CONVEGNO ASSAEROPORTI ASSAEROPORTI...Guardia di Finanza e dagli enti doganali; — le attività di...

NATURA GIURIDICA E RUOLO DELLE

SOCIETÀ DI GESTIONE AEROPORTUALEATTI DEL SEMINARIO 15 APRILE 2016

ASSAEROPORTI

I l volume raccoglie gli atti del convegno del 15 aprile 2016 promosso da Assae-roporti. La natura giuridica delle società di gestione, il ruolo delle stesse nella riforma del Codice della Navigazione e nell’evolversi della normativa e della giurisprudenza in materia, nonché l’esame delle subconcessioni hanno rappre-sentato i temi principali su cui si è dibattuto nel corso del convegno. L’evento ha offerto l’opportunità di un tavolo di lavoro tra istituzioni e mondo imprendito-riale e accademico attraverso il confronto attivo e partecipato e la condivisione di riflessioni ricche di potenziali soluzioni operative, finalizzate a contribuire ad un sistema normativo completo, efficiente e adeguato, in linea alle esigenze della legislazione comunitaria e internazionale, pur nella salvaguardia della competi-tività nazionale.

Apertura dei lavori a cura di Fabrizio Palenzona Presidente Assaeroporti, Vito Riggio Presidente ENAC, Andrea Camanzi Presidente ART, Amedeo Fumero Capo Dipartimento per i Trasporti Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

Contributi di Antonio Balsamo, Ivan Bassato, Fabrizio Bruni, Fabio Cintioli, Giulio De Crescenzo, Pierluigi Di Palma, Bruno Franchi, Gianluigi Guanziroli, Leo Hansen, Giuseppina Lacriola, Dario Maffeo, Benedetto Marasà, Andrea Pezzoli, Angelo Piazza, Maria Alessandra Sandulli, Marco Serpone, Stefano Zunarelli.

Conclusioni a cura di Fulvio Cavalleri Vicepresidente V. Assaeroporti.

Natura giuridica e ruolo delle società di gestione aeroportuale

CONVEGNO ASSAEROPORTI

Natu

ra giuridica e ru

olo delle società di gestione aeroportu

ale - Atti del sem

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Natura giuridicae ruolo delle società di gestione aeroportuale

Atti del convegno del aprile

Contributi diAntonio Balsamo, Ivan Bassato, Fabrizio Bruni, Andrea Camanzi,

Fulvio Cavalleri, Fabio Cintioli, Giulio De Crescenzo, Pierluigi DiPalma, Ascenzo Forte, Bruno Franchi, Amedeo Fumero, Gianluigi

Guanziroli, Leo Hansen, Giuseppina Lacriola, Dario Maffeo,Benedetto Marasà, Fabrizio Palenzona, Andrea Pezzoli, AngeloPiazza, Vito Riggio, Maria Alessandra Sandulli, Marco Serpone,

Stefano Zunarelli

Indice

Nota del curatore

Saluti iniziali

I Sessione

Introduzione

Ragioni di riflessione sulla natura giuridica delle società digestione

Il ruolo di EASA nell’attuazione del Regolamento / ela standardizzazione alla fine del periodo di transizione

Il ruolo delle società di gestione in Europa

Regolamento (UE) n. / e riforma del codice dellanavigazione

Le Authorities aeroportuali

Tavola Rotonda

II Sessione

Le subconcessioni aeroportuali, tra interesse pubblico edesigenze di impresa

Anticorruzione e trasparenza: le Linee Guida dell’ANAC

Indice

Le responsabilità penali

Tavola Rotonda

Conclusioni

Nota del curatore

Ascenzo Forte∗

Questo volume raccoglie gli Atti del Convegno “Natura giuridica eruolo delle società di gestione aeroportuale” promosso da Assaero-porti. L’attualità e l’urgenza del tema hanno riunito gli operatori delsettore con l’obiettivo di tradurre in soluzioni concrete ed efficaci,le proposte, le osservazioni e i diversi punti di vista emersi duranteil dibattito. Una sintesi di pensieri, riflessioni e talvolta provocazionicon il fine ultimo di contribuire alla formulazione di un interventonormativo definito e completo a partire dallo studio e dall’analisi delRegolamento (UE) n. / della Commissione del febbraio che stabilisce i requisiti tecnici e le procedure amministrativerelativi agli aeroporti ai sensi del regolamento (CE) n. / delParlamento europeo e del Consiglio.

Il successo di questa manifestazione, come testimoniato dalla gran-de adesione delle Istituzioni, del mondo accademico e delle professio-ni e delle numerose aziende del settore aeroportuale che hanno parte-cipato, confermano l’interesse per la formula convegnistica adottata,ed è soprattutto attribuibile agli ottimi interventi dei relatori.

Le infrastrutture dei trasporti contribuiscono alla competitivitàterritoriale regionale e nazionale, favorendo lo sviluppo di nuovi in-sediamenti produttivi, residenziali nonché all’incremento turistico.L’aeroporto rappresenta uno dei principali protagonisti dello sviluppolocale del territorio, concorrendo notevolmente all’economia regio-nale e, in generale, al sistema economico nazionale che, se avanzato eefficiente, rappresenta parimenti un elemento indispensabile nel con-correre alla competitività aeroportuale. A livello europeo, l’impattoeconomico sul PIL è stimato intorno al ,%.

Il sistema aeroportuale italiano si colloca al ° posto in Europaper numero d’infrastrutture aeroportuali e volumi di traffico dopo

∗ Segretario Comitato Scientifico Centro Studi Demetra.

Nota del curatore

Francia, Germania, Regno Unito e Spagna.In origine, la dislocazione della rete italiana degli aeroporti fu deter-

minata soprattutto in conformità a strategie militari di difesa nazionale.Dagli anni , il crescente sviluppo del traffico civile commercialeha imposto un aumento del numero di scali. È quindi, il prodotto diun’articolata successione non coordinata d’interventi che, complessiva-mente, ha tenuto conto delle caratteristiche geo–politiche dei diversiterritori.

La rete aeroportuale italiana comprende scali operativi, di cui:circa aperti al solo traffico civile; a voli commerciali e a volicivili non di linea; ad uso militare e civile; meno di una dozzinadedicati al solo traffico militare. Un panorama molto frammentato, sesi considera che nel il ,% del traffico passeggeri e il ,% deimovimenti di aeromobili si concentrarono nei primi cinque scali. Ilnumero di movimenti appare più indicativo nei piccoli scali spessoraggiunti con aeromobili di ridotta capacità.

La globalizzazione e l’internazionalizzazione dei mercati hannoportato alla deregolamentazione del sistema a partire dagli anni negli U.S.A. e negli anni in Europa. Al fine di ampliare il gradodi competitività del sistema aeroportuale, la legislazione europea haimposto la liberalizzazione dei servizi di assistenza a terra (handling)e stabilito i principi per la regolamentazione dei diritti aeroportuali,con lo scopo di stimolare l’efficienza delle gestioni e la presenza delcapitale privato nella struttura proprietaria delle stesse.

Ad oggi, in Europa si calcolano circa compagnie aeree tra vettorinazionali, regionali, low cost, charter e compagnie cargo, operantitutte in mercati molto diversi tra loro. Ciò nonostante va precisato cheil trasporto aereo europeo è dominato da un numero ristretto di grandiplayer (come ad esempio British Airways–Iberia, KLM e Lufthansa)che controllano i segmenti di mercato più vantaggiosi, lasciando aglialtri e, soprattutto alle compagnie aeree low cost, i segmenti di mercatoprice sensitive.

In Italia, il sistema aeroportuale non mostra rilevanti inadeguatezzeinfrastrutturali all’interno dei sedimi aeroportuali, anche se, in alcunicasi, sarebbe necessario quantificare il fabbisogno futuro per far fronteall’attesa crescita del traffico e individuare, al contempo, le più idoneefonti di finanziamento.

Come ha evidenziato il Vice Direttore Generale ENAC Benedetto

Nota del curatore

Marasà le società di gestione devono dotarsi di uno strumento indi-spensabile: il safety management system e garantire, al contempo, laqualità dei servizi erogati non solo dal punto di vista quantitativo maqualitativo per garantire al cliente la sicurezza aeroportuale.

Sistemata una prima fase d’intervento normativo sul trasportoaereo, attualmente il Legislatore si è interessato, in linea con le indica-zioni europee, al riassetto dei gestori aeroportuali (dal Piano Nazio-nale degli aeroporti emanato dall’ENAC nel febbraio e dall’Attod’indirizzo per la definizione del Piano nazionale per lo sviluppo ae-roportuale introdotto dal Ministero dei Trasporti nel gennaio ),che si è tradotto in una maggiore partecipazione imprenditoriale nel-la gestione degli scali. Tuttavia la presenza di un quadro normativomolto vincolante e burocratizzato, ha pesato negativamente laddove sisono messe in vendita quote di minoranza, che non hanno permessodi formulare ipotesi di governance ben chiare.

La legislazione vigente, inoltre, lascia allo Stato la competenza deiseguenti servizi:

— i sistemi di ausilio e di controllo del traffico aereo erogati daENAV;

— il servizio dei vigili del fuoco;— i controlli di sicurezza e quelli doganali svolti dalla Polizia, dalla

Guardia di Finanza e dagli enti doganali;— le attività di pianificazione e controllo svolte dal personale

dell’ente ENAC.

I costi medi di tali servizi ammontano a circa , milioni di eurol’anno, al netto degli oneri dei servizi di terminale e di navigazioneaerea, che sono finanziati, da luglio , dalle tariffe pagate dagliutenti. Variazioni in termini di costi sono da imputare poi alla naturaregionale (per servizi ATC) o privata (per servizi antincendio) dellagestione dei servizi.

Negli ultimi anni, il processo di privatizzazione degli aeroportiha subito un notevole impulso, dovuto in parte alla crisi economicafinanziaria che ha causato dei mutamenti al mondo degli investimenti.Il bisogno di liquidità ha spinto i Comuni, le Province e le Regioni aricorrere spesso alla vendita di quote possedute nelle diverse societàdi gestione degli aeroporti, determinando un mutamento strutturale

Nota del curatore

nell’assetto di mercato, ridefinendo le relazioni tra gestori degli scali evettori.

L’investimento di capitali privati dovrebbe essere subordinato, tut-tavia, ad un quadro regolatorio organico e completo, che assicuri,per esempio sul fronte delle concessioni, un orizzonte temporalemedio–lungo, rispetto al quale la società di gestione possa progetta-re ed attuare il proprio piano industriale, come ha ricordato il VicePresidente Vicario di Assaeroporti Fulvio Cavalleri.

Il processo di consolidamento delle gestioni dovrebbe riguardare,in particolare, gli scali di dimensioni più piccole che insistono su fettedi mercato in parte sovrapposte. Così come si potrebbero ipotizzareeconomie di scopo anche attraverso la partecipazione al capitale disocietà, operanti su scali non obbligatoriamente limitrofi dal punto divista territoriale. Un sistema aeroportuale coerente con il progressivoemergere di modelli di business capaci di ottimizzare la redditivitàdelle gestioni aeroportuali con l’aumento dell’incoming e dei transiti,anzitutto lungo le direttrici intercontinentali; ridurre la dipendenzadegli aeroporti dalle dinamiche che si sviluppano all’interno dellapropria catchment area; rafforzare il potere negoziale dei gestori.

Inoltre dopo due anni di contrazione, nel si è confermato iltrend di crescita per il sistema aeroportuale italiano: nei scali aero-portuali monitorati da Assaeroporti sono transitati complessivamente.. passeggeri, corrispondenti a quasi milioni di passeggeri inpiù rispetto al . L’incremento del traffico passeggeri è pari al ,%,l’aumento dei volumi di merce trasportata è del ,% mentre l’incre-mento del numero complessivo dei movimenti degli aeromobili siattesta all’%.

Le misure suggerite con l’esame dei dati sopra riportati dovrebberoconsolidare l’interesse degli investitori — anche stranieri — per ilcomparto aereo.

È evidente che ogni sedime deve individuare le modalità d’inter-vento più adatte per un sostanziale miglioramento nella gestioneaeroportuale, nel rispetto dei requisiti di sicurezza legati alla classedell’aeroporto, alla dimensione e alla tipologia degli aeromobili auto-rizzati. Come ha ben rilevato Giulio De Crescenzo, Aerodromes SectionManager European Aviation Safety Agency, nel suo intervento: « la cresci-ta del traffico aereo impone dei miglioramenti a livello globale, percui agli stati membri, al fine di mantenere sempre un livello in termini

Nota del curatore

di safety, si richiedono delle misure addizionali ».La partecipazione e il confronto tra le Istituzioni e le Imprese

devono necessariamente continuare ad essere il motore principale diqueste manifestazioni.

Desidero rinnovare i ringraziamenti più sinceri, pure a nome delCentro Studi Demetra, a tutti i relatori presenti che con preparazione,interesse e generosità hanno esposto le loro relazioni, e a tutti quantihanno partecipato al Convegno, auspicando nel consolidamento diuna collaborazione fruttuosa per tutti anche per il prossimo futuro.

Saluti iniziali

Fabrizio PalenzonaPresidente Assaeroporti

Buongiorno a tutti. Vorrei aprire questo Seminario ringraziandocoloro che sono seduti con me a questo tavolo.

Partendo dalla mia sinistra, saluto il Dottor Fumero, Capo del Di-partimento dei Trasporti Navigazione e Sistemi Informativi e Statisticidel Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, persona che colo-ro che operano nel trasporto aereo hanno sempre trovato presente,competente e attento conoscitore del nostro settore.

Saluto il Presidente dell’ENAC, Prof. Riggio, e i tanti sui collabora-tori che partecipano oggi a questo Seminario. Ringrazio il PresidenteRiggio, il Direttore Generale Quaranta e tutto il loro staff per l’im-portante rapporto di collaborazione che abbiamo instaurato in questianni. Non sono stati certo anni ordinari per il trasporto aereo, caratte-rizzato da profondi mutamenti e da un dialogo non sempre facile tra idiversi interlocutori, ciascuno con legittime esigenze da rappresentaree tutelare. In questo contesto, l’ENAC ha affrontato le sfide che si sonopresentate con serietà e i risultati sono tangibili.

È evidente a tutti come alcune scelte del passato (come ad esem-pio l’adozione della legge cosiddetta “requisiti di sistema”) abbianoparalizzato lo sviluppo del sistema aeroportuale del nostro Paese, cau-sando un gap con i competitor europei e mondiali che solo di recentei gestori sono stati messi nelle condizioni di colmare. Di questo rin-graziamo l’ENAC, che, studiando e approfondendo la tematica, hatrovato le soluzioni che hanno consentito al nostro settore di ripartiree di raggiungere i positivi risultati, oggi sotto gli occhi di tutti.

Saluto il Presidente dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti, Dott.Camanzi e lo ringrazio per l’attività che l’Autorità ha svolto e stasvolgendo nell’ambito dei modelli tariffari, lavoro che, per quanto ciriguarda, reputiamo positivo e apprezziamo.


I modelli tariffari dell’Autorità hanno alla base un metodo asso-lutamente partecipativo. Nell’ambito delle consultazioni, infatti, gliapprofondimenti richiesti dagli utenti vengono generalmente con-cessi dal gestore con disponibilità e ciò in quanto l’ascolto degli altrinon significa necessariamente condividerne le posizioni, ma vuol direcomprenderne meglio le ragioni. Al termine del confronto, reputogiusto che l’Autorità prenda le sue decisioni sulla base delle esigenzeemerse.

Ringrazio poi l’Avv. Bruni e l’Ordine degli Avvocati di Roma. Oggipiù che mai l’assistenza e il supporto dei giuristi appare fondamenta-le per meglio comprendere ed interpretare le importanti tematicheoggetto dell’odierno seminario.

Ringrazio infine tutti i presenti per aver risposto con attenzione einteresse a questo appuntamento.

L’occasione dell’odierno seminario offre l’opportunità di fare unpunto su quanto sia importante il settore degli aeroporti in un mondoglobalizzato quale quello in cui stiamo vivendo.

La globalizzazione ha catapultato città, territori, aree geografiche,anche le più sperdute, nel più vasto mercato internazionale, impo-nendo loro una riorganizzazione complessiva al fine di risponderealla domanda globale. Cruciale, in tale contesto, è lo sviluppo di si-stemi integrati. Laddove questi ultimi funzionano, i luoghi risultanofacilmente raggiungibili da ogni parte del mondo e questo di per sécrea sviluppo, capacità d’insediamento, capacità di servizio, capacità dicrescita di una comunità.

Gli aeroporti, e più in generale il trasporto aereo, sono diventatie diventeranno sempre più un importante motore di sviluppo per ilterritorio circostante, sia per chi lo vive, sia per chi lo deve scegliereper lavorare, sia per il turismo, sia per lo sviluppo delle complesseinterazioni indispensabili in un mondo sempre più internazionaliz-zato. In questo nuovo scenario, appare ancor più evidente come gliaeroporti rappresentino la principale porta di accesso al nostro Paese.

Il contributo che lo sviluppo del traffico aereo dà direttamente eindirettamente allo sviluppo di una comunità e del PIL è sotto gliocchi di tutti. Un recente rapporto della Cassa Depositi e Prestitievidenzia in termini numerici l’effetto prodotto dalla presenza di scaliaeroportuali efficienti su altri rilevanti settori dell’attività economica.

Considerando il commercio, appare evidente come assicurare ade-

. Saluti iniziali

guate connessioni aeree rappresenti un beneficio per i volumi di espor-tazioni di beni e servizi. A questo proposito è interessante indagareil rapporto tra commercio estero e trasporto aereo che appare strin-gente sebbene sia noto che i volumi di merci trasportate per via aereasiano molto bassi (circa il % del totale) rispetto alle altre tipologiedi vettore, in primis quello marittimo. La rilevanza dell’aereo sugliscambi commerciali, infatti, non si esaurisce nell’attività cargo, macomprende l’ampio segmento del trasporto passeggeri con motiva-zione business. Su questo tema la letteratura è vasta. Ad esempio,uno dei contributi più recenti, riferito al Regno Unito, stabilisce unaforte relazione tra l’offerta di trasporto passeggeri e i volumi di im-port/export di beni: un aumento del % dell’offerta di trasportoaereo (in termini di Available Seat Kilometer — ASK), determina unaumento delle esportazioni del ,% e una crescita delle importazionidell’,%. Tale circostanza evidenzia come connessioni aeree adeguate,in termini di rotte e posti disponibili, incentivando il traffico business,rappresentino un prerequisito essenziale per lo sviluppo di relazionicommerciali a livello internazionale con effetti evidenti sui volumi delcommercio estero.

Emerge quindi che l’aeroporto in un mondo globalizzato diventa ilnuovo motore dello sviluppo del sistema Italia, sia per la sua capacitàdi attrarre imprese, sia per consentire di avere interazioni con gli altriterritori europei e mondiali, sia per l’esportazione delle merci, sia peril turismo.

I risultati positivi registrati nel testimoniano come anche ilsettore aeroportuale italiano contribuisca all’incremento della connet-tività aerea in Europa. A questo proposito, citando una recente analisicondotta da ACI EUROPE sulla connettività dell’industria aeropor-tuale, è utile segnalare che, dopo anni di stagnazione o addirittura dicontrazione, il ha registrato un incremento significativo della con-nettività aerea europea complessiva, che è cresciuta dell’,% rispettoall’anno precedente. Inoltre, un ulteriore studio commissionato daACI EUROPE sull’impatto economico degli aeroporti europei, mettein relazione la connettività aerea con il prodotto interno lordo, sti-mando che in media in Europa un aumento del grado di connettivitàaeroportuale del % sia in grado di produrre una crescita del PILpro–capite dello ,%.

Non sembra un caso, quindi, che il settore aeroportuale sia stato il


primo a ripartire, dopo la crisi degli anni passati, anticipando sia pur dipoco quella ripresa del sistema Italia che sembra ormai sotto gli occhidi tutti.

Oggi, infatti, si registra un aumento dei volumi di traffico non soloin Europa ma anche in Italia. In particolare nel si osserva unincremento dei passeggeri pari al ,% rispetto all’anno precedente,raggiungendo quota , milioni. Anche per il settore del cargo aereosi è registrata una crescita del ,% rispetto al , per un totale di ,migliaia di tonnellate. Questo trend di crescita è proseguito anche nelprimo bimestre del , nel quale si registra un incremento del %sui passeggeri e del % nel cargo aereo. Non si può quindi più parlaredi due velocità come in passato.

Rispetto ai temi che verranno trattati quest’oggi, è importantesottolineare come il quadro complessivo che si è delineato negli ul-timi anni abbia inciso profondamente sulla natura stessa del gestoreaeroportuale.

Il processo di liberalizzazione e privatizzazione iniziato negli anniOttanta, insieme allo sviluppo di Internet, ha profondamente mutato,in primis, il business delle compagnie aeree e, di conseguenza, quellodegli aeroporti e dei gestori con la creazione di un Mercato Unico deltrasporto aereo, per cui un vettore comunitario può basare la propriaattività in qualsiasi altro Paese UE e offrire voli verso altre nazionieuropee.

Tutto ciò, unito ad una accresciuta concorrenza fra hub per i pas-seggeri in transito, ha operato un notevole spostamento del potere dimercato dagli aeroporti alle compagnie aeree.

In questi anni abbiamo quindi assistito ad una rivoluzione. Storica-mente l’aeroporto è sempre stato considerato un monopolio naturale,da sottoporre a regolazione perché soggetto operante in assenza dicompetizione e dunque detentore di potere di mercato (verso i vet-tori ed i passeggeri), chiamato a gestire le infrastrutture attraversol’impiego di risorse interamente pubbliche, nonché a pianificare gliinterventi alla luce delle esigenze espresse dalla compagnia di bandiera(anch’essa pubblica).

Oggi, invece, l’evoluzione del network aeroportuale e dei modellidi business hanno determinato la profonda migrazione dell’impresaaeroporto da un contesto monopolistico — riferito al presidio di unbacino territoriale — a una dimensione multipolare, in cui la prolife-

. Saluti iniziali

razione degli scali e l’avvento dell’alta velocità ferroviaria generanopressione competitiva sui processi di movimentazione di passeggerie merci (aviation related), comprimono la redditività del core businesse richiedono soluzioni di mobilità integrata tra gli attori in gioco. Intale contesto, gli aeroporti si stanno sempre più privatizzando e sonochiamati a operare come vere e proprie imprese, e come tali devonoavere, entro un ambito definito, la libertà di muoversi, nella pienaconsapevolezza del delicato servizio pubblico che svolgono.

L’interrelazione con il turismo ha poi fatto sì che anche gli aero-porti regionali fossero in competizione, in quanto punto di approdoper zone turistiche in concorrenza fra loro: per esempio i piccoli aero-porti italiani si sono trovati in concorrenza con altre zone europee omediterranee.

L’emergere di nuovi modelli di business ha comportato lo sviluppodi un traffico aereo non solo di élite. Questa nuova mobilità, soprat-tutto di grandi masse di giovani che viaggiano per turismo e non solo,sviluppata dalle cosiddette compagnie low cost, è stata una rivoluzionenella rivoluzione di cui bisogna prendere atto.

Il seminario di oggi ci darà la possibilità di approfondire, con il sup-porto di studiosi ed esperti del settore, tematiche di estrema rilevanzaper il trasporto aereo. Mi riferisco in particolare ai profondi mutamen-ti conseguenti all’introduzione del Regolamento europeo /e alla disciplina dell’affidamento delle subconcessioni aeroportuali,tematiche che saranno entrambe oggetto di analisi e dibattiti nel corsodi questa giornata di studio.

In riferimento alle subconcessioni aeroportuali, a tutti noi è notocome di recente siano emersi differenti pronunciamenti da parte didiversi organi dello Stato. Reputo che questa scarsa chiarezza genericonfusione e non giovi affatto al sistema e al suo sviluppo. Ringra-zio pertanto gli illustri relatori che quest’oggi interverranno su taletematica, in quanto compito di operatori seri è ragionare in una logicaeuropea, compito di operatori seri è essere rispettosi del delicatissi-mo servizio che sono chiamati a fornire alla collettività come gestoriprivati di un servizio pubblico.

Per quanto concerne il Regolamento /, è innegabile il pro-fondo cambiamento che sta caratterizzando l’intero settore aeropor-tuale e in particolare il ruolo del gestore che, con la certificazione aisensi del Regolamento stesso, diviene di fatto responsabile del funzio-


namento dell’aeroporto. Al gestore vengono, infatti, attribuite nuovefunzioni e relative responsabilità per la gestione in sicurezza di tuttele attività dello scalo, ivi incluse quelle eventualmente svolte da terzisoggetti. I gestori aeroportuali sono chiamati a completare il processodi transizione alla nuova normativa europea entro il dicembre ,assicurandone così la rispondenza. È evidente che tale limite tempo-rale costituisce per tutti gli aeroporti una sfida imprescindibile peraffrontare la tematica della certificazione aeroportuale nel modo piùattento possibile.

Questi profili concorrenziali legati allo sviluppo del sistema–aero-porto, ben chiari a livello europeo, sembrano imporre una evoluzionedell’interpretazione della normativa aeroportuale, che tenga contocome il gestore sia ormai a tutti gli effetti una impresa — sia essapubblica o privata, a seconda della proprietà — chiamata a confrontarsisul mercato con le altre società aeroportuali europee.

L’intersecarsi delle diverse normative europee e nazionali per-tanto non deve rappresentare una gabbia, piuttosto diventare unaopportunità per l’intero settore.

È proprio da questa aspettativa che scaturisce il seminario odierno,che vuole essere prima di tutto un momento di confronto tra le varieinterpretazioni giuridiche sottese ad una normativa particolarmentecomplessa in quanto, come accennavamo in precedenza, normativeeuropee di immediata valenza precettiva convivono con molteplicinorme nazionali, spesso legate ad esigenze di altri settori.

In questa nuova realtà, caratterizzata da importanti e delicati cambia-menti, è necessario che vi sia un sistema pubblico che individui insiemea noi operatori gli strumenti e le misure per intercettare lo sviluppo e peressere competitivi con altri sistemi territoriali. Deve essere quindi lo Statoa decidere le linee strategiche da seguire e deve essere compito di noioperatori del settore rispondere nel miglior modo possibile a questa sfida,con regole certe che ci consentano di fare il nostro lavoro. Ribadiamocomunque la necessità di avere, nel già delineato quadro competitivoin cui si trovano ad operare i gestori, certezza delle regole, chiarezzanelle responsabilità dei vari soggetti coinvolti e fluidità dei sistemi. Ciòè fondamentale per tutti i soggetti che operano nel settore, per i gestoriaeroportuali, per le compagnie aeree e per l’economia del nostro Paese.

Ultimo aspetto su cui vorrei soffermarmi prima di lasciare la pa-rola ai relatori è la necessità che nel settore del trasporto aereo trovi

. Saluti iniziali

applicazione il principio del « chi–usa–paga », nel pieno rispetto deicriteri di massima trasparenza nei confronti delle compagnie aeree edei passeggeri, e ciò in quanto siamo imprese private.

Dobbiamo sempre di più pretendere che, qualora lo Stato abbia l’e-sigenza — più che legittima — di reperire risorse, è fondamentale chestabilisca cosa e quanto debba essere pagato dall’utente, direttamente oindirettamente, a condizione che tali oneri siano strettamente connessicon il trasporto aereo e non rappresentino, invece, ulteriori gabelleper il settore. Ciò sarebbe negativo per noi, per il nostro sviluppo, maanche per uno Stato che vuole essere trasparente. Ognuno deve pagarequello che gli compete e ciò serve a garantire il più elevato serviziodi qualità al miglior prezzo possibile per i cittadini, perché siamo ungrande motore dello sviluppo del Paese, ma anche dei singoli territoriinterconnessi con il trasporto aereo.

Temo di essermi dilungato fin troppo. Le tematiche che hannotrovato il vostro interesse non sono solo oggetto di approfondimentiaccademici, ma incidono direttamente sull’attività quotidiana delleconcessioni, del concedente e del concessionario.

Ringrazio nuovamente tutti i presenti, il Capo Dipartimento deiTrasporti Fumero, il Presidente dell’ENAC Riggio, il Presidente del-l’ART Camanzi, il Moderatore delle due sessioni del Seminario odier-no, il Prof. Zunarelli, tutti i relatori, nonché i rappresentanti degli entie delle istituzioni presenti, il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati diRoma che ha promosso l’evento ed infine il Consiglio Direttivo diAssaeroporti che ha fortemente voluto questo importante momentodi confronto.

Non ultimo un ringraziamento al Segretario Generale, Dott.ssaBocchetti, al Vicepresidente, Avv. Cavalleri, e a tutti i collaboratori diAssaeroporti, perché questa è stata una iniziativa non solo ottima, nonsolo necessaria, ma anche di grande successo.

Spero che quest’occasione rappresenti un momento di confrontocostruttivo, che consenta a tutti noi gli indispensabili chiarimentiinterpretativi che un settore così delicato e così importante per ilsistema Paese attende. Grazie.


Amedeo FumeroCapo del Dipartimento dei trasporti della navigazionee sistemi informativi e statisticiMinistero delle infrastrutture e dei trasporti

Buongiorno a tutti. Ringrazio il Presidente per l’invito e per le pa-role, non solo cortesi ma anche affettuose, che ha avuto la bontà dirivolgermi. Sono qui oggi per dare un breve saluto da parte mia, masoprattutto per portare il saluto del Ministro Delrio e del ViceministroNencini, impossibilitati a partecipare per altri impegni. Vorrei aggiun-gere qualche breve considerazione, senza prendere troppo tempo agliinterventi sicuramente più importanti e approfonditi che seguiranno.

Il Presidente diceva prima che il settore rappresenta un motore disviluppo importante per il Paese. Parto da questa considerazione peraggiungere che, com’è noto, il trasporto aereo insieme al trasportomarittimo sono le modalità di trasporto che più dipendono dagli sce-nari europei e mondiali. Non c’è bisogno di dirlo a voi, platea di tuttiaddetti ai lavori che conoscono bene il settore, ma lo sottolineo per-ché sono convinto che rappresenti uno dei punti che vanno sempretenuti in considerazione per tutte le scelte normative, di regolazio-ne e di organizzazione che si devono affrontare. La dimostrazionedell’importanza e della rilevanza a livello europeo e mondiale delsettore è data anche dalla recente iniziativa della Commissione Euro-pea sulla strategia per l’aviazione. L’obiettivo è di andare a definire inmaniera coordinata e condivisa una serie di azioni, che servono a met-tere in condizione il sistema di trasporto aereo europeo di affrontareadeguatamente le sfide a livello mondiale.

In questo contesto le Società di gestione aeroportuale, come dice-va il Presidente Palenzona, sono già imprese, svolgono già attivitàimprenditoriale, ma saranno chiamate a ricoprire ruoli sempre piùcentrali e di maggiore responsabilità e quindi devono prepararsi adaffrontare questi ruoli e le responsabilità che tali ruoli comportano.

Tutto questo è molto condizionato dallo scenario normativo cheabbiamo di fronte: questo, purtroppo, a livello europeo segna unabattuta di arresto, dovuta soprattutto all’irrisolto problema dell’aero-porto di Gibilterra. Ciò, a mio parere, costituisce un freno inaccettabileallo sviluppo della normativa di settore, che nei recenti periodi avevasegnato degli sviluppi e delle implementazioni quasi compiutamente

. Saluti iniziali

definite. Mi riferisco al pacchetto “Single Sky II” che, nel semestre diPresidenza italiana, aveva raggiunto l’orientamento generale in Consi-glio Trasporti quasi all’unanimità, dico quasi perché, ovviamente, erainevitabile il voto contrario della Spagna o dell’Inghilterra. Si sarebbedovuto e potuto arrivare al trilogo con il Parlamento e la Commissionee, invece, ancora siamo fermi. Analogamente il Pacchetto aeroporti,con i dossier concernenti i diritti passeggeri, gli slot e l’handling, chesono proprio i settori che più incidono sull’argomento che oggi verràtrattato, cioè sul ruolo e sulle responsabilità delle società di gestione.

A livello nazionale credo sia necessario proseguire nel solco trac-ciato dal Piano Nazionale Aeroporti, specie per la parte che riguardale reti aeroportuali: credo che bisogna sforzarsi di trovare delle condi-zioni per riuscire a incentivare la realizzazione di queste reti. Perchésolo superando i localismi e facendo sistema sarà possibile affronta-re le sfide del comparto, dando garanzie, non solo di sopravvivenzadelle singole realtà, ma anche di efficienza ed efficacia del sistemanel suo complesso. Un primo step da affrontare è il Regolamento ,che prevede la definizione di un nuovo ruolo centrale delle societàdi gestione aeroportuale e quindi ben venga la discussione di oggi,dalla quale si dovranno trarre spunti, insegnamenti e riflessioni, peraffrontare efficacemente il lavoro di attuazione del Regolamento. Sap-piamo bene che entro la fine del si dovranno definire alcuni puntifondamentali: l’individuazione dell’Autorità competente, il campodi applicazione, quindi l’individuazione degli aeroporti che sarannosottoposti o meno a questo tipo di regolamento e tutte le attività e gliadempimenti che dovranno svolgere le società di gestione.

La discussione di oggi dovrà servire per affrontare l’argomento inmaniera coordinata e congiunta con tutti i soggetti interessati, in pri-mis Autorità dei Trasporti, Ministero ed ENAC, per trovare soluzioniefficaci ed efficienti.

Con questa considerazione concludo, vi auguro un proficuo lavoroe vi ringrazio.


Vito RiggioPresidente ENAC

In questi ultimi anni il rapporto tra ENAC e Assaeroporti è statofondamentale sia sotto il profilo dell’approfondimento scientifico siasotto quello della ricerca di soluzioni pratiche.

Questa collaborazione prosegue in un momento difficile per l’Eu-ropa, in tutti i settori del trasporto e in primo luogo sul trasportoaereo. Non è possibile stimare quanto tale difficoltà inciderà sullavolontà e sulla possibilità di mobilità, a causa di una persistente crisieconomica e della paura di una minaccia terroristica.

L’Europa reagisce a queste due grandi questioni con un certoritardo e il problema è capire come affrontare questa nuova fase.

Prima di tutto è necessario modificare le modalità di interventolegislativo, perché la normativa Europea spesso non tiene conto dellespecificità nazionali.

Il sistema del trasporto aereo è per sua natura un sistema interna-zionale, non un sistema in cui è possibile erigere muri: urge una veraliberalizzazione che non si basi semplicemente sulla capacità dellaconcorrenza di creare sviluppo.

Il libro “Zero to one”, sul mondo delle start–up, afferma che laconcorrenza è certamente uno strumento utile, ma se di base non c’èlo sviluppo, non c’è la capacità di reddito, non c’è la capacità di spesa,la concorrenza è destinata a diventare un mero feticcio.

È pertanto necessario trovare il modo per metter in moto la dispo-nibilità dell’economia e quindi dei cittadini a viaggiare e utilizzaretutti i sistemi di trasporto.

Il ° secolo è il secolo del trasporto aereo, così come quello prece-dente è stato il secolo delle autostrade e quello precedente ancora èstato il secolo delle ferrovie. Oggi su distanze di – km il trenoveloce vince sull’aereo. Pertanto appare inutile mantenere delle rotteche sono assolutamente perdenti; ma d’altra parte il sistema del tra-sporto aereo è essenziale per i collegamenti nord–sud italiani e per icollegamenti sud Europa o Italia–Europa. Le tratte intercontinentalirappresentano invece ancora l’area su cui è possibile fare utili e su cuioggettivamente l’Italia è arretrata in seguito alla crisi di Alitalia.

La sfida resta enorme e non è risolvibile solo attraverso nuovicapitali che sono entrati o stanno per entrare nelle società italiane;

. Saluti iniziali

questi capitali richiedono una remunerazione che, laddove non vengaraggiunta, consente loro, in un mercato globale, di allontanarsi.

Oggi gli aeroporti sono strutture concorrenziali, ma esiste ancorauna persistente mentalità pubblicistica secondo la quale si può evitaredi fare i conti con il mercato e si ha l’idea che su strutture industriali ilpubblico non possa intervenire.

Secondo Assaeroporti le strutture industriali devono avere semprepiù potere ma il pubblico ha il diritto–dovere di orientare i processidi sviluppo: non è infatti pensabile che lo sviluppo degli aeroportisia messo nelle mani delle compagnie low cost le quali hanno tuttol’interesse a non fare investimenti e a non cambiar nulla per pagare dimeno. E questo è quello che spesso accade in molti piccoli aeroporti:ricevere un aiuto costante pur di avere traffico, ma senza ricevereinvestimenti. E alla fine il sistema decade.

Lo Stato non può consentire tutto questo: perciò, tramite lo stru-mento dei contratti di programma, che sono contratti con lo Stato, siha il dovere di verificare, ma anche di eseguire rigorosamente, tuttoquello che in sede tecnica è stabilito e che in sede tariffaria ha poi unaconseguenza, attraverso i modelli che sono stati largamente frutto diuna collaborazione tra ENAC e Autorità dei Trasporti.

I primi contratti di programma risalgono al , ma il salvataggiodi Alitalia nel ha fermato tutto. Risultato: i contratti di programmaper i grandi aeroporti, che sono poi quelli che dal punto di vista degliinvestimenti interessano di più, sono stati firmati a dicembre , diecianni dopo. L’aggravante è la disinformazione dell’opinione pubblicache critica di non aver fatto gli investimenti. Ma era impossibile fareinvestimenti senza le convenzioni: non c’erano le certificazioni, gliaeroporti erano aperti, cioè affidati a delle strutture pubbliche senzache l’ENAC avesse mai certificato la sicurezza degli aeroporti. Si èproceduto alla certificazione di tutti, a mettere in piedi un modello dicertificazione costante.

Finalmente si ha un sistema di investimenti ma spesso la fase delleconsultazioni viene artificiosamente prolungata, quando in realtà, unavolta avuti gli investimenti e i costi, si può concludere. Tutto ciò risultaabbastanza semplice, poiché esiste già una base che è rappresentatadai contratti precedenti.

L’ENAC ha disposto che anche in presenza di rapporti di tipopubblicistico, le sub concessioni dovrebbero essere comunque regolate


con trasparenza e con rispetto della concorrenza.La sentenza del Consiglio di Stato è andata molto oltre perché ha

dichiarato che si tratta di rapporti commerciali. Io, in qualità di Presi-dente dell’ENAC, mi attengo al Consiglio di Stato perché qualunquecosa si decida poi viene impugnata e finisce davanti al Consiglio. Ilfatto che si chiamino concessioni, afferma il Consiglio di Stato, nonvuol dire affatto che ci sia una traslazione di poteri pubblicistici.

Si sta cercando di fare un servizio a questo Paese: è quello di ridarglifiducia, di rimetterlo in piedi, di farlo funzionare e di dare efficienza,qualità e sviluppo a tutti i nostri settori, in particolare al trasportoaereo.

Andrea CamanziPresidente Autorità di Regolazione dei Trasporti

Desidero, innanzitutto, ringraziare il Presidente Palenzona e l’orga-nizzazione per questo invito.

Credo che la considerazione che ha fatto il Presidente Palenzonanel darmi la parola costituisca uno degli aspetti più importanti sucui riflettere. Il sistema dei trasporti riguarda diverse modalità e laregolazione, specie quella economica, deve avere una sua coerenza— appunto — “di sistema”. Scopro giorno dopo giorno — e mi fapiacere che questo sia notato anche da chi si occupa di infrastrutture ditrasporto diverse da quella aeroportuale, quali autostrade e ferrovie —quali siano le potenzialità di integrazione e miglioramento del sistemaanche attraverso politiche di investimento di Governo e Parlamentoa sostegno di una maggiore efficienza dei gestori, di una maggiorequalità dei servizi di trasporto e della facilità di utilizzo dei servizi inmodo integrato.

Da parte nostra — un numero limitato di persone, come voi sapete— se qualche risultato riusciamo ad averlo, è anche perché lavoriamo inmodo trasparente e con molto rispetto per i gestori, i soggetti regolati,le loro associazioni, come Assaeroporti, e le altre organizzazioni chehanno competenze contigue alle nostre, come l’ENAC. Non saremmomai riusciti ad ottenere i risultati raggiunti nel settore aeroportuale,così come in quello ferroviario ed autostradale, se non ci fosse stato undialogo con tutti questi soggetti, sia pure nel rispetto delle reciprocheindipendenze. Non ho difficoltà ad affermare che abbiamo trovato un

. Saluti iniziali

equilibrio, in particolare, con ENAC; credo che il risultato sia positivo,anche se può essere migliorato. Credo che il Presidente Riggio e ilPresidente Palenzona abbiano ragione quando indicano la necessitàdi collocare l’asticella ad un livello un po’ più alto di quello attuale.Vediamo se riusciamo a fare qualcosa di meglio rispetto al livelloattuale, che a me sembra sia meritevole di attenzione, comprensionee valutazione.

Alla luce di queste premesse, mi limito a richiamare alcuni ele-menti di fatto che ritengo rilevanti ed esperienze che abbiamo sinoramaturato nel settore aeroportuale. Nel settembre abbiamo ap-provato tre modelli tariffari aeroportuali che corrispondono a trediverse fasce di volumi di traffico. I modelli sono ispirati alla DirettivaEuropea / e, quindi, alla determinazione dei diritti all’esitodi una procedura di negoziazione tra gestore aeroportuale e vettori,con la possibilità per ciascuna parte di ricorrere all’Autorità in caso dimancato accordo.

A distanza di un anno e mezzo, riteniamo che i Modelli abbianofunzionato. Ad oggi, dieci società aeroportuali hanno notificato l’avviodi procedure di consultazione che coinvolgono l’Autorità e abbiamonotizia di altri quattro aeroporti le cui notifiche sono attese nelleprossime settimane. Delle dieci notifiche, due riguardano aeroporticon volumi di traffico superiori a cinque milioni di passeggeri, cinqueaeroporti con volume di traffico compreso tra tre e cinque milionie tre con volume di traffico inferiore a tre milioni di passeggeri, deiquali uno è parte di una rete che comprende quattro scali. Per voi èfacile sapere qual è.

