Diritto Amministrativo I - Appunti

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  • 7/31/2019 Diritto Amministrativo I - Appunti

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    Amministrativo ILordinamento giuridico linsieme delle norme che regolano i rapporti di un determinato gruppo sociale.Secondo lart. 95 C. il governo ed il Parlamento hanno funzione di indirizzo politico ed amministrativo.Lindirizzo politico consiste nelle manifestazioni di volont al perseguimento di un fine , mentre lindirizzoamministrativo consiste nel conseguimento di obiettivi prefissati in ambito politico. Esiste un collegamento tra illivello politico e quello amministrativo, nel senso che questultima strumento di esecuzione delle direttive

    politiche impartite dal ministro. Il dlgs 165/2001 introduce una distinzione tra politica ed amministrazione inmerito allorganizzazione del lavoro nelle pubbliche amministrazioni: ovvero anche se lamministrazione deve

    essere fedele agli organi di indirizzo politico questo non la trasforma in un apparato subordinato, ma il ramopolitico pu controllare lamministrazione attraverso loperato dei dirigenti mediante i meccanismi del dlgs. Altradistinzione possibile farla tra atti amministrativi e politici, questi ultimi caratterizzati dal fatto di esseresottratti dal sindacato di un giudice. Vi sono particolari atti che prendono il nome di atti di altaamministrazione , ad esempio la nomina dei direttori generali delle ASL, che nonostante abbiano unaconnotazione politica sono sottoponibili al sindacato del giudice perch rapprendano lanello di collegamento tralattivit politica e quella amministrativa. Si parla appunto di atti di alta amministrazione per indicare quegli attiamministrativi che avvengono ad un livello alto vicino al contatto con la dimensione politica; mentre gli attiusuali che avvengono ad un livello inferiore prendono il nome di atti amministrativi .Principi enunciati dalla legge 241/90 sul procedimento:

    Principio di pubblicit :prima del 1990 il cittadino non poteva facilmente accedere agli atti: con questa

    legge ha il diritto di tutti gli atti di un procedimento che lo riguardano. Questo perch lattenzione si spostata dallatto al procedimento che ha portato alla sua formazione. I cittadini diventano quindifunzionali al procedimento e ai meccanismi decisionali. Quando inizia un procedimento esiste sempre unresponsabile del procedimento (art. 4) che generalmente il dirigente dellunit organizzativa ( art 5) adindividuarlo tra i funzionari dellunit organizzativa. Il dirigente sta a capo dellintera unit e pu esserelui stesso il responsabile, oppure la responsabilit pu essere delegata ad un suo subordinato. Secondolart. 6 il compito del responsabile di informare il cittadino , raccogliere le osservazioni dei privati, se neha la competenza ( quando il resp il dirigente) emana latto oppure lo comunica al dirigente. Lobbligo

    per lamministrazione di tenere conto delle osservazioni del cittadino (art 10) ha la funzione di arricchire ilbagaglio di informazioni gi in possesso dellamm. e quindi la possibilit di modificare il procedimento elatto finale. La dimostrazione del fatto che lamm. ha tenuto conto delle osservazioni si rileva dalla

    motivazione; contrariamente un atto non motivato illegittimo. La presentazione delle osservazionicostituisce il momento di dialogo cartaceo tra amministrazione e cittadino; questo resta un grande limitedella 241 che non prevede altre forme di dialogo ( tipo videoconferenze) . Oltre al dialogo cartaceoesistono altre forme come le inchieste pubbliche o gli accorsi. Quando losservazione viene accolta ilresponsabile potrebbe concludere il procedimento non per forza con latto finale, ma anche con unaccordo tra le parti che permette cmq il conseguimento dellinteresse pubblico ( art 11). Un tipo di accorditra pubblico e privato possono essere i patti territoriali ( legge finanziaria 1996) , con i quali seunimpresa vuole investire su unarea , lamministrazione simpegna ad esempio nellagevolazione delleconcessioni o nella costruzione di strutture urbanistiche. Laccordo se regolato dalle norme del dirittocivile in materia contrattualistica per non rivolto al conseguimento dellinteresse privato ma a quello

    pubblico che funzione dellamministrazione. La funzione dellamm. quindi il perseguimentodellinteresse pubblico attraverso diversi strumenti unilaterali o consensuali previsti dalla legge; la sceltadello strumento discrezione dellamm. la quale mentre una volta applicava la legge oggi interpreta i

    principi. Principio di responsabilit: secondo cui i funzionari e dipendenti dello Stato sono direttamente

    responsabili degli atti compiuti in violazione di diritti. In questa direzione inserita la figura delresponsabile del procedimento a soddisfazione della trasparenza ed identificabilit, che permette alcittadino di individuare un contraddittore allinterno dellamministrazione superando il limitedellimpersonalit dellapparato amministrativo.

    Principio di legalit : cio che lamministrazione al contempo esecutrice ed assoggettata alla legge.Esistono diverse concezioni di questo principio: inteso come non contraddittoriet dellatto emanato

    rispetto a quanto prescritto dalla legge secondo la tesi della legalit formale , o conformit formale nelseno che lamministrazione non solo non deve contraddire la legge ma deve anche sottostare ai limiti daessa fissati, legalit sostanziale , cio riguardare anche le modalit di esercizio dellazione; tali concezionesi ricavano dalle riserve di legge contenute nella Costituzione ad esempio negli articoli 13 -23 ecc .

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    Esistono delle differenze tra il principio di legalit e la riserva di legge. Infatti mentre questultima fariferimento al rapporto tra Costituzione,amministrazione e legge imponendo una regolamentazione perdeterminate materie pena lillegittimit costituzionale della legge che disciplina invece la materia inmaniera generica, il principio invece riguarda il rapporto tra legge ed attivit della P.A. violata la quale siha lillegittimit dellazione amministrativa. Le due cose per si confondono a vicenda. Quindi il principiodi legalit attiene al rapporto tra legge ed operato dellamministrazione a cui ne consegue in caso dimancato rispetto lillegittimit ( legittimit = conformit del provvedimento e dellazione a parametrianche diversi dalla legge) dellazione amministrativa non solo ai parametri imposti dalla legge ma anchead altri ad essa collegati ( regolamenti, ecc. ) , non scritti come ad esempio quella del buon padre difamiglia. Al principio di legalit legato anche quello di tipicit del provvedimento, secondo il qualelamministrazione non solo esercita solo i poteri attribuitile per legge ma anche pu solo emanare i

    provvedimenti stabiliti per legge. Il principio del giusto procedimento invece consiste nel fatto chelamministrazione non pu limitarsi a disporre astrattamente per legge ma deve anche fare in modo che ladisciplina astratta si risolva in un provvedimento concreto.

    Principio di imparzialit: in senso negativo definito come il dovere dellamministrazione di non farediscriminazione tra coloro che sono soggetti alla sua azione, in senso positivo invece lamministrazione

    persegue interessi pubblici e non privati definiti per legge ed in questo senso essa parziale. Anche lastessa organizzazione strutturata in modo imparziale secondo una riserva di organizzazione, per cui idipendenti delle pubbliche amministrazioni sono al servizio della Nazione e non di interesse partigiano,

    devono erogare servizi e beni senza discriminazioni, laccesso allimpiego si ha tramite concorso pubblicoecc. Limparzialit oltre che organizzativa soprattutto attinente allazione, per cui la stessaamministrazione attraverso una serie di criteri ( autolimite legge sul provvedimento 241/1990 )controlla la corrispondenza tra le scelte concrete e quelle prefissate, anche se risulta molto difficile quandosi devono prendere in esame tutti gli interessi implicati in una decisione.

    Principio di buon andamento : nel senso che lamministrazione deve agire nel modo pi adeguato econveniente, evitando inutili aggravamenti nello svolgimento del suo procedimento. Ad esso collegataanche ladeguatezza, cio in base alla funzione da svolgere deve essere congrua la scelta del tipo tiamministrazione a cui vengono affidate le funzioni ( comune, provincia ecc.. ).

    Efficacia, economicit, efficienza , trasparenza : lefficienza consiste nel rapporto tra quantit di risorseutilizzate e risultati ottenuti. Lefficacia invece al grado di corrispondenza tra quanto si dovrebbe

    realizzare ed il realizzato; difficilmente le due cose coincidono. La trasparenza legata ad altri concetticome il diritto di accesso che si concretizza con la pubblicit degli atti, la motivazione, negli uffici direlazione col pubblico che informano lutenza, col responsabile amministrativo. La trasparenza quindi contrapposta alla segretezza, la quale pu celare favoritismi e disfunzioni.

    Principio di azionabilit: secondo la Costituzione tutti possono agire in giudizio attraverso il sindacato diun giudice amministrativo od ordinario contro lamministrazione al fine di tutelare diritti ed interessilegittimi lesi da un vizio di legittimit ( eccesso di potere, incompetenza, violazione di legge). Anche se lanormativa prescrive che la sindacabilit pu essere fatta verso tutti gli atti dellamministrazione, in effetti

    per quando lamministrazione emana leggi provvedimento il cittadino non pu ricorrere agli strumenticlassici di sindacabilit perch questi provvedimenti sono impugnabili solo davanti alla CorteCostituzionale. Emerge cos il problema della riserva di amministrazione per indicare quegli ambiti

    esclusivi sottratti dalla sindacabilit dei giudici ordinari, ma che competono a organi con giurisdizione pielevata.

    Principio di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza: nasce a livello europeo per indicare lecompetenze dei singoli stati e quelle dellintera comunit. Consiste nellattribuire delle funzioni ad unlivello superiore di governo solo quando il livello inferiore non riesce da solo a raggiungere un livello diminima sufficienza. Tale principio non contenuto nellarticolo 5 C. perch invece questo fa riferimentoal decentramento come regole amministrativa dellorganizzazione di uno Stato. Il decentramento puessere: burocratico quando gli organi locali sono diretti responsabili nelle materie di propria competenzaanche se nella realt questo necessiterebbe di una piena autonomia con gli organi centrali che nella realtmanca e per questo meglio parlare di deconcentrazione, autarchico affidando ad enti locali la curadegli interessi. Con lultima legge di modifica costituzionale nel 2001 sono stati modificati alcuni articoli

    tra i quali il 118 , introducendo nella carta tale principio e distinguendo tra sussidiariet verticale ,distribuzione delle competenze contro- periferia, ed orizzontale , per cui gli enti locali possono

    promuovere le iniziative dei cittadini che passano dallessere amministrati a promotori della vita politicoamministrativa. Inserito con la riforma costituzionale del 2001 ( art 118 C. 4co.) , secondo il quale la

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    Amm.

    statale

    funzione pubblica pu essere esplicata non solo dai pubblici poteri ma anche dai cittadini. I PattiTerritoriali sono accordi basati sul principio si sussidiariet orizzontale, tra privati che fanno investimentie lamm. che da questi investimenti ne trae una soddisfazione pubblica, esercitando cos la sua funzione.Perci non importante il soggetto che svolge la funzione ma il suo espletamento. La legge non prevedela motivazione per la scelta dellaccordo , ma lo si intuisce per il principio di trasparenza per cui altri

    privati potrebbero voler concorrere allaccordo. Principio democratico: si rif al concetto per cui il governo della maggioranza deve agire anche nel

    rispetto delle minoranze. Tale principio consiste anche nelladottare scelte di maggioranza vincente , nelsenso che un interesse assegnato allamministrazione stato gi definito per legge che espressione dellavolont popolare.

