Coraggio Cap1 Pp3-28

5/21/2018 Coraggio Cap1 Pp3-28

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Poltica social y economa del trabajoAlternativas a la poltica neoliberal para la ciudad

Jos Luis Coraggio

Mio y Dvila, Madrid, 1999 (en prensa)


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CONTENIDO

Prefacio.......................................................................................................................... 3

INTRODUCCION............................................................................................................ 5

I. EL ALCANCE DE LAS POLTICAS SOCIALES EN LA CIUDAD .............. 8

1. LA POBREZA YLA CUESTIN URBANA ......................................................... 8La pobreza por insuficiencia de ingreso ................................................................................ 11La pobreza por falta de empleo ............................................................................................... 13

2. LO URBANO Y LA POLTICA SOCIAL............................................................. 152.1. La tradicin................................................................................................................ 152.2. Lo nuevo.................................................................................................................... 18

3. POLITICA SOCIAL Y POLITICA ECONOMICA............................................. 23

II. UNA POL ITICA SOCIAL EN BUSCA DE PARADIGMAS ........................ 28

1. EL PROGRAMA NEOLIBERAL: LAS NUEVAS POLITICAS SOCIALES........ 281.1. La visin economicista de la poltica social .............................................................. 281.2. Las nuevas polticas sociales y la privatizacin en Amrica Latina.......................... 311.3. Los regmenes de poltica social............................................................................... 331.4. El discurso de las nuevas polticas sociales en Europa y Amrica Latina ............... 38

Europa ........................................................................................................................................ 38Amrica Latina........................................................................................................................... 46

2. ALGUNAS PROPUESTAS ALTERNATIVAS A LAS NUEVAS POLTICASSOCIALES ................................................................................................................... 50

2.1. Desde el Estado........................................................................................................ 51Eficiencia y Gerencia Social..................................................................................................... 51El paradigma del Desarrollo Humano ..................................................................................... 54El ingreso ciudadano................................................................................................................ 56

2.2. Desde la sociedad: sociedad civil, solidaridad, trabajo voluntario y filantropa (elTercer Sector) ...................................................................................................................... 61

La Economa Social .................................................................................................................. 61La Economa de Solidaridad .................................................................................................... 68La Empresa Social: revalorizando el mercado....................................................................... 70

2.3. El mercado, mecanismo contradictorio..................................................................... 74

III. ECONOMA POPULAR Y ECONOMIA DEL TRABA JO ........................ 77

1. EL ANLISIS DEL MERCADO DE TRABAJO Y SUS LIMITACIONES........... 77Rasgos principales de los estudios oficiales......................................................................... 77Las propuestas para encarar la desocupacin...................................................................... 80

2. UNA PERSPECTIVA ALTERNATIVA: DE LA ECONOMA POPULAR A LAECONOMA DEL TRABAJO ....................................................................................... 83De la reproduccin del capital a la reproduccin de la vida ................................................ 83El punto de partida: la Economa Popular.............................................................................. 87Las unidades domsticas: clulas de la Economa Popular................................................ 90Extensiones sociales de la economa domstica.................................................................. 94Qu permite pensar la perspectiva de la Economa del Trabajo ? .................................... 96


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IV. EN LA INTERFA SE ENTRE ESTADO Y SOCIEDAD: POLTICASSOCIOECONMICAS EN LA CIUDAD ......................................................... 99La necesidad y complejidad de un giro en la poltica social................................................ 99La constitucin de una Economa del Trabajo en la ciudad............................................... 100El desarrollo desde-lo-local: bases para una alianza.......................................................... 106Hacia una planificacin estratgica integradora ................................................................. 109

La viabilidad de las polticas alternativas.............................................................................114

Anexo: De casos y paradigmas. Experiencias de poltica social urbana enAmrica Latina. Por Agueda Quiroga. .................................................................. 119Algunas caractersticas compartidas de los casos considerados .................................... 119Los casos ejemplares segn dos Organismos Internacionales........................................ 121Dos casos fuera de serie ....................................................................................................... 125Anlisis de casos y aprendizaje en poltica social.............................................................. 129

BIBLIOGRAFIA.......................................................................................................... 131


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Prefacio

Luego del cambio vertiginoso experimentado en las ltimas dcadas, pretenderpensar para el prximo milenio como est en boga- equivale a renunciar apensar cientfica o polticamente. Tal pretensin invita a la ciencia-ficcin,

extrapolando tendencias empricas para anticipar futuros que oscilan entre elsuicidio de la humanidad y su liberacin de la miseria material.

Este trabajo es a la vez ms modesto y ms ambicioso. Modesto, porqueintenta pensar apenaspara las prximas dos dcadas, un perodo superior alcortoplacismo electoralista pero pensable para sujetos polticos y socialesinteresados en intentar modificar el rumbo y ver resultados. Ambicioso, porqueno se limita a la crtica de las polticas sociales existentes, sino que recoge ysugiere alternativas de accin colectiva, en la conviccin de que es posiblelograr acuerdos para transformar la sociedad en favor de las mayoras.

Para el sentido comn que acompaa al nuevo sistema de poder global, eso esutpico. Aunque enfrentamos problemas de extrema gravedad que ponen enriesgo la continuidad no slo de la democracia sino de la sociedad humanamisma, se cree que no podemos modificar esta realidad por decisinconsciente, que somos apenas agentes de un proceso ciego, natural, objetivo,involuntario. Que no tiene sentido el pensamiento crtico, aprender de la historiao pretender que se reorienten las acciones del Estado o las respuestasadaptativas de la gente.

Esta visin paralizante es sin duda un instrumento del poder, pues la realidadque se da por natural es resultado de la ingeniera social neoconservadora y node la mera evolucin de las cosas. Puesto que esa construccin es insostenibleeconmica y polticamente, tarde o temprano perder su disfraz de naturaleza,entrar en crisis y ser revisada. Si esa revisin se hace en las cpulas delpoder, traer nuevos sufrimientos a las mayoras, pues se intentar minimizarlos costos para los que se beneficiaron en estas dcadas. Por ello esfundamental que las fuerzas polticas y sociales democrticas recuperen lainiciativa. Ello requiere una perspectiva de otro futuro mejor posible, desde lacual conformar las amplias alianzas que requiere un cambio de tal alcance.

Renunciar a criticar las actuales estructuras sociales nos condena a sobrevivir

sin rumbo en un presente sin historia y nos impide seleccionar un desarrolloentre todos los posibles, delinear una estrategia y comenzar a actuar yaparahacerlo realidad. Es ese ambiente paralizante el que hace posible lahegemona de una filosofa tan inhumana como el neoliberalismo y subasamento pseudocientfico -la teora econmica neoclsica- y explica el poderde sus cultores-expertos.


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Disputar esa hegemona implica ampliar el espacio para la crtica profunda deestas dcadas de traumatismo social y de ejercicio arbitrario del poderneoconservador. Tambin implica comprender cmo se conform y sostieneese sentido comn legitimador que hoy cala hondo en nuestras sociedades. As

podremos pensar colectivamente alternativas que nos reposicionen comosociedades democrticas, capaces de regular nuestra economa, defender lajusticia y autodeterminarnos como miembros responsables de un mundo global.

Una caracterstica dramtica de la crisis de reproduccin social por la queatravesamos es la incompatibilidad entre la libertad global de acumulacin delcapital y el derecho a una vida digna de los ciudadanos en cada lugar delmundo. Como insumo del capital, la poblacin trabajadora resultaestructuralmente excedente en magnitudes masivas, generndose as unanueva cuestin social. La respuesta desde el poder son las nuevas polticassociales, asistencialistas y focalizadas en aliviar la pobreza extrema. Ms all

de las intenciones de los que las aplican y del alivio temporal que puedanefectivamente producir, su funcin estructural es remendar la legitimidadmaltrecha de un sistema que no brinda igualdad de logros ni de oportunidades.

Autnomamente o con el apoyo de una variedad de organizaciones sociales,los excluidos y empobrecidos buscan otras formas de sustento, pero chocancon la falta de condiciones para realizar socialmente el potencial productivo desu principal recurso: el trabajo. Si las estructuras excluyentes centradas en elcapital estn respaldadas por fuerzas de orden mundial difciles de revertirdesde la periferia, ser posible desarrollar otras estructuras econmicas dealta eficiencia, centradas en el trabajo, que permitan aflorar nuevos dinamismosy recursos para resolver las necesidades de todos?

Este libro argumenta que sta es una alternativa posible y viable, a la que lasciudades de Amrica Latina pueden hacer una importante contribucin, pero lacual requiere no slo accin desde la sociedad sino polticas socioeconmicasactivas desde el Estado, a fin de establecer otras relaciones entre la Economadel Trabajo, la Economa del Capital y la Economa Pblica.

Esta es una versin corregida y ampliada de un documento originalmenterealizado para la Red de Polticas Sociales Urbanas del programa URB-AL,

coordinada por la Municipalidad de Montevideo. Quiero agradecer de maneraespecial la asistencia y el entusiasmo de Agueda Quiroga en la realizacin deeste trabajo, los comentarios y sugerencias de los investigadores del Institutodel Conurbano a una versin anterior, en particular los de Luciano Andrenacci,y el soporte afectivo y la interlocucin intelectual de Rosa Mara Torres.


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INTRODUCCION

Se ha incorporado a sangre y fuego en el sentido comn que la polticaeconmica neoliberal no puede ser modificada, y que su nico papel posible esfacilitar el juego libre de las fuerzas del mercado y la acumulacin-reorganizacin del capital. Segn esa ortodoxia, los pases, las regiones, lasciudades y comarcas deben intentar posicionarse favorablemente para quedicho juego les otorgue el beneficio de una parte de la inversin de capitalglobal. Esa libertad del capital supone reducir drsticamente el poder polticoque acompa el Industrialismo y su Estado del Bienestar.

En Amrica Latina, los costos humanos de la nueva relacin de fuerzas entrepoder poltico y poder econmico ponen en riesgo la gobernabilidad delsistema. Por ello, o por ineludibles razones morales, la misma corrienteneoliberal sostiene la necesidad de nuevas polticas sociales. La novedadconsiste en redefinirlas en su alcance y lgica, pretendiendo que internalicenlos criterios y mecanismos de asignacin de recursos del mercado, procurandouna eficiencia definida como la mnima asignacin de fondos pblicos paralograr metas sociales fijas y limitadas. El Banco Mundial declara que su objetivoes aliviar la pobreza, y nos anuncia que lograrlo (reducirla a la mitad) llevaruna o dos dcadas ms, una estimacin a todas luces optimista si se prosiguecon esas polticas.