Abbiamo maturato un’esperienza, con voi, che copre l’intera mo-dellistica di regolazione economica che abbiamo messo in piedi asettembre . In cinque casi l’Autorità ha dichiarato la conformitàdefinitiva delle proposte di revisione ai diritti ai modelli aeropor-tuali, negli altri cinque abbiamo avuto una pronuncia di conformitàcondizionata ad adempimenti che sono stati indicati dall’Autorità.

Ad oggi, in media la consultazione si è conclusa in poco più disessanta giorni, con un minimo di cinquanta giorni, ed una duratacomplessiva dell’intero procedimento dell’Autorità — dalla notificadell’avvio della consultazione da parte del gestore alla pronuncia sullaproposta di revisione dei diritti — in novanta giorni, con un mini-mo di settantasette giorni e un massimo di centoventi. Questi dati


credo dimostrino che il meccanismo sta dando risultati abbastanzavicini all’attesa di tempi prevedibili, trasparenti e compatibili con icicli economici dei gestori degli aeroporti e dei vettori e benefici peri passeggeri. Noi consideriamo che l’applicazione dei nostri modelliabbia fin qui facilitato una revisione dei diritti aeroportuali in modorapido e adeguato.

Tuttavia, su questo schema si sono inserite modifiche normativeche prevedono l’attivazione delle tariffe in tempi fissi e non semprecompatibili con il pur rapido processo che ho appena richiamato. Masiamo riusciti a starci dentro, e ne siamo fieri. Nel caso in cui l’entratain vigore delle tariffe preceda la conclusione dell’intero procedimento,ivi compresa — ad esempio, la verifica dell’avvenuto adempimentodi condizioni alle quali è sottoposta la dichiarazione di conformitàai modelli — abbiamo previsto dei meccanismi di conguaglio che almomento stanno funzionando.

La fase di prima applicazione dei modelli ci ha consentito di in-dividuare una serie di ambiti di miglioramento. Intendiamo, quindi,aggiornare i modelli sulla base dell’esperienza e dell’attuale contestonormativo. Occorre inoltre migliorarne l’integrazione con i contrattidi programma anche in termini di valori economici fra ciò che èoggetto di contratto di programma e ciò che è oggetto, a valle, diregolazione economica dei diritti aeroportuali. Abbiamo da tempoannunciato questo proposito, al quale intendiamo dare corso nellaseconda metà del , naturalmente con il consueto metodo dellaprocedura di consultazione pubblica. Nel progetto di aggiornamentodei modelli cercheremo di tenere conto di tutte le sollecitazioni chele associazioni, i vettori, i gestori aeroportuali e le associazioni deipasseggeri vorranno farci pervenire.

Nel frattempo, restiamo all’ascolto delle posizioni delle diverseparti, dal Consiglio di Stato, all’Anac, all’Associazione Assaeroporti ecercheremo di continuare il nostro lavoro, che è di analisi, di studio epoi di azione. Grazie Presidente.

. Saluti iniziali

Fabrizio BruniConsigliere dell’Ordine degli Avvocati di Roma

Grazie Presidente. Sicuramente l’approfondimento spetterà ai relatoriche sono molto più qualificati di me. Ringrazio il Presidente perl’invito rivolto al Consiglio dell’Ordine, saluto anche a nome delPresidente Mauro Vaglio.

Ringrazio e prendo lo spunto dalle parole dei precedenti relato-ri, perché hanno focalizzato i punti fondamentali che, certamente,dal punto di vista tecnico saranno approfonditi successivamente: losviluppo che il sistema del trasporto aereo assicura alla nazione, il pro-blema della concorrenza e dello sviluppo che insieme costituisconoun obbligo per il legislatore, per le Autorità di regolazione e per glienti pubblici che si devono occupare di coordinare e implementare,anche in via consultiva, questo sistema.

Volevo fare un’annotazione di carattere pratico. Il Presidente Pa-lenzona all’inizio ha parlato dell’importanza che ha il sistema aeropor-tuale per le comunità. È vero. È opportuno fare espressa menzionedi una situazione riscontrabile in questo momento, quello della partenord–ovest della Sardegna, a cominciare dalla Riviera del Corallo,che è un tema di attualità perché in questi giorni abbiamo notiziegiornalistiche circa l’abbandono dello scalo di Alghero Fertilia (oltreche dell’Abruzzo) da parte della compagnia low cost Ryanair, nominatapure nel sistema dal Presidente Palenzona, vettore molto importan-te. È zona per la quale ho esperienza diretta e visione storica perchéla frequento da molti anni. Certamente è un tema che fa parte diquesto convegno, perché situazione emblematica circa l’importanzadel trasporto aereo di persone. Quella zona dall’avvento di questasocietà low cost, dalla fine degli anni ‘ ha avuto un’implementazioneeccezionale, tale da portare nel primo decennio addirittura ad uncontributo fondamentale alla ristrutturazione del centro storico dellacittà di Alghero per l’intervento di cittadini inglesi e di società inglesiche con tre ore, due ore e mezzo di volo da Londra e dall’Irlandaarrivavano in numero eccezionale. Ho potuto vedere quella città conun centro storico disastrato diventare una città con il centro storicoristrutturato, questo anche grazie alla bassissima tariffa aerea per cit-tadini stranieri che dovevano sostenere un costo simile (ad esempiogli inglesi) per raggiungere la Cornovaglia da Londra in macchina,


mentre con il vettore aereo potevano giungere in un vero e proprioparadiso, qual è quella zona. Ora c’è stata una modifica tariffaria e unalegislazione sulla continuità territoriale che ha favorito qualcuno adanno di altri e che ha portato alla rinuncia a questa rotta da parte diquesta compagnia. La rinuncia per quest’anno pare certa.

I SESSIONE∗

∗ Presiede prof. Stefano Zunarelli, Professore Ordinario di Diritto della Navigazione etitolare dell’insegnamento di Diritto dei Trasporti Università di Bologna.

Introduzione

Stefano Zunarelli∗

Buongiorno a tutti. Innanzitutto lasciatemi ringraziare il PresidentePalenzona ed Assaeroporti per l’invito a presiedere questo seminario.Mi auguro che le parole del Presidente Palenzona trovino confermain quello che potrà essere il mio apporto ai lavori di oggi. Volevoscusare il Professor Leopoldo Tullio che avrebbe dovuto presiederequesta sessione dei lavori: purtroppo è stato colpito da un gravissimolutto familiare che gli ha impedito oggi di essere qui con noi. Conl’occasione volevo anche ricordare un altro autorevolissimo Colleganel campo dei trasporti che è mancato la scorsa settimana, il ProfessorMaurizio Riguzzi, che penso molti di voi abbiano avuto occasionedi incontrare, Professore ordinario di Diritto della navigazione e deitrasporti nell’Università di Verona, che si è molto occupato di materieaeronautiche.

Nella parte introduttiva di questo seminario è emerso quanto cen-trale sia, nella fase attuale dell’evoluzione nel mondo aeronautico eaeroportuale, il tema della relativa disciplina nelle sue diverse arti-colazioni e soprattutto le esigenze di una certezza dei ruoli e delleposizioni dei diversi soggetti che operano in questo settore.

Apriremo i lavori con l’intervento dell’amico Dario Maffeo, Coor-dinatore del Gruppo di Lavoro Affari Giuridici di Assaeroporti che cioffre interessanti spunti sulla natura giuridica delle società di gestione.Il tema di fondo è come le società di gestione aeroportuale si trovinoa intersecare ambiti lasciati al libero mercato, ambiti di attività oggettodi regolazione e ambiti di attività oggetto dell’intervento della Pub-blica Amministrazione in senso proprio, e come ciò incida sia sulleloro attività, che sugli atti che pongono in essere. Dall’altro, comequesto incida anche sulla natura, che rimane essenzialmente privatisti-

∗ Professore Ordinario di Diritto della Navigazione e titolare dell’insegnamento diDiritto dei Trasporti Università di Bologna.


ca, di società per azioni nel senso del Codice Civile.Qualche tipo dicondizionamento (al di là di qualche intervento anche aberrante delLegislatore che è stato ricordato) e questo intersecarsi di ambiti ogget-to di intervento amministrativo in cui si richiede anche una funzionepubblicistica da parte del gestore aeroportuale, — sicuramente ambitidi attività regolata — un qualche impatto certamente lo hanno.

Segnalo che non è un tema che interessi solo il mondo aeropor-tuale: la stessa criticità, in direzioni, per qualche verso opposte, mache convergono verso lo stesso problema, si pone anche in campoportuale, dove le Autorità portuali reclamano una veste privatistica,pur essendo a oggi definite dalla legge, forse anche nella riforma(senza forse), come enti di pura amministrazione; ma voi sapete che,da molte parti, se ne reclama la trasformazione in Spa. Nel campodegli interporti, al contrario, abbiamo delle pure Spa nella maggiorparte dei casi, partecipate da soggetti pubblici, società che reclamanouna funzione anche pubblicistica. Un tema, come è emerso anchenelle introduzioni, che trasversalmente interessa tutto il mondo deitrasporti: come spesso avviene il mondo degli aeroporti è all’avan-guardia da questo punto di vista e si trova a confrontarsi per primocon una problematica che corre il rischio, se non adeguatamente e conprecisione disciplinata, di limitarne le possibilità espansive.

Nel prosieguo del seminario affronteremo la tematica del Rego-lamento /, avvalendoci dei preziosi interventi di Giulio DeCrescenzo, Leo Hansen, Marco Serpone e Pierluigi Di Palma. Segui-rà poi una tavola rotonda sul tema, a cui parteciperanno BenedettoMarasà, Bruno Franchi, Gianluigi Guanziroli e Ivan Bassato.

Appare evidente come l’applicazione del Regolamento /impone una evoluzione innanzitutto sul piano culturale. Lo sviluppodell’aeroporto come sistema presuppone che vi sia un soggetto benidentificato che assuma il coordinamento, la direzione di tutte leattività che vi si svolgono. Il gestore aeroportuale è naturalmente ilsoggetto candidato ad assumere questo ruolo, credo che nessuno lometta in discussione; certo occorrerà che anche strutture pubbliche,abituate ad un certo tipo di approccio, si rendano conto che il sistemasi sta evolvendo in questo senso. Non sarà facile, è un tema che si ponenon solo in campo aeroportuale: nel mondo dei porti si sta discutendougualmente di qualcosa di simile.

Sottolineo, inoltre, la progressività del processo di standardizza-

. Introduzione

zione alla fine del periodo di transizione e comunque il tentativo diprevedere precise definizioni degli ambiti di competenza di EASA edelle autorità nazionali. È ovvio che poi in merito alla collaborazionecon approccio pragmatico tra i due livelli, si giocherà molto sullapossibilità di avere sollecitamente risultati adeguati sul piano dellastandardizzazione.

Sempre in tema di Regolamento /, soffermandoci sugliaspetti più squisitamente giuridici, vorrei fare poi un accenno al ruolodella soft law, particolarmente rilevante in settori di carattere altamen-te tecnico come questo, ed alla necessità di un intervento legislativo.È stato posto l’accento su uno degli elementi di pubblicizzazionecrescente del ruolo dei gestori aeroportuali, discendente dal Regola-mento . L’assunzione di un ruolo di coordinamento, anche conriferimento a soggetti pubblici, presuppone che al gestore aeroportua-le siano forniti strumenti per arrivare all’assolvimento di tale compito,che è un preciso obbligo derivante dalla disciplina comunitaria ed inriferimento al quale un intervento legislativo credo sia assolutamenteimprescindibile.

Appare evidente come, a dieci anni dalla riforma del Codice dellaNavigazione, si imponga un riassetto istituzionale. Questo riassettodeve essere, come fu a suo tempo, condiviso con il mondo degli ope-ratori e, forse, un’evoluzione — nel senso delle Authorities — del ruolodegli attuali gestori può essere una soluzione concretamente praticabi-le. Non voglio complicare ulteriormente il quadro istituzionale chegià è emerso come abbastanza complesso: segnalo che, da qualchemese, presso il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, è statare–istituita una struttura tecnica di missione, coordinata dal ProfessorCascetta, con cui collaboro anche io, che ha nella precisa mission l’ela-borazione dei documenti di programmazione e di pianificazione nelsettore delle infrastrutture dei trasporti, il PGT rielaborato, e il docu-mento di programmazione pluriennale, DPP, che dovrebbe ogni treanni definire gli investimenti infrastrutturali prioritari nell’interessedel Paese, oltre che i compiti di revisione dei programmi di investi-mento già elaborati sulla base della Legge Obiettivo. Fino ad adessoci siamo occupati soprattutto di autostrade e di ferrovie; bisogna oc-cuparsi anche di un’adeguata programmazione degli investimenti incampo aeroportuale.

Ragioni di riflessione sulla natura giuridicadelle società di gestione

Dario Maffeo∗

Inizierò il mio intervento parlando di pastori e della Russia post–sovietica, non che sia improvvisamente impazzito, ma li ritengo esem-pi che possono aiutarci a capire le questioni che saranno affrontate nelcorso di questo seminario.

I pastori dunque.Da tempo accanto alla classica dicotomia tra proprietà pubblica (o

dello Stato) e proprietà privata, se ne è accostata una terza, la proprietàcomune, o commons, in presenza della quale non esiste un singolodecidente che con la sua autorità esclusiva, diriga l’uso di una risorsascarsa.

Chiunque ha titolo ad utilizzare un commons, o bene comune, enessuno è escluso dal goderne.

Così ciascun pastore potrà portare il proprio bestiame al pascolocomune, e ciascuno potrà aggiungervi una mucca e un’altra ancora,finché, un giorno, l’erba del campo sarà insufficiente al nutrimentodegli animali. La somma di tutte le decisioni individuali avrà cosìdilapidato il pascolo.

A questo dilemma si fa riferimento parlando di “tragedia dei comu-ni”.

Se un bene è soggetto ad un uso eccessivo — dando così luogo allatragedia dei comuni — allorché troppi proprietari esercitano il dirittodi usarlo e nessuno ha il potere d’escludere altri, specularmente, quan-do su un bene coesistono più poteri proprietari, potranno verificarsisituazioni di veti incrociati, che determinano un sottoutilizzo dellarisorsa.

∗ Coordinatore del gruppo di lavoro Affari Giuridici di Assaeroporti.. P, S, Il Tevere come il Danubio? Le ansie della privatizzazione, in Invertire

la rotta, Bologna , e ss.


Si parla a questo riguardo di “tragedia degli anticomuni”.All’origine dell’idea degli anticomuni sta l’osservazione che nella

Russia post–comunista, dove la vendita al consumo era stata libera-lizzata, a dispetto dei molti locali riscaldati lasciati liberi negli edificiai margini delle strade, che potevano prontamente essere adibiti asedi di esercizi commerciali, molti venditori ancora sostavano sulmarciapiede, operando dai loro gelidi chioschi di metallo.

Questa situazione paradossale, era il risultato del fatto che i riforma-tori russi avevano concesso ai privati cittadini singoli diritti afferentiall’esercizio del diritto di proprietà, invece dell’intero fastello di dirittiche avrebbe consentito di esercitare il pieno dominio. Si era così divisatra più individui la proprietà dei negozi, cosicché uno aveva il dirittod’alienare, un altro di locare, un altro ancora di occupare, un altro dideterminare l’uso dello spazio.

Questa modalità di privatizzazione, a prima vista assurda e in-comprensibile, era il risultato del tentativo dei riformatori di com-piacere tanto i sindacati, quanto gli amministratori delle società,di modo che nessuno mettesse i bastoni tra le ruote del sospiratocambiamento.

La priorità era quella di privatizzare il più velocemente possibile.Gli ottimisti immaginavano che eventuali costi di distribuzione

sarebbero stati assorbiti da volenterosi imprenditori, neofiti della pro-prietà privata, che avrebbero fatto partire i mercati affastellando lediverse prerogative del titolo nelle proprie mani. Ma la delusione fucocente: i nuovi spazi commerciali rimasero vuoti. Nessuno potevaoccuparne uno senza prima sopportare la gran noia della raccolta delleprerogative residuali dagli altri proprietari.

Di primo acchito questa esperienza di privatizzazione nella Russiapost–sovietica potrebbe farci sorridere, ma non sarebbe un sorrisogiustificato.

Il rischio di una “tragedia degli anticomuni” è infatti presente anchein alcune nostre società.

Vediamo come e perché.Il Legislatore con il d.m. del , nel dare attuazione a nor-

me precedenti ha affermato che le società di gestione aeroportua-

. H, The tragedy o the anticommons: Property in the transition from Marx to markets,in Harvard l. Rev. /, e ss.; P, , op. cit., e ss.

. Ragioni di riflessione sulla natura giuridica delle società di gestione

le dovevano essere costituite esclusivamente in forma di società dicapitali.

In effetti tutte le società di gestione aeroportuale hanno adottatola forma di società per azioni, vale a dire, la traduzione giuridica pereccellenza delle strutture capitalistiche dell’economia.

Ma, mentre è stata completata la privatizzazione formale di tutte lesocietà di gestione, è avvenuto solo in parte il processo di privatizza-zione sostanziale, vale a dire il passaggio della proprietà o della quotadi controllo dalla Pubblica Amministrazione a soggetti privati.

Se si scorre l’elenco delle principali società aeroportuali italiane, ese ne esamina la composizione dell’azionariato, si noterà infatti cheben su società annoverano soci privati nella propria compagineazionaria.

Ma di queste società, solo in la partecipazione privata è mag-gioritaria.

Laddove il processo di privatizzazione è stato solo parziale, debbonoquindi convivere interessi che potrebbero essere in conflitto e comun-que tali da rendere difficoltosa una gestione ottimale dell’impresa,dando così luogo ad una “tragedia degli anticomuni”.

Da un lato, vi è infatti l’interesse del privato che, coerentementecon l’art. del Codice Civile, ricerca:

— un dividendo appetibile e stabile,— la piena capacità di produzione della ricchezza da parte della

società;— l’accrescimento della consistenza patrimoniale della stessa.

Dall’altro vi è l’interesse della Pubblica Amministrazione a perseguiresoprattutto interessi pubblici–generali quali, ad esempio, la massimaoccupazione e lo sviluppo economico del territorio.

Per cercare di ovviare a questa situazione ed evitare quindi il rischiodi una “tragedia degli anticomuni”, occorrerà allora ricercare, nellaprassi, un modello gestionale che possa condurre a sintesi unitaria i

. C, Diritto Commerciale, Padova , e ss.. C, op. cit., .. Così N. I beni pubblici e le tragedie dell’interesse comune, in Invertire la

rotta, cit., .


diversi interessi di cui i soci pubblici e privati sono portatori

Questo modello gestionale non potrà però prescindere, lo ricorda-va nella Sua introduzione il nostro Presidente, dal fatto che lo scoposociale delle nostre società è quello lucrativo, consistente nella divisio-ne degli utili ex art. c.c., e che esse sono vere e proprie impresecommerciali, che operano in regime di concorrenza sul mercato eche coinvolgono le posizioni soggettive di investitori, imprenditori,creditori sociali e consumatori.

Ma, accanto a questo rischio di anticomune, legato alla contem-poranea presenza nella compagine societaria di azionisti privati e diazionisti pubblici, vi è un ulteriore, generale, e più grave elemento dipreoccupazione per le società di gestione aeroportuale; elemento dipreoccupazione che è poi la ragione principale di questo seminario eche definirei come “anticomune legislativo”.

Mi riferisco a quel proliferare di leggi, decreti, regolamenti che esa-mineremo in questa giornata di studio e che hanno indotto la dottrinaa parlare di pan–pubblicizzazione”, di “contaminazione pubblicistica”,di “impresa dimezzata” o di “società — quasi amministrazione”.

Penso, ad esempio:

— alla selezione dei contraenti attraverso procedure identichea quelle applicate dalla Pubblica Amministrazione median-te il riferimento alle figure di derivazione comunitaria degli“organismi di diritto pubblico” e delle “imprese pubbliche”;

— alla applicazione dei criteri e dei principi del procedimentoamministrativo;

— all’applicazione del diritto di accesso;— alle norme sulla selezione del personale attraverso procedure

concorsuali o para–concorsuali;

. Alcuni autori hanno posto in dubbio che la forma di S.p.A. sia effettivamente la piùadatta a svolgere anche attività il cui obiettivo principale non sia il profitto. Tale posizionecritica ha trovato la sua più efficace espressione nella definizione di S.p.A. in mano pubblicacome una formula “insincera”, e nel rilievo della “imperfezione della società per azioniquale strumento per l’esercizio di una attività pubblica”, finalità, quest’ultima, che sarebbeincompatibile con la funzione lucrativa tipica delle S.p.A. Così A, Tipologia dellesocietà per azioni e disciplina giuridica, in « Riv. Soc. », , .

. G (a cura di), Le società a partecipazione pubblica, Torino ; U, Riflessionisulla governance delle società in mano pubblica, « Dir. amm. », , ss; C ,, L’In house providing: un impresa dimezzata, « Dir. amm. », , ss.


— alla limitazione del numero degli amministratori e dei lorocompensi;

— alle norme in materia di anticorruzione;— alle norme in materia di trasparenza;— al diritto del Ministro delle finanze di nominare il Presidente

del Collegio Sindacale e del Ministro dei trasporti un sindacoeffettivo.

Un fenomeno questo, che ha imposto deroghe alla disciplina co-dicistica, controlli, modelli comportamentali, regole squisitamentepubblicistiche, privilegi a favore del socio pubblico e a sfavore delsocio privato, che determinano una contaminazione della causa socia-le e condizionano pesantemente la gestione privatistica delle nostreimprese, tanto che la dottrina si è posta l’interrogativo più forte, valea dire se queste società siano, in senso civilistico, diverse dalle altre ese il socio pubblico sia anch’egli diverso dagli altri soci.

Ovviamente questa deriva pubblicistica sarà più sentita nelle societàdove la partecipazione azionaria del socio pubblico è maggioritaria, maanche nella realtà dove è minoritaria, essa incide sulla governance aziendale.

Ci troviamo quindi di fronte ad una contraddizione di fondo: daun lato il Legislatore ha favorito, anzi ha imposto, che le società digestione si trasformassero in imprese private, ma contestualmente, haintrodotto, ancorché in modo disorganico, in queste imprese privateforti elementi pubblicistici.

Alcuni potrebbero obiettare che non vi è alcuna contraddizione,visto che le nostre società operano come concessionarie dello Stato perla gestione di un servizio pubblico essenziale: dunque il considerare ilgestore aeroportuale come un soggetto pubblico, tenuto al rispettodegli obblighi procedimentali, di trasparenza e di evidenza pubblica alpari della Pubblica Amministrazione, sarebbe pienamente legittimo.

L’osservazione è suggestiva, ma non convince.Orbene, è indubbio che le nostre società siano state oggetto di una

concessione traslativa con la quale la Pubblica Amministrazione hatrasferito diritti soggettivi e poteri di cui era titolare, ampliando cosìla sfera giuridica del gestore.

. C, La Pubblica Amministrazione come socio, l’interesse pubblico e la tutela dei terzi,in Le Società Commerciali: organizzazione, responsabilità e controlli (a cura di Vietti, e ss.).


Del resto, l’art. del Codice della Navigazione, prevede che « ilgestore aeroportuale (sia) il soggetto cui è affidato, sotto il controllo ela vigilanza dell’ENAC, insieme ad altre attività o in via esclusiva, ilcompito di amministrare e di gestire, le infrastrutture aeroportuali edi coordinare e controllare le attività dei vari operatori privati presentinell’aeroporto o sul sistema aeroportuale considerato ».

Specularmente la giurisprudenza ha affermato che al gestore sonostati affidati « oltre ai normali compiti operativi propri dell’impresa,pubbliche funzioni e connesse responsabilità in ragione dei serviziche essi offrono agli utenti ».

Dunque per il nostro ordinamento giuridico (intendendo per taleil diritto positivo e la giurisprudenza), il gestore aeroportuale svolgela funzione pubblicistica di amministrare e gestire le infrastruttureaeroportuali e di coordinare e vigilare le attività dei vari operatoriprivati presenti in aeroporto, fermo restando il potere di vigilanza e dipolizia dell’ENAC.

In tali casi, l’attività del gestore dovrà essere assoggettata alla disci-plina pubblicistica, ma viceversa per tutto ciò che attiene ad attivitàdiverse da quelle strettamente aeroportuali, vale a dire alla sua vita in-terna, al suo funzionamento, ai rapporti tra i soci, ai rapporti commer-ciali con clienti e subconcessionari, al perseguimento dell’interessesociale, deve prevalere, a mio avviso, il diritto privato.

Le nostre società — ancorché a partecipazione pubblica — sonoinfatti persone giuridiche di diritto privato, nelle quali il socio pubblicodeve esercitare dei poteri privatistici nel rispetto dei limiti previstidal diritto societario comune e, quindi, non diversi da quelli di unqualunque altro socio.

La dottrina che ho citato poc’anzi, osserva a questo riguardo che ilmodello organizzativo, i tipi sociali e buona parte della disciplina sullesocietà sono inderogabili per l’esigenza di tutela degli interessi generalidei terzi, dei creditori sociali, degli eventuali soci di minoranza e delmercato. Il punto naturale di riferimento dell’interprete allora è ladisciplina del codice civile. Ed è bene ricordare che ciò non è certo ilfrutto di un omaggio all’autonomia privata, bensì una conseguenza dinorme imperative.

. TAR Lazio, sez. III ter, n. del febbraio .. Così C, op. cit., .


Chiara è sul punto la Relazione del Ministro Guardasigilli al codicecivile, dove si legge che, nei vari casi di partecipazione pubblica asocietà: « è lo Stato medesimo che si assoggetta alla legge delle societàper azioni per assicurare alla propria gestione maggior snellezza diforme e nuove possibilità realizzatrici ».

Del resto la Corte di Cassazione ha più volte affermato che la socie-tà partecipata o in mano pubblica: « non muta la sua natura di soggettodi diritto privato solo per il rapporto di dipendenza con l’ente pubblico,e tutti i rapporti che derivano, restano di assoluta autonomia », sicchéall’ente pubblico « non è consentito incidere unilateralmente sullosvolgimento di questi e sull’attività della società, mediante l’eserciziodi poteri autoritativi o discrezionali, non prevedendo la legge alcunaapprezzabile deviazione, rispetto alla comune disciplina privatisticadelle società ».

Il criterio a cui il legislatore dovrebbe attenersi per scongiurare ilrischio di un “anticomune legislativo”, dovrebbe allora essere quellodi discernere con scrupolo le attività che ineriscono più strettamentealla natura privata, commerciale ed imprenditoriale, da quelle chesi configurano come aventi rilievo pubblicistico, per poi prevederel’assoggettamento a procedure ed obblighi tipicamente pubblicisticisolo in relazione a queste ultime.

Si tratta certamente di un esercizio non semplice ma che, a costodi qualche inevitabile approssimazione, mi pare utile tentare, ancherichiamandomi all’indagine sul settore aeroportuale svolta dalla Auto-rità di Vigilanza sui contratti pubblici alcuni anni orsono, discutibileper alcune conclusioni, ma di indubbio pregio sotto molti aspetti.

In estrema sintesi, mi pare possano essere indicate come di inte-resse pubblico le attività aeronautiche che il gestore aeroportuale, inquanto concessionario, è obbligato a garantire convenzionalmente oper legge, sottoposte alla vigilanza di ENAC e regolamentate, per laparte economica, sulla base della vigente disciplina in tema di rego-lazione tariffaria. Ugualmente, rilevanza pubblica mi pare scontatodebba essere attribuita agli affidamenti di appalti di lavori, servizi e

. Relazione del Ministro Guardasigilli, n. .. Così, da ultimo, Cass., sez. un. aprile , n. e Cass, sez. un., febbraio

, n. .. Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di Lavori, Servizi e Forniture, La

gestione aeroportuale, disponibile sul sito internet www.anticorruzione.it.


forniture che risultino strumentali a quelle medesime attività.In tutti questi casi le amministrazioni concedenti e quelle che a

vario titolo sono intestatarie della vigilanza e del controllo sull’operatodelle nostre società, devono disporre di poteri di indagine e verifica.

Non rientrano invece nel novero dell’interesse pubblico, e devonoquindi essere rimessi alla libera iniziativa imprenditoriale del gestoreaeroportuale ed assoggettati alle sole norme del diritto civile, i rapporticommerciali con i vettori e con i terzi come, ad esempio, le subconcessioni di spazi per uffici, negozi, parcheggi, alberghi.

In questi casi, infatti, come recentemente chiarito dalle SezioniUnite della Cassazione e dal Consiglio di Stato, e con buona pace delPresidente dell’ANAC, il gestore — e cito le Sezioni Unite —

agisce in veste privatistica in ordine ad un bene di cui ha la disponibilità, peril perseguimento di interessi economici e imprenditoriali disancorati dalloscopo primario della gestione dell’aeroporto, che è quello di assicurare laregolarità del traffico aereo e, correlativamente, l’efficienza e la funzionalitàdegli impianti.

Le ragioni di fondo della pervicacia con la quale il legislatore e talu-ni settori della Pubblica Amministrazione insistono nel voler imporrea soggetti privati procedure e regole che disciplinano il funzionamen-to della pubblica amministrazione sono intuibili, e risiedono nellaconvinzione che tali strumenti garantiscano la massima obiettività,imparzialità e trasparenza e siano il miglior antidoto alla illegalità.

La realtà dei fatti, però, ha dimostrato che sono proprio gli appe-santimenti burocratico–pubblicistici l’occasione per distorsioni delmercato e corruttele oltreché che per maggiori costi. Insistere nelvolerne estenderne l’ambito applicativo a soggetti operanti nel settoreprivato, oltre a denotare una forte sfiducia nei confronti delle leggi dimercato e dell’iniziativa privata, è, a mio avviso, un errore sia sotto unprofilo di diritto che fattuale.

Gli illustri relatori che interverranno all’odierno seminario ci espor-ranno lo stato della legislazione e della giurisprudenza in relazione adiversi specifici aspetti della gestione aeroportuale o ad ambiti nor-mativi che comunque incidono sulle nostre società di gestione: le giàrichiamate subconcessioni commerciali, la riforma del codice della

. Così Cass., SS.UU., // n. , e, in termini Cons. di Stato, sez. V, //.


navigazione, la normativa in tema di anticorruzione e trasparenza, leresponsabilità penali.

Non è mia intenzione, né potrei, anticipare alcuna delle conclusionia cui giungeranno, ma sento di poter azzardare che in quegli ambiti,così come in altri ai quali intendo accennare io stesso, il legislatore ela giurisprudenza non sono sempre stati in grado di separare con ildovuto rigore ciò che deve essere trattato come pubblico da ciò chenon deve. Il rischio di “anticomune legislativo” è dunque concreto, epuò snaturare e danneggiare le nostre società privandole di fondamen-tali strumenti per l’esercizio dell’attività imprenditoriale, a cominciaredall’integrità e dall’intangibilità dello stesso patrimonio sociale, comeproverò a dimostrare con alcuni esempi.

Il primo esempio riguarda la disciplina dettata dalla Finanziaria, in tema di uscita dei soci pubblici dalle società ritenute nonstrettamente necessarie al perseguimento delle loro proprie finalitàistituzionali.

Il secondo esempio attiene alla tutela del patrimonio sociale chedefinirei immateriale, costituito da quel complesso di informazioni edati relativi alla vita societaria destinati a rimanere segreti.

Vediamo il primo esempio.La Finanziaria ha imposto alle amministrazioni pubbliche di

alienare le partecipazioni non strettamente necessarie al perseguimen-to delle loro proprie finalità istituzionali.

La successiva legge di Stabilità , all’art., comma , stabilisceche le partecipazioni non alienate mediante procedura ad evidenzapubblica entro il //, cessano ad ogni effetto a tale data, e cheentro il //, le società devono liquidare in denaro, il valoredella quota del socio cessato in base ai criteri fissati dall’art.–ter,secondo comma del CC.

Il comma , nel prevedere che la “partecipazione non alienatacessa ad ogni effetto”, pone molti dubbi interpretativi in merito al-la qualificazione giuridica dell’ipotesi di “uscita ex lege” del sociopubblico introdotta dalla norma.

Estremamente significativo ed illuminante è al riguardo il pareredella Corte dei Conti per cui la fattispecie “non appare prima facie

. Corte dei conti — Sezione Regionale di Controllo per le Marche — n. del aprile .


riconducibile a istituti tipici del diritto societario, in coerenza, del resto,con la tendenza del Legislatore” — prosegue la Corte dei Conti — aintrodurre per le società partecipate “regimi differenziati e speciali”, afavore del socio pubblico.

Ma questo regime “differenziato e speciale”, ovvero “peculiare”per riprendere il termine usato dalle Sezioni Unite della Cassazionenella nota sentenza del in tema di giurisdizione contabile, oltread essere a favore del socio pubblico è, nella fattispecie, fortementeviziato sotto un profilo costituzionale.

La legge di Stabilità , ha infatti introdotto un meccanismo diinterruzione del rapporto societario, del tutto peculiare ed ineditonell’ambito del diritto civile che si concretizza in una attività, impostaper legge, estremamente onerosa per le casse delle società partecipate,incidendo, del tutto illegittimamente, sull’autonomia negoziale delleparti liberamente trasfusa nel patto sociale e nel relativo statuto.

Ma vi è di più.Le società partecipate si vedono costrette a subire, per legge, gli

effetti negativi e pregiudizievoli della condotta posta in essere dallostesso ente pubblico, cui dovranno coattivamente liquidare le dette par-tecipazioni ormai vietate, che quest’ultimo non è riuscito a collocaretra il pubblico dei risparmiatori ed investitori privati.

Il secondo esempio riguarda la riservatezza sulle informazioniaziendali.

Il nostro Codice Civile attribuisce, come è noto, un tale rilievoal riserbo sulle informazioni che attengono all’esercizio sociale dadettare, in relazione alle società per azioni, una disciplina di estremorigore.

Essa, addirittura, nega agli stessi soci un generalizzato diritto diispezione e di informazione in merito all’andamento della gestionesociale. Al singolo azionista non spettano che il diritto di consultareil libro dei soci ed il libro delle assemblee ed il diritto di visionare ilprogetto di bilancio in vista dell’assemblea che deve provvedere allasua approvazione.

Fuori da tali ambiti, il singolo azionista non ha il diritto di ottenerenotizie sull’andamento delle operazioni sociali e su determinati affari.

Alla riservatezza sui dati aziendali — in virtù del segreto profes-sionale — sono tenuti, a pena di sanzioni sia civili che penali, gliamministratori, gli organi di controllo e, in forza dell’art. c.c.,


gli stessi dipendenti. E ciò a tacere delle ancora più pregnanti misuredi tutela della riservatezza sulle informazioni rilevanti dettate per lesocietà quotate sul mercato borsistico (fattispecie non estranea allesocietà di gestione aeroportuale).

La ratio delle norme che ho citato è evidente: le informazioniaziendali, soprattutto se riservate, costituiscono parte del patrimonioaziendale, e la loro divulgazione, un danno da evitare e sanzionare.

Ciò nonostante, negli ultimi anni, il legislatore italiano ha adottatouna serie di misure che impongono alle società di gestione aeroportua-le (talvolta in modo specifico, talvolta nell’ambito di interventi generalivolti a garantire la trasparenza sull’operato della pubblica ammini-strazione) di comunicare a terzi quando non di rendere di pubblicodominio, informazioni aziendali e commerciali riservate anche nonattinenti all’esercizio di attività con rilevanza pubblicistica.

L’esempio più eclatante è costituito dall’art. , commi e , deldecreto legge dicembre , n. il quale ha stabilito che i gesto-ri di aeroporti che erogano incentivi commerciali ai vettori aerei infunzione dell’avviamento e sviluppo di rotte, oltre a dover esperireprocedure di scelta del beneficiario, trasparenti e tali da garantire lapiù ampia partecipazione dei vettori potenzialmente interessati, so-no tenuti a comunicare all’Autorità di Regolazione dei Trasporti eall’Ente Nazionale per l’Aviazione Civile l’esito di tali procedure, uti-lizzando un fac–simile di scheda contenuto nelle istruzioni operative,che prevede, tra le altre informazioni da fornire, anche l’ammontaredell’incentivo erogato.

Le norme citate, si badi bene, si applicano a tutte le forme di incenti-vazione praticate dai gestori aeroportuali verso i vettori, a prescindereo meno dalla loro qualificazione quali Aiuti di Stato e a prescinderedal regime proprietario, pubblico o privato, delle società di gestio-ne: è dunque irrilevante che tali incentivazioni avvengano medianteutilizzo di fondi pubblici ovvero privati.

Fortunatamente, sino ad ora, in sede di applicazione da parte delMinistero dei Trasporti e dell’ENAC delle norme citate, è prevalsauna linea interpretativa che ha ridimensionato la portata delle normedi legge, consentendo la riservatezza almeno sugli aspetti economicipiù sensibili dei rapporti tra aeroporti e vettori, ma rimane comunqueevidente l’intenzione del legislatore di attrarre nella sfera pubblica edi sottrarre dall’ambito della privacy aziendale, una delle più rilevanti


espressioni dell’attività imprenditoriale, vale a dire la ricerca di clientiattraverso politiche commerciali che, per definizione, per essere effi-caci devono essere — e sono, per tutte le altre società — coperte dariservatezza.

Ancora oltre, sul medesimo tema, si è spinta la giurisprudenza.Negli scorsi mesi un vettore ha adito diversi TAR per vedere af-

fermato il proprio diritto di accedere, ai sensi della legge /, aicontratti commerciali che talune società di gestione aeroportualeavevano stipulato con un vettore concorrente.

Il ricorrente sosteneva che quei contratti costituissero un improprioutilizzo di fondi pubblici e comunitari e che concedessero al vettoreconcorrente “condizioni economiche di favore”. Sosteneva ancora ilricorrente che quegli stessi contratti avrebbero dovuto essere assegnatia seguito di una procedura ad evidenza pubblica ed invocava il propriodiritto di accesso al fine di « valutare la sussistenza dei presuppostiper agire in giudizio a tutela dei propri diritti ed interessi lesi dallecondotte segnalate ». Le società di gestione resistenti hanno tutteeccepito — tra l’altro — che l’oggetto delle istanze di accesso fosserodocumenti attinenti ad attività commerciali ed industriali, quindi didiritto privato.

I TAR aditi, respingendo le eccezioni della società di gestione hannoinvece accolto le richieste del vettore ricorrente e consentito l’acces-so ai contratti. Pur riconoscendone la natura privata, i TAR hannoqualificato i contratti come atti di rilevanza pubblica in quanto ri-tenuti strumentali all’attività di servizio pubblico svolta dal gestoreaeroportuale.

Le decisioni dei TAR, a mio avviso criticabili, hanno quindi attrattonella sfera pubblica atti non solo formalmente regolati dal dirittoprivato ma che, anche sostanzialmente, attengono a quell’insieme diattività di tipo commerciale che le società di gestione — quale chesia la loro composizione societaria — svolgono come privati in uncontesto fortemente competitivo.

Giovi a tal proposito ricordare che qualche anno orsono, la Ci-vil Aviation Authority britannica, dimostrando tutt’altra sensibilità e

. TAR Sardegna, sentenza del settembre n. , TAR Puglia, sentenza del dicembre n. ; TAR Veneto, sentenza del dicembre n. e TAR Sicilia,sentenza del dicembre n. .


percezione del mercato, in un proprio documento relativo all’applica-zione della direttiva comunitaria sui diritti, ha escluso che la disclosureche gli aeroporti debbono porre in essere nell’ambito del processo difissazione dei diritti, dovesse spingersi sino a comprendere ogni aspet-to della politica commerciale, ed ha motivato tale posizione rilevandoche ciò sarebbe stato contrario alle norme sulla concorrenza perchéavrebbe avuto l’effetto di fissare i prezzi ed eliminare la concorrenzatra aeroporti.

Di tale aspetto, e della necessità di salvaguardare e non alterarel’intensa concorrenzialità che anima il mercato aeroportuale, i giudiciamministrativi italiani non hanno invece tenuto alcun conto.

Mi fermo qui.Sia perché il tempo concessomi è terminato, sia perché sono molto

curioso di sapere cosa diranno i relatori che interverranno nel corsodei nostri lavori.

Spero di aver correttamente interpretato le esigenze delle colleghee dei colleghi del Gruppo di Lavoro Affari Giuridici di Assaeroporticon i quali abbiamo voluto fortemente questo seminario.

Come giuristi di impresa siamo spesso in difficoltà quando dob-biamo suggerire ai nostri responsabili una linea di condotta o la piùcorretta procedura da seguire.

Quotidianamente, nel nostro lavoro, ci troviamo ad affrontare que-stioni come la formalizzazione di accordi con i vettori, l’affidamento aterzi di spazi commerciali, l’assegnazione di appalti per l’erogazionedi servizi o l’esecuzione di lavori: tutti temi che aldilà del loro valore,talvolta modesto, sovente sollevano incertezze, dubbi e perplessitàche investono tematiche giuridicamente complesse che attengonoalla natura giuridica delle nostre società di gestione, al corretto in-quadramento delle attività che svolgiamo, o all’ambito applicativo dinormative spesso formulate in modo equivoco e contraddittorio.

Quelle incertezze e quei dubbi –ognuno dei colleghi presenti lopotrebbe testimoniare — sono diventati una costante del nostro lavoroanche perché, “l’anticomune legislativo” è sempre dietro l’angolo.

Sono però certo che oggi, su molte ed importanti questioni, potre-mo fare finalmente chiarezza.

Grazie per l’attenzione.

Il ruolo di EASAnell’attuazione del Regolamento /

e la standardizzazionealla fine del periodo di transizione

Giulio De Crescenzo∗

Una breve premessa

Il Regolamento /, Basic Regulation, recante regole comuninel settore dell’aviazione civile e che ha di fatto istituito l’EASA, avevaanticipato la necessità di estendere le aree di competenza, allora pre-viste, ad altre attività che erano originariamente escluse dal mandatocomunitario, quali ad esempio AirCrew and AIR OPS, ma aveva giàindicato la possibilità di un futuro allargamento ad altre aree speci-fiche. Tale primo allargamento delle competenze fu attuato con ilRegolamento / e in accordo alle indicazioni originarie di cuiappunto al Regolamento , fu prevista la possibilità di un ulterioreampliamento della normativa comunitaria alle aree ATM–ANS e Ae-roporti. Tale passaggio finale viene concluso con il Regolamento del . È con questo regolamento che le competenze dell’EASAvengono di fatto allargate nell’ottica di un sempre più continuo TotalSystem Approach.

