatoria ai sensi dell'atto;

- Corte dei Conti,

- BCE

- Comitato delle Regioni (organo): es. Se un atto è stato adottato senza consulta del Comitato benché prevista, questo avrà facoltà

di impugnare l'atto per questa ragione e non per un altro possibile vizio.

3. Ricorrenti non privilegiati: Deve esserci un fattore che consente al singolo di distinguersi dalla generalità, ossia un singolo per

impugnare un atto dell'Unione deve dimostrare che tocca la sua sfera giuridica

Qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre un ricorso...

- contro gli atti adottati nei suoi confronti nello specifico: la decisione è il classico atto definito "individuale" (es. Commissione

che ha sanzionato Microsoft per violazione delle regole di concorrenza ha adottato un atto nei suoi confronti che perciò ha potuto

essere impugnato successivamente)

- che la riguardano direttamente e individualmente: secondo la “teoria dello smascheramento dell'atto” se l'atto non è direttamente

indirizzato alla persona nella forma, ma lo è nella sostanza, la persona in questione deve avere la possibilità di impugnare

quell'atto;

Il coinvolgimento è diretto: se quell'atto produce effetti sulla situazione giuridica della persona, incide sulla sua sfera giuridica;

Individuale: la sent CdG Plaumann 1963 ne dà un'interpretazione restrittiva → "Un atto riguarda individualmente una persona se

tocca quella persona a causa di determinate qualità personali ovvero di particolari circostanze atte a distinguerlo dalla generalità e

quindi lo identifichi alla stessa stregua dei destinatari".

Dà rilevanza alla forma e alla denominazione dell'atto

Tuttavia la formula Plaumann è stata superata; il trattato di Lisbona estende la portata della Formula Plaumann, introducendo il

criterio per cui (art 263 comma 4 TFUE): la persona fisica o giuridica può presentare un ricorso contro gli atti regolamentari che la

riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura d'esecuzione

Problema interpretativo: cosa si intende per atto regolamentare?

Atto di portata generale: deve riguardare solo direttamente i singoli e non anche individualmente

Atto adottato secondo procedura legislativa per ragioni che non risultano di evidenza del tutto chiara.

es. per quanto riguarda le decisioni della Commissione dirette a uno Stato Membro per autorizzarlo a rifiutare alcune licenze di

importazione, gli importatori sono stati considerati dalla Corte legittimi ricorrenti non privilegiati.

Dal ricorso per annullamento fatto da persone fisiche o giuridiche, non discende però la possibilità di ottenere risarcimento. 11

Conseguenze della sentenza della Corte

○ Ricorso infondato

○ Ricorso fondato

art. 264 TFUE: "Se il ricorso è fondato, la Corte di giustizia dell'Unione europea dichiara nullo e non

avvenuto”

10 la Commissione ha il compito di vigilare le imprese sul rispetto delle regole di concorrenza e sanzionare in caso di violazione. L'impresa destinataria di sanzioni per queste ragioni, impugna di sovente la decisione della Commissione (es. caso Microsoft- abuso di posizione dominante) 11 è necessario un ricorso per responsabilità extracontrattuale per l'unione o i suoi agenti

→ l'atto cessa di produrre i suoi effetti ex tunc;

“Tuttavia la Corte, ove lo reputi necessario, precisa gli effetti dell'atto annullato che devono essere considerati

definitivi.”

L'annullamento ha effetti erga omnes e non soltanto inter pares.

(*) Ricorso in carenza

Art. 265 TFUE

"Qualora, in violazione dei trattati, il Parlamento europeo, il Consiglio europeo, il Consiglio, la Commissione o la Banca centrale

europea si astengano dal pronunciarsi, quando i trattati invece lo prevederebbero, gli Stati membri e le altre istituzioni dell'Unione

possono adire la Corte di giustizia dell'Unione europea per far constatare tale violazione. Il presente articolo si applica, alle stesse

condizioni, agli organi e organismi dell'Unione che si attengano dal pronunciarsi"

Non vi sono limiti al ricorso in carenza derivanti dalla natura del provvedimento la cui omissione è in questione.

Ne sono esclusi però gli atti la cui esecuzione è sottoposta a discrezionalità politica: es. caso in cui si richiede alla commissione di

avviare una procedura per infrazione.

PREGIUDIZIALE

Assicurare il rispetto del diritto nell'interpretazione e nell'applicazione dei trattati NON è esclusiva ma condivisa con i giudici

nazionali12: le posizioni soggettive di vantaggio derivanti dal diritto dell'UE vengono fatte valere in primo luogo dai giudici

nazionali, poi dalla Corte.

Perché anche la CdG interpreta le norme dell'ordinamento dell'UE?

a garanzia del primato del diritto dell'UE sui diritti interni

per evitare che giudici nazionali provenienti da tradizioni giuridiche diverse e muniti di canoni interpretativi disomogenei

minino l'omogeneità dell'applicazione del diritto dell'UE

ne evidenzia così i principi cardine (efficacia diretta, primato sui diritti interni, responsabilità degli stati membri per danni

conseguenti alla violazione delle norme del diritto dell'UE).

Di fatto la Corte finisce per svolgere un ruolo di supplenza normativa, influendo in maniera decisiva sul processo di integrazione

europea.

art 267 TFUE pronuncia sui rinvii pregiudiziali dei giudici nazionali

Fin dall'origine a garanzia dell'uniformità dell'interpretazione ( e dunque dell'applicazione) del diritto dell'UE nella giurisprudenza

dei diversi stati: “in via pregiudiziale, su richiesta delle giurisdizioni nazionali, sull'interpretazione del diritto dell'Unione o sulla

validità degli atti adottati dalle istituzioni”; sospensione del procedimento interno → sottoposizione del quesito pregiudiziale alla

Corte. Alla base di questa competenza c'è quindi il fatto che il diritto dell'UE si integra al diritto nazionale, il cui giudice deve

applicare.

E' qualitativamente (gli ha permesso di enunciare i principi basilari dell'UE – ex diritto comunitario es. efficacia diretta,

non palesati da trattati) e quantitativamente (anche perché l'unica a disposizione dei singoli per far valere gli

inadempimenti degli stati) la più importante competenza della Corte;

La competenza spetta, all'interno della CdG dell'UE, esclusivamente alla Corte di Giustizia, anche se all'art 256 TFUE la

questione non è definita strettamente in tali termini (in alcune materie previste dallo Statuto di Giustizia è competente il

Tribunale - ma tali materie non sono ancora state definite).

Oggetto del quesito pregiudiziale: può essere di due tipi …

1) interpretazione dei trattati e interpretazione di atti13 compiuti da istituzioni / organi / organismi (norme primarie e derivate)

Di fatto ciò che dà avvio al ricorso è il dubbio della conformità della norma interna alla norma europea (in genere si chiede di

fornire gli elementi per stabilire se c'è un contrasto se una norma interna ed il diritto dell'UE in base ad una certa interpretazione

della norma dell'UE).

12 Per giurisdizione nazionale si intende qualsiasi grado e tipo di giurisdizione civile / penale / ordinaria / speciale /

amministrativa / costituzionale / organismi arbitrali di diritto pubblico. 13 Per atto deve intendersi qualsiasi atto emanato dalle istituzioni, organi ed organismi, indipendentemente da - denominazione - vincolatività - efficacia diretta.

es. Caso Costa Enel, anni 60: Costa è azionista di un'azienda elettrica, chiusa con la legge sul monopolio dell'Enel; non paga la

bolletta dell'Enel –> ricorso per violazione del Trattato istitutivo della CE → Corte di Giustizia UE: la legge nazionale non

contrasta con il diritto dell'Unione → condanna sul piano interno di Costa.

Il ragionamento del giudice:

Esiste un dubbio interpretativo? (Es. esistenza di precedenti pronunce)

la soluzione del dubbio interpretativo è rilevante ai fini della decisione del giudice interno?

Analisi della priorità da attribuire al problema in base

alla distinzione tra il giudice nazionale di ultima istanza o non di ultima istanza → solo il giudice di

ultima istanza è obbligato (in quanto la sua sentenza è definitiva) a sollevare il dubbio interpretativo; di

conseguenza la Corte tende a privilegiare i quesiti sollevati dai giudici di ultima istanza;

alle persone coinvolte: “Quando una questione del genere è sollevata in un giudizio pendente davanti a un

organo giurisdizionale nazionale e riguardante una persona in stato di detenzione, la Corte statuisce il più

rapidamente possibile.”

