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Brescia, 6 dicembre 2013

• Alberto Vannucci – vannucci@sp.unipi.it

La corruzione in Italia e le strategie di prevenzione

Corruzione. Il problema della definizione nelle scienze sociali

Definire la corruzione come premessa logica per comprendere natura e ammontare dei suoi (eventuali) “costi”, e le strategie di intervento

Definizione del Comitato dei tre saggi (1996)“accordo di una minoranza per impadronirsi di beni

(risorse di mercato, risorse politiche) che appartengono alla maggioranza dei cittadini”

Un esempio di “stiramento del concetto”, la definizione di Transparency International: “abuse of public office for personal gain”

PNA: “abuso da parte di un soggetto del potere a lui affidato al fine di ottenere vantaggi privati” (p.13)

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La corruzione pubblica nel rapporto principale-agente (Banfierd 1975- Rose-Ackerman 1978)

PRINCIPALE (STATO)

performance stipendio, contrattuale, delega rappresentanza di poteri, SCAMBIO ISTITUZIONALE “ UFFICIALE” politica definizione di vincoli,

legali e procedurali

AGENTE PUBBLICO

decisioni denaro discrezionali

(tangente), e informazioni SCAMBIO OCCULTO altre che garantiscono risorse una rendita

private CLIENTE (CORRUTTORE)

Dal “menage a trois” (tradimento istituzionalizzato) verso “l’orgia” della corruzione

sistemica

POLITICI IMPRENDITORI

CARTELLI PARTITI

BUROCRATI/ DIRIGENTI

MAFIE

ELETTORI/ CLIENTI

MEDIATORI

tangenti, denaro, risorse economiche protezione, garanzia di adempimento informazioni consenso, sostegno politico decisioni pubbliche che assicurano un vantaggio

PROFESSIONISTI

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Un definizione di corruzione sistemica(1)tutte – o quasi tutte – le attività entro una particolare

organizzazione pubblica aventi valore per i privati sono collegate (se non finalizzate) alla riscossione di tangenti;

(2) tutti – o quasi tutti – gli agenti pubblici che operano in quella organizzazione sono coinvolti in una rete informale di relazioni, entro la quale norme non scritte, ma di comune conoscenza, regolano la distribuzione di profitti, funzioni e ruoli, tra cui la raccolta e redistribuzione delle tangenti; la socializzazione dei nuovi entrati; l’emarginazione o la “punizione” degli onesti; la protezione da intrusioni di organi di controllo; la definizione e la garanzia di adempimento delle norme interne;

(3) tutti – o quasi tutti – gli agenti privati che hanno contatti con l’organizzazione pubblica conoscono le “regole del gioco” e sono disponibili a pagare tangenti per entrare nella rete della corruzione, avendo accesso alla ripartizione di rendite.

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Come quantificare (e “qualificare”) un fenomeno per definizione occulto? La realtà “mirabilmente

oscura” della corruzione

La “schizofrenia” delle fonti ufficiali

• “l’analisi dei dati – ufficiali, completi e assolutamente attendibili – delinea un evidente, chiaro, inequivocabile argomento a favore della complessiva integrità del ‘sistema PA’ diversamente da quanto affermato da qualche ‘professore della questione morale’ “

• (Saet-Ministero della Pubblica amministrazione, Rapporto al Parlamento 2011)

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• il raffronto tra le diverse tipologie di dati disponibili “induce a ritenere la sussistenza di un rapporto inversamente proporzionale tra corruzione ‘praticata’ e corruzione ‘denunciata e sanzionata’: se la prima è ampiamente lievitata , la seconda, invece, si è in modo robusto ridimensionata” (Commissione di studio, Ministero della Pubblica amministrazione, 2012)

Corruzione… quanta?Figura 3.1: Reati e persone denunciate per corruzione e concussione (1984-2004) (fonte:

elaborazione da dati Istat, Statistiche giudiziarie penali )

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

1984

1985

1986

1987

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2004

reatidenunciati(fonteIs tat)personedenunciate(fonteIs tat)

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Figura 3.2: Reati e persone denunciate alle forze di polizia (2004-2010) (fonte: Ministero dell'Interno)