Per quanto riguarda gli Aeroporti, la maggioranza delle Organizza-zioni consultate a suo tempo, aveva chiaramente indicato la necessitàdi poter disporre di un mezzo normativo che potesse avere più ef-ficacia soprattutto nella fase della trasposizione dei requisiti ICAOa livello nazionale, contribuendo con ciò ad un più coerente e piùrapido innalzamento dei livelli globali di sicurezza.

Sin da allora la stessa Agenzia aveva chiarito che uno degli obiet-tivi principali insiti nella stessa “Basic Regulation”, era quello di

∗ Aerodromes Section Manager European Aviation Safety Agency.


assistere gli Stati Membri nelle loro attività di piena rispondenzaalle normative ICAO. I nuovi requisiti europei avrebbero pertantopotuto di fatto sostituire le varie normative nazionali in essere faci-litando il coordinamento a livello europeo e una applicazione piùarmonizzata degli standard ICAO, assicurandone compliance ed unpratico recepimento.

Questo è stato sicuramente uno degli obiettivi per cui si è decisodi allargare le competenze EASA anche nel settore specifico degliAeroporti.

Le Aree di Competenze

Ma quali sono alla luce del Reg. , le aree specifiche che si è decisodi regolamentare per la parte Aeroporti. Non certamente tutti gliaspetti connessi, ma esclusivamente la parte inerente alla SAFETYAeroportuale.

Quindi le infrastrutture a terra e le operazioni connesse e, diconseguenza: progettazione, manutenzione, gestione degli aero-porti, personale ed organizzazioni, protezione delle aree limitrofeagli aeroporti, progettazione, produzione e manutenzione degliequipaggiamenti aeroportuali e personale connesso. Per cui primochiarimento necessario è che si esclude dalla materia ogni riferimen-to ad aspetti di carattere economico–regolamentare o per esempioaspetti relativi alle tasse aeroportuali. Inoltre si è deciso di includeretutti gli aeroporti aperti al pubblico uso che effettuano servizi di

. Il ruolo di EASA nell’attuazione del Regolamento /

trasporto aereo commerciale con operazioni strumentali di avvi-cinamento. Aeroporti adibiti ad uso esclusivo militare, di polizia edogana sono pertanto esclusi dalla regolamentazione in questione.

La Certificazione

A parte quanto detto sopra in termini di applicabilità, un altro ele-mento fondamentale riguarda l’aspetto certificativo degli Aeroportiperaltro già previsto a livello ICAO. Il concetto di certificazioneaeroportuale per tutti gli aeroporti soggetti alla normativa comu-nitaria, è stato ampiamente supportato dalle Organizzazioni. Lacertificazione, pertanto, deve tenere conto sia dell’aspetto tecni-co infrastrutturale di design aeroportuale, sia della gestione delleoperazioni. Dovrà assicurare, quindi, che le infrastrutture sianoconformi ed aderenti agli standard internazionali ICAO, e che l’O-peratore Aeroportuale sia in grado di condurre le operazioni insicurezza.

Infatti, quando si parla appunto di Safety non si può prescinderedall’elemento della gestione delle operazioni e dei relativi serviziconnessi. Da qui ne consegue la necessità di avere requisiti specificiper le Organizzazioni e per l’Operatore Aeroportuale. In sostanzal’Operatore dell’Aeroporto ha il preciso ruolo di garantire il ne-cessario coordinamento con tutte le altre entità che possono avereinfluenza da un punto di vista di Safety di un aeromobile; altre entitàche possono essere l’Operatore Aereo, il Fornitore dei Servizi ANS,Ground Handlers, Fornitore di Carburanti, VV.F.

Tale aspetto influisce in maniera determinante anche sui requisitirelativi al personale che opera in aree a forte impatto dal punto di


vista della Safety in generale e, quindi, in termini di competenze–qualifiche–addestramenti–requisiti medici eventuali.

L’importanza del “ Management System”

Le basi per un equilibrato processo di certificazione vanno ricercatenel Management System, già ampiamente previsto a livello ICAO pertutti gli Aeroporti. La ADR.OR.D. “Management system” prescrive:The aerodrome operator shall implement and maintain a managementsystem integrating a Safety management System che necessariamentedeve essere allo stesso tempo proporzionato ed equilibrato. La cre-scita del traffico aereo impone dei miglioramenti a livello globale.Per cui agli Stati Membri, al fine di mantenere sempre un eleva-to livello in termini di Safety, si richiedono misure addizionali. Lasempre più complessità del sistema, l’integrazione e l’automazio-ne sempre più crescente, richiedono un più formale ed integratoapproccio alla Safety.

Tutto questo si traduce sempre più in una proattiva analisi dei rischie delle metodologie di assessment dei rischi stessi: da qui la necessitàdel “Safety Management” che, nonostante sia stato imposto anche efinalmente a livello ICAO, soffre comunque di una carente normativaa livello generale e sempre più viene lasciato alla singola responsabilitàdelle varie National Aviation Authorities.


Una corretta applicazione degli standard stabiliti dall’Annesso ICAO, richiede quindi una sistematica applicazione dei principi inogni tipo di Organizzazione, incluso le singole Autorità Aeronautiche.Per cui solamente un coordinato ed armonizzato processo prima ditutto a livello EASA e di conseguenza a livello delle singole Autorità,potrà migliorarne l’applicazione e la sua efficacia a livello globale.Occorre, quindi, un approccio quanto più possibile proporzionato edequilibrato.

Un valido contributo viene fornito dall’European State Safety Pro-gramme (EASP) pubblicato a fine che descrive il processo per unaefficace analisi e gestione dei rischi in materia di Safety, assicurandoche tali rischi siano continuamente monitorati in stretto coordinamen-to e cooperazione con gli Stakeholders facenti parte del sistema. I mez-zi di implementazione del Safety Management in maniera coordinatae strutturata, vengono invece delineati nei SSP State Safety Programmee SMS Safety Management System.

Il tutto si traduce, a livello tecnico, in una particolare attenzione siada parte di EASA che da parte delle NAAs alle:

— fasi di pianificazione e coordinamento;— attività regolamentari in generale che dovranno sempre più

essere mirate al concetto di efficienza e proporzionalità;— standardizzazione, che tenga conto dei differenti specifici domi-

ni (cross domain);— specifiche competenze degli ispettori;— supporto e addestramento nelle fasi di implementazione, con

particolare attenzione nei casi di maggiore criticità;— attività mirate alla valorizzazione del concetto di Safety.

Il cambiamento di mentalità e di cultura deve essere quindi indi-rizzato in tale direzione e solo così si potranno anche migliorare lemodalità con cui oggi tutti i principali attori del sistema conduconol’attività di sorveglianza di cui alle rispettive responsabilità.


Distribuzione delle responsabilità in base al Reg. e la regola-mentazione a livello EASA

L’estensione delle competenze sicuramente contribuisce a ridurre le diffe-renze in termini di interpretazioni ed implementazione e l’estensione allaparte ADR, offre altresì la possibilità di stabilire regole comuni per l’interosistema dell’aviazione; quindi non da ultimo la possibilità di ridurre lamoltiplicazione di attività regolamentari a differenti livelli.

Il tutto si traduce in un significativo miglioramento delle generaliprospettive in termini di Safety, venendo incontro al concetto del “totalaviation safety approach”, in maniera da assicurare interoperabilità,armonizzazione delle regole, ed una più efficiente aderenza delleregole di Safety con le normative comunitarie. Quindi in conclusione:più armonizzazione in un sistema integrato e minori costi eliminandola duplicazione di funzioni.

Tutte le attività, quindi, che hanno un coinvolgimento a livello eu-ropeo sono eseguite direttamente da EASA. Per cui le fasi relative allapreparazione delle regole, supporto nella implementazione, standardiz-zazione, rimangono gestite a livello EU. Tutte le attività invece di livellocertificativo, ispezioni sulla applicazione delle regole da parte degli ope-ratori e misure di enforcement rimangono a livello nazionale. Compito


primario di EASA è quello di supervisionare come le rispettive NAAsconducono le proprie attività certificative e di sorveglianza.

Per cui in base a quanto previsto dal Reg. , è l’EASA che ha ilcompito di elaborare la parte regolamentare e produrre le “Opinions” perla Commissione e adottare a supporto Certification Specifications, Accepta-ble Means of Compliance, Guidance Material, con l’obiettivo di sviluppareun efficiente e trasparente processo. A tale fine l’Agenzia predisponeannualmente un Rulemaking Programme oltre ai piani pluriennali, basatiquanto più possibile su una coerente analisi dei rischi.

Come sopra detto l’Aviazione è un settore assai dinamico che costan-temente si sviluppa grazie soprattutto ai nuovi sistemi innovativi ed allenuove tecnologie. Per questo motivo sempre più alta è la necessità cheanche dal punto di vista regolamentare i processi siano sempre più effi-cienti e flessibili e rivolti innanzitutto alle esigenze dell’Industria oppureai cambiamenti a volte legati a fattori esterni che possono comunqueavere grande impatto dal punto di vista della Safety in generale (si pensisolo ai recenti eventi quali Germanwings U, gli eventi che hannocoinvolto voli della Malaysian, oppure in generale, all’impatto in terminidi cybersecurity).

Per cui gli attuali processi normativi e le metodologie usate devonosempre più essere mirati al costante monitoraggio delle “safety performan-ce” in generale, facendo il miglior uso possibile dei mezzi e delle risorsedisponibili rendendo efficace il lavoro delle singole Autorità Nazionali. Inuovi processi indicano sempre di più l’esigenza per le singole NAAs diagire in maniera congiunta e coordinata attraverso processi di cooperazio-


ne particolarmente in termini di sorveglianza. Il problema maggiore, percerti versi, può essere soprattutto per i paesi più piccoli che spesso nondispongono di sufficiente e qualificato personale. E da qui la possibilità difar ricorso a pool of inspectors oppure cross national inspection service.

L’attività di monitoraggio deve considerare tutte le informazioni dispo-nibili a livello di Agenzia e deve verificare che le NAAs abbiano le effettivecapacità di condurre le attività di certificazione e la sorveglianza di compe-tenza come da reali necessità e lo stesso dicasi in termini di eventuali azionicorrettive qualora sussistano elementi che debbano essere migliorati.

Le figure sottostanti evidenziano l’interconnessione necessaria al finedi una corretta integrazione delle priorità che scaturiscono dall’analisi deirischi con le componenti di tipo regolamentare.

Ed in tale ottica e nella stessa direzione anche i sistemi usati in tema diEASA “Advisory Bodies”che sono stati proprio di recente modificati pro-prio nell’ottica di assicurare un consistente, efficiente ed efficace sistemasempre più proporzionato alle reali necessità.

Il ruolo di EASA nella standardizzazione del Regolamento

Come visto sopra il compito dell’EASA a livello europeo è quello dipredisporre l’impianto normativo generale e specifico per ogni settoredi riferimento. Quindi è compito delle singole Autorità Nazionali far


sì che tali regole siano adottate dai differenti attori del sistema, ma poiè ancora compito dell’EASA verificare che tali regole siano adottateed implementate nel corretto modo.

Per cui i ruoli devono essere ben distinti e considerati per comerealmente devono essere.

A questo proposito va ricordato che le regole offrono differentipossibilità e flessibilità– sistemi alternativi di rispondenza, venendoincontro ai concetti di Performance Based e Risk Based Approach. Non èpossibile infatti avere un uniforme e simile percorso all’interno dei paesi dell’area EU e degli altri paesi affiliati. Le realtà nazionali, leproblematiche legali, aspetti di carattere nazionale imprescindibili, intaluni casi, si prestano a differenti possibili applicazioni pratiche delleregole e non vi è talvolta soluzione per immediati o facili cambiamenti.

Il concetto di “Standardizzazione” a livello EASA/NAAs già esisteda tempo e per la parte Aeroporti, da un punto di vista procedurale, èpraticamente simile a quello che già abbiamo per le altre specifichearee. Quindi in generale, a livello di EASA, seguiremo per quantorealmente praticabile quello che già abbiamo previsto per gli altrisettori del complesso sistema dell’aviazione. Ovviamente tutti i pro-cessi e le procedure dovranno essere allineati con l’impianto generalein essere. Diversa cosa è rendere operativo ed efficace il processo distandardizzazione in materia di Aeroporti.

L’impianto regolamentare di cui al Reg./, e da qui la prin-cipale differenza con le altre aree, concede, come detto sopra, moltopiù spazio in termini di flessibilità; ci si è resi conto che il comples-so mondo dell’Aeroporto necessitava sicuramente un approccio piùrazionale, senza tuttavia perdere di vista l’importanza degli obiettiviprimari in termini di salvaguardia generale della Safety.

Per cui nella stesura della norma sono previste diverse possibilitàdi far ricorso ad elementi di flessibilità in fase di applicazione appuntodelle regole: da un lato abbiamo i mezzi Alternativi di Rispondenza (Alt-MOC) come possibilità alternativa ai Metodi Accettabili di Rispondenza,(e questo è perfettamente in linea con quanto già abbiamo per altre areespecifiche); vi è la possibilità, a dir il vero, non molto comune di far ri-corso ad Art. ()()() di cui al Reg. in tema di Flexibility provisions (eanche questa possibilità perfettamente in linea con quanto già abbiamoin altre aree). Vi sono anche altri sistemi: pensiamo ad esempio alle variepossibilità in termini di Certification Specifications — Equivalent Level of


Safety (ELOS); Special Conditions; Deviation Acceptance and Action Document(DAAD). Oppure la eventualità di rilasciare certificati sulla base anche dipossibili “non compliance” ma in linea con i programmi di azioni correttivegià verificati o approvati dalle rispettive Autorità Competenti. Questo è unelemento nuovo e significa che molta più autonomia viene prevista nellaverifica dei singoli casi specifici. Infine, le prescrizioni in termini di pro-porzionalità applicabili al Management System, che sempre dovrà essereproporzionato ed in linea con le reali complessità dell’Organizzazione cuici si riferisce.

Da tutto ciò ne consegue una grande discrezionalità da parte dellaAutorità Nazionale sulle modalità e metodi di applicazione dei variconcetti di flessibilità e proporzionalità previsti.

L’elemento discriminante è capire fin dove la singola Autorità Na-zionale può agire e fino a che punto l’Agenzia stessa, che poi conducele attività in termini di verifica della corretta applicazione delle regole,può accettare metodi alternativi e flessibilità aggiuntiva.

Ovviamente non si può in questa sede avere un elenco esaustivodi ciò che è praticamente in linea oppure di ciò che è contrario allospirito generale delle regole comunitarie.

Premesso quanto sopra il ruolo EASA nella standardizzazione dovrà es-sere soprattutto questo. L’EASA con l’attività di Standardizzazione assistedi fatto la Commissione monitorando l’effettiva e l’uniforme applicazio-ne delle regole. A tale fine e solo a tale fine l’EASA conduce attività diispezioni a livello di NAAs anche con lo scopo di verificare la correttezza el’efficacia delle regole stesse in materia di Safety. Nel caso di inadempienzel’EASA riporta allo Stato Membro ed alla Commissione, che possonoagire di conseguenza con misure correttive.

Fasi della Standardizzazione Azioni supplementari


Le nuove proposte di revisione del Regolamento /

Nel primo Draft pubblicato dalla Commissione a fine della possi-bile e futura revisione del Regolamento , alcune importanti novitàriguardano proprio la parte relativa agli Aeroporti e le linee fonda-mentali vanno nella direzione di una forte integrazione nel panoramanormativo corrente delle nuove esigenze che scaturiscono dai nuovisistemi e dalle nuove tecnologie.

È forte l’esigenza di avere un più equilibrato, proporzionato eflessibile approccio in termini di regolamentazione che si traducein uno snellimento delle regole in taluni casi troppo dettagliate eprescrittive.

Grande attenzione è data al problema delle risorse a livello dellesingole Autorità Nazionali con il superamento, ove possibile, dell’at-tuale sistema di sorveglianza ancora organizzato a livello delle singoleresponsabilità dei vari Stati Membri.

In definitiva e riassumendo le priorità strategiche a livello EU peril futuro dovranno sempre più considerare che il primario obiettivodella Safety si raggiunge in maniera più efficace con un efficiente eproporzionato uso delle risorse e nella più corretta applicazione erispetto delle condizioni di tutti.

Il ruolo delle società di gestione in Europa

Leo Hansen∗

Hello, thank you for the invitation. I’m very pleased to be here. TodayI will present you the ACI Europe’s view about the conversion ofnational aerodrome certificates according to Reg. (EU) /.

First of all, a few words about ACI Europe. Airports Council Inter-national Europe is the network of European airports and their interestgroup in European affairs. More than airports from Europeancountries are organized in ACI Europe, thereof Italian airports.These ACI members contribute to the employment of . millionpeople, generating billion Euros, which correspond to .% of theGDP in Europe per year. ACI members handle more than % of thecommercial air traffic in Europe, which equals to . billion passen-gers, . million tons of cargo and . million aircraft movements. Inaddition, national airport associations are organized in ACI Europe.

ACI Europe in engaged in all airport relevant domains, for exampleairport capacity, airport safety, where most EASA issues are treated,but also airport security and economics. In the field of airport safety,ACI Europe enables and facilitates the exchange between airportsin technical, operational and organizational questions. Thereby ACIEurope contributes to a harmonized and high safety level in Europe.

ACI Europe has implemented three facilities to achieve these mea-sures. First of all, the Technical Operational & Safety Committee, inshort TOSC, which serves as a platform to exchange and analyze pro-posals and best practice examples in the field of safety, capacity, SingleEuropean Sky and Airside Operations. In addition there’s the SafetyRegulations Steering Group, SRSG, which is a subject–metter–groupthat analyses the impact of European safety regulations. As third facili-ty, there’s the Aerodrome Rules Implementation Exchange, which is

∗ EASA Liaison Officer ACI Europe.


an open series of conferences in order to exchange experiences madein the conversion of the certificate process.

ACI Europe is a regional association which is also engaged inthe umbrella organization ACI World. ACI World is a professionalorganization engaged at ICAO level. In fact, the ACI World office isclose to the ICAO office in Montreal. ACI World advises ICAO onairport related questions and has put a subject matter expert to theAir Navigation Commission, for example, for the development of theAnnex .

ACI World also formulates and publishes handbooks of industrystandards. These handbooks are used by airports and authorities allover the world in different domains. In the field of Airport Safety thereare for example handbooks and Apron Safety, Runway Safety, WildlifeHazard Management and Airside Safety. These industry standards aremature in a way that even EASA uses these handbooks as guidelineswhen developing rules.

ACI Europe is, like ACI World, a professional association that alsoadvises rule making authorities. ACI Europe is active in the EASAadvisory bodies and places, for example, the chair of the Sub SafetyStandards Consultative Body. All in all, ACI Europe and EASA areclosely working together, so is EASA represented at the TOSC whereall airports meet. EASA also uses the ACI network for consultationmeasures, for example for surveys within the airport community orfor rule making groups or subject related projects. Both parties profitfrom this close and frequent exchange.

Now a short overview of the current status of certification in Eu-rope; speaking of certification I mean both the conversion of alreadyexisting national certificates into a certificate according to regulation/ as well as the initial certification of an aerodrome. But infact, most of the aerodromes in Europe are already certified undernational law. With the seven countries shown on this slide, more than% of all the aerodromes in the scope of EASA without Article exemptions are explained. As you can see the United Kingdom hasalready made some remarkable progress and has certified close to %of the aerodromes in the scope. Other states have also started theirconversion process. The picture is a bit misleading for Norway, where aerodromes have already submitted their application for certifica-tion/conversion and the aerodrome operator AVINOR was certified

. Il ruolo delle società di gestione in Europa

as operator recently. Now these aerodromes will be certified soonin the future, so Norway will close up to the United Kingdom.

Considering the timeline of the whole process, it becomes obviousthat close to % of the time available for the conversion process haspassed; only months are left until the deadline of st January .On that day, every aerodrome in Europe in the scope of EASA has to becertified according to the applicable rules. We at ACI Europe observedifferent approaches in different countries. There are countries whichclaim to need the maximum permissible timeframe of monthsfor the conversion process. This appears very long and it should befaster. In other member states the authorities need much less time;there’s at least one member state that converts the certificate of anairport in around months. It should also be kept in mind that theconversion of a certificate is also linked to the complexity of eachindividual aerodrome.

For sure some guidelines, for example internal guidelines for theauthorities which are made public to the airport community, arehelpful in the whole process. Large member states have developedsuch guidelines, for example the United Kingdom and Germany,which are shown here on the slide exemplary, but also France hasguidelines. When such guidelines are applied in a common approachacross the country, they can help to create a learning curve so that theconversion becomes faster and easier from airport to airport. Such acommon approach to all aerodromes in the scope of EASA will clearlybe beneficial when it comes to standardisation by EASA in the yearsfrom on and in addition they contribute to a country wide levelplaying field.

Now let me say a few words of ACI Europe’s understanding ofEASA. Until the EASA system was developed, the ICAO StandardsAnd Recommended Practices, in short SARPs, were interpreted andtransferred into national law by each member state individually. Theresult were close to different variations across European memberstates on national level. In order to master the challenge of growth ofthe traffic figures, but nearly stagnating infrastructure, the idea wasborn to reduce complexity as far as possible. In the airport domain,this means to reduce complexity arising from the differences betweenairports. In order to achieve this goal of reducing complexity by har-monization, the European Council and Parliament decided in to


interpret the ICAO SARPs in a common way and to transfer theseinto a European regulatory framework. For this purpose the Counciland the Parliament founded the European Aviation Safety Agency. Itstask, besides others, are to develop common safety standards and tomonitor their adherence. For the Aerodrome’s domain this meansbasically the common interpretation of the ICAO SARPs. This idea isalso laid down in Article of the EASA basic regulation, which provi-des a basis for common interpretation and uniform implementationof its provisions, meaning the ones of ICAO.

ACI Europe is of the opinion that an existing national certificateshould be easily transferred into a certificate according to the provi-sions of EASA. Infrastructure which is already approved, in operationand certified by national law does not lose its approvability. In addition,there is no need for re–demonstration of compliance if it was alreadydemonstrated in the initial certification process. And the rules foreseethe option to waive demonstration of compliance if these are linked toinappropriate efforts. The rules offer, on top of these aforementionedoptions, the possibility to use Flexibility Tools. There’s either theoption to demonstrate a equivalent level of safety or to determine aSpecial Condition, for instance to take certain geographical conditionsinto account, or to accept an already existing non–compliance by aDeviation Acceptance and Action Document (DAAD) and link it to aplan until when or under which conditions the non–compliance hasto be removed.

I will now show some examples of how these tools could be usedin practice. First of all, an example for an ELoS (Equivalent Level ofSafety): Airports all over the world use a concept in order to enhancetraffic flow without endangering safety. A yellow Code–E AircraftStand Taxi Lane centerline marking is supplemented by an orangeand a blue line on the right and left side. These lines serve as centerlinemarkings for smaller Code–C aircraft which could use the widerCode–E Taxi Lane in parallel or opposite at the same time. Thisoption is used at many airports for years safely and was approved bynational authorities. EASA does not have this option in its rules, butthis marking alternative is included as industry standard in the ACIWorld Markings and Signs handbook. ACI Europe thinks this couldbe classified as an ELoS.

This is an example for real existing special condition. As you can see

. Il ruolo delle società di gestione in Europa

this runway has a very varying elevation profile, from meters on theone end, via meters in the middle, to meters at the opposite endof the runway. This elevation profile causes some non–compliances.In the first and last quarter of this runway the maximum admissiblelongitudinal slope is exceeded. The airport operator has conducteda safety assessment together with aircraft manufacturers and ope-rators and they came to the conclusion that no major safety hazardcould be identified. There’s a slightly increased runway excursion riskat one end of the runway which is mitigated by a meters longRunway End Safety Area. The competent authority agreed on theproposal of the airport operator to grant a special condition becauseof geographical conditions.

Another example for a special condition is the longitudinal slopeof taxiways. In that case this slope exceeds the maximum permissibleslope by .%. It’s a Code E airport, which means that taxiways areallowed to have a longitudinal slope of at most .% and in that caseit’s .%. The fulfillment of this specification would cause tremendouscosts. The airport operator has conducted an assessment of the situa-tion and will check, clear and de–ice the affected taxiway in winterconditions more often; he will install additional warning signs andinform the pilots in the Aeronautical Information Publication (AIP)about this situation and review this situation on an annual basis. Thisnoncompliance was classified as Special Condition because of geogra-phical conditions and it shows that an infrastructural non–compliancecan be mitigated by operational and organizational measures.

As final example for the utilization of the Flexibility Tools, an exam-ple for a DAAD: One EASA member state has marked the AimingPoint on runways in a different way compared to the described Ai-ming Point Markings by ICAO and EASA. Instead of two parallelconspicuous stripes, three shifted stripes were marked on each side ofthe runway. For this non–compliance the competent authority agreedto file a DAAD. In case of future maintenance of the runway, thelayout of the Aiming Point Marking will be adjusted according to theEASA rules. In the meantime, the non–compliance is mitigated bypublication of the diversion layout in the AIP of this airport. So again,an infrastructural non–compliance is mitigated by operational andorganizational measures.

But not in any case the use of a Flexibility Tool is necessary. This


example shows how the EASA rules could be interpreted in a con-structive and down to earth approach. The certification specificationsrequire a second electrical power supply for the Apron flood lights. Inthis example, the competent authority stated the opinion that mobilegenerator powered flood lights that could be used in the case of apower outage fulfills this requirement. This example shows that beingsafe is possible by interpreting the rules in an application orientedmanner rather than a narrow interpretation. Wee at ACI Europe thinkthis clearly contributes to the acceptance of the EASA rules withinthe airport industry.

So, as closing remarks, ACI Europe recommends starting with theconversion process as soon as possible. There are only monthsleft until all aerodromes in Europe have to be certified according toRegulation . Proper guidelines would help in this process for allparticipants, for the authorities as well as the aerodrome operators.

Thanks for your kind attention.

Regolamento (UE) n. /e riforma del codice della navigazione

Marco Serpone∗

Ringrazio anzitutto Assaeroporti e gli organizzatori del convegno perl’invito.

Il presente intervento si concentra su tre aspetti:

(i) il quadro regolamentare europeo di riferimento;(ii) le principali novità apportate dal Regolamento (UE) n. /

rispetto alla disciplina nazionale di riferimento;(iii) le conseguenti implicazioni sulla normativa italiana.

(i) Il quadro regolamentare europeo

Come noto, in origine l’EASA non disponeva di specifiche competen-ze in materia di aeroporti. Nondimeno, sin dalla sua Comunicazionedel novembre , dal titolo “L’ampliamento dei compiti dell’Agenziaeuropea per la sicurezza aerea — Un’agenda per il ”, la Commissioneeuropea aveva manifestato l’intenzione di estendere gradualmente icompiti dell’Agenzia europea per la sicurezza aerea (di seguito EASA,acronimo dell’espressione in lingua inglese), nella prospettiva di un“approccio sistemico globale” agli aeroporti, alla sicurezza aeroportuale,all’interoperabilità, ai servizi di navigazione aerea e alla gestione deltraffico aereo.

Su tali basi, a distanza di pochi anni, con il regolamento (CE) n./, il legislatore europeo ha conferito all’EASA specifiche com-

∗ Avvocato EJC– Roberti & Associati.. Comunicazione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e

sociale europeo e al Comitato delle regioni, del novembre , dal titolo “L’amplia-mento dei compiti dell’Agenzia europea per la sicurezza aerea — Un’agenda per il ”,COM() .


petenze in materia di aeroporti (e prestatori di servizi di navigazioneaerea): per quanto qui rileva, viene infatti introdotto l’articolo bisal regolamento (CE) n. / che, come si avrà modo di illustra-re a breve, contempla la disciplina “base” in materia, stabilendo i cd.“requisiti essenziali” applicabili agli aeroscali. Posta questa sinteticapremessa sulle origini delle competenze dell’EASA in materia, diseguito mi soffermerò brevemente sull’articolazione delle fonti didiritto UE che disciplinano la safety aeroportuale.

In disparte le norme dei Trattati e altri principi generali, nella spe-cie, le norme europee di riferimento si situano a tre diversi livelligerarchici:

— al livello più elevato c’è il regolamento (CE) n. del cd.“regolamento base” del Parlamento e del Consiglio; al pari ditutti i regolamenti, è questo un atto tipico che, ai sensi dell’art. del Trattato FUE, ha “portata generale” ed è “obbligatorio intutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Statimembri”;

— ad un livello intermedio vi è il regolamento (UE) n. del cd. “regolamento di attuazione” della Commissione;

— ad un ulteriore livello, si collocano poi ulteriori atti di implemen-tazioni di soft law che, in questo settore, sono espressamentecontemplati dai precitati regolamenti e vengono adottati diret-tamente dall’EASA [cfr. articolo , lett. c), del regolamentobase]; a differenza dei regolamenti, gli atti di soft law sono atipicirispetto al Trattato FUE e non sono obbligatori.

(a) Il Regolamento di base n. del .Muoviamo dalla finalità delle previsioni in materia di safety aero-

portuale consegnata nel regolamento base. In tale prospettiva, occorreanzitutto chiedersi perché il legislatore europeo ha inteso estenderele competenze dell’EASA al comparto aeroportuale.

Ebbene, la ragione dell’ampliamento delle competenze dell’Agen-zia risiede nell’esigenza di uniformare, nella misura del possibile edassicurando al contempo la flessibilità richiesta dalle specificità delsettore, la disciplina della sicurezza operativa. Rispetto al quadro ICAOdi riferimento, sino a qualche anno fa si registravano infatti circa .deviazioni nella sola Europa. In presenza di un così elevato numero di

. Regolamento (UE) n. / e riforma del codice della navigazione

“eccezioni” rispetto alla disciplina generale definita dall’ICAO, il legi-slatore europeo ha quindi deciso di intervenire, dettando previsionivolte ad assicurare un livello elevato e uniforme di sicurezza operativanegli scali dell’UE.

Con il regolamento base, vengono quindi poste le fondamenta peri successivi interventi in materia:

— Viene anzitutto perimetrato il campo di applicazione soggettivo,stabilendo quali sono gli aeroporti soggetti alla competenza diEASA (cfr. articolo , par. bis).

— Quanto alla disciplina sostanziale, il regolamento base definiscei cd. requisiti essenziali, essential requirements (ER), su cui si avràmodo di tornare anche infra (cfr., in particolare, articolo bis,Allegato V bis).

— Sul piano istituzionale, si prevede poi che, come meglio pre-cisato dal regolamento (UE) n. , concorrono a definire edamministrare il sistema sia un’autorità europea, l’EASA, che leautorità competenti dei singoli Stati membri, che, per l’Italia èl’ENAC.

Sempre sul piano istituzionale, il regolamento base prefigura al-tresì una delega di competenze in favore della Commissione che,coadiuvata dall’EASA, è titolata ad assumere appositi “regolamenti diattuazione” intesi a modificare i suoi elementi “non essenziali”, così“completando” la disciplina di “primo livello” posta dal regolamenton. del (cfr. articolo , bis, par. ). I regolamenti di attuazionesono poi adottati secondo una specifica procedura di “comitato”, dettadi “regolamentazione con controllo” secondo quanto previsto dell’ar-ticolo , par. , del regolamento di base che, a sua volta, rinvia alladecisione //CE. In tale contesto, all’EASA è riconosciuto unruolo di primo piano atteso che il regolamento base non solo prevedeche l’Agenzia assiste la Commissione “nella preparazione delle misu-re da adottare per l’attuazione” del regolamento, ma esclude ancheche — qualora si tratti di “norme tecniche” — la Commissione possaliberamente modificare le proposte dell’EASA. In tali casi, è infattiprevisto che la Commissione possa apportare eventuali modifiche alleproposte legislative dell’EASA solo previo “coordinamento” con lastessa EASA [cfr. articolo , par. , lett. b) del regolamento base].


Questi articolati meccanismi, in cui interagiscono una pluralità disoggetti al fine di definire discipline di dettaglio in materie caratteriz-zate da un elevato tecnicismo, rappresentano uno strumento cui illegislatore europeo fa crescente ricorso anche in altri settori. Semprepiù spesso, infatti, ci si avvale — all’interno di quadri istituzionali eprocedurali complessi –ad expertise tecniche anche esterne alla Com-missione, per intervenire nei più diversi settori dell’economia (si pensi,ad esempio, alla disciplina in materia di energia o, con le dovute diffe-renze, alla disciplina del settore bancario), mediante norme che, purgiustificate dall’elevata “tecnicità” della materia regolata, possono tal-volta apparire, agli occhi del giurista, eccessivamente particolareggiatee tali da limitare eccessivamente la liberà di iniziativa degli operatorieconomici e/o delle autorità nazionali di settore.

(b) Il regolamento di attuazione n. del È in questo contesto che si inscrive il regolamento di attuazione

n. del . Con tale atto vengono infatti dettate le cd. “IR”, dal-l’acronimo in lingua inglese Implementation Rules in materia di safetyaeroportuale: vale a dire le norme di attuazione della disciplina dicarattere più generale prevista nel regolamento base.

Ciò posto, si osserva che le IR previste dal regolamento n. possono essere suddivise in due macro–categorie:

— un primo set di regole si applica specificamente alle autoritànazionali ed è in particolare previsto nell’Allegato , oltre chedall’art. ; come detto, in Italia esiste già un soggetto, l’ENAC,munito delle necessarie competenze tecnico–ingegneristichetitolato ad applicare il regolamento di cui trattasi;

— un secondo (e più ampio) set di regole si applica invece aigestori aeroportuali. Tali regole, a loro volta, hanno ad oggettodue diversi aspetti:

– i profili di natura più operativa e organizzativa;– i profili relativi alla certificazione (invero, questi ultimi

profili, sono già in parte disciplinati dai requisiti essenzialidi cui al regolamento base).


(c) Gli atti di soft lawCome anticipato, la disciplina definita a livello normativo dal rego-

lamento base e dal relativo regolamento di attuazione è poi integratada una pluralità di atti di soft law assunti dall’EASA nell’esercizio delleproprie prerogative.

Con specifico riferimento a tali atti non vincolanti, nella specie,occorre distinguere fra disposizioni relative a:

— aspetti procedurali, relativi a profili organizzativi e operativi (es.procedure per la prevenzione di incendi),

— aspetti tecnici, segnatamente standard, relativi alle infrastruttureed agli equipaggiamenti degli aeroporti (es. dimensionamentodelle piste e distanze fra le stesse).

Gli Aspetti organizzativi e operativi: AMC (e AMOC)

Quanto agli aspetti di tipo procedurale, rilevano anzitutto i cd. “Meto-di accettabili di rispondenza” (Acceptable Means of Compliance o “AMC”)adottati dall’EASA. Come precisato nell’Allegato I, n. , al Regolamen-to (UE) n. /, gli AMC sono “norme non vincolanti adottatedall’Agenzia per illustrare i metodi per stabilire la conformità al regolamento(CE) n. / e corrispondenti norme attuative”.

Gli AMC altro non sono che specificazioni delle IR; ne consegueche fra IR (prevista dalla disciplina primaria) e AMC (adottato dall’EA-SA) esiste sempre un correlazione. Proprio per tale ragione, se unaprocedura è conforme ad una data AMC si ritiene accertata anchela conformità rispetto alla corrispondente IR. Esplicita in tal senso èla norma ADR.AR.A., di cui all’Allegato II al regolamento (UE)n. /, laddove precisa che « se sussiste la conformità ai meto-di accettabili di rispondenza, i corrispondenti requisiti delle normeattuative si considerano soddisfatti ».

Si è detto che le AMC non sono vincolanti. Ed infatti, il requisi-to previsto da una IR non deve necessariamente essere soddisfatto

. Così, ad esempio, all’IR n. ADR.OR.D. relativa al Sistema di gestione prevista nel-l’Allegato III del Regolamento (UE) n. / corrispondono gli AMC adottati dall’AESAche recano lo stesso numero, preceduti dalla sigla “AMC”.


mediante il rispetto di una data AMC: una alternativa consiste segnata-mente nel conformarsi ad un cd. “metodo alternativo di rispondenza”(Alternative Means of Compliance o “AMOC”) proposto dal gestore e ap-provato dall’autorità o previamente definito da quest’ultima. Esplicitain tal senso l’ADR.AR.A., di cui all’Allegato II al Regolamento (UE)n. /, laddove precisa che « possono essere utilizzati dei metodialternativi di rispondenza per stabilire la conformità alle norme attuati-ve ». In tal caso, tuttavia, l’autorità competente — nel caso dell’Italia,come detto, l’ENAC — dovrà darne pronta comunicazione, fra l’altro,alla stessa EASA affinché possa eventualmente includere tale metodoalternativo nelle successive ‘standardizzazioni’.

Infrastrutture ed equipaggiamenti: CS (e CB)

La disciplina non vincolante di carattere tecnico–infrastrutturale èstabilita dalle cd. “specifiche di certificazione” (Certification Specifica-tions o “CS”). Come previsto dall’art. , n. , del regolamento (UE) n./, per CS si intendono gli “standard tecnici adottati dall’Agenziache indicano i mezzi per dimostrare la conformità al regolamento (CE) n./ e le corrispondenti norme attuative e che possono essere utilizzatida un’organizzazione a fini di certificazione”.

In definitiva, mentre gli AMC sono procedure finalizzate a forniremetodi di conformità rispetto alle IR previste dal regolamento (UE) n./, le CS forniscono standard tecnici per assicurare la conformitàrispetto agli ER previsti direttamente dal regolamento base.

Per completezza, si precisa poi che sia le AMC che le CS sonoaccompagnate da apposito materiale esplicativo (Guidance Material o“GM”) che, laddove ritenuto necessario, illustra ulteriori aspetti didettaglio.

Tornando alle CS, si ricorda che, sebbene le stesse non siano diret-tamente applicabili o vincolanti, lo diventano ogni qual volta vengonoinserite nella cd. Base di Certificazione (Certification Basis o “CB”)

. Come precisato nell’Allegato I, n. , al Regolamento (UE) n. /, gli AMOCsono « i metodi che propongono un’alternativa ai metodi accettabili di rispondenza esistentio quelli che propongono nuovi metodi per stabilire la conformità al regolamento (CE) n./ e corrispondenti norme attuative per il quale non sono stati adottati dall’Agenziametodi accettabili di rispondenza corrispondenti ».


che è specifica per ciascun aeroporto. La CB di un dato aeroportoinclude infatti tutte le CS applicabili a un dato scalo, tenuto contodelle sue caratteristiche. Come previsto dall’ADR.AR.C., di cuiall’Allegato II del regolamento (UE) n. /, la CB — che deveessere previamente “stabilita e notificata al richiedente” da ENAC (v.anche ADR.AR.C.) — consiste essenzialmente nelle CS “pubblicatedall’Agenzia che l’autorità competente ritiene applicabili al progetto e altipo di funzionamento dell’aeroporto e che sono in vigore alla data delladomanda di tale certificato”.

Al pari di quanto previsto per gli AMC, in luogo di conformarsi aduna specifica CS, è possibile optare per standard alternativi. Una CSpuò infatti essere sostituita da:

— un Equivalent Level of Safety (o “ELOS”), vale a dire uno stan-dard per il quale l’ENAC abbia accettato un “livello di sicu-rezza equivalente” che, in ogni caso, “deve essere dimostrato dalrichiedente”;

— eventuali “condizioni speciali” (Special Conditions o “SC”) prescrit-te in conformità alla norma ADR.AR.C. di cui al medesimoAllegato II.

Infine, a titolo transitorio e limitatamente alle non conformità ante-

. Con riferimento alla CB, si precisa che ai sensi dell’art. bis del BR, la base per lacertificazione di un aeroporto è costituita dai seguenti elementi:“i) le specifiche di certifi-cazione relative al tipo di aeroporto; ii) le disposizioni per le quali è stato accettato un livello disicurezza equivalente; e iii) le specifiche tecniche dettagliate necessarie quando le caratteristiche diprogettazione dell’aeroporto o l’esperienza in servizio rendono una delle specifiche di cui al punto i)inadeguata o inappropriata ad assicurare la conformità ai requisiti essenziali di cui all’allegato Vbis”.

