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L’evoluzione normativa del modello di

amministrazione digitale verso l’open government

Fernanda Faini

“Convegno nazionale di Diritto Amministrativo Elettronico – DAE 2013”

12 dicembre 2013

Sala Conferenze Tar Lazio - Roma

L’evoluzione normativa del

modello di amministrazione digitale

verso l’open government

Fernanda Faini

12 dicembre 2013 - Sala Conferenze Tar Lazio - Roma

Fernanda Faini

L’evoluzione normativa verso l’open government

Lo sviluppo della società, delle relazioni, del modo di avere e creare conoscenza pone la necessità di uno sviluppo dell’amministrazione pubblica nel senso dell’apertura per rispondere alle esigenze attuali della collettività.

e-government → organizzazione delle attività delle PPAA fondata sull’adozione estesa e integrata delle ICT nello svolgimento delle funzioni e nell’erogazione dei servizi.

Necessità di maturazione del concetto →

deve coniugarsi ed evolversi in:

open government → modello secondo cui i governi e le amministrazioni devono essere trasparenti a tutti i livelli e le loro attività aperte e disponibili al fine di favorire azioni efficaci e garantire un controllo pubblico del proprio operato mediante le nuove tecnologie.

↓

Gli strumenti di open government, dopo essere entrati nel dibattito pubblico e scientifico, sono approdati nel quadro normativo italiano.

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L’evoluzione normativa verso l’open government

Evoluzione normativa recente

profonda riforma del d.lgs. 82/2005 – CAD con d.lgs. 235/2010 → ha fatto parlare di “nuovo codice dell’amministrazione digitale”

↓

c.d. decreto Semplificazioni (d.l. 5/2012 conv. dalla legge 35/2012) →

Agenda digitale italiana (art. 47)

↓

c.d. decreto Sviluppo 2012 (d.l. 83/2012 conv. dalla legge 134/2012) → norme significative su “amministrazione aperta” e open source

↓

c.d. decreto Crescita 2.0 (d.l. 179/2012 conv. dalla legge 221/2012) → pervasive modifiche all’amministrazione digitale in direzione di apertura

↓

c.d. decreto Trasparenza (d.lgs. 33/2013, in attuazione della legge 190/2012) → riordina le disposizioni e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione delle informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni

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Strumenti di open government

La logica che caratterizza l’open government, per mezzo dei recenti interventi

normativi, arriva a plasmare il modello originario di amministrazione digitale.

Quali previsioni normative hanno comportato l’evoluzione dal modello di e-

government a quello di open government?

Quali strumenti di open government sono previsti o incentivati dalle norme?

Gli strumenti introdotti o incentivati dalla normativa recente toccano l’intera

fisionomia dell’amministrazione pubblica (funzionamento interno e volto rivolto

all’esterno) e vanno a dare sostanza ai tre pilastri su cui si fonda l’open

government:

1. Trasparenza

2. Partecipazione

3. Collaborazione

Fonte immagine: http://egorego.com/wp-content/uploads/2012/11/open-government-summit-202-partecipazione-tr-L-WepyBk.jpeg

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Trasparenza

Evoluzione del principio di trasparenza

legge 241/1990, modificata nel 2005 → trasparenza principio dell’attività

amministrativa.

d.lgs. 82/2005 (codice dell’amministrazione digitale) e sua profonda riforma

con d.lgs. 235/2010 → trasparenza finalità principale, permea le disposizioni.

legge delega 15/2009 e d.lgs. 150/2009 (c.d. Riforma Brunetta) → concetto

di total disclosure, accessibilità totale coniugata alla finalità di forme diffuse di

controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità.

d.lgs. 33/2013 (in attuazione legge 190/2012) (c.d. decreto Trasparenza) →

riordino obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione delle informazioni

previsione sezione sito web «Amministrazione trasparente»

introduzione accesso civico

strumenti di vigilanza e sanzione

Fonte immagine: http://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/8/8b/Neon_Open_green.jpg

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Trasparenza

Il principio di trasparenza oltre ad ampliarsi e fortificarsi si sviluppa nella sua

natura → attenzione non solo al quantum, ma al quomodo della

trasparenza → open data, leve di nuove potenzialità economiche e sociali.

Gli open data nella recente normativa

art. 47 c.d. decreto Semplificazioni → open data fra gli obiettivi della cabina

di regia per l’attuazione dell’Agenda digitale italiana, quale modello di

valorizzazione del patrimonio informativo pubblico, al fine di creare strumenti e

servizi innovativi.

↓

art. 18 d.l. 83/2012 conv. da l. 134/2012: amministrazione aperta → obbligo

di pubblicare in open data informazioni particolarmente rilevanti (vantaggi

economici quali concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi a imprese e

l’attribuzione di corrispettivi e compensi a persone, professionisti, imprese,

enti), con la previsione di responsabilità e sanzioni.