0

200

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2000

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

reati denunciati

persone denunciate

Figura 2: Numero di condanne per reati di corruzione e concussione in Italia: 1996-2010 (fonti: 1996-2006, elaborazione da dati del Ministero della Giustizia, in Il fenomeno della

corruzione in Italia, Roma 2007; 2007-2008*, Saet, Rapporto 2010; 2009-20101714

12621331

809

1279

540466

654

434 454

239341 295

354263

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007* 2008* 2009**2010**

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Figura 3.6: Percentuale di cittadini dei paesi dell'Unione Europea chenno ha avuto esperienze personali di corruzione (2010 e 2012)

0

7

42 2 1 2

16

4 35 5

9

15 14 13

8

15

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2 3 24

1 2 2

53 3

57

46 5

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27 27

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35

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% ut ent i di 9 servizipubblici che hapagat o t angent inell'ult imo anno(f ont e: Globalcorrupt ionbaromet er , 2010)

% popolazione chenell'ult imo anno si èvisto chiedere unatangent e ( font e:Eurobaromet ro,2012)

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Percezione della corruzione 2012

Figura 7: Indice di percezione di diffusione della corruzione (CPI) nei paesi UE, Usa e Giappone, 2012 (fonte: Transparency International 2012)

90 9088

8480 79

75 74 74 7371

69 6966 65 64 63

6158 57

55 54

49 4946

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36

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Figura 4: Percezione della diffusione della corruzione in Italia (1998-2011) (fonte: Transparency International): 10=massima trasparenza 0=massima corruzione

4,6 4,7 4,6

5,55,2 5,3

4,85 4,9

5,2

4,8

4,3

3,9 3,9

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

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Figura 3.5: Numero di denunce per reati di corruzione e concussione (2004-2010) ogni 100mila abitanti, per regione (fonte: elaborazione da dati Ministero dell'Interno, in

Saet 2011)

0

1

2

3

4

5

6

7

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e

La mappa della corruzione a livello regionale : Indice su esperienze e percezione della corruzione in 181 regioni dei paesi dell’Unione

europea – punteggi più alti e colori più scuri corrispondono a maggiore corruzione. (Fonte: 2010, Quality of Government Institute)

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Esperienze e percezione della corruzione nelle 21 regioni e province autonome italiane

(fonte: elaborazione da Quality of Government Institute, 2010)

-2

-1,5

-1

-0,5

0

0,5

1

1,5

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Quality of Government EU Regional Dataset

0 .05 .1 .15

CamCalLigLazVenLomSicPieTosPugMol

UmbMarEmrAbrFvgBasBzTn

VaaSar

Paid bribe in last 12 months:

Education services Health/medical servicesPolice Other gov services

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Come confrontare diversi modelli di “autogoverno” della corruzione?

I perché della corruzione sistemica: la “formula della corruzione”

• Ct =f(R; D; I; -A; -CM; Ct-1, t-2,…)• La corruzione al tempo t dipende dalle

macrovariabili:• R (rendite create e allocate dallo stato grazie a

poteri “monopolistici” attribuiti ad agenti pubblici)• D (discrezionalità delle decisioni)• I (informazioni riservate)• -A (accountability/rendicontabilità = efficacia ed

effetto deterrente dei controlli penali, disciplinari, contabili, sociali, politici, etc.)

• -CM (costi morali, preferenze etiche)• Ct-1, t-2… (eredità della corruzione passata)

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Ammontare di risorse in gioco

Poche Molte

Bassa CORRUZIONE SPICCIOLA

Fiducia individuale, semplici

regole di condotta e di

coordinamento

CORRUZIONE INDIVIDUALE

Intermediari, forte fiducia individuale

Frequenza e

durata attesa

degli scambi

corrotti

Alta CORRUZIONE STRUTTURALE

Reputazione, norme informali di

reciprocità e di cooperazione

condizionata, minaccia di uscita

dal rapporto di scambio ripetuto

CORRUZIONE SISTEMICA

Garanzia di applicazione delle norme informali

della corruzione assicurata da una “terza parte”;

suddivisione gerarchica di compiti nel reticoli di

corruttori, in parte sovrapposto ai loro ruoli ufficiali

nelle organizzazioni pubbliche e private.