. In merito alle SC, la norma ADR.AR.C., stabilisce che:“a) L’autorità competentedeve definire nel dettaglio le specifiche tecniche, definite condizioni particolari, applicabili adun aeroporto, se le relative specifiche di certificazione pubblicate dall’Agenzia di cui alla normaADR.AR.C., lettera a), sono inadeguate o inappropriate, per garantire la conformità ai requisitiessenziali di cui all’allegato V bis del regolamento (CE) n. /, per uno dei seguenti motivi:) lespecifiche di certificazione non possono essere rispettate a causa di limitazioni fisiche, topografiche osimili relative all’ubicazione dell’aeroporto; ) l’aeroporto presenta delle caratteristiche progettualinuove o inusuali; oppure ) l’esperienza acquisita con il funzionamento di detto aeroporto o altriaeroporti con caratteristiche progettuali analoghe ha dimostrato che la sicurezza può essere messa arischio. b) Le condizioni particolari devono contenere tali specifiche tecniche, comprese le limitazionio le procedure da seguire, in quanto l’autorità competente ritiene necessario assicurare la conformitàai requisiti essenziali di cui all’allegato V bis del regolamento (CE) n. /”.


riore alla data di entrata in vigore del regolamento (UE) n. del ,è possibile non rispettare una data CS che dovrà essere inserita in unapposito documento da allegare al certificato: il cd. “documento diazione e accettazione di deviazione” (Deviation Acceptance and ActionDocument o “DAAD”). L’art. del precitato regolamento definisceil DAAD come “un documento elaborato dall’autorità competenteper la raccolta di elementi di prova sufficienti a giustificare l’accet-tazione delle deviazioni dalle specifiche di certificazione pubblicatedall’Agenzia”.Prima di passare alle principali novità rispetto al quadro nazionale,è opportuno formulare un’ultima notazione sugli atti di soft law sinqui esaminati e, in particolare, sul loro regime linguistico. Come glioperatori del settore avranno potuto verificare, a differenza dei re-golamenti, AMC, CS e GM sono disponibili unicamente in linguainglese. In effetti, ai sensi dell’art. del regolamento base, tali attinon devono necessariamente essere tradotti in tutte le lingue ufficialidell’UE. Con tale approccio, si sta progressivamente rinunciando auno dei tratti caratteristici dell’UE: il multilinguismo. Dal punto divista strettamente giuridico, il multilinguismo ha anche una funzioneprocessuale che viene in parte menomata dall’assenza di testi ufficialinelle lingue ufficiali degli Stati membri. I giudici nazionali devonoinfatti poter disporre di testi nelle rispettive lingue per consentire cheil diritto dell’UE venga pienamente e correttamente applicato; e ciòanche con riferimento ad atti di soft law da cui dipendono immediatieffetti giuridici in capo agli amministrati: nella specie, si pensi ad esem-pio ad una controversia avente ad oggetto una AMC da cui dipendela conformità ad una IR. In tal caso, l’operatore economico, l’autoritàdi settore e il giudice nazionale saranno tenuti a verificare contenutoe portata di una norma tecnica in lingua inglese (e.g. l’AMC), al finedi accertare se una data procedura — e dunque una condotta — siaconforme o meno ad una previsione del regolamento di attuazione(e.g. una IR). Da questo punto di vista, sarebbe quindi auspicabile chele Istituzioni nazionali si facciano carico di tale questione, rappresen-tando la necessità che il regime del multilinguismo venga pienamenteassicurato anche con riferimento agli atti di soft law.


(ii) Principali novità rispetto alla disciplina nazionale

Veniamo ora alle principali novità apportate dal regolamento di attua-zione rispetto all’attuale disciplina nazionale.

La prima novità attiene ai certificati e, segnatamente, alla loro dura-ta. A differenza del previgente regime, secondo cui i certificati eranovalidi per tre anni dal rilascio o dal rinnovo (cfr. art. del RegolamentoENAC per la Costruzione e l’Esercizio dell’Aeroporto), ai sensi delregolamento i certificati non hanno scadenza: essi vengono infattirilasciati per una durata illimitata e saranno poi sottoposti ad unaprocedura di monitoraggio permanente da parte della competenteautorità.

La novità più rilevante attiene tuttavia al ruolo che è stato rico-nosciuto alle società di gestione aeroportuale in materia di safety. Algestore compete ora il coordinamento di tutte le attività che hanno im-plicazioni in termini di safety aeroportuale. In altre parole, a differenzadi quanto previsto dal vigente Codice della Navigazione, nella materiadi cui trattasi il ruolo del gestore non è più circoscritto all’interazionecon i soggetti privati, investendo anche il coordinamento di eventualisoggetti pubblici presenti nello scalo che hanno competenze o eser-citano attività aventi implicazioni in materia di safety aeroportuale.L’attuale quadro regolamentare europeo muove infatti dal presuppo-sto che il complessivo coordinamento e controllo di tutte le attivitàsvolte all’interno dell’aeroporto, e che abbiano implicazioni in materiadi safety, competa al gestore; e ciò, indipendentemente dalla naturapubblica o privata del soggetto chiamato a svolgere taluni compiti. Aisensi del regolamento è pertanto il gestore ad essere il “responsabile delfunzionamento dell’aeroporto” nel suo complesso (v. considerando n. ).

Ciò posto, si possono ipotizzare due diversi casi in cui si rendenecessaria un’attività di coordinamento da parte del gestore, che si

. V. ADR.AR.C., lett. e).. V. in generale Capo C, Allegato II.. Conferma sistematica della centralità del ruolo del gestore all’interno del perimetro

aeroportuale si ricava dalle modalità di gestione di ostacoli nei dintorni degli aeroporti e,in generale, di tutte le altre attività che hanno luogo al di fuori del sedime aeroportuale.Come precisato dal considerando n. , in tal caso “ogni Stato membro può designare le diverseautorità e gli altri soggetti competenti per il monitoraggio, la valutazione e la riduzione dei rischi.Scopo del presente regolamento è di non modificare l’attuale ripartizione dei compiti all’internodello Stato membro”.


differenziano in ragione del grado di coordinamento più o menointenso affidato al gestore; più precisamente:

— nel caso delle attività che possono essere contrattualizzate (con-tracted activities) — vale a dire le attività e i servizi affidati algestore per espressa previsione della normativa europea (v. ca-po B, dell’Allegato IV, al Regolamento ) — il gestore potrà, asua volta, decidere se svolgerle in proprio, ovvero se affidarli asoggetti terzi; fra tali servizi, come noto, rientrano anche quelliantincendio oggi espletati dal Corpo nazionale dei vigili delfuoco;

— altre attività che non sono necessariamente affidate al gestoree per le quali quest’ultimo si può limitare a svolgere un merocoordinamento; è questo, ad esempio, il caso dei servizi dinavigazione aerea oggi espletati da ENAV.

Ciò posto, si precisa che dal punto di vista del regolamento (UE) n./ in entrambi i casi il soggetto terzo potrà a sua volta esserepubblico o privato e munito o meno di apposito certificato. In ognicaso, come stabilito dal considerando n. , del Regolamento , conriferimento a taluni specifici servizi, e come meglio chiarito, su unpiano generale, sin dall’AMC dell’ADR.OR.B(b)(), relativa alladomanda di certificazione, il gestore deve avere la possibilità di or-ganizzare al meglio le attività con implicazioni in materia di safety edeve altresì avere la possibilità di trasferire le relative responsabilità(« the aerodrome operator should have the ability to discharge itsresponsibilities with regard to safety » e, a tal fine, deve anche poter« indicate those services that are going to be provided directly by theapplicant itself and those that will be provided by contracted thirdparties »).

(iii) Conseguenti implicazioni sul piano interno

Si è detto che, ai sensi dell’art. del Trattato FUE, « il regolamentoha portata generale. Esso è obbligatorio in tutti i suoi elementi edirettamente applicabile in ciascuno degli Stati membri ».


Come confermato anche dalla giurisprudenza, i regolamenti dell’U-nione sono quindi fonte vincolante di diritto derivato che in principionon richiedono trasposizione all’interno dell’ordinamento degli Statimembri. Essi disciplinano compiutamente la materia normata e sonodirettamente fonte di diritti ed obblighi per tutti i soggetti interessati,singoli o autorità degli Stati membri.

Inoltre, è pacifico che in caso di contrasto fra norma di un re-golamento europeo e normativa nazionale, la seconda deve esseredisapplicata a beneficio della prima. È questo un effetto del noto princi-pio della primauté del diritto europeo, che impone allo Stato membronel suo insieme — e, dunque, a tutte le sue articolazioni e poteri,e in particolare alle amministrazioni quali, ad esempio, ENAC (cfr.sentenza settembre , causa C–/, Consorzio Industrie Fiam-miferi, CIF, ECLI:EU:C::) — di dare pieno effetto alle normeeuropee e, in caso di conflitto con una disposizione interna (sia essa dilegge o regolamentare), di non tenerla in considerazione, applicandounicamente la disposizione europea conferente.

Nondimeno, il principio del primato non esonera lo Stato membrodal fare quanto possibile per assicurare piena ed effettiva applicazionedelle norme europee e, per quanto qui rileva, del regolamento (UE) n. del . In effetti, secondo la Corte di giustizia dell’UE, il principioin discorso impone anche «l’obbligo di adottare tutti i provvedimentinecessari per agevolare la piena efficacia del diritto comunitario (v.sentenza luglio , causa /, Commissione/Italia, Racc. pag., punto )» (cfr. sentenza CIF).

Tale obbligo è anche espressione del generale principio di lealecollaborazione sancito dell’art. , par. , del Trattato UE, ai sensi delquale lo Stato membro è tenuto ad assicurare che l’applicazione deldiritto dell’Unione sia completa ed effettiva e che, quale corollario ditale principio, i singoli siano messi in condizione di conoscere, conla dovuta trasparenza, chiarezza ed univocità, la portata dei diritti edobblighi derivanti dalle varie fonti del diritto dell’Unione.

Nella specie, quindi, lo Stato membro — sia in veste di legislatoreche di regolatore — è tenuto ad adottare ogni provvedimento fina-lizzato ad agevolare l’applicazione del diritto europeo, ivi inclusi inecessari correttivi normativi (o, nel caso di ENAC, regolamentari)volti a rimuovere definitivamente dall’ordinamento interno le normenazionali in contrasto con le norme europee.


In tal senso, si sono espressi sia la Corte di giustizia dell’UE che laCorte Costituzionale italiana:

— quanto alla prima, basti qui ricordare che il giudice europeo hain più occasioni evidenziato che: la facoltà degli amministratidi far valere dinanzi ai giudici nazionali disposizioni [europee]direttamente applicabile costituisce solo una garanzia minimae non è di per sé sufficiente ad assicurare la piena applicazionedel trattato. Emerge infatti dalla giurisprudenza della Corte [. . . ]che il fatto di mantenere immutato, nella legislazione di unoStato membro, un provvedimento incompatibile con una dispo-sizione del trattato [o altra disposizione di diritto europeo], per-sino direttamente applicabile nell’ordinamento giuridico degliStati membri [quali appunto le disposizioni di un regolamento],crea una situazione di fatto ambigua in quanto mantiene gliinteressati in uno stato di incertezza circa la possibilità di farappello al diritto comunitario. Detto mantenimento in vigorecostituisce, quindi, per lo Stato di cui trattasi, una trasgressionedegli obblighi impostigli dal trattato (cfr. sentenza del ottobre, causa C–/, Commissione/Italia, ECLI:EU:C::);

— quanto alla Corte Costituzionale, si ricorda che anch’essa haavuto modo di sottolineare che, fermo restando il principiodel primato del diritto europeo « resta ferma l’esigenza che gliStati membri apportino le necessarie modificazioni o abroga-zioni del proprio diritto interno al fine di depurarlo da eventualiincompatibilità o disarmonie con le prevalenti norme comunita-rie ». In effetti, il giudice delle leggi prosegue chiarendo che « se,sul piano dell’ordinamento nazionale, tale esigenza si collega alprincipio della certezza del diritto, sul piano comunitario, inve-ce, rappresenta una garanzia così essenziale al principio dellaprevalenza del proprio diritto su quelli nazionali da costituirel’oggetto di un preciso obbligo per gli Stati membri » (cfr. sent.n. del ).

Del resto, è esattamente in tale prospettiva che si inscrive il disegno dilegge n. , presentato lo scorso novembre , che tende appuntoa conformare l’ordinamento italiano alle prescrizioni introdotte daregolamento (UE) n. /.


Infine, conclusivamente, sia consentita un’ultima notazione. Sem-pre in applicazione del citato principio di leale collaborazione, a livelloeuropeo, sin dalla sentenza Mais Greco, è stato precisato che per as-sicurare efficacia ed effettività ad una norma europea, deve essereanche possibile, in concreto, assicurarne in concreto l’enforcement. Inaltre parole, e prescindendo in questa sede dalle specifiche modalitàche in concreto potrebbero consentire di realizzare tale obiettivo, ilgestore dovrebbe sempre avere la possibilità di intervenire per as-sicurare il rispetto della disciplina in materia di safety aeroportuale.Anche questo è un profilo che dovrebbe formare oggetto di una pun-tuale considerazione da parte dei diversi soggetti, pubblici e privati,interessati.

Le Authorities aeroportuali

Pierluigi Di Palma∗

Oggi, in questo interessante e, direi, necessario seminario organizzatoda Assaeroporti ci troviamo a parlare della disattenzione della politicasu un settore molto importante e trainante per l’economia e che,purtroppo, non suscita adeguata attenzione.

Credo sia importante ricordare quando la Politica è stata attenta almondo del trasporto aereo. In due momenti nel recente passato: nelprimo Governo Prodi, quando abbiamo avviato un percorso di grandiriforme con tanti giovani entusiasmi. In particolare, vanno ricordatiqui, sia Gabriele Silingardi che Maurizio Riguzzi, che hanno costituitouna parte importante di questo percorso, che ci ha permesso di essereall’avanguardia in Europa. La legislazione italiana è sicuramente unpunto di riferimento a livello europeo, proprio perché in quegli annitanto si è fatto sia nella prima che nella seconda fase, così come haricordato Vito Riggio. Purtroppo, solo dopo l’incidente di Linate lapolitica ha dato l’avvio ad un percorso, già fortemente richiesto da noi,quello di riformulare il Codice della Navigazione in un senso moltopiù importante ed equilibrato rispetto a quello che era il cambiamento.

L’intenzione era di superare l’idea della compagnia di bandiera. Ilsistema infatti aveva bisogno di un’Autorità, l’ENAC in questo caso,che garantisse un equilibrio tra i diversi interessi in gioco. In partico-lare, il gestore aeroportuale, figura nuova e trainante della politica deltrasporto aereo, doveva essere al centro di tali interessi, e non più ilvettore.

Ed è proprio su questo che si sta ancora dibattendo. Vito Riggio haricordato che il primo contratto di programma è stato deliberato daENAC nel , quando lui era commissario ed io direttore generale.Tuttavia, tale contratto è stato successivamente stipulato solo nel .

∗ Presidente Centro Studi DEMETRA.


È evidente come tutto questo tempo abbia comportato numerosipassaggi di responsabilità e di competenze.

Prima dei ringraziamenti, vorrei condividere una notizia che hoappena ricevuto. Ho saputo infatti, che il Tar, dopo una importante di-scussione avvenuta ieri, ha emesso un’ordinanza favorevole all’ENACin tema di limitazioni relative all’aeroporto di Fiumicino. Ebbene, talediscussione aveva sicuramente anche dei risvolti di natura politicarispetto al percorso che abbiamo voluto imprimere per recuperarela qualità dei servizi all’interno del sistema aeroportuale, in ragioneanche del fatto che, proprio pochi giorni fa la IATA aveva inviatouna relazione, anche all’ENAC, al fine di posticipare la limitazione.È evidente che questa esigenza di rinnovare l’organizzazione, ancheda un punto di vista normativo del settore, si lega al decadimento oall’inadeguatezza di un sistema che oggi vede soprattutto nella securitye nell’handling dei settori particolarmente sensibili al pericolo del ter-rorismo. È importante infatti, prestare particolare attenzione a cosa staaccadendo nel mondo. L’attentato di Sharm El–Sheikh, per esempio,si ricollega proprio ad una debolezza dell’handling. Così come anchequello avvenuto nell’aeroporto del nord Europa, è evidente infatti co-me anche questo sia inevitabilmente legato ad un decadimento dellasecurity aeroportuale. Vito Riggio ha inoltre correttamente ricordatocome da ormai troppi anni il Legislatore non intervenga su questa ma-teria. Ebbene, è chiaro come un’inattività normativa protratta ancheper dieci anni in un settore in continua evoluzione come questo, siadavvero molto pericolosa.

I ringraziamenti sono dunque sostanziali e non formali, perchéricordano un percorso che ha portato al riassetto del sistema del tra-sporto aereo in Italia, che è stato possibile grazie ad una grande attivitàdi sintesi che c’è stata tra la parte istituzionale ed i soggetti aeropor-tuali. Le riforme del ’ le abbiamo fatte su un asse importante direlazioni con il mondo aeroportuale, dei gestori da una parte ed ilmondo istituzionale dall’altra. Da lì infatti, è nata la riforma dell’E-NAC, attraverso un accordo tra l’allora Presidente di Assaeroporti eil sottoscritto, allora referente istituzionale del Governo Prodi. Sonocosì potute iniziare tutta una serie di riforme che hanno dato dignitàimprenditoriale ai soggetti aeroportuali.

Oggi, dobbiamo ringraziare molto per l’assetto attuale, il Segreta-rio Generale di Assaeroporti ed il Vicepresidente Vicario, con cui si

. Le Authorities aeroportuali

è creata una rinnovata sintonia, grazie alla quale abbiamo recuperatodiverse proposte normative. Stiamo parlando anche dell’istituzionedelle Authorities aeroportuali attraverso un disegno di legge presentatoal Senato dal senatore Filippi. Tuttavia, è importante ricordare come lasua elaborazione appartenga in parte all’ENAC ed in parte agli stessisoggetti aeroportuali. È stata ritrovata una forte intesa che, qualora cifosse una maggiore attenzione da parte della politica, permetterebbe,con il Regolamento , di fare un ulteriore passo in avanti, consen-tendo all’ordinamento nazionale di garantire un maggiore equilibriotra interessi e sicurezza.

Del resto, la discussione avvenuta ieri al Tar, che ricordavo prima,è stata in parte anche su questo. È stata evidenziata infatti, la necessitàdi non concedere alcuna sospensiva al provvedimento di limitazio-ne, proprio per esigenze di sicurezza. Se abbiamo recuperato questopercorso, anche di carattere culturale, un ringraziamento va al Presi-dente Palenzona, che chiaramente guarda al trasporto aereo più daun punto di vista economico, mentre io lo considero più da un puntodi vista istituzionale e democratico.

Il processo di liberalizzazione e privatizzazione, lo ricordava Pa-lenzona, parte dall’idea, nell’ambito del continente europeo, di untrasporto aereo di massa, non più ancorato al mondo delle compa-gnie di bandiera ma piuttosto legato alle low cost. È evidente che,come diceva la De Palacio, commissaria spagnola di grandissima ca-pacità, garantire a basso prezzo la possibilità per i popoli europei diconoscere gli altri stati del continente significa introdurre una seriedi elementi democratici che consentono in breve tempo di arrivarealla costituzione di un’Europa al di là dei confini nazionali. L’idea chesosteneva la De Palacio in questo percorso, era di andare avanti con laliberalizzazione il più velocemente possibile, in modo da favorire laconoscenza da parte dei giovani del continente europeo, perché questipossano contaminare i loro genitori e superare quegli antagonismi chesono ancora vivi. Per me, che negli ultimi anni ho lavorato anche alMinistero della Difesa è evidente che c’è ancora un’idea di antitesi tranazioni dovuti a ricordi del passato. Il Ministero della Difesa, ma forseanche noi, non può dimenticare eventi storici come le stragi delle dueguerre mondiali. Non è facile superare oggi quell’antagonismo fattoanche di ricordi che comunque legano l’identità nazionale. Ebbene, ilsuperamento di tutto questo era visto possibile anche attraverso l’idea


di un trasporto di massa. Proprio per questo, ritengo sia necessariooggi, ricominciare un percorso per arrivare direttamente alla politica.Non posso non constatare che, in questa materia, dopo aver visto unaprima fase molto attiva, con l’adozione di tutta una serie di regola-menti verso una precisa direzione, oggi vedo invece che quella stradaè stata forse perduta. Palenzona mi riconosce di essere, in qualchemodo, il padre di questo sistema, ebbene, effettivamente sono stato inun certo senso il punto di riferimento di chi ha voluto fortemente lesocietà di gestione aeroportuali, le concessioni quarantennali e l’ideadi una policentricità aeroportuale a cui bisogna prestare particolareattenzione.

L’idea alla base della concessione quarantennale era quella di favo-rire una policentricità aeroportuale per fare in modo che quella degliaeroporti non fosse solo un’economia di scalo, ma che contaminasselo sviluppo del territorio circostante. Per esempio, un aeroporto contre milioni di passeggeri, forse trova a stento un equilibrio economicoal proprio interno, ma al contrario contamina favorevolmente l’eco-nomia del territorio attorno. Credo che sia proprio questo il dibattitoche si debba riprendere e su cui anche il soggetto aeroportuale devefare particolare attenzione. Non credo che in Italia gli aeroporti sianotanti, dodici erano e dodici sono, contando anche quelli delle isolee non c’è mai stato un superamento di quella linea. Non sono statefatte grandi operazioni aeroportuali, si è solo data la possibilità agliaeroporti di potersi confrontare con il mercato.

Le concessioni affidate ai gestori avevano l’idea di portare ricchez-za direttamente sul territorio senza drenare inutili risorse allo Stato.Quando noi ideammo il Regolamento /, che ricordava DarioMaffeo, lo abbiamo predisposto con l’idea di affidare concessioni perquaranta anni per consentire a chi in quel momento si trovava inquella posizione di affrontare un percorso imprenditoriale.

Molti ci sono riusciti, altri probabilmente hanno avuto difficoltà.Alcuni poi hanno cominciato a pensare di privatizzare ulteriormente,per dare maggiore produttività al settore. Tuttavia credo che il sistemaaeroportuale italiano nel suo insieme, sia stata una scommessa vinta edunque è evidente che mi sento in parte il padre di un impianto cheha dato risultati economici profittevoli ed ha messo in piedi un siste-ma, nonostante la politica abbia ancora dei dubbi, in cui il soggettotrainante è il gestore e non più il vettore.

. Le Authorities aeroportuali

L’elemento fondamentale che non può essere delocalizzato è infattiil soggetto aeroportuale, perché al di là della proprietà, l’infrastrutturadetermina un insediamento produttivo che non può andare oltre adove si trova e quindi contribuisce a favorire un’economia di svilupponel territorio circostante.

Per chiudere, perché non voglio rubare tempo, i punti che noidobbiamo affrontare per far salire l’attenzione della Politica con la “P”maiuscola, è richiamare tutto quello che abbiamo fatto con l’esigenzadi arrivare all’authorities aeroportuali che avevamo già detto nel conve-gno di luglio. Da una parte è bene che si presti particolare attenzioneal soggetto aeroportuale, che deve avere la piena responsabilità, nel-l’ambito della sua gestione, con tutti i contrappesi necessari per evitareche un soggetto economico prevalga anche su altri interessi che sonoall’interno dell’aeroporto. È poi fondamentale la presenza assidua ecostante di un ENAC che si proietti sempre di più verso il futuro. Lamia idea è che si concentri maggiormente verso il comparto aerospa-ziale, piuttosto che nell’oramai consolidato mercato aeroportuale, nelquale dovrà comunque garantire la vigilanza del sistema.

Per quanto riguarda l’Autorità di regolazione dei trasporti, è inutileche lo nasconda, non sono mai stato favorevole ad essa e continuo anon esserlo, anche per le ragioni che sono state dette oggi. E quandosi dice: “perché lì si guardano anche le altre infrastrutture”, ebbene, iopenso che le altre infrastrutture debbano essere guardate dalla politica,che si deve occupare del problema della sinergia tra le stesse. Se sideve sviluppare una Port Authority piuttosto che una rete ferroviariaconnessa a un aeroporto, non è compito di un’autorità tecnica, ma èil principale compito della politica per l’appunto. Tutte le riforme leabbiamo fatte con un Ministero dei Trasporti e non con un Ministerodelle Infrastrutture. Il punto debole della politica è che da troppi anniquel Ministero guarda più alle infrastrutture che ai trasporti.

Il Ministero dei Trasporti è quello che fa una programmazione,che guarda allo sviluppo economico di un paese, al di là della realiz-zazione delle singole infrastrutture. Al contrario, negli ultimi anniè evidente che questo Ministero ha sempre guardato con maggioreattenzione alla realizzazione della singola infrastruttura, anche concontaminazioni a volte non piacevoli, smarrendo tuttavia la stradadella programmazione.

A noi manca oggi un soggetto che abbia la capacità di sviluppare


una vera e propria programmazione, decidendo così da dove si deveiniziare e quale sia la strada da seguire. Qualsiasi paese continentale esviluppato oggi fa partire tutto da una programmazione del trasportoaereo e del comparto aerospaziale. In Italia invece si ritiene ancoraquesto tipo di trasporto sia di rilevanza marginale rispetto agli altri in-teressi quali quelli ferroviari o portuali, il che è assolutamente sbagliato.Proprio per quello che diceva Palenzona all’inizio, quando infatti sivede che la maggior parte o comunque una percentuale importantedei viaggiatori sono stranieri, significa che quello è un settore cheporta ricchezza in uno Stato, a differenza degli altri che fanno invecepiù che altro circolare la ricchezza che è già presente nel paese.

La possibilità di attirare l’attenzione della politica su questo settore,passa per un tentativo che tutti insieme, anche con ENAC stiamocercando di fare, tentando di coinvolgere anche Assaeroporti. Ed èquello che in qualche modo stiamo facendo anche a Grottaglie. Lasfida di cui parlo, è quella di rivendicare a livello europeo un’eccellenzanell’ambito di un settore che è quello dei droni, individuando unaeroporto come test range, da cui poter far nascere un dialogo conl’Europa. Il tutto con l’aiuto di ENAC, che è sicuramente l’autorità deltrasporto aereo che ha maggior pregio rispetto alle altre europee, inparticolare nel settore della regolamentazione tecnica.

Ripartendo da qui, credo che si debba recuperare direttamente conil Ministro Delrio un rapporto per affrontare un riassetto organiz-zativo dell’ENAC, che passa anche attraverso l’esigenza di costituireun’Authority che riconosca il gestore quale responsabile del sistemaaeroportuale italiano. Grazie.

Tavola Rotonda

Benedetto MarasàVice Direttore Generale ENAC

Per iniziare farò riferimento a quanto è stato detto nei precedentiinterventi. Partirei dall’intervento, che posso definire, se Pierluigi melo consente, come visionario. Nel senso che Pierluigi ci ha dato unavision: come nel passato è stato il traino di una serie di implementazioniimportanti nell’ambito del sistema dell’Aviazione Civile, oltre cheaeroportuale, oggi ha prospettato la visione di quello che sarà il futuro.

Vorrei concentrare l’intervento parlando in particolare del con-tenuto e di come il Regolamento è in fase di applicazione, nelnostro Paese. Occorre subito chiarire una cosa: non c’è bisogno didefinire un’Autorità competente per l’applicazione del , grazie aDio il Codice della Navigazione, all’articolo specifica che l’Auto-rità competente c’è, ed è l’ENAC, in quanto Autorità di regolazione,certificazione, vigilanza e controllo nel settore dell’aviazione civilee come tale l’ENAC agisce sin dalla sua costituzione quale punto diriferimento nei confronti del contesto nazionale e soprattutto del con-testo internazionale, a livello di EASA e a livello di ICAO. Per noiè una certezza; ogni volta che l’Europa ha emesso un regolamentodove si prevedeva che lo stato membro definisce l’Autorità nazionalecompetente, non abbiamo avuto bisogno di avere una designazioneformale che non fosse già quella prevista dal Codice della Navigazione.In qualità di Autorità competente noi, anche prima dell’emissione delRegolamento , stiamo lavorando per metterlo in atto.

Cosa abbiamo fatto fino ad oggi? Innanzitutto ci siamo focalizzati sullenovità di carattere tecnico, che sono state evidenziate questa mattina. Neevidenzierei tre in particolare: il ruolo del gestore aeroportuale, semprepiù pregnante rispetto non solo alla gestione dell’aeroporto e quindialla gestione dell’infrastruttura, ma alla capacità di fare in modo cheil volo sugli aeroporti sia effettuato in sicurezza e che vengano erogati


quei servizi, anche in termini di qualità e consistenza, necessari per fardiventare l’aeroporto come punto di riferimento del trasporto aereo.

Il gestore, è specificato nel Regolamento, si deve dotare di duestrumenti importanti: il sistema di gestione, il safety management sy-stem, (curiosamente il Regolamento non usa il termine safety, masiccome è un regolamento di safety, chiaramente quando si parla dimanagement del gestore intendiamo che sia il suo sistema di gestionedella sicurezza) e la qualità dei servizi erogati, non solo in terminiquantitativi, ma come tipologia e come soddisfazione del cliente. Daquesto punto di vista c’è una chiara distinzione di ruoli tra l’Autoritàcompetente e il gestore che diventa esso stesso un’autorità in quantoresponsabile di coordinare tutti i soggetti che operano sull’aeroporto.Come sapete l’ENAC ha una struttura territoriale abbastanza capillare,anche se purtroppo nel tempo per le necessità della finanza pubblicanon siamo stati in grado di sopperire al rimpiazzamento del turnoverdelle persone per pensionamento soprattutto, che a livello aeroportua-le si occupa della verifica degli standard caratteristici della sicurezza edella qualità dei servizi. Lo facciamo già dal con l’introduzionedel Regolamento italiano sulla certificazione e l’esercizio degli aero-porti sulla parte sicurezza attraverso la certificazione dell’aeroporto;sulla parte qualità dei servizi l’ENAC verifica gli standard di qualitàprevisti nella carta dei servizi del gestore e promuove il coordinamen-to degli enti aeroportuali. Anche il Codice della Navigazione dice chenon è l’ENAC che coordina, ma su impulso dell’ENAC gli enti chelavorano in aeroporto si coordinano. La novità del è che spostal’attenzione dall’autorità al gestore aeroportuale. Questo lo accoglia-mo con grande soddisfazione, perché riconduce il ruolo dell’ENACa quello previsto dall’articolo , cioè di regolazione, certificazione,vigilanza e controllo. Questo è il nostro ruolo e su questo intendiamoagire.

Cosa stiamo facendo per applicare il Regolamento ? Principal-mente, traguardando i requisiti innovativi ed essenziali del regolamen-to, abbiamo sviluppato degli schemi tipo di accordo tra i gestori ei due enti che sono esplicitamente citati nel regolamento stesso, daun lato il fornitore dei servizi di navigazione aerea, nel nostro casosostanzialmente l’Enav, e dall’altro i Vigili del fuoco che sono l’entepubblico che è demandato per legge ad effettuare l’attività di antincen-dio sugli aeroporti. Il regolamento prevede tra il gestore aeroportuale

. Tavola Rotonda

e queste due entità un accordo in modo tale che non ci sia più nédistonia, né un buco di responsabilità, soprattutto nella gestione deiservizi che sono essenziali alla sicurezza dei voli. Poi abbiamo fattoun’accurata gap analysis del regolamento, pubblicata sul nostro sitonella giornata di ieri, abbiamo emesso due linee guida che guardano laparte infrastrutturale e tutte le possibili interpretazioni del regolamen-to o applicazioni di metodi alternativi di compliance, quali gli ELOS,le Special Conditions e i DAADS. Abbiamo lanciato dei progetti pilotadi conversione della certificazione già in essere, che sono già partiti,in particolare con Aeroporti di Roma, per l’aeroporto di Fiumicino,e con gli Aeroporti della Toscana per le certificazioni di Pisa e diFirenze. Non dobbiamo aspettare di concludere questi due progettipilota per iniziare le altre conversioni delle certificazioni. Il temponon è tantissimo. Siamo già a primavera , se la scadenza dellaconversione di tutti gli aeroporti certificati che sono oggi in vigoreè al dicembre , invitiamo tutti i gestori aeroportuali a farsi partediligente e a chiedere all’ENAC di iniziare il processo di conversione.I due processi campione, serviranno per risolvere in via generale letematiche più rilevanti, ma gli altri processi possono iniziare in quantola conversione non è complicata, non è un problema insormontabile,ma richiede da parte del gestore una serie di attenzioni e di documen-tazioni che l’Autorità competente deve valutare e verificare che siarispondente alle regole del regolamento stesso, prima di emettere inuovi certificati.

Questo è un po’ il quadro che mi sento di evidenziare e ben vengail chiarimento di carattere legislativo proposto su input dell’ENACe di Assaeroporti alla politica, che è ancora in fase di valutazione alivello governativo, perché questo accompagna e può accompagnareefficacemente le attività di verifica di conformità al regolamento. Manoi non ci fermiamo per questo, non stiamo ad aspettare che vengaemessa una norma di legge per applicare il Regolamento ; lo fare-mo, lo stiamo facendo tenendo conto delle peculiarità sia tecniche siaambientali che abbiamo nel nostro sistema, per garantire che anchein questa evenienza, come ci è stato riconosciuto sia dall’EASA, che inprecedenza da Pierluigi Di Palma, continuiamo ad essere un’Autoritàche non solo opera efficacemente a livello nazionale, ma è riconosciutaautorevole a livello europeo. Grazie.


Bruno FranchiProfessore di diritto aeronauticonell’Università di Modena e Reggio EmiliaPresidente dell’Agenzia nazionale per la sicurezza del volo

L’organizzazione aeroportuale

Preliminarmente pare opportuno individuare, alla luce del vigenteordinamento nazionale, quali siano i soggetti più importanti che ope-rano, di solito, in ambito aeroportuale, anche al fine del successivoapprofondimento delle rispettive competenze.

— ENAC (Ente nazionale per l’aviazione civile);— Aeronautica militare (presente solo su aeroporti militari aperti

al traffico aereo civile);— fornitore di servizi della navigazione aerea (ad esempio, l’ENAV

SpA);— enti di Stato: Carabinieri; Corpo forestale dello Stato; Guardia

di finanza; Polizia di Stato; Vigili del fuoco; Ministero dellasalute con gli Uffici di sanità marittima, aerea e di frontiera econ i Posti di ispezione frontaliera (Uffici veterinari periferici);Agenzia delle dogane;

— gestore aeroportuale;— soggetti che esercitano a vario titolo attività di volo;— prestatori dei servizi aeroportuali di assistenza a terra;— prestatori dei servizi di security;— prestatori di attività non aeronautiche.

Il nuovo scenario aeroportuale delineato dalla novella codicistica (d.lgs./ e d.lgs. /) ha ridefinito, da un lato, il ruolo dell’ENAC, dal-l’altro ha attribuito precise ed estese competenze al gestore aeroportuale(art. cod. nav.), che, oggi, alla luce delle previsioni del regolamentoUE n. /, vengono ulteriormente ampliate.

. Regolamento UE n. / della Commissione del febbraio , che stabilisce irequisiti tecnici e le procedure amministrative relativi agli aeroporti ai sensi del regolamentoCE n. / del Parlamento europeo e del Consiglio.

. Tavola Rotonda

La novella codicistica non ha invece innovato in ordine alle compe-tenze degli Enti di Stato, che pertanto continuano sostanzialmente asvolgere le competenze che già svolgevano in precedenza.

Di seguito ci limiteremo a focalizzare l’attenzione sui compiti del-l’ENAC e su quelli del gestore aeroportuale, anche alla luce propriodelle novità introdotte del regolamento UE n. /.

I compiti dell’ENAC

L’art. cod. nav., come noto, individua nell’ENAC l’unica autoritàdi regolazione tecnica, certificazione, vigilanza e controllo nel settoredell’aviazione civile. Questo ruolo ha comportato anche una parzialerimodulazione delle competenze delle strutture periferiche dell’Ente,a fronte dei nuovi delicati compiti affidati ai gestori aeroportuali.

Con la novella codicistica sono state attribuite o sono rimaste incapo all’ENAC le seguenti competenze: l’esercizio delle funzioni dipolizia degli aeroporti e di polizia della navigazione (già in capo aldirettore di aeroporto); l’esercizio del potere di ordinanza (già incapo al direttore di aeroporto); l’esercizio della vigilanza sui varisoggetti che operano in ambito aeroportuale (enti di Stato esclusi),in primis gestore aeroportuale e fornitori di servizi di assistenza aterra; l’esecuzione delle visite di controllo sugli aeromobili (sia purealla luce delle modificate previsioni degli artt. e cod. nav.); ilcoordinamento, con le modalità che indicheremo in seguito, deglienti di Stato.

Il nuovo ruolo dell’ENAC in ambito aeroportuale si caratterizza,pertanto, rispetto al passato: per il fatto che l’Ente non coordina piùi soggetti privati; per il fatto che l’Ente non assicura più l’ordinatosvolgimento delle attività aeroportuali.

In sintesi, la novella codicistica ha valorizzato il ruolo di vigilanzadell’ENAC, il cui compito principale diventa appunto quello di assi-curarsi che ogni soggetto operante in ambito aeroportuale assolvapuntualmente i propri compiti, così come individuati dalle normedi legge, dal Manuale di aeroporto e dal Regolamento di scalo, affin-ché venga assicurata l’operatività in sicurezza della infrastruttura egarantita la qualità dei servizi.


Il gestore aeroportuale

In virtù di quanto previsto dall’art. cod. nav., il gestore aeroportualeè il soggetto cui è affidato, sotto il controllo e la vigilanza dell’ENAC,insieme ad altre attività o in via esclusiva, il compito di amministraree gestire le infrastrutture aeroportuali e di coordinare e controllare leattività dei vari operatori privati presenti nell’aeroporto. L’idoneità delgestore è attestata dalla certificazione rilasciata dall’ENAC.

Il cod. nav. precisa altresì che, ferme restando le competenze at-tribuite agli organi statali in materia di ordine pubblico e sicurezzapubblica, difesa civile, prevenzione degli incendi e lotta agli incendi,soccorso e protezione civile, il gestore aeroportuale deve assicurarealcune specifiche attività, tra cui, ad esempio: l’esistenza dei servizi diassistenza a terra; l’assegnazione delle piazzole di sosta agli aeromobilie l’ordinato movimento di altri mezzi e del personale sui piazzali; lafornitura di tempestive notizie all’ENAC, all’ENAV, ai vettori e aglialtri enti interessati in ordine ad eventuali criticità che rappresentinoun rischio per la navigazione aerea.

Dall’esame del citato art. emerge chiaramente il ruolo strategi-co che il gestore aeroportuale è chiamato a rivestire, sia sotto il profilodella gestione e della operatività della infrastruttura, sia sotto quellodella organizzazione dell’attività aeroportuale, sia infine sotto quellodel coordinamento e del controllo dei vari soggetti privati operanti inambito aeroportuale.

Il coordinamento dei soggetti aeroportuali

Ferme restando le novità introdotte dal citato regolamento UE n./, su cui ci si soffermerà in seguito, l’esame degli articoli bise , laddove ripetutamente si parla di “coordinamento”, consente diintrodurre un altro aspetto della nuova organizzazione aeroportuale:quello appunto del coordinamento dei vari soggetti ivi operanti.

Il problema del coordinamento dei molteplici soggetti che operanoin ambito aeroportuale è noto da tempo ed è stato già oggetto diapprofondimenti in passato alla luce delle norme del codice dellanavigazione vigenti prima della recente riforma. Tale problema, in

. Tavola Rotonda

particolare, si era riacutizzato all’indomani dell’incidente aereo diMilano Linate dell’ ottobre .

Le ragioni per cui il coordinamento dei soggetti operanti in ambitoaeroportuale è di particolare interesse, sia sotto il profilo operativo siasotto quello giuridico, sono sostanzialmente tre e possono essere cosìsintetizzate.

— Perché il coordinamento dei vari soggetti pubblici e privatiha implicazioni dirette sull’organizzazione e sull’efficienza delsistema aeroportuale.

— Perché le modalità del coordinamento dei vari soggetti pubblicie privati possono avere implicazioni dirette sulla sicurezza delvolo.

— Perché il coordinamento dei vari soggetti pubblici e privatiimplica un interagire che può avere rilevanza sotto il profilopenale, nel caso in cui, ad esempio, accada un incidente inambito aeroportuale.

Dall’esame di molti articoli del codice riformato ( bis, , )si nota il tentativo del legislatore nazionale di superare i limiti esistentinella previgente normativa codicistica, preoccupandosi, in manieraricorrente, di fissare opportune modalità di coordinamento tra i mol-teplici soggetti operanti in ambito aeroportuale, nella convinzione –certamente condivisibile – che il coordinamento e la collaborazionecontribuiscano in maniera determinante, a prescindere dai rispettiviruoli, a garantire la sicurezza del volo. Convinzione, come già det-to, condivisibile, in quanto la sicurezza del volo si garantisce ancheattraverso l’instaurarsi di stretti rapporti di collaborazione e di coor-dinamento tra tutti i soggetti che, a vario titolo, contribuiscono alviaggio aereo.

Certamente sono più incisive le disposizioni relative al coordina-mento riguardante i soggetti privati rispetto a quella unica disposizioneche riguarda il coordinamento dei soggetti pubblici (art. ), laddovesi prevede che, ferme restando le competenze delle forze di polizia,i soggetti pubblici operanti negli aeroporti si coordino su impulso esotto la supervisione dell’ENAC.

La normativa codicistica non prevede infatti, limitatamente ai sog-getti pubblici (ad esempio Forze di polizia, Vigili del fuoco) operanti


in ambito aeroportuale, un coordinamento di tipo obbligatorio, maunicamente un coordinamento che viene attivato su iniziativa dell’E-NAC e senza la sostanziale possibilità per quest’ultimo di impartire,sotto il profilo della sicurezza del volo (safety), disposizioni vincolantiper soggetti appartenenti ad Amministrazioni pubbliche diverse.

Quid iuris nel caso in cui, nonostante l’impulso dell’ENAC, i sog-getti pubblici in questione non si coordino o non si coordino se-condo le modalità auspicate dall’ENAC nell’interesse della efficienzaaeroportuale?

Il regolamento UE n. /

Le domande da porsi di fronte a questo regolamento UE — cheè attuativo del regolamento CE n. /, come modificato dalregolamento CE n. / — sono sostanzialmente le seguenti.

— Il nuovo regolamento modifica il quadro organizzatorio aero-portuale delineato dal codice della navigazione?

— Il nuovo regolamento contribuisce a risolvere la problematica— che ha ripercussioni dirette anche sulla sicurezza del volo— relativa al coordinamento dei soggetti pubblici operanti inambito aeroportuale?

Preliminarmente pare opportuno ricordare che sia il regolamentoCE n. / (come modificato dal regolamento CE n. /),sia il regolamento UE n. / recepiscono disposizioni già inparte presenti nell’Annesso ICAO (Aerodromi) e nel relativo DocICAO (Manuale sulla certificazione degli aerodromi). Lo si evinceperaltro da alcuni considerando dei regolamenti citati che rinviano,appunto, alla normativa ICAO.

Il considerando n. indica chiaramente l’obiettivo del regolamentoUE n. /: « mantenere un livello elevato ed uniforme di sicu-rezza dell’aviazione civile nell’Unione, perseguendo nel contempo

. Regolamento CE n. / del Parlamento europeo e del Consiglio del febbra-io , recante regole comuni nel settore dell’aviazione civile e che istituisce un’Agenziaeuropea per la sicurezza aerea, e che abroga la direttiva //CEE del Consiglio, ilregolamento CE n. / e la direttiva //CE.