    Principio di proporzionalit : linteresse pubblico deve essere perseguito arrecando il meno dannopossibile al cittadino. Quindi un atto amm. pu essere annullato quando linteresse pubblico poteva essereperseguito ugualmente con laccordo piuttosto che con un atto unilaterale ( esproprio anzich contratto)

    ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA : PROFILI

    LAmministrazione organizzata attraverso persone giuridiche che prendono il nome di Enti ai qualilordinamento giuridico riconosce come alle persone fisiche la soggettivit , cio riconosciuta la capacitgiuridica ma essendo dei soggetti impersonali esercitano la capacit di agire attraverso persone fisiche che fanno

    parte dellEnte stesso. Le persone giuridiche di diritto pubblico prendono il nome di Enti pubblici con lacaratteristica che sono titolari di poteri amministrativi e perci definibili come centri di potere. La Costituzioneart. 95 fa una prima schematizzazione degli Enti soprattutto quelli territoriali a cui si affiancano anche altri tipocome quelli di natura finanziaria. La genesi degli enti pubblici pu essere fatta risalire ai primi del 900 ( INA)quando si ci rende conto che bisogna curare un interesse pubblico affidato ad un organismo diverso da quelloministeriale per motivi di economicit, snellezza ecc. Nascono inizialmente sul modello delle fondazioni previstedal diritto privato, e non sulla base delle associazioni perch la stessa fondazione nasce per la cura di un interessediffuso. Il controllo ministeriale viene effettuato attraverso una serie di strumenti:

    Collegio dei revisori ( organo interno dellente stesso) Controllo parlamentare ( relazione annuale del ministro sulla base dei dati forniti dal Collegio) Corte dei Conti ( art. 100 C. / l. 19-20/94 controlli esterni )

    La legge sul riordino degli enti pubblici degli anni 70 ha un doppio scopo: cio quello di diminuire il numero dienti combattendo il problema dellelefantiasi amministrativa ( Cassese) ed attuare il titolo V della Costituzioneattraverso il decentramento delle funzioni. Lintenzione evidenziata anche con la legge Bassanini 59/1997 agliartt. 11 e 14 ( soppressione o trasformazione in enti privati di quegli enti pubblici che curino un interesse non di

    particolare rilevanza pubblica) ( i soggetti privati sono diversi dal fenomeno della privatizzazione perch conquesta si ha la trasformazione in una spa di un ente che rimane cmq pubblico); la necessit di tale operazione stata sottolineata anche nella finanziaria 448/2002. lo snellimento avviato negli anni 70 anche il risultato didiverse tendenze riepilogabili come le fughe dalla centralit dello Stato con la realizzazione delle Regioni, inattuazione della Costituzione, per cui le attivit svolte prima da enti statali vengono ad esse derogate;trasformazioni; trasformazioni in amministrazioni autonome; :

    1 Regioni

    3Trasf. Amm. econ. Autonome 2( enti pubblici economici) Trasformazioni generali

    attraverso privatizzazioniS.P.A.

    La trasformazione di enti economici in spa stata dovuta anche dalle condizioni della Comunit europea per ilrispetto delle norme sulla concorrenza che vietano gli aiuti statali dati agli enti economici perch si generanocondizioni che alterano i meccanismi di libero mercato svantaggiando le altre imprese. Dalla 3 fuga si generano

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    alla fine delle amministrazioni indipendenti, e si ha perci un ritorno allamministrazione dello Stato, chevigilano in settori sensibili del mercato ( es. AntiTrust). Lamministrazione pubblica un universo moltocomplesso , perch oltre ai soggetti giuridici classci se ne aggiungono altri , ad esempio dotati di maggioreinfluenza politica, che incentivano latipicit della pubblica amministrazione; questo dovuto anche al fatto checon la trasformazione da uno Stato liberale ad uno Stato sociale la sfera di azione ha sempre pi richiesto anchelintervento dei privati al conseguimento della funzione pubblica accanto a quella dello Stato. La deriva versouno Stato , quindi , regolatore ha agevolato la formazione delle amministrazioni indipendenti e al fenomenodella privatizzazione.

    Caratteristiche degli enti pubblici

    Lart. 97 C. contiene una riserva di legge relativa, per cui individua esclusivamente i principi, questo significache lente pu essere anche istituito attraverso un atto amministrativo ( ad esempio un decreto ministeriale) e nonnecessariamente legislativo, basta che si rispettino i principi individuati per legge. Possiamo distinguere percitra configurazione astratta ( istituzione su base di legge) ed istituzione concreta ( per legge). Il carattere

    pubblicistico dellente individuato attraverso una serie di indici esteriori rilevatori della pubblicit: Essere stato costituito da un altro ente pubblico Utilizzo di denaro pubblico Possibilit di emanare atti che hanno efficacia nellordinamento generale

    Tipi di controlli Nomina della dirigenza Autotutela Uniformit con la legge 241/1990 sul procedimento Rilevanza pubblica dellinteresse perseguito

    Carattere doveroso dellattivit: cio quando non pu venir meno lattivit data limportanza, che adesempio se svolta da un privato pu essere terminata quando diventi economicamente sconveniente.Questo significa perci lindisponibilit che ha lente della propria esistenza.

    Essere stati creati dalla legge

    Pu accadere che il mercato consideri di notevole importanza , ai fini del perseguimento dellinteressepubblico ,la presenza sul mercato di un soggetto: ecco che si formano gli enti pubblici economici , trasformati in spa, chenon esercitano poteri autoritativi ma svolgono solo funzioni economiche.

    Date queste caratteristiche ne derivano delle conseguenze:

    1. solo gli enti pubblici possono emanare provvedimenti che hanno efficacia nellordinamento generaleimpugnabili davanti al giudice amministrativo. Quanto detto consiste nel concetto di autonomia;

    possiamo avere diverse forme di autonomia: autonomia di indirizzo: perseguire obiettivi anche diversi da quelli statali, ad esempio quelli

    perseguiti da un governo regionale, provinciale e comunale, sempre per si tratta di obiettivi arilevanza pubblica.

    Autonomia finanziaria: in merito alla possibilit di avere entrate autonome (imposte locali tipoICI, rifiuti ecc) Autonomia organizzativa: darsi un assetto organizzativo attraverso uno statuto Autarchia: nel senso che lente pubblico ha la capacit di perseguire i propri fini attraverso

    provvedimenti amministrativi; differente lautonomia che invece si riferisce alla possibilit diemanare norme giuridiche.

    La differenza tra: Autarchia : si riferisce alla possibilit di emanare norma giuridiche

    Autonomia : capacit di emanare provvedimenti amministrativi

    2. Godono della c.d. Autotutela, cio sindacare sui propri atti risolvendo possibili conflitti da essiderivanti. Per il suo ambito di applicazione non molto preciso. La cosa certa che ha la funzione didimostrare e garantire che qualsiasi azione dellente fatto in conformit del perseguimentodellinteresse pubblico. Una forma particolare di autotutela il ricorso amministrativo.

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    3. Lattivit svolta dagli enti pubblici avviene nel rispetto dei principi individuati dalla legge 241/19904. Godono di rapporti privilegiati con gli altri enti dello Stato.5. Possono ricorrere a procedure privilegiate per la riscossione delle entrate patrimoniali.6. Autodichia : alcuni enti hanno la possibilit di sottrarsi alla giurisdizione ordinaria , esercitando esse

    stesse la funzione giustiziale in merito alle controversie con i propri dipendenti ( es. Camera e Senato )7. Autogoverno : fa riferimento al fatto che gli organi siano nominati dalla comunit di riferimento

    piuttosto che dallo Stato centrale.

    Classificazione degli enti pubblici

    Possono essere distinti in base al settore di competenza, al tipo di beni prodotti, ma in base alla strutturaorganizzativa distinguiamo in:

    enti pubblici associativi: hanno funzione di curare gli interessi di un gruppo sociale rappresentato edoperano attraverso una assemblea deliberativa ( ad es. CONI, ordini professionali ecc). data limportanzadellinteresse curato sono sottratti dalla mera ed arbitraria estinzione.

    enti a struttura rappresentata: gli amministratori dellente vengono nominati non direttamente maattraverso alte organizzazioni collettive

    enti a struttura istituzionale: ad esempio le fondazioni che sono create da soggetti esterni allente chemettono a disposizione un patrimonio per il perseguimento di un fine

    Le classificazioni delle principali tipologie di enti vengono fatte dal legislatore, ma non si possono ritenereesaustive, perch ad esempio un ente pu essere frutto di un provvedimento amministrativo ( es. decreto) diun altro ente. La legge 59/97 in riferimento agli enti c.d. locali funzionali riconosce che i poteriassegnatigli non possono essere riconosciuti anche agli enti territoriali, proprio perch riguardano settoriristretti della societ come luniversit, le camere di commercio e dellartigianato ai quali lo Stato centraleassegna loro delle funzioni specifiche . Oltre agli enti pubblici economici, introdotti nel mercato ad esempio

    per monitorare il suo andamento o per controbilanciarne le esternalit, ci sono gli enti statali non economicio parastatali.Gli enti territoriali individuati dal titolo V della Costituzione sono caratterizzati appunto dalla loroterritorialit , nel senso che rappresentano un gruppo di persone stabilmente dislocate in unarea geograficamediante un rapporto che si chiama residenza. Dato che questi enti sono politicamente rappresentativi

    operano negli interessi di questo gruppo sociale stanziale. Accanto a questa tipologia abbiamo gli entipubblici non territoriali ( camere di commercio, ordini professionali ecc) che sono sempre rappresentatividi un gruppo sociale solo che non perseguono fini generali ma particolari individuati dalla legge speciale cheli ha istituiti. A conferma della atipicit in sostanza degli enti pubblici possiamo richiamare le Agenzie, cioenti pubblici disciplinati soltanto dalla legge che li ha istituiti , perci con alta autonomia finanziaria e

    politica ( es. Agenzia spaziale italiana, agenzia negoziale delle pubbliche amministrazioni che ha scopi dirappresentare lamm. pubb. in sede di contrattazione nazionale ecc. )

    Rapporti fra enti

    direzione Intersoggettivi coordinamento

    (tra Enti)

    RAPPORTI gerarchia (subordinazione e sovraordinazione)( Relazioni ) Interorganici direzione

    ( tra organi) coordinamento

    I rapporti tra enti vengono definiti in termini di strumentalit e dipendenza.

