Diritto amministrativo

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Piccolo sunto diritto amministrativo

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Ogni gruppo o corpo sociale non pu esistere n essere concepito senza unorganizzazione che provveda alla cura concreta degli interessi e bisogni della comunit stessa. Amministrazione , per lappunto, cura concreta di interessi e consiste in quel complesso di attivit poste in essere al fine di affrontare situazioni determinate, cercando di risolverle attraverso ladozione di atti giuridici produttivi di determinati effetti ovvero attraverso il compimento di attivit materiali che, in genere, presuppongono ladozione di atti giuridici produttivi di effetti. La funzione di amministrazione, in qualsiasi organizzazione sociale, dalla pi semplice e modesta a quella pi articolata e complessa, ineliminabile, ed ha lo scopo di curare gli interessi del gruppo.La centralit della funzione di amministrazione massima, naturalmente, con riferimento alle organizzazioni di governo delle collettivit generali, le organizzazioni politiche, che sono chiamate, per natura, ad occuparsi di tutti gli interessi che riguardano la collettivit di riferimento.Le organizzazioni politiche, meglio definite istituzioni, sono divenute, nel corso del tempo, organizzazioni a competenza generale, caratterizzate da un vincolo di coesione degli individui e di loro identificazione nella comunit.Lorganizzazione di un gruppo sociale particolarmente complesso come quello che, nel tempo, ha dato origine allo Stato, modernamente inteso, ha da sempre posto il problema dellesercizio dellautorit, da intendersi come il problema dellindividuazione di una disciplina giuridica o di strumenti giuridici che consentano la produzione di effetti ritenuti necessari per lesercizio dellamministrazione in una data situazione concreta, anche senza il consenso dei destinatari.Il diritto amministrativo si pone proprio quale disciplina giuridica tipica dellattivit di amministrazione e dell organizzazione dei soggetti a ci deputati, che nel tempo ha subito una complessa evoluzione. E del tutto pacifico che il diritto amministrativo una branca del diritto pubblico; esso consiste nel .complesso di-norme relative allattivit di amministrazione e allorganizzazione dei soggetti che vi sono preposti. Le attivit di amministrazione sono quelle doverosamente svolte da soggetti a ci deputati, per la cura di interessi specificamente individuati dallordinamento positivo (e in primo luogo, dalla legge), ovvero dagli stessi soggetti deputati allamministrazione, nellambito della discrezionalit loro conferita.Lesercizio dellamministrazione affidato, innanzitutto, alle Pubbliche Amministrazioni, organizzazioni normalmente (ma non necessariamente) dotate di personalit giuridica e disciplinate dal diritto pubblico. Tuttavia, possibile che, nei casi previsti dalla legge e per particolari circostanze, il suddetto esercizio sia affidato a soggetti aventi carattere privatistico, societ per azioni o persone fisiche. In questi casi, pertanto, lattivit di questi soggetti sar disciplinata dal diritto amministrativo.Il diritto amministrativo si compone di norme d diritto pubblico aventi, in linea di principio, carattere cogente e inderogabile da parte dei soggetti tenuti ad applicarle; la loro violazione determina invalidit (variamente sanzionata) dei relativi atti; gli scopi che esse perseguono sono posti nellinteresse della collettivit e non del soggetto o dei soggetti tenuti ad applicarle; gli effetti dellattivit giuridica posta in essere sono idonei a prodursi nella sfera giuridica dei terzi indipendentemente dal loro consenso (imperativit).

La formazione dello Stato modernamente inteso compresa in un arco temporale che va dal XVI secolo allo Stato Borghese dellOttocento.Nel corso di tale evoluzione si assiste a tre fenomeni:1) il gruppo sociale diventa nazione e si identifica con tutti gli appartenenti ad una stessa comunit accomunata dalla stessa cultura, lingua, abitudini sociali e, spesso, fede comuni;2) la nazione si stabilisce su un territorio sul quale si svolge la vita associata;3) lorganizzazione che governa la comunit diviene sovrana detenendo il potere di governo sulla stessa.Quasi ovunque si assiste al consolidamento dello Stato e, nel corso dellOttocento, le classi sociali borghesi, con mutamenti graduali o con rivoluzioni, reclamarono lautorit di governo della comunit.Fu cos che si giunse alladozione delle Costituzioni cd. borghesi, contenenti norme relative allorganizzazione e al funzionamento dello Stato e con le quali si introdusse il principio della separazione dei poteri, in virt del quale la funzione normativa viene attribuita ad un organo elettivo (Parlamento) rappresentativo della nazione, i ceti borghesi; la cura degli interessi generali della comunit, affidata allattivit di governo, viene subordinata alla legge (principio di legalit); la funzione giurisdizionale viene affidata ad organi indipendenti dallesecutivo e sottoposti solo alla legge.Il nostro Stato unitario si forma, come noto, nel 1861, per effetto dellaggregazione, al Regno di Sardegna di una serie di Stati che, per secoli, avevano governato la Penisola. Sul piano delle istituzioni amministrative, in attesa di future leggi di unificazione, vengono estese a tutto il territorio nazionale le leggi sardo-piemontesi. Il diritto amministrativo del Regno dItalia trae la sua origine dal diritto vigente nel Regno di Sardegna, caratterizzato da un sistema-amministrativo fortemente accentrato in cui gli affari di amministrazione erano sottratti alla giurisdizione comune e affidati alla cognizione degli organi speciali del contenzioso amministrativo, anchessi, comunque, inseriti nellapparato amministrativo.I settori dellorganizzazione, dellazione e della giurisdizione, subiscono ima profonda evoluzione nelle successive vicende relative al nostro ordinamento: dopo il periodo fascista, la progressiva democratizzazione del sistema politico rafforzatasi con la Costituzione della repubblica italiana (1948) e, di recente, la (quasi) piena attuazione deiprincipi costituzionali da parte della legislazione positiva, e la progressiva recezione di principi comuni agli altri stati membri dellUnione europea.