Sentenza: in teoria la sentenza vincola soltanto il giudice a quo (dal quale proviene il rinvio), si configura cioè una

efficacia inter pares

--> tendenzialmente però nella prassi una sentenza pregiudiziale su rinvio di interpretazione fornita dalla Corte ha effetto "erga

omnes", ovvero l'efficacia è più generale14:

la sentenza non toglie la possibilità di un ulteriore rinvio pregiudiziale ma di fatto i giudici nazionali, a meno che non ci siano

elementi nuovi nella norma, non ricorrono nuovamente alla Corte; essi fanno leva sull'interpretazione già data;

notifica a stati membri e istituzioni .

2) rinvio di validità

L'oggetto è in questo caso la validità dell'atto compiuto da un'istituzione, organo o organismo dell'UE [tre vizi classici di

legittimità + vizio per violazione dei trattati, pag. 14]

In questo caso anche il giudice non di ultima istanza deve fare ricorso alla Corte → solo la corte può statuire

l'invalidità

l'efficacia della sentenza vale solo nei confronti del giudice a quo, quindi l'atto non è abolito …

MA di fatto l'efficacia che dispiega è più ampia:

1. tutti gli altri giudici si conformano alla sentenza della corte

le istituzioni UE sono tenute a modificarla (anche se non c'è un obbligo formale).

FUNZIONE CONSULTIVA

parere di compatibilità di previsti accordi internazionali con il diritto primario dell'UE.

L’ordinamento giuridico dell’Unione europea e i suoi rapporti con gli ordinamentidegli Stati membri

FONTI DELL'ORDINAMENTO DELL'UE

fonti primarie

posizione intermedia: trattati internazionali

fonti secondarie.

⫸ L’ordinamento giuridico dell’Unione come ordinamento derivato dal diritto internazionale.

Nonostante l'ordinamento giuridico dell'UE sia caratterizzato da autonomia sia rispetto al D.I. che da quello degli stati membri

(come richiamato in importanti sentenze),

l'ordinamento giuridico dell'UE non è originario (come quello degli Stati) ma è derivato rispetto all'ordinamento

internazionale

- essendo basato su un trattato

- per operare all'interno del territorio degli Stati Membri, nonostante si sia ormai affermato il principio di primato del diritto

dell'UE sul diritto interno, necessita in primis della cooperazione tra gli Stati Membri, in quanto non dispone di una sfera di sua

signoria propria che non gli sia attribuita dagli stessi Stati Membri

→una volta esaurite le vie di ricorso interne offerte dagli ordinamenti nazionali, nel diritto internazionale trova le sue garanzie

ultime;

14 Il valore generale delle sentenze è peraltro un effetto che rende l'ordinamento europeo simile ai sistemi di common law.

l'UE è sottoposta in quanto soggetto con personalità internazionale a tutte le norme di D.I. generale ad essa applicabili; le

sue norme vi si devono conformare e devono essere interpretate alla luce di questo

→ sent CdG 2008 caso Kadi “le competenze della comunità, devono essere esercitate nel rispetto del diritto internazionale e un

atto adottato in forza di tale competenze va interpretato, e la sua sfera di applicazione circoscritta, alla luce delle norme pertinenti

di D.I.”

Fondamentale distinzione tra fonti primarie e derivate.

⫸ Le fonti primarie dell’ordinamento giuridico dell’Unione

TUE

TFUE

Carta dei diritti fondamentali dell'Unione

Non c'è rapporto di gerarchia tra le tre fonti primarie, nonostante ci fosse stata una proposta per separare i principi fondamentali

(modificabili solo tramite accordo unanime) ed il resto delle norme.

Art 1 TUE: TUE e TFUE hanno lo stesso valore giuridico

(a) I TRATTATI E LE PROCEDURE PREVISTE PER LA LORO REVISIONE

I trattati stabiliscono quali sono le caratteristiche fondamentali dell'Unione, la loro modifica è l'unico strumento che permette di

modificarne il funzionamento.

⋄ Interpretabili come fonti costituzionali dell'ordinamento dell'UE ;

⋄ allo stesso tempo costituiscono accordi internazionali (fonti secondarie del diritto internazionale):

l'ordinamento giuridico dell'UE è infatti derivato dal diritto internazionale (≠ ordinamento giuridico originario dello Stato, che non

trae la propria forza da altri ordinamenti), e trova le sue garanzie ultime nell'ordinamento giuridico internazionale; una volte

esaurite le garanzie interne si fa riferimento a quelle stabilite a livello di diritto internazionale; in quanto soggetto di D.I., l'UE è

tenuta a rispettare le consuetudini internazionali

Procedura di revisione dei trattati (art 48 TUE)

procedura di revisione ordinaria

formulazione di un progetto di modifica dei trattati del Governo di uno Stato Membro / Parlamento Europeo /

Commissione

presentazione del progetto al Consiglio europeo e ai Parlamenti nazionali

il Consiglio europeo decide se esaminare o meno il progetto [previa consultazione di Commissione - Parlamento europeo

– BCE in caso di settore monetario] A MAGGIORANZA SEMPLICE (15 ad oggi)

Convocazione di una Convenzione: → elaborazione di un testo di bozza, adottato per consenso

NB. A condizione dell'approvazione del Parlamento europeo questa fase può essere saltata nel caso in cui le modifiche siano

limitate.

componenti:

⋅ rappresentanti parlamenti nazionali

⋅ rappresentanti Governi

⋅ rappresentanti Parlamento europeo

⋅ rappresentanti Commissione;

prassi precedente a questa norma → organo ad hoc convocato dal Consiglio europeo per elaborazione del trattato costituzionale

prima della Conferenza intergovernativa; con la norma si è voluto approfondire l'aspetto democratico, rispetto alla prassi che

prevedeva la mera convocazione di una CIG (elevata percentuale di seggi dei rappresentanti del parlamenti nazionali);

Convocazione della Conferenza intergovernativa CIG

• adozione del testo del trattato di revisione; tutti gli stati membri devono firmare il testo del trattato di revisione, altrimenti i

lavori della CIG si chiudono senza successo.

• Vengono poi messe a punto tutte le traduzioni nelle lingue ufficiali dell'Unione.

• Ratifica del trattato da parte degli stati membri secondo le rispettive norme costituzionali,

l'obbligo dell'unanimità delle ratifiche è la norma, altrimenti il trattato non entra in vigore anche se firmato (es. trattato

costituzionale):

ISTITUTO REFERENDARIO NEL DIRITTO INTERNO

nel caso IT la Cost esclude la possibilità di ricorrere ad un referedum per la legge di ratifica di un trattato internazionale ≠ FR,

OL nel caso del trattato costituzionale, entrambi facoltativi

Se non tutti gli Stati Membri ratificano:

paragrafo 5: decorrenza di due anni; solo se e una volta che i 4/5 hanno ratificato, la questione è deferita al Consiglio europeo15

che la risolve sul piano politico.

Gli strumenti a disposizione di fatto del Consiglio, non elencati nella norma, sono:

offerta di garanzie supplementari per incentivare la ratifica16

Formulazione esplicita dell'abbandono dell'iter di ratifica

Ripresa del negoziato

2) due procedure di revisione semplificata

inserite dal Trattato di Lisbona per facilitare la revisione; la semplificazione sta nel fatto che il potere decisionale spetta

direttamente al Consiglio europeo, che delibera sempre all'unanimità (+ approvazione dei Parlamenti nazionali). Di fatto il

Consiglio Europeo opera in questo caso nella veste di conferenza intergovernativa vera e propria, in quanto si richiede nello

specifico la non opposizione di ognuno degli stati membri.

La procedura è più semplice dal punto di vista dei passaggi formali da compiere. Tuttavia, dal punto di vista sostanziale, la

necessità dell'accordo unanime degli stati fin dalla prima fase non rende l'iter meno rigido. L'unanimità blocca il sistema.

1 – La prima procedura di revisione semplificata si applica in caso di modifica della parte III del TFUE (Politiche e azioni interne

dell'Unione)17:

sembra essere più tesa ad operare nel senso di una riduzione delle competenze del'UE

il potere di iniziativa spetta agli stessi soggetti dell'ordinaria (Stato Membro / Parlamento Europeo / Commissione)

il testo menziona in questi casi il termine “approvazione” e non ratifica: la manifestazione della volontà dello Stato a

vincolarsi può dunque essere realizzata attraverso forme meno rigorose

Ha trovato applicazione solo una volta sotto la spinta dell'urgenza: 2011, integrazione dell'art 136 TFUE → istituzione del fondo

permanente salvastati.

