Diritto delle amministrazioni pubblichePARTE PRIMA:AMMINISTRAZIONE PUBBLICA,POLITICA,DIRITTO 1. Lamministrazione degli interessi dei cittadini1. Amministrazione in genere e amministrazione pubblica. Amministrazione = cura di interessi. Se gli interessi sono rilevanti e complessi, sono necessarie persone idonee + apposita organizzazione; nel linguaggio comune cura di interessi altrui. Amministrazione pubblica = attivit funzionale agli interessi di 3i, cittadini o popolo, che cost. Comuni, Province, Regioni, Stato italiano e UE; funzione di servizio ai cittadini. 2. Indirizzo politico e amministrazione pubblica. Apparati politici e apparati amministrativi. Non tutti gli interessi sono soddisfatti mediante la pa. Principio di libert = ognuno libero di stabilire i propri interessi e di soddisfarli nel modo che ritiene migliore. A volte per c difficolt di cura individuale di tutti gli interessi, per mancanza di mezzi o per inconciliabilit di tutti gli interessi; per far si che la societ sopravviva, necessario che al principio di libert si accompagni il dovere di solidariet nei confronti degli altri, ma anche che il gruppo si dia delle organizzazioni per consentire autonoma realizzazione di interessi da parte di ciascuno, pi mettere a disposizione strumenti che individualmente non sarebbero disponibili. Inoltre, in caso di conflitto, bisogner stabilire quali interessi siano da preferire. Tre strumenti giuridici che consentono alle persone di curare i propri interessi individualmente V associandosi liberamente con altre (organizzaz. private); poi 1 sistema organizzativo pubblico, riguardante tutti gli ad 1 gruppo sociale e che provvede a ci a cui non possono provvedere. Organizzaz. pubblica ruolo sussidiario (art.118 c.4 Cost.: principio di sussidiariet) nei cfr dei privati. Pubblici poteri = curano gli interessi dei cittadini ai livelli territoriali di insediamento (Comuni, province, ecc.) Sono cost. da apparati politici ed amministrativi. Apparati politici individuare interessi che richiedano intervento pubblico, e quali siano da preferire. Quelli prescelti = interessi pubblici. A volte c 1 puntuale individuazione degli specifici interessi, altre sono necessarie ulteriori scelte attivit discrezionale, che deve conformarsi a degli indirizzi. Le scelte x cui certi interessi sono considerati pubblici alla politica, nella funzione di indirizzo politico. Apparati amministrativiattuare gli indirizzi politici, anche mediante scelte ulteriori, + dovere di agire in modo che si pervenga alla soddisfazione degli interessi pubblici con il < sacrificio possibile di altri interessi; obbligo di rispetto dei principi costituzionali. In ordinamenti come il nostro, x ciascuna comunit sociale + apparati politici = sistema fondato sul principio democratico. 1

Membri apparati politici sono rappresentanti dei cittadini, con responsabilit politica. Organi composti da persone elette dai cittadini organi composti da persone nominate dai predetti organi. Decisioni prese di norma a maggioranza. Apparati amm. costituiti invece da persone dotate di req. tecnici e professionali; modalit di scelta, principi e regole sono , x esigenze di buona organizzazione piuttosto che di principio democratico. Apparati del 1 tipo = apparati politici, ed i loro componenti sono i politici. Apparati amm. = amministrazioni, ed i loro componenti sono i burocrati o tecnici. Comune, Provincia, Stato, UE = insieme di apparati politici e di amm. Amministrazioni pertinenti individuate in base al fatto che siano tenute ad attuare lindirizzo espresso da apparati politici di 1 det. pubblico potere, e x legami organizzativi: quando questi sono molto stretti, apparati amm. = uffici di 1 det. pubblico potere, e linsieme considerato 1 unica persona giuridica; altrimenti sono enti pubblici ed 1 aggettivo ne specifica la pertinenza ad 1 det. pubblico potere (es: enti pubblici regionali). Gli apparati amm. possono essere tenuti ad attuare anche indirizzi < da apparati politici da quelli cui sono collegati (v. caso UE). 3. Interesse pubblico e discrezionalit amministrativa. Interesse pubblico = spesso significato enfatico di bene comune, x cui la pa sarebbe sempre legittimata, anche a far prevalere linteresse pubblico sugli interessi privati con qualunque mezzo. E luogo comune criticabile. Possono essere considerati pubblici interessi che in 1 dato momento storico sono considerati generali, ma non tutti gli interessi generali possono essere considerati pubblici, e viceversa. Spesso difficile distinguere interesse pubblico da interessi privati: gli interessi davvero comuni a tutti sono rari, e si possono avere interessi pubblici contrastanti. Normalmente, interesse pubblico = insieme di interessi privati. Dal punto di vista giuridico, interessi pubblici = quelli cos qualificati dagli apparati politici, e, talvolta, dalle amm. Pertanto, i poteri con cui le amm. impongono ai privati la prevalenza dellinteresse pubblico devono avere 1 fondamento giuridico formale, cio possono essere solo quelli previsti dalle leggi. Gli apparati politici non possono individuare gli interessi pubblici in tutte le circostanze concrete, imbrigliando del tutto lattivit della pa: spesso def. interessi di genere cui deve essere dato rilievo dalle amm. (interessi pubblici primari). Interesse pubblico in concreto = interesse individuato dalle amm. dopo aver confrontato interessi, pubblici e privati, rilevanti nel caso di specie (c.d. discrezionalit amministrativa). 4. Diritto amministrativo e diritto delle amministrazioni pubbliche. Pa in senso soggettivo: + pubblici poteri + apparati amm. In passato pa = amm. statale, ma oggi non + cos: vi sono + pa centri di indirizzo politico, tra loro non gerarchicamente subordinate ma con competenze ma autonome (sistema a rete). Pa = denominazione collettiva delle amministrazioni pubbliche. Pa in senso oggettivo: le attivit funzionali agli interessi pubblici sono svariate e soggette a discipline molto . Disciplina comune = solo alcuni principi, garantiti i quali pu applicarsi il diritto privato, salvo x i provvedimenti autoritativi delle amm.

2

Il diritto amm., che era 1 parte generale, corposa e coerente, distinta dal diritto privato, non +: ora c 1 insieme in cui diritto della funzione di pa, diritto dellautorit e diritto privato si affiancano ed accavallano diritto delle amministrazioni pubbliche.

2. Il diritto delle amministrazioni pubbliche1. Le amministrazioni pubbliche e il diritto. 1.1. La subordinazione alla legge Principio di legalit spesso inteso nel senso che le pa potrebbero fare solo ci che prescritto dalla legge, mediante gli atti previsti dalla legge. Oggi x > complessit quadro istituzionale, + mutare delle attivit svolte dalle amministrazioni. Le pa italiane ad 1 ordinam. statale def. stato di diritto alla CE, def. dalla Corte di Giustizia della Comunit Europea 1 comunit di diritto che si fonda sul principio della stato di diritto. Stato di diritto = vigenza del principio della rule of law nei cfr di qualsiasi sogg. dellordinamento, senza privilegi nemmeno x le pa, che, come tutti, sono anche soggette allinterpretazione del caso concreto fornita dai giudici. Pa = soggetti giuridici agli altri; salvo eccezioni, applicano in via gen. norme del dir. privato che cost. diritto comune dei sogg. pubblici e privati (non norme che presuppongano natura non pubblica dei sogg. cui si rif., come quelle sui rapporti familiari). 1.1. Diritto amministrativo e diritto privato: lart.1 della legge sul procedimento amministrativo. Da cosa cost. il diritto delle pa? V. art.1 l.241/1990, post integrazione operata dalla l.15/2005. Art.1, comma 1-bis: La pa, nelladozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga . 2 eccezioni: 1) Atti amm. di natura autoritativa. Il diritto privato regola rapporti tra sogg. ordinariamente fondati sul consenso atti di natura autoritativa = provvedimenti limitativi della sfera giuridica dei privati, senza che abbia alcun rilievo la loro volont (es: espropriazione). Poich provocano 1 restrizione della libert del destinatario, i rel. Poteri amm. devono essere previsti e disciplinati nel rispetto di principi e norme costituzionali. 2) Quando la legge dispone . La legge pu disporre che lattivit amm. sia sottoposta a d 1 diritto , specificamente dettato x lamm. Finora nella pratica si spesso ragionato come se vigesse la regola opposta (applicaz. del diritto amm. a meno che la legge disponesse ). La nuova disposiz. rovescia la regola generale precedente. Le pa agiscono mediante il diritto privato, ma non svolgono 1 attivit privata, la sua sempre 1 attivit di amministraz. pubblica. Potrebbe dubitarsi della correttezza costituz. della disposizione in esame, se fosse anche escluso che tale attivit sia tenuta al rispetto dei principi rel. allattivit amm. Ma lo stesso art.1, comma 1-ter, richiede che sia assicurato anche dai sogg. privati preposti alles. di attivit amm. il rispetto dei principi di cui al comma 1, che recita lattivit amm. persegue i fini det. dalla legge ed retta da criteri di economicit, di efficacia, di pubblicit e di trasparenza secondo le modalit previste dalla presente legge e dalle altre disposiz. che disciplinano singoli procedim., nonch dai principi dellordinam. comunitario. Trattasi del rispetto dei soli principi gen. dellattivit amm., e non dellinsieme di principi + specifici e di regole che cost., insieme alle particolari modalit di tutela giurisdiz., il c.d. regime di diritto amm. e che caratterizza il c.d. atto amm. 3

2.

La legalit in funzione di indirizzo e in funzione di garanzia.

2.1. La legalit-indirizzo. Principio di legalit x le pa la subordinaz. al diritto + pregnante. Pa = attivit strumentale rispetto ad obiettivi politici (c.d. interesse pubblico). Politica amministrazione < principi e regole costituz. su cui si fonda la legittimazione di certi atti ad indirizzare le amm. al perseguimento degli interessi pubblici. Poich la legge era il princ. atto di indirizzo politico, principio di legalit = piena subordinaz. anche dellamm. alla legge. Funzione di indirizzo del principio di legalit:

Basta che la legge stab. i fini da perseguire, non i modi concreti con cui raggiungerli non c incompatibilit di principio con lapplicaz. del diritto privato nellattivit amm. Il rif. alla legge (art.1 comma 1 l.241/1990: lattivit amm. persegue i fini det. dalla legge) riguarda anche le altre fonti del diritto, ed altres atti non fonti del diritto (ad es. programmi o direttive) che possono indicare obiettivi da perseguire; atti che possono allordinam. italiano a quello dellUE, i cui rapporti sono molto complessi.

2.2. La legalit-garanzia. La Cost., in garanzia delle libert dei cittadini, prevede riserve di legge accezione + ristretta del principio di legalit: lamm. pu fare certi atti limitativi della sfera giuridica dei sogg. solo se e nei casi previsti dalla legge. Atti autoritativi rispetto sia di legalit-indirizzo sia di legalit-garanzia. Principio di tipicit = poteri esercitati so se, da chi, quando e come la legge lo preveda. Corte Cost.: ogni specie di limite imposto ai diritti dei cittadini abbisogna del consenso dellorgano che trae da costoro la propria diretta investitura. Principio di giustiziabilit = i poteri dellamm. devono essere esercitati in modo conforme ad 1 preciso parametro normativo precostituito, e tale conformit deve poter essere verificata da 1 giudice. 1 regolamento comunitario vale a far ritenere rispettata la riserva di legge. Nel 1 significato, si fa rif. alla legge in senso proprio; nel 2, basta 1 atto normativo, gen. ed astratto. 3. Diritto italiano e diritto comunitario.