- Prima fase: un primo livello di evoluzione attiene allorganizzazione amministrativa e riguarda il passaggio dallaccentramento al decentramento. Si tratta, in realt, di un fenomeno relativamente recente, successivo allavvento della Costituzione, ma che ha subito una decisiva spinta con la L. cost. 3/2001 e con le leggi ordinarie cd. di contorno.II principio dell accentramento, che ha caratterizzato il nostro paese, dallunificazione fino allavvento della Costituzione, ed stato massimo nel periodo del fascismo, pu essere cos descritto nei suoi tratti essenziali: lamministrazione dipende dal Governo, che si articola in una serie di ministeri, al vertice di ciascuno dei quali si pone il ministro quale autorit politica; lamministrazione a livello periferico strutturata in prefetture, che costituiscono il Governo di ciascuna provincia, con compiti di amministrazione generale, vigilanza e controllo sugli enti locali. E stato questo ovviamente con i necessari adattamenti agli sviluppi del sistema amministrativo del nostro Paese sostanzialmente, il modella di amministrazione fino allavvento della Carta costituzionale.Con la Costituzione si affermano il principio del decentramento e dellautonomia locale, quali cardini della nuova organizzazione statale, che vede il sistema, di governo articolato in una struttura pluralistica: accanto allo Stato si pongono una serie di atti del governo territoriale, cui riservato espressamente un ambito di governo loro proprio. Disegno che viene completato con la L. cost. 3/2001 la quale modifica la Costituzione, prevedendo un insieme di enti di governo tra loro equiparali e differenziati solo con riferimento alla comunit amministrata e per la differente dimensione degli interessi coinvolti. Parallelamcnle, scompaiono gli istituti e gli organi un tempo deputati alla vigilanza e al controllo del governo sugli enti locali, i quali vengono ad essere direttamente responsabili dellazione di governo nei confronti della propria comunit.In questa prima fase, dunque, si assiste ad un ribaltamento della prospettiva e del concetto di amministrazione: il primato assoluto della legge, quale fonte di ogni disciplina dellamministrazione, viene ad essere frantumato in una pluralit di fonti del diritto dellamministrazione, in gran parte emanate dagli stessi organi dellamministrazione.- Seconda fase: il secondo aspetto dellevoluzione del sistema di amministrazione concerne la sua attivit mediante atti giuridici produttivi di effetti: si passa dall atto amministrativo alla funzione amministrativa.Latto amministrativo nasce come atto giuridico munito di particolare efficacia quando agisce nellambito dellesercizio della propria autorit (appalto per la costruzione di una strada, gestione di spazi demaniali, consentire il taglio di un bosco); al di fuori di tale ambito, lamministrazione pu svolgersi anche facendo ricorso ai consueti strumenti di diritto comune.Successivamente, il concetto di atto amministrativo si evolve, ad opera degli interventi della giurisprudenza del Consiglio di Stato e della dottrina, nel senso di atto di esercizio della funzione amministrativa dotato di autorit; in secondo luogo, avanza lidea secondo cui latto amministrativo, quale esercizio dellautorit, sia rigidamente disciplinato (dalla legge) a pena dinvalidit, per cui si ritiene che la violazione delle norme ad esso relative vada fatta valere dinanzi agli organi deputati alla tutela nei confronti dellamministrazione (che, col tempo, diventeranno veri e propri organi giurisdizionali).Attraverso unulteriore lenta evoluzione, la giurisprudenza fa spazio allidea che latto amministrativo sia una strumento finalizzato alla tutela-di interessi generali e destinato a perseguire determinati fini (stabiliti dalla legge), con la conseguente esigenza di conformare la stessa azione dellamministrazione al perseguimento di questi interessi, secondo le forme stabilite dallordinamento. Di qui, i concetti moderni di discrezionalit e procedimento: concetti relativi, rispettivamente, allattivit preparatoria dellatto, in cui grande rilevanza assumono i motivi dellazione, e alla predeterminazione di una serie di atti e fatti tra loro connessi e finalizzati al raggiungimento di un risultato che si concretizza nellatto finale.Il provvedimento amministrativo, alla luce delle elaborazioni dottrinarie e giurisprudenziali si pone quale atto giuridico soggetto ad una disciplina differenziala rispetto a quella di diritto comune e concernente la sua attivit preparatoria, lefficacia e validit, la relativa tutela (giurisdizione amministrativa). Ci deriva dallesigenza di tutelare i terzi, titolari di interessi protetti dallordinamento, nei confronti di determinate manifestazioni dellagire amministrativo (art. 97 C).