Diritto Amministrativo Progredito

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  • 7/23/2019 Diritto Amministrativo Progredito

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    DIRITTO AMMINISTRATIVO PROGREDITO, prof. Bertonazzi

    Lezioni di giutizia a!!initrati"a, A#do Tra"i

    LE$IONI INTROD%TTIVE

    Premessa

    Nel diritto amministrativo sostanziale ci che ha grande rilievo la garanzia del cittadino neiconfronti della pubblica amministrazione. Nello stato pi evoluto, il punto di equilibrio ricercatoattraverso il principio di legalit, il quale subordina il potere dellamministrazione a regolepredeterminate e comporta unampia riserva al legislatore per la disciplina dellazioneamministrativa autoritativa. li !istituti di giustizia amministrativa" svolgono un ruolo suppletivo esuccessivo, cio, la loro utilit consiste nelloffrire un rimedio quando, nonostante tutto, il dirittosostanziale non sia stato osservato.

    li istituti della giustizia amministrativa

    #espressione giustizia amministrativa designa alcuni istituti, non tutti di carattere giurisdizionale,diretti ad assicurare la tutela dei cittadini nei confronti dellamministrazione. Nel nostro ordinamentoquasi tutti questi strumenti sono stati elaborati per la tutela del cittadino che abbia subito unpregiudizio da unattivit amministrativa. $ncora oggi molti sono strumenti di tutela !successiva", inquanto disciplinano la reazione del cittadino nei confronti di unazione gi svoltadallamministrazione.

    #intervento del cittadino nel procedimento amministrativo, invece, si colloca in una logica diversa.

    $d esempio, le osservazioni del proprietario in una procedura espropriativa non sono istituti digiustizia amministrativa, ma strumenti di partecipazione al procedimento amministrativo. %uestiultimi sono diretti ad assicurare uno svolgimento corretto ed equilibrato della funzioneamministrativa e non a rimediare a vizi delle funzioni gi esercitate.

    Parte della dottrina, nel porre in evidenza i caratteri tipici della giustizia amministrativa, ha preso inesame il rapporto tra gli istituti di giustizia amministrativa e i controlli sullattivit amministrativa.$nche i controlli sono previsti al fine di assicurare regolarit e correttezza dellattivitamministrativa e, in genere, riguardano unattivit gi conclusa. &n genere, si incentrano sullaverifica della legittimit di un atto e raramente sulla sua opportunit. #a riforma del 'itolo ( )ost.ha soppresso il controllo regionale sugli atti degli enti territoriali e il controllo statale sugli atti delle*egioni. &n altri ambiti, invece, i controlli sono rimasti, come ad esempio quelli effettuati dalla )ortedei )onti su alcuni atti dellamministrazione statale. $nche i controlli possono portareallannullamento dellatto amministrativo illegittimo.

    'enendo conto di questi elementi di affinit, un criterio distintivo tra i controlli e gli istituti tipici dellagiustizia amministrativa sarebbe identificabile nel fatto che i controlli attuerebbero un interesseoggettivo +cio linteresse alla conformit delloperato dellamministrazione al diritto, o a regoletecniche, o a regole di efficienza, mentre gli istituti di giustizia amministrativa assicurerebbero inmodo specifico linteresse del cittadino.

    $d ogni modo, gli istituti di giustizia amministrativa non si esauriscono negli strumenti di tutela!giurisdizionale" dei cittadini nei confronti dellamministrazione. %uindi, la distinzione fra esso non

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    #e ragioni di un sistema di giustizia amministrativa

    li istituti di giustizia amministrativa si caratterizzano per la loro separatezza rispetto agli strumentiordinari di tutela del cittadino. &n questo senso, la giustizia amministrativa si contrappone allagiustizia !comune". -u questultima campeggia lautorit giurisdizionale ordinaria, considerata dasempre come il giudice per eccellenza.

    $lcuni modelli

    /rancia

    0 radicato un sistema di contenzioso amministrativo nel quale le controversie fra il cittadino elamministrazione sono sottratte al giudice ordinario per essere devolute ad un giudice speciale. -itratta di un giudice con uno stato giuridico diverso da quello dei magistrati ordinari, in quantoinquadrato nel Potere esecutivo e non gode delle garanzie previste per i magistrati ordinari. #a suagiurisdizione separata da quella ordinaria, ci implica che non si pu ricorrere al giudice ordinariocontro la decisione del giudice speciale.

    1elgio)on la )ostituzione del 2342 stato stabilito che anche nei confronti dellamministrazione ilsindacato giurisdizionale fosse riservato al giudice ordinario. *egola poi superata nel secondodopo guerra con lintroduzione del giudice speciale.

    ermania& giudici amministrativi sono autonomi dal potere amministrativo e sono collocati nellambitodellordine giudiziario, in quanto la giurisdizione amministrativa intesa come giurisdizione suidiritti, a garanzia della pienezza della loro tutela giurisdizionale.