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    Relazioni intersoggettive:

    strumentalit strutturale e organizzativa quando un ente viene ad essere considerato alla stregua diun organo da un altro ente. Questultimo, lente principale, esercita poteri di direttiva, indirizzo,approvazione degli atti ecc

    enti che svolgono attivit rilevanti per altri enti la dipendenza in questo caso ha valore funzionale

    I poteri che vengono esercitati in casi di dipendenza sono: Vigilanza controllo di legittimit degli atti di un altro soggetto, diversamente dalla tutela che invece

    un controllo sul merito degli atti, scioglimento degli organi , nomina di commissari straordinari. Lavigilanza , a differenza del potere di controllo, si esplica anche in azioni di amministrazione attiva.

    Direzione fa riferimento ad un rapporto ordinale; con essa vengono individuati i principi secondo iquali si deve orientare il procedimento per raggiungere al meglio la funzione pubblica. La direzione siconcretizza attraverso un atto che si chiama direttiva; a differenza dellordine la direttiva pu esseredisattesa ( deroga della direttiva) quando il soggetto ritiene che nel caso concreto non applicabile datoche gli interessi in gioco nella realt sono diversi. Oggi si ha la trasformazione da un sistema gerarchicoad uno dirigenziale , infatti latto emanato dal dirigente subito definitivo e per essere impugnato non sifa pi ricorso al livello gerarchico superiore ma si va direttamente davanti al giudice amministrativo. Il

    contro di questa trasformazione che ad esempio cos viene meno il controllo sullatto che poteva magariavvenire a livello gerarchico superiore. Il vantaggio anche che la responsabilit direttamenteindividuata al soggetto che lo emana. Il cittadino ovviamente da questo ne ha un vantaggio in termini diimmediatezza nellemanazione dellatto.

    Avvalimento quando un ente utilizza gli uffici di un altro ente che svolgono attivit ausiliari Sostituzione quando un soggetto non pone in essere un atto obbligatorio per legge o non esercita le

    funzioni conferitegli, un altro soggetto lo sostituisce in tale occasione, previa diffida, al fine di superarelinerzia. il caso ad esempio dei rapporti Stato Regioni in cui lo Stato si sostituisce alla Regionequando questa non pone in essere un atto obbligatorio derivante dalla UE che potrebbe essere

    pregiudiziale per gli interessi nazionali; la sostituzione cmq subordinata ad una serie di misure disollecito esaurite le quali si accerta linerzia e la possibilit di poter agire in sostituzione.

    Conferimento ha sostituito concettualmente la delega di funzioni amministrative che era unmeccanismo discendente, dato che con la riforma costituzionale e lintroduzione, in attuazione delprincipio comunitario, del principio di sussidiariet che invece un meccanismo ascendente.

    Gli enti quando si ritrovano a perseguire scopi simili possono riunirsi sotto diverse forme cooperative quali lefederazioni , rappresentanza dei soggetti federati, consorzi, si istituiscono per perseguire scopi comuni attraversoad esempio uffici comuni costituiti mediante convenzione tra i consorziati formati da personale stanziato tra glienti partecipanti.

    Enti pubblici - VicendePossono essere costituiti o attraverso legge o su base di provvedimento amministrativo ( questo ne determina il

    carattere di atipicit). In merito allestinzione nasce il problema della successione perch linteresse da essocurato fino a quel momento se ancora sussistente deve essere attribuito ad un altro; per quanto riguarda la sortedelle associazioni costituitesi e che fanno parte del sostrato dellente non incontrano anche questo lestinzione mavengono ad essere trasformate dal legislatore in persone giuridiche private. Si ha modificazione nel caso dicambiamento degli scopi o passaggio di attribuzioni ad altri enti, ma il legislatore non pu liberamente apportaretali modifiche. Con la legge 70/1975 legge sul riordino degli enti pubblici , riaffermata dalla Bassanini 59/97,si deciso che gli enti dipendenti dello Stato ( parastato) nel caso abbiano finalit omologhe o complementarivengano ad essere fusi o soppressi; cio si iniziato un processo di liquidazione e snellimento dellelefantiasiamministrativa. A tale proposito con la legge 448/2001 stato varato il progetti di Privatizzazione degli entipubblici, cio trasformare queste persone giuridiche di diritto pubblico in soggetti di diritto privato, per una seriedi vicende quali economicit e snellezza dazione. La trasformazione comporta strutturalmente ladozione di una

    mentalit aziendalistica e la riduzione dellintervento pubblico nelleconomia sollecitato anche dalle richiestedella Comunit europea. Anche se la gestione degli affari pubblici viene affidata a soggetti privati, la

    privatizzazione solo formale perch il capitale investito rimane in maggioranza pubblico.

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    Privatizzazione

    La decisione di privatizzare un ente pubblico, soprattutto economico, deriva dalla necessit di rendere pi snellaed efficace lazione del pubblico , inoltre il processo anche spinto dalla UE per ridurre gli ambiti in cui i soggetti

    pubblici agiscono in posizione di monopolio. stata introdotta anche per ridurre lindebitamento finanziario , econsiste nel sottrarre il potere pubblico dalla figura dellazione imprenditoriale. La privatizzazione nella realtrisulta solo un concetto meramente formale, perch la gestione dellattivit non viene affidata del tutto ai privatiessendo il capitale investito nella totalit o maggioranza nelle mani pubbliche. Le fasi che portano alla

    privatizzazione sono : trasformazione dellente pubblico economico in s.p.a. ( privatizzazione formale o fasefredda) con capitale iniziale pubblico , dismissione progressiva della quota pubblica ( privatizzazione sostanzialeo fase calda).

    Organizzazione degli enti pubblici

    In linea generale i principi dellorganizzazione pubblica sono contenuti nellart. 97 C. con riferimentoallindirizzo politico che svolge il governo e il parlamento. Lart. contiene una riserva di legge per cui i pubbliciuffici trovano nella legge la fonte principale in merito alla struttura e al funzionamento, ma attraversoregolamenti o altre fonti che disciplinano aspetti specifici.Considerato il fatto che gli enti sono persone giuridiche che difettano di reale corrispondenza fisica , perci

    incapaci di agire, ma hanno solo capacit giuridica essi agiscono attraverso il meccanismo della rappresentanzacon strutture dellente stesso che lo rappresentano , e che producono perci effetti ad esso riconducibili, che sichiamano ORGANI. Lorgano non separato dallente, come accade nella vera rappresentanza, ad esso riconosciuta la capacit di agire, che manca allente come organizzazione astratta, potendo cos interagire con glialtri soggetti e produrre concretamente degli effetti. Lorgano identificato a tal proposito con una persona fisicao un collegio ( organi collegiali) il quale essendovi titolare ne assume le competenze; significa che essendo lacompetenza dellorgano in se diventa irrilevante il mutamento della persona fisica. La competenza un concettodiverso dallattribuzione perch questultima si riferisce alla sfera di poteri riconosciuto allente nel suocomplesso.

    Politici individuano ORGANOgli obiettivi e gli interessi

    ENTI generali da perseguire Strumentali attuano gli obiettivi

    definiti in sede politica ( norme di relazione) (norme di azione)

    Attribuzioni Competenze

    (poteri di interessi) (CuraComplessi dellinteresse)organizzativi

    Le attribuzioni riguardano perci o gli enti e i complessi organizzativi. Gli enti e i complessi curano gli interessiattribuitigli che vengono espletati attraverso gli organi competenti ( nel senso che hanno ricevuto lincarico dellafunzione) alla cura dellinteresse specifico. Lesistenza dellatto dipende dal fatto che lo stesso ricada allinternodellattribuzione del soggetto anche se lorgano non competente, dato che i vizi di competenza sono sanabili( legge del 1968). Mentre latto non esiste a priori quando non rientra nellattribuzione del soggetto principale; ad

    esempio la patente non pu essere rilasciata dalluniversit perch non di sua attribuzione. Quindi nel caso diesistenza dellatto perch rientra nelle attribuzioni anche se non di competenza dellorgano ( latto dovevaessere ad esempio emanato dal Consiglio comunale ed invece stato emanato dal Sindaco) la giurisdizione delgiudice amministrativo che ne valuta lillegittimit ma latto esiste e pu decidere se sanarlo in quanto

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    MinisteroUffici ecc

    In

    teressipubblici

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    annullabile; mentre nel caso in cui latto non esiste perch fuori attribuzione la giurisdizione del giudiceordinario che lo dichiara nullo.

    Gli ORGANI posso essere classificati:

    Esterni producono effetti allesterno del procedimento impegnando lamministrazione Interni svolgono funzioni endoprocedimentali Centrali hanno competenza sullintera attivit dellente Periferici la competenza limitata a volte anche in senso di area geografica Ordinari quelli che fanno parte del progetto organizzativo di base Straordinari sostituiscono in casi particolari quelli ordinari e vengono indicati con la

    denominazione di commissari Permanenti stabili nel tempo Temporanei sono operativi solo per brevi intervalli di tempo ad esempio il caso delle

    commissioni di concorso Attivi la cui attivit concretizza la volont dellente Consultivi esprimono pareri Controllo vigilano sullattivit degli organi attivi Rappresentativi sono formati da persone eletti in rappresentanza della collettivit e che curano

    gli interessi della collettivit ( es. il Sindaco) Non rappresentativi fanno parte dellorgano in quanto nominati e non eletti ( es . il Prefetto) Con legale rappresentanza un organo esterno che si occupa di rappresentare i rapporti

    contrattuali con terzi , ed avendo capacit processuale rappresenta lente nei casi di lite o giudizio. Monocratici - il titolare dellorgano un singolo Collegiali i titolari sono tanti e perci le decisioni ( delibere) vengono prese con un particolare

    meccanismo. Con termine quorum strutturale si indica il numero minimo per poter ritenere chelorgano sia legittimamente riunito, col termine quorum funzionale invece il numero di soggettiche devono esprimersi favorevolmente affinch la decisione possa essere deliberata.