El sentido de esas (actuales) polticas sociales ya no es lograr la igualdad dederechos, dando sus beneficios a todos los ciudadanos segn sus necesidadesy recuperando contribuciones de cada uno en funcin de su riqueza o ingreso.Su objetivo ha sido limitado a compensar las situaciones ms graves quegenera la crisis de capacidad sociointegrativa del sistema econmico que,librado a la lgica del mercado, se torna crecientemente excluyente. En cuantoal sistema fiscal, mantiene o acenta su regresividad, en nombre de laminimizacin de costos del sistema de recaudacin y del realismo (noahuyentar al capital), recayendo sobre las clases medias, medias bajas eincluso los pobres urbanos.

La efectivizacin de los derechos humanos est condicionada, aunque nodeterminada totalmente, por el marco material de la economa, los niveles deproduccin neta de una sociedad y el modo de distribucin de la propiedad ylos ingresos.1Por ello, en tanto se acepte no tocar la economa, la voluntad

poltica remanente no ser suficiente para contrarrestar la fuerza de susactuales efectos perversos.

En realidad, la poltica social focalizada se torna cada vez ms un recurso deeficacia decreciente, por su retraso dinmico respecto a las necesidades y por

1Ver Hinkelammert (1986).


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la concomitante prdida de calidad de sus servicios bsicos y porque sueficacia para resolver los problemas que encara depende de la calidad de uncontexto econmico y sociopoltico al que nunca podr suplir totalmente. Y esecontexto hoy fagocita las mejores intenciones del asistencialismo pblico, seadesde del Estado o desde la sociedad.

Por otra parte, las nuevas polticas sociales de corte neoliberal (en adelante:NPS) son de escasa legitimidad social. En efecto, crecientemente lafocalizacin da acceso solamente a los sectores de mxima pobreza,segregndolos de la sociedad y generando una resistencia creciente de laclase media a sustentar esas polticas con sus impuestos, pues ha dejado deser recipiente de las mismas y adems se la fuerza a hacerlo mientras lossectores que concentran la riqueza evaden crecientemente sus obligaciones. Ala vez, los amplios sectores excluidos se tornan masa de maniobra electoral,realimentando un sistema poltico marcado ms por la competencia por elpoder que por los objetivos trascendentes a que debe atender el Estado

nacional, lo que lleva al cortoplacismo y a la exacerbacin del antagonismoentre partidos que se turnan en el juego gobernantes/opositores. Todo estoacenta el clivaje cultural entre los sectores medios y los pobres, debilitandoan ms la integracin social.

Nada de esto se resuelve reorganizando o haciendo menos costosos (mseficientes en trminos de recursos pblicos) los programas sociales. Pero ansi se aceptara la bsqueda de la eficiencia, en el sentido de lograr los objetivoscon el menor costo posible, la eficiencia de las polticas sociales no se lograrmeramente unificando programas desde arriba, mejorando la gestin ohaciendo participar a la sociedad para bajar los costos pblicos, como de

hecho se ha venido proponiendo.La ineficiencia de la poltica social neoliberal es estructural, como lo son lascausas de la exclusin: ms all de las intenciones de sus agentes directos, elasistencialismo focalizado es la otra cara de la irracionalidad de un capital queopera sin otros lmites que la competencia. La tendencia es a que la crecienteingobernabilidad de las ciudades o de zonas de fuerte raigambre etno-campesina requiera recursos crecientes del Estado y la sociedad, recursoscuyo uso asistencialista apenas alivia la pobreza extrema.

A la vez, se acelera la degradacin de la calidad de vida de importantessectores medios, homogeneizando hacia abajo y consolidando as la prdidairreversible del principal recurso que distingue a una sociedad moderna: lacapacidad creativa y la voluntad de iniciativa de una poblacin heterogneapero integrada en un sistema dinmico e interdependiente. Esto se haceevidente con la poltica educativa, convertida en la principal poltica socialcompensadora dirigida por los principios neoliberales cuantitativistas, centrados


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en lograr metas de acceso a servicios de enseanza bsica al mnimo costoposible. La alternativa es impulsar la educacin y la investigacin como polticade inversin, de la calidad de cuyo proceso y producto depende nuestraintegracin activa al estilo de desarrollo centrado en el conocimiento.

Las polticas sociales, compensadoras de los efectos del proceso de mercadolibre, deben ser transformadas en polticas socioeconmicas, cuyo objetivo seael desarrollo desde las bases de la sociedad.2El cumplimiento de los derechoshumanos requiere el desarrollo de nuevas estructuras socioeconmicas condinmica propia, que sean por s mismas equitativas y contrarrestantes de lareestructuracin capitalista. La resolucin de la cuestin social requiere tocarla economa, no para volverla vulnerable e inestable, sino para corregir desdeadentro las causas de la polarizacin social y la exclusin de los trabajadores.Para que esto sea polticamente factible, es importante que la fuerte inversininicial necesaria se justifique adicionalmente porque las nuevas estructurasgenerarn recursos para su creciente autosustentacin y porque contribuirn al

desarrollo general de la economa.

Sin un cambio adecuado de estructuras, la mera redistribucin no ser eficaz,dada la incapacidad del modelo de gestin macroeconmica imperante paraasignar recursos de uso social en magnitudes suficientes y a la vez sostener elproceso de acumulacin capitalista. Tampoco ser suficiente la sumatoria deiniciativas de la sociedad como las que hoy proliferan en nuestros pases, dadoque se acta marginal y localmente sobre la disponibilidad de infraestructurasocial y sobre la oferta social de bienes y servicios, cubriendo apenas una partede las necesidades bsicas insatisfechas, pobremente definidas en contrastecon la cultura individualista y consumista exacerbada por la globalizacin.

Los programas sociales ms generalizados no construyen una alternativaestructural, que incluya a sus beneficiarios como productores y ciudadanos,sino que estn dirigidas a que la gente aguante y sostenga su esperanza deser alguna vez reintegrada al nuevo sistema moderno. El reconocimiento deque los ciudadanos excluidos son algo ms que desempleados momentneoso consumidores temporariamente insatisfechos, apenas ha llevado a agregar aestos programas una dimensin de capacitacin para el empleo e ingreso,que generalmente es abstracta, esttica, no autosostenida y, si exitosa, dedifcil replicabilidad.

La magnitud de los niveles de exclusin que se prevn a medida que seextienda y profundice el nuevo sistema de produccin a todas las regiones yramas de actividad en que sea rentable, y la difusin global de las pautas deconsumo (nuevos bienes y servicios, centros comerciales, hipermercados, etc.)que requiere dicho sistema, permiten anticipar que el tipo de polticas sociales,programas e intervenciones remediales que se han venido planteando son

2Una poltica socioeconmica parte del reconocimiento de que los modelos econmicos son representaciones muy

parciales y abstractas de la economa real, y que los valores y otros rasgos culturales, as como la calidad de vida,incluidas las relaciones sociales y comunicativas, son parte constitutiva de esa economa real.


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incapaces de cubrir la brecha creciente entre los objetivos del desarrollohumano y la realidad.

Este trabajo se concentra en la ciudad, no por considerar menos relevante lacrisis social del mundo rural o menos grave la privacin de los pobres rurales,

sino porque el fenmeno de la desintegracin social, la polarizacin, laviolencia y la pobreza estn adquiriendo en las ciudades latinoamericanasdimensiones inditas y porque en ellas se afinan las NPS ante el riesgo de unaingobernabilidad que ponga el peligro las reformas pro-mercado libre.

Tanto por la necesidad de las mayoras urbanas de contar con basesmateriales ms autnomas, como por la necesidad de superar el clientelismoque deslegitima y debilita al Estado democrtico, se requiere no slo unincremento sino una reorientacin de los recursos pblicos, actuandosinrgicamente con las organizaciones de la sociedad para promover eldesarrollo de estructuras socioeconmicas equitativas y capaces deautosostenerse.

Un cambio de direccin del proceso global de acumulacin del capital a partirde sus propias contradicciones no es imposible, pero en Amrica Latina puedellevar un tiempo social y polticamente inadmisible. Acelerar esa reversinrequiere un cambio previo del pensamiento, que nos lleve del fatalismo a unarenovada confianza en que podemos actuar colectivamente para rectificar elrumbo. Se trata de recuperar la legitimidad del pensamiento crtico ypropositivo. El objetivo de este libro es argumentar en ese sentido, mostrandoque la perspectiva del desarrollo de una Economa del Trabajo urbana puedecontribuir a pensar alternativas viables para la accin conjunta desde Estado ysociedad.

I. EL ALCANCE DE LAS POLTICAS SOCIALES EN LA CIUDAD

1. LA POBREZA YLA CUESTIN URBANA

La vida humana en la prxima dcada estar fuertemente marcada por lacapacidad de nuestras sociedades para encarar eficazmente la nueva cuestinsocial que genera la reestructuracin del capitalismo a escala global, cuestinque se manifiesta como pobreza masiva, inseguridad generalizada y exclusincreciente. Ante la imposibilidad de resolver tal cuestin mediante la

combinacin del mercado libre, las NPS y el espontanesmo social, serequieren polticas pblicas integrales y sostenidas que coordinen las accionesdel Estado con las de la sociedad.

En regiones altamente urbanizadas como Amrica Latina y Europa, las


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ciudades son parte central tanto del problema como de la solucin.3Contribuir aeste desafo requiere, como se viene proponiendo4, que ante los procesosglobales las ciudades potencien su accin a travs de alianzas urbanas y/oagregaciones en redes. Pero esto sera insuficiente sin acordar un nuevosentido para la accin local misma. Concretamente, en Amrica Latina es

imprescindible trabajar con un horizonte estratgico que supere la propuesta dealiviar la pobreza.5La misma Unin Europea ha advertido que no es suficientecon garantizar algn tipo de ingreso a las familias, pues lo que se requiere esque todo ciudadano pueda sentirse plenamente integrado.6 En realidad, elobjetivo estratgico debe ser mucho ms ambicioso: se trata de encarar lacuestin urbana, una cuestin sistmica mucho ms compleja que encontraruna salida a la crisis de reproduccin que hoy afecta a inmensas mayorasurbanas en el mundo.