. Tavola Rotonda

l’obiettivo di un miglioramento generale della sicurezza aeroportua-le ».

Lo stesso regolamento, al considerando n. , ancorché in un con-testo specifico (quello della gestione degli ostacoli nei dintorni di unaeroporto) fa comunque una affermazione di carattere generale in cuiesprime un principio importante: « Scopo del presente regolamento èdi non modificare l’attuale ripartizione dei compiti all’interno delloStato membro ».

In sostanza, il legislatore europeo non intende stravolgere il sistemaorganizzatorio che ogni Stato membro si è dato, alterando l’attribuzio-ne delle competenze specifiche poste in capo ai vari soggetti (pubblicio privati che siano), ma vuole unicamente assicurarsi che in ambitoaeroportuale sia garantita una serie di servizi specifici, espressamenteelencati negli allegati al regolamento. Questo principio lo si evincechiaramente dalla lettura combinata di tutto il regolamento.

Chi diventa il soggetto di riferimento, quello cioè che, nell’otticadel legislatore UE, deve assicurare i servizi di cui agli allegati al pre-detto regolamento? Il gestore aeroportuale «in quanto responsabiledel funzionamento dell’aeroporto»: tale qualificazione del gestore èrinvenibile non soltanto nel considerando n. , ma anche nell’allegatoIII (ADR.OR.C.) dove, alla parola “funzionamento”, viene ancheaggiunto l’aggettivo “sicuro” [« Il gestore aeroportuale è responsa-bile del funzionamento sicuro e della manutenzione dell’aeroporto(omissis)] ».

Nel codice della navigazione non è rintracciabile una affermazionecosì forte e significativa come quella contenuta nel regolamento UEn. /, dove, in maniera inequivocabile, viene affermato che ilgestore aeroportuale è il soggetto garante del funzionamento (per dipiù sicuro) dell’aeroporto. Ciò è in linea con l’obiettivo del regola-mento de quo, che è, in primis, come già detto, il miglioramento dellasicurezza nelle operazioni aeroportuali.

A questo punto si innescano però degli interrogativi, perché lostesso considerando n. – nella consapevolezza che non tutti i ser-vizi individuati negli allegati sono forniti direttamente dal gestoreaeroportuale (ma possono essere forniti anche da altre organizza-zioni, da soggetti pubblici o da una combinazione di entrambi) −−precisa che lo stesso gestore, proprio perché responsabile del fun-zionamento dell’aeroporto, nel caso in cui non presti direttamente i


servizi in questione, debba concludere « accordi per interfacciarsi contali organizzazioni o soggetti per garantire la fornitura dei servizi »,aggiungendo immediatamente dopo che

in presenza di tali accordi ed interfacce si considera che il gestore aero-portuale abbia adempiuto alle proprie responsabilità e non debba essereconsiderato direttamente responsabile di eventuali non conformità da partedi un altro soggetto parte dell’accordo, a condizione che abbia rispettatotutti i requisiti e gli obblighi stabiliti nel presente regolamento attinenti allasua responsabilità e contenuti nell’accordo.

Prima di fare alcune riflessioni su quanto testé detto, è opportu-no richiamare, ad esempio, alcuni dei servizi indicati negli allegati alregolamento che devono necessariamente essere prestati in un aero-porto: servizi di navigazione aerea appropriati al livello del traffico ealle condizioni operative dell’aeroporto; progettazione e manutenzionedelle procedure di volo; servizi di salvataggio e antincendio; salvaguardiadegli aeroporti, intesa come monitoraggio dell’aeroporto e dei suoi dintorni,al fine di evitare, ad esempio, che ostacoli o sviluppi territoriali ester-ni al sedime aeroportuale possano interferire con la sicurezza delleoperazioni di volo.

Riflessioni sul regolamento UE n. /

Il termine “accordi” è contenuto non soltanto nel considerando n. del regolamento UE n. /, ma anche negli allegati al medesimoregolamento.

Non è la prima volta che il legislatore UE rimanda alla conclusio-ne di “accordi”: se ne parla, ad esempio, all’art. , paragrafo , del

. Il regolamento UE n. / precisa che il gestore aeroportuale deve garantiredirettamente o coordinare mediante accordi, se necessario, con i soggetti responsabili, lafornitura dei servizi seguenti: ) la fornitura di servizi di navigazione aerea appropriata allivello del traffico e alle condizioni operative dell’aeroporto; ) il progetto e la manutenzionedelle procedure di volo, in conformità ai requisiti applicabili. Precisa anche che il gestoreaeroportuale deve definire accordi formali con le organizzazioni con le quali scambia datiaeronautici e/o informazioni aeronautiche.

. Tavola Rotonda

regolamento UE n. / in materia di inchieste di sicurezza oall’art. , paragrafo , del regolamento UE n. / relativo allasegnalazione degli eventi di interesse per la sicurezza del volo, doveil legislatore UE rinvia alla conclusione, rispettivamente, di “accordipreliminari” o di “accordi amministrativi preliminari”, per garantire lapiena operatività ed osservanza delle norme dei rispettivi regolamentiUE di riferimento.

A ben vedere, tuttavia, gli accordi di cui si parla nei citati regolamen-ti UE n. / e n. / parrebbero essere di natura diversa edavere finalità diverse rispetto a quelli richiamati nel regolamento UE n./.

Al paragrafo dell’art. del regolamento UE n. / si precisainfatti che

gli Stati membri provvedono affinché le autorità investigative per la sicu-rezza, da un lato, e altre autorità che possono essere coinvolte nelle attivitàconnesse all’inchiesta di sicurezza, quali le autorità giudiziarie, dell’aviazio-ne civile, di ricerca e salvataggio, dall’altro, cooperino tra loro attraversoaccordi preliminari. Questi accordi rispettano l’indipendenza dell’autorità re-sponsabile per le inchieste di sicurezza e consentono che l’inchiesta tecnicasia condotta con diligenza ed efficienza

Analogamente, al paragrafo dell’art. del regolamento UE n./ è precisato che

gli Stati membri assicurano che la cooperazione tra le rispettive autoritàcompetenti di cui all’articolo , paragrafo , e le rispettive autorità compe-tenti a livello giudiziario sia condotta nel quadro di accordi amministrativipreliminari. Tali accordi amministrativi preliminari sono intesi ad assicu-rare il giusto equilibrio tra l’esigenza di una buona amministrazione della

. Regolamento UE n. / del Parlamento europeo e del Consiglio del ottobre sulle inchieste e la prevenzione di incidenti e inconvenienti nel settore dell’aviazionecivile e che abroga la direttiva //CE.

. Regolamento UE n. / del Parlamento europeo e del Consiglio del aprile concernente la segnalazione, l’analisi e il monitoraggio di eventi nel settore dell’avia-zione civile, che modifica il regolamento UE n. / del Parlamento europeo e delConsiglio e che abroga la direttiva //CE del Parlamento europeo e del Consiglio e iregolamenti CE n. / e CE n. / della Commissione.

. Si tratta, principalmente, delle autorità nazionali dell’aviazione civile e delle autoritàinvestigative nazionali per la sicurezza dell’aviazione civile.


giustizia, da un lato, e la necessaria continua disponibilità di informazioni inmateria di sicurezza, dall’altro.

Alla luce di quanto sopra, gli accordi di cui ai predetti regolamentiUE n. / e n. /, che potremmo assimilare a dei “proto-colli d’intesa”, si propongono di assicurare il giusto equilibrio tra leesigenze di giustizia e quelle di prevenzione degli incidenti aerei e so-no conclusi da soggetti essenzialmente pubblici, mentre gli accordi dicui al regolamento UE n. / parrebbero essere più assimilabili adei veri e propri contratti, finalizzati a definire gli aspetti organizzatividel fornitore dei servizi di interesse, gli aspetti tecnici della fornituraed eventualmente anche i relativi aspetti economici.

In ogni caso, in generale, il limite di questi accordi ai quali il legisla-tore UE sempre più spesso rimanda è che la parola “accordi” presup-pone un incontro di volontà tra almeno due parti, con conseguentecondivisione del contenuto. Viene a questo punto inevitabilmente dachiedersi cosa succeda se le parti non riescano a mettersi d’accordo.

Per quanto poi concerne gli accordi di cui al regolamento UE n./ non appare chiaro quali siano i perimetri della responsabilitàcui fa riferimento il citato considerando n. . In altri termini, vienespontaneo domandarsi se la conclusione dell’accordo, con il qualeviene assicurata la fornitura dei servizi contemplati dal regolamento esecondo i principi stabiliti dallo stesso, sia effettivamente sufficiente atenere indenne il gestore da ogni possibile addebito connesso a criticitànell’espletamento dei servizi in questione oppure no. Il dubbio è lecitoalla luce dell’esame di alcune precisazioni contenute proprio negliallegati al regolamento UE n. /.

Dall’esame del regolamento e dei suoi allegati parrebbe invecepotersi escludere che il gestore aeroportuale debba essere certificatoper tutte le tipologie di servizi previsti dal regolamento, a meno chedeterminati servizi non vengano resi direttamente dal gestore stesso.

Considerazioni finali

Richiamando gli interrogativi posti in premessa, si possono formularele seguenti considerazioni finali.

. Tavola Rotonda

L’impressione è che il regolamento UE n. / effettivamentedetermini, limitatamente al gestore aeroportuale, una modifica delquadro organizzatorio delineato dal codice della navigazione.

Al gestore aeroportuale non viene soltanto attribuita in modo ine-quivocabile la responsabilità di far funzionare in maniera sicura l’ae-roporto (quindi si va al di là della mera organizzazione dell’attivitàaeroportuale di cui all’art. cod. nav.), ma si assiste anche ad unparziale ampliamento delle sue competenze. Ad esempio, al gestoreaeroportuale viene attribuito anche il compito di effettuare il moni-toraggio dei dintorni dell’aeroporto, al fine di evitare che ostacoli osviluppi territoriali esterni al sedime aeroportuale possano interferirecon la sicurezza delle operazioni di volo (l’art. cod. nav. si limitavainvece ad attribuire al gestore il compito di monitorare l’efficienzadei segnali nelle zone prossime all’aeroporto sottoposte a vincolo allaluce di quanto contemplato dall’art. cod. nav.).

Ragionevolmente si può anche ritenere che sia necessaria, o quantomeno opportuna, una revisione del codice della navigazione, soprat-tutto al fine di riportare ad unità il sistema. In particolare, parrebbeopportuna una modifica, in primis, dell’art. (Compiti del gestoreaeroportuale) cod. nav., che dovrebbe essere quindi riallineato alle piùestese competenze attribuite dal regolamento UE n. / allostesso gestore aeroportuale.

Non pare invece che il predetto regolamento UE contribuisca arisolvere la problematica — che ha ripercussioni dirette anche sullasicurezza del volo — relativa al coordinamento dei soggetti pubblicioperanti in ambito aeroportuale.

In un aeroporto (e più in particolare in certe aree aeroportuali,come ad esempio la pista di volo) ed in certi momenti di particolarecriticità (si pensi, ad esempio, a quando un aeroporto stia operan-do in condizioni di bassa visibilità) la safety (obiettivo perseguito dalregolamento UE n. /) deve essere assicurata in maniera in-condizionata e disciplinata. Per garantire il raggiungimento di questoobiettivo sono necessari due presupposti: l’esistenza di un unico “regi-sta” (che il regolamento UE n. / individua appunto nel gestoreaeroportuale); la possibilità, per l’unico regista, di incidere, a livellodispositivo, sull’attività di tutti i soggetti operanti in ambito aeropor-tuale. Quindi tale regista deve avere il potere di imporre l’osservanzadi certi comportamenti da parte di tutti i soggetti, privati o pubblici


che siano.Orbene, il vigente ordinamento interno (codice della navigazione)

non attribuisce al gestore aeroportuale (ma a ben vedere non lo at-tribuisce neppure all’ENAC!) il potere di pretendere l’osservanza dideterminati comportamenti da parte dei soggetti pubblici operanti inambito aeroportuale. Né sotto questo aspetto il regolamento UE n./ contiene norme esplicite che consentano di ritenere superatele criticità presenti nel codice della navigazione. Per cui inevitabilmen-te sorge il dubbio su come possa il gestore aeroportuale esercitarecerti poteri in carenza di una norma espressa che glieli attribuisca.

In tale contesto, peraltro, parrebbe anche difficile da far passare unapossibile modifica al codice della navigazione, in particolare all’art. (Funzioni di polizia e di vigilanza), prevedendo che i soggetti pubblicioperanti negli aeroporti si coordino su impulso e sotto la supervisione nonpiù dell’ENAC, bensì del gestore aeroportuale (si tratterebbe comunque diuna modifica poco incisiva per le ragioni sopra addotte).

Quindi si porrà probabilmente e nuovamente il problema dell’at-tribuzione ad un soggetto privato (il gestore aeroportuale) di poteritali da poter assicurare il rispetto, da parte non soltanto dei soggettiprivati, ma anche e soprattutto da parte di soggetti pubblici, di nor-me, procedure e standard qualitativi che hanno impatto diretto sullasicurezza del volo.

Evoluzione normativa

In questa sede pare opportuno pure evidenziare alcune novità norma-tive contemplate dalla “Proposta di regolamento del Parlamento euro-peo e del Consiglio recante regole comuni nel settore dell’aviazionecivile, che istituisce un’Agenzia dell’Unione europea per la sicurezzaaerea e che abroga il regolamento (CE) n. / del Parlamentoeuropeo e del Consiglio”. Alcune delle disposizioni ivi contenute par-rebbero infatti presentare delle criticità, in quanto, sotto il profilo dellasafety e della efficienza organizzativa, non sembrerebbero in linea congli obiettivi che lo stesso legislatore UE si è riproposto di conseguire,in ambito aeroportuale, proprio con il richiamato regolamento UE n./.

. Tavola Rotonda

Preliminarmente va evidenziato che la proposta di regolamento inquestione amplia ulteriormente le competenze dell’EASA (EuropeanAviation Safety Agency), l’organismo UE di regolazione e sorveglian-za nel settore dell’aviazione civile. L’ampliamento di competenzedell’EASA comporta, conseguentemente, una nuova ed ulteriore ridu-zione di competenze soprattutto delle autorità nazionali dell’aviazionecivile (in Italia, l’ENAC).

La proposta di regolamento si caratterizza, inoltre, per un estesoricorso alle “deleghe di potere” alla Commissione europea per la defi-nizione di dettaglio delle materie trattate dal regolamento medesimo.Tale ricorso ad atti delegati sostanzialmente finisce per svuotare dicontenuto l’articolato stesso della proposta in questione. Se tale estesoricorso agli atti delegati alla Commissione è infatti comprensibile alfine di non appesantire eccessivamente l’articolato normativo condisposizioni di carattere strettamente tecnico–operativo, è però altret-tanto vero che saranno proprio queste disposizioni di dettaglio adincidere significativamente sugli assetti del sistema aviazione europeoe degli Stati membri, con limitatissime possibilità per questi ultimi diopporsi a disposizioni non condivisibili.

Anche l’art. (Meccanismo di sorveglianza di emergenza) della pro-posta di regolamento si pone nella logica di una ulteriore riduzione dicompetenze delle autorità nazionali dell’aviazione civile. Tale articoloprevede infatti la possibilità che la Commissione trasferisca all’EASAle attività di certificazione e di sorveglianza di competenza di auto-rità nazionali dell’aviazione civile, per supplire ad eventuali carenzedi queste ultime. Tale art. , nella sua eccessivamente generica for-mulazione, si presta ad un possibile uso “arbitrario” della norma daparte della Commissione, senza contemplare un adeguato ed articola-to contraddittorio con lo Stato membro interessato. Peraltro, la direttapresenza dell’EASA sul territorio nazionale potrebbe innescare unaconfusione di ruoli tra l’EASA e le autorità nazionali dell’aviazionecivile e conseguentemente una confusione di responsabilità, che nongioverebbero al funzionamento del sistema aviazione civile.

Proprio per quanto concerne l’ambito aeroportuale, l’orientamen-to del legislatore UE in tema di servizi di assistenza a terra (art. ,paragrafo , dalla proposta di regolamento) desta non poche perplessi-tà sotto il profilo della sicurezza del volo e della efficienza operativadei relativi fornitori. Va ricordata, in merito, l’importanza, per la si-


curezza del volo (soprattutto in relazione a certe tipologie di servizidi assistenza a terra), che i fornitori degli stessi abbiano le compe-tenze necessarie per operare con elevata professionalità, proprio perprevenire ricadute negative sulla sicurezza del volo.

In particolare, la proposta di regolamento — diversamente da quan-to previsto dalla vigente normativa italiana (art. del codice dellanavigazione, regolamento ENAC “Certificazione dei prestatori di ser-vizi aeroportuali di assistenza a terra” e circolare ENAC APT–B)— non impone ai fornitori dei servizi in questione di essere in pos-sesso di una specifica certificazione (mirata ad attestarne il possessodelle capacità organizzative per operare, con professionalità, in uncontesto altamente complesso come quello aeroportuale), ma riman-da, sostanzialmente, ad una dichiarazione (verrebbe da dire ad una“autocertificazione”) del possesso delle capacità e dei mezzi necessariper ottemperare agli obblighi associati ai servizi forniti in conformitàdei requisiti essenziali di cui all’art. della medesima proposta diregolamento.

La previsione relativa ai fornitori dei servizi di assistenza a terra,che, peraltro, non pare puntualmente motivata nei considerando inizialidella proposta di regolamento, rischia pertanto di alterare l’equilibrioaeroportuale, permettendo l’ingresso nel complesso sistema aeropor-to di fornitori non assoggettati ad alcuna valutazione di idoneità daparte delle competenti autorità nazionali, che consentirebbe di veri-ficare l’effettiva capacità di prestare, con professionalità ed adeguataorganizzazione, i servizi in questione.

Considerazioni analoghe a quelle testé fatte per i fornitori di servizidi assistenza a terra si possono fare anche per la figura del fornitoredi servizi di gestione piazzali, richiamata dal medesimo art. dellaproposta di regolamento (incidentalmente si rileva che la medesimafigura è richiamata anche nel regolamento UE n. /). Ancheper questo fornitore non è richiesta alcuna certificazione preventiva,ma soltanto una dichiarazione del possesso delle capacità e dei mezzinecessari per ottemperare agli obblighi associati ai servizi forniti inconformità dei requisiti essenziali di cui all’art. della medesimaproposta di regolamento.

. Per servizio di gestione dei piazzali si intende il servizio fornito per gestire le attivitàed il movimento di aeromobili e veicoli sui piazzali degli aeroporti.

. Tavola Rotonda

Pare opportuno evidenziare che la previsione della figura del for-nitore di servizi di gestione piazzali ha dirette conseguenze sull’or-dinamento italiano, il quale (art. del codice della navigazione eregolamentazione ENAC in materia) attribuisce la gestione dei piazzalie la sicurezza delle operazioni che avvengono sugli stessi al gestoreaeroportuale. Tale gestione dei piazzali è attualmente soggetta a certifi-cazione da parte dell’ENAC nell’ambito delle verifiche che conduconoalla certificazione dell’aeroporto nel suo complesso. La proposta inesame delinea invece, rispetto a quanto contemplato dal vigente ordi-namento nazionale, l’inserimento in ambito aeroportuale di un nuovosoggetto, che inizierebbe ad operare soltanto sulla base di una dichia-razione dallo stesso resa, senza alcuna verifica preventiva da parte diun soggetto super partes.

In sostanza, le novità di cui alla predetta proposta di regolamento,limitatamente agli apetti aeroportuali qui di interesse, rischiano diinnescare delle criticità, sia per quanto concerne la sicurezza del volosia per quanto concerne l’efficienza operativa, minando le estese re-sponsabilità che il regolamento UE n. / pone in capo al gestoreaeroportuale affinché quest’ultimo assicuri il funzionamento sicurodell’aeroporto.

Gianluigi GuanziroliSafety Manager Alitalia

Buongiorno a tutti, ringrazio gli organizzatori per avermi dato lapossibilità di partecipare e di far sentire anche la voce degli operatoriaerei che vivono quotidianamnete la realtà operativa degli aeroporti eche quindi sono estremamente interessati all’evoluzione del quadronormativo di riferimento.

L’entrata in vigore del Regolamento europeo è un fatto moltopositivo in quanto siamo da sempre a favore di norme aeronautichequanto più comuni possibile. Avere uno stesso regolamento finalizzatoalla sicurezza, applicabile a tutti gli aeroporti in Europa rappresentaun notevole passo in avanti, in quanto dovrebbe evitare che interventi

. In ordine alla proposta di regolamento UE in esame si veda la Risoluzione della ªCommissione permanente del Senato della Repubblica (Doc. XVIII n. ), adottata nellaseduta del febbraio .


normativi nazionali creino dissimetrie e dubbi interpretatvi in ambitidove dubbi non ve ne devono essere.

Per quanto riguarda l’oggetto di questo convegno, la natura giuridi-ca degli operatori, desidero evidenziare come abbiamo già sperimen-tato sul campo le difficoltà che si possono concretamente incontrarein ambito aeroportuale, con l’attribuzione al gestore aeroportuale difunzioni precedentemente affidate ad un soggetto pubblico.

Mi riferisco in particolare alla funzione di coordinamento dei diversisoggetti che operano in aeroporto in situazioni di crisi.

Il gestore aeroportuale è generalmente un soggetto di diritto pri-vato e fino ad ora è stato percepito dagli altri attori come un “pari”;attribuirgli e riconoscergli una funzione di coordinamento rappresentaun grosso salto culturale per tutti, in particolare per i soggetti pubblicioperanti nell’aeroporto. A tal proposito sono state precedentementecitate difficoltà di coordinamento con i Vigili del Fuoco e con altrisoggetti; è necessario che i problemi emersi durante le esercitazionitrovino rapida soluzione per evitare che in caso reale si ripercuotanonegativamente sull’efficiente gestione di situazioni di crisi.

Non credo sarà difficile trovare soluzioni in quanto Autorità, gestoriaeroportuali, compagnie aeree e fornitori di servizi di gestione edel traffico aereo sono tutti concordi nel considerare la sicurezzapremessa fondamentale dell’attività di ciascuno.

Con l’avvento del Regolamento le società di gestione stannoaffrontando il tema della certificazione di rispondenza al requisitoregolamentare. Noi operatori aerei siamo probabilmente abituati dapiù tempo a questo tipo di attività.

Sulla base della mia esperienza, c’è il rischio concreto di percepiree affrontare il momento della certificazione come un qualcosa diburocratico, come un esercizio un pò teorico che produce una quantitàconsiderevole di carta senza un reale beneficio.

La certificazione è e va affrontata come un’opportunità per gli ope-ratori di analizzare a fondo e capire qual è il reale livello di controllodella gestione della sicurezza e quindi di capire cosa deve essere fattoper migliorarlo.

. Tavola Rotonda

Ivan BassatoDirettore Airport Management Aeroporti di Roma

La parola chiave è “ultimo”, perché mi rendo conto che sono l’ultimoostacolo tra una mattinata impegnativa e una meritata pausa di metàgiornata. Cercherò di essere breve e di non ripetere concetti già benrappresentati e presentati dai colleghi che mi hanno preceduto.

Sono l’Accountable Manager di Roma Fiumicino e Roma Ciampino.Per i contenuti che discutiamo qua significa che ho la responsabilità,condivisa con altri colleghi più preparati e competenti anche del sot-toscritto e presenti in sala, di completare il percorso di certificazionesecondo il Regolamento per questi due scali.

È un viaggio che la Società Aeroporti di Roma Fiumicino e Ciam-pino ha iniziato non ieri, non da soli, con l’ENAC, l’abbiamo iniziatonel quando il regolamento è stato pubblicato ed è effettivamenteentrato in vigore. Il mio contributo, il mio valore aggiunto a questagiornata di studio importante — faccio i complimenti e le mie con-gratulazioni personali ad Assaeroporti per averla organizzata — puòessere quella di condividere informazioni rispetto a questo viaggio.Un contributo da ingegnere, quindi, non da avvocato e ci sono moltiingegneri, anche su questo posso rassicurare i convenuti, che stannolavorando su questo tema, assieme agli avvocati, perché è uno sforzocongiunto di persone che hanno preparazione legale e persone chehanno preparazione tecnico–operativa. Personalmente porto, difendoe rappresento la parte tecnico operativa, ma è evidente che questa èuna sfida che si vince con entrambi i saperi e entrambi i contributi enon solamente con un tipo di preparazione. L’abbiamo iniziato nel, un anno di analisi, fondamentalmente di studio, di ciò che eranuovo nella norma europea e di approccio di entrata in un set diregole e di conoscenza, di parole e di termini che non erano propriocosì consueti nel panorama delle società di gestione aeroportuale.Termini che appartengono alla cultura aeronautica più generale deltrasporto aereo in Europa, che non erano sconosciuti, ma che nonerano il linguaggio che parlavamo in Italia nell’ambito aeroportuale.Non parlavamo di Implementing Rules, non parlavamo di CertificationSpecification, Acceptable Means of Compliance, Alternative Means of Com-pliance, DAAD, SC e tutti gli acronimi che sono arrivati con il sul


tavolo dei manager aeroportuali. Abbiamo capito subito una cosa,che il implementava, finalizzava un disegno più generale, perchéquesto era chiaro, che poi è stato ben rappresentato nell’interventodel relatore dell’European Aviation Safety Agency di total approach nelcampo dell’aviazione civile. Per cui anche gli aeroporti e anche altrisoggetti venivano regolati con schemi normativi molto simili a quelliin uso da qualche anno per gli operatori aerei.

In principio furono, mi ricordava l’ingegnere Marasà, le organizza-zioni di manutenzione, con la parte e poi la storia è andata avanti.Nel abbiamo studiato molto come Aeroporti di Roma, ci siamoimpadroniti di questo gergo, ma abbiamo anche iniziato a sviluppareuna gap analysis, il è stato un lavoro di approfondimento dellagap analysis. Penso che vadano condivisi alcuni numeri. Nel caso diFiumicino — ma vale anche per altri aeroporti perché non è che lacomplessità normativa diminuisce in maniera significativa perché sihanno quaranta milioni di passeggeri o venti milioni o cinque milioni— le Certification Specifications hanno richiesto la verifica, l’analisi, latracciatura, e la documentazione, che è più complicato ancora, di punti di verifica. Questo lavoro è ultimato, ma non è l’unico lavoro dafare. Un lavoro che è andato bene, dal mio punto di vista, ma penso an-che dal punto di vista dell’ENAC, perché è un lavoro in continuità conquello che era stato impostato dodici anni fa con il Regolamento per lacostruzione e l’esercizio degli aeroporti. Allora fu un po’ uno shock,questa volta direi che ce la stiamo cavando con molto sforzo, ma conuna minore necessità di cambiamenti profondi delle infrastrutture,perché per la parte regolata e certificata dal il set up normativo nonè molto diverso, però è impegnativo. Per quanto riguarda gli operatione organization requirements, dove si è innovato molto di più con il ,è stato messo molto stress su concetti che sono aeronautici, ma nonerano ancora aeroportuali in Italia, qui parliamo di verificare circa punti di contatto, ma soprattutto parliamo di implementare pezzidelle organizzazioni dei gestori aeroportuali che fino a questo mo-mento non ci sono stati. Qui abbiamo subito capito l’anno scorsoche molto lavoro era necessario, ad esempio nell’area del training,l’addestramento, il perimetro dell’addestramento di responsabilitàdel gestore aeroportuale come sapete si allarga moltissimo, abbiamonominato un Training Manager ad Aeroporti di Roma, che rispondeall’Accountable Manager, ma non è solo un tema di persone, è un tema

. Tavola Rotonda

di mettere in piedi delle organizzazioni, è un tema di mettere in piediun modo di lavorare che richiama, anche in questo caso, quella dellaFlight Training degli operatori aerei come ha giustamente commentatol’ingegnere Guanziroli. E poi altre cose che non facevano parte dellanostra storia, nel nostro patrimonio culturale operativo e proceduralecome il compliance monitoring, parte integrante del management system,non solo safety management system, ma anche compliance monitoringmanagement, sistemi di record keeping, molto strutturati, sistemi di trac-ciatura della qualità dei dati aeronautici, già esistenti ma molto piùstrutturati. Motivo per cui stiamo facendo in Aeroporti di Roma unagrossa implementazione ICT per assicurare gli obiettivi di qualitàdei dati aeronautici. Infine cose molto più conosciute, perché hannorichiesto un ampio dibattito, come le lettere di accordo su cui stiamolavorando con l’Enav e si spera presto anche con i Vigili del fuoco.

Siamo a ventisei mesi, come è stato ricordato dal collega, dal mo-mento in cui il è in vigore e ci mancano venti mesi alla data ultimadi adeguamento. Aeroporti di Roma ha condiviso, lo ha ricordatoanche l’ingegnere Marasà, di certificarsi secondo il Regolamento ad ottobre di quest’anno. Per raggiungere questo obiettivo ad ottobredell’anno scorso abbiamo presentato un piano di conversione del no-stro certificato nazionale ai sensi del Regolamento . Non si trattasemplicemente di presentare una domanda, ma è tutto il lavoro chesta dietro a quella domanda che fa la differenza. Non abbiamo ancorapresentato un’istanza, abbiamo presentato un piano, perché abbiamocapito che andiamo in continuità, ma dobbiamo implementare anchemolte cose nuove, innovative, dobbiamo portare soprattutto avan-ti un cambiamento culturale che metta il gestore al centro di tuttal’organizzazione che sovraintende in aeroporto alla conduzione dioperazioni in sicurezza. Per fare questo serve del tempo, serve moltolavoro. Nel piano di conversione abbiamo documentato tutto quelloche andavamo a fare e quando, spero prima dell’estate, presenteremoeffettivamente l’istanza di certificazione ai sensi del quell’istanzasarà corredata da tutto il lavoro, le check list di rispondenza rispetto allaCertification Specification, quindi tutta la parte infrastrutturale tecnica,ma anche le check list di rispondenza rispetto alla parte organizzativa eoperativa. In più anche il manuale dell’aeroporto, che non è certo untema banale.

Penso che tutto questo porterà a un’evoluzione o una rivoluzione,


più evoluzione che rivoluzione, credo, di come funzionerà l’aeroportonei prossimi anni e penso anche che gli effetti li vedremo stradafacendo. È tutto impostato, mio contributo finale, tutto risolto, è unastrada in discesa quella che abbiamo davanti a noi? Assolutamente no.Non abbiamo questo feeling, ci sono cose importanti che vanno ancoradefinite. Questo numero lo condivido, per il compliance monitoringmanagement stimiamo che nel primo anno di attività dovremo fare Audit, in senso aeronautico. A chi saranno fatti questi Audit? Ingran parte al gestore aeroportuale, processi e procedure del gestoreaeroportuale e ai nostri fornitori. Però noi avremo circa un % chedovrà essere fatto a enti aeroportuali, che non sono il gestore. Noidobbiamo creare il numero sufficiente, non ridondante, di regoleper permettere all’Auditor del reparto qualità di Aeroporti di Romadi andare a fare un Audit aeronautico, quindi costruttivo e orientatoal miglioramento e non alla sanzione, a uno qualsiasi degli enti chelavorano e vivono in aeroporto e che possono avere un impatto sullasicurezza. Questo richiede ancora del lavoro da fare, questo richiededei cambiamenti normativi o quanto meno delle interpretazioni nonlocali, ma immagino nazionali. Il lavoro da fare insieme all’ENAC è unlavoro da fare interpretando, sviluppando i concetti giuridici che sonostati presentati in mattinata. Ci sono altri temi che bisogna portareavanti, ci sono allineamenti normativi da sviluppare, ma soprattuttoc’è un grande bisogno di interpretazioni uniche, elementi di chiarezzae standard certi che non lascino, com’è successo qualche volta inpassato, per fortuna sempre di meno, la fase decisionale e la risoluzionedei problemi al livello locale, creando disomogeneità di applicazioneche non deve esserci.

Penso che sarà un’estate di lavoro importante a Fiumicino e in mol-ti altri aeroporti italiani, alla fine dell’anno auspicabilmente avremoi primi scali certificati ai sensi del e tutto ciò con buona volontà,disposizione alla collaborazione da parte di tutti, ma soprattutto del-l’ENAC e degli enti fondamentali che assumono competenze rispettoal , tutto ciò andrà nella direzione giusta di favorire il cambiamen-to culturale, l’incremento delle condizioni di safety all’interno degliaeroporti italiani e anche all’interno dell’aeroporto di cui porto laresponsabilità.

II SESSIONE∗

∗ Presiede prof. Stefano Zunarelli, Professore Ordinario di Diritto della Navigazione etitolare dell’insegnamento di Diritto dei Trasporti Università di Bologna.

Le subconcessioni aeroportuali,tra interesse pubblico ed esigenze di impresa

Fabio Cintoli∗

a) L’argomento che mi è stato assegnato è per molti aspetti ormaitradizionale.

In un ordinamento che ha conosciuto nel corso degli anni uninteresse via via crescente verso i procedimenti di gara condotti dallestazioni appaltanti pubbliche e che ha visto, del pari, espandere questeregole per la selezione del contraente con gli obblighi che ne seguono,era ovvio che questi temi venissero a interessare anche il gestoreaerportuale.

Il punto critico, come sappiamo, è quello delle cosiddette subcon-cessioni aeroportuali destinate all’esercizio di attività commerciali: èqui che si avverte l’esigenza per il gestore di utilizzare spazi di autono-mia non consentiti invece dalla disciplina sulla cd. evidenza pubblicaed è qui che però spingono le tendenze ancora attualissime ad allar-gare la sfera d’azione del diritto amministrativo. Perché alla radicedella questione abbiamo proprio questa alternativa: tra diritto privatoe diritto pubblico.

Che il subconcessionario debba esser scelto con una gara pubblicao piuttosto con un flessibile modello di diritto privato è dubbio chesi è, in qualche modo, riaperto di recente; e ciò, come ciclicamenteaccaduto nel passato, per via delle periodiche modifiche introdotte alivello comunitario nella cornice normativa di base.

Addirittura, ai nostri giorni, la delimitazione degli obblighi di garaè diventata sovente anche questione di cronaca, affidata alla stampaperiodica e non solo a quella specializzata.

È anche per questo che devo avanzare una excusatio non petita,allo scopo di avvertire che le mie considerazioni saranno di carattere

∗ Prof. Avv. Studio Legale Cintioli & Associati.


esclusivamente giuridico, senza cedere alle suggestioni mediatiche,invero piuttosto frequenti.

Procederò quindi passando in rassegna gli argomenti che dovreb-bero indurre a considerare le subconcessioni relative allo svolgimentodi attività commerciali nell’aeroporto come altrettanti contratti di di-ritto pubblico sottoposti ad obbligazione di gara pubblica a carico delgestore aeroportuale. Subito dopo, mi soffermerò sugli argomenti diconfutazione di ciascuna di queste posizioni. Solo alla fine accosteròi risultati delle valutazioni ad una linea di tendenza molto visibile inquesti giorni nell’ordinamento e, come detto, nella vita pubblica e nelcostume del Paese: quella che espande sempre, e non restringe mai,l’ambito di applicazione degli obblighi di gara.

b) Entriamo allora più nei dettagli.Le subconcessioni di cui ci occupiamo riguardano le attività com-

merciali.Vi sono almeno tre problemi di fondo cui si deve dare risposta:

— se per scegliere i contraenti di queste subconcessioni si debbafare una gara di tipo pubblicistico, sottoposta ad un regime didiritto amministrativo o se invece le si possa considerare comealtrettanti contratti stipulati da un soggetto di diritto privato, e sequindi il relativo contraente possa esser selezionato in manierapiù flessibile dal gestore aeroportuale;

— se le relative controversie sugli affidamenti rientrino nella giuri-sdizione del giudice amministrativo o del giudice ordinario;

— se la subconcessione — anche a prescindere dal modo di incide-re del procedimento di gara e dal metodo concreto di selezione— sia sul piano dei contenuti un contratto di diritto privato ose sia invece un vero e proprio di accordo di diritto pubblico ouna concessione amministrativa, vale a dire una fattispecie checontiene o presuppone un provvedimento amministrativo.

Questi tre problemi si intrecciano tra loro ripetutamente. A noiinteressa portare avanti il discorso partendo soprattutto dal primo, ilquale racchiude meglio dentro di sé gli altri due.

È per questo che la domanda si focalizza così come all’inizio aveva-mo detto: dobbiamo chiederci se per scegliere il subconcessionario

. Le subconcessioni aeroportuali, tra interesse pubblico ed esigenze di impresa

per l’esercizio di una attività commerciale in aeroporto il gestore ae-roportuale debba effettuare una gara di cosiddetta evidenza pubblicacon un regime di tipo amministrativo.

Questo riferimento al regime amministrativo è più che opportu-no, per un dato di fatto. Sovente il gestore, benché si ritenga esentedall’applicazione del modello di gara di diritto amministrativo e dalnecessario rispetto delle pertinenti direttive comunitarie e del codicedei contratti pubblici (dapprima il d. lgs. n. del , poi il d. lgs. n. del ), preferisce avviare in ogni caso un procedimento compe-titivo per la scelta del subconcessionario, che però si svolge secondole regole del diritto privato. Sorge perciò il bisogno di capire, alla finfine, di fronte ad una simile alternativa quale sia la reale differenza.La differenza sta appunto nel regime — vincolante — che il dirittoamministrativo reca con sé: la tendenziale applicazione del codicedei contratti pubblici e delle direttive; la limitazione della discrezio-nalità del gestore nella scelta dei contraenti e l’assoggettamento avincoli procedimentali di norma non flessibili; l’applicazione dellagiurisdizione amministrativa ex art. , comma , lett. e, n. ), c.p.a.;la competenza dell’ANAC per quanto attiene alla sfera dei contrattipubblici propriamente detti.

c) Prima di esaminare le risposte che sono state date al quesito difondo è bene fare due premesse.

Anzitutto è opportuno ricordare le finalità che il diritto europeostoricamente si prefigge quando disciplina e impone dei procedimentidi gara per la scelta degli appaltatori.

Il settore degli appalti pubblici è strategico per dato quantitativoed è un campo nel quale l’ordinamento comunitario, sin dagli anni’, ha avvertito il rischio che potessero verificarsi delle violazionedei principi di tutela della concorrenza, parità di trattamento, nondiscriminazione, pubblicità e, conseguementemente, un inefficien-te funzionamento del mercato interno. Questo rischio si fonda sulsospetto che l’amministrazione nazionale possa tendere a preferirecome contraente una impresa dello Stato membro de quo a scapitodelle altre stabilite in altri Stati membri. Nel corso del tempo, questotipo di preoccupazioni si sono estese anche a quei soggetti che, puravendo veste privatistica, sono legati a vario titolo all’amministrazione


nazionale, la quale li controlla mediante la partecipazione al capitalesociale, la nomina degli organi amministrativi, il sostegno finanziario,etc. Sicché gli obblighi di gara si sono ampliati a tutti quei soggetti(e in special modo alle società a partecipazione pubblica) che sonorientrati nella nozione di organismo di diritto pubblico.

Per l’organismo di diritto pubblico, dunque, la ratio che spiegai vincoli procedimentali di gara è identica a quella che riguarda leamministrazioni aggiudicatrici.

Nel corso del tempo questi obiettivi, sia a livello comunitario, siaa livello nazionale, si sono estesi, in virtù dei principi generali diparità di trattamento, trasparenza e non discriminazione, anche allascelta di contraenti per contratti differenti dagli appalti. Pertanto, puòdirsi che il diritto europeo si sia mosso nella direzione di richiederedelle procedure competitive per l’affidamento di contratti diversi dagliappalti pubblici da parte di amministrazioni od organismi di dirittopubblico.

Oggi, in particolare, sia nella direttiva //UE sia nel d. lgs.n. del , troviamo una disciplina che fa riferimento esplicito aicontratti di concessione.

Nel settore aeroportuale rileva una ulteriore figura soggettiva, pre-sa in considerazione dal diritto europeo, e destinataria, ma solo inalcuni casi, degli obblighi di gara pubblica. Mi riferisco alla figuradella impresa pubblica e dei privati titolari di un diritto di esclusiva.Qui, però, i vincoli di gara non sono assoluti ed essi sono previsti,come vedremo, solo per i contratti che siano strumentali ad alcunespecifiche attività, e segnatamente alle attività relative allo sfruttamentodi un’area geografica, ai fini della messa a disposizione di aeroporti [. . . ] edi altri terminali di trasporto ai vettori aerei. La ratio è qui ben diversa,come diremo più ampiamente anche oltre. E questo anzitutto perchésia l’impresa pubblica sia il privato titolare di diritti di esclusiva nonsono considerati dal diritto europeo come soggetti sostanzialmenteassimilabili alle amministrazioni pubbliche: essi sono delle impre-se davvero private che operano in concorrenza piena, avvertono lapressione concorrenziale, sicché non sono destinatarie del medesimo“sospetto” che riguarda le amministrazioni. Dunque, l’obiettivo è bendiverso e circoscritto. Si tratta di far sì che in alcuni mercati, carat-terizzati da elevata complessità tecnica con sbocchi ristretti e da unaforza contrattuale particolare di stazioni appaltanti che operano in un


contesto di monopolio od oligopolio, sia assicurata una proceduracompetitiva che dia comunque parità di chance agli appaltatori inte-ressati. Una conferma autorevole di questa impostazione risale alladecisione dell’Adunanza plenaria del Cons. Stato n. del .

Veniamo alla seconda notazione introduttiva.Si deve sottolineare che il gestore aeroportuale esercita attività

economica ed è dunque vera e propria impresa (cfr. CGUE ottobre, C–/, Aeroporti di Parigi).

Senza dover qui tornare a riepilogare i vari passaggi che nel corsodi più di un cinquantennio hanno caratterizzato l’ordinamento nazio-nale, per portare alla figura moderna del gestore totale dell’aeroporto,basterà dire che ciò che il gestore compie rispecchia i requisiti dell’atti-vità imprenditoriale secondo l’ordinamento comunitario. Sicché nonè attività amministrativa né attività riassumibile ex se nella nozionedi servizio di interesse economico generale di cui all’art. TFUE.Essa è sottoposta all’applicazione della normativa in materia di aiuti diStato e il gestore è a sua volta tenuto a rispettare la normativa antitruste in special modo il divieto di compiere atti abusivi della posizionedominante.