    -pagna-i affermata una giustizia amministrativa affidata a giudici con competenze e organizzazioneparticolari, ma appartenenti allordine giudiziario e soggetti allo stesso stato giuridico e allo stessoorgano di autogoverno previsti per i giudici dei tribunali penali e civili. -i tratta di giudici non!speciali", bens5 !specializzati".

    &talia -i passati da un sistema di contenzioso amministrativo a un sistema di giurisdizione unica+2367, e poi ad un sistema articolato in una giurisdizione del giudice ordinario e in unagiurisdizione del giudice amministrativo +2338. Negli ultimi decenni si manifestata la volont dimaggiore omogeneit fra giudici amministrativi e giudici ordinari.

    &n sintesi, due sono i motivi che vengono affrontati da ogni sistema di giustizia amministrativa leragioni di specificit dellamministrazione nellordinamento giuridico +nello stato di diritto, anchelamministrazione si presenta come autorit, come soggetto titolare di un potere e lesigenza diuna tutela effettiva del cittadino anche nei confronti dellamministrazione 9 autorit. &l primo motivoindirizza verso strumenti di tutela diversi da quelli ordinari. &nvece, il secondo motivo ha indotto a

    considerare come modello la giustizia !comune".

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    Nel nostro paese prevalso il primo motivo, il quale ha condotto ad individuare dei profili dispecificit dellamministrazione e della sua attivit.

    #e origini della giustizia amministrativa cenni al sistema francese

    #a concezione dellamministrazione come soggetto tipicamente diverso dagli altri si affermata inun contesto liberale ispirato al principio di separazione dei poteri. -iamo nella /rancia di fine :(&&&secolo e degli anni della *ivoluzione, in cui si era affermata lesigenza che il potere esecutivo, nelquale era inserita lamministrazione, dovesse essere un potere distinto dagli altri anche se nonsuperiore e che non poteva arrogarsi poteri del giudice ordinario, ma i suoi atti non dovevanoneppure essere assoggettati al sindacato dei giudici.

    -ono significativi due decreti. &l primo del 2;38 con il quale venne affermato che le amministrazionidi dipartimento e di distretto non potevano subire interferenze nellesercizio delle loro funzioniamministrative da alcun atto del potere giudiziario. &l secondo del 2;8< con il quale venne sancitoche le funzioni giurisdizionale erano distinte e separate da quelle amministrative e che i giudici non

    potevano interferire in nessun modo sugli atti amministrativi, n= citare davanti a s= gliamministratori per contestare il loro operato.

    'utto ci, comunque, non comportava lesclusione di ogni tutela per il cittadino. > proprio nelperiodo della rivoluzione francese che si afferm il concetto di !responsabilit" dellamministrazionenei confronti dellassemblea legislativa il ?inistro +vertice dellapparato amministrativo potevaessere chiamato a rendere conto delloperato dellamministrazione e delle illegalit commesse,rispondendo politicamente di fronte ai cittadini. &noltre, erano previste forme di controllo a garanziadella legalit degli atti amministrativi. $d esempio, un rimedio specifico era dato dal ricorsogerarchico. )on esso il cittadino si rivolgeva allorgano gerarchicamente sovraordinato a quello cheaveva emanato latto lesivo e richiedeva la verifica della legalit dellatto.

    Per rendere pi attento lesame del ricorso gerarchico venne istituito che i ricorsi fossero decisidalle autorit competenti dopo aver acquisito il parere di organi consultivi. /ra questi ultimi il piimportante fu il )onsiglio di -tato. %uestultimo operava come un organo consultivo del overno.*iguardo ai ricorsi, il )onsiglio di -tato formalmente esprimeva un parere al )apo dello -tato, alquale spettava emanare la decisione. (erso la fine del :(&& secolo, fu riconosciuta formalmente lacompetenza a decidere il ricorso [email protected] d=l=gu=e al )onsiglio di -tato, senza pi la necessit diuna sanzione dal )apo dello -tato.

    #a giustizia amministrativa in &talia caratteri generali

    &l modello francese appena visto comunque non ha comportato lesclusione di ogni competenzadel giudice ordinario per controversie tra cittadino e amministrazione. $nche in /rancia determinatecontroversie, infatti, erano demandate al giudice ordinario, o perch= relative a rapporti nei qualilamministrazione compariva come soggetto di diritto comune, o perch= riguardanti posizioni dilibert o particolari diritti del cittadino. %uesta previsi