3.1. Le materie di competenza comunitaria. LItalia membro dellUE e della CE (1 dei 3 pilastri dellUE). Le materie di competenza della CE sono molte (commercio, industria, agricoltura, politiche sociali, ecc.), + giurisprudenza comunitaria ricorre a principio dei poteri implicitialla CE spettano implicitamente anche competenze strumentali allesercizio di quelle espressamente attribuitele; ulteriori competenze le possono essere attribuite dal Consiglio se 1 azione sia necessaria x 1 scopo della CE, anche se non prevista dal Trattato. Tuttavia, le pur ampie competenze sono soggette al principio di attribuzione ed al principio di sussidiariet. 3.2. Trattati-Costituzione. Le fonti comunitarie prevalgono sulle leggi e, entro certi limiti, sulla Costituzione italiana. Art.117 1comma Cost: necessit del rispettodei vincoli < dallordinam. comunitario. Art.11 Cost: consentire, in condizioni di parit con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranit necessarie ad 1 ordinam. che assicuri la pace e la giustizia tra le nazioni, nonch promuovere e favorire le organizzaz. internazionali volte a tale scopo. Per questo le norme comunitarie prevalgono, salvo contrasto con i diritti inviolabili affermati nella nostra Carta. 4

Trattati (fonti primarie)le istituz. comunitarie possono emanare atti (fonti derivate), la cui efficacia sarebbe 1 corollario dellefficacia dei Trattati. I Trattati, invero, avrebbero natura giuridica da Cost., poich la loro e permanenza dip. dallaccordo degli Stati contraenti. Ma x Corte di Giustizia sono la carta costituz. di 1 comunit di diritto; hanno forza a Cost., perch possono prevalere su di essa e sono il parametro di legittimit di altri atti comunitari che possono prevalere sulle fonti del diritto del nostro ordinam.; inessi, anche norme dal contenuto tipicamente costituz. Trattati-Costituzione. E in attesa di ratifica il Trattato che adotta 1 Cost. x lEuropa. Diritto giurisprudenziale comunitario se le norme comunitarie sono chiare, univoche e non sottoposte a condizione, da esse < immediatamente diritti dei cittadini nei cfr. degli Stati membri o delle istituz. comunitarie (c.d. effetto diretto verticale); talvolta anche fonti di diritti opponibili anche a sogg. privati (c.d. effetto diretto orizzontale). 3.3. Le fonti derivate e i principi generali. Regolamento = portata gen., obbligatorio in tutti gli el. e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri. La prevalenza opera sul piano dellefficacia, non solo della validit deroga alla regola della successione delle leggi nel tempo c.d. disapplicazione delle fonti statali in contrasto col diritto comunitario. Gli apparati amm. italiani applicano latto di indirizzo italiano solo se conforme allatto europeo. Direttiva = vincola lo Stato cui rivolta x il risultato da raggiungere, salva la competenza degli organi nazionali quanto alla forma ed ai mezzi. Non direttam. applicabile: in Italia apposite procedure (es: legge comunitaria). Di solito, le amm. italiane si attengono ad atti dellordinam. italiano, ma linteresse pubblico < dalle direttive comunitarie. Direttive self-executing = x la Corte d Giustizia, coloro cui la direttiva attrib. diritti nei cfr. dello Stato membro possono pretenderne lattuazione, se possegga i req. suddetti di chiarezza, univocit e non sottoposizione a condizione. efficacia del regolamento comunitario. Decisione = obbligatoria in tutti i suoi el. x i destinatari da essa designati. Raccomandazione = atto non vincolante, ma da prendere in considerazione. Anche atti atipici come le comunicazioni possono svolgere 1 funzione di indirizzo. Giurisprudenza comunitaria fonte dellordinam. comunitario. 3.4. I principi dellordinamento comunitario. Principi enunciati = ad es., il principio di non discriminazione (rel. adisparit di trattamento tra cittadini dei Stati membri). Principi cui i giudici devono ricorrere, in assenza di disposizioni applicabili < da principi gen. comuni ai diritti degli Stati membri (sono consid. le regole di diritto rel. allapplicaz. del trattato). Giurisprudenza comunitaria spesso richiama principi rel. ad attivit amm., ad es. problema revocabilit atti amm. illegittimi (in Italia annullamento dufficio), non disciplinata nel Trattato Corte di Giustizia nel 1957 afferm diritto/dovere di colmare la lacuna ispirandosi a regole, dottrina e giurisprudenza dei Paesi membri comparazione valutativa. Nel 2000 Carta dei diritti fondamentali dellUE, di natura giuridica incerta ma utile a riaffermare tali diritti. Principi rilevanti x lattivit amm.: legalit, proporzionalit, sicurezza giuridica, non retroattivit degli atti amm. e legittimo affidamento, diritto di essere sentiti prima di 1 decisione sfavorevole, corretto procedimento. 5

Principi della Carta dei diritti: diritto ad 1 buona amministrazione = diritto di ogni individuo a che le istituz. e gli organi dellUE trattino le questioni che lo rig. in modo imparziale, equo ed entro 1 termine ragionevole; diritto al risarcimento dalla Comunit x danni < da sue istituz. ed agenti; diritto di ogni cittadino, persona fisica residente e persona giuridica avente sede sociale in 1 Stato membro di accedere ai doc. del Parlamento Europeo, del Consiglio e della Commissione. 3.5. Amministrazione italiana ed amministrazione europea. Amministrazione pubblico potere. X il TrCE, la CE non dovrebbe avere apparati amm. propri (salvo i necessari ad organi politici): lattivit amm. di attuazione degli indirizzi comunitari dovrebbe essere svolta da apparati amm. degli Stati membri, che dovrebbero perseguire obiettivi comunitari, ma x il resto rispettare il regime statale (agli organi statali determinaz. forma e mezzi). 1 attivit amm. comunitaria (diretta), ma nella > parte dei casi si ha amm. comunitaria indiretta, in 2 modalit : Attivit apparati amm. italiani disciplinata da atti italiani ed in diretta attuazione di atti di indirizzo statali, ma solo in parte autonomi giacch debbono essere conformi a direttive comunitarie; Attivit che persegue obiettivi comunitari e disciplinata direttamente da atti comunitari (regolamenti, direttive self-executing). casi di co-amministrazione. A volte le leggi italiane rinviano a fonti comunitarie o ne stab. lapplicaz. a fattispecie da queste non contemplate, anche x evitare dubbi sul rispetto del principio di eguaglianza. Diritto italiano delle amm. sempre + integrato da apporti comunitari omogeneizzazione ricostituzione di 1 diritto comune europeo. Per: LUE pubblico potere non espressione di 1 autonomo gruppo sociale, sua base sociale = comunit statali della cui identit i Trattati assicurano il rispetto. Diritto europeo = apporti dei diritti statali, e i c.d. principi gen. del diritto comunitario = principi dei diritti degli stati non sempre davvero comuni a tutti. Resta giuridicamente necessario distinguere casi in cui il dir. comunitario deve essere applicato da quelli in cui il rif. ad esso < da 1 scelta statale autonoma. Art. 1 comma 1 LPA lattivit amm. retta (anche) dai principi dellordinam. comunitario interpretaz. preferibile la rif. solo allattivit amm. italiana che cost. amministraz. indiretta comunitaria. 4. Atti di indirizzo politico e fonti del diritto dellordinamento statale italiano.

Legalit-indirizzo rapporto dellattivit amm. con atti di indirizzo politico. Legalit-garanzia leggi od atti normativi. Gli atti di indirizzo solo in parte con le fonti del diritto. 4.1. La Costituzione. La Cost. la principale fonte del diritto, in cui sono indicati gli interessi pubblici preminenti anche atto di indirizzo politico fondamentale. Sotto il profilo dellatto di indirizzo politico, rilevano 1e disposiz., rig. diritti inviolabili delluomo, solidariet politica, economica e sociale, oggetto di doveri inderogabili (art.2); la necessit di rimuovere gli ostacoli economici e sociali che limitano libert ed eguaglianza dei cittadini, impedendo il pieno sviluppo della persona e la partecipazione di tutti i lavoratori allorganizzaz. politica, economica e sociale del Paese (art.3). 6

Libert personali e diritti sociali 1 volta si consideravano contrapposti, sostenendo che le 1e richiedono 1 atteggiamento passivo alle amm., mentre i 2i richiedono interventi attivi; in realt, anche la realizzaz. delle 1e pu richiedere interventi positivi. Artt. 41-47 attivit economiche: riconosciute la libert di iniziativa economica e la propriet privata, + se ne sancisce la funzione sociale e sono autorizzati interventi pubblici nelleconomia. Rilevanza degli atti comunitari e dei Trattati-Costituzione. 2 punti: Anche nei Trattati europei sono indicati fini sociali: la promozione di 1 elevato livello di occupazione e protezione sociale, il miglioramento del tenore e della qualit della vita, la coesione economica e sociale e la solidariet tra Stati membri; leliminazione delle ineguaglianze; il Consiglio pu prendere provvedimenti x combattere le discriminazioni. Sulle libert economiche e sulla tutela della concorrenza, ci sono + problemi di compatibilit con la nostra Cost. Il Trattato CE + restrittivo sulle limitazioni alla concorrenza, anche se sui servizi pubblici: tuttavia, dopo il Trattato di Amsterdam, ad essi viene dato riconoscimento diretto e particolare rilievo. Considerando la Cost. come fonte del diritto, essa prevale sulle altre fonti nazionali. X, gli atti amm. non possono non conformarsi alle leggi vigenti, anche se ritenute incostituzionali: 1 amministrazione, al contrario di 1 giudice, non pu sospendere 1 decisione richiedendo 1 giudizio della Corte Cost., n disapplicare 1 legge ritenuta incostituzionale, come invece deve fare quando la legge sia in contrasto con 1 norma comunitaria. Legalit-garanzia si fonda sulle riserve di legge: gli interventi autoritativi della pa sono ammissibili solo se previsti dalla legge e, x la > parte delle libert personali, solo dietro disposizione od approvazione dellautorit giudiziaria. 4.2. Le leggi. La legge statale ha perso la propria preminenza. Post riforma Titolo V Cost., competenza esclusiva limitata a materie elencate nellart.117, comma 2, + determinaz. principi fondamentali delle materie indicate nel comma 3 (competenza legislativa concorrente). La competenza legislativa generale, che residuale, spetta alle Regioni. Leggi statali e regionali devono cmq rispettare lordinam. comunitario e la Cost. Gli statuti regionali, sovraordinati alle leggi regionali, indicano obiettivi prioritari dellattivit reg. proponendosi come atti di indirizzo politico; la Corte Cost. ha per negato loro qualsiasi efficacia giuridica. Le leggi come atti di indirizzo politico: le norme costituz. in genere abbisognano di prescrizioni + specifiche. Ruolo delle leggi = scegliere tra modalit o tra gradi di attuazione di obiettivi costituz., precisare obiettivi, scegliere tra alternative non pregiudicate dalla Cost. non 1 attivit meramente esecutiva, richiede scelte politiche tra gli interessi attuali. Talvolta le leggi fanno scelte precise attivit amm. vincolate direttamente dalla legge; spesso, lasciano spazi + o ampi. In questultimo caso:

La legge pu voler dar adito a successive specificazioni degli indirizzi politici, attrib. tale competenza agli apparati politici di governo, che la eserciteranno mediante regolamenti (attifonte) oppure mediante programmi, direttive e (non atti-fonte). La legge pu indicare criteri tecnico-scientifici con cui operare le scelte. Qui la competenza da attrib. ad apparati amm. particolarmente qualificati, la cui attivit sia indipendente dagli indirizzi degli specifici apparati politici (amministrazioni indipendenti). Questa soluzione considerata discutibile quando il grado di c.d. discrezionalit tecnica sia molto ampio. 7

La legge anche lo strumento cui la Cost. si affida x garantire i cittadini, mediante le riserve di legge. Di regola x riserva di legge relativa, cio non esclude che la disciplina cui devono attenersi le pa possa risultare anche da regolamenti o da certi tipi di atti amm. Nelleventualit che imposizioni nei cfr di privati debbano essere det. sulla base di criteri tecnicoscientifici, pare suff. che la rel. competenza sia attrib. dalla legge ad 1 apparato qualificato senza che i criteri debbano essere specificati dalla legge stessa. 4.3. I regolamenti. Hanno grado gerarchico inferiore alle leggi. Bisogna fare rif. anche al criterio della competenza. 4.3.1. Regolamenti governativi. Il Governo statale pu emanare regolamenti con funzioni di indirizzo politico solo nelle materie di competenza legislativa esclusiva statale. Tipi (art.17 comma 1 l.400/1988):

1) 2) 3) 4)

Regolamenti di esecuzione delle leggi e dei d.lgs. : minime innovazioni sul piano dellindirizzo politico; Regolamenti per lattuazione ed integrazione di leggi e di d. lgs. Che si limitano a dettare norme di principio; Regolamenti indipendenti: ambito si scelte politiche che spetterebbe alla legge, possono disciplinare solo materie in cui manche disciplina da leggi o atti aventi forza di legge.

Regolamenti delegati: potest regolamentare del governo autorizzata da leggi che det. le norme gen. regolatrici della materia e dispongono labrogazione delle norme vigenti con effetto dallentrata in vigore delle norme regolamentari. E il c.d. procedimento di delegificazione ed i regolamenti che ne cost. il risultato sono detti regolamenti di delegificazione. Essendo la delegificazione operata da 1 legge ordinaria, il suo effetto permane finch la legge non torni eventualmente a disciplinare la materia. I regolamenti di cui sopra sono deliberati dal Consiglio dei Ministri (previo parere del Consiglio di Stato) ed emanati con decreto del Presidente della Repubblica. Sono possibili, su espressa previsione di legge, anche regolamenti ministeriali o interministeriali nelle materie di competenza dei Ministri o di autorit ad essi subordinate, che non possono dettare norme contrarie a quelle dei regolamenti emanati dal Governo. Sotto il profilo della legalit-garanzia, art.17 l.400/1988 consente lemanazione di regolam. di esecuzione ed attuativi/integrativi anche nelle materie coperte da riserve di legge; in tali materie sono ammessi regolamenti di delegificazione (se la riserva non assoluta) ed esclusi quelli indipendenti. 4.3.2. Regolamenti di Comuni e Province. Hanno funzioni e natura. Post modifiche al Titolo V Cost., confermato il riconoscimento delle autonomie locali = ampie libert di scelte politiche nei limiti dellunit della Repubblica (art.5 e art.114). Enti locali = el costitutivi della Repubblica sul piano di Stato e Regioni; sono titolari di funz. amm. proprie (art.118) e spetta allo Stato attrib. loro le funz. fondamentali, nellesercizio della sua potest legislativa esclusiva (art.117). Gli enti locali hanno anche generalit delle funz. amm. corrispondenti a tutte le materie di competenza legislativa dello Stato e delle Regioni (art.118), che si distinguono dalle funzioni proprie e sono conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. Art.117 comma 6: Comuni, Province, Citt metropolitane hanno potest regolamentare in ordine alla disciplina dellorganizzaz. e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite. Sembra limitata a

8

profili organizzativi, con esclusione di aspetti attinenti al merito, ma non sarebbe comprensibile riguardo alle funzioni amm. proprie. Gi prima della riforma si pensava, e a > ragione si ritiene ora, che gli enti locali rig. alle funzioni amm. proprie potessero emanare atti normativi assimilabili anche ai regolam. indipendenti (regolamenti di autonomia), non tenuti al rispetto dei regolam. statali o regionali importanti quali atti di indirizzo politico. 4.3.3. Regime giuridico. Iregolam. Dei pubblici poteri, pur atti di indirizzo politico e fonti del diritto, sono sottoposti al regime degli atti amministrativi; sono equiparati agli atti amm. sotto il profilo della tutela giurisdiz., poich la giurisdizione della Corte costituz. non si estende oltre gli atti aventi forza di legge. I regolam. in questione non sono emanati da apparati amm., ma da organi politici (i consigli x gli enti locali, le Giunte x le Regioni , il Governo statale e i Ministri x lo Stato) = organi di indirizzo politicoamministrativo. altri regolam. non emanati da apparati politici , con contenuto essenzialmente tecnico , senza funz. di indirizzo politico nei cfr delle pa: essi non solo sono sottoposti al regime, ma sono + intrinsecamente atti amm.

4.4.

Atti di indirizzo politico-amministrativo che non sono fonti del diritto. Il Presidente del Consiglio dei Ministri pu adottare direttive x assicurare imparzialit, buon andamento ed efficienza degli uffici pubblici. Programmi o piani = atti amm. con cui si es. funz. regolatorie (ad es. i piani regolatori), oppure atti indicanti obiettivi che dovranno essere raggiunti dalle pa (ad es. i piani sanitari); termine usato anche rig. ad atti fondamentali di competenza dei consigli comunali e provinciali. La Cost. allart. 95 sembra distinguere lindirizzo politico da quello amm. in senso stretto. Art. 3, comma 1, lett.a, d.lgs. 29/1993 gli organi di governo esercitano le funz. di indirizzo politico amministrativo definendo obiettivi e programmi da attuare; ad essi spetta a tal fine la definizione di obiettivi, priorit, piani, programmi e direttive gen. x lazione amm. e la gestione. 5. Principi costituzionali sulla amministrazione pubblica. Pa (attivit funzionale ad 1 interesse pubblico) legge, che la indirizza e, quando la pa esercita poteri autoritativi, svolge funz. di garanzia. principi e regole con fondamento costituz., nucleo centrale del diritto delle pa. 5.1. Imparzialit. Art. 97 Cost: pubblici ufficiorganizzatiin modo che siano assicurati il buon andamento e limparzialit dellamministraz.. modalit az. amm., + le modalit dellorganizzaz. degli uffici devono essere tali da consentire la realizzaz. di tali modalit daz. L. 241/1990 sviluppo + importante x lattivit, il TULPA (d. lgs. 165/2001) lo x lorganizzazione. In che senso si parla di imparzialit delle pa, portatrici di interessi di parte e parti esse stesse? valenze del principio: Quando lattivit amm. completamente vincolata da norme, compito degli apparati amm. far rispettare le regole ( giudice). Se rif. allorganizzaz. dellamministrazione, da esso < regole rig. a) le relazioni organizzative tra i apparati, b) le persone che operano x lamministrazione:

a) se 1 amministraz. deve soddisfare interessi pubblici applicando norme tecnico-economichee non indirizzi politici specifici, x garantirne imparzialit pu essere necessaria la sua max possibile indipendenza; 9

b) le persone agenti x lamministraz. non devono avere interessi propri nelle vicende in cuidevono intervenire (conflitto di interessi).

Si potrebbe dire che il principio di imparzialit tendenzialmente con quello di uguaglianza, vietando allamministraz. di operare discriminazioni prive di fondamento: ma a tal fine suff. il principio di uguaglianza, limparzialit ne semmai 1 sviluppo. Allimparzialit si ricondotta la caratteristica della pa x cui, quando opera nel caso concreto x soddisfare gli interessi pubblici < dagli atti di indirizzo politico (interessi pubblici primari), deve cmq essere attenta a tutti gli altri interessi in gioco, pubblici (secondari) e privati, che devono essere sacrificati il meno possibile (c.d. principio di proporzionalit nel diritto comunitario). I possibili interessi in gioco devono poter essere conosciuti adeguatamente. LPA procedim. x giungere alle decisioni delle amministraz. strutturato in modo che i portatori di interessi siano in grado di farli valere preventivamente, realizzando la partecipazione. Tale aspetto non pu essere inteso in modo assoluto xch deve conciliarsi col principio del buon andamento della pa. La LPA garantisce il diritto dellinteressato al contraddittorio prima che la pa prenda 1 provvedim. negativo nei suoi cfr., realizzando il giusto procedimento nel senso anglo-americano (fair proceeding in UK, due process of law in USA). Principio del contraddittorio principio di imparzialit (x alcuni, anche diritto di difesa). Prima della LPA, la Corte Costituz. aveva negato la necessit costituzionale del giusto procedimento, ma recentemente sembra averlo implicitamente riconosciuto. Quando bisogna applicare normative o misure di origine comunitaria, ad ogni persona i cui interessi siano percettibilmente toccati da 1 decisione presa da 1 pubblica autorit deve essere data la possibilit di far conoscere il proprio punto di vista (v. C.G.C.E.). 5.2. Buon andamento. Principio di buon andamento = amministraz. efficace (=riuscire effettivamente a raggiungere gli obiettivi), efficiente (=organizzata in modo da raggiungere obiettivi con la minima quantit di risorse possibile) ed economica (=procurarsi le risorse col minimo dispendio di mezzi). Poich spesso gli interessi pubblici da perseguire sono indicati alle pa in modo generico, pu essere difficile lapplicazione e la verifica del rispetto di tali principi. E sottolineato il profilo di strumentalit della pa agli interessi dei cittadini, poich le risorse < dalle imposte pagate dai contribuenti. Imparzialit buon andamento. Se si perseguisse assoluta imparzialit nella scelta delle persone da assumere nelle pa, i tempi e le risorse sarebbero prob. eccessive rispetto al risultato (inefficacia), del quale potrebbe compromettersi il raggiungimento (inefficacia); allopposto, se non si seguisse alcuna procedura concorsuale, sarebbe molto probabile non reclutare luomo giusto x il posto giusto. 5.3. Responsabilit e trasparenza. Principio della responsabilit: gi nella Dichiarazione dei diritti delluomo e del cittadino la societ a le droit de demander compte tout agent public de son administration. La Cost. usa il termine in 2 disposiz., prob. in accezioni . Lart. 28 Cost. sanziona la violazione di diritti perpetrata da atti delle pa, affermando le responsabilit di funzionari e dipendenti secondo le leggi penali, civili e amministrative + estensione della responsabilit civile allamministraz., 1 dei problemi + dibattuti. Il diritto amministrativo regola inoltre la responsabilit x i danni provocati alle pa da funzionari e dipendenti (c.d. responsabilit

10

amministrativa) in particolare quando vi sia connessione con la gestione di denaro pubblico da essi svolta e con i rel. obblighi di rendiconto (c.d. responsabilit contabile). Art. 97 Cost. nellordinamento degli uffici sono det. le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilit proprie dei funzionari si deve stab. a chi e come i funzionari devono rendere conto, a prescindere dalle ipotesi x cui potrebbero incorrere in sanzioni penali, civili o amministrative previste dalla legge = devono adeguate forme di responsabilit anche x mancato rispetto dei principi specifici rel. alla pa (v. legislazione in materia di responsabilit dirigenziale = i dirigenti rendono conto agli apparati politici di Governo). Il principio di responsabilit sembra implicare anche il dovere di sottoporre loperato alla valutazione diretta dei cittadini = principio di trasparenza, richiamato dalla LPA. Strumenti giuridici: pubblicit, diritto di accesso ai documenti amm., obbligo di motivazione dei provvedimenti, diritto di accedere alle informazioni di cui in possesso lamministrazione (previsto dal TUEL). La trasparenza anche 1 degli obiettivi dellutilizzazione da parte delle pa delle tecnologie dellinformazione e della comunicazione dal codice dellamministraz. digitale (CAD, d. lgs. 82/2005) dati pubblici che devono essere contenuti nei siti delle pa centrali. Principio della trasparenza condizioni necessarie x 1 effettiva partecipazione alle decisioni della pa, che a sua volta condizione di realizzazione del principio di imparzialit.