Se, da un punto di vista economico, è ancora diffusa — ed è fattapropria dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato — laconsiderazione della gestione aeroportuale come un monopolio, sianaturale che legale, in virtù della separazione di ciascun mercato rile-vante rispetto a quello riferibile ad altri e separati aeroporti, anche daquesto di vista non mancano i ripensamenti. Si tende sempre di piùinfatti a sottolineare non soltanto che il gestore opera come impresama anche che gli aeroporti operano in concorrenza tra loro. Questoriguarda il confronto tra gli hub aeroportuali sul piano continentale epersino ultracontinentale, ma può anche ben riguardare il rapportotra più aeroporti nazionali.

d) Fatte queste precisazioni, procedo ad esaminare gli argomentiche sono stati utilizzati per affermare l’esistenza di un obbligo di gara“ad evidenza pubblica” nei confronti dei gestori.

La prima è una ricostruzione che ha trovato spazio in alcune sen-tenze del TAR del Lazio e che ha avuto una pronta eco in alcune


segnalazioni di AGCM.Si ritiene, in estrema sintesi, che il gestore — sia la società controlla-

ta dalla p.a. sia il gestore in mano privata — abbia l’obbligo di celebrarela gara al pari di una p.a., in quanto è egli è concessionario di un benepubblico (demaniale) ed utilizza proprio tale bene pubblico per lasubconcessione. Insomma, gli obblighi di gara, coerenti con questaconnotazione pubblicistica riflessa nel regime demaniale di tutto quelche è sedime aeroportuale, si trasferirebbero dall’amministrazioneconcedente che sceglie il gestore al gestore stesso. In questa logica siesclude che debba necessariamente applicarsi il codice dei contrattipubblici, anche perché, in verità, si riconosce incidentalmente che ledirettive comunitarie in tema di appalti e concessioni non riguardanoil nostro caso. Però si lega il nuovo principio addirittura alle normenazionali rimaste vigenti e risalenti alla disciplina di contabilità di Statodel . (cfr. TAR Lazio n. del ).

Questa posizione evoca un lontano precedente delle Sez. unite.della Cassazione (Cass. Sez. un. , n. ), che aveva qualificato ilconcessionario come organo “indiretto” della p.a. e per questa via loaveva sottoposto al medesimo regime proprio dell’amministrazioneconcedente.

Un secondo argomento fa leva su una interpretazione nettamenteestensiva delle disposizioni del codice dei contratti pubblici dedicateai settori speciali.

Questa estensione tocca, in primo luogo, il campo di interventodelle regole dell’evidenza pubblica (proprie di impresa pubblica eprivati titolari di diritti di esclusiva), come sappiamo riferito alle at-tività relative allo sfruttamento di un’area geografica, ai fini della messa adisposizione di aeroporti . . . ai vettori aerei. In secondo luogo incide sullanozione di di strumentalità, tradotta nell’inciso per cui la presente parte– quella riferibile ai settori speciali e vincolante per impresa pubblica eprivato titolare di diritti di esclusiva — non si applica agli appalti che glienti aggiudicatori aggiudicano per scopi diversi dalla messa a disposizioneai vettori aerei.

Questa tesi propone nella sostanza una doppia estensione interpre-tativa: assume che la disciplina sulle gare nei settori speciali riferitatestualmente agli appalti si applichi anche a contratti diversi, comeappunto le subconcessioni; assume che il concetto di strumentalitàrispetto alle attività relative allo sfruttamento di un’area geografica, ai fini


della messa a disposizione di aeroporti . . . ai vettori aerei includa anche leattività commerciali. In fondo, si osserva, anche le attività commer-ciali (ad es. la ristorazione, la vendita di generi di abbigliamento o dielettronica o di libri e periodici) sarebbero strumentali alla aviation peril semplice fatto che “servono” all’aeroporto ed ai passeggeri, che nefruiscono (in questi termini si ricorda AVCP, segnalazione dicembre).

La conseguenza di questo approccio è, inevitabilmente, la portatatotalizzante degli obblighi di gara, i quali diventano per il gestoreprivato titolare di diritti esclusivi e per l’impresa pubblica di latitudineeguale all’organismo di diritto pubblico. Nonostante sia nettamentescolpita nell’ordinamento europeo, la differenza tra le prime duefigure e la seconda si annulla del tutto.

Un terzo e più recente argomento trae spunto dalla nuova direttivaconcessioni / del febbraio , la quale prevede agli artt. e l’obbligo per amministrazioni aggiudicatrici ed enti aggiudicatoridi celebrare gare “ad evidenza pubblica” di tipo amministrativo perl’affidamento di concessioni. Pur non trovandosi, come si dirà, nellaparte precettiva del testo nessun riferimento al gestore che possa inno-vare i dati preesistenti circa la strumentalità del contratto, si valorizzasoprattutto il richiamo di uno dei considerando: il considerando ,che sembra fornire una nozione ampia di “attività pertinenti nel settoreaeroportuale” e che testualmente così recita:

È opportuno chiarire che le attività pertinenti nel settore aeroportuale com-prendono anche i servizi forniti ai passeggeri che contribuiscono al regolarefunzionamento delle strutture aeroportuali e che è legittimo attendersida un aeroporto moderno e ben funzionante, quali servizi di vendita aldettaglio, di ristorazione pubblica e di parcheggio auto.

Per un verso l’attenzione formalmente rivolta dal settore comuni-tario ai contratti di concessione, per altro verso queste stesse paroleconfermerebbero che la strumentalità non potrebbe arrestare l’espan-sione dell’evidenza pubblica e dei suoi vincoli alla porta delle attivitàcommerciali in aeroporto.

Un quarto argomento utilizzato per affermare un obbligo di gara“ad evidenza pubblica” di tipo pubblicistico si riferisce esclusivamenteai gestori che siano controllati da amministrazioni pubbliche. Esso si


basa sulla loro qualificazione come organismo di diritto pubblico (cfr.Cons. Stato, VI, ottobre , n. ).

e) Il prossimo passaggio del mio ragionamento consiste nel confuta-re ciascuno di questi argomenti.

Partiamo dal primo.Il concessionario non è un organo indiretto della PA. Ergo, il con-

cessionario non è, esso stesso, un’amministrazione e non deriva unproprio regime pubblicistico dal mero “contatto” col demanio aero-portuale. Se fosse vero il contrario, ogni concessionario demanialesarebbe tenuto ad applicare la disciplina di contabilità di Stato ed al-trettanti moduli procedimentali quando procurasse a terzi la fruizionedi parte del sedime affidatogli; così, paradossalmente, il concessio-nario che gestisce uno stabilimento balneare, sarebbe tenuto a sele-zionare gli assegnatari delle cabine mediante altrettanti procedimenticomparativi.

La tesi del concessionario come organo indiretto, affacciatasi agliinizi degli anni ’, cercava di dare una risposta ad un problema che,al tempo, sembrava pressoché irrisolvibile: come spiegare che la di-sciplina procedimentale sulle gare potesse applicarsi, senza distinzio-ni, sia alle p.a. sia a soggettivi formalmente privati come le societàcontrollate dalla stessa p.a.. Sappiamo che questo problema è statorisolto in altro modo, e soprattutto configurando la giurisdizione delg.a. sugli affidamenti di pubblici lavori, servizi e forniture come giu-risdizione esclusiva. Nessuno oggi più si stupisce che un soggettoprivato–impresa utilizzi direttamente un procedimento amministra-tivo e ponga in essere atti sostanzialmente amministrativi; la stessalegge generale sul procedimento, la l. n. del , all’art. , comma ter, prevede che i principi procedimentali sono applicati dai soggettiprivati preposti all’esercizio di attività amministrative. E, d’altra parte,risale addirittura a Zanobini ed a più di un secolo fa la costruzionedella figura del privato esercente pubbliche funzioni.

Soprattutto il principio di legalità (art. e Cost.) comunqueosta a creare in sede di interpretazione indiretti organi amministrativimuniti di vere e proprie competenze amministrative. Del resto, pro-prio in riforma degli orientamenti del TAR Lazio, si è puntualmentechiarito che la mera pertinenza al bene demaniale non può compor-


tare la costituzione di obblighi di gara di tipo pubblicistico ulterioririspetto a quelli del codice dei contratti pubblici (cfr. Cons. Stato, VI, aprile , n. ).

L’attrazione dei rapporti a valle del concessionario nell’ambito deldiritto privato, del resto, corrisponde alla visione dottrinale tradiziona-le di un aspetto del rapporto di concessione amministrativa; secondoessa, il concessionario di un bene pubblico si pone, nei confronti deiterzi, come titolare di diritti reali (di schietto stampo privatistico) sulbene, i quali sono equiparabili a quelli ordinari disciplinati dagli artt. e ss. del cod. civ..

Parimenti, si è chiarito che la subconcessione è un contratto didiritto privato ben diverso dalla concessione, salvo il caso ecceziona-le in cui sia direttamente coinvolta nel rapporto l’Amministrazione.Segnatamente: la sentenza n. del del Consiglio di Stato ele decisioni nn. e del delle Sezioni Unite della Cortedi Cassazione, hanno da ultimo confermato la natura strettamenteprivatistica di tale rapporto laddove, l’amministrazione concedente re-sti totalmente estranea a tale rapporto derivato e non possa qualificarsialcun collegamento automatico con l’atto concessorio, da qualificarsi comemero presupposto ovvero come solo un antecedente mediato, ritenendosussistente in concreto tale situazione con specifico riferimento allesubconcessioni di aree aeroportuali assentite dal gestore a terzi perattività commerciali.

f ) Passiamo a confutare il secondo argomento, che fa leva sullastrumentalità e che ne propone una visione particolarmente ampia.

Qui è bene spendere qualche parola in più, per offrire al lettore unavisione sistematica più completa.

Anzitutto, alcune brevi considerazioni sulla strumentalità intesa insenso più generale e trasversale a tutti i cd. settori speciali.

In base al combinato disposto degli artt. e del d.lgs. /,il soggetto privato che opera in virtù di diritti esclusivi, così comel’impresa pubblica, è obbligato ad indire gare ad evidenza pubblicae caratterizzate da un procedimento di tipo amministrativo solo alricorrere di due concorrenti presupposti:

— quando esso opera nei settori speciali;


— quando oggetto dell’affidamento siano attività strumentali aquella svolta nei settori speciali. Questa disciplina è rimastaimmutata nelle ultime direttive e nel nuovo codice (d. lgs. n. del ).

Il secondo presupposto per l’esistenza dell’obbligo di gara è dunquela predetta strumentalità del contratto da affidare all’attività specificainerente i settori speciali. Il che significa che il contratto in questione,perché debba essere affidato mediante una gara di tipo amministra-tivo, così come disciplinata dalle direttive comunitarie e dal codicedei contratti pubblici, dev’essere strumentale allo sfruttamento di un’a-rea geografica, ai fini della messa a disposizione di aeroporti. . . e di altriterminali di trasporto ai vettori aerei e — quindi — nel caso in esame,all’utilizzazione, da parte dei vettori aerei, di un aeroporto o di unterminale di trasporto.

Nessuno ha mai posto in discussione il principio per cui gli obbli-ghi di gara imposti al privato titolare di diritti speciali non possonoessere “totali” ma che debbano riguardare i soli contratti strumentali.Tale principio vale anche per l’impresa pubblica, mentre l’obbligodi applicare la cd. evidenza pubblica in maniera integrale vale soloper il cd. organismo di diritto pubblico, posto che per i contratti nonstrumentali valgono per tale soggetto le regole dei cd. settori ordinari.

Il problema che si è posto negli ultimi anni tuttavia è stato proprioquello di dare un contenuto concreto al concetto di strumentalità.

Le incertezze circa lo spessore del concetto di strumentalità sonostate rimosse grazie all’intervento già menzionato della sentenza del-l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. del , riferita ad unappalto commesso da una impresa pubblica.

È molto utile richiamare, sia pure in estrema sintesi, i principi af-fermati in questo precedente:

— per determinare se l’affidamento di un appalto sia assoggettatoalla disciplina dei settori speciali occorre sia un presuppostosoggettivo (l’affidante dev’essere un ente operante nei settorispeciali) sia un presupposto oggettivo (l’appalto deve esserestrumentale all’attività speciale);

— il concetto di strumentalità dell’appalto dev’essere interpretato


in modo ragionevolmente restrittivo, intendendosi per appaltostrumentale solo un appalto che sia finalizzato “agli scopi propri(core business) dell’attività speciale”;

— ai sensi dell’art. del d.lgs. n. del , gli appalti affidatida enti aggiudicatori al di fuori dei settori speciali sono deltutto estranei alla disciplina del codice dei contratti pubblici(e, a monte, delle direttive comunitarie in materia di appalti) edell’ordinamento pubblicistico;

— questi appalti ricadono nell’ambito del diritto privato e, perl’effetto, eventuali controversie inerenti all’affidamento di ta-li appalti radicano la giurisdizione ordinaria anziché quellaamministrativa.

Ebbene, l’interpretazione puntuale della nozione di strumentalitàprescelta dall’Adunanza Plenaria è rimasta sostanzialmente stabile sinoad oggi nella giurisprudenza ed ha trovato applicazione anche aglienti aggiudicatori che esercitano le attività di cui all’art. del d. lgs.n. del .

Il senso di questa interpretazione restrittiva è duplice: evitare an-zitutto l’omologazione dell’impresa pubblica e del privato titolaredi diritti di esclusiva all’organismo di diritto pubblico, ché sarebbealtrimenti in violazione della cornice del diritto europeo; imporreobblighi di gara solo per quelle prestazioni di appalto che hanno ef-fettivamente un carattere tecnico e una difficile sostituibilità dal latodell’appaltante.

g) Nell’affrontare il tema della strumentalità degli affidamenti conspecifico riferimento ai gestori aeroportuali privati e quindi alle attivitàrelative allo sfruttamento di un’area geografica, ai fini della messa a dispo-sizione di aeroporti . . . e di altri terminali di trasporto ai vettori aerei, lagiurisprudenza ha poi esaminato proprio il caso dalle subconcessioniaffidate per l’esercizio di attività commerciali. Questa giurisprudenza èassai ricca e significativa ed appartiene sia al Consiglio di Stato sia allestesse Sezioni unite della Cassazione. Le sentenze hanno affrontato ilproblema specifico dell’ambito degli obblighi di gara pubblicistica delgestore aeroportuale per questo tipo di subconcessioni (ché da essosarebbero derivate immediate conseguenze sull’identità del giudice


munito di giurisdizione: quello civile ordinario anziché quello specialeamministrativo).

È stato confermato — è bene dirlo da subito — sia che la latitudinedegli obblighi di evidenza pubblica vale solo per i contratti strumentalisia che la strumentalità va applicata con ragionevolezza, e quindi senzasostituirvi una sorta di vincolo procedimentale totalizzante esteso atutti gli affidamenti per le aree commerciali. L’esito è stato quellodi classificare come contratti di diritto privato sia la subconcessionedi aree per attività di ristorazione sia quella per l’avvolgimento conpellicola trasparente dei bagagli.

È opportuna comunque una loro menzione più analitica.La sentenza del aprile n. della sezione VI del Consi-

glio di Stato, nel riformare la pronuncia del Tar Lazio n. del poc’anzi citata, pur concludendo nel caso di specie per la sussisten-za della giurisdizione amministrativa, ha affermato che il gestore, inquanto soggetto privato titolare di un diritto di esclusiva ai sensi degliartt. , comma , e d.lgs. del , è tenuto a celebrareprocedure ad evidenza pubblica limitatamente al settore delle attivitàaviation. In questa vicenda la giurisdizione è stata trattenuta solo per ilfatto che il Consiglio di Stato ha ritenuto che l’attività di avvolgibagaglipotesse, per le sue specifiche caratteristiche, esser ricompresa nel nove-ro delle attività aviation e come tale strumentale ai compiti propri delgestore aeroportuale, con i conseguenti obblighi di evidenza pubblicaa carico del gestore.

Con la successiva sentenza del marzo n. , la SezioneV del Consiglio di Stato ha ulteriormente affrontato il caso degli av-volgibagagli ribadendo il criterio della strumentalità come requisitonecessario, ma restringendone ulteriormente gli ambiti applicativi allesole attività strettamente aviation ed escludendo da essa anche quelledegli stessi avvolgibagagli.

Ha infatti concluso che:

— La controversia relativa all’affidamento di spazi in aeroportoper il servizio di avvolgimento bagagli spetta al giudice ordinarioquale giudice munito di giurisdizione, in quanto tale affidamen-to non è sottoposto agli obblighi di evidenza pubblica previstidal d.lgs. del e non può ritenersi sussistente la giuri-sdizione amministrativa ai sensi dell’art. , comma , lett. e),


c.p.a.. L’attività di avvolgimento bagagli, infatti, si sostanzia inun servizio di natura squisitamente commerciale che non attiene adalcuno dei servizi di assistenza a terra elencati nell’allegato A al d.lgs./, né rientra negli obblighi di servizio pubblico demandati algestore aeroportuale ai sensi della normativa di settore;

— La giurisdizione del giudice amministrativo neppure può esseraffermata considerando la materia delle concessioni pubbli-che ex art. , comma , lett. b), c.p.a., atteso che «in materiadi concessioni di beni pubblici la giurisdizione appartiene algiudice ordinario per le controversie relative a rapporti tra ilconcessionario e terzi ai quali l’amministrazione concedenteresti totalmente estranea» e che siffatta circostanza si rinvieneproprio nel caso della subconcessione di spazi destinati ai servizicommerciali.

Sempre con riferimento al servizio avvolgibagagli, si sono purepronunciate le Sezioni Unite della Corte di Cassazione (cfr. Cass. civ.,sez. un., aprile , n. e Cass. civ., sez. un., aprile ,n. ), confermando che «i servizi di natura commerciale. . . nonsoggiacciono alle regole del procedimento ad evidenza pubblica, ri-solvendosi in contratti di diritto privato, devoluti alla giurisdizioneordinaria civile», rimarcando altresì che in questo caso non si rientra«in ipotesi di controversia tra Ministero concedente e concessionariodi beni pubblici, bensì di rapporto derivato, tra concessionario e sub-concessionario, cui l’amministrazione concedente è estranea ed in cuil’atto autoritativo concessorio resta solo un antecedente mediato».

Questi stessi principi sono stati ulteriormente confermati dalConsiglio di Stato, sezione V, con la sentenza maggio n. relativa all’affidamento da parte del gestore di una subconcessionedi un’area da destinare ad attività di ristorazione. Anche in questaoccasione è stato ribadito che il concetto di strumentalità è vincolante,sicchè non si può dire, semplicisticamente, che è strumentale tuttoquello che ‘serve’ all’aeroporto (poiché altrimenti si trasformerebbeil privato titolare di esclusiva in organismo di diritto pubblico), bensìsolo quello che è strettamente funzionale ad un appalto collegato adattività aviation.

Da questa fitta serie di sentenze possono ricavarsi allora dei principistabili, così riassumibili:


— l’obbligo di evidenza pubblica per i gestori che siano privatititolari di esclusiva o impresa pubblica vale solo per i contrattistrumentali;

— i contratti devono essere strumentali alle «attività relative allosfruttamento di un’area geografica, ai fini della messa a disposi-zione di aeroporti. . . e di altri terminali di trasporto ai vettoriaerei [e non ai consumatori ed utenti] [. . . ]»;

— la strumentalità va intesa in funzione della separazione tra areeed attività strettamente aviation ed altre attività, sicché le attivitàcommerciali non sono attratte in tale ambito;

— le subconcessioni per attività commerciali sono contratti didiritto privato non sottoposti agli obblighi di evidenza pub-blica propri delle pubbliche amministrazioni, ferma restandoovviamente la possibilità che il privato scelga di seguire sponta-neamente dei metodi di selezione condotti mediante flessibilie trasparenti procedure competitive le quali al diritto privatorestano comunque interamente sottoposte.

h) Veniamo così alla confutazione del terzo argomento, che traespunto dalle ultime sopravvenienze normative, vale a dire dal “pac-chetto” di direttive del e dal recepimento nazionale fatto dal d.lgs. n. del . In particolare, viene in gioco soprattutto la direttiva//UE, in tema di affidamento del contratto di concessione e ilsuo già menzionato considerando .

La prima ragione per cui non si ravvisa affatto un mutamento delquadro sinora tracciato dalla giurisprudenza è che il nucleo normativoprecettivo è rimasto, a ben vedere, sostanzialmente immutato e, conesso, identico è rimasto il rilievo assegnato al concetto di strumentalità.

Infatti il combinato disposto dell’art. , comma , lett. b) e dell’Al-legato II, punto , della direttiva //UE conferma che i privatioperanti sulla base di diritti speciali o esclusivi e le imprese pubblichesono tenuti ad applicare la direttiva stessa unicamente rispetto alleconcessioni aventi ad oggetto attività relative allo sfruttamento di un’areageografica al fine della messa a disposizione di aeroporti. . . ai vettori aerei.Il medesimo tipo di previsioni è contenuto agli artt. , (per gliappalti nei settori speciali) e (per le concessioni) del d.lgs. del.


Questa delimitazione espressa coincide testualmente con quellagià contenuta nella direttiva //CE e negli artt. e d.lgs. del , la quale ha dato luogo all’interpretazione del concetto distrumentalità di cui si è dato conto in precedenza. Il che comporta cheil titolare di diritti di esclusiva operante nei settori speciali continua adavere obblighi di gara a “latitudine circoscritta”, limitatamente cioèalle attività svolte nel settore di riferimento e perciò strumentali; enel caso di specie, visto il consolidato orientamento giurisprudenziale,limitatamente alle attività aviation. Vi si scrive per l’appunto, ancorauna volta “messa a disposizione di aeroporti. . . ai vettori aerei”.

Non solo il tenore testuale, articolato nella pluralità di disposizioniche si interessano della questione, è rimasto identico, ma non misembra che ci sia stato nei lavori preparatori nessun elemento chelegittimi un’interpretazione diversa.

L’unico elemento di novità è forse il considerando della direttiva//UE, secondo cui — lo si ripete —

è opportuno chiarire che le attività pertinenti nel settore aeroportuale com-prendono anche i servizi forniti ai passeggeri che contribuiscono al regolarefunzionamento delle strutture aeroportuali e che è legittimo attendersida un aeroporto moderno e ben funzionante, quali servizi di vendita aldettaglio, di ristorazione pubblica e di parcheggio auto.

Ma che tale considerando sposti i termini della questione sembrada escludere per una pluralità di ragioni.

La prima è che, ove pure tale inciso avesse mai un contenuto con-trastante col predetto quadro normativo e con la predetta portata dellastrumentalità, la preferenza dovrebbe esser data alla parte precetti-va della direttiva. Il considerando ha solo una funzione illustrativa eintroduttiva al testo, sicché prevale comunque la parte dispositiva.

La seconda ragione è che, in verità, il considerando non dicenulla che vada in contrasto con il chiaro combinato disposto dell’art. ,comma , lett. b) e dell’Allegato II, punto , della direttiva //UE,né vuole incidere sul ferreo sistema di delimitazione degli obblighi dievidenza pubblica a carico del privato titolare di diritti di esclusiva.

La terza ragione sta nel fatto che il considerando si armonizzaperfettamente in verità con la parte dispositiva della direttiva e, per-tanto, col quadro ricostruito sinora dalla giurisprudenza. Infatti, ilproblema che qui trattiamo riguarda la posizione del concessionario


(essendo egli un privato titolare di diritti di esclusiva) rispetto agliaffidamenti di contratti a valle (ai subconcessionari). Invece il consi-derando afferma un principio che attiene al rapporto di concessioneoriginario che corre tra lo Stato e il concessionario aeroportuale,dato che — non lo si dimentichi — la direttiva è stata scritta anzi-tutto per disciplinare gli affidamenti delle concessioni e non dellesubconcessioni. Tale principio, a sua volta, è pacifico e già presentenell’ordinamento nazionale: la concessione riguarda un sedime am-pio e comprende sia la parte aviation sia la parte dedicata alle altreattività complementari, inclusi i servizi di vendita al dettaglio, di risto-razione pubblica e di parcheggio auto. Sicché il concessionario ha degliobblighi verso il concedente che attengono alla “buona gestione” ditutto l’aeroporto, compresa la parte non aviation, ed è ben noto cheil Regolatore del settore, l’ENAC, se ne interessa attivamente. Che laconcessione riguardi “tutto” l’aeroporto, che il rapporto concessorioimponga anche per le attività commerciali scelte che siano orientateal miglior sviluppo secondo le indicazioni del concedente è assoluta-mente pacifico. Altro conto è fissare la misura che devono avere, avalle, gli obblighi di evidenza pubblica imposti ad un concessionarioche non sia né amministrazione né organismo di diritto pubblicoper via della sua struttura soggettiva. Qui valgono il criterio delladelimitazione a carico del privato titolare del diritto di esclusiva (edell’impresa pubblica) e quello della strumentalità.

Infine, vi sarebbe un altro profilo da esplorare, e che avrebbe ca-rattere ancor più preliminare rispetto a quanto si è detto nel presenteparagrafo: se davvero le subconcessioni per attività commerciale sianoqualificabili come concessioni a fini dell’applicazione della direttiva/ cit. e delle norme nazionali di recepimento. Le concessionisono considerate dalla direttiva come contratti che hanno ad oggettol’acquisizione di lavori o servizi . . . il cui corrispettivo consiste nel diritto digestire i lavori o i servizi o in tale diritto accompagnato da un prezzo (con-siderando ). Questi caratteri potrebbero mancare nel nostro caso,stando sia a quanto prevede il considerando della medesima direttivasia all’approccio restrittivo già adottato dalla Corte di giustizia a pro-posito delle concessioni demaniali relative agli stabilimenti balneari,le quali sono state qualificate, non a caso, come autorizzazioni anzichéconcessioni, da disciplinare perciò ai sensi della direttiva / (cfr.Corte di giustizia UE, sez. V, luglio , cause C–/ e C–/).


i) Il quarto argomento esposto in principio ci conduce direttamentealla nozione di organismo di diritto pubblico e ad uno dei punti criticidel suo ambito applicativo: il cd. requisito finalistico, che presuppo-ne che l’ente sia stato istituito per il soddisfacimento di bisogni diinteresse generale non aventi carattere industriale o commerciale.

Torna un quesito sul quale da tempo il dibattito si è misurato: sonosufficienti dei bisogni di interesse generale per dire che l’ente è unorganismo di diritto pubblico od occorre qualcosa di più, nel senso chetale interesse generale deve anche connotare oggettivamente l’attività?

Questo dilemma ha contrassegnato le altalenanti tendenze espansi-ve e restrittive della figura.

Specie in una prima fase, risalente alla fine degli anni ’, ha avu-to una certa fortuna una visione espansiva, secondo cui il requisitodella missione di interesse pubblico è soddisfatto ogniqualvolta l’en-te ha il compito di raggiungere obiettivi di interesse generale, cheriguardano la collettività. In questa logica già lo svolgere un’attivitàsotto l’insegna di una concessione amministrativa potrebbe esser statoquasi risolutivo. In parallelo, questo modo di pensare traeva spuntodall’intreccio di questo tratto finalistico con la nozione sempre sfug-gente di pubblico servizio e con quella corrispondente di servizio diinteresse economico generale. Potrebbero così bastare delle funzionicollegate all’ordine pubblico e al funzionamento istituzionale dello Stato ouna influenza determinante dello Stato nonché dei diritti di esclusiva.

Questa visione ha indotto anche il Consiglio di Stato nel , comesi è visto, a qualificare come organismo di diritto pubblico una societàdi gestione controllata dalla p.a. In altre parole, sussistendo il requisitodel collegamento soggettivo con la p.a., si è in tale occasione optatoper la figura dell’organismo di diritto pubblico, anziché per l’impresapubblica, proprio perché si è ravvisato il requisito della finalizzazioneai bisogni di interesse generale non aventi carattere industriale ocommerciale.

Sennonché, come puntualmente registrato nel dibattito dottrinale,soprattutto nella recentissima giurisprudenza comunitaria è prevalsaun linea differente (il richiamo va alle sentenze Fiera Milano, Truley,Taitotalo, Siepsa, Fernwarme Wien).

Per sintetizzarla, può dirsi che gli interessi generali non aventicarattere industriale o commerciale non vanno riferiti tout court aibisogni degli utenti da soddisfare bensì alla attività nella sua intrinseca


oggettività. Insomma, si deve appurare se l’ente operi davvero nelmercato e se accetti la sfida concorrenziale. Il collegamento, più o me-no flebile, con la nozione di servizio di interesse economico generalenon basta, perché si deve verificare se effettivamente secondo la sceltadell’ordinamento dello Stato membro — sindacabile per i profili diragionevolezza e proporzionalità — una certa prestazione stia appienonel mercato.

I criteri, non necessariamente cumulativi, per ravvisare l’organi-smo di diritto pubblico diventano allora i seguenti: potrà esservi unorganismo solo se può dirsi che l’ente non opera in una condizione dieffettiva concorrenza e nel mercato; ed ancora, se l’ente non assumeun vero e proprio rischio di impresa, in quanto agisce in pieno mono-polio, se del caso fruendo di sussidi pubblici per assicurare una sortadi “servizio universale”; ed infine, se l’ente non persegue uno scopodi lucro soggettivo (con la divisione del profitto tra i soci).

Questa interpretazione, del resto, sembra aderente alla ratio delledirettive comunitarie, che si è sin da principio ricordata. Dal momen-to che l’esigenza di imporre dei vincoli procedimentali ai soggettiformalmente privati sottoposti a controllo pubblico nasce dalla preoc-cupazione che essi nello scegliere il loro contraente possano essereinfluenzati, più che dalle condizioni del mercato e dalle scelte di ef-ficienza aziendale, dalla contiguità con la p.a., e quindi orientarsi afavore dell’impresa dello Stato membro, non vi sarebbe ragione diimporre questi vincoli generalizzati quando invece l’ente operi effet-tivamente in concorrenza, assuma un rischio, non fruisca di sussidistatali, miri al profitto e sia quindi attore “di mercato” e “nel mercato”.

Qual è dunque la condizione sostanziale del gestore, ci si devechiedere.

Qui l’aiuto delle scienze economiche è fondamentale. Ma è indub-bio che l’evoluzione del trasporto aereo ci presenti oggi una condizio-ne ben diversa dal passato. La concorrenza tra gli hub è serrata, cosìcome quella tra i singoli aeroporti in ambito nazionale, anche pervia dell’ingresso delle compagnie low cost e del miglioramento deiservizi ferroviari ad alta velocità. La propensione al profitto del gestoreè trasparente e dichiarata, in una con quelle condizioni di efficienzadell’aeroporto che sono pur vigilate dal concedente. Stando alle indi-cazioni più recenti del giudice europeo, potrebbe allora non bastareil rapporto concessorio ex se a negare che il gestore aeroportuale sia


attore “nel mercato”. Il che dovrebbe farci propendere, quand’anchesia controllato dalla p.a., per affidargli la qualità di impresa pubblicapiuttosto che quella di organismo di diritto pubblico.

Pur se la questione resta aperta, la conseguenza sul piano cheinteressa sarebbe quella di porre le subconcessioni commerciali ten-denzialmente fuori dal campo della strumentalità.

l) Il punto di arrivo del ragionamento richiede però ancora un pas-saggio. Altrimenti resteremmo su un piano purtroppo solo giuridico–formale, che non attua una verifica necessaria a comprendere quantopossa accadere nel cd. diritto vivente.

Non intendo sottrarmi perciò al confronto con la tendenza chesembra spirare sempre più forte nel nostro Paese, sino a diventarequasi un fenomeno di costume prima ancora che istituzionale: ilfavor per l’ampliamento delle gare di tipo pubblicistico. La frequentesottolineatura del valore intrinseco delle gare pubbliche, del bisognodi trasparenza e dell’esigenza di prevenire la cosiddetta “corruzione”potrebbe sembrare in qualche modo di ostacolo a che si chiuda ilproblema qui esaminato negando che sussistano obblighi di gara eche possa esservi la giurisdizione del g.a.

Oltre alla rassegna giurisprudenziale e normativa già fatta ed alragionamento giuridico, esiste però un’ulteriore possibilità risposta aquesta eventuale preoccupazione.

Il diritto privato infatti offre di per sé delle significative chance ditutela. Ed è ingeneroso verso il diritto privato restare asserragliati nellaconvinzione che solo il diritto amministrativo e le gare pubbliche, contutte le loro inevitabili rigidità, possano assicurare trasparenza, legalitàe correttezza.

Non è affatto impedito che da questo settore dell’ordinamentoprovengano strumenti utili ad orientare verso la giusta direzionel’attuazione del rapporto concessorio, in sintonia con quanto prevedel’art. , comma , del cod. nav., secondo cui il gestore aeroportuale èil soggetto cui è affidato, sotto il controllo e la vigilanza dell’ENAC,il compito di amministrare e di gestire, secondo criteri di trasparenza enon discriminazione, le infrastrutture aeroportuali.

In primo luogo, risulta che è comunque frequente la prassi delgestore aeroportuale di ricorrere, benché al di fuori della evidenza


pubblica, a metodi di confronto competitivo per la scelta del pro-prio subconcessionario interamente disciplinati dal diritto privato;questo per fuire di qualche spazio di flessibilità in più che sembraindispensabile. Si pensi ad esempio all’esigenza di dare accesso allearee aeroportuali ad alcuni marchi nazionali, che sono poi esattamen-te quello che si attende l’utente–viaggiatore e che concorre a fare laqualità complessiva e l’attrattività di un hub aeroportuale.

A questo proposito, il richiamo al tradizionale canone privatisticodi buona fede oggettiva, lealtà di comportamento e correttezza nonpuò che coniugarsi con le esigenze di trasparenza. Sicché vuoi quandoun confronto sia stato effettuato, vuoi quando si sia optato per unascelta più diretta, questi criteri ben potrebbero far sentire il loro peso.

Vi sono, poi, addirittura norme specifiche, come l’art. cod. civ.,ai sensi del quale chi esercita un’impresa in condizione di monopoliolegale ha l’obbligo di contrattare con chiunque richieda le prestazioniche formano oggetto dell’impresa, osservando la parità di trattamento.Così come esiste una disciplina ad hoc relativa all’abuso di dipendenzaeconomica ed un sempre fervente dibattito sulla rilevanza dell’abusodel diritto.

Per i casi di violazione dell’art. cit. e per ogni altra forma dieffettiva discriminazione, poi, non si dimentichi che la giurispruden-za ammette che il danno alla concorrenza possa costituire il trattoqualificante di un danno contra jus ex art. cod. civ. (cfr. Corte diCassazione, sez. un., .., n. )

Infine, come si è ricordato in principio, esiste un tipo di prestazionisì diverso da quello offerto dal gestore e che effettivamente non risultafruibile individualmente — dando luogo piuttosto a beni “comuni”––, che appartiene ad un interesse della collettività e che pertanto nondà luogo ad un’attività economica (ad es., v. il caso Calì e figli, Cortedi giustizia marzo , causa C–/ a proposito del servizio ditutela ambientale offerto alle navi nel porto di Genova e classificatocome un servizio di interesse economico generale sottratto alla di-sciplina antitrust sugli abusi). È in casi come questi che la nozione diservizio pubblico diventa preminente con l’oscuramento di una seriedi regole volte a temperare il potere di mercato dell’impresa.

Questo però, per l’appunto, non vale affatto per il gestore aeropor-tuale.

Egli svolge attività economica ed è sottoposto alla vigilanza antitru-


st, la quale involge in particolare il controllo sugli abusi di posizionedominante, che possono essere perseguiti — ed è spesso accadutoche siano stati perseguiti — in questa materia nei termini di abuso disfruttamento a danno dei subcontraenti.

Anche questa è una dimostrazione che, al di fuori del circoscrittotema delle gare a regime amministrativo, esistono altri rimedi offertidall’ordinamento per garantire idonee forme di controllo ed assicu-rare trasparenza e correttezza di comportamenti da parte dei gestoriaeroportuali.

Anticorruzione e trasparenza:le Linee Guida dell’ANAC

Angelo Piazza∗

Ho seguito con grande attenzione la relazione brillante, completa,puntale dell’amico Fabio Cintioli e ho trovato particolarmente inte-ressanti le sue osservazioni — mi permetto di fare una sintesi del suoragionamento, assai più complesso e articolato — sulla tendenza a pub-blicizzare, per alcune categorie di soggetti, l’attività imprenditorialeche ha, sottesa al suo essere privatistico, un interesse generale.

Fabio Cintioli ricordava come gli strumenti pubblicistici applicatia queste categorie di soggetti siano una delle possibili soluzioni, madi certo non l’unica, considerando che anche gli strumenti del dirittoprivato, del Codice Civile, delle leggi civili consentirebbero diversealternative.

Nell’ambito dell’argomento che mi è stato affidato, e sul qualecercherò di svolgere alcune brevi considerazioni, questa tendenza —ancor più rispetto al settore, pur delicatissimo, delle subconcessioni— è avvertita per ciò che concerne gli strumenti di azione dei gestoriaeroportuali e, in generale, per i soggetti la cui attività imprenditorialeassume rilevanza generale. Anzi: la tendenza ad estendere le normepubblicistiche, nate per le pubbliche amministrazioni, ad imprese, qua-li quelle esercitate dai gestori aeroportuali, si è decisamente accentuatanel tempo.

La disciplina in materia di trasparenza e anticorruzione nasce daesigenze che, purtroppo, ben conosciamo. Di fronte a fenomeni cor-ruttivi assai diffusi nel nostro Paese, agli strumenti di repressione,propri di una impostazione culturale di fondo e dimostratisi in molticasi inadeguati, si è ritenuto utile associare strumenti di prevenzione.La prevenzione, come noto, richiede una serie di modelli organizzativi

∗ Prof. Avv. Studio Legale Piazza.


e di regole che tendono, o dovrebbero tendere, ad anticipare le situa-zioni di pericolo e a prevenire i fenomeni criminali o di mal costumeamministrativo. L’impostazione originaria, si ribadisce, nasce per lepubbliche amministrazioni.

Ci possiamo chiedere, poi, se nella lotta alla corruzione — ma so-prattutto nella prevenzione della corruzione — sia possibile attribuireun’efficacia concreta e reale ad una serie di strumenti che si traducono,in molti casi, in adempimenti formali o burocratici.

Faccio sovente alcuni esempi tratti dall’esperienza comune, oltreche dall’esame di alcune disposizioni dell’ordinamento. La lotta allamafia è in corso e, in molti casi, ha avuto successi assai importanti: manon credo che ciò sia avvenuto per merito della disciplina in tema dicertificazione antimafia nelle gare pubbliche. Abbiamo combattuto e,questa volta lo possiamo dire, vinto, per ora, la battaglia contro il terro-rismo interno; ma non credo sia merito delle norme che prevedevanol’obbligo di comunicare alle questure i contratti di locazione. L’effet-to di tali norme è stato, unicamente, quello di invadere le questurecon centinaia di migliaia di comunicazioni di contratti di locazionedi immobili che dubito qualcuno abbia mai letto. L’impatto di questostrumento ha aggravato non solo l’onere del privato cittadino chedoveva stipulare un contratto di locazione di un suo immobile, maanche degli uffici pubblici preposti. Ciò comportando un inutile aggra-vamento di costi e di oneri con risultato nella lotta al terrorismo pari azero. Per fortuna quella lotta l’abbiamo vinta con ben altri strumenti.

Pertanto, l’introduzione di meccanismi formali, l’incremento diadempimenti burocratici — considerati, in molti casi, dal legislatorestrumenti di prevenzione o di lotta ai fenomeni criminali — hannoun’efficacia in concreto tutta da valutare.

Al di là di queste considerazioni e per tornare al nostro tema, lenormative anticorruzione e sulla trasparenza amministrativa nasco-no, come accennato, da esigenze avvertite e, purtroppo, a tutti note.Vediamo come si è inteso affrontarle negli interventi legislativi piùrecenti.

Con la legge del , recante le Disposizioni per la prevenzionee la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica ammini-strazione — che nasce in un clima di “emergenza” sociale in ragionedell’esplodere di numerose vicende di malaffare e corruzione pubblica— è stata introdotta, nel nostro ordinamento, una serie di adempimen-

. Anticorruzione e trasparenza: le Linee Guida dell’ANAC

ti, regole, normative, prescrizioni e procedimenti volti al dichiaratofine di prevenire e reprimere il fenomeno corruttivo nell’amministra-zione pubblica. Tra questi, figura l’insieme delle previsioni in materiadi trasparenza. Quest’ultima, intesa in senso ampio, comprende unaserie di regole sulla pubblicità e una serie di regole sull’accesso ai dati,alle notizie, alla conoscenza degli atti e costituisce uno degli strumentidi lotta alla corruzione. Ad esse si aggiungono le più specifiche normeanticorruzione riguardanti in particolare una serie di istituti, quali ilPiano anticorruzione, la nomina del responsabile della prevenzionedella corruzione e della trasparenza altri strumenti più mirati. Dunque,per semplicità e per intenderci brevemente tra di noi: la trasparenza,da un lato, e gli strumenti anticorruzione in senso stretto, dall’altro.

La legge n. /, infatti, — nata in un contesto socio–politico,come detto, particolarmente delicato — ha promosso un sistema(asseritamente) organico di prevenzione della corruzione articolato,sostanzialmente, su due livelli.

A livello nazionale, è stata affidata all’Autorità Nazionale Anticorru-zione (allora CIVIT) una serie di funzioni e compiti consultivi, deci-sori, di vigilanza e controllo, con conseguente attribuzione di poteriispettivi (art. , commi e ), mentre al Dipartimento della FunzionePubblica sono stati attribuiti compiti di promozione e coordinamento“anche secondo le linee di indirizzo” del Comitato interministerialeistituito e disciplinato con DPCM (art. , comma ). Nell’ambito ditali funzioni e compiti rientra l’adozione del Piano Nazionale Anticor-ruzione, predisposto dal Dipartimento per la Funzione Pubblica edapprovato dall’ANAC.