2 – La seconda procedura di revisione semplificata si applica se si vuole modificare la norma del diritto dell'UE nei seguenti sensi:

sostituzione del requisito dell'unanimità con quello della maggioranza qualificata per le decisioni del Consiglio prese

in base al TFUE e al titolo V del TUE

(tranne decisioni con implicazioni militari)

sostituzione della procedura legislativa speciale con l'ordinaria per le decisioni del Consiglio da prendersi in base al

TFUE

Ma tale procedura si applica all'unanimità e previa approvazione del Parlamento europeo: non è mai stata applicata.

(b) Carta dei diritti fondamentali

≫ La ricostruzione dell'evoluzione della tutela dei diritti fondamentali durante il processo di integrazione

I principi generali dell'ordinamento comprendono ma non esauriscono i diritti fondamentali.

1. Originario silenzio dei trattati

Prima mancava una disposizione generale che sancisse i diritti fondamentali, ma esistevano disposizioni specifiche: es. parità

15 in realtà il Consiglio si può occupare dei problemi inerenti all'iter di ratifica anche prima. 16 Invece non può spingere alcuni Stati Membri a recedere da un trattato, o da particolari clausole es. fiscal compact, la GB era contraria già in fase di negoziato. 17 Non può comunque in nessun caso essere utilizzata per estendere le competenze attribuite all'UE

retributiva uomo – donna (richiesto per ragioni prevalentemente economiche dalla FR, cioè affinché le proprie imprese non

venissero svantaggiate). Infatti la comunità europea nasce come comunità primariamente economica. Quindi, l’esigenza di

prevedere norme relative al rispetto dei diritti fondamentali è assente presso i padri fondatori.

Giurisprudenza della Corte di giustizia e la codificazione della stessa ad opera del Trattato di Maastricht

Tuttavia, nasce il bisogno di introduzione di diritti comuni in relazione:

al bisogno di tutela dei diritti di proprietà ed obblighi che ne derivano in seno alla PAC (no utilizzo di certi territori da

parte degli agricoltori),

la Corte di GE e IT minacciano di procedere esse stesse verificare il rispetto dei diritti fondamentali in seno all'Unione.

Fine anni 60 / inizio anni 70: momento di svolta

La CdG inizia a vedersi sottoposti dei casi in cui vengono in gioco i diritti fondamentali.

sent 1969 Corte di Giustia europea

i diritti fondamentali fanno parte dell'ordinamento comunitario in quanto fonte non scritta,

essi fanno parte dell’ordinamento comunitario in quanto principi generali di questo ordinamento: i principi generali si

collocano nella scala gerarchica a livello dei trattati

I diritti fondamentali da rispettarsi in quanto principi generali dell’ordinamento, sono ricavati dalla Corte sulla base di

due fonti(si tratta di una condizione necessaria, se non derivano da esse non vigono all'interno dell'ordinamento UE):

tradizioni costituzionali comuni agli stati membri, anche se non si sono mai fatte vere e proprie analisi comparatistiche

(es. della segretezza nella corrispondenza tra avvocato e cliente, presente solo nell'ordinamento della GB)

trattati internazionali sui diritti umani, tra cui in particolare la CEDU (elaborata in seno al Consiglio d'Europa, quindi

NON strumento giuridico dell'UE);

Caso Connolly (fine anni 90)

C. era un funzionario della Commissione, pubblica un libro in cui critica Delors ed in generale il progetto di unificazione

monetaria, la Commissione lo licenzia, ricorso alla Commissione (impugnazione dell'atto di fronte al Tribunale dell'Unione) per

violazione della libertà di espressione – art 10 CEDU - facendo ricorso al ragionamento del 1969, diventato prassi.

La Corte afferma che i diritti fondamentali vanno rispettati in seno all'ordinamento dell'Unione.

Differenziazione tra diritti derogabili e diritti inderogabili:

Per quanto riguarda il caso in sé, la Corte esamina l'art 10 CEDU, ma non ritiene che la libertà di espressione non sia inderogabile.

La limitazione della libertà di espressione di Connolly è per la corte giustificata dal venir meno della condizione di fiducia tra

lavoratore e datore di lavoro → rigetto del ricorso da parte di Tribunale

Tali prassi (giurisprudenza della Corte) è codificata e trova consacrazione con il Trattato di Maastricht (art 6 TUE, par. 3 ). Dalla

mancanza di un elenco esplicito di diritti fondamentali derivarono però due ordini di problemi:

1. La determinazione specifica dei contenuti viene rimesso sempre alla Corte di Giustizia europea (funzione pretoria o creatrice di

diritto);

2. Assenza di trasparenza nei confronti dei cittadini.

Si procede dunque all'approvazione di una fonte unica di facile ed immediata consultazione

Infatti, tale disciplina ricopre un valore residuale (un paragrafo in una disciplina più complessa).

3. Novità introdotte dal trattato di Lisbona

Art 6 TUE

par. 1 : L'Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea del 7

dicembre 2000, adattata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo, che ha lo stesso valore giuridico dei trattati.

par. 2: L'Unione aderisce alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. Tale

adesione non modifica le competenze dell'Unione definite nei trattati.

Chi deve rispettare i diritti fondamentali?

- Gli atti delle istituzioni e degli organi dell'UE

Gli stati, in relazione all'attuazione delle norme dell'Unione.

≫ Contenuti e valore giuridico della Carta dei diritti fondamentali

marzo 1999: Colonia, si decide di redigere la Carta dei diritti fondamentali / Carta di Nizza

la Convezione redige il testo approvato dalla CIG a Nizza nel settembre del 2000– in tempi molto rapidi - la proclamazione

solenne è contestuale alla conclusione dei negoziati del Trattato di Nizza, che però è un trattato di revisione da cui la Carta resta

fuori.

Brevità: solo 54 art, suddivisa in 7 titoli

La sistematica utilizzata per classificare i diritti è diversa da quella generalmente utilizzata dai patti delle N.U.

(1966), ed in generale nel D.I. relativo ai diritti umani (divisione diritti di natura economica-sociale dai civili-politici)

C'è un'attualizzazione dei contenuti rispetto alle discipline di diritto internazionali, approvate numerosi anni prima

Ambito di applicazione art 51, par 1→ a rispettare i diritti sono tenuti gli organi ed organismi dell'UE e gli stati membri nello

svolgimento di attività normativa-esecutiva-giurisdizionale, se non esula dal campo di attuazione delle norme europee. Ciò può

porre nel concreto problemi interpretativi che chiamano in gioco le pronunce della CdG.

Caso IRL: divulgazione di informazioni circa la possibilità di abortire in GB da alcune organizzazioni irlandesi, vietato dalla Cost

irlandese; controversia giudiziaria tra organizzazioni e IRL; esse lamentano la violazione della loro libertà di espressione; l'IRL fa

valere la difesa del principio di moralità pubblica.

Due differenti interpretazioni

CdG → non è ambito di attuazione del diritto UE (anche se altre volte sono bastati legami molto più vaghi con il

diritto di circolazione perché essa si pronunciasse)

Corte di Strasburgo (vigila su qualsiasi stato contraente la Convenzione Europea dei diritti dell'uomo – di cui l'art 10

è quello sul diritto di espressione) → violazione del principio di proporzionalità dall'IRL.

Par. 2: Le disposizioni della Carta non estendono in alcun modo l'azione dell'Unione: la carta NON costituisce una base giuridica,

quindi i diritti non costituiscono ambiti in cui l'UE può legiferare; la base giuridica è sempre da trovarsi nei trattati.