    Relazioni interorganiche

    Sono quelli intercorrenti tra gli organi :1. Gerarchia consiste nel rapporti sovra e subordinazione. Si sviluppata nei sistemi militari, nei quali

    ancora presente, e per lungo tempo ha caratterizzato anche lorganizzazione amministrativa. In questocaso lorgano superiore ha competenza nellambito di quello inferiore ma non viceversa; i poteriesercitati in relazione strutturale di gerarchia sono :o ordine lorgano inferiore esegue quanto detto da quello superiore ; consente allorgano

    superiore di vincolare il subordinato allo svolgimento di una determinata attivito direttiva il superiore individua gli obiettivi da raggiungere lasciando discrezionalit di scelta a

    quello inferiore sui modi e mezzio sorveglianza gli inferiori possono essere sottoposti a ispezioni e inchieste da quelli superiori

    o ricorsi gerarchici nei confronti degli atti dei subordinatio annullamento o revoca

    o risoluzione dei conflitti - tra organi subordinatio avocazione quando lorgano superiore si sostituisce a quello inferiore anche se non in caso di

    inerziao sostituzione quando lorgano inferiore non si attiva per raggiungere gli obiettivi fissati dal

    superiore nemmeno dopo una sollecitazione.Dalla sostituzione va distinta la gestione sostitutiva coattiva , con la quale si ha lo scioglimento dellorganodellente e la nomina di altri soggetti ( commissari) che gestiscono lente per un periodo limitato di tempo.

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    La gerarchia caratterizzata essenzialmente dal fatto che linferiore esegue quanto detto dal superiore, ma loritenga palesemente illegittimo, dandone manifestazione mediante una rimostranza al superiore, cmq lo deveseguire tranne se lesecuzione comporta violazioni penali.

    2. Direzione anche se gli organi sono su piani diversi , quello inferiore mantiene cmq una sfera diautonomia , nel senso che il superiore indica gli scopi da seguire ( potere di indirizzo) e quello inferioresceglie autonomamente le modalit di perseguimento ; cio non completamente vincolato infatti pudisattendere le direttive del superiore motivandole nel momento in cui non c pi corrispondenza con larealt dei fatti. Quindi le direttive non si discostano in tale circostanza dai pareri , se non fosse checmq la loro disattenzione provoca delle responsabilit

    3. Coordinamento lo abbiamo quando gli organi sono in una situazione di equiordinazione. Questiorgani anche se svolgono compiti diversi cmq perseguono lo stesso fine generale e sono supervisionatida un coordinatore. Un esempio di coordinamento e la conferenza dei servizi, caratterizzata dallamancanza di stabilit tra gli organi che ve ne fanno parte.

    4. Delegazione quando lorgano competente in materia attraverso un atto formale , previstolegislativamente, consente ad un altro organo di esercitare una sua competenza. Il delegatario agisce innome proprio anche se nellinteresse del delegante, anche se la responsabilit resta al delegatario. Unaforma particolare di delega e la delega della firma col quale non si ha uno spostamento di competenzema solo che il delegatario ha in compito di sottoscrivere latto che sar imputabile al delegante cos

    come eventuali responsabilit derivanti nei confronti di terzi. Lesempio quello del Sindaco che in casiparticolari assume le vesti di ufficiale di governo; tutti gli atti compiuti sotto questa veste sonoimputabili allo Stato dato che in queste circostanze il Sindaco diventa organo competente dello Stato.

    Il controllo

    una forma di relazione interorganica con lo scopo di vigilare sulloperato di altri organi. Il controllo pu essereriferito alla base di diversi criteri e per questo abbiamo:

    Vigilanza controllo di legittimit / conformit delle norme Tutela sulle opportunit / controllo sul merito Ecc..

    In merito allesito del controllo seguono determinate misure che possono essere repressive ( annullamentodellatto) impeditive ( impediscono che latto abbia efficacia) sostitutive ( sostituzione dorgano).I controlli sugli organi degli enti territoriali sono previsti dallart.126 C. sotto forma di controllo ispettivospesso assegnato come controllo esterno alla Corte dei Conti.

    Per quanto riguarda in particolare i controlli sugli attipossono essere : Preventivi - cio apposti prima che gli atti producano effetti e da questi dipendono Successivi quando latto ha gia prodotto effetti Mediante riesame sono in via di mezzo perch dallesito di questo controllo che gli effetti dellatto

    emanato diventano efficaci.

    Con lultima riforma costituzionale si ripartita la competenza tra gli enti in merito di materia di controllo, percui rimane allo Stato la competenza in merito di contabilit generale e di organizzazione degli enti pubblicinazionali; i restanti vengono derogati alle regioni sugli altri enti locali.

    I principali controlli esterni fatti da enti statali sono :

    1. Uffici centrali e provinciali di bilancio effettuano un controllo sia contabile che di legittimitprovvedendo alla registrazione degli impegni di spesa allegandovi anche delle osservazioni che nonsono vincolanti per gli impegni,

    2. Corte dei conti ( sono controlli sulla gestione e quindi esterni) registra ed appone il visto agli

    impegni di spesa, pu disporre ispezioni e accertamenti diretti. I tipi di controlli : Preventivo

    Preventivo sugli atti richiesti dal Presidente del Consiglio Successivo in merito alle spese per il mantenimento del personale

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    Successivo allemanazione di atti di notevole rilevanza e categoria in maniera periodica Sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato fornisce contributi Sulla gestione degli enti locali esteso a tutti gli enti locali in cui la spesa aumentata

    notevolmente rispetto alla media pro capite nazionale, presentando un referto alParlamento in merito anche al funzionamento dei controlli interni.

    Successivo sulla gestione dei fondi derivanti dalla Comunit europeaLa Corte inoltre esprime un giudizio di parificazione del bilancio dello Stato. Il controllo preventivo richiestoalla Corte ai fine della certificazione di un atto diviene esecutivo dopo 60 gg dalla ricezione anche se non avvenuta pronuncia esplicita. Nel caso di registrazione con riserva il visto pu essere successivamente ricusatodalla Corte, ma pu essere costretta ad apporlo su iniziativa del ministro interessato che se ne assume laresponsabilit politica. Nel caso di esito negativo del controllo ci sono due tesi diverse : si pensa che latto vengaad essere annullato oppure che spetti allamministrazione non dare corso alla sua esecuzione annullandolo essastessa. [ Approfondimento sui controlli e loro evoluzione , soprattutto quelli esterni operati dalla Corte, afine documento derivante da seminario in Facolt con i consiglieri della Corte il 23/11/04 ]

    Controlli interni

    Sono regolati dal dlgs 165/2001 ( che rimanda il suo contenuto al d.lgs. 286/99), hanno funzione di ridurresuccessivamente i controlli esterni, e sono:

    Controllo di regolarit amministrativa e contabile - verifica la correttezza sia in termini di legittimitche correttezza dellazione amministrativa secondo i criteri assunti dagli ordini professionali in materia direvisione aziendale,

    Controllo di gestione verifica lefficacia, lefficienza e leconomicit dellazione amministrativa al finedi ottimizzarne il modus operandi, apportando correzioni al rapporto costi e risultati

    Valutazione della dirigenza riguarda le prestazione della dirigenza in merito allo sviluppo delle risorsee del personale ad esso assegnatogli. Riguarda anche la responsabilit dirigenziale in merito ai risultati chesono loggetto della valutazione che generalmente ha cadenza annuale. Il procedimento di valutazioneconsiste nel fato che il valutatore cmq deve avere dimestichezza con lattivit del valutato, approvazionedella valutazione, partecipazione al processo da parte del valutato.

    Valutazione e controllo strategico riguarda ladeguatezza delle scelte compiute dalla dirigenza perraggiungere gli obiettivi fissati; ovvero si cerca di verificare se sono stati raggiunti o perseguiti gliobiettivi individuati nelle direttive politiche. Questo controllo viene ad essere fatto da strutture cherispondono direttamente ad organi di indirizzo politico amministrativo e riferiscono in via riservata aorgani di indirizzo politico contenenti proposte per il miglioramento della funzionalitdellamministrazione.

    I controlli interni hanno per oggetto : Lintera attivit Si svolgono sulla base di parametri diversi dalla legittimit ( utilizzata solo per il controllo

    amministrativo e contabile)

    Non paralizzano lattivit ma servono a correggere il tiro prima che latto venga esternato

    Uffici e rapporti

    lorganizzazione amministrativa oltre che da organi formata da uffici , i quali a differenza degli organi nonhanno imputazione e svolgono attivit strutturale, possono essere definiti come un insieme di mezzi materiali e

    personali che hanno il compito, in coordinamento con gli altri uffici, di concorrere al raggiungimento degli

    obiettivi dellente. Allinterno di ogni ufficio c un preposto primario che si chiama titolare, il quale pu esseresostituito momentaneamente da un supplente, mentre nel caso di assenza della figura del titolare si parla direggenza. Gli addetti e titolari dipendenti sono legati allente mediante un rapporto giuridico che si chiamarapporto di servizio consistente nel dovere di agire ( dovere dufficio - cio tenere un determinatocomportamento si nei confronti dellamministrazione che degi cittadini) prestando una determinata attivitlavorativa in maniera esclusiva e permanente. Oltre al lavoro stabile di questi dipendenti possiamo avere anche

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    rapporti di servizio a titolo onorario il quale un rapporto non stabile, a differenza di quello dellimpiegato, cheviene retribuito a titolo di indennizzo ma non ha diritto alla carriera. Al rapporto di servizio, che intercorre tra tuttii soggetti e lente, si distingue il rapporto organico che concorre soltanto tra il titolare dellorgano e lente ai finidellimputazione. Quando il rapporto organico di fatto , cio riguarda un funzionario senza formalizzazione delrapporto di servizio e perci senza investitura, si ha il funzionario di fatto per cui sono imputabili allente soloquegli atti emessi da tale funzionario ma solo favorevoli al privato; diversamente sono nulli. Ad esempio unmatrimonio celebrato pubblicamente da un funzionario di fatto, cio che non ha il titolo di ufficiale di stato civile,

    produce effetti, cio il matrimonio valido lo stesso, se i terzi erano in buona fede. Il reclutamento del personalenon dirigenziale avviene attraverso il principio del pubblico concorso.