La cuestin urbana se constituye a partir de la imposibilidad, dentro de lassociedades de mercado capitalista que el neoliberalismo pretende instaurar en

el mundo, de lograr tanto la gobernabilidad democrticacomo la competitividaddinmica y el desarrollo humano sustentable en las ciudades.7 Talescondiciones slo pueden alcanzarse si se acta sinrgicamente en los tresfrentes con estrategias alternativas a la neoliberal. La prxima dcada degestin urbana en Amrica Latina estar marcada por la bsqueda de polticasapropiadas para encarar esa cuestin en el contexto de reestructuracin globalque seguiremos experimentando. Creemos que en el futuro se destacarnaquellas ciudades y pases que fueron capaces de avanzar significativamente

3El grado de urbanizacin est dejando de ser un criterio de diferenciacin entre los pases industrializados y una parte

creciente de pases en desarrollo. Como mencionan Mitlin y Satterthwaite (1994), las ciudades son consideradas a la

vez obstculo y componente esencial para el desarrollo sustentable. El Banco Mundial estima que para el ao 2020ms de dos tercios de la poblacin de los pases en desarrollo vivirn en ciudades. La ambivalencia de esta situacines inocultable: [Estos factores] pareceran indicar que las ciudades funcionan bien. El incremento de la poblacinurbana se ve alimentado por la perspectiva de obtener empleo e ingresos ms elevados. Las pruebas parecen indicarque, en gran medida, estas expectativas se han cumplido. Los ingresos personales de quienes emigran de las zonasrurales a la urbanas suelen aumentar.(...) Sin embargo , las ciudades no han cumplido la promesa de mejorar la calidadde vida en la medida en que podran hacerlo.(...) La violencia creciente se suma a los problemas ms tradicionales quedeterioran la calidad de vida en el medio urbano. Las deficiencias en los servicios acarrean consecuencias para laproductividad de las actividades econmicas de las ciudades; adems, por regla general, afectan en formadesproporcionada a los ms pobres(Banco Mundial, 1995a, pg. 1). Pero en el caso de Amrica Latina, el proceso deurbanizacin no se puede reducir a un asunto demogrfico ni a la demostracin de que las ciudades son una formasuperior de vida social, sino que se vincula con mecanismos de reestructuracin econmica que no slo no conviertena las ciudades en motores del nuevo estilo de desarrollo, como se afirmaba en la poca del industrialismo que estamosabandonando, sino en repositorios de una problemtica social que aparece como urbana y local pero es sistmica.4 La Declaracin de Ro (Naciones Unidas, 1992) remarca la necesidad de que asociaciones de ciudades y de

autoridades locales eleven los niveles de cooperacin y coordinacin mutua, a fin de compartir experiencias e

informacin que permitan mejorar la calidad de vida de sus habitantes.5

Banco Mundial (1990).6 La alternativa consistira en crear una sociedad activa en la que haya una distribucin ms amplia de la renta,

conseguida por medios distintos de la simples transferencias de la seguridad social, y en la que cada persona se sientacapaz de contribuir no slo a la produccin (en el marco de la bsqueda del pleno empleo), sino tambin, a travs deuna participacin ms activa, al desarrollo de la sociedad en su conjunto. Una sociedad activa as concebida podradems garantizar un suministro adecuado de bienes colectivos (tales como la educacin, la salud y un sistema deproteccin social) necesarios para mantener su capacidad innovadora y de adaptacin para un rpido ajuste.(Comisin de las Comunidades Europeas, 1993)7En Coraggio, Jos Luis (1998c), se afirma: el desafo puede formularse como el de encontrar una forma propia de

combinar y concretar tres objetivos estratgicos: la competitividad dinmica o de largo plazo, en una economa globaldonde el mercado, sus estructuras de poder y sus instituciones tienden a imponer (...) la prioridad de los equilibriosmacroeconmicos por sobre la promocin activa de estructuras microeconmicas eficientes; el desarrollo humanosustentable, en el contexto de un sistema que desprecia los equilibrios sociales y naturales (...); la gobernabilidad, en elcontexto de un sistema poltico en que las instituciones formales de la democracia y la competencia electoral tienden a

reeditar la manipulacin de las mayoras populares... (pg. 227). Para Borja y Castells (1997), la importanciaestratgica de lo local como centro de gestin de lo global en el nuevo sistema tecno-econmico puede apreciarse entres mbitos principales: el de la productividad y competitividad econmicas, el de la integracin socio-cultural y el de larepresentacin y gestin polticas (pg. 14).


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en esta direccin.

La fuerza, profundidad y persistencia en la direccin de los procesos dereestructuracin en marcha desmienten la idea de que en las ciudades hayproblemas sociales coyunturales, diagnstico implcito en el tipo de

respuestas que caracteriza a las NPS. Lo que los gobiernos locales y elconjunto de organizaciones de la sociedad civil estn enfrentando en lasciudades es mucho ms que una intensificacin temporaria de viejosproblemas.

El informe Reforma Social y Pobreza (BID-PNUD, 1993), consigna, enrelacin a los patrones de distribucin de los ingresos en Amrica Latina y elCaribe : ... si la regin lograse crecer a tasas del orden del 6 por ciento anualacumulativo, sin modificar los patrones de distribucin actuales, le llevara msde tres dcadas conseguir que su poblacin superase la lnea de pobreza.(pg. 101) Segn el Banco Mundial (1995b), ms de la mitad de la poblacin

mundial en edad de trabajar (aproximadamente 2.000 millones de personas)vive en pases de ingreso bajo, donde en 1993 el ingreso anual per capita erainferior a $ 695. La sola entrada de China al mercado mundial, con capacidadpara absorber el 40% de las inversiones directas en base a su mercadopotencial y con una oferta masiva de fuerza de trabajo no sindicalizada,disciplinada y con salarios muy bajos, permite anticipar que el tiemporequerido para llegar a equilibrios con mejores condiciones de trabajo enEuropa o Amrica Latina sera insoportablemente largo, si se deja en manos delas fuerzas del mercado.

En efecto, la pobreza masiva de alcance global limita directa e indirectamenteel desarrollo social de los centros metropolitanos de Europa y Amrica Latina,ubicados ya en su mayora dentro de los dos estratos superiores del rankingmundial de desarrollo humano.8En efecto, a la vez que una proporcin inditade sus trabajadores queda descalificada por la revolucin tecnolgica, debencompetir ahora en el mercado mundial con centenas de millones detrabajadores dispuestos a aceptar un trabajo por centavos.

Los centros latinoamericanos tienen adems desventajas respecto de loseuropeos para posicionarse en la captacin de los puestos de trabajo queresponden a las nuevas calificaciones. Como reconoce el Banco Mundial, ...laglobalizacin afecta a la escasez relativa de diversos tipos de conocimientos ylos salarios a que pueden aspirar los trabajadores.(...) El aumento de la

competencia significa que, a menos que los pases puedan igualar el aumentode productividad de sus competidores, los salarios de sus trabajadores sereducirn. En los prximos diez aos, los grupos ms vulnerables sern: lostrabajadores no calificados de pases de ingreso mediano y alto (...) porque seintensificar la competencia con pases que tienen costos de produccin bajos,

8

Segn el PNUD (1998) , todos los pases europeos excepto Bulgaria, Rumania, Croacia, Letonia, Ucrania, Albania yBelarrs- tienen un ndice alto de desarrollo humano (IDH). En el caso de Amrica Latina y el Caribe, sonconsiderados pases con IDH alto: Barbados, Antigua y Barbuda, Chile, Bahamas, Costa Rica, Argentina, Uruguay,Trinidad y Tobago, Panam, Venezuela, Mxico, Granada, Colombia y Belice.


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y pases enteros (especialmente en Africa al sur del Sahara), que no tienen eldinamismo necesario para compensar los efectos de la competencia crecientey ser tan eficientes como sus competidores, o la flexibilidad requerida paraempezar a producir otros bienes (Banco Mundial, 1995b).

Adems, la argumentacin del Banco Mundial esconde otra condicin: a igualcalidad de los bienes y servicios transables, la competitividad en el mercadolibre requiere bajar costos, por lo que los salarios bajarn de todas maneras,con xito en la competencia o sin l. Esto, a menos que los beneficios de lamayor productividad comiencen a distribuirse de otra manera. Tal cambio enlas reglas de distribucin equivaldra a una transformacin fuerte del sistemaactual de acumulacin de capital a escala global, aspecto que no se menciona.

Mientras Europa sufrira el impacto sobre sectoresde la sociedad urbana (losno calificados o descalificados), en el caso de las ciudades latinoamericanasel impacto puede ser mucho ms profundo y extendido, afectando sufuncionamiento como sistemas urbanos, tanto por la escasa contencin que les

brindan sus pases-contexto como por la magnitud y aceleracin de losfenmenos socioeconmicos negativos vinculados a la vertiginosa apertura desus economas. Esta diferencia no es atribuible slo a historias y puntos departida distintos al iniciarse la reestructuracin, sino que se debe tambin a lanotable diferencia entre ambas regiones en lo que hace a la voluntad polticapara ejercer la soberana y elegir los ritmos y formas de la apertura al mercadoglobal.

La pobreza por insuficiencia de ingreso

En Amrica Latina ha venido proponindose la pobreza como tema articuladorde las NPS. La pobreza urbana -absoluta o relativa- implica que en las

ciudades hay un sector de la sociedad que est por debajo de ciertosestndares de ingreso y/o de acceso directo a medios o condiciones de vidaconsiderados esenciales para sobrevivir en la ciudad. En una sociedad deeconoma mixta hay dos caminos complementarios para realizar la identidad delos ciudadanos en tanto consumidores: la percepcin de un ingreso monetariopara comprar en el mercado, o el acceso directo a bienes pblicos o cuasi-pblicos mediante la distribucin por mecanismos polticos o sociales.

Para esa visin, la calidad de vida de una poblacin o grupo quedara definidapor la magnitud y calidad de su consumo. Esto tiene varias limitaciones. Por unlado, a nivel global, definir la calidad de vida y pretender alcanzarla por la mera

extensin del modo de consumo de las clases y sociedades de mayor ingresollevara a lmites an desconocidos los desbalances ecolgicos, amenazandolas bases materiales de la sociedad humana.9Por otro lado, la calidad de vida

9Segn el PNUD (1998) ...el consumo mundial ha aumentado a un ritmo sin precedentes a lo largo del siglo XX (...)