A livello di ciascuna amministrazione, è stato previsto un approccio diprevenzione della corruzione fondato sull’applicazione di logiche e stru-menti tra i quali figura il Piano triennale di prevenzione della corruzionedelle pubbliche amministrazioni (PTPC) che rappresenta lo strumentomediante il quale attuare la gestione del rischio. È con il PTPC, infatti,che si individuano le attività nell’ambito delle quali è più elevato il rischiodi corruzione e si predispongono meccanismi di formazione, attuazionee controllo delle decisioni volti a prevenire tale rischio.

La disciplina, poi, come detto, introduce una serie di previsio-ni volte, nel complesso, ad incentivare la trasparenza dell’azioneamministrativa.

Il sistema della trasparenza pensato dal legislatore del si fon-


da sulla effettiva possibilità di operare un controllo diffuso da par-te dei cittadini sull’organizzazione e sull’operato delle pubblicheamministrazioni.

Ed infatti, ai sensi dell’art. , comma , della Legge, la trasparenzasi ritiene assicurata mediante la pubblicazione, nei siti web istituzio-nali delle pubbliche amministrazioni, delle informazioni relative aiprocedimenti amministrativi, dei bilanci e conti consuntivi, nonchédei costi unitari di realizzazione delle opere pubbliche e di produzionedei servizi erogati ai cittadini.

Nella specifica materia della trasparenza, la legge individua una seriedi misure ed obblighi ritenuti applicabili anche a soggetti diversi dallepubbliche amministrazioni, ed in particolare alle società partecipatedalle PA e dalle loro controllate, ai sensi dell’art. cc., seppurelimitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata daldiritto nazionale o dell’Unione Europea (comma dell’art. ).

A tali soggetti viene estesa l’applicazione dei commi da a dell’art. della legge /, relativi ad una serie di obblighi eprescrizioni che hanno ad oggetto:

— la pubblicazione, nei siti web istituzionali, delle informazionirelative ai “procedimenti amministrativi”, dei bilanci e conticonsuntivi, dei costi di realizzazione delle opere pubbliche e diproduzione dei servizi erogati ai cittadini (comma );

— il rispetto di livelli essenziali di trasparenza con particolare ri-ferimento ai procedimenti di: a) autorizzazione e concessione;b) scelta del contraente per l’affidamento di lavori, forniture eservizi c) concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi,sussidi ecc.; d) concorsi per la selezione del personale (comma);

— la nomina degli arbitri e composizione dei collegi arbitrali(commi da a );

— il monitoraggio periodico dei tempi del procedimento ammini-strativo, l’accessibilità dei cittadini alle informazioni relative aiprocedimenti che li riguardano (commi — ).

— relativamente, poi, alle procedure per l’affidamento di lavori,forniture e servizi, vi è l’obbligo, per le stazioni appaltanti, dipubblicare, sempre nei propri siti web istituzionali, varie infor-mazioni (struttura proponente; oggetto del bando; elenco degli


operatori invitati a presentare offerte; aggiudicatario, importodi aggiudicazione, etc.) e di trasmetterle in formato digitaleall’AVCP (comma ).

Dunque, la trasparenza comprende una serie di regole sulla pubbli-cità e l’accesso ai dati, alle notizie e agli atti, pensate per le pubblicheamministrazioni e poi estese anche alle società a partecipazione pub-blica. Peraltro, a tale riguardo si precisa senza indicazione alcuna delgrado della partecipazione pubblica richiesta.

Circostanza cui consegue un primo problema: un conto è unasocietà in cui la partecipazione pubblica sia dell’%, un conto è unasocietà in cui la partecipazione pubblica abbia un impatto maggiore;questo per evidenti motivi, quantomeno di governance e di regole.

In altri termini, alle società a partecipazione pubblica vengonoestese le normative sulla trasparenza, ma non le ulteriori previsionidella legge del , quelle più propriamente anticorruzione

secondo la distinzione di cui innanzi.Per tali società si parla solo di estensione delle norme sulla traspa-

renza in ogni caso limitatamente, dice la norma, all’attività di interessepubblico disciplinata dalle norme nazionali o comunitarie.

A tale riguardo, con specifico riferimento al settore aeroportuale,si rendono necessarie due precisazioni. In primo luogo, per quel cheattiene alla individuazione delle attività di pubblico interesse, sicura-mente non appaiono rientrare in tale categoria quelle attività postein essere per scopi diversi dalla gestione aeroportuale. La disciplinapuò, infatti, intendersi riferita –pur con le peculiarità, le limitazioni ele perplessità in ordine alla legittimità di tale assoggettamento — alle

. Le società partecipate dallo Stato e dagli altri enti pubblici sono richiamate dalcomma dell’art. della legge che prescrive alle amministrazioni pubbliche di cui all’art., comma , del D.Lgs. n. del , nonché alle aziende e alle società partecipate dalloStato e dagli altri enti pubblici, la comunicazione al Dipartimento della Funzione Pubblica“in occasione del monitoraggio posto in essere ai fini dell’art. , comma , del medesimo d.lgs. n. del , e successive modificazioni”, di “tutti i dati utili a rilevare le posizioni dirigenzialiattribuite a persone, anche esterne alle pubbliche amministrazioni, individuate discrezionalmentedall’organo di indirizzo politico senza procedure pubbliche di selezione”; ed ancora i commi e delegano “il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi volti a modificare ed integrare ladisciplina vigente in materia di attribuzione di incarichi dirigenziali e di incarichi di responsabilitàamministrativa di vertice nelle pubbliche amministrazioni e negli enti di diritto privato sottoposti acontrollo pubblico esercitanti funzioni amministrative, attività di produzione di beni e servizi afavore delle amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi pubblici”.


sole attività core business, ovverosia alle attività strettamente attinentialla gestione aeroportuale e, dunque, finalizzate al soddisfacimento diinteressi della collettività.

In secondo luogo, bisogna interrogarsi su cosa il Legislatore abbiavoluto intendere con attività di pubblico interesse disciplinata dal dirittonazionale o dell’Unione Europea.

La formulazione in esame si presenta come apparentemente assaiampia, chiaro essendo che astrattamente tutto potrebbe considerarsi“disciplinato dal diritto nazionale o comunitario”: così intesa, peraltro,la norma non avrebbe alcun senso, laddove è canone ermeneuticoimprescindibile la necessità di preferire una lettura della norma checonsenta di attribuire ad essa un senso compiuto. Vi è dunque dachiedersi la ragione per la quale il legislatore abbia adottato tale formu-lazione e la risposta deve essere quella di ritenere che la introduzionedelle nuove norme sia riservata alle attività che già nell’ordinamento(nazionale o europeo) trovano una disciplina specifica, che viene oraintegrata con le nuove disposizioni.

Come noto, per gli appalti sotto soglia stipulati da imprese pub-bliche o soggetti titolari di diritti speciali o esclusivi, il legislatorenazionale ha escluso l’assoggettamento alle regole dettate dal Codicedei Contratti Pubblici per la formazione della volontà contrattuale,limitandosi a prevedere la facoltà per tali soggetti di dotarsi di propri re-golamenti, conformi ai principi di concorrenza contenuti nel Trattato(art. , comma , d.lgs. .., n.).

Dunque, le procedure di affidamento degli appalti sotto soglia deisettori speciali non sono soggetti alla Direttiva //CE, ma aisoli principi comunitari di non discriminazione, trasparenza, impar-zialità ecc. (Corte di Giustizia della Comunità, .., C–/,Teleaustria), né alla disciplina dettata dal Codice dei Contratti Pubblici,avendo il legislatore nazionale, come detto, in linea con le previsionicomunitarie, demandato ai soggetti aggiudicatori (imprese pubblichee titolari di diritti speciali ed esclusivi) la relativa regolamentazione.

Per esse, quindi, può ragionevolmente sostenersi che difetta unaspecifica disciplina nazionale o comunitaria (applicandosi solo prin-cipi generali), laddove la assoggettabilità a detta disciplina costituisceinvece il presupposto di applicazione delle nuove norme qui in esame.Da tale circostanza potrebbe, dunque, farsi conseguire l’inapplicabilitàdegli adempimenti, introdotti con le disposizioni in esame, inerenti la


pubblicità e trasparenza, per i procedimenti di scelta dei contraenti peri contratti sotto soglia ad opera dei gestori aeroportuali, in quanto nondisciplinati dalla normativa nazionale e comunitaria (salvo l’obbligo dirispetto dei principi comunitari in materia di concorrenza).

L’inapplicabilità, per i contratti sotto soglia, delle procedure discelta disciplinate dal Codice, sembrerebbe, dunque, confermare l’i-napplicabilità, altresì, degli specifici obblighi di trasparenza dettati dallanormativa in esame.

Ritornando al tema principale, si è detto che è stata operata un’e-stensione soggettiva dell’ambito di applicazione di tale disciplina, re-lativamente ad alcune disposizioni e con determinati limiti. Tuttavia,sono successivamente intervenute diverse altre disposizioni che hannovia via provveduto ad ulteriori ampliamenti.

Si premette che, in attuazione delle deleghe contenute nelle leggesono stati adottati i decreti legislativi n. / Riordino della disciplinariguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza, e diffusione di informa-zioni da parte delle pubbliche amministrazioni e n. / Disposizioni inmateria di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubblicheamministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico, a normadell’articolo , commi e , della legge novembre , n. .

Il primo, all’art. , ne disciplinava l’ambito soggettivo di applicazioneindividuando quali suoi destinatari unicamente le pubbliche amministra-zioni e riproponendo l’estensione soggettiva nei termini già previsti dallal. / e, dunque, alle società partecipate dalle pubbliche amministrazionidi cui al comma e alle società da esse controllate ai sensi dell’articolo delcodice civile si applicano, limitatamente alla attività di pubblico interesse disci-plinata dal diritto nazionale o dell’Unione europea, le disposizioni dell’articolo, commi da a , della legge novembre , n. .

Successivamente il Piano Nazionale Anticorruzione (P.N.A.), ap-

. Per completezza si rileva che all’art. , il d.lgs. / nell’individuare gli obblighi dipubblicazione dei dati relativi agli enti pubblici vigilati e agli enti di diritto privato in controllopubblico, nonché alle partecipazioni in società di diritto privato, precisa al comma che leamministrazioni devono inserire nel loro sito il collegamento con i siti istituzionali dei soggettianzi citati ove devono essere pubblicati i dati relativi ai componenti degli organi di indirizzo eai soggetti titolari di incarico, in applicazione degli articoli e (obblighi di pubblicazioneconcernenti gli organi di indirizzo politico e i titolari di incarichi dirigenziali e di collaborazionee/o consulenza). Con simile richiamo si finisce con l’estendere tali obblighi ai soggetti privatipartecipati o controllati pur non essendo i diretti destinatari di dette norme che, come ormainoto, sono le pubbliche amministrazioni.


provato con Delibera ANAC n. dell’ settembre , ha estesoanche agli enti di diritto privato in controllo pubblico, alle societàpartecipate e a quelle da esse controllate ai sensi dell’art. c.c. gliulteriori adempimenti stabiliti dalla legge prevedendo anche per talisoggetti l’obbligo di nominare un responsabile per l’attuazione deipropri Piani di prevenzione della corruzione.

Si segnala, ancora, il D.L. / recante "Misure urgenti per lasemplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli ufficigiudiziari", che modificando l’art. del d.lgs. n. / ha a suavolta ridefinito l’ambito soggettivo di applicazione della normativa inmateria di trasparenza.

Ed infatti, il legislatore ha individuato tra i soggetti destinatari ditale disciplina, seppur sempre limitatamente all’attività di pubblicointeresse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione europea, glienti di diritto privato in controllo pubblico, ossia le società e gli altri enti didiritto privato che esercitano funzioni amministrative, attività di produzionedi beni e servizi a favore delle amministrazioni pubbliche o di gestione diservizi pubblici, sottoposti a controllo ai sensi dell’articolo del codicecivile da parte di pubbliche amministrazioni, oppure agli enti nei qualisiano riconosciuti alle pubbliche amministrazioni, anche in assenza di unapartecipazione azionaria, poteri di nomina dei vertici o dei componenti degliorgani.

Nel contempo è stato previsto che alle società partecipate dallepubbliche amministrazioni «in caso di partecipazione non maggio-ritaria, si applicano, limitatamente all’attività di pubblico interessedisciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione europea, le disposizionidell’articolo , commi da a , della legge novembre , n. »

In altre parole, la norma ha operato un distinguo estendendo, sep-pure limitatamente all’attività di pubblico interesse disciplinata daldiritto nazionale o dell’Unione Europea, agli enti di diritto privatoin controllo pubblico la disciplina dettata dal decreto in materia ditrasparenza applicabile alle pubbliche amministrazioni e ribadendo,al comma , l’applicabilità, in ogni caso, delle disposizioni di cui aicommi da a dell’art. l. n. / alle società con partecipazionepubblica non maggioritaria.

Gli interventi normativi ed applicativi hanno generato una serie dinuovi problemi, anche piuttosto rilevanti.

Intanto, tra i soggetti “diversi” dalle amministrazioni pubbliche


destinatari, secondo l’art. , della disciplina sulla trasparenza vengonoindividuate due categorie: le società in controllo pubblico e le societàpartecipate da Pubblica Amministrazione senza controllo. L’applica-zione è ancora limitata alle sole norme sulla trasparenza e non allenorme più propriamente anticorruzione, sempre per usare il distin-guo semplicistico, ma forse più chiaro che abbiamo adottato poc’anzi,e rimane la limitazione dell’applicazione delle norme sulla trasparenzaalle sole attività di interesse pubblico disciplinate dalle norme nazionalicomunitarie.

Tale conclusione pare emergere con sufficiente chiarezza, nono-stante la nebulosità, contraddittorietà e confusione ingenerata dallasovrapposizione di norme ed atti interpretativi.

Proprio tali ultime circostanze, che davano luogo ad incertezzeapplicative — soprattutto con riferimento all’ambito soggettivo —hanno spinto l’ANAC ad intervenire dapprima con mere circolariinterpretative e, successivamente, con Determinazione n. del giugno , le cd. Linee guida per l’attuazione della normativa inmateria di prevenzione della corruzione e trasparenza da parte dellesocietà e degli enti di diritto privato controllati e partecipati dallepubbliche amministrazioni e degli enti pubblici economici

Anzitutto si segnala l’interessante presa d’atto, nelle premesse delleLinee Guida, dell’ampiezza ed eterogeneità dei soggetti destinatari,tenuto conto della molteplicità di strutture organizzative e di modelligiuridici da essi adottati e della varietà dei settori giuridici in cui essioperano.

Peculiarità che precludono, a mio avviso, un trattamento indiffe-renziato mediante una disciplina unitaria, che tenga conto del solo ele-mento della partecipazione pubblica, omettendo ogni considerazionesulle incisive differenze ontologiche che sussistono tra tali soggetti.

È chiaro infatti che l’applicazione di norme dettate per la pubblicaamministrazione — la cui organizzazione deve garantire, in attuazio-ne del precetto costituzionale, imparzialità e buon andamento — asocietà di diritto privato che in ragione della natura e tipologia del-l’attività svolta e della struttura organizzativa, sono qualificabili comevere e proprie imprese commerciali — offrendo servizi sul mercato inregime di concorrenza — risulta del tutto inadeguata, considerata la di-versità delle modalità operative ed organizzative di tali società rispettoa quelle facenti capo, invece, ad una pubblica amministrazione.


L’attività di tali società è subordinata, infatti, alle regole e condizionidi mercato ed in tale ambito esse verrebbero a trovarsi, a causa del dif-ferente trattamento normativo e degli oneri imposti, in una posizionedi svantaggio rispetto agli altri operatori economici.

Ciò si pone in chiaro contrasto con le regole ed i principi in materiadi autonomia privata e libertà di iniziativa economica privata, risultan-do tali previsioni manifestamente illegittime per contrasto con gli artt. e , oltre che con l’art. della Costituzione.

Le Linee Guida, dunque, hanno finito per disattendere, in più punti,i contenuti della legge e delle disposizioni sinora richiamate.

Non trova, infatti, riscontro ed anzi travalica la portata del dettatonormativo la conclusione a cui esse pervengono secondo cui:

— le società in controllo pubblico sarebbero tenute all’applicazio-ne delle norme anticorruzione, ivi comprese le prescrizionisull’adozione del PTPC e sulla nomina del Responsabile dellaprevenzione della corruzione (§ ., .. e ..);

— per quanto riguarda le società a partecipazione pubblica (§.),la promozione da parte delle amministrazioni partecipanti, del-l’adozione di un modello di organizzazione e gestione ex d.lgs.n./ integrato, « preferibilmente in una sezione apposita,limitatamente alle attività di pubblico interesse eventualmentesvolte, con l’adozione di misure idonee a prevenire ulterioricondotte criminose in danno della pubblica amministrazionenel rispetto dei principi contemplati dalla normativa in materiadi prevenzione della corruzione ».

Tali previsioni appaiono travalicare la volontà del legislatore che è,invece, chiara nell’indicare le società con partecipazione pubblica (art., comma e l. /) e gli enti di diritto privato in controllopubblico (art. , commi e l. / e art. d.lgs. n. /) qualidestinatari unicamente di specifiche previsioni, delle quali estendeespressamente ad essi l’applicabilità.

E tanto evidentemente in ragione della diversità ontologica e dellanatura delle attività espletate da tali enti che non tollera una generaleapplicazione di prescrizioni ed oneri dettati per la PA Se il legislatoreavesse voluto assoggettare alla disciplina dettata per le PA, indistinta-mente, le società in controllo pubblico le avrebbe indicate come sue


destinatarie mentre, al contrario, ha espressamente esteso solo alcuniadempimenti e limitatamente alle attività di pubblico interesse.

Ne consegue, dunque, che il discrimen non è da rinvenirsi nel merocontrollo pubblico, bensì nella natura e tipologia dell’attività espletata.

Posto, infatti, che l’applicabilità della normativa è limitata alle soleattività di pubblico interesse regolate dal diritto interno o comunitario,una sua generale estensione potrebbe tutt’al più riguardare le societàin house, ma non certo le società che svolgono, come quelle rappre-sentate da Assaeroporti, la loro attività in regime di concorrenza, concriteri imprenditoriali secondo le regole del mercato. La limitazionenormativa ne impedisce una generale estensione ed intanto può esse-re rispettata in quanto riferita a singoli adempimenti (come quelli inmateria di trasparenza) che possono essere posti in essere per deter-minate attività, ma non già a prescrizioni ed oneri valevoli in generaleche finiscono con l’incidere sulla intera attività svolta dal soggettodestinatario.

A questo punto si segnala il decreto legislativo n. /, in vigoredal giugno , attuativo della delega contenuta nell’articolo dellalegge agosto , n. meglio nota come “Legge Madia”), recanterevisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione dellacorruzione, pubblicità e trasparenza correttivo della legge novembre ,n. e del decreto legislativo marzo , n. .

Quali novità contiene il decreto di attuazione della Legge Madia?Si modifica completamente, ancora una volta, l’ambito soggettivo

di applicazione della normativa sulla trasparenza.Con siffatto decreto, infatti, da un lato, è stata prevista l’abrogazio-

ne dell’art. “ambito soggettivo di applicazione” del d.lgs. /,dall’altro, è stato inserito, dopo l’art. del medesimo d.lgs., l’art. –bis.

Tale ultima disposizione dispone che tutte le previsioni del d.lgs./ cioè tutta la disciplina sulla trasparenza si applichi, oltre chealle pubbliche amministrazioni, anche a una serie di altri soggetti, inquanto compatibile. In un ambito che riguarda l’attività di soggettiimprenditoriali, alla scarsa certezza del diritto previgente, si aggiunge,ora, un ambito di totale incertezza del diritto, in quanto, delle nor-me sinora esaminate, viene disposta la loro applicabilità, in quantocompatibili, anche alle società partecipate e una serie di altri soggettila cui attività viene considerata di rilevanza pubblicistica. Si apre unoscenario di interpretazione e applicazione della norma che lascio alla


fantasia di ciascuno di noi delineare.Ancora una volta faccio presente che non si parla, neppure nel nuovo

testo, di applicazione a questi soggetti della normativa più propriamen-te anticorruzione, bensì della sola — seppur intera — normativa sullatrasparenza, quindi pubblicità degli atti, diritto di accesso e tutto quantoprevisto nel decreto legislativo /, attuativo della l. /.

Ancora una volta le estensioni operate in via regolamentare o ammi-nistrativa dalle autorità di settore non paiono coerenti con il dispostonormativo.

Quali sono, dunque, i soggetti a cui, in quanto compatibili, debbonoapplicarsi le norme sulla trasparenza?

L’art. –bis introdotto dal D.Lgs. n. / indica tra i destinatari,oltre alle amministrazioni indicate nel comma :

— gli enti pubblici economici e gli ordini professionali (il preceden-te testo faceva, invece, riferimento agli enti di diritto pubbliconon territoriali nazionali, regionali o locali, comunque denomi-nati, istituiti, vigilati, finanziati dalla pubblica amministrazioneche conferisce l’incarico, ovvero i cui amministratori siano daquesta nominati);

— le società in controllo pubblico come definite dal decreto legisla-tivo emanato in attuazione dell’articolo della legge agosto, n. ; mentre restano escluse le società quotate comedefinite dallo stesso decreto legislativo emanato in attuazionedell’articolo della legge agosto , n. ;

— le associazioni, le fondazioni e gli enti di diritto privato co-munque denominati, anche privi di personalità giuridica, conbilancio superiore a cinquecentomila euro, la cui attività siafinanziata in modo maggioritario per almeno due esercizi finan-ziari consecutivi nell’ultimo triennio da pubbliche amministra-zioni e in cui la totalità dei titolari o dei componenti dell’organod’amministrazione o di indirizzo sia designata da pubblicheamministrazioni.

Ne consegue, dunque, che la disciplina in materia di trasparenzava ad estendersi, in quanto compatibile, a tutte le attività delle citatesocietà in controllo pubblico e delle predette associazioni, fondazioni edegli enti di diritto privato, non più solamente limitatamente all’attività


di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’UnioneEuropea.

La medesima disciplina, prevede poi il comma dell’articolo inesame, si applica, in quanto compatibile, limitatamente ai dati e aidocumenti inerenti all’attività di pubblico interesse disciplinata daldiritto nazionale o dell’Unione europea, alle società in partecipazionepubblica come definite dal decreto legislativo emanato in attuazionedell’articolo della legge agosto , n. , e alle associazioni,alle fondazioni e agli enti di diritto privato, anche privi di persona-lità giuridica, con bilancio superiore a cinquecentomila euro, cheesercitano funzioni amministrative, attività di produzione di beni e ser-vizi a favore delle amministrazioni pubbliche o di gestione di servizipubblici.

Per questi soggetti è, quindi, estesa l’applicazione integrale del d.lgs.n. / con ildoppio limite dell’attività di pubblico interesse discipli-nata dal diritto nazionale o dell’Unione europea, contestualmente aquello generale della compatibilità.

Qui la nuova normativa sembra avere chiarito in ordine alle neces-sità di distinguere all’interno dell’attività di questi soggetti non solol’attività core o non core, l’attività direttamente di interesse pubblico equella meramente ad essa strumentale, dunque, non solo, nel nostrocaso, l’attività Aviation e quella non Aviation, ma anche la necessità chequesto tipo di attività di interesse pubblico trovi già una precedentedisciplina. Viene affrontato anche il tema dell’applicabilità delle normesulla trasparenza alle società quotate o alle società che hanno emessostrumenti finanziari destinati ai mercati regolamentati.

Come noto, le problematiche relative alla esatta delimitazione del-l’ambito soggettivo di applicazione della disciplina in materia di tra-sparenza, avevano, già in precedenza, dato adito ad una serie dubbi edi conseguenti interpretazioni non univoche sul punto.

Le Linee Guida, pur escludendo la loro applicabilità a tali soggetti,avevano tuttavia evidenziato che ad avviso dell’Autorità e del MEF“senza dubbio anche per queste società sussiste un interesse pubblico allaprevenzione della corruzione e alla promozione della trasparenza. Poiché,tuttavia, dette società sono sottoposte ad un particolare regime giuridico,specie in materia di diffusione di informazioni, a tutela degli investitori e delfunzionamento delle regole del mercato concorrenziale, le indicazioni circala disciplina ad esse applicabile saranno oggetto di Linee guida da adottare


in esito alle risultanze del tavolo di lavoro che l’A.N.AC. e il MEF hannoavviato con la CONSOB.

Il d.lgs. n. /, invero, con l’introduzione dell’articolo –bisesclude, come detto, dall’ambito di applicazione del decreto legislativole società quotate.

Si rende necessario, infine, un breve accenno alle modifiche appor-tate al d.lgs. / (applicabile ai soggetti innanzi indicati) in materiadi diritto di accesso, il quale sembra ricalcare, all’esito dell’interventolegislativo, a tutti gli effetti il cd. Freedom of Information Act (FOIA) deisistemi anglosassoni.

Ed infatti, il decreto prevede che chiunque, a prescindere dalla ti-tolarità di situazioni giuridicamente rilevanti, possa accedere a tutti idati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, purchéciò accada nel rispetto dei limiti esplicitamente indicati dalla leggee, comunque, di quelli relativi alla tutela di interessi giuridicamenterilevanti, relativi alla sicurezza pubblica e all’ordine pubblico, alla si-curezza nazionale, alla difesa e alle questioni militari, alle relazioniinternazionali, alla politica e alla stabilità finanziaria ed economica del-lo Stato, alla conduzione di indagini sui reati e al loro perseguimento,al regolare svolgimento di attività ispettive.

Si precisa, in aggiunta, che l’accesso “è altresì rifiutato se il diniegoè necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela di uno deiseguenti interessi privati:

— la protezione dei dati personali, in conformità con la disciplinalegislativa in materia;

— la libertà e la segretezza della corrispondenza;— gli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giu-

ridica, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d’autore ei segreti commerciali”.

È di tutta evidenza che le nuove disposizioni pongano, ancora unavolta, problematiche applicative non irrilevanti, considerato l’ambitodi applicazione soggettivo tracciato dall’art. –bis del d.lgs. / e,dunque, le possibili gravi ricadute sulle attività imprenditoriali, svolteda soggetti privati in regime di concorrenza, di un così ampio edindiscriminato diritto di accesso.

Questo è il quadro che ho cercato di sintetizzare ed è, ovviamente,


nella sua realtà un quadro estremamente più complesso, contraddit-torio, non chiaro, a volte ambiguo. Basti pensare che spesso si fariferimento, a volte distinguendo e a volte indifferentemente, a societàcontrollate e società partecipate. Anche solo l’analisi che ho cercato disintetizzare per distinguere le due fattispecie richiede un’operazionepiuttosto complessa.

Sull’utilità o meno di adempimenti formali e burocratici in ordinealla repressione e prevenzione della corruzione vi ho già accennato lamia opinione. Non è l’opinione del legislatore, evidentemente.

Noi prendiamo atto di questa scelta e cerchiamo di interpretare eapplicare le norme. Non posso non esprimere una mia perplessità,visto quanto è successo in passato con la produzione e applicazione dialtre norme che dovevano garantire una prevenzione di fenomeni cri-minali, ma che — come ho accennato — mi pare abbiano contribuitoben poco alla prevenzione e tantomeno alla repressione.

Da quando in realtà è stata emanata la legge sono esplosi — neabbiamo purtroppo conferma quotidiano sui mezzi di informazione— numerosi casi di scandali, inchieste, fenomeni corruttivi o di malco-stume amministrativo, talora avente valenza criminale o penale, talorano. Ma comunque, negli ultimi decenni, dopo gli anni di Tangento-poli, raramente si era vista un’esplosione di tal genere dei fenomenidi corruzione. Quindi, ove si dovesse operare una valutazione deglieffetti delle nuove norme, non potremmo certo attribuire ad esserisultati brillanti neppure dalla loro prima fase attuativa.

Soprattutto c’è da chiedersi se questi strumenti — che, lo si ripete,nascono per le pubbliche amministrazioni — possano essere applicatia soggetti che tali non sono, come previsto, per alcuni ambiti, dallalegge o, in maniera più estensiva, dalle Autorità competenti di settore.

Non dimentichiamo che parliamo sempre di soggetti che costitui-scono imprese e svolgono attività di impresa.

Infatti, applicare la disciplina pubblicistica alle società in house puòapparire giustificato, per via del particolare rapporto di dipendenzaorganica e funzionale che esse hanno con il loro socio unico, l’Am-ministrazione, che in realtà è proprietaria e della quale costituisconoun’articolazione organizzatoria. Ma a prescindere da tali fattispecie par-ticolari, non può giungersi — a mio avviso — ad identica conclusioneper le società (quali quelle qui rappresentate) che svolgono attività diimpresa, che costituiscono vere e proprie imprese, che operano sul


mercato. Ricordava Fabio Cintioli che il concetto di monopolio nelnostro settore è un concetto che presenta ambiti particolari da appro-fondire, di perplessità. I gestori aeroportuali operano come impresein un mercato liberalizzato.

È possibile applicare alle imprese che operano sul mercato unaserie di regole specifiche, dettate per le amministrazioni pubbliche,che ne appesantiscono fortemente l’attività e che rischiano di porle incondizione di disparità di trattamento rispetto ad altri soggetti impren-ditoriali, che pure sul mercato operano senza questa zavorra di regolee di adempimenti?

Si consideri, poi, l’estensione a soggetti privati non solo dell’ap-plicazione delle norme sulla trasparenza, ma anche delle ulterioripiù specifiche norme anticorruzione, che le leggi espressamente nonrichiamano e che la legge impone unicamente per le amministrazionipubbliche: la loro applicazione da parte delle norme regolamentari odei provvedimenti delle Autorità a questi soggetti è giuridicamentecorretta e sostenibile?

O si tratta, piuttosto, dell’applicazione analogica di norme ecce-zionali, di norme speciali, di norme dettate in deroga alle regole cheordinariamente disciplinano l’attività di impresa?

La mia risposta a questi dubbi penso possa emergere anche dallabreve esposizione che precede. Allineandomi a quanto diceva ilprofessor Cintioli in ordine alla necessità di un dibattito scientifico,essendo ospiti, oggi, di un’importante associazione di categoria,credo che, anche dal punto di vista dei settori imprenditoriali inte-ressati — e Assaeroporti questi temi li ha già affrontati e sviscerati— gli organismi di categoria possano svolgere un ruolo importante.

Naturalmente dobbiamo chiarire che non si tratta di volontà di sottrar-si alle regole, ma di pretendere che siano applicate alle imprese le regoleproprie delle imprese stesse. La natura pubblica dell’interesse sotteso allaloro attività, lo stesso strumento della concessione, la previsione dellosvolgersi dell’attività su beni demaniali, sono tutte esigenze che possono,in taluni casi, imporre regole peculiari. Ma il mio timore, dall’esamedella situazione delle norme di legge e delle relative modalità applicativeoperate a livello regolamentare, è che dalla necessità di regole speciali siscivoli verso una equiparazione di queste imprese all’AmministrazionePubblica, snaturando fortemente la loro natura e appesantendo, a mioavviso, irrimediabilmente la loro attività.

Le responsabilità penali

Antonio Balsamo∗

Un sincero ringraziamento agli organizzatori perché sono convintoche, come dice Sheila Jasanoff, una studiosa americana del rapportotra diritto e scienza, da un lato la cultura della tecnica fonda quelladel diritto e, dall’altro, anche la cultura del diritto ha una rilevanzaparticolare nel fare progredire determinati aspetti della cultura tecnicoscientifica. Personalmente sono convinto che il sapere sociale nascedall’incrocio di queste due culture, dalla loro interazione.

Lavoro da poco alla Corte di Cassazione però per tanto tempo misono occupato in Sicilia di criminalità organizzata. Una cosa che honotato in tutti questi anni in cui ho lavorato al sud è che la percezio-ne e l’approccio adeguato a determinati fenomeni non nasce da unisolamento del diritto rispetto alla realtà, nasce da una profonda com-prensione della realtà che guida le scelte giuridiche. Personalmenteapprezzo molto questa occasione di dialogo.

Visto che questo tema delle responsabilità penali, come dicevagiustamente il professor Zunarelli, può avere delle caratteristichedrammatiche, iniziamo con quelle che, a mio parere, sono menodrammatiche e riguardano la tematica della criminalità amministrativae poi ci occupiamo della parte che riguarda il disastro aereo che sicu-ramente ha delle caratteristiche diverse e merita un approfondimentoa sè stante.

Per quanto riguarda la parte della criminalità amministrativa ci sonoalcune sentenze della Cassazione che potrebbero essere rassicuran-ti. Ne cito soltanto due, entrambe della Sesta Sezione. La sentenza del gennaio riguarda una società di gestione di uno de-gli aeroporti siciliani. Sembrerebbe in sostanza che non c’è nessunproblema di reati contro la Pubblica Amministrazione nell’ambitodella società aeroportuale, perché dice: “Non riveste la qualifica di

∗ Sostituto Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione.


pubblico ufficiale, né quella di incaricato di pubblico servizio il com-ponente del Consiglio di Amministrazione di un’azienda specialeaeroportuale”. Questo significherebbe sottrarre allo statuto dei reaticontro la Pubblica Amministrazione l’intera attività delle società digestione aeroportuale. C’è una precisazione, che però non so quantosia determinante, che abbia come scopo sociale quello di promuove-re il completamento delle strutture dell’aeroporto, incrementare leattività turistiche e commerciali ad esso collegate. Nello statuto dellesocietà aeroportuali ci sarà sempre questa precisazione. È chiaro chequando si parla di completamento delle strutture dell’aeroporto sifa riferimento a qualcosa di più rispetto a una semplice attività eco-nomica. Poi si dice: “Stante una natura privatistica dell’ente, privodi poteri autoritativi e certificativi e costituito per atto pubblico, inepoca successiva all’entrata in vigore della legge del , il cuiarticolo dispose che nessun ente pubblico può essere istituito senon per legge”. A leggere questa massima sembrerebbe, visto chenon ci sono leggi istitutive di società di gestione aeroportuale comeenti pubblici, visto che un’analogia si troverebbe in quasi tutti gli atticostitutivi, che non si possono trattare né come pubblico ufficiale, nécome incaricato di pubblico servizio i componenti del Consiglio diAmministrazione delle società aeroportuali. Si potrebbe dire che forsequesta massima è condizionata dal caso specifico che riguardava unaaccusa di “usurpazione di funzioni pubbliche”. Già il fatto che si parlidi usurpazione di funzioni pubbliche può destare delle perplessità. Pe-rò vediamo che questo orientamento è stato ripreso successivamente,sempre dalla Sesta Sezione della Cassazione, con la sentenza del che stavolta fa riferimento ad un caso completamente diverso,un’ipotesi di abuso di ufficio in concorso, riguarda sempre la stessasocietà di gestione aeroportuale. Venivano accusati di abuso di ufficioil Presidente di questa società, il direttore e un dipendente che sarebbestato beneficiario di una condotta consistente nella cessione di un con-tratto di lavoro da una società ad un’altra prima della operatività delleprocedure di mobilitazione programmate per la prima società chesopprimeva il ruolo di questo dipendente e quindi si diceva in questomodo abbiamo un contrasto con il Decreto legge del , chenon prevede forme di assunzione diretta, impone il rispetto di principidi pubblicità, imparzialità e trasparenza per il reclutamento del per-sonale. Qui abbiamo un’assunzione diretta che determina una palese

. Le responsabilità penali

violazione di questa normativa. La Sesta Sezione ha confermato unasentenza di assoluzione, richiamando esattamente la stessa massimagià formulata nel .

A stare a questo orientamento della giurisprudenza sembrerebbeche in tutte le attività delle società di gestione aeroportuale, trannecasi limitatissimi di poteri certificativi, ci dovremmo trovare al di fuoridello statuto penale della Pubblica Amministrazione. C’è però unarecente sentenza della giurisprudenza di merito esattamente nel sensoopposto. Riguarda un altro aeroporto siciliano, si trattava del vice-presidente di un altro aeroporto il quale era accusato di estorsioneaggravata dall’abuso dei poteri inerenti al pubblico servizio da luiricoperto. L’accusa consiste nell’avere minacciato un titolare di unesercizio commerciale collocato all’interno dell’aerostazione per lamancata proroga di questo contratto di subconcessione che già era sta-to stipulato e nell’averlo costretto a consegnagli una somma di denaro.L’imputazione originaria era quella di estorsione aggravata dall’artico-lo del Codice Penale, in particolare riguarda il comma , per avereagito con “abuso dei poteri inerenti al pubblico servizio”. In effetti lasentenza condanna ancora in primo grado, quindi stiamo parlandosempre di un tema sub judice, emessa dal giudice per l’udienza preli-minare in sede di giudizio abbreviato, per il delitto di concussione. Siè riqualificato il fatto, ritenendo che la norma più favorevole al col-pevole tra l’estorsione con l’aggravante dell’abuso dei poteri inerential pubblico servizio e la concussione fosse nel caso concreto la con-cussione. Sul fatto della successione tra norme non vi può essere undubbio sostanziale perché le Sezioni Unite della Corte di Cassazionenon hanno chiarito che questa vicenda, molto complessa, di pluralitàdi norme incriminatrici che convergono su uno stesso fatto per effettodelle modifiche legislative intervenute tra il e il , va collocatanell’ambito dell’articolo . Nel , con la legge anticorruzione, siera escluso che il delitto di concussione potesse essere commesso daincaricati di pubblico servizio. Bisogna premettere che la questione èmeno peregrina di quello che può sembrare. Originariamente la con-cussione poteva essere commessa solo da un pubblico ufficiale, perchési riteneva che l’incaricato di pubblico servizio non avesse nell’ambitodella sua attività, quella capacità costrittiva in cui si doveva sostanziarela concussione. Successivamente, era stato ricompreso anche l’inca-ricato di pubblico servizio tra i soggetti attivi della concussione. Nel


, in corrispondenza con una riforma complessiva della materiadei reati contro la Pubblica Amministrazione, l’incaricato di pubblicoservizio era nuovamente uscito dai possibili autori del reato di concus-sione. Si era posto il problema di quando il soggetto aveva posto inessere una condotta di costrizione, prima di questa modifica legislativadel . Che norma si applica? C’erano una serie di alternative, tracui quella di dire, si tratta di una abolitio criminis, cioè un’abolizionedel reato per la parte in cui fa riferimento all’incaricato di pubblicoservizio, e quindi in teoria il fatto dovrebbe non essere più punibile.La Cassazione a Sezioni Unite aveva detto: c’è una continuità tra laconcussione e il reato di estorsione, o altri possibili reati configurabili,per esempio minacce e così via. Lo stesso principio è stato applicatodal Gip all’ipotesi inversa. Nel l’incaricato di pubblico servizio èstato reinserito tra i possibili soggetti attivi della concussione. Si è dettose questo valeva per l’ipotesi inversa, vale anche per questa nuovasituazione che si è venuta a creare, dell’incaricato di pubblico servizioche pone in essere il reato quando non può essere soggetto attivo dellaconcussione, ma successivamente viene modificata la norma. Abbia-mo un passaggio stavolta da estorsione a concussione, quest’ultima èla norma più favorevole in concreto sul piano sanzionatorio.

Il presupposto di tutto questo ragionamento è che il componentedel Consiglio di Amministrazione, in specie il vicepresidente della so-cietà di gestione aeroportuale, sia un incaricato di pubblico servizio, ilche giustificava prima la configurabilità dell’aggravante dell’abuso deirelativi poteri, e poi la soggettività attiva per il delitto di concussione.La pronuncia del Gip viene motivava con riferimento alle sentenzedella Corte di Cassazione a Sezioni Unite che hanno attribuito a que-sta società aeroportuale la qualità di organismo di diritto pubblico. Epoi con le finalità essenzialmente pubbliche svolte dalla stessa società.Si dice che è una società a capitale pubblico totale, concessionariadell’ENAC, autorizzata alla subconcessione di aree destinate ad attivitàcommerciali e alla somministrazione di servizi, e soprattutto si trattadi un caso in cui l’attività della società è disciplinata da una normativapubblicistica e persegue finalità pubbliche anche se con gli strumentiprivatistici. Questo dato della normativa e del perseguimento di finalitàpubbliche viene considerato come essenziale.

Premesso che è una materia sub judice, facciamo un piccolo inqua-dramento di carattere più generale. Il grosso problema che si colloca


alla base di questa diversità di trattamento è la difficoltà di fare inte-ragire le qualificazioni di Diritto penale e di Diritto amministrativotra di loro e in rapporto alla realtà in un momento in cui la PubblicaAmministrazione ha subito una profondissima trasformazione. Lostesso fatto che in questo momento stiamo parlando di organismo didiritto pubblico e impresa pubblica dimostra che abbiamo bisogno dicategorie concettuali completamente diverse rispetto a quelle presential legislatore quando ha fatto il codice Rocco, quando ha fatto deter-minate riforme sulle qualifiche soggettive nei reati contro la PubblicaAmministrazione.

La qualificazione come organismo di diritto pubblico, come im-presa pubblica, non può certamente modificare la caratteristica dipubblico servizio, perché ci sono diverse pronunce che attribuisconoanche al soggetto inserito in un’impresa pubblica la qualità di incarica-to di pubblico servizio. Da questo punto di vista, visto che la maggiorparte dei reati contro la Pubblica Amministrazione possono esserecommessi sia dal Pubblico Ufficiale, sia dall’incaricato di pubblicoservizio indifferentemente, potremmo lasciare da parte la distinzioneche ha un grande rilievo ad altri fini, soprattutto riguardo i presuppostidella condotta, della procedura di rilevanza pubblica.