    La disciplina attuale del rapporto di lavoro

    Ultimamente unica la disciplina che regola i rapporti lavorativi nel settore privato come in quello pubblico.Questo avvenuto con la privatizzazione del rapporto di impiego, per cui i rapporti di lavoro , tranne alcunecategorie ( magistratura, forze di polizia , militari ecc ), fanno capo al codice civile, prevedendo autonomiacontrattuale per le categorie lavorative anche attraverso la partecipazione alle trattative delle associazionisindacali. Le controversie sono devolute al giudice ordinario quale giudice del lavoro. I dipendenti sono soggettialla responsabilit disciplinare , che deriva dalla previsione di infrazioni e relative sanzioni , impugnabiliattraverso procedure di conciliazione davanti ad un collegio arbitrale di disciplina.

    Rapporto dirigenza ed organi politici

    I dirigenti degli organi hanno autonomia in merito alla gestione dellorgano stesso, mentre gli organi politicihanno solo lindirizzo politico. Laccesso alla dirigenza nelle pubbliche amministrazioni avviene attraversoconcorso, instaurando un rapporto di lavoro su contratto a tempo determinato legato alle capacit professionali deldirigente e del raggiungimento degli obiettivi fissati in sede politica. Solo dal momento in cui si ha preposizioneche essi possono adottare provvedimenti ecc, perch infatti possono esserci dirigenti senza preposizione quandoessi svolgono attivit di controllo o consulenza per incarichi previsti specificatamente dallamministrazione. Laresponsabilit dirigenziale fa riferimento non solo alla violazione normativa ma allandamento dellinteraattivit, il mancato raggiungimento degli obiettivi, pena limpossibilit di rinnovo del contratto. Il rapporto tra

    livello politico e quello dirigenziale teoricamente separato, si limita solo al fatto che il livello politico individuagli obietti generali e poi spetta alla gestione dirigenziale perseguirli attraverso i provvedimenti amministrativi.Per in caso di inerzia o ritardo permanente, o inosservanza delle direttive il livello politico pu invadere il campoamministrativo mediante la nomina di un commissario ad acta. Di norma il rapporto tra livello politico edirigenziale di direzione; il dirigente risponde dei provvedimenti assunti in modo autonomo a livello politico, i

    politici rispondono agli elettori. Un rapporto simile si ha allinterno dellorgano stesso con gli uffici annessi.Infatti in questa prospettiva il dirigente dellorgano dirige ed responsabile dellattivit degli uffici e deiresponsabili del procedimento, potendovisi sostituire in casi di inerzia. I dirigenti sono affiancati da vicedirigentiindividuati o tra i laureati o tra i dipendenti pi anziani ed esperti. Lindipendenza dirigenziale per risultanotevolmente affievolita ed anzi v un forte legame col livello politico se si prende in considerazione invece la

    posizione dei dirigenti delle direzioni generali che vengono nominati dagli organi politici per cui nellimpartire

    direttive e controllare loperato dei dirigenti subordinati ai vari organi sono, a differenza di questi, vincolati da ciche gli deriva dal livello politico.

    Organizzazioni sociali

    Anche se non sono riconosciute come soggetti pubblici , sono aggregazioni che perseguono scopi sociali senzafini di lucro; esse costituiscono il c.d. terzo settore. Il loro spazio aumenta in funzione del ritiro del pubblicodalla vita sociale anche a seguito della sussidiariet orizzontale. Queste associazioni sono registrate presso il

    ministero in unanagrafe unica chiamata ONLUS , che si impegnano ad utilizzare i fondi e i capitali creati dalleloro attivit in questioni istituzionali.

    Beni pubblici11

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    Sono quei beni assoggettati ad un regime giuridico particolare in merito alla loro circolazione, uso e tutela; alcunisono soggetti alla normativa generale sulla propriet privata, ma che servono per esplicare funzioni pubblicistiche( esempio di propriet funzione ). Si distinguono in :

    Patrimonio disponibile : producono un reddito secondo le modalit di economia privata e possonoessere soggetti ad azioni di alienazione ( attivi) o acquisto ( passivi).

    Patrimonio indisponibile :

    Questi beni appartengono alle pubbliche amministrazioni a titolo di propriet pubblica ,I beni pubblici costituiscono il demanio naturale ( marino ed idrico ) ed il patrimonio indisponibile ( miniere,

    beni di interesse storico ed artistico , archeologico ecc. )Il demanio costituito da :

    Demanio necessario : demanio marittimo ( lido del mare, spiaggia, lagune ecc. non il mare territoriale) , idrico ( tutte le acque dolci superficiali e sotterranee) militare ( beni destinati alla difesa nazionalenonch opere quali ponti , ferrovie , porti ecc. )

    Demanio accidentale : strade, autostrade, acquedotti , musei, biblioteche ecc. ( i cimiteri e i mercaticomunali fanno parte del demanio comunale ) . A differenza di quelli necessari che appartengono o alloStato o alla Regione o agli enti territoriali , questi possono appartenere anche a privati o enti pubblici nonterritoriali.

    I beni demaniali sono incommerciabili fino alla pronuncia della sdemanializzazione , che pu derivare dalladistruzione del bene, perdita dei requisiti , o cambio di destinazione ( una fortezza che non serve pi ad usimilitari)I beni pubblici possono essere sottoposti a diversi regimi di utilizzo:

    Uso diretto : luso riservato al proprietario pubblico per lo svolgimento delle sue funzioni: luso disoggetti diversi sanzionato penalmente.

    Uso promiscuo: servono per soddisfare esigenze diverse , esempio sono le strade militari utilizzatiper motivi di difesa ama anche per la circolazione civile.

    Uso particolare: il bene sottoposto allutilizzo di singoli soggetti, esempio sono le riserve di pescao le concessioni di beni pubblici.

    Anche i beni privati possono per assumere connotazioni di carattere pubblico; il caso dei beni culturali di

    propriet privata che avendo un notevole interesse per la collettivit sono sottoposti a dei vincoli amministrativicome quello della manutenzione in buono stato ecc.. .

    ORGANIZZAZIONE DEGLI ENTI PUBBLICI

    Lo Stato in senso amministrativo organizzato attraverso una particolare struttura sul modello cavouriano deiministeri. Al vertice dellamministrazione statale posto il Governo formato dal Presidente del Consiglio deiministri e dai ministri. Il Presidente del Consiglio dei ministri svolge il compito di direzione dellintero operatodellamministrazione statale assumendosi la responsabilit politica dellintero operato del Governo e degli atti

    concernenti i vari ministeri. La presidenza del Consiglio organizzata a traverso un sistema organico secondo unoschema deciso dallo stesso Presidente che ha la funzione di raccordarlo con le altre parti dellamministrazione.Responsabile del funzionamento della presidenza il segretario generale legato al Presidente attraverso unrapporto fiduciario. La funzione del Consiglio dei ministri oltre che di coordinamento politico svolge funzioni didirigenza amministrativa. Ad ogni comparto dellamministrazione statale c un responsabile al vertice che ilministro. Accanto a loro il Presidente nomina i c.d. ministri senza portafoglio che non sono titolari di dicasterima sono i delegati di funzioni assegnate dal Presidente in merito a dipartimenti particolari in ambiti pi dettagliatidi quelli dellintero dicastero invece affidati al ministro. Ogni ministro pu essere affiancato da unsottosegretario che hanno funzione di raccordo tra il vertice politico incarnato dal ministro e lapparatostrettamente burocratico. Altra figura quella del viceministro che affianca il ministro il quale gli conferisce

    particolari deleghe.

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    Il segretario generale stato sostituito dai capi di dipartimento tranne per il ministero della difesa , affari esteri,comunicazioni, beni culturali, dove non c il dipartimento ma rimasta la direzione generale con a capo ilsegretario generale che dipende dalle direttive del ministro e ha funzione di coordinamento generale.Le Agenzie sono delle strutture che svolgono funzioni tecniche in capo al ministero che invece praticamente svuotato di compiti amministrativi attivi. Le agenzie di solito operano al servizio delle amministrazioni pubblichein atonia stabilita dalle legge; sono sottoposte al controllo delle Corte dei conti. Sono state istituite per sottrarrecompetenze tecniche ai ministeri avendo anche personalit giuridica come ad esempio nel caso delle agenziefiscali. Esistono una serie di strutture di raccordo tra i vari ministeri a cominciare dal consiglio di gabinetto

    formato dal Presidente del consiglio e dai ministri, poi ci sono i comitati interministeriali formati non daiministri ma da esperti e rappresentanti delle amministrazioni ( il pi importante il CIPE cio il comitato per la

    programmazione economica, poi abbiamo il Cis, il Circ ecc). Altre strutture sono il Dipartimento della Ragioneriagenerale, dipartimenti provinciali,lavvocatura dello Stato ( formato da legali che forniscono consulenza legalealle pubbliche amministrazioni), direzione generale del demanio, provveditorato generale dello Stato ( ha ilcompito di provvedere allacquisto di beni e servizi logistici, controlli di qualit, approvvigionamento di beni eservizi ecc), tesoreria dello Stato ( quella struttura che si occupa di raccogliere il denaro delle amministrazioni,conservarlo ed impiegarlo).

    Esistono altri organi caratterizzati dalla loro indipendenza e dalle funzioni strumentali che svolgono perlamministrazione:

    Consiglio di Stato - si occupa di consulenza giuridico amministrativa ( ricorsi amministrativi in 3grado)

    Corte dei Conti svolge funzioni di controllo contabile. divisa in sezioni tra le quali una che si occupadel controllo degli affari comunitari.

    Cnel Comitato nazionale economia e lavoro ha compiti di consulenza tecnica attraverso pareri suquestioni economiche e del lavoro.

    Aziende autonomeAnche se sono inserite allinterno di un ministero hanno una organizzazione separata; svolgono attivit tecniche edi produzione di beni e servizi in regime imprenditoriale, trasformati prima in enti pubblici economici e poi in

    s.p.a. E lesempio delle Poste e delle FS o delle Autostrade che sono state trasformate in s.p.a. Sono rette dalministro che le rappresenta affiancato da un consiglio di amministrazione e da un direttore. Aziende autonomeaffiancano anche gli enti locali territoriali come IACP ( istituto autonomo case popolari), le ASL ecc.