- Terza fase: lultima linea evolutiva quella concernente il passaggio dal contenzioso alla giurisdizione amministrativa.Durante la fase dei regimi monarchici, era interesse dei sovrani sottrarre agli organi giudiziari la cognizione degli affari contenziosi riguardanti parte dellamministrazione, per affidarli ad altri organi di diretta emanazione regia. Il principio della separazione tra amministrazione e giurisdizione si afferma con le leggi rivoluzionarie per consolidarsi nel periodo napoleonico attraverso il sistema degli organi del contenzioso amministrativo. Si attua, cos, lattribuzione esclusiva delle controversie tra privati ai tribunali ordinari, mentre con la legislazione napoleonica del 1806 vengono istituiti appositi organi, cui vengono attribuite competenze con riferimento alla soluzione di controversie con le pubbliche amministrazioni.Questo sar il sistema adottato dalla maggior parte dei nostri Stati preunitari e, particolarmente, dal Regno di Sardegna. Con la riforma del 1859, i Consigli di governo, istituiti in ogni provincia, sono i giudici ordinari del contenzioso amministrativo; il Consiglio di Stato si pronuncia in secondo grado, nonch, per determinate materie, in prima ed unica istanza.Con tale ripartizione, i giudici del contenzioso vengono ad essere disciplinati come organi giurisdizionali a tutti gli effetti e le loro sentenze producono gli stessi effetti e sono munite della stessa esecutoriet di quelle dei tribunali civili, ci per espressa previsione di legge.Le attribuzioni degli organi del contenzioso non sono propriamente quelle che saranno poi attribuite alla giurisdizione amministrativa, poich gran parte delle controversie di competenza dei giudici del contenzioso erano su diritti che poi, con la legge del 1865, sarebbero state attribuite ai giudici ordinari.Con la legge del 20 marzo 1865 sono aboliti i Tribunali del contenzioso e le relative competenze con le pubbliche Amministrazioni concernenti i diritti civili e politici vengono attribuiti ai tribunali ordinari.Al Consiglio di Stato restano attribuite residue competenze attraverso le quali esso comincia ad elaborare una serie di principi che, poi, diverranno caratterizzanti la sua giurisprudenza.Il nuovo sistema di tutela dei cittadini nei confronti dellamministrazione, cos come delineato dalla riforma, si fonda sullattribuzione della tutela dei diritti alla cognizione dei tribunali ordinari secondo le regole del diritto processuale comune. La lesione di un diritto, idonea ad attivare la tutela giurisdizionale, pu derivare da un atto anche autoritativo, ma la cognizione del giudice deve limitarsi allaccertamento dellavvenuta lesione del diritto e al risarcimento di esso a carico dellamministrazione, potendo soltanto disapplicarlo. Spetta esclusivamente allamministrazione procedere ad un successivo annullamento dellatto, ovvero procedere alladozione di altre misure idonee a conformarsi al giudicato.La ricaduta effettiva di detta riforma fu, in sintesi, questa: la gran parte delle controversie rimasero prive di tutela giurisdizionale con una progressiva limitazione della tutela per i cittadini- nei confronti dell amministrazione. Ci produsse una evoluzione del nostro sistema nel senso di un ritorno al sistema del contenzioso amministrativo, questa volta su basi differenti.Si avvert lesigenza di dotare lo Stato di organi di giustizia amministrativa autonomi e indipendenti, con poteri di cognizione piena in relazione agli affari di amministrazione sia con riferimento alla lesione di diritti, che con riferimento a semplici interessi dei cittadini meritevoli di tutela sacrificati per un esercizio illegittimo del potere da parte dellamministrazione.Attraverso sviluppi complessi, caratterizzati da avanzamenti e ritorni, si giunse, a partire dal secondo decennio del 900, ad una costruzione fondata sullaffermazione che il diritto soggettivo, a fronte dellesercizio del potere amministrativo, degrada ad interesse legittimo in conseguenza dellimperativit dellatto di esercizio del potere.Conseguentemente, la tutela viene ad essere affidata al giudice amministrativo, poich non si verte pi in materia di diritti soggettivi. attraverso il ricorso per lannullamento dellatto lesivo, cui subordinato il risarcimento. Importante novit fu listituzione della giurisdizione amministrativa esclusiva in determinate materie (1923), caratterizzata dal fatto che la cognizione del giudice amministrativo era estesa alle controversie concernenti diritti ed interessi.Allesito di questo lungo processo evolutivo, la figura del giudice amministrativo viene a delinearsi come tendenzialmente estesa allintero ambito delle controversie con le pubbliche amministrazioni, mentre al giudice ordinario restava la competenza in materia di controversie risarcitorie.Con lavvento della Costituzione, nulla viene innovato nel riparto tra le due giurisdizioni negli affari di amministrazione. Piuttosto, si afferma il principio della piena tutela giurisdizionale degli interessi legittimi (art. 24 Cost).Neppure la riforma del 1971, istitutiva dei T.A.R., ha intaccato il modello costituzionale di riparto della giurisdizione.Solo di recente, con la L. 205/2000, il nostro sistema di giustizia .amministrativa viene innovato nella direzione dellattuazione del principio costituzionale della pienezza della tutela giurisdizionale anche nei confronti della pubblica amministrazione. Con questa importante riforma, la tutela delle situazioni soggettive nei confronti delle amministrazioni davanti al giudice amministrativo acquista chiaramente il carattere di tutela giurisdizionale piena in attuazione dellart. 24 Cost.