Implicazioni del modello sulle politiche anticorruzione

Obiettivi generali Esempi di misure specifice

Corruzione spicciola Garantire certezza dei diritti e qualità della performance degli agenti pubblici nelle loro interazioni coi funzionari pubblici

• Trasparenza completa e inclusione dei cittadini nelle scelte pubbliche

• Semplificazione delle procedure, standard riconosciuti e garantiti delle prestazioni, silenzio-assenso, concorrenza nell’offerta dei servizi pubblici

• Controlli patrimoniali approfonditi e a campione sui patrimoni degli agenti pubblici

Corruzione individuale Spezzare i canali di comunicazione tra corrotti e corruttori e i legami di fiducia che li legano

• Asimmetria nelle sanzioni per chi avvia lo scmbio occulto

• Controllo e sanzioni sulle attività di intermediazione tra funzionari pubblici e privati

Corruzione strutturale Smantellare I circuiti reputazionalidelle reti della corruzione, incoraggiare la defezione e accorciare l’orizzonte temporale diinterazione tra corrotti e corruttori

• Rotazione dei funzionari nelle posizioni a più alto rischio corruzione

• Protezione delle “vedette civiche”• Impunità per chi denuncia vicende

di corruzione in cui è coinvolto

Corruzione sistemica Ridurre le risorse a disposizione dei “garanti” per proteggere i patti tra corrotti e corruttori, inoculando dosi di sfiducia nelle reti di rapporti tra corrotti e corruttori

• Agenti sotto copertura• Maggiori controlli e sanzioni contro

i finanziamento politico illegale• Contrasto delle infiltrazioni criminali• Maggiori controlli e sanzioni contro

il falso in bilancio

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OECDBribery in Public

ProcurementMETHODS, ACTORS AND

COUNTER-MEASURES

• http://www.oecd.org/dataoecd/47/11/44956834.pdf

Some signs which may raise suspicions of bribery• • Unjustified and unexplained favourable treatment of a

particular supplier from a particular contracting employee overa period of time, including number or amount of contractsawarded to a given firm or supplier

• • Unjustified high prices and important price increases• • Low quality and late delivery acceptance by procurement

official• • Unusually high volume of purchases to a single source• • Unusually high volume of purchases approved by a single

procurement official• • Unnecessary or inappropriate purchases• • Recurrent and systematic rejection of firms who ultimately act

as subcontractors• • Procurement official accepting inappropriate gifts or

entertainment• • Close relationship (including social) between the procurement

official and the vendor• • Unexplained sudden increase in wealth of the procurement

official

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• • Supplier has a reputation of paying bribes

• • Commercial contracts different from the suppliers core business

• • Intermediary charges high commission, claims special influence on buyer

• • Unnecessary middleman involved in contacts or purchases

• • High risk sectors or countries

• • Procurement official has undisclosed outside business

• • Procurement official declining promotions to other non-procurement position

• • Procurement official acting beyond or below normal scope of duties in awarding or administering contracts

• • Long and unexplained delays between announcement of the winning bidder and the signing of the contact (this may be an indication of the negotiation of the bribe)

• • Frequent open or restrictive calls for tender that are inconclusive, ending in negotiated procedures

Che fare contro la corruzione? Un approccio “dal basso”

• Patti di integrità• Osservatori su “integrity risk

management”, “red flags”• Codici etici adottati da ordini professionali

e associazioni imprenditoriali (p.es. Modena)