    Presidente del Consiglio

    Ministero X :- Ministro-Viceministro-Sottosegretario

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    Dipartimento di X

    - Capo dipartimento

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    Amministrazioni indipendenti - enti parastatali

    Sono state create al fine di snellire lorganizzazione ed il funzionamento dellamministrazione sottraendolo alcondizionamento politico; quindi godono di levata autonomia nei confronti degli organi politici. Ne sono adesempio la Consob ( tutela dei consumatori) , la Banca dItalia , lIsvap (vigilanza sul mercato delle assicurazioni

    private). Hanno autonomia organizzativa e funzionale che gli permette di emanare provvedimenti, sanzioni,comunicando al Parlamento mediante relazione il lavoro svolto. Si distinguono dagli altri organo perch nonsvolgono solo funzioni di controllo ma anche di amministrazione attiva. Queste amministrazioni non sono

    previste dalla Costituzione , per cui fuoriescono dal principio di responsabilit ministeriale , ma la loro presenza giustificata in forza che svolgono funzioni di tutela in particolari occasioni. Ad esempio in seguito allaliberalizzazione del mercato per favorire la concorrenza una completa assenza di regole e di controlli rischia di

    portare a situazioni che pur seguendo logiche di mercato portano alla formazione di situazioni monopolisticheprivate invece che pubbliche. Quindi in questo caso svolgono funzione di stabilire delle regole di comportamentosvincolate da logiche politiche. Unaltra figura che rientra in questa tipologia quella del difensore civico che un collegamento non politicizzato tra il cittadino e lamministrazione, che cerca di raccogliere tutte le disfunzionisegnalate e risolvere i problemi nella maniera pi informale possibile; avendo funzione anche di sollecitarelamministrazione cerca di favorire una migliore scelta di questa nel perseguimento dellinteresse pubblico. Ildifensore si pone come garante dellimparzialit e del buon andamento della P.A. il difensore civico pu solo

    limitarsi a riesaminare i casi in cui al cittadini sia stata rifiutata una richiesta senza per potere annullare oimporre misure sanzionatorie, non quindi titolare di poteri di amministrazione attiva ma si pone come garante edinterlocutore privilegiato con le amministrazioni.

    Gli enti parastatali possono essere considerati strumentali rispetto allamministrazione centrale delle stato; nefanno parte ad esempio lInps, il CONI ecc. Accanto a questi sono parastato anche gli enti pubblici economicitrasformati ora in societ per azioni che operano sul mercato a fini di lucro come delle imprese fornendo deiservizi e dei beni di carattere pubblico come lENEL.

    Amministrazione periferica

    Non tutta lamministrazione statale decentrata, ad esempio il ministero delluniversit o del commercio esteronon hanno organizzazioni periferiche. Ad ogni ufficio periferico c un dipendente del ministero, mentrelavvocatura dello Stato rappresentata presso la Corte dappello del capoluogo. Il controllo della spesa effettuato da dipartimenti provinciali, nella fattispecie le ragionerie provinciali,. Lorgano periferico di riferimento

    per lo Stato centrale per eccellenza stato storicamente il prefetto, che presiede adesso lufficio territoriale digoverno, che appunto era lunico ponte di collegamento tra la provincia e il governo centrale; oggi rimangono

    poteri del prefetto in materia di pubblica sicurezza, scioperi, elezioni ecc anche se molti dei poteri sono statitrasferiti alla regione.

    Amministrazioni locali

    Secondo il principio del decentramento burocratico lamministrazione statale presente su tutto il territorio anchese in maniera non omogenea. Ad ogni ufficio periferico preposto un dipendente del ministero. Il controllo dellaspesa affidato a dipartimenti provinciali e precisamente alle ragionerie provinciali dello Stato; poi figura del

    prefetto al quale assegnato lufficio territoriale di governo. Oltre agli uffici statali abbiamo lorganizzazioneamministrativa non statale che prevede le Regioni in attuazione del titolo V della Cost. che ha raggiunto lapicecon la riforma l. 3/2001 .Con la riforma secondo il nuovo art. 118 C. e il modello dei poteri originari i comuni sono i diretti titolari dellefunzioni amministrative, mentre generalmente alle regioni affidata la funzione di indirizzo e coordinamentodegli enti locali territoriali. Con la legge Bassanini 59/97 al governo fu dato il compito di conferire agli enti localiterritoriali funzioni e compiti al fine di attuare la semplificazione amministrativa rafforzando di fatti le autonomieterritoriali. La legge si ispira soprattutto al principio di sussidiariet. La legge Bassanini non influisce sulle

    funzioni legislative ma soltanto su quelle amministrative .[ Autonomia : si ci riferisce a quellente che si governa con leggi proprie da far valere anche nei confronti deglialtri soggetti i quali non hanno ingerenza nella sua sfera.

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    Decentramento: invece si riferisce al conferimento di poteri politici o amministrativi dal centro a zone territorialiperiferiche. ]

    Organizzazione regionaleLa Regione composta dal : Consiglio: ha potest legislativa su materie conferite dalla Cost. Giunta : lorgano esecutivo che esercita attivit di impulso e regolamentare Presidente della giunta regionale: il rappresentante legale della regione , dirige la giunta , promulga le

    leggi e i regolamenti, delega le funzioni amministrative assegnategli dallo stato .Il TU enti locali assegna alla Regione il compito di organizzare localmente la funzione amministrativa attraversole province ed i comuni , tranne per quelle funzioni che richiedono lesercizio unitario a livello regionale. Laregione opera sul territorio direttamente attraverso degli uffici regionali entificati , come ad esempio le ASL colcompito di assicurare livelli uniformi di assistenza sanitaria a livello regionale.

    Enti localiSono province , citt metropolitane , comuni , che assieme alla regione formano i governi locali che funzionanoautonomamente secondo i propri statuto e i principi fissati dalla Cost.

    La legge 142/90 ha segnato un grande contributo allautonomia locale, infatti introduce il principio chelautonomia normativa degli enti locali pu essere derogata solo attraverso la modificazione della legge

    Il ComuneAd esso sono attribuite tutte le funzioni amministrative secondo la sussidiariet; cio derogabili solo per

    assicurarne lesercizio unitario. Il comune lente locale che rappresenta una comunit stabile nel territorioattraverso un legame giuridico, che prende il nome di residenza , curandone gli interessi e promuovendone losviluppo. Il comune pu anche gestire delle funzioni statali agendo quale ufficiale di governo ; in questi casi ilsindaco diventa organo di governo.La provincia lente intermedio tra comune e regione , anchessa rappresenta la comunit e ne cura gli interessi attraverso ilcoordinamento. Svolge delle funzioni che riguardano materie intercomunali come lambiente integrando il lavorodi igiene svolto dalla ASL. Latto di regolazione emanato dalla provincia per governare il territorio si chiama

    piano territoriale di coordinamento, che svolge funzioni di programmazione e coordinamento locale tra i diversisoggetti.

    Il comune e la provincia hanno una organizzazione simile. Esistono delle figure specialistiche allinterno di taliorganizzazioni come:

    Dirigenti : sono responsabili , in base agli obiettivi prefissati dallente, dello svolgimento dellattivitamministrativa , adottando provvedimenti in attuazione degli obiettivi

    Direttore generale : o city manager nominato per i comuni con pi di 15.000 abitanti dal sindaco, svolge ilcompito per una durata non superiore al mandato del sindaco ed ha il compito di gestire i collegamenti trail livello politico e quello gestionale.

    Segretario : occupa un ruolo funzionale nellente in quanto collocato al vertice della funzione burocratica,

    e quindi anche se dipende funzionalmente dal sindaco il rapporto di lavoro dipende da unappositaagenzia . esso non si trova subordinato al direttore generale; infatti mentre al segretario spetta garantire lalegittimit economicit efficacia efficienza , al direttore responsabile riguardo alla gestione cio alraggiungimento degli obiettivi.

    Controlli sugli atti e sugli organi degli enti locali

    Con la riforma costituzionale 3/2001 mutato il sistema di controlli , molti dei quali eliminati ad esempio nel1999 sugli statuti e nel 2001 sulle leggi, nei confronti degli enti locali. Basti pensare alla ridefinizione dellart.127 C. che modifica le procedure di legittimit ma soprattutto ridefinisce il ruolo del Commissario di Governo e ilsuo visto sulle leggi regionali, preventivo alla pubblicazione sulla gazzetta regionale e allentrata in vigore, e la

    possibilit da parte del Governo di rinviare la legge di nuovo al Consiglio regionale. In caso di riapprovazione ilGoverno nazionale aveva la possibilit di impugnare la legittimit della legge davanti alla Corte Costituzionale, selesiva appunto di principi fondamentali, o davanti al Parlamento per contrasti sul merito. Adesso invece il nuovo

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    127 prevede solo limpugnabilit davanti alla Corte Costituzionale della legge gi pubblicata quando eccede lecompetenze della Regione, svuotando di ogni ruolo preventivo la figura del Commissario di governo. A livellolocale una volta il controllo sugli enti veniva svolto da un organo regionale , il Co.re.co. e dal difensore civico.Con la 142/90 invece sono state ridotte le categorie di atti sottoposti a controllo ( soprattutto quello di merito

    previsto come sempre possibile dalla Costituzione) che sono controlli soprattutto sostitutivi nei casi di inerzia oomissione di atti obbligatori per legge dalla provincia o dal comune, provvedendo in tal caso attraverso uncommissario ad acta nominato dal difensore civico regionale. Il T.U. enti locali prevede anche lannullamentostraordinario governativo per gravi ingerenze. Per quanto riguarda i controlli endoprocedimentali degli entilocali lart 147 T.U. individua nel decreto 286/99, sui principi dei controlli interni dei ministeri, i principi sui qualitali controlli devono basarsi, nonch oltre al parametro formale ( la legge) altri parametri sostanziali qualilefficienza efficacia economicit. Il controllo sugli organi viene ad essere effettuato complessivamente dalloStato e disciplinato dalla 142/90 ( Controllo sugli enti locali, Autonomia, Responsabilit amministrativa) per cuiin caso di gravi irregolarit e violazioni di legge, ordine pubblico ecc.. il Presidente della Repubblica emana undecreto , dietro proposta del ministro, di scioglimento dellorgano comunale e provinciale. La 142 in materia difinanza locale ha cercato di modificare il regime di dipendenza dallo Stato ( finanza derivata ) riconoscendomaggiore autonomia con la finanza trasferita, percentuali di trasferimenti ancora derivanti dallo Stato agli entilocali, e finanza autonoma, lasciando autonoma potest allente. Resta cmq una sorveglianza da parte di uncollegio di revisori dei conti che ha il fine di migliorare lefficienza produttiva degli enti. Esiste per un vincolonon derogabile al comportamento finanziario degli enti derivanti dal patto di stabilit assunto dal Governo

    nazionale in sede comunitaria che deve essere rispettato anche a livello locale perch produrrebbe dei pregiudiziin ambito internazionale.