5.4.

Ragionevolezza. Nel leading case inglese Associated Provincial Picture Houses Ltd v. Wedensbury Cpn. (1948) venne dichiarata irragionevole 1 decisione che nessuna persona assennata (sensibile person) potrebbe neppur sognare che possa rientrare nei poteri dellamministrazione. Sensibile person = esponente tipico del gruppo sociale, della comunit di riferimento, in 1 certo momento storico. Il riferimento al gruppo sociale non mediato dal principio di maggioranza: ragionevolezza 1 certo modo di pensare che elemento unificante e caratterizzante dellintera comunit, det. da caratteristiche storico-antropologiche comuni; base comune anche in caso di sotto-gruppi parlanti lingue . La ragionevolezza talvolta ricondotta al principio di imparzialit in quanto espressivo del divieto di trattamenti arbitrari lesivi del principio di uguaglianza, ma pare + appropriato considerarla autonoma. Ragionevolezza alternativa alla certezza non chiedere certezze assolute, ma ritenere suff. quanto pu ritenersi attendibile secondo modi di ragionare condivisi in 1 comunit. La ragionevolezza di 1 azione o decisione definibile solo in relaz. ad 1 risultato atteso ragionevolezza = criterio con cui si valuta il rispetto di norme o principi quando non sarebbe possibile, o sarebbe troppo difficile, raggiungere delle certezze. Ragionevolezza proporzionalit = criterio con cui si tenta di stab. la congruit di 1 az. rispetto ad 1 risultato sulla base di regole che vorrebbero garantire il rigore del ragionamento sulla cui base 1 decisione viene presa. 5.5. Principi generali del diritto. Non sono principi costituz. rel. allattivit amm. taluni principi gen. del diritto quali la necessit di non contraddire la certezza del diritto, di comportarsi secondo buona fede e correttezza, di rispettare il legittimo affidamento. X alcuni, il dir. amm. era separato, e anche i principi gen. non lo riguardavano; ma era opinione collegata allidea che lamm. potesse fare tutto ci che riteneva opportuno x perseguire linteresse pubblico. Oggi lopinione che debbano essere rispettati i principi gen. andata rafforzandosi: essi sono cmq applicabili quando la pa agisce secondo il diritto privato. 11

6. Principi e regole costituzionali della tutela giurisdizionale. Le particolari modalit della tutela giurisdiz., + serie di regole, sono el. essenziale del regime di diritto amministrativo, che si riassume nel concetto di atto amministrativo. Gli atti di sogg. privati, qualificati pa, equiparati agli atti amm. x applicare ad essi le suddette particolari modalit di tutela giurisdiz. X la disciplina dei rapporti tra diritto amm. e diritto privato, post modifiche del 2005 alla LPA, agli atti di tali sogg. nonch agli atti delle pa ricadenti nella regola della sottoposizione al diritto privato, non si applica lintero regime del diritto amm. ma solo certi principi, che non si rif. alle particolari modalit di tutela giurisdiz. Resta da chiarire se esse non debbano cmq trovare applicazione.

6.1.

Le posizioni giuridiche soggettive dei privati di fronte alle pubbliche amministrazioni. Le norme costituz. sulla tutela giurisdiz. Nei cfr. delle pa presuppongono 1 certa configurazione delle posizioni giuridiche dei privati questi possano vantare diritti soggettivi. La necessit che le pa rispettino, agendo, la disciplina attuazione dei principi costituz., ha portato a dare tutela anche ad interessi che, tradizionalmente, ne sarebbero privi = interessi legittimi, dai diritti soggettivi. Es: il proprietario privato libero di disporre del proprio bene secondo i criteri che preferisce (pu decidere di affittare 1 campo da calcio solo ad atleti biondi), ed i 3i sono in posizione di mera soggezione; 1 pa, se in 1 situazione analoga scegliesse atleti biondi x il solo fatto di essere biondi, compierebbe 1 scelta illegittima, perch irragionevole rispetto al fine da perseguire (nel caso: favorire lattivit sportiva dei giovani). Il potere discrezionale di 1 pa soggetto ai principi sopra visti; i 3i non sono in posizione di mera soggezione (1 atto amm. che concerne direttam. certi sogg. riguarda giuridicamente anche i 3i); ma di fronte al potere dellamministraz. di scegliere a chi affittare il campo, gli interessati non possono nemmeno vantare il diritto ad ottenerlo posiz. giuridica del privato = interesse legittimo, composto a) dalla soggezione al potere di decisione dellamm. e b) dal diritto a che questultima, nel decidere, rispetti certi principi e regole. Interesse legittimo = posiz. giuridica correlata ad 1 potere di 1 pa di scegliere, potere che pu essere esercitato solo rispettando certe regole., che non garantiscono la soddisfazione degli interessi dei portatori di interessi legittimi ma lasciano apertatele possibilit. Il termine usato anche x posiz. giuridica di chi ha interessi la cui soddisfazione richiede 1 comportamento che la pa deve tenere, perch non ha potere di scelta. Non suff. che che il comportam. della pa sia giuridicam. vincolato, xch linteresse a quel comportamento possa qualificarsi come diritto. Se il vincolo nellinteresse pubblico, gli interessati sarebbero cmq titolari di interessi legittimi. Dallesercizio dei poteri di scelta della pa i 3i si aspettano di ottenere qlc (interessi pretesivi). Ma poteri dellamm. che possono incidere su diritti soggettivi di cui i 3i sono titolari (es: espropriazione):in tal caso interessi legittimi = diritti affievoliti, + si chiamano interessi oppositivi.

6.2.

La tutela giurisdizionale dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi secondo la Costituzione. Nella Cost. i diritti sogg. e gli interessi legittimi hanno piena tutela giurisdiz. anche nei cfr. delle pa. Art. 24 Cost. tutti possono agire in giudizio x la tutela dei propri diritti e interessi legittimi. Art. 113 la tutela giurisdiz. dei diritti e degli interessi legittimi sempre ammessa vs gli atti della pa e tale tutela giurisdiz. non pu essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o x det. categorie di atti. Vi provvedono gli organi di giurisdiz. ordinaria o amm. Di regola organi di giustizia amm. interessi legittimi, mentre i giudici ordinari diritti sogg. Ma i 1i possono avere giurisdiz. x la tutela, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei dir. sogg. (art. 103) (c.d. giurisdizione esclusiva), e il potere di annullamento degli atti amm. pu essere attrib. dalla legge ad entrambi i giudici (art. 113). 12

Il ricorso alla nozione di interesse legittimo, come criterio, pu dare difficolt. Si contesta la perdurante di + giurisdizioni.

PARTE SECONDA: FUNZIONI (CARATTERI, ATTI, POSIZIONI GIURIDICHE SOGGETTIVE, APPARATI ORGANIZZATIVI).Attivit che cost. funzioni delle pa:

Funzioni di regolazione: determinaz. condizioni xch gli abitanti di certe aree possano vivere in 1 ambiente salubre o urbanisticamente ordinato, oppure apprestare difese dei sogg. economicamente + deboli nei cfr. dei + forti x offrire 1 tutela, si incide sulle libert di altri sogg.

Funzioni di prestazione: il caso dei servizi pubblici (posta, trasporti, ecc.). Le attivit di regolazione e prestazione = funzioni finali. Funzioni strumentali: uffici pubblic, cost. da persone che utilizzano mezzi materiali x rendere possibili regolazioni e prestazioni. Funzioni ausiliarie: attivit favorire la buona qualit delle attivit amm., svolte da speciali apparati x mezzo di consulenze e controlli.

3. Regolazioni.Regolazione = imporre autorit pa xch le libert costituz. e i diritti dei sogg. vengano esercitati senza pericolo x l o la salute e x lesercizio di libert e diritti degli altri. limitazione di libert e diritti e talvolta, ancor prima, definizione di poteri e facolt che ne cost. il contenuto (conformazione del diritto). Posiz. giuridiche dei destinatari dei provvedim. regolatori = interessi legittimi. Regolazione = esercizio da parte di pa di poteri autoritari, anche riguardo ad atti con efficacia soggettiva individuale. 1. Poteri autoritari e garanzie relative. 1. Lautoritativit. Autoritativit = aspetti dei poteri inerenti alle regolazioni.

Imperativit (e revocabilit dei provvedimenti). Imperativit = quando d lordine, lamm., con 1 atto unilaterale, ottiene leffetto giuridico di far sorgere 1 obbligo x 1 o + sogg., che potr imporre con controlli e sanzioni. Caratteristica dellatto manifestazione di 1 potere imperativo con esso lautore det. 1 effetto giuridico che incide nella sfera giuridica del destinatario a prescindere dal suo consenso, cosa che non accade nei rapporti fra privati, in cui il sacrificio del diritto di 1 privato consegue sempre ad 1 accordo e, nei pochi casi in cui la legge permette di sacrificare il diritto di 1 privato non consenziente, leffetto deriva da 1 provvedimento del giudice. La LPA prevede la possibilit di fare oggetto di accordi il contenuto dei provvedimenti. Esercizio di imperativit si prescinde dal consenso degli interessati; non importa che il provvedim. abbia effetti svattaggiosi o meno.