Ora abrogato e confluito nei suoi contenuti nel d.lgs. 33/2013.

↓

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Trasparenza

art. 9 c.d. decreto Crescita 2.0, che ha modificato il CAD (d.lgs. 82/2005), in particolare artt. 52 e 68:

esplicita definizione di dati di tipo aperto nelle dimensioni giuridica, tecnologica ed economica (art. 68)

norma generale finalizzata a razionalizzare il processo di valorizzazione del patrimonio informativo pubblico (art. 52):

obbligo per PPAA di pubblicare catalogo dati e metadati e regolamenti su accesso e riutilizzo,

principio c.d. open data by default,

clausole contrattuali idonee a consentire accesso telematico e riutilizzo,

collegamento con la performance dirigenziale,

ruolo centrale Agenzia per l’Italia digitale (Agenda nazionale, rapporto annuale e linee guida).

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c.d. decreto Trasparenza, d.lgs. 33/2013, in particolare art. 7 → documenti, informazioni e dati oggetto di pubblicazione obbligatoria devono essere pubblicati in formato aperto e riutilizzabili, senza ulteriori restrizioni diverse dall’obbligo di citare la fonte e rispettarne l’integrità.

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Trasparenza

Le istanze di trasparenza e apertura si traducono nella normativa recente anche in:

qualità delle informazioni → necessaria per garantire comunicazione efficace, trasparenza reale, comprensibilità delle informazioni rese. Attenzione alla qualità delle informazioni nel CAD (art. 53) e in d.lgs. 33/2013 (norma dedicata: art. 6).

inclusione digitale → normativa recente accentua l’esigenza di accessibilità. Art. 9 decreto Crescita 2.0 in particolare:

obbliga le amministrazioni a pubblicare ogni anno gli obiettivi di accessibilità per l’anno corrente,

introduce la possibilità di segnalazione per inadempienze,

prevede responsabilità e sanzioni.

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Partecipazione

Strumenti di partecipazione

open data → permettono agli utenti il controllo democratico e consentono di generare prodotti e servizi che possono essere utili alla PA (circolo virtuoso).

servizi on line → ottica incentivata, divenendo obbligatoria per amministrazioni l’esclusiva erogazione on line dal 01/01/2014 (così art. 63 CAD come modif. dal decreto Semplificazioni).

customer satisfaction → relazioni con cittadini e imprese improntate su partecipazione e feedback immediato, continuo, sicuro con web 2.0 (artt. 7 e 63 comma 2 CAD, come modificati da d.lgs. 235/2010 e d.l. 5/2012 conv. da legge 135/2012). Servizi co-progettati e partecipati dagli utenti → ex ante, durante l’erogazione del servizio ed ex post. Condivisione di necessità e scelte, segnalazione di problematiche, miglioramento continuo.

e-democracy→ tecnologie contribuiscono al coinvolgimento nei processi decisionali, al controllo democratico, ad iniziative dirette dei cittadini.

Fonte immagine: http://www.romalive.org/wp-content/uploads/2010/04/Partecipazione-politica.jpeg

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Collaborazione

Strumenti di collaborazione

Nei rapporti fra le amministrazioni

virtuoso “combinato disposto” costituito da

cloud computing, riuso e open source.

cloud computing → dà forma alla logica della PA unitaria e collaborativa. Permette razionalizzazione, risparmi, funge da moltiplicatore di investimenti. La condivisione dei sistemi stimola la collaborazione sotto il profilo strategico e progettuale fra le amministrazioni in logica open.

Non è solo incentivato, ma approda nella realtà operativa delle istituzioni:

art. 47 decreto Semplificazioni prevede espressamente fra gli obiettivi della cabina di regia nell’attuazione dell’agenda digitale italiana la promozione della diffusione e del controllo di architetture cloud computing per le attività e i servizi della pubblica amministrazione.

art. 9-bis decreto Crescita 2.0, attraverso la modifica dell’art. 68 CAD, ha introdotto espressamente il cloud computing fra le possibilità di acquisizione del software da parte delle amministrazioni.

Fonte immagine: http://www.regione.calabria.it/controlli/images/stories/partec3.jpg

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Collaborazione

Nella normativa recente sono stati fortificati due strumenti, già presenti:

riuso di programmi e sistemi → riuso presuppone e incentiva l’agire collaborativo, traduce lo scambio di buone pratiche, permette risparmi e maggiore uniformità. Obbligo di riuso già previsto in art. 69. Ora con art. 68 CAD, modificato da decreto Crescita 2.0, diventa una delle soluzioni preferenziali nell’acquisizione del software, insieme a open source, mentre l’acquisizione di software proprietari rimane ipotesi residuale attivabile solo al determinarsi delle specifiche condizioni previste.

open source → permette sistemi più flessibili e sostenibili idonei al riutilizzo in linea con le esigenze di collaborazione e omogeneità. Art. 68 CAD modificato da ultimo da decreto Crescita 2.0 diventa soluzione preferenziale accanto al riuso.