I soggetti costitutivi della repubblica italianaLa Repubblica italiana, intesa come organizzazione- di governo, si compone di comuni, province, citt metropolitane, regioni e dallo Stato (art. 114 Cost.) che, nel loro insieme, costituiscono i pubblici poteri. Da ci si evince la natura pluralista dellorganizzazione di governo che caratterizza il nostro ordinamento, ma la norma in esame sancisce anche il principio della parit istituzionale tra le varie organizzazioni di governo operanti ai diversi livelli territoriali. Lo Stato diviene una delle organizzazioni di governo deputata alla cura degli interessi di dimensione nazionale, a differenza delle altre organizzazioni deputate alla cura degli interessi di dimensione regionale, provinciale e cos via.Occorre, comunque, sottolineare che lo Stato mantiene una propria differente connotazione rispetto alle altre organizzazioni di governo e che si esprime attraverso molteplici caratteri istituzionali fissati in Costituzione: lampia competenza legislativa, in alcune materie esclusiva (117 Cost.), la sua soggettivit in politica estera, nonch il potere di scioglimento degli organi di governo delle regioni (126 Cost.) e degli enti territoriali, la titolarit del potere sostitutivo che investe lattivit amministrativa delle regioni e degli altri enti locali. In sostanza, lo Stato continua ad essere titolare dei poteri necessari a garantire e tutelare lunit e lintegrit giuridica ed economica dellordinamento (Corte cost 274/2003).Non tutte le funzioni dei pubblici poteri sono comuni a ciascuno di essi, ma ogni organizzazione, nella cura degli interessi concreti espressi dalla propria comunit di riferimento, chiamata allesercizio dell amministrazione in determinati ambiti.In questa prospettiva, fondamentale il principio fissato dallart. 5 Cost. che sancisce lunit e indivisibilit della Repubblica ma nel riconoscimento e nella promozione delle autonomie locali; Si tratta dellenunciazione del principio fondamentale dellautonomia, in base al quale ciascuna comunit territoriale ha il diritto di governarsi da s, ovviamente nel rispetto dei limiti posti dalla carta fondamentale e dalla legge.Da qui deriva il principio della pluralit dei pubblici poteri, in base al quale il governo della comunit nazionale articolato in organizzazioni differenziate con riferimento alle rispettive comunit territoriali, e ciascuna di dette organizzazioni chiamata a curare gli interessi e rispondere ai bisogni della collettivit perseguendo fini generali. Diverso il principio del decentramento, che designa un principio di organizzazione secondo il quale funzioni e servizi di attribuzione dellente vanno dislocati geograficamente nel luogo pi contiguo possibile al bacino di utenza della funzione o del servizio stesso. Tale principio si articola nel principio di sussidiariet, in virt del quale i compiti di gestione amministrativa della cosa pubblica devono essere affidati al livello di governo pi prossimo, in termini territoriali, ai cittadini, portatori degli interessi amministrati, ferma restando la possibilit, dei livelli di governo superiori, di intervenire in caso di mancato esercizio da parte di quelli inferiori e di operare con riferimento a quelle funzioni che, per natura, non possono essere svolte a livello locale.La nozione di Stato inteso quale insieme delle organizzazioni di governo e quella delle regioni dal punto di vista organizzativo, prevista in Costituzione; cosa che non avviene per quel che concerne gli enti locali, i quali sono menzionati come organi di governo, ne viene sancita lautonomia statutaria e normativa e vengono indicati i principi in base ai quali loro attribuita la titolarit delle funzioni amministrative, ma nulla detto circa lorganizzazione di detti enti n in relazione alle materie in cui sono chiamati ad esplicare le rispettive funzioni di governo.

Funzioni amministrative e livelli di governo territorialeLart. 118 Cost. disciplina lattribuzione delle funzioni amministrative alle varie organizzazioni di governo dislocate sul territorio della Repubblica, vale a dire lindividuazione di quelle attivit di erogazione dei servizi pubblici e delle altre attivit di diritto comune proprie dellamministrazione. Funzione quell attivit giuridica svolta da un soggetto nellinteresse altrui e, nella specie, sono funzioni amministrative quelle attivit di cura concreta degli interessi pubblici poste in essere nellesercizio di poteri amministrativi e che si estrinsecano in atti giuridici produttivi di effetti.La norma in esame enuncia i principi fondamentali in base ai quali le funzioni amministrative devono essere attribuite ai diversi organi di governo. Si tratta dei principi di sussidiariet, differenziazione e adeguatezza che analizzeremo in seguito.Nella stessa nonna contenuto il richiamo al principio (espresso in numerose disposizioni dilegge ordinaria) della titolarit necessaria delle funzioni proprie di ciascun ente del governo territoriale. Vale a dire che laddove la legislazione statale o regionale attribuisca funzioni amministrative agli enti locali, oltre al rispetto dei suddetti principi (sussidiariet, differenziazione, adeguatezza), deve, altres, determinare lambito funzionale delle attribuzioni, tenendo conto di quelle funzioni loro spettanti che non possono essere in alcun modo intaccate. E questo il senso dellart. 118, 2 comma Cosi., che pone accanto alle funzioni proprie degli enti locali le funzioni conferite dalla legge (statale, per le materie di competenza esclusiva dello Stato [117, 2 comma.]; regionale, se si tratta di materie affidate alla potest legislativa concorrente [117, 3 comma] o a quelle residuali di potest legislativa esclusiva [117, 4 comma]).In sintesi: indicano, dal punto di vista funzionale, lambito operativo di ciascun ente territoriale, che deve essere rispettato dal legislatore, indipendentemente se si tratti o meno di funzioni fondamentali. Diverso il concetto di funzioni fondamentali di cui allart. 117, 2 comma, lett. p), che sono quelle funzioni che vanno determinate con legge dello Stato secondo le valutazioni discrezionali del legislatore quale attribuzione necessaria di ciascuna categoria di enti.IN SINTESI: sono idonee ad incidere sullassetto delle fonti in materia di amministrazione locale tutelando lautonomia di detti enti rispetto alla normazione regionale che incontra un limite nella nozione di funzione fondamentale; sono inoltre poste a garanzia delle collettivit locali poich si ritiene che le funzioni fondamentali siano ad esercizio necessario.

