1

Riassunto

di

DIRITTO

AMMINISTRATIVO

Elio Casetta

2

CAPITOLO 1: LAMMINISTRAZIONE ED IL SUO DIRITTO

1. La nozione di pubblica amministrazione.

AMMINISTRAZIONE non di per s un concetto giuridico: il termine indica la cura in concreto di

interessi, ed riferibile ad un qualsiasi soggetto (persona giuridica, pubblica o privata, o individuo) che

svolge unattivit volta alla soddisfazione di interessi correlati ai fini che il soggetto si propone di

perseguire.

Questo il concetto di amministrazione-attivit, ossia il concetto di AMMINISTRAZIONE IN SENSO

OGGETTIVO,

ed intimamente legato alla nozione di AMMINISTRAZIONE IN SENSO SOGGETTIVO, in quanto

amministrativa lattivit posta in essere dalle persone giuridiche pubbliche e dagli organi che hanno

competenza alla cura degli interessi dei soggetti pubblici.

Luno e laltro concetto si completano a vicenda e nessuno dei due pu esistere a prescindere dallaltro.

Nel quadro tracciato dalla Costituzione, accanto agli organi tipicamente amministrativi, sono presenti

organi facenti capo al potere legislativo e giudiziario; lattivit amministrativa in senso soggettivo viene,

dunque, esercitata anche da organi cui istituzionalmente non competerebbe; lamministrazione in senso

soggettivo a sua volta esercita anche funzioni diverse da quelle istituzionalmente proprie.

Ne deriva che la nozione di amministrazione in senso soggettivo non coincide con quella di amministrazione

in senso oggettivo: non solo perch lamministrazione in senso oggettivo si riscontra anche al di fuori delle

persone giuridiche pubbliche, ma anche perch, allinterno di queste, non tutta lattivit posta in essere

attivit amministrativa.

Inoltre, atteso che questultima si estrinseca in atti che si distinguono per la loro forma, possibile

individuare una nozione di amministrazione formale. Ci suscita particolari problemi: esistono categorie di

atti che, dal punto di vista formale, appartengono allamministrazione, ma da punto di vista oggettivo, sono

atti normativi (es. regolamento); gli stessi organi, dunque, con le medesime forme, svolgono attivit di

diversa natura.

Ci premesso, occorre sottolineare che gi agli albori della civilt umana era esistente una sorta di attivit

amministrativa, anche se non vi era unorganizzazione amministrativa specifica e gli interessi da essa curati

coincidevano con quelli di colui che si era imposto al governo della comunit.

Nellera feudale, in particolare, le funzioni amministrative venivano espletate soprattutto sulla base di un

diritto ereditario e gli interessi privati si intrecciavano strettamente con quelli pubblici.

3

Nel periodo successivo degli Stati moderni, il principio della separazione dei poteri risultava ancora

inattuato, seppur percepibile in nuce. Invero, la struttura ed i poteri dellamministrazione riflettevano i

caratteri degli Stati (es. negli Stati dellassolutismo illuminato si introdussero forme di tutela anche nei

confronti degli atti sovrani). Successivamente alla rivoluzione francese, laumento delle dimensioni

dellamministrazione, non solo a livello nazionale, si leg al moltiplicarsi delle esigenze che lo Stato doveva

soddisfare, le quali, a loro volta, dipendevano dalle nuove richieste avanzate da classi sociali prima relegate

ai margini della societ.

Amministrazione in senso soggettivo, dunque, equivale a dire ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA, ed

proprio allorganizzazione che la nostra Costituzione dedica la sua lacunosa disciplina. Infatti, nonostante la

sez. II del titolo III (dedicato al Governo) della parte II sia intitolata La pubblica amministrazione, lart. 97

fa riferimento allorganizzazione dei pubblici uffici.

In tal senso, sembrerebbe quasi accolta la concezione cavouriana dellamministrazione facente capo al

governo, responsabile di fronte al parlamento; concezione accentratrice, in cui lamministrazione

soprattutto amministrazione dello Stato. Si tratterebbe, per, di uninterpretazione contraddetta

dallaffermazione costituzionale (art. 5) del principio di autonomia e della sua realizzazione attraverso la

possibilit per gli enti territoriali (regioni, citt metropolitane, province e comuni: art. 114) di darsi un

indirizzo politico-amministrativo non in sintonia con quello del governo dello Stato; a ci deve aggiungersi

la moltiplicazione dei soggetti pubblici associativi dovuta ad una pluralit di fattori connessi allo sviluppo

della nostra societ ed alla correlativa espansione dellattivit amministrativa (c.d. amministrazione per

enti).