STRUTTURA della Carta dei diritti fondamentali: Titoli

1. dignità

art. 2: esclusione della pena di morte come corollario del diritto alla vita (la CEDU vi è giunta solo in una tappa

successiva);

art 3: integrità della persona, prende in considerazione gli ultimi sviluppi della medicina e della bioetica;

2. libertà

tende a corrispondere con i classici diritti civili , es. libertà di espressione, libertà di pensiero, coscienza, religione

- include una norma specifica (elemento di modernizzazione) sulla protezione dei dati di carattere personale (art 7)

- art 9: diritto di sposarsi e costituire una famiglia; si scontravano in seno alla Convenzione visioni differenti, siccome non è

possibile imporre agli stati membri una visione unica di famiglia, c'è un rinvio alle leggi nazionali, in una logica di sussidiarietà;

Accanto ai diritti civili, sono presenti riferimenti a diritti economici e sociali (es. istruzione, libertà)

3. uguaglianza intesa come non discriminazione

- parità uomo-donna in relazione all'impiego e non solo in materia retributiva; 18

- sent CdG UE: è discriminatorio prevedere delle età di pensionamento differenti

4. solidarietà → materia più delicata, si tratta solo di principi19

- Si tratta di quelli che prendono di solito il nome di diritti sociali: diritti dei lavoratori (es. sciopero, tutela in caso di

licenziamento ingiustificato, retribuzione giusta ed equa) e diritti della sfera sociale in senso generale (es. protezione dei

consumatori);

- costituisce il titolo più controverso;

- art 27= diritto dei lavoratori all'informazione e alla consultazione nell'ambito dell'impresa:

come altre norme, enuncia un principio ma affida la sostanza alla successiva legislazione di stati membri o dell'UE

5. cittadinanza

- art 41= diritto ad una buona amministrazione, è posto in termini generali, quindi ne è destinatario sia il cittadino che lo straniero

18 Infatti vengono vietate sia le discriminazioni dirette che quelle indirette (occulte). Caso di discriminazione indiretta: apparentemente ha a che fare con altri elementi (fa leva su altri criteri), ma di fatto svantaggia in modo molto più cospicuamente i lavoratori di uno dei due sessi. es. Caso della discriminazione tra lavoratori full-time e part-time: la Corte stabilisce che se si può dimostrare che non c'è giustificazione obiettiva tra distinzione di paga e se la maggior parte dei lavoratori part-time sono donne, la norma è discriminatoria. 19 Differenza tra principi e diritti: diritto può essere fatto valere direttamente in giudizio es. Art 21: diritto alla non discriminazione in base al sesso, razza ecc. Art 27: enuncia solo un principio, che necessita di essere precisato da norme dell'UE o da Stati Membri; se la normativa non c'è rimane non operativo.

che risieda sul territorio

6. giustizia

- art 50= ne bis in idem, per la prima volta lo si intende nella sua applicazione / valenza nella sfera internazionale;

- art 97= durata ragionevole dei processi → condanne innumerevoli all'IT;

7. disposizioni di carattere orizzontale: norme che valgono in generale per tutte le categorie di diritti presenti nella carta.

Diritti assoluti e non: Alcuni diritti possono essere soggetti a limitazioni in quanto diritti non assoluti. Tuttavia il legislatore

europeo non distingue le categorie di diritti assoluti e non assoluti → si è deciso di mettere in luce solo il contenuto positivo senza

esplicitare l'eventuale possibilità di limitazione e le condizioni per soddisfarle.

La Carta è vincolante giuridicamente o costituisce un mero atto di soft law?

Prima del Trattato di Lisbona: Utilizzata dai ragionamenti dei giudici della CdG ma comunque ha un carattere meramente

politico

Con il Trattato di Lisbona (art 6 TUE): chiaro valore giuridico vincolante, di fonte primaria.

Ci sono tuttavia due prezzi da pagare all'acquisizione di carattere vincolante:

1. si rafforza la distinzione tra diritti e principi: il testo della Carta è stato di necessità rivisto proprio pochi giorni prima la

firma del Trattato di Lisbona e molte norme non possono essere di conseguenza fatte valere direttamente in giudizio;

2. introduzione della clausola di opt-out per Polonia e GB:

GB: problema con i diritti sociali

Polonia: teme l'impatto sul diritto di famiglia

- - > Ciò serve ai due stati soprattutto come strumento politico in quanto comunque le aree di interesse di GB e Polonia

erano contenute nel titolo IV e quindi costituivano meri principi; anche secondo il protocollo allegato20 “Nulla nel titolo

IV della Carta crea diritti azionabili dinanzi ad un organo giurisdizionale ”.

≫ Questione dell'adesione dell'UE alla CEDU

Art 6 par.2 TUE: L'Unione aderisce alla CEDU (ma non ne è membro)

La corretta interpretazione dell'art è che ogni stato membro deve essere parte contraente della CEDU.

Ciò non implica che l'UE sia parte contraente della CEDU, infatti:

non c'è stato un trattato

l'UE non può stabilirlo unilateralmente21 .

L'adesione avrebbe l'effetto di sottoporre anche le istituzioni dell'UE al controllo esterno e specializzato esercitato dalla Corte di

Strasburgo. La CdG ha cercato di ostacolare questo processo di adesione per evitare che si costituisca di fatto un ulteriore grado di

giudizio rispetto ad essa. L'adesione comporterebbe inoltre probabilmente un rafforzamento della disciplina di tutela dei diritti

individuali in seno all'UE, in quanto l'analisi della loro applicazione sarebbe analizzata di fatto anche da una Corte esterna.

Caso Connolly: C. fa allora ricorso alla Corte di Strasburgo. La Corte afferma di non essere competente perché l'UE non è parte

contraente.

(c) I principi generali elaborati dalla Corte di giustizia, fonti non scritte dell’ordinamento giuridico dell’Unione

Principi generali:

diritti fondamentali

principi di logica giuridica (es. certezza del diritto)

principi specifici (es. attribuzione, sussidiarietà, proporzionalità, prossimità)

Si tratta di

Categorie di fonti non scritte, in quanto ricostruiti dalla giurisprudenza della CdG;

la loro gerarchia nelle fonti dell'UE è incerta:

due ipotesi...

interposti tra fonti primarie e derivate

fonte primaria → E' questa l'interpretazione che prevale se li si considera dei parametri di legittimità: essi devono avere

gli stessi effetti e stessa portata delle norme costituzionali.

20 Alcuni (non tutti) articoli possono essere interpretati come principi o diritti in base a testi esplicativi allegati. Altrimenti si

fa riferimento alla formulazione stessa, ed in genere prevale l'interpretazione dell'art come principio. 21 Inoltre inizialmente c'era scritto nel testo (poi modificato) della CEDU che potevano essere parti contraenti solo stati.

⫸ Le fonti secondarie dell’ordinamento giuridico dell’Unione (Diritto derivato dell'UE /atti giuridici dell'UE )

Requisiti formali degli atti dell'Unione

Per tutti gli atti giuridici dell'UE vi sono una serie di prerequisiti comuni fissati dall'art 297 TFUE:

si tratta di forme sostanziali, quindi l'assenza determina l'illegittimità dell'atto considerato

Motivazione dell'atto (si colloca nella prima parte, prima del dispositivo):

il legislatore espone le ragioni che portano a necessitare di un atto e di sue specifiche parti;

è utile in sede interpretativa;

comprende l'indicazione della base giuridica – fondamentale nella prospettiva di garanzia di legittimità dell'atto

Pubblicità

limitando il discorso agli atti vincolanti, ne restano escluse le direttive non rivolte a tutti gli stati membri e le decisioni di portata

individuale → queste due categorie vanno solo notificate.

art 288 TFUE, comma 1: cinque categorie di atti che costituiscono “gli atti tipici”

regolamenti, direttive, decisioni = atti vincolanti

raccomandazioni e pareri = atti non vincolanti

ATTI TIPICI

La loro natura e la loro posizione gerarchica dipende dalla natura della funzione che è esercitata per produrli:

funzione legislativa → atti legislativi

funzione legislativa delegata → atti delegati

funzione esecutiva → regolamenti di esecuzione.

Solo in virtù del tipo di funzione si può far derivare un rapporto gerarchico tra regolamenti, direttive o decisioni.

Talvolta la base giuridica lascia la possibilità di scelta della natura della misura (es. art 114 TFUE), altre volte essa impone l'uso

di una determinata tipologia di atto (es. art 115 TFUE).

Atti vincolanti e non vincolanti: A differenza delle altre O.I. come l'ONU i pareri costituisce sono una minoranza dell'arsenale di

atti a disposizione prevalgono gli atti vincolanti.

Atti vincolanti:

REGOLAMENTO

Presenta le seguenti caratteristiche:

1. portata generale: i destinatari del regolamento sono una o più categorie di soggetti determinati in maniera astratta ed

obiettiva. Il corrispondente tipico a livello di ordinamento interno è la legge. es. atto che vincola ad un determinato

prezzo i produttori di zucchero, ma NON atto che vincola tutti coloro che presentano una domanda di rimborso (si tratta

in sostanza di una decisione nonostante il nomen di regolamento).