Sussidiariet, differenziazione e adeguatezzaAgli enti locali sono attribuite funzioni amministrative sulla base dei principi di cui allart. 118, comma 1 Cost. I principi ispiratori di tale articolo sono, come accennato in precedenza, quelli della sussidiariet, della differenziazione e delladeguatezza.Lattribuzione di dette funzioni avviene con legge statale o regionale secondo la competenza per materia, mentre lamministrazione compete in primis ai comuni, salvo che la legge non ne conferisca la titolarit ad altro livello di governo per esigenze di unitariet della funzione.A tale proposito assume rilievo il criterio della dimensione degli interessi, in base al quale il legislatore, statale o regionale, attribuisce la titolarit di una funzione, tenendo conto della dimensione locale dellinteresse curato, privilegiando comunque il riferimento locale. Dunque, il riparto dellamministrazione si fonda sulla dimensione degli interessi nellambito delle materie legislativamente individuate.Veniamo allanalisi dei tre principi che regolano lattribuzione delle funzioni:- principio di sussidiariet secondo cui la dislocazione delle funzioni amministrative tra i vari livelli di governo deve essere guidata dallimputazione delle funzioni medesime alla struttura pi prossima al cittadino utente e, laddove possibile, sempre a livello locale. Solo nel caso in cui la dimensione degli interessi assuma un ambito territoriale pi ampio, la dislocazione delle funzioni amministrative pu avvenire in capo allente di dimensioni piampie.Ad ulteriore specificazione del principio in esame va sottolineato che esso impone al livello di governo superiore di intervenire con la propria azione a supporto del livello di governo inferiore, nellambito delle proprie funzioni e compiti, ove lente titolare delle funzioni non disponga di forza e capacit, anche economiche, sufficienti; tuttavia, giova rilevare che tale principio non pu comportare uno spostamento dellordine delle competenze relativamente alla titolarit di poteri amministrativi in senso tecnico. Deve,-in sostanza, essere comunque rispettato il principio di legalit, in virt del quale ogni, potere amministrativo, deve trovare la sua fonte in una norma.- principio di differenziazione recentemente introdotto, che impone al legislatore di allocare le funzioni amministrative tenendo conto delle diverse caratteristiche (associative, demografiche, territoriali e strutturali) dei vari enti riceventi;- principio di adeguatezza, gi presente nella nostra legislazione a partire dalle leggi cd. Bassanini (n. 59/97), si pone quale indirizzo politico rivolto al legislatore e tendente alla ristrutturazione del governo locale, in modo da rendere le dimensioni dei vari enti, e conseguentemente la loro capacit di governo, adeguata alle funzioni amministrative loro attribuite, con un assetto organizzativo tale da risultare atto a garantire la buona riuscita dei compiti di amministrazione. In mancanza di tale assetto organizzativo, le funzioni devono essere assegnate allente di dimensione superiore.

Principio di leale collaborazione, organi di raccordo e poteri sostitutiviDal punto di vista specifico dellamministrazione, i rapporti tra pubblici poteri sono improntati al principio della leale collaborazione, il quale si lega strettamente a quello di sussidiariet, e si concretizza nella collaborazione reciproca nellesercizio delle funzioni amministrative spettanti a ciascun livello di governo, nella comunicazione dei dati informativi, nelle iniziative in programma. Tutto ci al fine di garantire il buon andamento complessivo dell amministrazione (art. 97 Cost.).Onde consentire leffettiva estrinsecazione della leale collaborazione, necessario istituire, sia a livello statale che regionale, organi di coordinamento e di raccordo tra i vari livelli di governo, finalizzati allesercizio di attivit di interesse comune e al raggiungimento di intese o accordi in detto ambito.In particolare, il principio in esame assume caratteristiche peculiari, che si concretizzano in precisi obblighi procedimentali, con riferimento allesercizio del potere sostitutivo di cui parleremo dello Stato nei confronti dei vari enti di governo territoriale ex art. 120 Cost., e delle regioni nei confronti degli enti locali.A livello statale, gli organi di raccordo e coordinamento tra i diversi livelli di governo sono strutturati in conferenze permanenti:- la Conferenza Stato-Regioni, presieduta dal presidente del Consiglio o da un ministro delegato e composta da membri del Governo e dai presidenti delle Regioni e province autonome. La sua funzione quella di garantire la partecipazione delle regioni e delle province autonome a tutti i processi decisionali di interesse regionale, interregionale e infraregionale, ed opera attraverso intese tra Stato e regioni, nonch attraverso accordi al fine specifico di coordinare lesercizio delle rispettive competenze e svolgere attivit di interesse comune, in attuazione del principio di leale collaborazione e nel perseguimento degli obiettivi di economicit, funzionalit ed efficacia dellazione amministrativa (art. 4 D. l.vo 281/1997). La conferenza ha, inoltre, il compito di promuovere il coordinamento e la programmazione tra i vari livelli di governo, ripartendo le risorse, favorendo lo scambio di informazioni; sentita dal Governo sulle iniziative, anche di carattere legislativo, connesse ad attivit e competenze regionali.- la Conferenza Stato- citt ed autonomie locali, composta da membri del Governo e rappresentanti degli enti locali;- la Conferenza unificata, derivante dalla fusione delle prime due.Esse operano, sostanzialmente, come organi di cooperazione e mediazione operando la composizione dei diversi interessi e posizioni, tendendo al raggiungimento di accordi su tutte le materie loro sottoposte.