Los beneficios de este consumo se han difundido mucho.[Sin embargo], el consumo actual va en desmedro de la baseambiental de recursos. Exacerba las desigualdades. Y est acelerando la dinmica del nexo consumo-pobreza-desigualdad-medioambiente. Si se mantienen las tendencias inalteradas, sin redistribuir de los consumidores deelevado ingreso a los de bajo ingreso, sin cambiar de bienes y tecnologas de produccin contaminante a otros mslimpios, sin cambiar las prioridades del consumo para cambiar de la exhibicin conspicua a la satisfaccin denecesidades bsicas, los actuales problemas de consumo y desarrollo humano se agravarn. (pg. 1) Por otra parte,Mitlin y Satterwhite (1994), sealan que los niveles de consumo entre las ciudades del norte y del sur son muydispares. A diferencia de lo que sucede en los pases desarrollados, las ciudades del sur tienen en promedio nivelesmucho ms bajos de gasto de recursos y derroche de energa. En particular, los hogares de bajos ingresos del tercer

mundo generan mucho menor cantidad de basura, reciclan o reusan vidrio, metal, papel; construyen sus casas conmateriales reciclados, se desplazan en transporte pblico, en bicicleta o caminando. En esta argumentacin hay quecuidar de no caer en un elogio de la pobreza. Por un lado, las condiciones sociales de las distintas ciudades nopueden igualarse hacia arriba sin entrar en una crisis del ecosistema terrestre, pero esto no implica necesariamente


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es tambin funcin de la calidad de las relaciones sociales cotidianas y delhbitat, ambos bienes complejos indivisibles que no pueden adquirirse comomercanca (aunque se reflejan en el precio de las propiedades residencialesurbanas). En cuanto a las relaciones, basta advertir que no slo importa a quse puede tener acceso, sino cmo se logra ese acceso, algo que puede afectar

la dignidad, autoestima y voluntad de los ciudadanos. Tambin inciden lastrayectorias y las expectativas: un mismo ingreso anual significa calidades devida muy distintas si es proyectado de manera estable al futuro o si es obtenidode manera precaria y con gran incertidumbre de su continuidad. Tambin elmismo ingreso es visto como degradacin de las condiciones de vida si vieneen descenso. En general, los cambios negativos que ocasiona la desregulacindel mercado de trabajo exigida por el capital se reflejan slo parcialmente enlos indicadores de ingreso o en las lneas de pobreza.

Que un sector social tenga dificultades para reproducirse por encima de ciertosniveles histricamente determinados como mnimos, no es una novedad en

nuestras ciudades.10

En todo caso, la novedad est en: la masividad(se registra una proporcin inusualmente alta de la poblacin

incluida en esta categora),11

la concentracin territorial(adems de la pobreza intersticial, se configurangrandes aglomeraciones de pobres, como ghetos dentro de ciudadesdualizadas),12

la intensidad y perduracin ya registrada y prevista a travs de la vida de laspersonas o las generaciones (afectando las expectativas de ascensopersonal o intergeneracional y provocando la conversin de las estrategias

de ascenso social a estrategias de sobrevivencia), la concentracin extrema de la riqueza, combinada con una expectativa de

irreversibilidady, por tanto, de impunidad (concentracin de la propiedad yel poder, reduccin de las capas medias urbanas y creciente distancia entre

que deban igualarse hacia abajo como compensacin de los equilibrios y a la vez como restitucin histrica de laposibilidad de consumo irracional del Norte al Sur. Se trata de elevar la calidad de vida de todos, reduciendo a la vezlos niveles de consumo global y en particular sus formas irracionales tanto en el Norte como en el Sur. Obviamente lasmayores restricciones al consumismo deben hacerse en el Norte.10

Ya en 1886 Charles Booth presentaba una tipologa de los pobres urbanos y defina lneas de pobreza paraLondres. El trabajo de Booth inici una lnea de investigacin sobre niveles y estndares de vida, que condujeron a ladefinicin de lnea de pobreza, y posteriormente al concepto de indicadores sociales, alrededor de los aos 60. VerFriedmann (1992), pag. 60.11

Respecto de este punto, Murmis y Feldman (1992) consideran necesario diferenciar si se trata de un mayorcubrimiento de categoras sociales ya afectadas por la pobreza, o si comienzan a ser afectadas categoras antes nosujetas a esa situacin.: ...el concepto de nuevos pobres habitualmente es introducido para hacer referencia nosimplemente a nuevos contingentes de gente de categoras tradicionalmente vulnerables que quedan sujetas a lasconstricciones de la pobreza, sino para llamar la atencin sobre la incorporacin de gente distinta al universo de lapobreza. (...) Ese fenmeno de extensin de la pobreza, o sea de una condicin tan definitoria de la forma de vida de lagente, nos lleva de inmediato a preguntarnos acerca de su alcance en cuanto a la creacin de bases para la identidadsocial de los vastos sectores afectados o por lo menos para la homogeneizacin de la diversidad de capas populares ymedias tocadas por esta expansin de las carencias. (pg. 45)12

Borja y Castells (1997) sealan que ... los procesos de exclusin social ms profundos se manifiestan en unadualidad intrametropolitana, particularmente en las grandes ciudades de casi todos los pases (...). En distintosespacios del mismo sistema metropolitano existen, sin articularse y a veces sin verse, las funciones ms valorizadas ylas menos valoradas, los grupos sociales productores de informacin y detentadores de riqueza en contraste con losgrupos sociales excluidos y las personas en condicin de marginacin (pg. 60). En Amrica Latina, la dualizacin semanifiesta en dos modelos complementarios de discurso y gestin: una ciudad alta (para la que hay planificacinestratgica y concertacin, privatizacin de los servicios, polticas pblicas de inversin en infraestructura para

asegurar su competitividad) y una ciudad baja (a la que se dirigen conceptos tales como gobernabilidad, polticassociales focalizadas, autoayuda, autogestin). Las dos ciudades se conectan mediante intercambios desiguales yasimtricos y tambin por relaciones simblicas complejas, donde coexisten la amenaza de la violencia que viene deabajo con la filantropa de las donaciones que vienen de arriba. (Coraggio, 1998c)


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los extremos del 10% con mayor ingreso y el 50% de menor ingreso),

la brecha creciente entre la definicin econmicamente aceptable denecesidades bsicas y los requerimientos reproductivos que el mismomercado impone para mantenerse como ciudadano pleno,13

la tensin y frustracin que genera en una masa creciente de habitantesurbanos su doble condicin de pblico pasivo de los medios decomunicacin globalizados y a la vez de excluidos del consumo de losbienes y servicios que esos medios muestran como la buena vida.14

La pobreza por falta de empleo

El deterioro de los niveles de consumo de las mayoras urbanas constituye unaspecto no menor de la cuestin social, pero en una sociedad que se definecrecientemente como sociedad de mercado, es decir, que mercantiliza todaslas relaciones y capacidades, incluido el trabajo, es otro el aspecto en que hoyse centra dicha cuestin: la exclusin como productor .En el contexto de la

revolucin tecno-organizativa, el mercado deja de reconocer como miembrosplenos a una parte amplia de la poblacin, capacitada o no, por resultarredundante desde la perspectiva de la rentabilidad del capital. Comoconsecuencia, una mayora queda excluida del principal mecanismo deintegracin en una sociedad de mercado: pasan a vivir fuera o en el margen dela misma quienes no pueden participar en la divisin social del trabajo a travsdel intercambio de su capacidad de trabajo o de los productos de su trabajo enel mercado15.

Los as excluidos son arrojados a un mundo socialmente anmico denecesidad, precariedad y lucha por la sobrevivencia, amplindose

estadsticamente los comportamientos antisociales, vistos como fuente depeligros para la sociedad urbana. En Amrica Latina, la posibilidad de que unamplio sector sea despojado de sus derechos ciudadanos y convertido enclientela y masa de maniobra electoral ahonda la incompletitud de sudemocracia. Esta regresin en trminos de desarrollo humano afectadirectamente la gobernabilidad y a la competitividad dinmica del sistema comoun todo y en particular de las ciudades.

13Ver Barbeito y Lo Vuolo (1992): Reproducir fuerza de trabajo es reproducirla en condiciones de agente econmico

productivo; esto es un proceso dinmico que implica su permanente transformacin conforme lo define el estado delconjunto de las fuerzas productivas del sistema econmico.(...) La cuestin de la reproduccin de la fuerza de trabajono puede limitarse a garantizar que el ser humano viva (no importa en qu nivel de satisfaccin) sino que est encondiciones de funcionar como productor y reproductor de riqueza. Para esto, no alcanzan las tradicionalesdefiniciones de necesidades bsicas insatisfechas: las caractersticas que definen las necesidades bsicas de unciudadano estn en relacin con la evolucin de las fuerzas productivas con las cuales interacta (pg. 114). Encontraposicin con este enfoque estructural, la definicin oficial de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) se centraen la caracterizacin de unidades microsociales. An as, no es tanto resultado de la auscultacin de los deseos de losconsumidores a travs del mercado, ni de las demandas social o polticamente planteadas, como de la determinacintecnocrtica de qu es lo mnimo a lo que una persona o familia debe tener acceso para sobrevivir en una sociedad ymomento dados. Ver Friedmann (1992, cap. 4).14

Es pertinente el matiz que introduce Lo Vuolo, cuando diferencia exclusin de la sociedad respecto a exclusin enla sociedad. Obviamente cuando hablamos de exclusin nos referimos al segundo concepto. (Lo Vuolo, 1995b, pg.15)15

Este fenmeno de ninguna manera es exclusivo de las sociedades latinoamericanas. Ver Rifkin (1996) y Castel(1995). Murmis y Feldman (1992) sealan que en Estados Unidos la cada de la ocupacin en el sector industrial y laprdida de condiciones de trabajo ms favorables para trabajadores de baja calificacin formal, descoloca a sectoresde la clase obrera que tenan una posicin slida. Si bien los efectos de la reestructuracin desplazadora se dejaronsentir con ms fuerza en E.E.U.U. e Inglaterra por el tipo de polticas neoliberales all aplicadas, tambin en otros

pases (...) se observ la emergencia o el crecimiento de un tipo de pobre diferente del ms tradicional pobreirreductible. As, (...) en Francia se seala que las oficinas de ayuda social empiezan a trabajar hacia 1980 con unanueva clientela (...) afectada por la desocupacin, las reducciones horarias, la baja del poder adquisitivo, pero a la vezse trata de personas que se encontraban antes en plena fase de ascenso social abierto al consumo. (pg. 52)