2. obbligatorietà: il testo afferma che il regolamento è obbligatorio in tutti i suoi elementi nel senso che contiene una

definizione giuridicamente completa del precetto e lo esplicita per diversificarlo dalle direttive, che invece lasciano

completare il precetto dagli stati membri in sede di attuazione.

3. Applicabilità diretta: una volta emanato, il regolamento entra in automatico negli ordinamenti degli stati membri senza

alcuna misura di recepimento (come gli ordini di esecuzione o misure di attuazione) il 20esimo giorno dopo la

pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale.

DIRETTIVA

Vincola lo stato membro per quanto riguarda il risultato da raggiungere, e non - in linea di principio - per quanto riguarda la forma

e i mezzi semplicemente perché non vengono fissati, ha cioè carattere programmatico. Nella prassi in realtà sono frequenti

direttive dettagliate che entrano nel merito delle modalità: ciò implica una riduzione del margine lasciato agli stati per scegliere i

mezzi, perché le direttive sono comunque atti vincolanti in tutte le proprie parti.

Presenta le seguenti caratteristiche:

Si indirizza esclusivamente a Stati (tutti o singoli) Tutti gli stati membri devono raggiungere lo stesso obiettivo, nel

rispetto delle tradizioni giuridiche.

Necessita dell'adozione da parte degli stati membri delle necessarie misure di attuazione: es. si dà definizione di

pubblicità ingannevole ma non definisce quali procedimenti giurisdizionali attivare per sanzionare la pubblicità

ingannevole

è previsto un termine per l'adozione di misure di attuazione → se non è rispettato scatta una misura per inadempimento

(possibile ammenda senza procedura di doppia condanna in caso di mancata notifica, art 260 TFUE);

la misura di attuazione deve presentare il carattere di chiarezza e certezza giuridica (no misure di carattere

amministrativo).

• DECISIONE

Come i regolamenti e a differenza delle direttive, sono atti completi.

La decisione si distingue però dal regolamento perché il regolamento si indirizza ad una o più categorie di destinatari, la decisione

si indirizza ad una o più specifiche persone o stati.

Esistono ad oggi:

decisioni a portata individuale (prima del trattato di Lisbona ne esistevano solo di questo tipo)

sono tuttora le decisioni più frequenti,

es. atto che commina una sanzione nei confronti di uno Stato Membro o a una persona (caso di Connolly), contro cui si possono

avviare ricorsi di annullamento

decisioni non dirette a specifici destinatari: col tempo si è diffusa la prassi per cui le istituzioni dell'Unione hanno

adottato atti denominati decisioni senza che queste avessero specifici destinatari

es. ratifica di accordi internazionali dall'UE.

Atti non vincolanti:

RACCOMANDAZIONE

Invito rivolto ai destinatari (Stati Membri/ persone / altri organi UE nel caso di raccomandazioni interorganiche22) perché adottino

un certo comportamento.

PARERI

Esposizione della propria posizione su una determinata questione

es. parere del Parlamento quando è prevista la sua mera consultazione.

Altre tipologie: parere motivato nel caso della procedura per inadempimento.

ATTI ATIPICI

Sono atipici perché gli effetti giuridici sono valutati in virtù della loro sostanza:

la CdG ha ricavato talvolta la natura vincolante anche di atti atipici come i codici di condotta. L'effetto giuridico in generale non

dipende dal nomen dell'atto.

Anche gli “atti atipici” possono essere adottati dalle istituzioni e possono essere divisi in

atti atipici previsti dai trattati

atti atipici non previsti dai trattati ma adottati nella prassi

es. codici di condotta, comunicazioni della Commissione come i Libri Verdi e i Libri Bianchi.

⫸ La questione dell'efficacia diretta delle norme dei trattati e del diritto derivato

(a) Nozione di EFFICACIA DIRETTA : Principio di elaborazione giurisprudenziale della CdG (dagli anni 60), che fa riferimento

alla possibilità da parte di un singolo di far valere i diritti che gli derivano da una determinata disposizione di fronte al giudice

nazionale.

es. Un caso in cui vale efficacia diretta è quello delle norme relative al divieto di restrizioni quantitative all'importazione.

si distingue – nel senso che ne l'altra faccia- dalla diretta applicabilità, da cui scaturiscono direttamente degli obblighi nei

confronti dei singoli destinatari (decisioni di portata individuale, regolamenti)

L'efficacia diretta non è relativa solo ai trattati ma anche agli atti giuridici dell'UE

22 es. raccomandazione del Consiglio verso il Parlamento, quando quest'ultimo deve concedere lo scarico alla Commissione

(b) efficacia diretta per i trattati

Si pone per la prima volta nel caso Wan Gend&Loos (sent 5 febbraio 1963):

Il trattato CEE 1957 (art 12) prevedeva un periodo di transizione relativo alla disciplina dei dazi: dal 1958 in poi gli

Stati Membri non potevano applicare dazi superiori rispetto a quelli del primo gennaio 1958

la Wan Gend&Loos si vede comminata un dazio superiore

il giudice olandese pone un quesito pregiudiziale alla CdG: i singoli possono far valere la norma davanti ai giudici

nazionali?

Il Governo dei Paesi Bassi ritiene di no perché la norma ha come destinatari solo gli stati. L'unica soluzione sarebbe quindi la

procedura per inadempimento.

Sentenza pregiudiziale della CdG:

La CgG introduce il criterio dell'effetto utile: le norme vanno interpretato nel modo che consente loro di esplicare

pienamente i loro effetti; siccome dall'art 12 discendono diritti per gli individui, gli individui possono far valere

direttamente il proprio diritto appellandosi al giudice nazionale e la norma ha efficacia diretta. I singoli possono far

valere i propri diritti anche se le norme si rivolgono a stati.

L'unica condizione è che la norma ponga obblighi sufficientemente chiari e precisi.

es. non soddisfano questa condizione: le norme di cui all'art 3 del TUE e all'art 27 Carta dei diritti fondamentali, perché anche se

la sostanza del diritto all'informazione può essere agilmente ricostruita, è costruita in modo tale che la definizione nei singoli

campi di applicazione non sia chiara; la soddisfa la norma di cui al primo paragrafo dell'art 157 Carta dei diritti fondamentali, ma

non al paragrafo 3 dello stesso articolo perché non chiarifica quali siano le altre aree di applicazione;

SENSO ORIZZONTALE E VERTICALE

In quel caso l'efficacia diretta va intesa quindi in senso verticale: possibilità per i singoli di far valere diritti discendenti dal trattato

nei confronti dell'autorità pubblica.

In qualche caso la CdG ha inteso l'efficacia diretta in senso anche orizzontale in virtù del criterio dell'effetto utile: possibilità per i

singoli di far valere diritti discendenti dal trattato anche nei confronti di altri privati es. norma della parità sul lavoro – art 157

Carta dei diritti fondamentali.

efficacia diretta del diritto secondario

- se la norma è self-executing ha efficacia diretta (sent maggio 1972 CdG)

- se la norma non è self-executing = atti che non hanno diretta applicabilità23 (direttive, che sono infatti per definizione atti

programmatici, ovvero non direttamente applicabili.)

- - → In generale la CdG si è sempre rifiutata di riconoscere l'efficacia diretta in senso orizzontale alle direttive.

In generale la direttiva assume efficacia / applicabilità diretta in virtù dell'adempimento dello Stato Membro (ordine di

esecuzione). Il problema dell'efficacia diretta di una direttiva si pone generalmente quando lo stato è inadempiente, altrimenti il

singolo fa valere il diritto in virtù della fonte nazionale di attuazione, e non dell'atto dell'UE.

Da ciò dovrebbe derivare come conseguenza che le direttive non possono avere efficacia diretta.

Tuttavia, la Corte di Giustizia, attraverso una serie di sentenze, ha affermato che almeno in 3 casi le direttive possono avere

efficacia diretta, coerentemente con quanto suggerito nella sent VanGend & Loos.

1. obblighi sufficientemente chiari e precisi

sent 1982 CdG

di modo tale da essere idonea a avere efficacia diretta per i singoli senza la necessità di attendere l'emanazione delle disposizioni

di attuazione (pur necessarie in senso assoluto) da parte degli Stati

es.direttive dettagliate,

… di conseguenza, nello specifico...

2. limitazione ad obblighi negativi o di non facere

la direttiva specifica obblighi (per gli Stati) che discendono da trattati.

In ogni caso l'efficacia diretta non è stabilita in astratto, ma c'è uno studio da parte della Corte della direttiva stessa, finalizzato a

distinguere le parti della direttiva suscettibili di essere fatte valere dai singoli senza la necessità di attendere provvedimenti di

attuazione dallo Stato.