Poteri sostitutivi del GovernoLart. 120 Cost, prevede un potere sostitutivo a carattere generale del Governo centrale, nellesercizio delle funzioni-amministrative spettanti agli enti di governo territoriale, comprese le regioni. Detto potere pu essere attivalo nei casi ed entro i limiti espressamente previsti dalla legge (L. 131/2603% ove sussistano, da parte di detti enti, inadempimenti relativi al mancato rispetto di norme o trattati, ove sussista grave pericolo per lincolumit o sicurezza pubblica, nonch per esigenze di tutela dellunit economica e giuridica del Paese e per la garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali.La norma deve essere letta alla luce di altre norme costituzionali concernenti le competenze di Stato e regioni. Il procedimento di intervento del Governo si innesca quando si verifichi una delle ipotesi di inadempimento previste dalla norma costituzionale.Allente inadempiente viene assegnato un congruo termine entro il quale devono essere adottati i provvedimenti dovuti o necessari; scaduto detto termine, il Governo, con lintervento del presidente della regione interessata, adotta i provvedimenti in luogo dellente. E previsto che sia comunque sentito lorgano interessato. In luogo di detta procedura, pu essere seguito il modello tradizionale della nomina di un commissario ad acta, organo straordinario dellente inadempiente, che agisca in sua vece.Linadempimento causa dellesercizio del potere sostitutivo da parte del Governo, che pu aver luogo tanto a fronte di comportamenti omissivi delle regioni e degli enti locali, quanto a fronte di comportamenti commissivi, costituiti dallaver adottato atti e provvedimenti che non avrebbero dovuto essere adottati.I provvedimenti necessari allesercizio del potere sostitutivo possono avere natura normativa (atti regolamentari). In ipotesi di particolare urgenza, quando situazioni contingibili rischino di mettere in serio pericolo lunit giuridica ed economica del Paese, si ritiene che il Governo intervenga utilizzando poteri atipici ascrivibili al potere di ordinanza. Tali ordinanze possono anche derogare, per il tempo strettamente necessario, alloperativit di norme di legge sospendendone lefficacia.E inoltre previsto che normative di settore possano stabilire singole ipotesi di interventi sostitutivi nei confronti dei vari enti del governo territoriale in materie quali la sanit e ledilizia.Va ribadito, come sottolineato dalla Corte costituzionale, che tali interventi sostitutivi rappresentano uneccezione al normale svolgimento delle funzioni da parte dei singoli enti, per cui necessario che lesercizio di essi sia sottoposto a limiti e condizioni. Pertanto, occorre lespressa previsione normativa del singolo potere sostitutivo; lesercizio di esso da parte dellorgano di governo e non di un ufficio a carattere burocratico; occorrono garanzie relative al procedimento nel rispetto del principio di sussidiariet e di leale collaborazione. La legge statale deve definire le procedure idonee a garantire lesercizio del potere sostitutivo in ossequio ai suddetti principi. Conseguentemente, il potere sostitutivo del Governo non pu essere esercitato unilateralmente, ma deve in qualche modo risultare da una sorta di concertazione tra enti ed organi interessati. Ancora necessario, in attuazione del principio di leale collaborazione, che i provvedimenti a carattere sostitutivo siano proporzionati alle finalit perseguite.In virt del principio di sussidiariet, il potere sostitutivo pu essere considerato come il potere di un ente superiore di intervenire nella sfera amministrativa spettante ad un ente diverso, nellipotesi di carenza dellattivit da parte del primo. In questo senso la sussidiariet viene ad essere intesa come principio che, entro i limiti e alle condizioni stabilite dallart. 120 C, consente la deroga allordine legale delle competenze.Lintervento governativo consentito solo a fronte di un mancato esercizio del potere da parte dellente territoriale tenuto ad intervenire e con riferimento ad atti dovuti. Dunque, lintervento sostitutivo non opera a fronte dellintera attivit amministrativa degli enti territoriali, restando esclusa ogni possibilit di intervento nellambito di attivit a carattere discrezionale lasciate alla libera determinazione dellente (ovviamente nel rispetto dei limiti posti dalla legge).

Pubblico e privato nelle attivit di amministrazione: il principio di sussidiariet orizzontalePer sussidiariet orizzontale si fa riferimento alloperativit del principio omonimo nei rapporti tra pubblico e privato. La Carta fondamentale prevede (art. 118 ultimo-comma) che lo Stato e gli enti di governo territoriale favoriscano la libera e autonoma iniziativa privata nello svolgimento di attivit di interesse generale in base, al principio di sussidiariet. In tal senso, la sussidiariet viene ad indicare, da una parte, che il privato intervenga a sussidiare i pubblici poteri nellesercizio di attivit di interesse generale; dallaltra, stabilisce che sempre il pubblico a dover intervenire a copertura delle esigenze di carattere generale nel caso in cui lautonoma iniziativa dei privati non si concretizzi.Lintervento del privato nellesercizio di attivit di interesse generale va supportata e finanziata laddove risponda a criteri di efficienza ed efficacia, che sia, cio, idonea a soddisfare i bisogni della collettivit. E, dinanzi allo svolgimento di attivit di interesse generale da parte dei privati, i pubblici poteri devono organizzarsi e dimensionare la propria attivit nei settori coincidenti, secondo le rispettive competenze.La norma statuisce, nella sostanza, che le attivit di interesse generale non sono monopolio esclusivo dei pubblici poteri, potendo essere svolte anche dai privati, la cui iniziativa autonoma va favorita.Le attivit di interesse generale alle quali fa riferimento lultimo comma dellart. 