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En sociedades altamente urbanizadas, la calidad y sostenibilidad de laspolticas dirigidas a encarar esta problemtica se convierten en un asunto queexcede claramente lo local. Al erosionarse las bases mismas de la ciudadana,estamos ante algo ms que problemas sociales urbanos: se ha generado unacuestin de Estado, pues de su resolucin dependen la legitimidad y

pervivencia del sistema socioeconmico mismo. Pero mientras para las clasesdirigentes puede tratarse de mantener la gobernabilidad dentro de sistemasformalmente democrticos, considerados separables de la economa, para lasclases subordinadas se trata de radicalizar la democracia sobre basessocioeconmicas firmes y no slo de estabilizarla en la superficie. 16

En tal sentido, en la medida que las polticas pblicas apunten slo a contenero incluso a restituir cierta capacidad de consumo a los excluidos, sinreintegrarlos como trabajadores, la cuestin social ser apenas controlada ensus efectos polticos inmediatos. La dcada que estamos terminando muestraque la profundidad y vertiginosidad de las transformaciones que golpean de

manera socialmente regresiva a las ciudades no guardan relacin con lasuperficialidad y el lento tiempo de las posibles compensaciones. Actuar local ycoyunturalmente ante las fuerzas globales sin una estrategia de largo plazohar imposible revertir las tendencias sin recurrir a intervenciones polticasfuertes de orden nacional, o sin la ocurrencia de crisis social y polticamentetraumticas.17

Tambin calificamos esta problemtica como una cuestin de Estado porquerequiere polticas interjurisdiccionales basadas en amplios consensos socio-polticos que trasciendan a los gobiernos de turno. Mientras que en Europa seha avanzando significativamente en la comprensin de esta necesidad, enAmrica Latina el proceso de globalizacin debilita la vinculacin entresociedades y gobiernos locales, por un lado, y las representaciones polticasnacionales por el otro, ms atentas estas ltimas a las exigencias externas quea las internas para lograr su legitimacin en el poder. Esto se manifiestadramticamente en la gestin de la poltica macroeconmica. En la medida queesta poltica es justificada por el carcter ineluctable de las fuerzas globales detransformacin y del poder incuestionado de sus agentes, la ciudadana quedalimitada al papel de tomadora de opcin entre variantes marginales del mismorgimen econmico.

Al romperse la dialctica interna entre la legitimidad y la responsabilidad por elejercicio de poder, se hace ms improbable que sea la sociedad poltica

nacional la que tome la iniciativa para generar las condiciones contextuales delcambio social a nivel urbano. En cambio, de las grandes regionesmetropolitanas del subcontinente, donde muchos gobiernos locales enfrentancotidianamente las consecuencias sociales de esa poltica y son hechos

16 La ambigedad de las reformas de Estado propugnadas por el neoliberalismo abre posibilidades para otrasestrategias sociopolticas. As, la descentralizacin puede ser parte de una estrategia de minimizacin del Estado, obien de su profunda democratizacin. La eficiencia puede ser vista como la minimizacin de costos pblicos en elcumplimiento de metas fijas o bien como una alta relacin productiva entre gasto pblico y desarrollo de formas degestin en que demanda y oferta dejan de estar separadas y se reunifican a travs de la autogestin. Ver Coraggio(1991).

17 Es tal la centralizacin del poder econmico y la concentracin de la riqueza que, an si se lograra pasar a un

sistema menos regresivo de imposicin sobre los ingresos, su impacto sobre tal estructura de poder sera marginal,requirindose la redistribucin de activos y no slo de ingresos para sustentar una sociedad ms equitativa en ladistribucin de los resultados del proceso econmico. Otro tanto puede plantearse para los procesos difcilmentereversibles de deterioro del medioambiente y de las instituciones y la cultura de la democracia.


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responsables por paliarlas, pueden surgir fuerzas polticas contrapuestas a lasque comandan la poltica macroeconmica.18En esto, hay que superar la visindominante, que limita la perspectiva de lo que puede hacer en concreto elgobierno local a la vez que lo idealiza en abstracto.

La percepcin de que el sistema keynesiano ha perdido vigencia comoproducto de la mundializacin del mercado retrotrae el pensamiento poltico-social y el pensamiento cientfico mismo a las hiptesis de fines del siglo XIX ycomienzos del actual, segn las cuales las polticas sobre lo social sonacciones compensatorias especficamente sociales19, es decir, no referidas alos pretendidamente separables mundos de la economa y de la poltica.

En esa visin se revitalizan el papel de la comunidad y del voluntariado20y seafirma el supuesto de que los programas sociales locales se mueven dentro deestructuras econmicas y polticas que estaran dadas y definidas en otro nivel.Se pretende reducir el problema de las polticas sociales urbanas a unacuestin de implementacin eficiente a nivel local, mediante programas

sectoriales descentralizados o iniciativas puntuales que vayan atendiendo a lasnecesidades ms acuciantes o a las demandas ms amenazantes.

2. LO URBANO Y LA POLTICA SOCIAL

2.1. La tradicin

Porpoltica urbanaentendemos al conjunto de intervenciones pblicas dirigidasexpresamente a modificar o sostener determinadas situaciones, instituciones oestructuras de una ciudad. Tales intervenciones pueden estar coordinadas omeramente superpuestas, abarcando organismos estatales de distinto ordenjurisdiccional tanto como otras organizaciones pblicas (o incluso privadas perocon capacidad para incidir sobre el conjunto).21 Puede incluir entonces un

18Ver Coraggio (1997).

19Kusnir (1996) seala que las primeras posiciones en relacin al tema de la pobreza en Inglaterra a fines del siglo XIX

establecan que sta no estaba relacionada con el sistema econmico. La pobreza y el desempleo se entendan comoun problema individual. Las primeras intervenciones estatales en esta materia (como la Ley de Pobres de 1834)constituyeron (...) instituciones semipenales donde se atenda, o ms bien, se confinaba a esos pobres estructurales.(...) El trnsito conceptual de la pobreza como fenmeno posteriormente problema y luego objeto de una poltica social,represent un proceso de cambio en el tipo de gestin estatal (pg. 26 y 27).20

Este enfoque ya se encuentra presente a principios de siglo, en el marco de las discusiones del parlamento inglsrespecto de la organizacin de servicios pblicos que atenuaran la pobreza. Como continuacin del legadomanchesteriano, un sector impulsaba la idea de evitar la estatizacin de los mecanismos de proteccin o ayuda a lospobres. ... Abogaba, principalmente, por el fomento a las organizaciones voluntarias locales y no a las instituciones

obligatorias. (...) Esta posicin asignaba en materia social un papel subsidiario al Estado e impulsaba la creacin deseguros y servicios voluntarios no gubernamentales (Kusnir, 1996). Salamon (1993) considera que en los ltimos aosse ha producido una revolucin asociativista en todo el mundo, con el surgimiento masivo de asociaciones sin finesde lucro. La crisis del Estado de Bienestar (que implic el descrdito de los programas gubernamentales y el recorte delgasto pblico) llev a buscar otros caminos para resolver los problemas pblicos. Si bien la mayor parte de estasorganizaciones se han creado desde abajo, los regmenes conservadores de Reagan en Estados Unidos y Thatcheren Inglaterra, consideraron al voluntariado como parte central en la estrategia de recorte del gasto pblico social.Segn Salamon, los factores determinantes en el surgimiento de las organizaciones sin fines de lucro como alternativaa la provisin estatal de servicios son: la escala pequea de las instituciones, la flexibilidad, el uso de voluntarios y defondos privados. Reich (1992) seala que pocas naciones enfatizan el lugar del voluntariado como Estados Unidos.Sin embargo estas formas de beneficencia rara vez ayudan a los ms pobres. Gran parte de las contribuciones estndedicadas a apoyar instituciones cuyas clientelas estn compuestas por los sectores sociales a los que pertenecen losdonantes (pg. 279).21

Esta definicin no marca una lnea precisa sino una franja de diferenciacin. Por ejemplo: una empresa privadapuede ejecutar acciones que inciden de manera extendida y fuerte en las condiciones de vida de una ciudad, pero esono autoriza a verlo como parte de la poltica pblica, pues su intencionalidad privada es otra (Ej: una gran planta que

contamina las fuentes de agua como efecto de su estrategia de acumulacin, pero sin que sea su objetivo hacerlo).Igualmente podra decirse del resultado de las acciones masivas y atomizadas de una multiplicidad de agentes urbanos(como la disposicin de residuos en ausencia de un sistema centralizado, que por la masa puede generar un efecto nodeseado). Por el otro lado, si un acuerdo entre gobierno, empresas y otras organizaciones (usuarios, movimientos


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espectro variable de actores vinculados de diversa manera, y tener un alcancemultidimensional o sectorial en su concepcin, es decir, ser integral o limitadaen sus pretensiones de objetivos y recursos.22

En esta perspectiva, el concepto general de poltica urbana no se limita al depoltica municipal (en un distrito urbano) aunque es impensable sin lapresencia activa del gobierno municipal o metropolitano. Sin embargo, el papeldel gobierno local puede limitarse a ser un actor administrativo descentralizado,ejecutor de polticas definidas a nivel nacional o regional, reducido a aplicar encoherencia con ellas los instrumentos urbansticos y del poder de policatradicionales, o bien convertirse en un fuerte mediador y coordinador deprogramas y acciones con incidencia en el mbito jurisdiccional del que esgobierno representativo, con proyecciones a nivel regional o nacional. Por lomismo, en su concepto general la poltica urbana tampoco queda limitada aintervenciones predominantemente urbansticas, aunque necesariamente lasincluye.