• Carta di Pisa• Master APC

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Un esempio di “patto di integrità”COMUNE DI MILANO - PATTO DI INTEGRITA’ Tra il COMUNE DI MILANO e i PARTECIPANTI alla gara…………………….Questo documento, già sottoscritto dal Sindaco di M ilano, deve essere obbligatoriamente sottoscritto e presentato insieme all’offerta da ciascun partecipante alla ga ra in oggetto. La mancata consegna di questo docume nto debitamente sottoscritto dal titolare o rappresentante legale d ella Ditta concorrente comporterà l’esclusione dall e gare.Questo documento costituisce parte integrante di qu esta gara e di qualsiasi contratto assegnato dal Co mune di Milano.Questo patto d’integrità stabilisce la reciproca, f ormale obbligazione del Comune di Milano e dei parte cipanti alla gara in oggetto di conformare i propri comportamenti ai pri ncipi di lealtà, trasparenza e correttezza nonché l’es presso impegno anti-corruzione di non offrire, accettare o richiede re somme di denaro o qualsiasi altra ricompensa, va ntaggio o beneficio, sia direttamente che indirettamente tram ite intermediari, al fine dell’assegnazione del cont ratto e/o al fine di distorcerne la relativa corretta esecuzione.Il personale, i collaboratori ed i consulenti del C omune di Milano impiegati ad ogni livello nell’espl etamento di questa gara e nel controllo dell’esecuzione del relativo co ntratto assegnato, sono consapevoli del presente Pa tto d’Integrità, il cui spirito condividono pienamente, nonché delle sa nzioni previste a loro carico in caso di mancato ri spetto di esso Patto.Il Comune di Milano si impegna a rendere pubblici i dati più rilevanti riguardanti la gara: l’elenco d ei concorrenti ed i relativi prezzi quotati, l’elenco delle offerte respi nte con la motivazione dell’esclusione e le ragioni specifiche per l’assegnazione del contratto al vincitore con relati va attestazione del rispetto dei criteri di valutazio ne indicati nel capitolato di gara.La sottoscritta Ditta si impegna a segnalare al Com une di Milano qualsiasi tentativo di turbativa, irr egolarità o distorsionenelle fasi di svolgimento della gara e/o durante l’ esecuzione dei contratti, da parte di ogni interessa to o addetto o di chiunque possa influenzare le decisioni relative all a gara in oggetto.La sottoscritta Ditta dichiara di non trovarsi in s ituazioni di controllo o di collegamento (formale e/o sostanziale) con altri concorrenti e che non si è accordata e non si accorderà con altri partecipanti alla gara.La sottoscritta Ditta si impegna a rendere noti, su richiesta del Comune di Milano, tutti i pagamenti eseguiti e riguardantiil contratto eventualmente assegnatole a seguito delle gare in oggetto inclusi quelli eseguiti a fav ore di intermediari e consulenti. La remunerazione di questi ultimi non de ve superare il “congruo ammontare dovuto per servizi legittimi”.La sottoscritta Ditta prende nota e accetta che nel caso di mancato rispetto degli impegni anticorruzio ne assunti con questo Patto di Integrità comunque accertato dall’A mministrazione, potranno essere applicate le seguent i sanzioni:

– risoluzione o perdita del contratto;– escussione della cauzione di validità dell’offerta;– escussione della cauzione di buona esecuzione del con tratto;– responsabilità per danno arrecato al Comune di Mila no nella misura dell’8% del valore del contratto,

impregiudicata la prova dell’esistenza di un dan no maggiore;– responsabilità per danno arrecato agli altri concor renti della gara nella misura dell’1% del valore del contratto per

ogni partecipante, sempre impregiudicata la prova p redetta;– esclusione del concorrente dalle gare indette dal C omune di Milano per 5 anni.

Il presente Patto di Integrità e le relative sanzion i applicabili resteranno in vigore sino alla compl eta esecuzione del contratto assegnato a seguito della gara in oggetto .Ogni controversia relativa all’interpretazione, ed e secuzione del presente patto d’integrità fra Comune di Milano e i concorrenti e tra gli stessi concorrenti sarà risol ta dall’Autorità Giudiziaria competente.

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Il ruolo della società attiva: la campagna “Senza corruzione riparte il futuro”

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Bibliografia minima• Davigo, P., Mannozzi, G., La corruzione in Italia,

Laterza 2007.

• Della Porta, D. e Vannucci, A. Un paese anormale. Come la classe politica ha perso l’occasione di mani pulite, Laterza 1999.

• Della Porta, D. e Vannucci, A. Mani impunite. Vecchia e nuova corruzione in Italia, Laterza 2007.

• Vannucci, A., Atlante della corruzione, Edizioni gruppo Abele, 2012.