13

Le limitazioni possono manifestarsi, oltre che sotto il profilo giuridico, anche sotto solo quello economico, e rig. sogg. dai destinatari dellatto; ma ad esse pu riconoscersi 1 rilievo giuridico analogo a limitazioni in senso giuridico-formale. Imperativit anche annullamento dufficio di atti illegittimi e revoca. Con questultima ( annullamento dufficio, ma questo presuppone lillegittimit dellatto annullato), mediante decisione unilaterale si elimina 1 atto facendone venir meno lefficacia. Poich si ritiene che alcuni provvedim. (ad es. le autorizzazioni) facciano sorgere diritti soggettivi, revoca del provvedim. equiparata ad atti ablatori. X tesi tradizionale, revocabilit degli atti amm. finalizzazione ad interesse pubblico: se 1 provvedim. non fosse + conforme ad 1 interesse pubblico, potrebbe essere revocato, e gli interessi che avessero ricevuto soddisfazione unilateralmente sacrificati. Base legale e limiti impliciti: nuovo art. 21-quinquies aggiunto nel 2005 alla LPA in via gen. lorgano che ha emanato 1 provvedim. o altro organo previsto dalla legge pu revocarlo; revoca solo provvedim. amm. ad efficacia durevole e det. inidoneit del provvedim. revocato a produrre ulteriori effetti. La revoca ammessa x sopravvenuti motivi di pubblico interesse, mutamento della situazione di fatto, nuova valutazione dellinteresse pubblico originario; lamm. ha lobbligo di provvedere allindennizzo dei pregiudizi eventualmente subiti dai sogg. direttam. interessati. Si ha base legale ed alcuni lomiti, x: Il fatto che lamm. abbia diritto a pentirsi, oltre che incoerente con regola x cui la revoca non ha efficacia retroattiva, contrasta con principio della certezza del diritto; contrasto non superato con la previsione di 1 indennizzo, poich non chiaro quali sogg. siano da considerare direttam. interessati. 1 indennizzo risarcitorio mal si concilia con revoca motivata x mutamenti delle situazioni di fatto, che potrebbe rig. 1 provvedim. fondato su 1 situazione di fatto non + e quindi da rimuovere. Lamm. non pu allo stesso modo revocare il consenso alla formazione di 1 contratto con 1 3: nuovo art. 21-sexies il recesso unilaterale dei contratti della pa ammesso nei casi previsti dalla legge o dal contratto. Esecutivit ed esecutoriet. Esecutoriet = altro tipo di poteri autoritativi della pa. Contrariamente a quanto avviene tra privati, il provvedim. della pa pu essere di per s esecutivo (=di fronte allinottemperanza del privato, la pa non deve rivolgersi ad 1 giudice x dimostrare che latto ed privo di vizi); inoltre, la pa non deve rivolgersi al giudice xch si proceda con la forza, ma pu provvedere essa stessa il provvedim. esecutorio. Esecutivit ed esecutoriet possono considerarsi forme di autotutela della pa. Lesecutoriet deve essere espressamente prevista dalla legge? In questo senso il nuovo art. 21-ter della LPA le pa possono imporre coattivamente ladempimento degli obblighi nei loro cfr nei casi e con le modalit stab. dalla legge. Il provvedim. dovr indicare termine e modalit dellesecuzione da parte del sogg. obbligato.Qualora linteressato non ottemperi, le pa, previa diffida, possono provvedere allesecuzione coattiva nelle ipotesi e con le modalit previste dalla legge, e nel caso che dal provvedim. sorgano obbligazioni pecuniarie, si applicano disposizioni su esecuzione coattiva dei crediti dello Stato. Equivoci da evitare: 1) Credere che il cittadino sia privo di tutela giurisdiz.: vi solo inversione dellonere delliniziativa di richiedere lintervento del giudice, che graver sul destinatario della pretesa. Il cittadino pu anche chiedere la sospensione dellesecuzione del provvedim., se possano derivarne danni gravi ed irreparabili. 14

2) Ritenere che lesecutoriet presupponga necessariamente 1 provvedim. imperativo: a volte lamm. pu procedere autonomamente x imporre lesecuzione di obbligazioni di privati < da atti sottoposti al regime di diritto privato (v. disposizioni x lesecuzione coattiva di crediti dello Stato). 3) Sarebbe equivoco parlare di esecutoriet rel. ad effetti reali di 1 provvedim. imperativo: gli atti sono auto-esecutivi quanto agli effetti reali. 1.2. Principi di garanzia. Principio di legalit e principio di proporzionalit funz. di garanzia. 1.2.1. Tipicit. Si diceva che atto imperativo = anche esecutivo ed esecutorio; si diceva anche che tali sono tutti gli atti dellamm., poich essa persegue linteresse pubblico e deve sempre poter farlo prevalere, come se potere originario dellamm. assoluto. Ma sarebbero dimenticate le norme costituz., che prescrivono la riserva di legge. Provvedim. amm. incidenti autoritativamente sulla libert della persona solo in circostanze espressamente previste dalla Cost., x quelli incidenti su altre libert e sul patrimonio opera la riserva di legge. Corte di giustizia CE le limitazioni ai privati devono essere fondate sulla legge. Legalit-garanzia principio di tipicit dei provvedim. amm. autoritativi: spetta ordinariamente alla legge individuare gli atti che possono avere effetti autoritativi, quali siano tali effetti, i presupposti, quali organi siano competenti ad emanarli e con quale procedimento. Tale articolazione va adeguata alle situazioni. Lordinam. ammette atti autoritari atipici, che rispettino i principi gen. ma possano derogare a norme specifiche = c.d. ordinanze contingibili ed urgenti, di cui la legge indica i presupposti, gli organi competenti, talvolta le materie ma non i possibili effetti. (es: x lart. 54 TUEL il Sindaco, nella veste di organo di Stato, pu emanare provvedim. del genere in materia di sanit ed igiene, edilizia e polizia locale). Sono legittimi solo i provvedim. i cui effetti imperativi risultino strettamente necessari in rel. alle esigenze < dalle particolari circostanze, cosicch il principio di tipicit sia sostanzialmente rispettato. modalit di attuazione del principio di tipicit ammissibile quando vi siano problemi tecnici molto complessi ed in continua evoluzione, se competenza affidata ad organismi con necessaria qualificazione e le finalit da perseguire siano chiare. Nei casi suddetti i provvedimenti non sono tipici, ma previsti dallordinam. che li def. con nomi specifici: se x certi provvedim. si pu derogare al principio di tipicit, devono sempre essere provvedim. nominati = principio di nominativit. 1.2.2. Proporzionalit. Il principio di proporzionalit stato assunto dal diritto comunitario fra i suoi principi. I provvedim. autoritari: a) Devono essere idonei a raggiungere il fine cui sono preordinati; b) Devono essere effettivamente necessari a tal fine; c) Non devono incidere sulle situazioni giuridiche soggettive + del necessario. Mentre la tipicit pu operare anche solo in senso formale, la proporzionalit ha 1 portata sostanziale. I 2 principi si integrano. 2. Provvedimenti autoritativi, diritti e interessi legittimi. Es. poteri autoritari provvedim. aventi nei cfr di 3i effetti autoritativi. Ma gli effetti possono essere di tipi, avere ambiti di efficacia soggettiva , potendo rig. i 3i in alcuni casi come individui (provvedim. individuali), in altri come gruppi nel loro insieme (provvedim. generali).

15

2.1. Provvedimenti conformativi. Tra i provvedim. + importanti con funz. di regolazione vi sono quelli con effetti conformativi. Provvedim. conformativo = ha 1 effetto imperativo consistente nella def. del contenuto di 1 diritto in termini di poteri e facolt (ad es. ex art. 42 comma 2 Cost. la legge conforma il diritto di propriet, def. poteri di godimento e disposizione; riserva di legge relativa la legge pu rimettere la conformazione concreta ad altri atti normativi o ad atti amm.). Poich non si richiede 1 esecuzione, non problemi di esecutoriet. La conformazione in concreto delle propriet dei suoli urbani < leggi urbanistiche regionali, che ancora usano, con molte varianti, l. 1150/1942, che prevedeva che regole gen. ed astratte fossero dettate dai regolamenti edilizi; che piani rel. a ambiti territoriali precisassero le possibili utilizzazioni dei terreni x interessi privati; che i Comuni potessero delimitare tali utilizzazioni dei suoli e potessero espropriare aree x garantire lattuazione delle prescrizioni rel. agli usi, anche privati; che prima di costruire si dovesse ottenere 1 licenza edilizia (ora permesso di costruire, x il testo unico delledilizia); in caso di violazione, sanzioni di genere. Agli interessi dei sogg. destinatari degli atti, anche se incidenti su diritti, riconosciuta la tutela propria degli interessi legittimi, oppositivi o pretensivi. 2.1.1. Regolamenti. Regolamenti = 1 tipo di provvedim. conformativi. Funz. , sono dotati di generalit ed astrattezza. regolamenti dal contenuto precipuamente tecnico (regolam. edilizi, regolam. tecnici-economici di competenza di autorit amm. indipendenti come la CONSOB, ecc.). Tale contenuto tecnico pu far superare dubbi su costituzionalit della mancata attribuzione della competenza ad emanarli ad apparati politici (se le norme non presuppongono scelte politiche, no problem). Anche se i regolam. sono fonti del diritto, gli si applica il regime degli atti amm. 2.1.2. Piani e programmi. Piani = altro tipo di provvedim. conformativi. Talvolta sinonimo di programmi, qui inteso nellaccezione < dalla legislazione urbanistica. Sono atti generali (piani urbanistici insieme propriet di 1 det. area territoriale) ma non astratti ( situazioni attuali e concrete, anche se norme di attuazione hanno spesso contenuto normativo). Spesso sono 1 insieme di prescrizioni conformative contestuali, integrantesi, in rel. ai diritti cui si rif., coerenti rispetto ad 1 comune obiettivo che non potrebbe essere conseguito con le singole misure conformative.Anche tra i piani pu 1 rapporto gerarchico. Programma talvolta ha accezione insieme coerente di prescrizioni dirette a coordinare delle attivit rispetto ad 1 fine, anche in rel. ai tempi di svolgimento (programmi di attuazione). 2.1.3. Altri provvedimenti generali e provvedimenti individuali conformativi. a cat. provvedim. gen. conformativi provvedim. regolatori come quelli che stab. le tariffe dei servizi di pubblica utilit o i livelli di qualit che devono avere, considerati gen. in quanto rig. linsieme degli utenti e dei fornitori. Urbanistica: la 1 legge gen., oltre al sistema dei piani, prevedeva la licenza edilizia xmettere al Comune 1 controllo preventivo. X decenni x questo sistema era rimasto inattuato, sicch il Sindaco poteva stab., apponendo 1 serie di prescrizioni alla licenza edilizia, quale uso del terreno fosse possibile = provvedim. con effetti conformativi. Anche altri provvedim. individuali, di norma a cat. autorizzazioni, possono avere effetti conformativi. 2.2. Provvedimenti ablatori (o privativi). Provvedimenti ablatori = altri atti utilizzabili in funz. regolatoria. Effetti imperativi privare 1 sogg., senza il suo consenso, di 1 diritto o di alcuni poteri o facolt che ne cost. il contenuto. 16