Bajo el paradigma desarrollista, en la divisin del trabajo entre las polticaspblicas, la poltica urbana apareca tradicionalmente diferenciada de laspolticas sectoriales (industrial, energa, transporte, etc.), de las econmicas(monetaria, fiscal, comercio exterior, etc.) y de las sociales (salud, educacin,vivienda, etc.), as como de la poltica regional.23 Su especificidad aparecadada por la conjuncin de su mbito local (no regional, no nacional) y de su usointensivo del instrumental de la planificacin fsica urbana (en parte debido alpredominio de los arquitectos en este campo).

El nfasis en la base fsica de la ciudad llev a una fuerte asociacin entrepoltica urbana y la inversin en el marco construido y redes de servicios

pblicos,24

as como la construccin o apoyo a la autoconstruccin de viviendapara los sectores ms carenciados.

Por otro lado, el nfasis en el ordenamiento urbano dio centralidad ainstrumentos tales como:

la zonificacin de usos del suelo y los cdigos de la construccin,que en laprctica ignoraron las condiciones reales de la economa de las mayoras,

ecologistas, etc.) lleva a acciones de la misma empresa concordantes con una poltica pblica expresa (Ej: prestarservicios de provisin de energa, etc.), para esta definicin tales intervenciones seran parte de la poltica pblica y laempresa estara actuando como agente de dicha poltica. Adicionalmente, en ausencia de una poltica y accionesexpresas del gobierno, ante el impacto social de acciones privadas por parte de actores motivados por sus propios

intereses, un analista podra interpretar que de hecho, la poltica pblica se ha privatizado (una empresa inmobiliariaque urbaniza un segmento de la ciudad, o una empresa que moviliza el pequeo ahorro para vender vivienda deinters social).22

Ver Coraggio (1998a).23

La poltica de empleo quedaba a caballo del rea econmica y la social, como claro ejemplo de la dificultad deseparar estos campos de poltica. Sobre las concepciones de la planificacin urbana tradicional, ver Federico Sabat(1992).24

An hoy, el Banco Mundial (1995a) adopta la concepcin ms limitada de definir como polticas urbanas aquellasrelacionadas con la provisin de servicios urbanos: abastecimiento de agua, alcantarillado, caminos urbanos, drenaje,subsidios para transporte pblico urbano, educacin y salud primarias. Al realizar su diagnstico de los problemasurbanos enfatiza lo mismo, si bien en los servicios urbanos existen deficiencias que tienen graves consecuenciaseconmicas y sociales, ello no significa necesariamente que el gasto en servicios urbanos deba recibir preferencia porsobre otro tipo de gastos del sector pblico o sobre el consumo privado. En un mundo donde los recursos escasean,los servicios urbanos tienen que competir por los fondos con otros usos. Por ende, lo que hay que hacer es aumentar laeficacia en la prestacin de servicios urbanos, tanto la eficacia distributiva (es decir, suministrar el nivel y la

combinacin de servicios que reflejen la preferencia de los consumidores) como la eficacia tcnica (es decir obtener laproduccin mxima por unidad de insumo) (pg. 32). Aqu se advierte claramente un cambio de paradigma: delciudadano con derecho a satisfacer sus necesidades bsicas al consumidor-cliente con el derecho de orientar la ofertasegn sus deseos a travs de la demanda solvente que pueda comandar con su ingreso.


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condenando en muchas ciudades a ms de la mitad de los asentamientosurbanos a la ilegalidad, lo que hace hoy a las polticas de regularizacinfundiaria un poderoso instrumento de poltica social urbana.25 Con lazonificacin se introdujo de manera mandatoria una utopa representada porun cierto concepto de orden urbano, que coherentemente con la accin del

mercado, que separaba crecientemente produccin y consumo propugnla separacin fsica de las actividades de produccin y las de residencia,negando la realidad del habitat popular. 26

el ordenamiento espacio-temporal del transporte de personas y bienes,consu instrumento complementario de fijacin de tarifas de transporte ms omenos subsidiadas.

la gestin de la recoleccin y disposicin de residuos;

La generalizacin de sistemas de tarifas diferenciales (o la gratuidad total)subsidiadas.No siendo ella misma poltica social, como toda poltica, la

poltica urbana poda tener o no una orientacin social, rectificando almercado mediante una redistribucin progresiva de recursos y accesos. Sinembargo, aunque variando entre gobiernos y pases, lo usual fue quepredominaran los intereses de las clases altas y medias urbanas, aunquehubiera programas especializados dedicados a cubrir al sector marginal(vivienda de inters social, refugios para los sin techo, etc.).27

el ejercicio del poder de polica,en particular en lo relativo a la calidad delos abastecimientos y la seguridad del trabajo -continuacin de los orgeneshigienistas de la poltica municipal, hoy en muchos casos dirigido contra laproduccin informal de alimentos- y a la interaccin (externalidades) entreactividades y de stas con el medioambiente y la salud de la poblacin.28

Seguramente una evaluacin del sentido social del ejercicio del poder depolica mostrara un saldo desfavorable para las mayoras de menoresingresos. No slo por las limitadas restricciones a la generacin deexternalidades de las grandes empresas y obras pblicas sobre las mayoraspopulares (desechos, contaminacin, productos nocivos para la salud, loteosen tierras no urbanizadas o de alto riesgo, etc.) sino por el ensaamiento delcontrol sobre amplios sectores de actividad informal.

Tal vez la expresin ms alta de una poltica urbana con orientacin socialhaya sido una poltica sectorial de servicios urbanos que procurara dar acceso

a toda la poblacin, independientemente de su capacidad econmica,

25Sobre esto, vase Bonin (1993) y De Moraes Alfonsn (1997).

26 La lgica de la economa popular, a la que nos referiremos ms adelante, puede proveer algunas claves para

repensar la relacin entre la organizacin del trabajo y lo territorial urbano. La relacin entre espacio residencial yespacio productivo es distinta de la que usualmente propugnaba la racionalidad del diseo urbano. Los servicios: elagua, los sistemas de drenaje y saneamiento, las comunicaciones, la educacin, la salud, no pueden pensarse slocomo servicios al consumo, porque estn de hecho complicados con los sistemas de produccin popular. Y puedenintegrarse mucho ms, realimentando positivamente el desarrollo del capital humano.27

Suele mencionarse que, al implementarse, muchos programas de orientacin social (e.g.: vivienda) terminabanfavoreciendo a sectores medios si bien en su justificacin aparecan dirigidos a los sectores de menores ingresos. Enesto ayud la falta de transparencia de la gestin pblica.28

El control de la industria ha sido en general insuficiente, lo que se acenta por la crisis actual, que aqueja a decenasde miles de PyMES en las metrpolis. Tampoco hubo eficacia para ordenar los asentamientos populares, muchas

veces ubicados en zonas con factores de alto riesgo. En la raz de esta ineficacia estn dos condiciones de laplanificacin urbana tradicional: (a) el haber basado las polticas en una utopa directamente urbanstica, que sepretendi institucionalizar sin advertir toda la complejidad de los fenmenos urbanos y (b) el predominio de enfoquestecnocrticos por sobre los procedimientos democrticos para definir dichas polticas.


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propuesta compatible con la utopa de universalizacin de los derechoshumanos. Siendo este principio ineludible en el discurso de gobiernosdemocrticos, es evidente que en Amrica Latina hubo pases y gobiernos quede hecho no lo siguieron, en algunos casos posibilitando el surgimiento deformas populares de autogestin relativamente independientes de la lgica

estatal.29

Sin duda que las condiciones de vida de la poblacin urbana estn asociadas alas condiciones de habitabilidadde su territorio, y stas al acceso fsico a losservicios. As, por ejemplo, en el imaginario y en la realidad la salud estasociada a vivienda, agua, centros de salud, fuentes de contaminacin, reasde disposicin de residuos; el trabajo y el ingreso a centros de actividadeconmica, redes de transporte; la calidad de vida a centros de educacin,reas verdes y centros de recreacin. El mismo indicador de NBI estfuertemente ponderado por algunas de estas condiciones.30

2.2. Lo nuevo

Dadas la naturaleza y profundidad de las causas de la nueva cuestin social,no ser ya suficiente crear condiciones de infraestructura fsica paraacompaar o inducirnuevas actividades socioeconmicas o para dar accesomnimo a servicios bsicos. Ser preciso incidirdirectamentesobre la calidadde las actividades que estn en la base de la organizacin de la sociedad local,pues ellas mismas vienen segregando y excluyendo, ya no a sectoresmarginales sino a amplias mayoras urbanas para las cuales no hay polticacompensatoria que alcance. Un conjunto amplio de polticas pblicas,dirigidasa la sociedad y la economa local debern entrar explcitamente en el dominiode una poltica urbana que pretenda asumir los desafos de inicios de siglo. A la

vez, por el peso y funcin de las grandes metrpolis, la orientacin de lapoltica urbana incidir en las polticas nacionales.

La naturaleza y sentido de las polticas pblicas no se definen por el mbitoterritorial al que se dirigen, pero s se especifican en su operatoria concreta.Esto es as porque el orden y estructura del mbito territorial (urbano, rural,regional, nacional) estn fuertemente asociados con el tipo de procesos,

29Para el caso de Villa El Salvador, ver Riofro (1994): La ciudad de Lima solucion la crisis de crecimiento que

experiment en el periodo 1940-50 permitiendo la formacin de barriadas asistidas durante los aos sesenta. Lapreocupacin por el alojamiento de los sectores de ms bajos ingresos, as como por la infraestructura y servicios parael hbitat popular fue dejada a la iniciativa de los propios pobladores. La ciudad creci en extensin con base en un

modelo de vivienda unifamiliar en lote propio (...), el problema de la vivienda se convirti en el problema del suelo. Laexplosin urbana se transform en la explosin en las barriadas y as qued controlada. (p. 57) Sin embargo, nopuede verse a Villa El Salvador como un puro producto de la sociedad civil, pues para su desarrollo pronto requiri yobtuvo conformarse como Municipio autnomo, organizar su propio parque industrial, etc. Ver tambin el Anexo de estelibro.30

Los estudios de Riofro confirman que la relacin entre infraestructura, produccin y bienestar es compleja, pues losbarrios populares no son slo lugares de residencia sino tambin de pequea produccin: ...una vivienda con lomnimo en infraestructura y seguridad es un lugar de produccin, tanto para el mercado del propio barrio como para elresto de la ciudad. (p. 60). Tampoco es lineal la relacin entre infraestructura y servicios. Como indica el BancoMundial (Banco Mundial, 1994), la inversin en infraestructura no es suficiente por s sola: La demanda de servicios deinfraestructura es en s misma sensible al crecimiento econmico, el que es notoriamente difcil de predecir. (...) Laefectividad de la inversin en infraestructura cuando sta provee el tipo de servicios valorados por los usuarios(respondiendo a la demanda efectiva)- depende de caractersticas tales como calidad y confiabilidad, y cantidad.Hacer coincidir lo provisto con lo demandado es esencial (p. 20). Un efecto positivo de la crtica del Estado deBienestar es haber resaltado su descuido de la demanda, por una gestin de servicios pblicos ensimismada en losindicadores de oferta, muchas veces ligados al acceso fsico. Otra cosa es que la respuesta a ese problema sea la

privatizacin y el mercado libre. Para garantizar la atencin efectiva de las demandas de los sectores menos integradosal mercado se requieren formas participativas y descentralizadas de gestin. En esa lnea han venido trabajandomunicipios como Porto Alegre, Montevideo o Rosario, experiencias que muestran que su efectiva institucionalizacin noes fcil ni inmediata.