L’acquisizione di software di tipo proprietario si pone come ipotesi residuale, eccezione consentita solo quando dalla valutazione comparativa di tipo tecnico ed economico risulti motivatamente l’impossibilità di accedere a soluzioni open source o già disponibili all’interno della PA adeguati alle esigenze da soddisfare.

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Collaborazione

Nei rapporti delle istituzioni con l’esterno (cittadini, associazioni, imprese)

servizi co-progettati e co-gestiti dagli utenti → l’utilizzo di strumenti web

2.0 permette co-produzione nella logica user-generated content.

smart communities o comunità intelligenti o smart cities→ la logica di

partecipazione e collaborazione plasma la stessa comunità di riferimento.

art. 47 decreto Semplificazioni → obiettivo specifico della cabina di regia

per l’attuazione dell’Agenda digitale è la realizzazione delle infrastrutture

tecnologiche e immateriali a servizio delle comunità intelligenti.

art. 20 decreto Crescita 2.0 → Agenzia per l’Italia digitale ha il compito di

promuoverne lo sviluppo, attraverso la definizione di strategie e obiettivi,

coordinamento del processo di attuazione e predisposizione di strumenti

(piano nazionale, rapporto annuale, standard, piattaforma nazionale…); si

istituisce il Comitato tecnico delle comunità intelligenti.

Innovazione non solo tecnologica, ma culturale, organizzativa, sociale, in

ordine a competenze, ad attrazione di investimenti, governance.

Smart cities esprimono l’essenza stessa delle tecnologie, ossia il loro essere

finalizzate al miglioramento della qualità della vita.

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Modello di open government

L’open government può dare sostanza a un’innovazione in senso ampio,

quale cambiamento di logiche e di processi, al fine di azionare nella società

creatività, competitività e innovazione sociale.

L’approccio “open” presuppone un profondo cambiamento delle

amministrazioni da due punti di vista:

relazioni fra amministrazioni diverse → necessità di collaborazione,

condivisione di dati, processi e obiettivi. Pur nelle necessarie

differenziazioni, necessità di un’amministrazione uniforme e omogenea

indipendentemente da collocazione geografica, dimensione o tipologia.

relazioni fra il sistema istituzionale e la società → openness significa

sussidiarietà orizzontale, proficua “contaminazione” fra mondo pubblico e

privato nelle attività e nei servizi pubblici, grazie anche agli strumenti web

2.0. Ciò si traduce nella revisione di modelli di azione e nell’elaborazione

di soluzioni inedite con la priorità di empowerment di utenti. La società

composta da imprese, startup, associazioni, esperti e semplici utenti può

offrire un grande apporto, al fine di realizzare servizi funzionali e idonei

alle esigenze della collettività.

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Effetti del modello di open government

Effetti:

risparmi;

miglioramento della qualità dei servizi resi e delle relazioni con utenti;

maggiore efficienza (servizi adatti a chi deve fruirne);

incentivo alla competitività → le imprese saranno maggiormente portate a

investire e localizzarsi in un sistema rapido, semplice, meno burocratico e si

creano nuove opportunità di business (open data);

recupero di credibilità e fiducia dei cittadini nelle istituzioni.

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Effetto finale: guadagno complessivo del sistema Paese

L’evoluzione verso l’open government si traduce in una strategia per la

crescita del Paese → le nuove tecnologie permettono di sprigionare

ingegno e creatività e tradursi in nuovi servizi e soluzioni inedite. Per fare ciò

è necessario che le norme siano accompagnate da una convinta strategia

nazionale e da un’attuazione organica e omogenea su tutto il territorio.

Fonte immagine: http://commons.wikimedia.org/wiki/File:Open_Padlock.svg

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“La storia ha dimostrato l’esistenza di una correlazione tra la

quantità di informazioni accessibili al cittadino medio e la

crescita economica. Ovunque vivono persone brillanti, e

quanto più queste sono in grado di condividere e mettere in

comune idee tra loro, tanto più facile diventerà individuare le

premesse e le fondamenta di una nuova vita economica.”

Eric Schmidt

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Grazie per l’attenzione

dott.ssa Fernanda Faini

Responsabile Posizione Organizzativa “Assistenza giuridica e normativa in materia di amministrazione digitale” - Regione Toscana.

Contatti

fernandafaini@gmail.com

fernanda.faini@regione.toscana.it

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@fernandafaini