Tali atti incidono su diritti, ma ai sogg. interessati riconosciuta la tutela propria degli interessi legittimi, di tipo oppositivo. Tali interessi legittimi sono chiamati diritti affievoliti. Il + noto provvedim. ablativo lespropriazione x pubblica utilit, ma oggetto dellablazione possono essere non solo diritti reali, ma anche patrimoniali o personali. 2.2.1. Provvedimenti ablatori personali. Provvedim. ablatori personali = incidono su diritti personali, privando i sogg. di poteri inerenti le loro libert costituz. o rig. i diritti della persona. Cat. cost. dagli ordini, a contenuto positivo (comandi: ordine sanitario di fare 1 vaccinazione) o negativo (divieti: circolazione stradale). Alcune libert personali non possono essere oggetto di ablazioni, o in assoluto o mediante ordini amm., vigendo la riserva di provvedim. giudiziario. Ma non x tutte le libert e diritti Cost. questo tipo di riserva. X questi provvedim. problemi di esecuzione, ma si esclude lesecutoriet in mancanza di previsione legislativa di ipotesi e modalit. 2.2.2. Provvedimenti ablatori reali. Provvedim. ablatori reali = incidono su diritti reali estinguendoli, privandoli oltre 1 certo limite del contenuto o costituendone di nuovi su cosa altrui. Il + importante lespropriazione x pubblica utilit, disciplinata gi da l. 2359/1865, in parte confluita con molte modifiche nel testo unico sulla materia (d.p.r. 327/2001 TUEPU). Modello originario: provvedim. preso da 1 prefetto, su richiesta di chi doveva realizzare lopera, dopo che, con dichiarazione di pubblica utilit, era riconosciuta la necessit dellarea che si voleva acquisire; il sogg. a cui favore era pronunciata lespropriazione doveva versare 1 indennit despropriazione pari al valore di mercato del bene. In seguito, espropriazione integrata sempre + nel sistema della disciplina urbanistica, tanto che la dichiarazione di pubblica utilit considerata implicita nella rel. previsione urbanistica; x la > parte dei casi, il provvedim. compete ad 1 organo di 1 amm. locale che pu col sogg. che acquisisce il bene espropriato; lindennit di espropriazione < al valore di mercato del bene. Art. 42 comma 3 Cost allespropriazione si pu ricorrere x qualunque motivo di interesse gen. e in rel. a qualsiasi bene: non solo propriet su beni mobili o immobili, ma anche diritto reale parziario e diritto obbligatorio. Espropriazione fa ottenere con poteri autoritativi effetti del contratto di compravendita: ha efficacia reale (effetto privativo + effetto appropriativo) ed effetti obbligatori (espropriante pagare indennit; espropriato consegna del bene). Problema di esecutoriet in rel. ad effetto obbligatorio della consegna del bene espropriato. Sono allespropriazione altri provvedim. ablatori. La giurisprudenza, x salvaguardare opere pubbliche realizzate su aree non espropriate legittimamente, ha ritenuto non eliminabili effetti di taluni provvedim. ablatori illegittimi creando 1 istituto privo di fondamento legislativo, la c.d. occupazione acquisitiva (=si ha acquisto propriet ma si paga il risarcimento del danno), poi disciplinato dalla legge (art. 43, TUEPU). Requisizione = provvedim. ablatorio ad effetti reali; motivo di interesse gen. = situazione di emergenza militare o civile; rig. beni immobili o mobili, ma dei 1i viene normalmente sottratto luso, dei 2i la propriet.

17

Prelazione su beni culturali = se 1 bene dinteresse storico o artistico oggetto di compravendita tra privati, le parti devono notificare il contratto allamm. competente che pu esercitare il diritto di prelazione. X Corte Cost. (sent. 55/1968) le prescrizioni urbanistiche che, rig. a beni det., prevedano 1 uso a fini pubblici dei suoli senza 1 trasferimento della propriet entro congrui termini oppure che, pur consentendo la conservazione della titolarit del bene, sono destinate a operare immediatamente 1 incisione profonda sulle facolt di utilizzabilit, sono da equipararsi ad 1 espropriazione diritto ad 1 indennizzo. X sent. 56/1968 non sono considerabili limitazioni espropriative le prescrizioni che, pur prevedendo limitatissimi poteri e facolt su certi beni di propriet privata, si rif. ad 1 intera cat. di beni aventi caratteristiche comuni (e non a beni det.). X tale giurisprudenza, lespropriazione di cui allart. 42 comma 3 Cost. non lespropriazione di cui nella legge del 1865 (avente sia effetti privativi che appropriativi), ma 1 provvedim. con soli effetti privativi, non facilmente distinguibile da 1 provvedim. conformativo quando questo viene a modificare 1 prec. conformazione.

2.2.3. Provvedimenti ablatori obbligatori. Provvedimenti ablatori obbligatori = fanno sorgere imperativamente situazioni obbligatorie; si fondano sullart. 23 Cost., che consente, nel rispetto della riserva di legge, limposizione di prestazioni personali o patrimoniali. I princ. sono quelli che impongono tributi, ma ne di capaci di costituire obblighi di fare, ad es. le precettazioni nelles. del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali. Possono problemi costituz. rel. alla distinzione da altre cat.: ad es., un provvedim. che impone lobbligo di cedere 1 bene, se esecutorio, ottiene, bench privo di efficacia reale, i risultati di 1 espropriazione, x la quale necessario 1 indennizzo. Bisogna fare rif. non solo allart. 23 Cost., ma anche ad altri, come lart. 42 comma 3 Cost. sul diritto allindennizzo, o lart. 53 Cost. sul principio della capacit contributiva. 2.3. Provvedimenti sanzionatori. Provvedim. sanzionatori = a) atti infliggere 1 punizione rel. a comportamenti ritenuti meritevoli di pena: sanzioni pecuniarie funz. punitiva o affittiva (l. 689/1981 ne detta disciplina gen. con aspetti a disciplina irrogazione sanzioni penali); b) provvedim. con funzione ripristinatoria (es: demolizione immobili illegali). Gli effetti sono a quelli dei provvedim. ablatori, ma la funz. svolta, punitiva o ripristinatoria. Dovr essere rispettata la riserva di legge di cui allart. 23 Cost., non lart.53 o il 42 comma 3. Forte esigenza di effettiva attuazione problema esecutoriet. 2.4. Provvedimenti autorizzatori. Provvedim autorizzatori = insieme ai conformativi e agli ablatori, sono lo strum. + importante delle funz. regolatorie. alla cat. atti chiamati autorizzazioni, licenze, abilitazioni, nullaosta, permessi, ammissioni e concessioni. casi in cui la norma in via gen. vieta certe attivit ma, a det. condizioni, consente che sia autorizzata lattivit altrimenti vietata: autorizzazione = eccezione al divieto. Atti autorizzatori di questo tipo = dispense. Autorizzazione = atto che serve a rimuovere 1 limite alles. di 1 diritto.

18

assenso preventivo di 1 amm. allo svolgimento di 1 attivit che di x s il diritto consente di svolgere; linteressato, finch il limite non sia rimosso, non ha 1 diritto sogg. allo svolgimento di quellattivit, ma solo 1 interesse legittimo. Lautorizzaz. strum. organizzativo x consentire ad 1 pa di conoscere dei programmi di attivit dei cittadini prima che le attivit abbiano inizio, in modo che possa eventualmente es. poteri conformativi o ablatori.

2.4.1.

Autorizzazioni con funzione di verifica di presupposti e requisiti legali. Rilascio autorizzaz. pu essere sub. solo alla previa verifica dell di presupposti di fatto o di req. previsti da leggi o da altri provvedim., x cui allesito positivo segue necessariamente lautorizzaz. 2 ipotesi:

1) Verifica = operazione conoscitiva a risultato certo. es: passaporto a tutti i > di 10 anni, salvo particolari cause ostative; commerciabilit di certi prodotti solo se hanno certe dimensioni. Lautorizzaz. si innesta su 1 attivit amm. di tipo accertativo, ed eventualmente implicito in essa 1 atto dichiarativo. Pu darsi anche che sia previsto 1 contingentamento (n chiuso), x cui si debbano fare delle graduatorie.+

2) Verifica a risultato non certo.Risultati a seconda di quali delle leggi conoscitive si ritengano applicabili x svolgere le verifiche: le autorizzaz. richiedenti verifiche preliminari sono dette abilitazioni o accreditamenti. Es: chi intende svolgere certe attivit deve possedere det. req. di idoneit tecnica (avvocatura, attivit sanitaria). Autorizzaz. verifica preventiva del possesso di idoneit tecnica ed altre det. caratteristiche (non solo persone e organizzaz., anche cose: v. omologazione di 1 veicolo). 2.4.2. Autorizzazioni con funzioni conformative o ablatorie. In 2 luogo, pu darsi che spetti allamm. competente x lautorizzaz. fissare le modalit con cui lattivit debba essere svolta. Rilascio autorizzaz. es. poteri conformativi. Es: autorizzaz. integrata ambientale = provvedim. che autorizza les. di 1 impianto o di parte di esso a det. condizioni che devono garantire che limpianto sia conforme ai req. di cui al d. lgs. 59/2005. In 3 luogo, la legge pu attrib. allamm. il potere discrezionale di decidere se 1 attivit possa essere svolta o meno (poteri ablatori). Es: in mancanza di piani regolatori, il Sindaco poteva discrezionalmente rilasciare o rifiutare la licenza edilizia. 2.4.3. Dichiarazione di inizio di attivit (d.i.a.). X ottenere autorizzaz., gli interessati devono fornire complesse documentazioni o gravami burocratici onere economico. Da qualche anno in Italia politiche di deregolazione ( ridurre luso di poteri imperativi da parte delle pa) e di semplificazione ( eliminaz. adempimenti burocratici non indispensabili). Nel 1990 LPA artt. 19 e 20 semplificaz. procedimentale quando sia richiesto il rilascio di autorizzaz. o atti del genere, con eccezioni alla regola posta dalla stessa legge, x cui i procedim. amm. devono concludersi con 1 provvedim. espresso. Normative mod. dal d. l. 35/2005, convertito in l. 80/2005: nellart. 20 si rovescia la regola del provvedim. espresso (che pure resta enunciata), e nellart. 19 si rende 1 po + complesso 1 procedim. speciale semplificato previsto x rilascio di autorizzaz. ed altri atti del genere. 19