    Forme associative tra enti localiIl territorio ci che caratterizza lente comunale, il quale pu mutare denominazione e circoscrizione dietrointervento della regione e consenso della popolazione interessata. Al fine di ridurre la frammentazione territorialea volte si ricorre a diverse figure associative come la fusione, creazione di un nuovo ente unico, unione tracomuni, non si ha fusione in un unico ente ma una forma di coordinamento quando ci sono scopi comuni adesempio nel caso dei comuni montani o isolani, accordi di programma, per la realizzazione di opere edinterventi che interessano pi enti, convenzioni , per la realizzazione di funzioni o servizi condivisibili come adesempio lallungamento della linea urbana di bus anche al comune limitrofo, uffici comuni costituiti tramite

    convenzione, delega,consorzi.

    SITUAZIONI GIURIDICHE SOGGETTIVE

    Gli interessi possono essere definiti come aspirazioni del soggetto verso dei beni o dei servizi che soddisfano unbisogno, ma poich i beni sono limitati sorgono dei conflitti. Quindi sorge la necessit di creare una serie di regoleper stabilire quali interessi soccombono a vantaggio di altri che prevalgono. Queste situazioni vengono stabilite infunzione della posizione occupata nellordinamento dal soggetto e che danno vita alle c.d. rapporti giuridici osituazioni giuridiche soggettive ( diritto soggettivo, interesse legittimo, potere , dovere , obbligo). I modi con cuidefiniamo giuridicamente cose e persone sono chiamati qualit giuridiche che definiscono le posizioni

    allinterno dellordinamento; le qualit sono diverse dallo status perch questo identifica la posizione non inordine allintero ordinamento ma allinterno di un preciso ambito sociale ( es. un gruppo). definito soggettogiuridico chiunque, persone fisica o giuridica, abbia riconosciuta la capacit giuridica , cio lessere titolari didiritti ed obblighi, alla quale deriva la capacit di agire, cio la capacit di creare effetti giuridici cokeconseguenza dellesercizio sostanziale della capacit giuridica. Generalmente nelle persone fisiche la capacitgiuridica si acquista al momento della nascita mentre quella di agire con la maggiore et ( tranne le eccezioni diincapacit ). Discorso a parte invece per le persone giuridiche le quali assumono la capacit giuridica nelmomento in cui vengono riconosciute come soggetti di diritto e perci degne di tutela, ad esempio le associazioniriconosciute, ma poich difettano di fisicit reale producono modificazioni giuridiche attraverso un meccanismosimile alla rappresentanza con i loro organi dai quali viene ad essere esercitata la capacit giuridica, in quanto adogni organo preposta una persone fisica che attraverso il meccanismo della immedesimazione organica produce

    effetti riconducibili in capo allente. I rapporti giuridici sono: Potere la possibilit di produrre effetti, vicende giuridiche ( modificazione o estinzione di situazioni

    giuridiche) riconosciuto dallordinamento giuridico attraverso degli atti (i pi tipici sono iprovvedimenti). Lesercizio di un potere di norma determina un incisione nella sfera di diritto soggettivo

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    di un altro soggetto. Nella fattispecie lesercizio del potere amministrativo pu ledere la sfera di dirittosoggettivo solo in relazione al soddisfacimento del principio di legalit, nel senso che lordinamentoindividua delle norme di relazione le quali prevedono positivamente i casi in cui il potere pubblico pulegittimante importi su quello privato.

    Diritto soggettivo quella situazione esclusiva di autonomia giuridica riconosciuta al soggetto privatola quale viene tutelata anche davanti allesercizio dellinteresse pubblico da parte dellamministrazione ,tranne nei casi di soccombenza previsti dallordinamento; consiste in sostanza nella pretesa di godimentodi un bene da far valere nei confronti di tutti ( il diritto soggettivo per eccellenza la propriet privata).

    Interesse legittimo - quelle situazione giuridica vissuta da un privato che soccombe al poteredellamministrazione nel perseguimento dellinteresse pubblico. Solo che lassoggettamento al poteredella pubblica amministrazione valido solo quando lazione si svolge secondo le regole stabilite dallalegge. Quando invece non si svolta secondo le regole il soggetto ha subito una violazione di un interesselegittimo. Linteresse legittimo perci la pretesa che ha il soggetto a soccombere si davanti al poteredellamministrazione nel perseguimento dellinteresse collettivo, ma a condizione per che lazionedellamministrazione avvenga secondo le regole stabilite per legge. Linteresse legittimo si materializzaattraverso una serie di poteri esercitati dal privato come la reazione, ricorsi amministrativi annullamento dellatto, possibilit di partecipazione al procedimento attraverso la presentazione diosservazioni che istaurano un dialogo con lamm., accesso ai documenti.

    Il soddisfacimento di un interesse privato pu scaturire sia da unazione dellamministrazione (interesse

    pretensivo) che da una sua astensione (interesse oppositivo) ad esempio una amministrazione che rinunci adespropriare.Secondo una certa interpretazione linteresse legittimo il risultato di un diritto soggettivo che si affievoliscedavanti allesercizio di un potere, ma da molti non viene accettata perch linteresse legittimo vista non cometrasformazione ma come situazione giuridica a stante e quindi distinta dal diritto soggettivo. Piuttosto si parla diun diritto in attesa di espansione proprio perch dipende dal comportamento dellamministrazione; ad esempio ilcaso di un provvedimento di concessione edilizia dal quale sorge il diritto di edificare ecc.. . Esistono altresituazioni giuridiche soggettive tutelate anche dal diritto comunitario, basti pensare alla libera circolazione deisoggetti e delle merci, oppure alla libert di stabilimento, di concorrenza. Il prodursi di effetti riconosciutodallordinamento pu avvenire secondo due modalit:

    Norma-fatto-effetto ad esempio laccadimento di un fatto ( es. nascita o morte) previsto

    dallordinamento da una norma produce un effetto altrettanto previsto; in questo caso si ha una legge-provvedimento perch si producono effetti senza ulteriori interventi Norma-potere-effetto il potere esercitato da un soggetto accreditato e previsto da una norma produce un

    effetto giuridico. Questo meccanismo di rilevante importanza per la pubblica amministrazione, perchsecondo il principio delgiusto procedimento per cui affinch il potere esercitato produca un effettogiuridico tale potere deve essere previsto ed attribuito allamministrazione da una norma.

    Poteri amministrativi

    Vengono esercitati attraverso i provvedimenti e sono: Poteri autorizzativi rimuovono i limiti imposti ad una situazione soggettiva di vantaggio esistente. Ad

    esempio il permesso di costruzione che non crea un nuovo diritto ma ne elimina i limiti prima imposti.Viene cos ad istaurarsi un rapporto tra privato ed amministrazione sulla base di un provvedimento diautorizzazione che diversa dalla concessione. A tale scopo lamministrazione cerca di velocizzare ilmeccanismo autorizzativi, soprattutto nei casi in cui necessaria una autorizzazione plurima, attraverso glisportelli unici che rilasciano in unica sede tutti gli atti di assenso previsti dalla legge. Tipi particolari diautorizzazioni sono ad esempio le abilitazioni, che presuppongono laccertamento di requisiti tecnici aisoggetti per svolgere una attivit, omologazione, attinente alle qualit possedute da una cosa che verr

    prodotta in serie al fine di garantire luniformit dei vari modelli, nullaosta, un atto endoprocedimentalicon quale si attesta la mancanza di ostacoli per lemanazione di un provvedimento, dispensa, una derogaallosservanza di un obbligo o di un divieto ( nel caso di norma-fatto-effetto si parla di esenzione),approvazione, riguarda la convenienza di un atto gi rilasciato ( nel caso di controlli si parla diapprovazione condizionata), licenza, un atto che valuta la non conflittualit di unattivit con gliinteressi pubblici perseguiti dallamministrazione.

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    Poteri concessori il privato diventa titolare di diritti che prima non aveva; a differenzadellautorizzazione lamministrazione non attribuisce al privato una situazione che gi possedeva ma ditrasferirgliela in maniera originaria. La concessione, che latto tipico di questo potere, pu esseretraslativa, quando il diritto era posseduto dallamministrazione e viene trasmesso ai privati 8 ad esempiola gestione di un servizio pubblico di trasporto), costitutiva, quando il diritto trasmesso del tutto nuovo (ad esempio la cittadinanza o una onorificenza). Concessione di opere pubbliche, quandolamministrazione non avendo una adeguata organizzazione incarica i privati per la loro realizzazioneattraverso procedure di contratto, concessione di servizi pubblici, quando alcune prestazioni chedovrebbero essere fornite dallamministrazione sono delegate invece ai privati.

    Poteri ablatori questi invece incidono negativamente sulla sfera giuridica dei privati perch impongonoobblighi o divieti, sottraendo situazioni prima favorevoli per il privato. Un esempio sono leespropriazioni, quando viene sottratto un diritto per la realizzazione di unopera pubblica per motivi dipubblica utilit non altrimenti realizzabili come detto dalla legge 2248/1865 dietro un giustorisarcimento consistente nel prezzo che avrebbe avuto in caso di libera contrattazione e cmq nelle modalitindicate dalla legislazione in materia di esproprio, occupazione temporanea, es. loccupazione nonurgente e non per motivi di pubblica utilit di un bene dietro giusto indennizzo per il momentaneoutilizzo ovvero nel caso in cui si produceva una trasformazione irreversibile del bene tale da non

    permettere la restituzione questo veniva acquisito dallamministrazione dietro compenso, requisizioni,sono simili alloccupazione solo caratterizzate dal carattere di urgenza - temporaneit e indennizzo,

    ordinanze di necessit e urgenza, senza indennizzo, confisca, un provvedimento sanzionatorio aseguito di un illecito amministrativo ( costruzione abusiva) , sequestro, quando possono scaturire da unbene dei pericoli per la collettivit, ordini, impongono di assumere un determinato comportamento per ildestinatario, direttive, non hanno carattere vincolante ( differente la diffida che consiste in unavvertimento ad osservare un obbligo che si fonda su un determinato provvedimento o legge).

    Poteri sanzionatori sono quelli che impongono una sanzione, cio una sofferenza a seguitodellassunzione di un comportamento vietato che prende il nome di illecito. Le sanzioni amministrative

    possono essere definite in termini di residualit, e cio sono quelle che non rientrano nella giurisdizionepenale e civile. I principi generali della sanzione amministrativa sono contenuti nella legge 689/1981 esempre in evoluzione dato il processo di depenalizzazione di alcuni reati penali, cio trasformazione direati penali minori in reati amministrativi per cui la sanzione e notevolmente affievolita. Le sanzioni

    possono essere ripristinatorie, quando impongono al destinatario di ripristinare la situazione originariada egli alterata, afflittive, che possono essere pecuniarie ( soldi) o interdittive ( riguardano linibizionedellattivit del soggetto), disciplinari, riguardano il comportamento di qui soggetti legatiallamministrazione attraverso un rapporto di lavoro, accessorie, sono di natura interdittiva ed hannoorigine penale consistenti nella sospensione di diritti derivanti da precedenti provvedimentiamministrativi.