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actores, capacidades e instrumentos que pueden activarse para lograr losobjetivos socioeconmicos que se desean alcanzar. Sin embargo, en tantoregiones abiertas, los centros metropolitanos estn sujetos a procesos dembito mayor mundial, nacional, provincial o estadual-, y no pueden quedar almargen de las estrategias de los conglomerados econmicos globales, de la

confrontacin de proyectos polticos y sociales, de las presiones y demandasde organizaciones extralocales que tienen intereses en ellos.31Por eso mismo,para ser eficaz, la poltica urbana debe articularse sobre un inters general deorden local desde el cual pueda orientar con legitimidad las acciones pblicascomo fuerzas que intervienen activamente en esos procesos.

Qu define entonces el carcter urbano y social de una poltica? (la polticasocial urbana antes que la poltica urbana social). Por un lado, lo urbano ensentido tradicional remite a la utilizacin (con intencin o efecto social) deinstrumentos propios del urbanismo: cdigos urbanos de uso del suelo,catastro, regulacin del trnsito, servicios pblicos locales, sistema fiscal de

jurisdiccin local, etc. orientados hacia el bienestar de la poblacin o de ciertossectores de ella. Por otro lado, lo socialremite al sentido deseado de mejorarlas condiciones de sectores sociales carentes de recursosdentro del mbito dela ciudad (independientemente de que sean polticas nacionales, provinciales,municipales, etc.).

En una primera aproximacin, el contenido de la poltica social urbana (comopoltica sectorial, sin redefinir an su articulacin con la poltica econmica),abarcara efectivamente:

las polticas tradicionales del municipio (codificacin de usos del suelo,control bromatolgico, regulacin del comercio, usos del espacio pblico,

vivienda de carcter social, transporte, recoleccin de residuos,abastecimiento de agua, alcantarillado, pavimentacin y mantenimiento decalles, alumbrado y limpieza pblicas, etc.), dndoles una orientacin haciauna mayor igualdad social;

los programas tradicionalmente entendidos como sociales, de atencin -refugio, salud, alimentacin, etc.- a sectores en condiciones particularmentedifciles de sobrevivencia (nios de la calle, personas sin techo, tugurios oasentamientos marginales, etc.);

la promocin de la organizacin vecinal autogestionaria pro mejora del

hbitat en el sentido amplio; (ver recuadro: Montevideo) las nuevas funciones descentralizadas (educacin, salud, empleo

temporario, etc.);

Pero superando lo tradicional, tambin debera abarcar:

31Incluso, para el Banco Mundial la poltica urbana es una poltica subordinada cuyo sentido est dado por la funcin

de facilitar el cumplimiento de los objetivos de la poltica macroeconmica. Si bien hay fundamentos tericos paraocuparse principalmente de la eficacia en la prestacin de los servicios municipales, en la prctica no es posibleseparar estos servicios de otros objetivos del sector pblico, en particular el alivio de la pobreza y la estabilidadmacroeconmica. (Banco Mundial, 1995a)


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la planificacin social estratgica, generacin de consensos y coordinacinde acciones superando el sectorialismo y la improvisacin al encarar losaspectos sociales de la cuestin urbana, (ver recuadro: Rosario)

la mediacin e integracin de los programas sociales concebidos en otros

niveles jurisdiccionales pero que operativamente son de aplicacin local.

Rosario: planificacin estratgica y poltica social (Argentina)

En 1995, Rosario se incorpor al CIEDU (Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratgico Urbano),inicindose los primeros estudios tendientes a la elaboracin de un Plan Estratgico. Para esto, se convoca investigadores, especialistas universitarios y expertos de instituciones representativas de la ciudad. En1996 se constituy la Junta Promotora (integrada por 25 instituciones locales) que tuvo a cargo laformulacin de la primera convocatoria para la elaboracin del plan. El esquema organizativo del PERest compuesto por las siguientes instancias: Junta Promotora, Consejo General (conformado por ms de100 organizaciones representativas de distintos sectores de la comunidad rosarina que se sumaron a lainiciativa), Oficina de Coordinacin (equipo tcnico administrativo encargado de la organizacin del

conjunto de actividades previstas para el desarrollo del plan, as tambin como de la elaboracin ydifusin de materiales tcnicos), Comisiones Temticas (conformadas por los representantes de lasinstituciones ligadas al plan). Para la formulacin del PER se establecieron cuatro ejes temticos:econmico, socio-institucional, fsico-ambiental y centralidad regional y proyeccin internacional: secentra en la capacidad de atraccin de la ciudad como ncleo de produccin de bienes y servicios, espaciode oportunidades de negocios, centro cultural, turstico, etc. Por otra parte, se destaca especialmente elPlan Social llevado adelante por el gobierno municipal: consta de un conjunto de programas que abarcadistintas reas de la administracin, cuyo objetivo es lograr que todos los habitantes de la ciudad tenganla misma categora de ciudadanos. Parte del supuesto de que no existe una poltica econmica y una

poltica social, sino que lo social est presente en todas las acciones que lleva adelante el Municipio, dadoque en un estado de exclusin social hay inseguridad no slo para los excluidos, sino para la sociedad ensu conjunto. Estos principios se encuentran expresados en el Presupuesto Municipal, que destina ms del50% a la ejecucin de programas sociales.

Fuente: Intendencia Municipal de Rosario, 1998.

Montevideo: descentralizacin y participacin (Uruguay)

En 1990 se inicia el proceso de descentralizacin de Montevideo, con la regionalizacin del departamentoen 18 zonas, que comprenden los 64 barrios de la ciudad. Cada una de estas zonas es la base para la

puesta en marcha de la estrategia de descentralizacin y participacin. A travs de centros comunaleszonales se fueron desarrollando acciones hacia la integracin con las organizaciones sociales y lacomunidad. En 1993, en cada centro comunal se instal una Junta Local y un Consejo Vecinal. Ambos

rganos tienen a cargo tanto la programacin direccin y control de los planes zonales, como elrelevamiento de las necesidades de la zona.En 1994 se pone en marcha el Plan Estratgico de la ciudad de Montevideo. Planteado como un proceso

participativo permanente que involucra a los tres pilares bsicos de la gestin municipal: los vecinos, lostrabajadores y el elenco poltico de gobierno (Documento I, Plan Estratgico para el desarrollo,Municipalidad de Montevideo), uno de sus objetivos es profundizar el proceso de descentralizacin ya


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iniciado.Se parte de una propuesta de articulacin entre el mbito pblico y el privado, con un rol normativo delMunicipio, que promueve acciones para el desarrollo de iniciativas y contribuciones desde la sociedadcivil; consolidando e institucionalizando formas de gestin alternativas, como la poltica de convenioscon organizaciones sociales para la implementacin de programas especficos a travs de unatransferencia de recursos (Britos y Regent, 1998).

En el rea especfica de las polticas sociales, el Municipio impulsa la integralidad, esto es lograr laarticulacin de las intervenciones, considerando las necesidades de los diferentes sectores involucrados.Desde el Departamento de Descentralizacin de la Municipalidad se propone una lnea de trabajo basadaen los siguientes objetivos:Contribuir a una mejor calidad de vida de los montevideanos, promoviendo la igualdad de oportunidadesy la disminucin de las desigualdades, a travs de: - atencin prioritaria de los programas sociales de losgrupos ms desfavorecidos y excluidos; - participacin directa de vecinos y vecinas en los programas,fortaleciendo sus capacidades y su autonoma; cooperacin entre organismos pblicos, instituciones

privadas y organizaciones sociales. (Britos y Regent, op. cit.)Algunas acciones llevadas adelante desde los centros comunales zonales: programas socioeducativos deatencin a la infancia, capacitacin e insercin laboral de jvenes, promocin de la mujer; integracin einsercin laboral de personas con discapacidad; educacin y recreacin para la tercera edad, apoyo ainiciativas comunitarias de autoconstruccin y mejora de viviendas, asistencia alimentaria a travs de

escuelas e instituciones intermedias para familias en situacin de pobreza, atencin primaria de la salud.

Fuente: Britos y Regent, 1998.