Art. 19 Dichiarazione di inizio attivit nelle ipotesi di cui oltre, linizio dellattivit pu essere preceduto, invece che dal rilascio di 1 atto di autorizzaz., licenza, concessione non costitutiva, permesso o nullaosta cmq denominato, comprese le domande x le iscrizioni in albi o ruoli richieste x les. di attivit imprenditoriale, commerciale o artigianale, soltanto da 1 dichiarazione da parte dello stesso interessato corredatadelle certificazioni e attestazioni normativamente richieste, anche autocertificazioni. Dopo 30 gg dalla presentazione, linteressato pu iniziare lattivit comunicandolo allamm. Lamm. pu richiedere info o certificazioni rel. a fatti, stati o qualit rilevanti. Ove accerti 1 carenza, entro 30 gg dal ricevimento della comunicaz. di inizio attivit adotta motivati provvedim. di divieto di prosecuzione dellattivit e di rimozione dei suoi effetti, salvo che, ove possibile, linteressato provveda a conformare alla normativa vigente detta attivit ed i suoi effetti entro breve. Via duscita non consentita a chi abbia fatto dichiarazioni mendaci o false attestazioni; il decorso del termine non esclude che lamm. possa assumere provvedim. di revoca e di annullamento dufficio. Inerzia amm. = atto espresso che pu essere revocato o annullato. Ipotesi di applicaz. di questo procedim. = quelle in cui il rilascio degli atti dip. solo dallaccertamento dei presupposti e dei req. previsti dalla legge o da atti amm. a contenuto gen., e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strum. di programmazione settoriale x il rilascio degli atti stessi. Sostituz. d.i.a. al rilascio dei provvedim. amm. previsiti dalla legge regola gen., salve eccezioni (tutela salute e pubblica incolumit, patrimonio culturale e paesaggistico, ecc.). Testo del 1990 prevedeva eccezione x casi in cui fosse richiesto x laccertamento lesperimento di prove a ci destinate che comportino valutaz. tecniche discrezionali. Sostituz. con d.i.a. di serie di atti di natura autorizzatoria tali atti hanno esclusiva funz. organizzatoria (verifica preventiva, senza potere x lamm. di permetterle o meno). Disciplina sullautorizzaz. allinsediamento di attivit produttive (c.d. sportello unico, art. 25 d. lgs. 112/1998) = semplificazione. 2.4.4. Diritti e interessi legittimi connessi alle autorizzazioni. Interesse ad ottenere 1 autorizzaz. tutelato come interesse legittimo, pretensivo si pretende il rilascio dellautorizzaz., considerata atto con effetto accrescitivo x linteressato. Quando non potere discrezionale dellamm., poich deve limitarsi a prendere atto dell o meno di date circostanze, sembra che linteressato abbia fin dallinizio 1 diritto. x i casi in cui lautorizzaz. occasione in cui si es. poteri discrezionali conformativi o ablatori. Il regime giuridico dellattivit amm. implica la tutela anche dei 3i controinteressati, e la loro presenza frequente rel. alle autorizzaz. amm. Quando la tutela di tali interessi legittimi = possibilit di ottenere lannullamento dellatto, la tutela stessa meno agevole ove la decisione dellamm. non risulti da 1 atto espresso. 2.5. Il problema della natura delle concessioni. Le sovvenzioni economiche. Tra i provvedim. autoritativi, autorizzaz. vs concessioni. Autorizzaz. la pa rimuove 1 limite a 1 diritto pre. Concessioni la pa fa acquistare al concessionario 1 diritto, pre nella propria sfera giuridica (concessioni traslative) o che essa ha il potere di costituire (concessioni costitutive) (a queste ultime non si applica la d.i.a.). N molto ampio di fattispecie, a volte non facile distinguere 1 concessione da 1 autorizzaz. Molte concessioni sembrano avere natura di contratti (concessioni-contratti). Non si sa come possano essere considerate provvedim. imperativi, visto che x esse non si pu prescindere dal consenso: se si

20

conclude che non sono atti di natura autoritativa, rilevanza giuridica si deve applicare il diritto privato, se la legge non dispone . Nel quadro delle funz. di regolazione, tra le concessioni traslative, vi sono le sovvenzioni (con finalit) economiche ( da quelle a finalit sociali). Sono erogazioni di denaro pubblico pro imprese o x favorirne la sopravvivenza o x incoraggiare det. produzioni o la produzione in det. aree (in tal caso incentivi). Con esse i poteri pubblici si ingeriscono nelleconomia x correggere gli esiti delle vicende di mercato, indirizzando le attivit economiche verso gli obiettivi di interesse pubblico stab. dagli apparati politici. Effetti autoritari indiretti = non effetti imperativi nei cfr di chi li riceve, ma li hanno sotto il profilo economico, indirettamente, nei cfr dei sogg. alla cat. economica che ne sono esclusi (alteraz. condizioni di mercato) sono interventi art. 41 comma 3 Cost., che devono trovare giustificazione nelle finalit di tale norma e devono essere previsti dalla legge. Le sovvenzioni pubbliche, x il diritto comunitario aiuti di Stato, se hanno rilievo negli scambi fra Stati membri sono sottoposte al restrittivo TrCE. Art. 12 l. 241/1990 la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausilii finanziari e lattribuz. di vantaggi economici a persone ed enti pubblici e privati sono sub. alla predeterminaz. ed alla pubblicaz. da parte delle amm. procedentidi criteri e modalit cui attenersi. La regola, modo di realizzaz.del principio di legalit, applicaz. specifica del principio di imparzialit. 2.6. Atti strumentali (anche) alla funzione di regolazione: atti dichiarativi. Certe autorizzaz. presuppongono verificazione dell di presupposti di fatto o il possesso da parte degli interessati di certi req. Possono essere semplici ricognizioni, oppure attivit valutative, richiedenti scelte su criteri e leggi conoscitive da applicare. I risultati = contenuto di atti dichiarativi, aventi rilievo solo come presupposto x 1 altro atto producente effetti nei cfr dei 3i, oppure aventi rilievo autonomo e cost. presupposto x 1 serie indefinita di atti. Nel 1 caso verbale di attivit svolte e risultati. Nel 2 caso attestazione (es: titoli di studio). Spesso latto dichiarativo ha x presupposto altri atti dichiarativi. A volte il contenuto di tali atti pu essere contestato dando la prova contraria, altre volte tali atti det. 1 certezza legale e vale solo la querela di falso (es: registri stato civile): questi atti sono espressione di 1 privilegio dellamm. Nella prassi amm. si esaltata tanto la loro indispensabilit quale presupposto x rilascio di autorizzaz. che le amm. producevano molti milioni di certificati allanno. Quindi stato previsto, x 1 serie di stati della persona, che queste dovessero provvedere direttam. allacquisizione di doc. e che i certificati potessero sostituirsi con autocertificazioni. Pi di recente, altre disposiz. semplificatrici dovrebbero evitare anche questo onere burocratico x i cittadini. 3. Modelli organizzativi e rapporto politica-amministrazione. Con quali apparati amm. vengono svolte le funzioni? 2 modelli princ: quello ministeriale (def. anche politico-burocratico x la stretta interazione tra apparati politici e burocratici) e quello delle amministrazioni indipendenti (def. tecnocratico o sofocratico x il ruolo dominante di apparati con componenti di alta competenza tecnica, autonomia ed indipendenza di giudizio e valutazione). Modello ministeriale = ministeri + assessorati di Regioni ed enti locali minori. Con questo modello, regolazioni tradizionali (es: ordine pubblico, ambiente e territorio). Modello delle amm. indipendenti = organismi spesso chiamati autorit indipendenti, oggetto di discipline solo parzialmente uniformi. Attuano indirizzi politici molto gen., trovando equilibrio fra

21

interessi contrapposti di = rilievo, con risoluzione di problemi tecnico-economici particolarmente complessi. 3.1. Modello politico-burocratico. 3.1.1. Organizzazione dello Stato. Ministeri = apparati complessi con stretti rapp. organizzativi tra apparati politici, o organi di governo, e apparati burocratici, i dipartimenti e le direzioni generali. Gli organi di governo es. funz. di indirizzo politico-amm., def. obiettivi e programmi ed adottando altri atti , e verificano la rispondenza dei risultati dellattivit amm. e della gestione agli indirizzi impartiti; individuano le risorse e la loro ripartizione; spettano loro nomine, designazioni ed atti analoghi loro attrib. dalla legge; def. criteri gen. in materia di ausili finanziari a 3i nonch tariffe, canoni ed analoghi oneri a carico di 3i (art. 4 comma 1 TULPA). I dirigenti amm. adottano atti e provvedim. amm., compresi atti che impegnano lamm. verso lesterno; compete loro lorganizzaz. degli uffici, gestione finanziaria, tecnica ed amm. mediante autonomi poteri di spesa, di organizzaz. delle risorse umane, strumentali e di controllo; sono responsabili in via esclusiva dellattivit amm., della gestione e rel. risultati. (art. 4 comma 2). Rapp. reciproci: il Ministro non pu revocare, riformare, adottare provvedim. o atti di competenza dei dirigenti, salvo potere di annullamento x motivi di legittimit. In caso di inerzia o ritardo del dirigente, il Ministro pu nominare 1 commissario ad acta se, previa fissazione di 1 termine perentorio, linerzia permanga o vi sia 1 grave inosservanza delle direttive gen. con pregiudizio x linteresse pubblico (art. 14 c. 3 TULPA). I Ministri si avvalgono di uffici di diretta collaborazione raccordo con le strutture burocratiche. I dirigenti formulano proposte e pareri al Ministro, gli rif. sullattivit da essi svolta correntemente e in tutti i casi in cui il Ministro lo richieda. Con distinzione competenze distinzione e coordinamento tra ruoli organi di governo e organi burocratici. Gli organi di governo hanno poteri di scelta su persone titolari degli organi burocratici. Il Ministro propone al Presidente del Consiglio, che provvede con decreto, il conferimento degli incarichi di direzione degli uffici di livello dirigenziale gen. a persone gi dipendenti dello Stato con qualifica di dirigenti; gli incarichi sono a tempo det., salvo rinnovo. C.d. responsabilit dirigenziale = impossibilit di rinnovo dellincarico in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi o di inosservanza delle direttive gen. imputabili al dirigente; conseguenze + gravi in relaz. allimportanza dei casi, solo su parere conforme di 1 comitato di garanti (1 magistrato della Corte dei Conti, 1 esperto designato dal Presidente del Consiglio e 1 dirigente eletto dai colleghi). In questo modello, i dirigenti burocratici = competenza esclusiva su gestione ed emanazione degli atti amm. e lorganizzaz. degli uffici, ma sono sub. nei cfr dei Ministri non solo in quanto devono attuarne i piani, ma perch lincarico, di breve durata, conferito e revocabile su proposta degli stessi Ministri. In alcuni ministeri il segretario generale, negli altri i capi dipartimento: hanno compiti di coordinamento (i 2i anche di direzione e controllo), sono nominati con d.p.r. previa deliberazione del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro competente; cessano dallincarico ad ogni cambio di governo, se non confermati. X la > parte dei ministeri sono prev. le agenzie attivit di carattere tecnico-operativo (alcune anche funz. regolatorie); hanno > autonomia, anche di bilancio, ed alcune hanno autonoma personalit giuridica; tuttavia operano al servizio delle pa. E prev. 1 apposita convenzione tra il Ministro

22

competente e il direttore gen. dellagenzia x la def. degli obiettivi attribuiti, dei risultati attesi e delle risorse finanziarie utilizzabili. 3.1.2. Organizzazione delle Regioni e degli enti locali. Disciplina sopra descritta doveva essere applicata in tutte le pa (v. art. 1 TULPA), ma prese in consideraz. peculiarit di alcune pa:

Da 1 parte, amm. i cui organi di vertice non sono direttam. o indirettam. espressione di rappresentanza politica (es: Universit), che dovevano adeguare i propri ordinam. al principio della distinzione tra indirizzo politico e controllo, da 1 lato, e attuazione e gestione dallaltro (art. 3, c. 4). Daltra parte, ricordate le autonomie locali e quelle delle Regioni e delle Province autonome.