Il legislatore tenta oggi di ridimensionare questa situazione, sia trasformando molti soggetti pubblici in

soggetti privati, sia istituendo soggetti privati con il compito di perseguire finalit pubblicistiche. In tal

modo, il problema solo apparentemente risolto: nelle ipotesi in cui il controllo di tali persone giuridiche

permane in mano pubblica, si pu dubitare che alla trasformazione formalmente privatistica corrisponda

una natura sostanziale effettivamente privatistica. Sotto diverso aspetto, rilevante un ulteriore

fenomeno: la tendenza dellamministrazione di avvalersi dellausilio di soggetti privati preesistenti per lo

svolgimento di compiti pubblicistici. In questo caso, appare difficile tracciare gli esatti confini dello spettro

soggettivo dellamministrazione.

Esiste dunque un problema circa la DEFINIZIONE NORMATIVA DI PUBBLICA AMMINISTRAZIONE, che

daltronde, non pu ricavarsi dalle scarne disposizioni della Carta costituzionale, tanto che si arrivati a

dilatare il significato della normativa costituzionale in materia di P.A. fino a ricomprenderne pi di una: non

4

si dovrebbe parlare di P.A., ma di Pubbliche Amministrazioni (secondo unespressione che si rinviene

nellart. 97, c. III, Cost.), in quanto il concetto dovrebbe diversificarsi a seconda dei fini in vista dei quali esso

dovrebbe essere usato!

Neppure a livello di fonti primarie si pu, poi, parlare di definizioni legislative della P.A. Le leggi, infatti,

sono tutte finalizzate, ossia recano definizioni valide solo entro lambito della specifica disciplina che le

concerne.

In ogni caso la definizione pi ampia e attendibile appare quella riguardante la normativa

sullordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (decreto lgs. 165/2001), per

Amministrazioni pubbliche sintendono (art. 1): Tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli

istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad

ordinamento autonomo, le regioni, le province, i comuni, le comunit montane ed i loro consorzi ed

associazioni, le istituzioni universitarie, gli istituti autonomi case popolari (ora Agenzie territoriali per la

casa), le camere di commercio, industria, artigianato ed agricoltura e le loro associazioni, tutti gli enti

pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio

sanitario nazionale, lagenzia per la rappresentanza nazionale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le

agenzie di cui al d.lgs. 300/1999.

Essa non comprende gli enti pubblici economici per il semplice fatto che il rapporto di lavoro dei loro

dipendenti era gi sottoposto ad una disciplina privatistica. Pur trovandoci in presenza di pi definizioni (e

questultima sembra la pi ampia ed attendibile), manca per la definizione.

2. La pubblica amministrazione dopo lentrata in vigore della Costituzione, i suoi mali recenti e i rimedi

posti in atto. In particolare : il problema della riforma della pubblica amministrazione

Il numero degli enti pubblici mutevole nel tempo e di conseguenza lambito della P.A. tende, nei vari

momenti storici, ad estendersi o a contrarsi.

Inoltre, anche allinterno della stessa amministrazione si verificano mutamenti di grande rilievo.

Per risalire alle cause di tali fenomeni occorre riportarsi allentrata in vigore della Costituzione. La brevit

della durata dei governi succedutisi alla guida dello Stato e lampliamento del numero degli uffici e degli

organici delle amministrazioni ministeriali inizialmente provocarono la sottrazione di competenze

appartenenti ai singoli ministri che vennero attribuite al neo-istituito ruolo della dirigenza. Lapparato

dirigenziale fu al centro di un palese tentativo (purtroppo in gran parte riuscito) di addomesticamento,

realizzato mediante la collocazione, nei posti di maggiore importanza dellamministrazione dello Stato e

degli enti da questo controllati, di persone politicamente legate ai partiti di governo. Tale crescita dei partiti

5

e della necessit di maggiori finanziamenti ha determinato la commissione di reati contro la P.A.,

provocando una dura reazione dellopinione pubblica.

Ecco che a partire dalla fine degli anni 80 si messa mano alla stagione delle RIFORME.

Innanzitutto,

il legislatore si mosso nella direzione dellattuazione di norme e principi costituzionali in materia

amministrativa (es. legge sul procedimento amministrativo 241/1990 ispirata allart. 97 Cost. e la

legge sulle autonomie locali 242/1990), riguardanti lattivit

sia con il D.Lgs 165/2001 riguardanti lorganizzazione.

Le leggi 57/1997 (Bassanini 1), 127/1997 (Bassanini bis) e 191/1998 (Bassanini ter) rapp