Como resultado de la redefinicin del Estado, la transnacionalizacin poltica,los estilos participativos de gestin y la transferencia o devolucin deresponsabilidades a la sociedad, las polticas pblicas son cada vez msdescentralizadas en su ejecucin, no as en su diseo paradigmtico, que msbien tiende a ser centralizado en el mbito global.32 A la vez, por ladescentralizacin del Estado, el municipio tiende a asumir una mayor

proporcin de las responsabilidades estatales remanentes en el mbito local ya concitar expectativas que lo tensionan.33

El sujeto pblico de la poltica social urbana no escapa a los procesos decambio en las relaciones estado-sociedad que se vienen dando. Los agentesejecutores incluyen de hecho una combinacin variable de actores conproyectos, recursos y estilos muy distintos,34 sean estatales, corporativos o

32Ver Borja y Castells (1997): Los programas de vivienda y de carcter social (...) corresponden a los gobiernos

locales y estatales. El gobierno federal se limita a establecer marcos legales y financieros con el fin de promover laigualdad de la ciudadana. Sin embargo, las situaciones crticas o los dficits estructurales requieren polticas pblicasconcertadas (excepcionales o permanentes) que pueden ser impulsadas por el gobierno nacional (...). En algunoscasos estos programas pueden contar con una colaboracin concertada que vaya de organismos internacionales hastaONGs y asociaciones vecinales. (pg. 147) Ver tambin IPPUR (1997).33Ver Martnez Omaa (1996): La poltica de descentralizacin replantea el papel del gobierno local en sus nivelesestatal y municipal, as como las iniciativas de los diversos grupos sociales regionales involucrados, lo cual obliga aidentificar y evaluar las interacciones entre esos niveles de gobierno y los grupos sociales directamente afectados porla ejecucin de esa poltica. Mediante la transferencia de funciones y atribuciones se redefinen las relaciones de poderal interior de la regin, del Estado y de los municipios. (pg. 156). Para Garca Delgado (1998) este proceso origina laaparicin de una nueva escena local. La descentralizacin supone mayores competencias de hecho o de derecho, loque significa mayor presin para las comunas. Con la descentralizacin el Estado central tira la crisis para abajo, (...)en un proceso en donde los municipios tienen que dar respuestas ms amplias, pero muchas veces con similaresrecursos o sin las capacidades tcnicas y de gestin necesarias. A la gestin de servicios urbanos tradicionales se leunen los de salud, educacin y asistencia a grupos de riesgo. Y esta necesidad de mayor respuesta implica, a la vez, lade contar con mayor capacidad de gestin... (pg. 16). Segn Gonzlez Meyer (1994), el robustecimiento institucionalde la accin pblica, en los niveles locales, no slo se fundamenta en una crtica negativa del centralismo sino, comocontrapartida, en una serie de cualidades que ofreceran los espacios locales para mejorar la actividad estatal. Habraun mayor contacto con las necesidades reales de la poblacin. En otros trminos, el aparato pblico tiene allposibilidades de un mejor procesamiento de las necesidades sociales. (pg. 34)34

Esto no se refiere al hecho -ya registrado bajo el sistema industrial- de que las decisiones de poltica pblica sonconsecuencia de la interaccin de actores (grupos de presin, etc.) y a mecanismos propios de un sistema regido porhegemonas, sino a que la iniciativa y la implementacin de acciones en este terreno define ahora ms un campointeractivo competitivo/cooperativo- que un proceso de implementacin vertical. Esto no significa que no haya estilos


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sociales, organismos internacionales (desde UNICEF hasta el Banco Mundial)u organizaciones no gubernamentales locales o transnacionales (fundaciones ymovimientos de diverso sentido: ecolgico, derechos humanos, etc.).35 Yaunque el sentido deseado de las acciones pueda ser la mejora en la calidadde vida de las mayoras urbanas, su funcionalidad poltica estar fuertemente

marcada por un proyecto global de poltica social que atienda laspreocupaciones por la gobernabilidad nacional. En ese sentido, es necesariover a las escenas polticas locales como segmentos imaginarios de autonomalimitada respecto a los procesos ms amplios de reproduccin del poderpoltico.

Se suele pensar a las polticas pblicas como intervenciones para cambiar lasociedad o la economa desde un ente pblico dado -sea gubernamental o no-que no es l mismo objeto de transformacin. Pero los lugares de lo pblicoestn sufriendo transformaciones fuertes por la presin de las fuerzasneoconservadoras y la reaccin desde la sociedad. Por otro lado, hay un

cambio mayor en los objetivos y modalidades que se exigen de la accinpblica local por las transformaciones que experimenta la sociedad humana aescala global. Por todo ello, se debe pensar conjuntamente el cambio en laspolticas con el cambio en los agentes que intervienen en su diseo yrealizacin.

As, el gobierno municipal puede ser visto como el agente pblico local quegobierna la ciudad y organiza alianzas y programas -utilizando susinstrumentos jurisdiccionales y su poder poltico para actuar y orientar otrosactores locales, pero tambin actuando como mediador respecto del resto delsistema-, para lograr objetivos consensuados localmente pero articuladosdentro de un sistema de redes y regiones y que, en el proceso de aprender ahacerlo, se autotransforma.

Dado el objetivo de lograr un desarrollo local de determinado sentido social,lograrlo supone tanto movilizar y utilizar eficazmente recursos locales comoatraer recursos extralocales y promover polticas de otras jurisdicciones queinciden en las posibilidades de tal desarrollo. Es ms, sin apropiadas polticassupralocales, el desarrollo local no puede generalizarse como posibilidad alalcance de las diversas localidades urbanas.36

de poltica social que impregnen las prcticas de mltiples actores relativamente autnomos.35

Ver Bombarolo y Stein (1990): Las acciones de las ONGs y los programas que implementan pueden ser un aporte

significativo para la satisfaccin de necesidades bsicas de los sectores populares urbanos. Adems, estos programaspueden constituirse en mediaciones importantes para que los sectores de bajos ingresos amplen los espacios denegociacin con el Estado y otros poderosos grupos socioeconmicos posibilitando la formacin de un entorno mssensitivo y favorable a sus demandas de vivienda, servicios bsicos y otros derechos sociales, lo cual contribuye alfortalecimiento de la democracia de la regin. (p. 301) Segn Carrin y otros (1989, citado en Bombarolo y Stein,1990), en 1985 en la totalidad de las ciudades de Amrica Latina, 105 millones de personas (el 40% de la poblacinurbana total) carecan de todo servicio de evacuacin sanitaria, y 65 millones de personas (25% de la poblacin urbanatotal) carecan de acceso a agua potable. Cul sera el lugar posible de la ONGs en la resolucin de estos problemas?(1) generando modelos alternativos, tanto a nivel nacional como local, que enfoquen la problemtica de losasentamientos populares urbanos; (2) asesorando y capacitando (financiera, tcnica y socialmente) a los pobladores ysus organizaciones; (3) promoviendo cambios institucionales en reas como legislacin, administracin pblica, y en laformulacin e implementacin de polticas pblicas a nivel local. Las ONGs jugaron un papel clave en el diseo de laspolticas de reconstruccin post-terremoto en la ciudad de Mxico, la Fundacin Salvadorea de Desarrollo y viviendaMnima ha manejado proyectos de lotes con servicios y unidades bsicas por medio de ayuda mutua yautoconstruccin que sobrepasan las 4000 familias, en Costa Rica, Fuprovi est ejecutando proyectos que beneficiarna ms de 1300 familias. (p. 311)36

Ver IPPUR (1997): Toda macropoltica tiene impactos positivos y negativos sobre la dimensin urbana de lasociedad brasilea. Es necesario, entonces, construir un marco terico para la formulacin de macropolticas quetomen en cuenta los nexos estructurales entre las dinmicas urbana y econmica, por los cuales el comportamiento dela economa urbana afecta el desempeo macroeconmico. Ver tambin Coraggio (1998a)


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La poltica social urbana tendr en cada caso una agenda propia, resultante dela problematizacin social y la priorizacin especfica en el tratamiento de losproblemas de cada ciudad y pas. 37Pero en un mundo globalizado no dejarde estar influida por el conjunto de lineamientos que generan los organismosregionales o mundiales con fuerte incidencia en las polticas pblicas de cada

pas. Muestra de ello es que trminos como los de poltica social focalizada,costo efectividad, gerencia social eficiente, descentralizacin,participacin, comunidad, tercer sector, etc. estn hoy incorporados a laretrica compartida de la poltica social en todo mbito.

Como los problemas urbanos tienen una base objetiva y son a la vez unaconstruccin social, la distribucin de las capacidades de produccin simblicaentre los diversos sectores de la sociedad y del sistema poltico va acodeterminar la agenda junto con el juego de fuerzas.38 En esto las mismaspercepciones de los habitantes de la ciudad deben ser examinadascrticamente, pues son en parte resultado de estrategias de produccin

simblica de empresas y estados. As, si bien reflejan carencias reales, lasprioridades ciudadanas que las encuestas indican en las ciudades, soncoproducidas por los medios de comunicacin y por una historia de accinmunicipal que dej marcado en el imaginario qu es posible esperar delmunicipio.39 As tambin, dcadas de clientelismo poltico han generado unaconvergencia entre la percepcin del poltico y la de la ciudadana asociandobuen gobierno local con realizacin de obras pblicas.40

En cuanto a su mbito, cabr definir si la poltica social urbana presupone unmbito delimitado como un municipio urbano (que puede corresponder a unsegmento de una aglomeracin mayor), un centro urbano, una aglomeracin o

conurbacin, una regin o sistema urbano-rural con predominio de la actividadurbana, lo que puede involucrar no a uno sino a varios municipios aledaos, oincluso una red de ciudades asociadas.

3. POLITICA SOCIAL Y POLITICA ECONOMICA

Mientras la poltica social suele ser definida como el conjunto de medidas einstituciones cuyo objeto es el bienestar de la poblacin,41se suele presentar ala poltica econmica como centrada en otro objeto: el crecimiento, el lucro o laacumulacin del capital. Podra decirse que mientras la primera se ocupa de

37Para Daz (1998), la elaboracin de las polticas pblicas debera consistir en la identificacin y delimitacin de un

problema o necesidad actual o potencial de la comunidad, la determinacin de las posibles alternativas para susolucin o satisfaccin, la evaluacin de los costos y efectos de cada una de ellas y el establecimiento de prioridades.(...)[pero] no se trata simplemente de identificar problemas sino de construirlos a partir de su definicin social y de ladeterminacin de sus alcances y lmites. Cobra especial inters para la gestin y el anlisis el tema de la relevanciasocial del problema: as entendido, es un problema para quines? Para cuntos? Y esos cuntos, cunto importan?(pg. 85).38

Fleury (1995) considera que entendido como parte de la dinmica relacional, el proceso de desarrollo de unapoltica pblica se refiere al establecimiento de relaciones de mediacin entre el Estado y la sociedad a partir de laemergencia poltica de una cuestin, esto es, a partir del momento en que las fuerzas que la sustentan son capaces deinscribirla en la arena poltica como una demanda que requiere respuesta por parte del poder poltico. (Pg 130)39

Ver Jacobi (1993): sobre la base de una encuesta realizada por el Cedec (1000 casos) entre 1991 y 1992 en SanPablo, sobre medio ambiente y calidad de vida habitacional, se encontr que La percepcin predominante en la pticade los moradores, no es la solucin de los problemas por medio de movilizaciones colectivas, sino la de solucionesinducidas y dirigidas por un agente nucleador de l

Coraggio Cap1 Pp3-28

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