Quanto alle Regioni a statuto ordinario (x cui lallora vigente art. 117 Cost. stab. che lordinam. degli uffici era materia di legislazione concorrente), era statuito che le disposiz. in parola = principi fondamentali ai sensi dellart. 117 Cost., cui dovevano attenersi tenendo conto delle peculiarit dei rispettivi ordinam. X le Regioni a statuto speciale e x le Province autonome di Trento e Bolzano, erano def. norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica le disposiz. contenute nella legge delega sulla cui base era stato emanato il d. lgs. 29/1993 (trasfuso nel TULPA). La legislaz. Reg. ha gen. adottato modello di relazioni tra apparati politici e burocratici < dal testo unico. Post mod. al Titolo V Cost, solo la materia ordinam. ed organizzaz. amm. dello Stato e degli enti pubblici nazionali alla potest legislativa dello Stato, e l ordinam. degli uffici di esclusiva competenza delle Regioni. X lorganizzaz. degli enti locali, la l. 142/1990 aveva anticipato la distribuzione di competenze tra organi di governo e burocratici secondo il principio della distinzione tra indirizzo e gestione. Nei comuni + grandi direttore generale, sia a dirigenti gen. sia a capi dipartimento dei ministeri statali; x tutti gli enti locali prev. anche segretario ( non dip. dellente in cui es. le funzioni), con compiti non sempre distinguibili da quelli del direttore gen. Il nuovo testo costituz. riserva alla legislaz. esclusiva dello Stato solo materia di organi di governo e funz. fondamentali di Comuni, Province e Citt Metropolitane, mentre conferma lautonomia degli enti locali, cui attrib. oltre alla potest regolamentare sullorganizzaz. delle loro funz., anche la potest statutaria secondo i principi fissati dalla Cost., mentre prima tale potest era nellambito dei principi fissati dal testo unico. 3.2. Modello tecno-sofocratico. Molte funz. regolatorie svolte con modello delle amministrazioni indipendenti, i cui caratteri sono riconoscibili in alcuni organismi def. autorit indipendenti (uso molto frequente del termine). Alla cat. n non elevatissimo di organismi. Vi rientrano il Garante x la protezione dei dati personali, lAutorit garante della concorrenza e del mercato, lAutorit di regolazione dei servizi di pubblica utilit dellenergia elettrica e del gas, e lAutorit x le garanzie nelle comunicazioni. Sono organi collegiali operanti con piena autonomia di giudizio e di valutazione, non destinatari degli indirizzi degli apparati politici di governo, se non in termini gen. o in via eccezionale (v. l. 287/1990). Componenti scelti tra persone di notoria indipendenza che abbiano ricoperto incarichi istituzionali di grande responsabilit e rilievo (Autorit garante della concorrenza e del mercato), o tra persone che assicurino indipendenza e che siano esperti di riconosciuta competenza delle materie, garantendo la presenza di entrambe le qualificazioni (Garante x la protezione dei dati personali), o tra persone di alta e riconosciuta professionalit e competenza nel settore (Autorit di regolazione dei servizi di pubblica utilit dellenergia elettrica e del gas). Per tutti amplissime incompatibilit. Garante x la protezione dei dati personali: nomina (x 4 anni con 1 sola possibilit di conferma e senza prev. revoca) con elezione di 2 membri dalla Camera e 2 dal Senato con voto limitato. 23

Autorit garante della concorrenza e del mercato: nomine (x 7 anni senza conferma n revocabilit) con determinazione adottata dintesa dal Presidente della Camera e dal Senato. Autorit di regolazione dei servizi di pubblica utilit dellenergia elettrica e del gas: nomine (x 7 anni senza conferma n revocabilit) con d.p.r. previa deliberazione del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro competente, previo parere favorevole delle Commissioni parlamentari competenti a maggioranza dei 2/3. Autorit x le garanzie nelle comunicazioni: nomina del Presidente con le modalit suddette, mentre i commissari sono eletti dal Senato e dalla Camera in n di 4 ciascuno con voto limitato a 2. Nei cfr delle amm. indipendenti non si es. poteri attrib. agli organi di governo nei cfr dei dirigenti burocratici; pertanto loro funz. attuazione solo di indirizzi politici gen. Molte discussioni su questo mod.: analogia tra funz. svolte da alcune delle amm. indipendenti e quelle degli organi giurisdizionali; dubbi di costituzionalit, anche se si sostenuta lopportunit che la Cost. ne preveda lutilizzo x les. di funz. regolatorie x contemperare interessi di rilievo costituz. Ma les. da parte di apparati amm. di funz. di regolazione dirette a contemperare interessi di rilievo costituz. sono numerose, e lindipendenza dagli indirizzi politici 1 naturale esigenza di qualsiasi attivit consistente nella risoluzione di complessi problemi tecnico-economici.

4. Prestazioni.Les. di funz. regolatorie e luso di poteri autoritari non bastano a soddisfare le esigenze delle persone e a far s che le libert siano strum. effettivo di sviluppo delle persone e i diritti sociali siano realizzati nella massima misura possibile: le persone devono poter trarre beneficio dalluso di cose che non posseggono e fruire di attivit materiali di loro utilit la cui prestazione non potrebbero autonomamente procurarsi. Pubblici poteri assicurare prestazioni, tipo di funz. spesso considerato quello + caratterizzante (Stato = welfare state). In Francia concetto di service public gi dalla fine del sec. XIX necessariamente associato dalla giurisprudenza al diritto amm. e poi allidea stessa di Stato in senso costituz. Anche negli altri Paesi europei, x la > parte della popolazione, legittimazione dei poteri pubblici funz. di prestazione, + che di regolazione. Fine del sec. XX si guarda questione servizi pubblici da punti di vista : esperienza americana di public utilities = certi servizi possono essere prodotti e distribuiti da privati, pur essendo garantita la soddisfazione dellinteresse pubblico inerente. Ha influito anche il diritto comunitario, nel quale peraltro col Trattato di Amsterdam stato introdotto lart. 16, che sottolinea limportanza dei servizi di interesse economico gen. nellambito dei valori comuni dellUnione, nonch del loro ruolo nella promozione della coesione sociale e territoriale. alle funz. di prestazione anche le attivit che consentono alle persone luso e il godimento di beni pubblici (es: autostrade) aspetti peculiari xch il regime della propriet dei beni da parte delle pa in parte da quello dei privati.

1.

Servizi pubblici.

1.1. Variet di significati. Pubblici servizi vari significati: rilevanza in sistemi normativi ; fenomeni relai rel. alle modalit duso (servizi a fruizione collettiva o a fruizione individuale) o al tipo di bisogni che soddisfano (servizi economici, servizi sociali, servizi burocratici). Pubblici = rif. al sogg. che li presta (che pu essere 1 sogg. pubblico) oltre che allinsieme dei sogg. cui sono destinati (il pubblico). 24

I serviz pubblici di cui qui si parla sono cmq dai servizi dei quali si riforniscono gli apparati pubblici x lespletamento delle loro funz. 1.1.1. Diversit di rilevanza giuridica della nozione. Il c.p. reati vs la pa in quanto commessi da 1 pubblico ufficiale o da 1 incaricato di 1 pubblico servizio. Pubblico ufficiale = colui che es. 1 pubblica funzione legislativa, giudiziaria o amm. Pubblica funzione amm. = attivit svolta x mezzo di poteri autoritativi o certificativi oppure consistente nella formaz. e manifestazione della volont della pa, in quanto disciplinate da norme di diritto pubblico e da atti autoritativi (art. 357 c.p.). Incaricato di un pubblico servizio = colui che presta 1 pubblico servizio, cio 1 attivit disciplinata nelle forme della pubblica funzione ma caratterizzata dalla mancanza dei poteri tipici di questultima, con esclusione dello svolgimento di semplici mansioni di ordine (= puramente esecutive) e della prestazione di opera meramente materiale (art. 358 c.p.). Le def. in parola hanno rilievo esclusivamente agli effetti della legge penale. L. 146/1990 servizi pubblici essenziali; legge dettata con rif. alles. del diritto di sciopero nel rispetto del godimento di diritti della persona costituz. tutelati. Vi 1 elenco di attivit considerate servizi pubblici essenziali (tra cui lamm. della giustizia, attivit non riconducibile alle funz. delle pa). Lelencaz. fatta solo ai fini della legge sopracitata. Servizi pubblici citati in nuova disciplina in materia di tutela giurisdiz. nei cfr delle pa, che amplia lambito delle attribuz. dei giudici amm., affidando alla loro giurisdiz. esclusiva tutte le controversie in materia di pubblici servizi, compresi quelli afferenti alla vigilanza sul credito, sulle assicurazioni e sul mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di cui alla l. 481/1995. Art. 43 Cost. det. imprese o cat. di imprese che si rif. a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio, ove abbiano carattere di preminente interesse gen. possono essere riservate o trasf., mediante espropriazione, allo Stato, ad enti pubblici o a comunit di lavoratori o di utenti a fini di utilit gen., autorizzando cos la costituzione di monopoli pubblici di produz. e distribuz. di certi servizi. Il servizio qui considerato come oggetto di 1 impresa = attivit che pu essere svolta in modo organizzato e x finalit economiche. Tuttavia servizi ( i c.d. servizi sociali) specificamente rilevanti in quanto svolti x finalit non economiche. 1.1.2. Servizi a fruizione collettiva e servizi a fruizione individuale. alle funz. di prestazione servizi soddisfare interessi della collettivit nel suo complesso (es: difesa militare, protezione civile), ma anche servizi soddisfare interessi dei singoli componenti (es: trasporti, sanit). Pu essere considerata interesse della collettivit proprio la soddisfazione dellinteresse di singoli con la fruizione individuale di certi servizi (v. artt. 32 e 34 Cost. su salute ed istruzione di base). Servizi del 1 tipo = a fruizione collettiva: compito tradizionale dei pubblici poteri; sono servizi considerati pubblici in senso soggettivo (=prodotti e distribuiti dai pubblici poteri), anche se in pratica non sempre cos; gli interessi specifici che talune persone possono avere alla prestazione di tali servizi non sono tutelabili giurisdiz., ma solo mediante la partecipaz. politica. Servizi del 2 tipo = a fruizione individuale: esperienza rel. + recente; il ruolo dei pubblici poteri pu essere ed agli interessi individuali degli utenti si tende a riconoscere anche tutela giurisdiz. Apparati organizzativi: x i servizi a fruizione collettiva, agenzie = nuovo modello con cui svolte soprattutto attivit a carattere tecnico-operativo. Gi istituite lagenzia industrie difesa e lagenzia di protezione civile. 25

1.2. Servizi economici. Servizi a fruizione individuale si dividono in 3 cat.: servizi economici, servizi sociali, servizi burocratici. Servizi economici = tutti i servizi suscettibili di sfruttamento economico, che possono essere oggetto di 1 impresa; caratteristica x insufficiente a distinguerli da quelli alle altre 2 cat. Servizi economici = diretti a soddisfare esigenze degli utenti suff. omogenee qualitativamente = prestazioni sostanzialmente standardizzate e suscettibili di produz. con tecniche industriali. Tra i servizi pubblici locali si distinguevano i servizi di rilevanza industriale dai servizi privi di rilevanza industriale, poi mutata in servizi di rilevanza economica e privi di rilevanza economica. Sotto questo profilo i servizi economici si distinguono bene da buona parte dei servizi sociali (che richiedono prevalentemente prestazioni adattate a specifici bisogni delle persone servizi alla persona -) e dai servizi burocratici (la cui produz. pu essere standardizzata, ma non di tipo industriale). 1.2.1. La concezione tradizionale del servizio pubblico e la liberalizzazione. In prospettiva tradiz., i pubblici poteri, quando ritenevano che certi servizi economici fossero di interesse pubblico, decidevano di gestirli e li escludevano dal campo della libera iniziativa economica privata. Gestione pubblica diretta = provvedeva lamm. con propri organismi. indiretta = provvedevano imprese private per concessione delle pa e senza che altre imprese potessero fa