Il fatto che la CdG abbia previsto alcuni casi di efficacia diretta anche per la direttiva deve essere interpretato nel senso

23 Ovvero che richiedono l'adozione di misure attuative o integrative da parte degli Stati Membri

di una garanzia aggiuntiva per i singoli

di una sanzione indiretta all'inadempimento dell'obbligo degli Stati → il riconoscimento dell'efficacia diretta non esime

lo Stato inadempiente dall'emanare tutte le norme interne necessarie ai fini di tale adempimento

⊵ Le direttive continuano a non avere, però, efficacia diretta in senso orizzontale. I privati, infatti, non possono essere considerati

responsabili della mancata attuazione della direttiva da parte dello Stato di appartenenza.

Ciò pone un problema:

es. Caso dell'art 157 par. 3:

Il fatto che la Corte non faccia valere l'efficacia diretta in senso orizzontale crea una discriminazione tra lavoratori il cui datore di

lavoro è privato / pubblico, privilegiando i secondi.

La CdG ha allora introdotto un altro principio:

PRINCIPIO DELL'INTERPRETAZIONE CONFORME

In una causa tra privati è possibile interpretare le norme interne in modo il più possibile conforme alla direttiva europea, senza

spingersi ad un'interpretazione contra legem (caso di contrasto chiaro). In questo modo, non serve più applicare l'efficacia diretta

in senso orizzontale.

≫ PRINCIPIO del PRIMATO DEL DIRITTO COMUNITARIO sull'ordinamento degli Stati Membri

(a)la sentenza della Corte di Giustizia nel caso Costa vs Enel

Sent Costa contro Enel (1964): presunto contrasto tra la legge italiana (posteriore, del 1962) che determinava per l'Enel un

monopolio ed il diritto comunitario; il giudice conciliatore di Milano sospende il procedimento e fa un rinvio pregiudiziale alla

CdG;

Due argomenti sono sostenuti dal Governo italiano:

assenza di incompatibilità e trattati: la CdG ritiene che di fatto non ci sia un contrasto (questione di merito)

2. in subordine, se vi fosse contrasto, comunque prevarrebbe la legge interna: le norme internazionali circa l'adattamento del

diritto interno al diritto internazionale prevedono il ricorso ad una legge ordinaria contenente un ordine di esecuzione per recepire

la norma nell'ordinamento interno,

quindi si starebbe valutando il rapporto tra due fonti di pari grado e varrebbe il principio ex posterio derogat legis priori, quindi

prevarrebbe la legge che istituisce un monopolio per l'Enel successiva alla legge contenete l'ordine di esecuzione;

questo ragionamento non è accettato dalla CdG che afferma che:

gli stati hanno volontariamente limitato la propria sovranità e creato un insieme di norme vincolanti per i loro cittadini e loro

stessi; essi non possono più quindi validamente porre in essere norme contrastanti con quelle comunitarie. → Nel caso di contrasto

tra legge interna e diritto comunitario, prevale quindi il diritto comunitario.

Il principio è esteso alla generale prevalenza di tutte le fonti vincolanti dell'ordinamento dell'UE: nella giurisprudenza

successiva (es. sent Simmenthal 197824), pronunciandosi sul problema del contrasto tra norme del diritto interno e di

regolamenti UE, si afferma primato dell'ordinamento dell'Unione sull'ordinamento interno degli Stati Membri.

Si tratta di principi ancora non inseriti nei trattati.

Solo la Costituzione europea, se fosse entrata in vigore, avrebbe sancito il principio del primato. Il trattato di Lisbona introduce il

principio, ma in una Dichiarazione, quindi priva di carattere vincolante (mero ausilio interpretativo). Si tratta comunque di un

principio valido e fondante.

Per quanto riguarda la sent Costa contro Enel, prima della sentenza della CdG UE, c'era stata anche una sent giugno 1964

24 E' la prima espressione complessiva della concezione di ordinamento europeo: esso è inteso come ordinamento autonomo che si integra negli ordinamenti degli stati membri e prevale su questi ultimi per forza propria. Ne consegue:

l'inapplicabilità ipso iure delle norme antecedenti contrastanti con norme europee: non c'è nemmeno necessità da parte del giudice nazionale di rivolgersi alla C. Cost.; ciò è possibile solo se la norma europea in causa è self-executing ovvero dotata di efficacia diretta e non programmatica, altrimenti la disapplicazione provocherebbe un vuoto normativo;

L'impossibilità di adottare norme successive contrastanti.

della C. Cost IT: essa si esprimeva in senso contrario rispetto a quanto avrebbe detto successivamente la CdG.

L'unico modo per ovviare al problema, fin dall'inizio, sarebbe potuto avvenire sul piano del diritto interno: bisognava porre la

legge contenente l'ordine di esecuzione su un piano superiore rispetto alla legge ordinaria. (Alcuni membri UE l'hanno fatto).

In IT non si è deciso di ricorrere a tale soluzione. La Corte Cost. Italiana ha quindi successivamente risolto l'incomprensione, e

giustificato la prevalenza del diritto europeo con un altro argomento.

Il primo suggerimento → art 10 Cost.: Pacta sunt servanda; si abbandona poi quest'ipotesi;

Si fa allora leva sull'art 11 Cost → “limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la

giustizia tra le Nazioni”: nonostante il testo era stato concepito dai padri costituenti in termini di limitazioni all'uso della

forza militare nell'ottica di membership ONU, Monaco suggerisce di utilizzare il testo come limitazione non solo della

sovranità internazionale ma anche di sovranità interna (potere di governo). Infatti, la funzione legislativa sarebbe in parte

delegata all'Unione Europea. Di fatto il diritto europeo prevale grazie a questa interpretazione su quello interno.

Tale cambiamento di posizione interviene con:

♠ la sent Frontini C. Cost (1973) – che fa discendere la superiorità delle fonti europee dall'art 11 Cost ma fa salvo il potere della

sola C. Cost di dichiarare l'incostituzionalità della norma del diritto interno; il giudice nazionale deve comunque fare ricorso alla

CdG UE perché la legge nazionale sia riconosciuta come illegittima perché in contraddizione con il diritto UE. (*)

♠ la sent Granital C. Cost. (1984):

interviene il discorso sulla disapplicazione del giudice nazionale a garanzia dell'immediato allineamento da parte della CdG;

la C. Cost si allinea definitivamente; si afferma la possibilità per il giudice interno di disapplicare egli stesso la norma contraria al

diritto dell'UE senza dover fare obbligatoriamente ricorso alla Corte Costituzionale.

Se la norma europea in discussione non è direttamente efficace però il giudice nazionale non può disapplicare la legge nazionale

…......

Il Primato del diritto dell'UE si afferma anche sulle norme costituzionali, con un limite significativo posto dalla Corte Cost.

(*) Nonostante la Cort. Cost. Afferma di ritenere la questione come “meramente teorica”, coerentemente con il principio del

primato dell'ordinamento dell'UE, la C. Cost. non esercita alcun controllo sul diritto dell'UE.

Tuttavia, “ciò che è sommamente improbabile non è impossibile”: gli atti dell'UE possono essere in contrasto con le norme

costituzionali, compresi i diritti inalienabili. Le probabilità aumentano nel momento in cui l'UE assume carattere politico oltre che

economico.

es. Mandato d'arresto europeo: siccome l'arresto di una persona potrebbe violare un diritto fondamentale, la disciplina UE è

fortemente suscettibile di violazione di norme costituzionali sul piano dell'ordinamento interno.

Di conseguenza, per tutelare i principi fondamentali, la C. Cost. afferma, come la Corte Cost. Tedesca, la ...

Teoria dei controlimiti: controllo sul diritto UE al solo fine di verificare il rispetto dei principi fondamentali dell'ordinamento

costituzionale italiano e, tra di essi in special modo, dei diritti inalienabili della persona.

Controargomento: ….....

Se una norma interna contrasta con una norma internazionale (non europea), invece, il giudice non può disapplicare la norma

interna ma deve ricorrere alla Corte Cost.

art 117 Cost: “la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli

derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”

recependoli, gli accordi internazionali si pongono nella gerarchia delle fonti dell'ordinamento interno com norme

interposte tra la Cost. e le leggi ordinarie

non spetta al giudice comune rilevare l'incostituzionalità della norma interna che recepisce l'accordo internazionale

per violazione dell'art. 117, ma alla Corte Cost.