118 Cost. non sono le funzioni amministrative intese in senso tecnico, le quali implicano esercizio di poteri amministrativi. Esse, come vedremo, sono riservate alla Pubblica Amministrazione, salvo le ipotesi di munera espressamente previsti dalla legge in capoai privati. La norma si riferisce, nella sostanza, al complesso di operazioni e prestazioni materiali supportate da attivit negoziale, e che si esplicano in settori tipici quali, ad esempio, lassistenza e cura di malati, anziani e disabili, manutenzione e cura di beni culturali, dellambiente, programmi di ricerca scientifica e tecnologica.Elemento centrale nel rapporto tra enti del governo territoriale e soggetti privati da rinvenirsi nella locuzione favoriscono. Ma occorre preliminarmente individuare leffettiva portata della norma in esame.La disposizione costituzionale non si limita, come alcuni hanno sostenuto, a prevedere la possibilit che gli enti favoriscano liniziativa dei privati, quanto a sancire un vero e proprio obbligo giuridicamente rilevante in capo agli enti.Ci comporta, da una parte, la predisposizione di condizioni idonee a consentire ai privati di essere favoriti e sostenuti nellesercizio di attivit di interesse generale; dallaltra parte, nella fase successiva al sorgere delle iniziative dei cittadini, lesplicazione del principio di sussidiariet in senso orizzontale si estrinseca attraverso la predisposizione di infrastrutture, la concessione di agevolazioni fiscali, lerogazione di fondi, la dislocazione del personale dellente.In tal modo possibile, laddove il privato operi con efficienza ed efficacia, operare un risparmio di risorse pubbliche grazie allautofinanziamento dei privati stessi.I pubblici poteri non possono sostituirsi ai privati che gi operino proficuamente in specifici settori di pubblica utilit. Dalloperativit di detto principio deriva lesistenza di uno specifico dovere di motivazione in capo alle Pubbliche Amministrazioni nei casi di assunzione diretta dellesercizio di attivit di interesse generale gi svolte da un soggetto privato.Lente dovr puntualmente motivare le ragioni che lo hanno indotto allassunzione delle attivit di interesse generale, con sostanziale estromissione del privato.Ci che, in sostanza, gli enti territoriali e lo Stato sono tenuti a favorire lautonoma iniziativa dei privati e questo vale a distinguere lambito di operativit dellart. 118 da quello dei munera, ossia da quelle attivit attribuite a soggetti privati direttamente dalla legge.Viceversa, quelle attivit definite di interesse generale sono quelle a cui sotteso un interesse generale quale emergente dalla realt storico-sociale, vale a dire uno specifico bisogno particolarmente rilevante per la collettivit e al quale i pubblici poteri non hanno dato risposta.Le attivit in questione si svolgono attraverso operazioni e prestazioni finalizzate al soddisfacimento dellinteresse, nel rispetto, da parte dei privati, di-alcuni criteri di carattere generale. Si tratta del criterio dell accessibilit e universalit delle prestazioni, in ossequio al principio di uguaglianza fra cittadini; della trasparenza in materia di bilanci; del contenimento dei prezzi, per cui il servizio fornito alla collettivit non deve avere un prezzo superiore a quello che i soggetti pubblici avrebbero imposto in caso di esercizio diretto del servizio. E il rispetto di questi criteri che consente di connotare lattivit svolta dai privati rispetto alle altre attivit e che la fa rientrare nellambito di tutela della norma in esame.Il principio di sussidiariet, sulla base di quanto detto fin qui, implica lintervento sostitutivo dei pubblici poteri quando il privato non sia in grado di esercitare adeguatamente lattivit di interesse generale.A ci si lega la rilevanza dei meccanismi di monitoraggio e controllo delle attivit svolte dai privati, al fine di valutale se lattivit sia in grado di soddisfare i bisogni e le particolari esigenze della collettivit. La costituzionalizzazione del principio della sussidiariet orizzontale consente allindividuo di partecipare direttamente e personalmente alla vita dello Stato quale esplicazione della sua sovranit. Il cittadino diviene, cos, soggetto attivo, capace di operare in prima persona, concorrendo alla tutela degli interessi collettivi, contribuendo a disegnare un modello di democrazia in cui soggetti pubblici e privati agiscono in collaborazione reciproca al fine di realizzare linteresse generale.

Politica e amministrazioneLamministrazione intesa quale cura di interessi collettivi esercitata dai vari organi ed enti a ci deputati, nel rispetto del disegno costituzionale, ed sempre connessa allattivit politica o perch sono gli organi politici (sindaci, presidenti delle regioni, ministri) ad esercitare direttamente i poteri amministrativi, o perch gli organi e uffici che esercitano attivit di amministrazione sono dipendenti dai primi, ovvero sottoposti alla loro direzione e al loro controllo.Politica da intendersi quale attivit degli organi di governo di una data comunit, attraverso cui vengono individuati gli interessi della collettivit, gli obiettivi da perseguire nellambito dellazione di governo, i mezzi e le risorse necessarie, e cos via. Nellambito dei limiti stabiliti dallordinamento costituzionale, lattivit politica libera nella determinazione degli obiettivi e dei mezzi, si esprime attraverso le leggi e altri atti normativi, nonch con atti di programmazione ed indirizzo, in quanto tali, improduttivi di effetti diretti nei confronti dei terzi. Ancora, lazione politica si caratterizza per il suo esprimere posizioni di parte, dunque per la sua parzialit. Amministrazione , al contrario, cura concreta di bisogni ed interessi ed per definizione imparziale, cos come statuito dallart. 97 Cost.Essa, cio, deve svolgersi in base a criteri di ragionevolezza, vale a dire senza commettere parzialit a favore di un soggetto e a svantaggio di un altro. Inoltre, lattivit amministrativa non completamente libera, nel senso che sempre, in qualche modo, vincolata nel fine da raggiungere, nei mezzi da utilizzare, nelle risorse da impiegare, cose che, in linea di massima, sono stabilite nellambito dellattivit politica attraverso le leggi.La distinzione tra attivit politica e attivit amministrativa , prima di tutto, una distinzione funzionale, nel senso che, laddove organi politici operano nellesercizio di attivit amministrativa, cio sono titolari di poteri di amministrazione e li esercitano in concreto, essi sono assoggettati alle regole proprie della funzione amministrativa e non possono operare con le modalit proprie dellagire politico.In realt, tale principio aveva particolare rilevanza precedentemente alle riforme del 1993-1998, con le quali stato introdotto nel nostro ordinamento il principio della separazione delle competenze tra politica e amministrazione, direttamente attuativo dellart. 