    Poteri di ordinanza esercitate in situazioni di necessit ed urgenza non puntualmente individuate perlegge, quindi non tipiche, che devono essere risolte utilizzando non i normali canoni di potere ecompetenza; i limiti per consistono nel rispetto della Costituzione, nella temporaneit dellazione e nella

    plausibile motivazione. Generalmente vengono esercitate dal Sindaco o dallautorit di P.S. ad esempionei casi di emergenze sanitarie o igiene pubblica ( differenti sono invece i provvedimenti di urgenza che

    sono invece atti tipici perch previsti puntualmente dal legislatore ). Poteri di programmazione e pianificazione - lamministrazione individua le direttrici globali per

    lattuazione di particolari interventi in dati settori. Potere di imposizione di vincolo amministrativo individuano il mantenimento ( non alterazione) di

    beni immobili che presentano particolari caratteristiche, ad esempio palazzi antichi di interesse storico,beni immobili di notevole interesse ambientale, obblighi di fare o non fare spettanti ai proprietari come illoro restauro ecc.

    Poteri dichiarativi riguardano il rilascio di atti strumentali ad altri procedimenti. Questi atti hanno efficaciadichiarativa nel senso che rafforzano una situazione giuridica gi esistente; cio la accertano. La conferma dellacertezza legale dellatto permette agli interessati di essere sicuri che ci che detto nellatto corrisponde a realt.Questi atti detti perci di certazioneproducono effetti giuridici erga omnes sulla qualit di un determinato atto o

    fatto avvenuti in un determinato modo anche se questo non conforme ad un accertamento reale. Gli atti tipici dicertazione sono i certificati, nonch atti tipici rilasciati dalle amministrazioni su qualit o situazioni contenute inalbi, elenchi, registri o cmq accertati da funzionari pubblici ( ultimamente tali atti devono avere anche particolaricaratteristiche formali imposte dalle normative di omologazione internazionale ISO). Differente la

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    registrazione perch questa non esterna come il certificato ma acquisisce conoscenze. Altri atti strumentali sonogli attestati, che non creano immediatamente certezza legale, attestazioni atipiche, tipo certificati di presenzache per creano solo presunzioni , atti di notoriet, sono rilasciati da un pubblico ufficiale ( notaio o sindaco) in

    base a dichiarazioni rese in presenza di almeno due testimoni che hanno l funzione di dare notizia di fatti dipubblico dominio, dichiarazioni sostitutive, quella prodotta da un privato in sostituzione di quella pubblica oveprevisto dalla legge. La mancata accettazione, dove previsto, di tale dichiarazione determina una violazione deidoveri dufficio secondo il T.U. permettendo poi allamministrazione di poter effettuare un controllo sullaveridicit di quanto dichiarato; abbiamo due tipi di dichiarazioni sostitutive: di certificazione, quando attestaqualit ( titolo di studio, et, residenza ecc) accompagnate da documento di identit, di notoriet , quando il

    privato comprova qualit o fatti non attestabili con dichiarazione sostitutiva di certificazione ( perch noncontenuti in elenchi, registri ecc ); la dichiarazione pu riguardare anche la conformit alloriginale della copia diun documento rilasciato o conservato presso lamministrazione. Il controllo sulla veridicit di quanto dichiaratoavviene a campione ed in tutti i casi in cui sorga un dubbio. Le dichiarazioni sostitutive sono valide anche tra

    privati e non solo nei rapporti con lamministrazione.

    Modalit di esercizio del potere

    Lesercizio del potere mediante il quale lamministrazione persegue lattuazione dellinteresse pubblico deveavvenire secondo certe modalit stabilite per legge che prendono il nome di norme di azione, per cui lazione discelta risulta in parte vincolata, in parte per ci saranno dei margini di manovra autonoma che consistononellarea della discrezionalit amministrativa. Questo tipo di discrezionalit detta pura diversa da quellatecnica che riguarda invece la valutazione scientifica di fatti che possono essere complessi, quandolaccertamento mira a limitare le libere valutazioni , e fatti semplici che invece non necessitano di accertamentivincolanti. La discrezionalit amministrativa definibile come quel processo logico mediante il qualelamministrazione ha lobbligo di valutare ( ponderare) gli interessi in gioco per il perseguimento dellinteresse

    pubblico; la discrezionalit si concretizza con la motivazione del provvedimento. Lattenzione passata dallattoin s al modo in cui la funzione stata espletata ( procedimento). Ad esempio non importante sapere solo se

    latto di concessione edilizia stato concesso o meno, ma i criteri che hanno permesso il riconoscimento ad unsoggetto piuttosto che ad un altro; appunto il modo di conseguire la funzione. Perci il merito amministrativoconsiste nellinsieme delle soluzioni individuate con la valutazione discrezionale e quella preferita comeopportuna; la scelta dellamministrazione libera perch di norma dovrebbe risultare insindacabile in quantoeffettuata tra soluzioni tutte ragionevoli.Mentre la violazione di norma di azione determina un atto annullabile, la violazione di norme di relazione, cioquelle attinenti allattribuzione di un potere, rendono gli atti nulli e perci non produttivi di effetti perchemanati in carenza di potere.

    NULLO violazione di norme di relazione ( no attribuzione) no potere giudice ordinario

    latto non esiste per carenza di potere

    ANNULLABILE violazione di norma di azione ( no competenza) si per poterelatto esiste il giudice amministrativo pu annullare, oppure sanare la competenza e quindi convalidare

    Regolamenti

    Sono degli atti amministrativi sottratti al meccanismo della motivazione dei provvedimenti classici , checontengono indicazioni generali ed astratte che lamministrazione stessa dovr rispettare nellesercizio delle

    proprie funzioni. I regolamenti amministrativi possono essere di varia natura in funzione dellambito che

    intendono disciplinare , ad esempio i regolamenti che disciplinato lorganizzazione ed il funzionamento delleamministrazioni pubbliche, regolamenti degli enti locali soprattutto quelli del comune che sono lunica forma diatto legislativo comunque in posizione di subordinazione rispetto allo statuto comunale.In base al soggetto da cui derivano si distinguono in :

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    Governativi: emanati dal Consiglio dei ministri col parere del Consiglio di Stato , o con decreto delPresidente della Repubblica e visto della Corte dei Conti . Riguarda materie esclusive dello Stato salvodelega alle regioni.

    Esecutivi : di dettaglio rispetto ad una legge Attuativi ed integrativi : contengono norme di principio da attuare dalle regioni. Che disciplinano il funzionamento dellattivit amministrativa pubblica secondo norme di legge. Di delegificazione : derogano materie regolate prima con legge.

    Ministeriali ed interministeriali: attinenti alle attivit di un ministero o pi ministeri.I Testi Unici invece sono delle raccolte di norme che disciplinano una determinata materia ( es. il Testo Unicosugli enti locali); diverse sono le circolari , che invece contengono le norme interne e di prassi di un organo oente.

    PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO

    Il provvedimento latto principale, perch ne esistono altri, con cui lamministrazione si esprime allesternoponendo in essere situazioni giuridiche tutelate dallordinamento che producono effetti in capo a terzi. Il processomediante il quale si arriva allemanazione di questo atto frutto di un processo che consegue ad una successionedi atti interni ( endoprocedimentali) funzionali allemanazione; questo processo si chiama procedimentoamministrativo.

    Perizia .. Parere. ( Atto finale)

    PROVVEDIMENTO

    Proposta atti vari Decisione MotivataIniziativa

    Procedimento

    (Fasi)

    Atti endoprocedimentali o Atti integrativi

    strumentali nella fase istruttoria dellefficacia

    Procedimento : un percorso che di articola in fasiProvvedimento : il risultato dellintero procedimento ha effetto allesterno del procedimento. Si riferisce asituazioni concrete e specificheAtti strumentali : sono le fasi allinterno del procedimento e producono effetti funzionali interni.

    Legge: paradigma normativo che si riferisce a situazioni astratte e generali

    Di norma tutti i provvedimenti , tranne casi eccezionali ed urgenti , sono emanati dalla p.a. attraverso unprocedimento. Esso pu essere definito come una forma della funzione amministrativa, che consiste nelperseguimento dellinteresse pubblico attraverso una serie di atti endoprocedimentali che fanno da tramite tra dueelementi statici del procedimento: il potere, assegnato in astratto dalla norma, e il provvedimento , previstoastrattamente anchesso dalla norma. Il procedimento stato definito puntualmente dalla legge 241/1990riguardante e i meccanismi procedurali e , ed questa la grande novit che manifesta anche il cambio di intendereil divenire dellazione amministrativa, le forme di partecipazione dei privati allinterno del procedimento, il dirittodi accesso ai documenti amministrativi. I principi generali enunciati dalla legge 241/90 sono:

    Economicit nel senso di non aggravamento del procedimento , cio evitare duplicazioni inutili di atti emezzi, ad esempio prevedendo autocertificazioni ( legge Bassanini 59/97) ecc.. Efficacia rapporto tra obiettivi raggiunti e quelli prefissati

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    Efficienza rapporto tra mezzi utilizzati e obiettivi perseguiti attraverso meccanismi di controllo internoal procedimento ad esempio quelli enunciati dalla legge 286/1999 utilizzata per i ministeri ma estendibileanche agli altri enti .

    Diritto di accesso- ai documenti amministrativi, come forma di pubblicit, per garantire la trasparenzadel fare che si concretizza anche attraverso la partecipazione e la motivazione della scelta.

    Fasi del procedimento

    Per grandi linee, prendendo come effetto finale lemanazione dellatto, possiamo distinguere una fare preparatoriache tipica delliter procedimentale, una fase decisoria da cui sgorga il provvedimento allesterno, ed infine lafase integrativa dellefficacia che serve a far produrre allatto effetti reali sul piano giuridico. La fase

    procedimentale v vista come un continuum di atti che appunto si chiamano endoprocedimentali, che nonproducono effetti diretti allesterno ma fanno da impulso al procedimento e lo influenzano nel divenirediscrezionale ( ad esempio perizie, pareri, ecc). la illegittimit di un atto endoprocedimentale altera la genuinitdellintero meccanismo e per