⊵ Alcuni giudici italiani, ritenendo di potersi comportare che la CEDU sia diritto dell'UE ( alla luce di una sbagliata

interpretazione dell'art 6 …), hanno tentato di disapplicare direttamente norme interne in contrasto con la CEDU. Questo

ragionamento, finché l'UE non divenga effettivamente membro della CEDU, non è corretto.

L'art 117 è in contrasto con la sentenza Frontini?

Non è necessariamente in contrasto per due motivi possibili:

L'art 117 non può esimere dal richiamare l'art 11, per cui il diritto dell'UE si trova in una posizione gerarchicamente

superiore

Oppure si può affermare che l'art 117 va comunque interpretato alla luce delle pronunce della Corte Cost.

In IT si sono approvate leggi sulla partecipazione dell'IT ...

alla formazione (fase ascendente): rapporti del Governo, che ha competenze legislative sul piano UE, con Parlamento e

Regioni;

all'attuazione del diritto dell'UE (fase discendente): disciplina di attuazione nell'ordinamento delle direttive - per cui

peraltro l'IT è stata accusata di inadempimento in numerosi casi.

La disciplina si rinviene:

Legge Lapergola (1999)

Legge Buttiglione (2005)

Legge 234/2012:

○ fase ascendente → con l'introduzione della procedura di controllo sul rispetto del principio di sussidiarietà da parte del

Parlamento,

○ fase discendente → dopo l'introduzione della “legge comunitaria” (legge italiana riguardante le questioni europee /

comunitarie),25 prevede due tipologie distinte di legge comunitaria

- legge di delegazione europea : attuazione direttive

- legge europea: allineamento tra diritto dell'UE e italiano in generale.

Il riconoscimento della personalità internazionale dell'UE è il presupposto logico dell'azione esterna dell'UE.

Norme sulla personalità giuridica dell'UE

art 335 TFUE: …................

Si fa riferimento in questo caso alla soggettività giuridica di diritto interno.

Art 47 TUE: L'unione ha personalità giuridica - - - > afferma la soggettività internazionale dell'UE.

Interpretazione della Corte: siccome esiste già un articolo sulla personalità di diritto interno, questo articolo deve intendersi come

riferito alla soggettività internazionale, per quanto non detto esplicitamente.

Invece, nel trattato CECA si diceva palesemente che aveva soggettività giuridica internazionale.

Tuttavia, la personalità giuridica internazionale è valida erga omnes: deve essere accettata come tale negli stati terzi. Quindi questa

norma non costituisce che un principio per l'affermazione della soggettività internazionale, espressione della volontà dei propri

membri che essa operi come attore internazionale.

Solo sul piano operativo si può affermare che l'UE abbia soggettività internazionale, per esempio nella prassi della conclusione di

accordi con gli Stati Terzi.

⩾ Il potere di stipulare accordi internazionali dell'UE

art 3 TUE, comma 5: affermazione di principio per cui

“Nelle relazioni con il resto del mondo l'Unione afferma e promuove i suoi valori e interessi, contribuendo alla protezione dei suoi

cittadini. Contribuisce alla pace, alla sicurezza, allo sviluppo sostenibile della Terra, alla solidarietà e al rispetto reciproco tra i

popoli, al commercio libero ed equo, all'eliminazione della povertà e alla tutela dei diritti umani, in particolare dei diritti del

minore, e alla rigorosa osservanza e allo sviluppo del diritto internazionale, in particolare al rispetto dei principi della Carta delle

Nazioni Unite.”

Nonostante la fusione dei pilastri, si declina in due gruppi di norme perché coesiste un'anima ancora intergovernativa separata da

un'anima già sovranazionale. Tale separazione fattuale è palesata anche visivamente:

TUE: Titolo V

- disposizioni generali sull'azione esterna dell'UE complessiva

- disposizioni specifiche sulla Politica estera e di sicurezza comune PESC

- - > tra cui la politica la politica di sicurezza e di difesa comune PSDC

25 da approvare ogni anno ai fini del recepimento di tutte le direttive e le altre norme europee che necessitassero di interventi nazionali, secondo due possibili modalità - dando delega al Governo - tramite attuazione delle direttive direttamente nella legge comunitaria

tali politiche restano fortemente intergovernative

TFUE: contiene la disciplina relativa alla politica commerciale e politica di cooperazione allo sviluppo

tali politiche rispondono a logiche ormai sovranazionali.

Dimensione esterna di alcune politiche interne:

Anche le politiche interne dell'UE possono comprendere relazioni con stati terzi, quindi configurarsi parzialmente come azioni

esterne.

Un caso specifico è costituito dalla politica di vicinato (art 8 TUE) → si sostanzia nelle politiche privilegiate con i paesi limitrofi:

- area mediterranea

- paesi dell'est Europa.

DISPOSIZIONI GENERALI dell'AZIONE ESTERNA DELL'UE

La dimensione intergovernativa è ancora estremamente condizionante.

art 21 Fissa

principi (par1)

obiettivi (par 2)

ES. consolidare e sostenere la democrazia

favorire lo sviluppo sostenibile

sui quali si fonda l'intera azione esterna dell'UE, indipendentemente dall'area intergovernativa / sovranazionale a cui appartiene.

Necessità del rispetto del principio di coerenza:

Il trattato di Lisbona istituisce la figura dell'Alto Rappresentante per garantire coerenza complessiva dell'azione esterna dell'UE

(anche se nell'art si cita Consiglio e Commissione, prefigurando un rappresentante che fa da ponte tre le due istituzioni).

“L'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza consulta regolarmente il Parlamento europeo sui

principali aspetti e sulle scelte fondamentali della politica estera e di sicurezza comune e della politica di sicurezza e di difesa

comune e lo informa dell'evoluzione di tali politiche”

A questo proposito, il quadro strategico che garantisce la coerenza è fissato secondo il metodo intergovernativo.

Il principio di coerenza è sostanziato nell'art 22: spetta al Consiglio europeo individuare interessi ed obiettivi strategici dell'UE; il

Consiglio delibera all'unanimità su raccomandazione del Consiglio affari esteri

strategie geografiche: relazioni con determinate aree geografiche

strategie tematiche.

Conclusione di accordi internazionali

In linea di principio l'UE ha competenza solo sulle materie in cui è competente alla luce dei trattati / dove è presente la base

giuridica: in alcuni campi i trattati stabiliscono esplicitamente che l'UE possa concludere accordi (es. ambiente, politica

commerciale comune).

In assenza di base giuridica, affinché possa concludere accordi con Stati Terzi, l'UE può fare leva su

clausola di flessibilità → ma richiede l'unanimità

teoria del parallelismo tra competenze interne ed esterne (declinazione della teoria dei poteri impliciti):

⦁ sent AETS 1971, CdG in materia di trasporti

⦁ sent 1987 sulla conservazione di risorse biologiche del mare

le novità sono integrate ai trattati

⦁ art 216 TFUE: 4 casi (il primo è quello della presenza di base giuridica)

- se un atto giuridico dell'UE attribuisce tale competenza: “sia prevista in un atto giuridico vincolante dell'Unione”

in assenza di una specifica attribuzione...

- quando l'accordo può incidere su norme comuni o alterarne la portata

- se la conclusione dell'accordo è necessaria26 a realizzare uno degli obiettivi fissati dai trattati.

Si tratta di una competenza esclusiva dell'UE o gli Stati Membri la mantengono anche in questi 4 casi?

La competenza è sempre esclusiva tranne quando la competenza è direttamente stabilita dai trattati: in queò caso va valutato volta

per volta, in base al trattato.

es. cooperazione allo sviluppo: il trattato dice che la competenza dell'UE in merito non è esclusiva.

Art 3 TFUE: “L'Unione ha inoltre competenza esclusiva per la conclusione di accordi internazionali allorché

tale conclusione è prevista in un atto legislativo dell'Unione o è necessaria per consentirle di

esercitare le sue competenze a livello interno o nella misura in cui può incidere su norme comuni

o modificarne la portata”

Modalità di conclusione dei rapporti internazionali

art 218 TFUE:

Fase di negoziato:

- iniziativa: Commissione – Alto Rappresentante

- richiesta di autorizzazione al Consiglio, che stabilisce anche chi negozierà (generalmente è la Commissione, tranne per la PESC,

negoziata di solito dall'Alto Rappresentante)

- il Consiglio può decidere di affiancare alla Commissione un Comitato per controllarla o darle semplicemente delle direttive

“La Commissione, o l'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza quando l'accordo previsto

riguarda esclusivamente o principalmente la politica estera e di sicurezza comune, presenta raccomandazioni al Consiglio, il quale

adotta una decisione che autorizza l'avvio dei negoziati e designa, in funzione della materia dell'accordo previsto, il negoziatore o

il capo della squadra di negoziato dell'Unione”

Per questo motivo la Commissione è spesso “ingessata” nelle trattative ed ha un margine negoziale estremamente limitato.