97 Cost.Lessenza del principio in esame potrebbe essere riassunta cos: lattivit amministrativa viene scissa in due fasce spettanti lima agli organi politici, i quali si esprimono attraverso atti normativi a carattere generale, di programmazione e di indirizzo, aventi sempre natura amministrativa, ma non direttamente produttivi di effetti nei confronti dei terzi (attivit di alta amministrazione); laltra nella quale sono accomunate tutte quelle attivitproduttive di effetti diretti nei confronti dei terzi e che spettano alla titolarit dei dirigenti (uffici a titolarit burocratico-professionale).Nonostante la sussistenza di tale principio, la sfera politica e quella, amministrativa sono intimamente connesse.Prima di tutto, la previsione di-poteri di programmazione, indirizzo e controllo attribuiti allautorit politica nei confronti dei dirigenti. Si tratta della previsione legislativa dellinsieme delle regole concrete e degli obiettivi da raggiungere, che sono fissati dallautorit politica nellambito dei programmi politici pi generali e che attengono alla sfera della politica. I dirigenti hanno il compito di rendere concrete tali previsioni, per cui necessario effettuare un controllo sulla loro attivit, relativa ai risultati raggiunti o non raggiunti, e che spetta allautorit politica che la esercita utilizzando strutture e strumenti adeguati.In secondo luogo, la disciplina delle nomine dei dirigenti, la quale spetta allautorit politica, e che ha grande rilevanza con riferimento alla garanzia del corretto funzionamento dellamministrazione.Le recenti modifiche alla disciplina del pubblico impiego hanno profondamente trasformato il sistema delle nomine alla titolarit degli uffici burocratico-professionali, introducendo due istituti che consentono allautorit politica di disporre della titolarit degli uffici professionali a sostanziale riequilibrio per la sottrazione di compiti di amministrazione attiva.Un primo istituto quello del rapporto di ufficio a termine, per cui la titolarit di ogni ufficio dirigenziale a termine, entro un minimo e un massimo previsto dalla legge. Spetta allautorit politica procedere alla fissazione del termine dellincarico e delleventuale rinnovo di esso, il che pone il titolare dellufficio in uno stato di soggezione che pu influire sullesercizio dellattivit amministrativa.Altro istituto quello in gergo definito spoil system. Si tratta della titolarit di uffici di vertice di una determinata Amministrazione con una pi marcata connessione rispetto agli organi politici, dei quali segue la sorte. In sostanza, il titolare dellufficio viene nominato e decade dallufficio rispettivamente con linstaurazione e cessazione della carica dellorgano politico.Per concludere, da quanto detto fin qui, emerge con sufficiente chiarezza come lamministrazione, che per definizione e per espressa previsione costituzionale deve essere imparziale, sia, in realt, fortemente legata alla politica che, per definizione, parziale, con forti elementi di contraddittoriet che mostrano come il principio di separazione non sia, in effetti, del tutto assestato.Risulta, pertanto, necessario garantire un assetto fisiologico del collegamento tra politica e amministrazione, al fine di assicurare il buon andamento complessivo del sistema di governo, in quanto solo unamministrazione imparziale garantisce il suo corretto funzionamento al servizio dei cittadini.

Sulle Amministrazioni Indipendenti

Il legame tra politica e amministrazione sussiste nellambito della cd. amministrazione attiva, che indica il complesso delle attivit tese alla cura concreta degli interessi della collettivit ed con questa azione che si perseguono i fini che la politica ha fissato.Accanto ai compiti di amministrazione attiva, vi sono altri aspetti dellagire amministrativo che non hanno ad oggetto la cura diretta degli interessi mediante azioni concrete, quanto una serie di attivit di supporto al fine di garantirne lo svolgimento conformemente alle leggi. Si tratta delle funzioni consultive e di controllo affidate, in viadi principio, ad organi estranei al potere politico ed operanti in posizione di terziet, in quanto tali, dunque, indipendenti.Tali organi sono soggetti solo alla legge, ma svincolati da qualsiasi influenza del potere politico ed operanti in specifici settori dellamministrazione attiva che necessitano di una gestione non solo imparziale ma, prima di tutto, indipendente dalla sfera politica.Essi sono chiamati a vigilare sul rispetto di determinate norme di trasparenza e corretta gestione da parte di una serie di soggetti sociali (banche, assicurazioni, operatori del mercato finanziario), nonch a garantire, attraverso lesercizio di poteri repressivi e sanzionatori, una serie di diritti della persona e correla di concorrenza tra imprese.In tutti questi campi dellamministrazione e in tutti quelli stabiliti dalle leggi di settore, lAutorit indipendente opera in posizione di terziet, al di fuori dellinfluenza del potere politico, con una sostanziale irresponsabilit di detti organi davanti al Parlamento, il che rappresenta una evidente eccezione al modello dello Stato parlamentare.In questi settori, il principio dell imparzialit e della separazione dellamministrazione dalla politica tocca livelli massimi, al punto che lamministrazione viene ad assumere alcuni caratteri propri della giurisdizione.Amministrazioni indipendentiCome si accennava in precedenza, nellambito dellorganizzazione statale sono state costituite alcune pubbliche Amministrazioni, caratterizzate da una completa indipendenza dallautorit politica e sottoposte ad un regime giuridico particolare. Si tratta delle cd. Amministrazioni indipendenti, costituite dalla legge per governare determinati settori dellamministrazione sostanziale, secondo moduli organizzativi e funzionali svincolati da qualsiasi relazione con lorganizzazione ministeriale.Le amministrazioni indipendenti sono entrate a far parte del nostro ordinamento fin dagli anni 90, anche se gi prima vi erano Amministrazioni dotate di particolare indipendenza, di recente ulteriormente rafforzata (Banca dItalia, CONSOB Commissione nazionale per le societ e la borsa; ISVAP istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private).Queste organizzazioni presentano alcuni tratti organizzativi comuni, in cui si concretizza la specifica caratteristica della indipendenza da qualsiasi ingerenza dellautorit di governo, e che possiamo raggruppare in due grandi categorie:- autonomia organizzativa intesa come capacit di determinare la propria organizzazione con il solo vincolo del rispetto della legge, ma senza alcuna soggezione al potere regolamentare e direttivo dellautorit di governo; ma anche come capacit di determinare la propria azione nellesercizio dei poteri attribuiti dalla legge, anche se necessario, attraverso la produzione di atti di normazione secondaria;- indipendenza intesa come caratteristica dei titolari degli uffici dellorganizzazione, a garanzia delleffettivo funzionamento delle capacit precedentemente evidenziate e della effettiva indipendenza dellorganizzazione.Queste organizzazioni si caratterizzano, dunque, per lesclusiva soggezione alla legge e non al potere regolamentare e direttivo del Governo.