Dall'altra parte questo può essere un punto di forza perché giustifica il tirarsi indietro rispetto ad alcuni punti del testo in bozza,

quando si discute con la controparte;

E' in questa fase che si esplica la funzione consultiva della Corte di Giustizia: Commissione, Consiglio, Consiglio europeo,

Parlamento possono domandare il parere della CdG sulla compatibilità di un accordo previsto con i trattati. Se il parere è negativo

l'accordo non può essere concluso.

es. sent circa l'impossibilità di aderire alla CEDU prima del Trattato di Lisbona

fase di ratifica: Il Consiglio ha un ruolo centrale

“Il Consiglio autorizza l'avvio dei negoziati, definisce le direttive di negoziato, autorizza la firma e conclude27 gli accordi”.

La deliberazione del Consiglio avviene

- a maggioranza qualificata

- all'unanimità se l'unanimità è richiesta in quella materia sul piano interno (altrimenti si potrebbe aggirare il problema sul piano

interno concludendo un accordo sul piano esterno)

→ ma necessita dell'approvazione del Parlamento europeo:

es. il Parlamento si è opposto al trattato sul trasferimento di dati tra UE e USA

TRANNE nel caso della PESC (materia intergovernativa)

- il Parlamento non entra in gioco fino a questo punto (non è un caso di deficit democratico perché i parlamenti non intervengono

nemmeno nel caso di trattative di Stati Sovrani)

- si tratta di uno strumento utilizzato dal Parlamento per tentare di convincere il Consiglio a farsi coinvolgere anche prima.

Competenze dell'UE in materia di immigrazione

26 Interpretato in maniera restrittiva 27 Conclusione = ratifica in questo contesto

La prima collaborazione tra gli Stati dell'UE in materia risale all'accordo di Schengen (1985), sostituita dalla CAAS Convenzione

dell'applicazione dell'accordo di Schengen (1990), poi comunitarizzata con il trattato di Amsterdam. Il trattato di Maastricht

introduce competenze in materie di immigrazione, in virtù della contemporanea introduzione delle norme in materia di libertà di

circolazione e l'abolizione dei controlli alle frontiere interne → obiettivo di armonizzazione delle norme e di tutela di stati più ligi

nella gestione dei controlli delle frontiere.

Art 77 – 80 TFUE

art 77: norma generale in tema di gestione delle frontiere

⋄ ambiti di cooperazione

- abolizione dei controlli alle frontiere interne

- sorveglianza efficace delle frontiere esterne

- istituzione di Frontex: agenzia dell'UE che introduce un sistema integrato di gestione delle frontiere esterne, mette a disposizione

del personale e aiuti in termini di mezzi

⋄ il Parlamento europeo ed il Consiglio adottano le misure riguardanti

- la politica comune dei visti (visti Schengen)

- controlli ai quali sono sottoposte le persone che attraversano le frontiere esterne

- le condizioni di libera circolazione dei cittadini di paesi terzi nell'Unione: attualmente la libera circolazione è valida per 3 mesi

→ istituzione di EUROSUR: sorveglianza delle acque territoriali ed internazionali tramite sistemi satellitari

art 78: soggetti destinatari delle norme sul diritto d'asilo

- Protezione internazionale: 3 forme

1) è rivolta ai rifugiati (Convenzione di Ginevra 1951) = coloro che temono fondatamente di subire una persecuzione nel loro

paese d'origine per motivi di razza / religione / opinioni politiche, che si trovano fuori dal loro paese di appartenenza e non

possono / vogliono tornare nel loro paese;

+ altri tipi di protezione validi solo all'interno dell'UE:

2) protezione sussidiaria: i destinatari sono tutti coloro esposti al rischio di tortura o trattamenti umani degradanti (anche per

cause naturali), anche se non necessariamente vittime potenziali di persecuzione

3) protezione temporanea: ha durata di 6 mesi ed è indipendente dal motivo, è valida in caso di fuga in massa (si parla in questo

caso di sfollati), la cui applicazione è regolata dalla direttiva 2001 n.55 e pensata nel 1999 alla luce delle conseguenze della guerra

in Kosovo. Tuttavia questa di direttiva non è mai stata richiesta l'attivazione perché non c'è più stato un flusso massiccio, al di là

del caso della primavera araba. Non è stata chiesta l'attivazione dall'IT nel 2011 in caso dell'afflusso massiccio dei tunisini se non

dopo la chiusura delle frontiere da parte del Presidente francese Sarkozy. A quel punto però l'attivazione non aveva più senso

perché erano scaduti i termini temporali di buon senso.

- Garanzia del rispetto del diritto di non respingimento (più correttamente il non-refoulement: nessuno può essere estradato

respinto o espulso verso paesi in cui può essere sottoposto a trattamenti umani degradanti / pena di morte)

direttiva 2004, poi 2011:

⋅ l'ottenimento dello status di rifugiato in un paese dell'UE implica il riconoscimento dello stesso in qualsiasi altro paese UE,

⋅ status di protezione sussidiaria comune.

Inoltre l'articolo disciplina

- (2, e)Meccanismi di determinazione dello Stato Membro competente = Meccanismo di Dublino: un solo stato membro è

competente per ogni domanda d'asilo; una volta che la domanda è stata presentata in un Paese membro [competente perché ha

rilasciato un visto o un permesso di soggiorno; in caso di ingresso illegale, è competente lo Stato di primo ingresso – anche se di

fatto paesi come l'IT che si trovano ai confini prendono in esame meno domande di FR - GER], gli altri hanno facoltà di non

prendere in esame nuovamente la domanda,

- (2, f) Norme concernenti le condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo / protezione sussidiaria

- (2,g) Partenariato /Cooperazione con paesi terzi → ipotesi di centri di accoglienza in paesi terzi (es. Nord Africa, Est Europa) a

causa dei problemi di natura giuridica che ne deriverebbero

Misure temporanee che possono essere adottate a beneficio di uno stato membro in caso di afflusso massiccio ed

improvviso

art 79: gestione del fenomeno migratorio regolare ed irregolare

⋆ settori nella cui materia si adotta la disciplina legislativa ordinaria

rilascio di visti di breve durata (visti Schengen) e titoli di soggiorno di lunga durata (su cui manca una disciplina

autorizzata se non per l'ingresso per motivi specifici, es. direttiva su ricongiungimento familiare, lavoratori altamente

qualificati, studenti)

diritti dei cittadini di paesi terzi soggiornanti in uno stato membro: la cooperazione di fatto si esplica solo per la

temporanea libera circolazione

immigrazione clandestina, soggiorno irregolare, allontanamento e rimpatrio → ad oggi la cooperazione si limita alla

Direttiva sul rimpatrio del 2008; persiste infatti un problema dei costi di rimpatrio di un cittadino che non abbia questa

volontà

lotta alla tratta di esseri umani

⋆ accordi con Paesi terzi, che prendono il nome di accordi di riammissione

⋆ la determinazione del volume di ingressi da garantire ogni anno rimane competenza di ciascuno stato

art 80: equa ripartizione delle responsabilità finanziarie degli stati membri.

Politica di rimpatrio .. Immigrati somali ed eritrei in Italia portati in Libia Pratica 2003 – 2009, quando i rapporti delle

organizzazioni governative quali Il comitato contro la tortura del Consiglio d'Europa, risalgono a 2006. Nel 2009 la cooperazione

si è spostata in alto mare (acque internazionali → deresponsabilizzazione in quanto non vale la sua giurisdizione) a seguito della

condanna da parte del Parlamento europeo della pratica. Ricorso alla Corte Europea dei diritti dell'uomo (Convenzione europea

dei diritti dell'uomo) → caso Hirsi contro Italia per violazione art 3 CEDU ⤇ la giurisdizione sussiste ogni volta che il personale

di quello Stato sono esercitano un controllo (trasbordo dei migranti sulle motovedette italiane). NB. La Libia non ha sottoscritto

Convenzioni internazionali in materia. La prassi è cessata con la morte di Gheddafi.