Vediamo cosa avviene nel campo del Diritto penale. C’è una dif-ficoltà di far passare le qualificazioni del Diritto amministrativo nelcampo penalistico. Soprattutto c’è un problema di fondo: non sempreè chiaro quando una attività si debba definire come pubblicistica, nelsenso indifferentemente di pubblica funzione, pubblico servizio. Ladistinzione viene tracciata dal legislatore sulla base del semplice riferi-mento ad una disciplina dettata da norme di Diritto pubblico o da attiautoritativi, che è un criterio di distinzione tutt’altro che semplice. Lagiurisprudenza ha cercato di fare riferimento ad una serie di elementiindicatori della qualità di Diritto pubblico della disciplina. Tra cui ilfatto che sia derogabile o inderogabile, che persegua finalità di interes-se pubblico, che le sanzioni si possano applicare o meno d’ufficio, sitratta di elementi non sempre chiarissimi. Il problema si sta ponendo,soprattutto, con riferimento alle attività che formano oggetto di unaconcessione. Da premettere che nelle pronunce della Cassazione cheho citato c’è una parte che sicuramente è discutibile, quella per cuidato che è stata fatta la costituzione di una determinata società con unatto pubblico a norma del Codice Civile, quindi non si tratta di una


costituzione per legge, siamo fuori da queste qualificazioni. Questo èun criterio di carattere soggettivo, che però da lunghissimo tempo èstato respinto dalla dottrina della giurisprudenza, che invece opta peruna qualificazione oggettiva funzionale. In sostanza quello che contaè il tipo di funzione, di attività che viene esercitata, non la qualificaformale dell’ente. Da questo punto di vista una parte della ratio di quel-la esclusione delle società aeroportuali dall’ambito della soggettivitàattiva e dei reati contro la Pubblica Amministrazione è sicuramentediscutibile. Il problema può essere quello di andare a verificare nelcaso concreto che tipo di poteri sono stati esercitati. Questo è un te-ma serissimo, su cui occorre interrogarsi. Anzitutto perché la stessadistinzione tra attività pubblicistica e privatistica poggia sulla naturadel tipo di potere o di servizio che viene concretamente sviluppato.Nell’ambito delle attività soggette a concessione c’è stata una grossadifficoltà della giurisprudenza ad adottare dei criteri univoci. C’è statoper un periodo quell’orientamento a cui faceva prima riferimentoil professor Cintioli, della qualità di organo indiretto della PubblicaAmministrazione, che sembra abbandonato nella giurisprudenza piùrecente. Si dice: possono esserci pubblici servizi che non formanooggetto di concessione e concessioni che non hanno come oggettopubblici servizi. Occorre verificare non tanto se c’è un atto autoritativodi investitura di un pubblico servizio, cosa che ovviamente avvieneper definizione, ma se le singole attività poste in questione sono omeno soggette a una disciplina di tipo pubblicistico. Si tratta di unaquestione estremamente delicata di interpretazione, che però trovauna serie di elementi indicatori, tra cui la finalità pubblica che è essastessa una tematica controvertibile, perché vi rendete conto che incasi come questo dire se si tratti di una finalità pubblica o privata èspesso una questione quasi impalpabile. Perseguimento di un interessepubblico, rapporto di strumentalità con la funzione pubblica, si stannoaccoppiando ad una serie di altri criteri, che possono avere una plausi-bilità, nel senso di dare un quadro complessivo assimilabile o meno,sul piano della ratio di fondo, a un’attività non strettamente privatistica.Tra gli indicatori si parla del carattere pubblico delle risorse finanziarieimpiegate. La presenza di una regolamentazione statale, l’evidenza diforme di indirizzo e vigilanza dello stesso tipo.

In buona sostanza occorrerebbe fare un riferimento a una pluralitàdi elementi sintomatici che potrebbero anche variare da una società


di gestione all’altra, perché potrebbero esserci società di gestione conuna presenza quasi totalitaria, oppure assolutamente minoritaria, dienti pubblici. Potrebbero essercene alcune che operano con risorsefinanziarie pubbliche, altre con risorse finanziarie private e la qualificariguardante le attività di indirizzo e vigilanza si dovrebbe riferire allesingole attività svolte.

Credo sia impossibile generalizzare e di dovere fare rifermento percapire se si applica o meno lo statuto penale della Pubblica Ammi-nistrazione al tipo di società e al tipo di funzione, di compiti svoltidal singolo soggetto. Probabilmente è una tematica che avrebbe biso-gno di un ulteriore approfondimento sul quale credo sia importantel’apporto delle società di gestione aeroportuale, che forse sono le mi-gliori conoscitrici del rapporto concreto che intercorre con la PubblicaAmministrazione.

Passiamo alla parte più drammatica del diritto e della responsabilitàpenale, il disastro aereo. Abbiamo avuto per un lungo periodo unagiurisprudenza che tendeva a concentrare la responsabilità del disa-stro aereo nel pilota. Questo è avvenuto ad esempio per le sciagureverificatesi a Montagna Longa presso l’aeroporto di Palermo. La giuri-sprudenza ha quasi sempre individuato nel pilota l’unico responsabiledel disastro. È una tematica molto condizionata dalle caratteristiche delcaso concreto, ma anche dalla individuazione di un quadro giuridicopiù complesso, nel quale all’attività diretta materiale di chi conducel’aeromobile si accompagnano una serie di compiti ulteriori. La giu-risprudenza ha avuto un cambio decisivo con la sentenza del ,numero della Corte di Cassazione, che riguarda il disastro aereodi Verona. Ne possiamo parlare visto che è un caso passato assoluta-mente in giudicato. Riguardava un Antonov della compagnia aereaRomavia, che era precipitato subito dopo il decollo dall’aeroportodi Verona Villafranca con la morte di tutti i passeggeri e di tutti gliuomini dell’equipaggio. Questo è il primo caso in cui la giurispruden-za italiana ha ammesso la responsabilità dei dirigenti della società digestione dei servizi aeroportuali. Si è detto che la responsabilità diassicurare, prima del decollo dell’aereo, la verifica delle attività di cen-traggio e la compilazione dei piani di carico, nonché il collegamentotra il comandante del velivolo e gli uffici di controllo del traffico per laconsegna della documentazione, affinché l’eventuale autorizzazionealla partenza sia rilasciata dopo le verifiche spettanti alla direzione del


traffico, configura una posizione di garanzia che grava sui dirigentidelle società di gestione dei servizi aeroportuali. C’è un’analisi moltoattenta delle caratteristiche della regolamentazione che era presenteattraverso l’atto di concessione e l’ulteriore normativa applicabile nelcaso di specie.

Nell’ambito delle disastro aereo, c’è un convergere di posizionidi garanzia che riguardano il direttore dell’aeroporto, la società digestione dei servizi aeroportuali, gli addetti al traffico aereo, ovvia-mente i piloti, e così via. La gravità dell’inosservanza ascrivibile ad unsoggetto non impedisce il verificarsi di una responsabilità anche deglialtri titolari di un obbligo di controllo di determinate fonti di pericolo.Si fa riferimento a questa teorizzazione che è invalsa in altri campi,come ad esempio quello delle lavorazioni industriali che distingue traobblighi di protezione e obblighi di controllo. L’obbligo di protezioneriguarda la tutela di un determinato diritto fondamentale, contro tuttele possibili aggressioni. L’obbligo di controllo riguarda la tutela di tuttii beni, tutti i diritti, gli interessi esposti a rischio per effetto di unaattività che contiene in sé dei margini di pericolosità, sia inquadratonell’ambito degli obblighi di controllo la posizione dei dirigenti dellesocietà di gestione dei servizi aeroportuali.

Questa tendenza ha ricevuto un ulteriore sviluppo in un caso par-ticolarmente drammatico, il disastro aereo di Linate. Questa è la se-conda pronuncia della Corte di Cassazione in materia. Dopo unaassoluzione in primo grado, la Corte di Appello di Milano aveva con-dannato i rappresentanti, i manager della società aeroportuale peromicidio colposo plurimo e disastro aviatorio. In questo caso si èritenuto che vi fossero numerose ragioni del verificarsi del sinistro.Fra queste però una era data dall’estremamente lacunosa, incompletae arretrata segnalazione a terra. Su questo si è ritenuto che vi fossestata una precisa inosservanza normativa di un decreto del Ministerodei Trasporti che poneva un preciso obbligo, e che l’incompleta se-gnalazione avesse ingenerato una delle condotte imprudenti da partedei piloti, su cui evidentemente gravava la maggior parte della re-sponsabilità. Anche qua abbiamo una applicazione del principio diequivalenza delle cause. In buona sostanza nel caso di convergenza dipiù obblighi di garanzia c’è una responsabilità penale in capo a tutti isoggetti, ferma restando la possibilità di graduare la pena in rapportoalla diversa incidenza causale del contributo omissivo di ciascuno.


La tematica affrontata dalla Corte di Cassazione a proposito diqueste situazioni di disastro aereo trova anche un suo fondamentoscientifico, perché si è dimostrato che nell’ambito della sicurezza delvolo, premessa la distinzione di fondo tra safety e security, nell’ambitodella safety, quindi della protezione contro gli eventi dannosi di caratte-re involontario, ci sono una serie di fattori, tra cui sicuramente quelloumano, una problematica che riguarda la macchina, una problematicache riguarda l’ammissione, però c’è un fattore di carattere ambientale.Così è stimato: l’aspetto ambientale incide per circa il % nell’ambitodel rischio di verificazione di eventi lesivi. Per cui probabilmente cer-cando di vedere in positivo l’orientamento di questa giurisprudenza,quello che si vuole richiedere è lo sviluppo di una just culture, cioè diuna situazione in cui tutti i soggetti coinvolti nella programmazione,nell’esecuzione del traffico aereo devono sviluppare un rapporto distretta cooperazione, senza un affidamento sulla corretta esecuzionedelle incombenze altrui. Il principio dell’affidamento ha una rilevanzalimitatissima nell’ambito degli omicidi colposi, nell’ambito dei disastriaerei. Si può fare affidamento soltanto in presenza di situazioni chegarantiscono in modo totale contro il rischio di scorrettezze altrui.Viceversa in un’attività che per sua natura presenta dei margini di peri-colo, come il volo aereo, da un lato il principio dell’affidamento puòavere uno spazio estremamente ridotto, ma soprattutto si richiede unacooperazione nell’analisi e nella segnalazione delle procedure miglioriper ovviare a situazioni di rischio da parte di tutti i soggetti coinvolti.Se vogliamo dare un significato positivo a questa giurisprudenza, cheper certi versi può essere abbastanza stringente rispetto alle societàdi gestione aeroportuali, è quella di far sì che debbano sollecitare esviluppare una collaborazione con tutti gli operatori per verificarequali sono le strade migliori per elevare gli standard di sicurezza.

Se mi permettete un piccolo auspicio. Siccome come avete visto èestremamente limitata la giurisprudenza in questa materia, significache tutto sommato gli standard di sicurezza, in linea di massima,hanno funzionato.

Tavola Rotonda

Giuseppina LacriolaDirettore Sviluppo Gestione Aeroporti ENAC

Il Presidente Riggio, stamane, ha già illustrato la posizione ENACrispetto alla tematica riguardante l’obbligo di gare pubbliche da partedei gestori per l’affidamento di sub concessioni e i conseguenti oneridi ENAC in termini di vigilanza, alla luce delle più recenti pronuncee determinazioni assunte, spesso in modo discordante, dalle varieAutorità intervenute in materia: Consiglio di Stato, Autorità Garantedella Concorrenza e del Mercato e Anac.

È importante quindi definire in modo chiaro il ruolo assuntoda ENAC, quale Autorità di regolamentazione e sorveglianza, neiconfronti dei gestori aeroportuali.

È importante fare una premessa di carattere generale, rispetto atanti argomenti che sviluppati negli interventi precedenti. Attualmen-te il gestore aeroportuale può essere un soggetto pubblico (società dicapitali a maggioranza pubblica) ovvero una società per azioni con-trollata da privati, comunque sempre incaricato di pubblico servizio;comunque è una situazione fluida, tenuto conto dell’onere di priva-tizzazione che l’ordinamento prevede per le società a maggioranzapubblica.

Per l’ENAC la normativa fondamentale di riferimento è contenutanel Codice della navigazione, che prevede che l’affidamento dellegestioni aeroportuali avvenga, di norma, attraverso una procedura adevidenza pubblica. Procedura ad evidenza pubblica che viene definitasecondo i principi e le indicazioni del diritto comunitario, aprendoin questo modo la partecipazione a questo tipo di gara a tutti glioperatori economici europei, in condizione di reciprocità.

Rispetto a questa norma codicistica fondamentale, in via di primaapplicazione sono state emanate norme parzialmente derogatorie,che hanno riconosciuto una sorta di diritto di insistenza a una serie


di soggetti (nella quasi totalità partecipati pubblici) che avevano giàun’attività di gestione parziale, rispetto ai quali si sono attivati deiprocedimenti di natura amministrativa per arrivare all’affidamentodella gestione totale.

La maggior parte di questi procedimenti si sono conclusi con esitopositivo, altri non si sono conclusi e si è arrivati poi alla decadenza orevoca nei confronti di alcuni gestori parziali.

Pertanto al momento, fatte salve alcune ipotesi residuali, l’ENAC,per affidare una gestione totale deve “passare” attraverso gare adevidenza pubblica. Così si è fatto per l’aeroporto di Lampedusa, cheera gestione diretta ENAC, per l’aeroporto di Forlì e per quello diRimini, che hanno creato un certo clamore, trattandosi dei primi casidi affidamento a mezzo gara.

In proposito l’ENAC, nonostante una serie di situazioni che hannogenerato contenziosi, ha optato per una scelta che fosse rispettosaal massimo della previsione del Codice della navigazione, ma nelcontempo escludeva una metodologia di affidamento attraverso leindicazioni pedisseque del Codice degli appalti.

Si è preferito prevedere l’applicabilità delle sole norme che dannogaranzia in termini di affidabilità del soggetto (es. art. del vecchioCodice degli appalti), ma abbiamo escluso quelle di norme che preve-devano una sorta di requisito tecnico precostituito ai fini della parteci-pazione, individuato nella esperienza di gestione aeroportuale, proprioperché si voleva ottenere un risultato in termini di affidamento dellegestioni, ampliando la platea dei concorrenti.

A Rimini è risultata aggiudicataria una società totalmente priva-ta, assolutamente nuova alle attività aeroportuali; per Lampedusa èuna società a partecipazione pubblica, con precedente esperienza co-me handler: per quanto rileva ai fini gli oneri che nella conduzionedella gestione totale il soggetto concessionario dovrà assumere, laconnotazione soggettiva (pubblico o privato) ed esperienziale non èdeterminante.

L’altro aspetto importante e che ci guida è sempre la previsione delCodice della navigazione, che prevede, all’articolo , che il gestoregestisce i beni affidati secondo criteri di trasparenza e non discrimina-zione. Nell’ambito dei rapporti tra ENAC e concessionario, ci sonoin proposito una serie di oneri assunti dal concessionario stesso attra-verso la sottoscrizione della convenzione. Tali vincoli prevedono, per

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quanto riguarda le modalità di affidamento delle sub concessioni, unadiversa procedura, di richiesta di autorizzazione da parte di ENAC o disemplice comunicazione al medesimo ente, a seconda che trattasi disub concessioni aviation e non aviation, con una correlazione direttaal concetto di strumentalità delle sub concessioni.

L’affidamento di attività aviation a soggetti terzi da parte del gestoresi connota come espressione diretta del servizio pubblico di trasportoaereo, ed è quindi corretto che questo tipo di affidamento avvengaattraverso sistemi trasparenti e imparziali, anche se non proprio facen-do ricorso alla strumento della gara pubblica, secondo il Codice degliappalti. Nei casi di sub concessioni aviation vi è anche l’ulteriore cau-tela di natura pubblicistica dell’autorizzazione dell’ENAC. Per quantoriguarda le attività che non sono di Aviation c’è un obbligo di meracomunicazione all’ENAC.

Voglio evidenziare che anche nell’ambito delle attività non Avia-tion, ossia sub concessioni per spazi ed attività di natura commerciale(es.retail, food and beverage), i gestori non vengono lasciati com-pletamente liberi di decidere quello che vogliono. Ancora prima diprocedere alla singola stipula di contratto di subconcessione il gestoreè vincolato a una serie di pianificazioni di medio e breve periodo, chedevono evidenziare anche come si intende utilizzare il bene aeroporto.Tale prospettazione deve essere coerente con una pianificazione disviluppo di traffico. Tutto questo ha dei risvolti anche nel riconosci-mento dei costi e nella conseguente copertura degli stessi attraversolo strumento delle tariffe.

In questi termini, così come è stato riconosciuto anche dal Consi-glio di Stato in due sentenze più recenti, che credo anche il PresidenteRiggio abbia richiamato, e che abbiamo comunque ribadito la setti-mana scorsa in audizione alla Commissione alla Camera, la natura deirapporti di sub concessione per attività commerciali non aviation hanatura privatistica, però anche questo tipo di attività risultano essere in-direttamente strumentali alla conduzione gestione dell’aeroporto, allosviluppo del medesimo, perché sappiamo bene tutti che un concessio-nario, un gestore pubblico non dovrà solo farsi carico di mantenereil bene così com’è, ma deve farsi carico di individuare la politica in-dustriale di sviluppo del trasporto, di sviluppo degli investimenti equant’altro.

Prima il professor Cintioli diceva: se un aeroporto intende svilup-


pare un certo tipo di brand quello fa parte sempre e comunque diuna politica commerciale che deve avere un certo rilievo. Se un aero-porto di grosse dimensioni, che è magari un hub, intende sviluppareanche una politica di natura commerciale di marketing, di sviluppodi brand di un certo livello, che magari non hanno nemmeno tantaconvenienza economica ad essere presenti in aeroporto (nel sensoche non hanno tutti questi ricavi e quindi anche sulle royalties il ge-store ci va a perdere), però sono un’attività di impatto di marketingfondamentale, il gestore non dovrebbe essere costretto a fare gare adevidenza pubblica con parametri tali che, nel garantire la massimapartecipazione, non danno garanzia dei livelli di qualità sperati.

Fiumicino, piuttosto che Malpensa, o Venezia sono la porta diingresso da parecchie direzioni internazionali. Potere avere da parte dialcuni tipi di brand di alto livello una vetrina in aeroporto può avereanche un certo rilievo e non possiamo disconoscere questa possibilitàche il gestore vuole acquisire.

Rispetto a tutta questa impostazione di carattere generale abbia-mo nelle convenzioni, una serie di accorgimenti, poiché è previstoche anche per le attività di natura commerciale, il gestore deve ga-rantire i criteri di trasparenza, non discriminazione, però semprenell’ambito di quella politica di sviluppo che è di supporto per lo svi-luppo dell’Aviation vera e propria. Non mancano situazioni, all’attopratico, in cui l’ENAC ha obiettato o ha fatto rivedere al gestorealcune scelte di natura commerciale, perché non erano strettamente,direttamente legate al sistema di trasporto aereo. Tutto quanto perpoter poi garantire la corretta conduzione.

Nel vi è stato un atto di indirizzo dell’AVCP che ha ribadito lanecessità per il gestore aeroportuale di adottare criteri di trasparenza,non discriminazione, pubblicità. Va detto che questo tipo di input giàesisteva nelle convenzioni sottoscritte; anche l’ultima convenzione–atto unico di Aeroporti di Roma prevede che “L’affidamento in subcon-cessione di aree locali destinate ad altre attività, intendendosi come tale adesempio le attività commerciali, la logistica e quelle finalizzate alla sommi-nistrazione di utenze e servizi, nel rispetto dei piani di utilizzo approvatidall’ENAC, sono oggetto di mera comunicazione”.

Quindi al gestore già viene detto: devi utilizzare l’aerostazione, inun certo modo, la finalità ovviamente è pubblica e anche di sviluppodel sistema economico (perché non bisogna dimenticarsi che un aero-

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porto è un punto di transito, non è un’impresa che di per sé producericchezza).

È chiaro che se certe iniziative commerciali sono fuori dalla fina-lità essenziale dell’aeroporto, che è essere un canale, un transito dipasseggeri, difficilmente ottengono l’approvazione di ENAC in faseprogettuale.

L’ENAC nel ha comunque richiamato tutti i gestori, all’obbligodi garantire trasparenza, non discriminazione, pubblicità nell’ambitodell’assegnazione di sub concessioni di natura commerciale.

L’ultima osservazione da fare non riguarda tanto le subconcessionidi natura commerciale, quanto quelle riguardanti le attività Aviation,in particolare quelle rilasciate agli handler.

C’è una contraddizione in questo ambito. Gli aeroporti sopra idue milioni di passeggeri all’anno devono garantire l’apertura delmercato per tali operatori, quindi qualunque handler può chiedere,presentando le attestazioni dei requisiti (che vengono poi verificatidall’ENAC) di capacità tecnica, economica e operativa a svolgere deiservizi, di entrare in quel mercato. Qui c’è un obbligo di consentirelo svolgimento dell’attività di assistenza che deriva dalla normativaeuropea.

Chiedere al gestore di fare una gara per affidare singoli spazi aglihandler che li richiedono, in assenza di una limitazione degli operatori,diventa contradditorio. Diventa infatti difficile dire al gestore: devi fareuna procedura ad evidenza pubblica per assegnare degli spazi, secondole regole previste dalla gara vera e propria. E prima di fare questa garache cosa succede? Gli handler non entrano, in aperta violazione dellenorme comunitarie e della relativa legislazione italiana di attuazione?

Quello che ENAC ha sempre raccomandato, che ribadiremo sem-pre di più, è che venga garantita da parte dei gestori un’equità ditrattamento tra tutti gli operatori che devono svolgere determinatiservizi. Di tenere conto delle esigenze operative di spazi, che ognioperatore di handling ha e che possono essere soggette a variazioni re-pentine, nella consapevolezza che tali esigenze difficilmente possonoessere soddisfatte con gli oneri connessi allo svolgimento di una verae propria gara pubblica.

Nella gara per la limitazione degli handler a Fiumicino si è affrontatoil problema se prevedere o meno il ricorso all’istituto dell’avvalimen-to, che è di solito utilizzato per dimostrare l’esperienza pregressa.


Quello che abbiamo scelto come ENAC, in questo caso, è stato di nonconsentire il ricorso all’avvalimento. Perché non è possibile che unrequisito del tipo possa essere stato certificato come handler o averele condizioni per poterlo essere al momento della partecipazione allagara, sia oggetto di avvalimento.

A conclusione, se dovessero giungere nuove disposizioni che vannoin senso più restrittivo rispetto alla libertà imprenditoriale dei gestori,perché comunque il concessionario è un’impresa che deve garantireun servizio, noi come ENAC ci adatteremo. Nel frattempo, lo stiamofacendo anche per altri ambiti. Penso alla tematica degli aiuti di Stato,ai finanziamenti di co–marketing che i gestori danno. La vigilanzarispetto a un’equa e trasparente competizione, perché come dice ilprofessor Cintioli, anche sugli aeroporti oramai non si può parlarepiù di monopolio, ma di vero e proprio mercato, da parte dell’ENACc’è e gli strumenti normativi a dispozione li utilizziamo a pieno.

Grazie.

Andrea PezzoliDirettore Generale per la Concorrenza AGCM

Ci tengo a ringraziare gli organizzatori del convegno, Assaeroporti eStefano Zunarelli, in particolare, per il modo, fin troppo lusinghiero,con il quale ha presentato il mio intervento.

Ritengo che la presenza di un rappresentante dell’Autorità antitrustin occasioni come questa possa essere particolarmente utile — reci-procamente utile — in quanto consente di “condividere” le principalipreoccupazioni concorrenziali che caratterizzano un settore delicatocome quello della gestione delle infrastrutture aeroportuali. In altreparole, il dialogo dell’Autorità antitrust con le associazioni di categoriapuò essere iscritto a pieno titolo nell’attività di advocacy, intesa insenso ampio. Con la consueta precisazione per cui le opinioni espressein questa sede sono espresse a titolo personale e non coinvolgononecessariamente l’istituzione di cui faccio parte, posso dire, però, che“tendono a convergere”.

Il mio contributo alla discussione, evidentemente, non può chefocalizzarsi su questioni rilevanti sotto il profilo concorrenziale. In

. Le opinioni espresse sono solo dell’autore e non coinvolgono necessariamentel’istituzione di appartenenza.

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questa prospettiva non potrò che ripercorrere, in larga parte, i temigià illustrati da Fabio Cintioli nel suo intervento. Con il “rischio” dicondividerne persino buona parte delle valutazioni (?!). Non tutte,ovviamente. Analogamente mi sembra opportuna qualche precisazio-ne in merito alle considerazioni svolte dal rappresentante dell’ENACsulla presunta “fine del monopolio” nel settore aeroportuale e allacrescente competizione tra aeroporti.

Partendo da quest’ultimo tema: l’immagine generalizzata dellegestioni aeroportuali ormai costrette a operare nel mercato risulta unpo’ forzata e richiede probabilmente una maggiore articolazione.

È innegabile che per alcune tipologie di servizi — si pensi ai voliinternazionali o, più in generale, ai servizi di trasporto aereo voltia soddisfare una domanda leisure — la sostituibilità tra diversi scaliaeroportuali può essere indubbiamente elevata e, dunque, la pressioneesercitabile da un aeroporto su un altro (anche distante) costituisce unvincolo concorrenziale significativo. La competizione tra hub diversiovvero tra aeroporti localizzati vicino a località turistiche “sostituibili”è una realtà.

Così come, per una parte della domanda — quella meno sensibileal tempo — può esserci una qualche sostituibilità tra diversi scaliaeroportuali non distanti l’uno dall’altro.

Tuttavia, per larga parte dei passeggeri (e quindi dei voli) una desti-nazione non appare sostituibile con un’altra solo perché l’aeroportooffre migliori condizioni. In alcuni casi, al più, è il trasporto ferroviarioad alta velocità che può costituire il principale vincolo concorrenzia-le per la compagnia aerea (e indirettamente disciplinare la gestioneaeroportuale).

Va detto infine che nei confronti dei gestori di servizi di handling,il potere del gestore dell’infrastruttura aeroportuale è molto spessoprossimo al potere monopolistico. Non altrettanto, si può dire – oalmeno non sempre — per le concessioni degli spazi commerciali.

In questa prospettiva può essere utile qualche breve considerazionesulle modalità di affidamento e sulle “virtù taumaturgiche” delle gare.Può essere banale ricordarlo, ma la gara non è la concorrenza. È unsuo surrogato, particolarmente utile quando il confronto concorren-ziale tra più operatori nel mercato non è tecnicamente possibile. Cipossono essere ottime ragioni di trasparenza amministrativa perchéun soggetto pubblico sia obbligato a ricorrere agli affidamenti con


gara. Non necessariamente, tuttavia, la gara “risolve” il problemaconcorrenziale. Se in un aeroporto c’è spazio per una pluralità di puntiper la ristorazione, la preoccupazione concorrenziale è che, per quan-to possibile, i diversi ristoratori competano tra loro sia in termini diprezzo che di qualità. L’affidamento con gara in esclusiva di tutti glispazi ad un unico soggetto non incoraggia la concorrenza (anzi) mapiuttosto si limita a massimizzare la rendita che il gestore aeroportualepuò estrarre dall’affidamento degli spazi. L’obbligo di gara sarebbesoddisfatto ma i potenziali benefici derivanti dalla competizione traristoratori verrebbero annullati. Resta, al più, un problema di distribu-zione della rendita tra gestore delle infrastrutture e concessionari deiservizi.

La gara torna utile per l’affidamento dei servizi di handling, quandoper ragioni squisitamente tecniche e/o infrastrutturali (problemi dispazio o sicurezza) è necessario contingentare il numero dei gestori,altrimenti limitato solo dai requisiti per l’autorizzazione. Dopo unalunga fase durante la quale l’Autorità è ripetutamente intervenuta percontrastare gli ostacoli alla liberalizzazione posti dall’integrazione “avalle” nei servizi di handling dei gestori aeroportuali, tutto sommato èstato possibile apprezzare qualche significativo miglioramento nel set-tore determinato dalla presenza di una pluralità di handler. Ora qualchepreoccupazione sembra riemergere per l’esigenza di più di un gestoredi ridurre il numero di gestori di servizi di handling. Caso per casoandrà verificata la fondatezza delle regioni alla base di queste esigenze,soprattutto laddove il gestore aeroportuale, può avere, direttamente oindirettamente, interessi anche nei mercati dell’handling.

Prima di concludere, qualche cenno sulla questione dei prezzi. Ilsettore aeroportuale, come ha ricordato Fabio Cintioli, è uno deipochissimi settori nei quali l’Autorità è intervenuta, con successo,contestando una fattispecie piuttosto peculiare per il diritto della con-correnza, una fattispecie “di confine” che si colloca a metà tra dirittoantitrust e regolazione: i prezzi ingiustificatamente gravosi, unfairpricing, o più direttamente “prezzi troppo alti o eccessivi”.

Si tratta di una fattispecie che solleva domande a dir poco com-plicate: quando un prezzo è troppo alto? Troppo alto rispetto a che?Quando un margine è eccessivo? Qual è il prezzo giusto?

Domande per molti aspetti più adatte a un regolatore. In alcunispecifici casi, però. E il però rispecchia il quadro regolamentare che

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caratterizzava il settore all’epoca dell’intervento dell’Autorità antitrust.In altri termini, si può sostenere che, per quanto consapevoli che iprezzi eccessivi non siano una fattispecie propriamente concorren-ziale, laddove non ci sia un’autorità di regolazione ovvero l’autoritàdi regolazione non abbia sufficienti poteri e solo nei casi in cui lecondotte di prezzo siano ascrivibili a un soggetto “super–dominante”allora in questi casi, non c’è nulla di male che a occuparsi di questafattispecie sia l’Autorità antitrust.

Nei due procedimenti decisi nel nei confronti di SEA e ADR,tutte le condizioni erano presenti. Fu lo stesso ENAC, con il qualedurante i procedimenti ci fu una stretta e fruttuosa cooperazione,a sollevare il problema e a sottolineare i limiti del suo intervento (igestori ritardavano strumentalmente le informazioni contabili neces-sarie alla definizione delle nuove tariffe). La dominanza di ADR e SEAera fuor di dubbio, originata da monopolio legale.

La valutazione dall’Autorità è stata particolarmente cauta e garanti-sta, circoscrivendo l’ingiustificata gravosità delle tariffe ai soli casi neiquali gli aumenti risultavano abnormi e palesemente ingiustificati. Uncaso, da ricordare, di cooperazione fruttuosa tra regolatore e Autoritàantitrust.

In conclusione, impregiudicati i mutamenti che interessano il con-fronto concorrenziale tra aeroporti, le questioni delle quali in questoperiodo viene investita l’Autorità antitrust riguardano i rapporti tragestori e sub–concessionari e interessano in particolare il livello delleroyalties (qualcosa di molto simile a quanto accade nel settore auto-stradale). Spesso sembrano questioni relative ai rapporti negoziali ealla distribuzione della rendita. I riflessi sulla concorrenza, che purepossono esserci, non sono sempre di immediata evidenza.

Più “tradizionali”, e più preoccupanti, potrebbero essere, invece, iproblemi che scaturiscono da una riduzione del numero degli hand-lers autorizzati a operare nei diversi scali aeroportuali, laddove taleriduzione non fosse giustificata da ragioni tecniche o infrastrutturali efinisse per assomigliare a una mera restrizione dell’offerta.

Grazie per l’attenzione e la pazienza.

. Cfr. M M. S A. (), “Excessive Pricing in Competition: Never SayNever?”, in “The Pros and Cons of High Prices”, Swedish Competition Authority.


Maria Alessandra SandulliProfessore Ordinario di Diritto Amministrativoe Giustizia Amministrativa — Università degli Studi Roma Tre

Desidero innanzitutto complimentarmi per l’organizzazione di questoincontro e ringraziare per avermi invitato a presiedere questa sessione.

Sono particolarmente lieta di essere qui oggi. Le mie primissimeoccasioni di contatto con questo mondo risalgono a oltre anni fa,quando combattevamo per SEA l’annosa battaglia del diritto dei ge-stori al risarcimento dei danni derivanti dall’omessa approvazione odall’illegittima decurtazione, da parte dell’allora Ministero dei Tra-sporti e della Navigazione, delle tariffe dei servizi di handling: dirittoriconosciuto finalmente a SEA dalla famosa sentenza n. del delle Sezioni Unite.

Da allora molta strada è stata fatta e le gestioni aeroportuali sonointeressate da questioni giuridiche sempre nuove, molte delle qualiinvestono proprio il diritto amministrativo.

Rispondo a questo proposito alla sollecitazione di Fabio Cintioli ealla velata critica che essa muove al nostro mondo. Proprio sul temadell’impresa pubblica, l’accademia ha fatto moltissimo. Ricordo diavere anzi organizzato presso la mia Università (Roma Tre) un ap-posito (credo il primo) convegno focalizzato sul tema della naturaimprenditoriale degli aeroporti, pubblicandone gli atti sul Foro Am-ministrativo nel , e di aver insistito sul punto nel nel capitolodedicato all’impresa pubblica sul Trattato dei contratti pubblici direttocon Roberto Garofoli e Rosanna De Nictolis; e alla fine non è uncaso che la sentenza dell’Adunanza Plenaria n. del , che tantoè stata oggi citata, riprende le tesi sostenute in quelle sedi e cioè lateoria della distinzione tra impresa pubblica e organismo di dirittopubblico sulla base del fine lucrativo, diverso e antitetico rispetto alperseguimento di interessi generali di carattere non industriale o com-merciale, che costituisce il proprium dell’organismo di diritto pubblico.Con la conseguenza che, con riferimento ad attività diverse da quel-le ricadenti nei settori speciali, le imprese pubbliche (e, tra esse, gliaeroporti) possono acquistare beni, servizi e forniture senza esseretenute al rispetto dei principi e delle regole dell’evidenza pubblica.L’Adunanza Plenaria del (e la giurisprudenza che ne è seguita)è ferma all’esigenza della doppia specialità: perché l’affidamento dei

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contratti di appalto (o di concessione di servizi) da parte di un’impresapubblica sia vincolato ai principi e alle regole dell’evidenza pubblica,occorre, non solo che l’impresa operi in uno dei cd. settori speciali,ma anche che il contratto interessi specificamente un’attività relativa atale settore. Significativamente, il nuovo Codice dei Contratti Pubbli-ci, nella versione che ormai dovrebbe arrivare all’uscita in GazzettaUfficiale lunedì, nella nozione di ente aggiudicatore, fa riferimentoalle imprese pubbliche che svolgono, nel senso di “quando svolgono”,una delle attività di cui gli articoli da a , rientranti, appunto, neisettori speciali. Lo fa seguendo la lettura sostenuta nei nostri scrittie convegni e ripresa dall’Adunanza Plenaria, come chiaramente sievince anche dal parere reso dal Consiglio di Stato sullo schema diCodice, anche con riferimento alle concessioni. Questi profili sonoormai diritto acquisito e su questo si può essere abbastanza soddisfattianche del lavoro di approfondimento svolto dalla dottrina.

Alla stessa maniera abbiamo da anni approfondito il tema del regi-me di affidamento delle subconcessioni. Pierluigi Di Palma sa quantocon il Centro Studi Demetra ci siamo occupati anche di questo tema, eanche su questo ci sono degli approdi molto netti. Sappiamo che nonè mai detta l’ultima parola, perché siamo in attesa delle decisioni delleSezioni Unite della Corte di Cassazione: è però significativo che ancheil direttore Pezzoli ci dica che l’Autorità Garante della Concorrenzae del Mercato non ha una posizione netta sull’esigenza di mettere agara l’affidamento degli spazi commerciali. Del resto, le segnalazionimenzionate dal direttore Pezzoli sono segnalazioni del , che sibasano su una giurisprudenza di primo grado che è stata poi corret-tamente superata da quella giurisprudenza del Consiglio di Stato cheFabio Cintioli richiamava poco fa, e che possiamo considerare anchefrutto del nostro lavoro di approfondimento scientifico.

Il Consiglio di Stato sottolinea invero la distinzione tra gli spazi chesono destinati alle attività strumentali alle cd. attività aviation e gli spaziche sono destinati ad attività commerciali in senso proprio. Ricordia-mo la sentenza, fortunatamente isolata (Cons. Stato, /), cheaveva coniato allo scopo, in luogo di quello della strumentalità, unostrano concetto di coerenza, per cui tutte le attività che in qualchemodo potevano essere lato sensu coerenti con l’attività aeroportualesarebbero state riconducibili all’handling: una tesi chiaramente nonsostenibile. Basti fare l’esempio del negozio di calze o di intimo, ge-


neri che possono essere egualmente venduti in aeroporto o in altroluogo particolarmente frequentato, come via del Corso o Piazza diSpagna a Roma, senza che per questo la locazione di quel locale debbaessere messa a gara. Ma il discorso vale anche per l’avvolgimentobagagli, che rientra evidentemente tra i servizi che l’aeroporto nondeve necessariamente offrire e la cui offerta costituisce piuttosto ilfrutto di una libera scelta imprenditoriale.

Le conclusioni non sono diverse neppure se si fa leva sulla naturademaniale del sedime: innanzitutto quando essa non si estende alleopere realizzate dal gestore, restando di proprietà “superficiaria” diquest’ultimo fino alla scadenza della concessione. In secondo luogoperché, come ripetutamente affermato dalla Corte di cassazione ecome da ultimo ripetuto dal Procuratore Generale della stessa Cortenelle conclusioni espresse nei richiamati giudizi di cui si attende l’esito(relativi proprio all’affidamento degli spazi destinati all’avvolgimentobagagli all’interno delle aerostazioni), le subconcessioni sono unacosa diversa dalle concessioni di beni e quindi non possono essereconsiderate automaticamente soggette al regime di queste ultime. Nési può invocare la circostanza che nessuno abbia impugnato la leggeRegionale Lazio che prevede la gara anche per le subconcessioni.L’impugnazione diretta spetta solo allo Stato e non è affatto detto che,in sede di applicazione, la norma non sarà contestata e sottoposta alvaglio della Corte costituzionale.

Se il sedime aeroportuale non è un essential facility, non è un must,non vi è ragione alcuna per assoggettare a regole di evidenza pubblical’affidamento di beni privati da parte di soggetti di natura privata. Equest’ultima circostanza, come già detto, non è revocabile in dubbio:l’aeroporto è un’impresa pubblica e, comunque, dal momento che lagiurisprudenza sembra anche abbastanza orientata nel riconoscere lanozione di organismo di diritto pubblico in parte qua, ammesso e nonconcesso che i gestori aeroportuali possano essere per alcune attivitàconsiderati organismi di diritto pubblico, sicuramente quando nonsvolgono servizi legati al trasporto aereo sono imprese pubbliche.

In ogni caso, le direttive UE del escludono espressamente leconcessioni di beni e l’affidamento di beni demaniali dall’ambito dellenuove direttive sulle concessioni. In nessun caso quindi si potrebberoinvocare le regole del Codice dei contratti pubblici.

Ormai la concorrenza tra aeroporti è innegabile, come lo è quella

. Tavola Rotonda

tra diversi mezzi di trasporto, in primis tra aereo e treno, come avvie-ne sulle tratte percorse dalle nostre “frecce”. La scelta tra aeroporti inambito europeo per i voli intercontinentali è assolutamente normale.L’altro giorno una collega diceva che per andare a Chengdu in Cinac’è un volo diretto. Le ho chiesto da dove e mi ha risposto: da Londra.L’idea comune, soprattutto nel mondo degli affari, ma anche in quel-lo del turismo è che Londra, Francoforte, Parigi, Roma, ma ancheMilano e Venezia, sono in concorrenza perfetta tra loro. Questo è unaltro elemento da tenere presente ai nostri fini.

Un’ultima breve annotazione, che tocca profili diversi dalle prece-denti.

Sono abbastanza sconcertata dall’ordinanza con cui il Tar Lombar-dia ha rimesso alla Corte di Giustizia UE la questione di compatibilitàeurounitaria del decreto legislativo del ’, nella parte in cui imponela previa selezione con evidenza pubblica per individuare i prestatoridei servizi di handling soltanto se siano state imposte limitazioni. Senon ci sono le limitazioni e c’è quindi una più ampia possibilità dipartecipare alla selezione secondo le regole del libero mercato, non misembra giusto imporre l’evidenza pubblica solo perché lo spazio non ècomunque illimitato: ragionando altrimenti, l’obbligo di evidenza pub-blica dovrebbe valere ad esempio anche per i posti barca in un portoturistico. Ci sono criteri trasparenti per l’ammissione della domandadi chi chiede il posto barca, ma non viene in mente a nessuno di im-porre una procedura di evidenza pubblica. Sono sicuramente limitatele cabine in uno splendido stabilimento balneare, ma a nessuno, anchenell’unico stabilimento balneare dell’isola, viene in mente di imporreuna gara per affittare le cabine. L’esempio non è irreale: ad Anacapric’è di fatto un unico stabilimento e addirittura un emiro arabo loha preso in esclusiva per la settimana di ferragosto. Richiedere unaprocedura di evidenza pubblica per consentire l’accesso agli handlers,al di là delle limitazioni imposte dall’ENAC, mi sembra veramente uneccesso.

Una cosa è la gara e un’altra è una giusta turnazione, una giustatrasparenza e non discriminazione nei criteri di accesso. È un discor-so completamente diverso. C’è stata una vicenda giudiziaria l’annoscorso, non ancora conclusa e in ottemperanza da due anni, sull’ac-cesso dei bus turistici sull’isola di Capri. Pur avendo riconosciuto chea tutti deve essere rilasciata l’autorizzazione ad espletare l’attività, il


Consiglio di Stato ha rilevato in proposito espressamente che per lacircolazione si dovranno stabilire regole trasparenti e valide (in quelcaso, di turnazione, per oggettiva carenza di spazi), ma senza assoluta-mente imporre una gara. Questo secondo me può essere un criteriointeressante anche per quanto riguarda le nostre situazioni.

L’occasione dell’incontro è importante, infine, per richiamare l’at-tenzione sul tema dell’adeguamento dei diritti aeroportuali ai sensiart. , comma , l. del : il Tribunale di Milano ha riconosciu-to a SEA un importante risarcimento per il mancato adeguamentonegli anni -; la Corte di cassazione ha dichiarato la natura didiritto soggettivo della situazione dedotta e auspichiamo che la Corted’Appello confermi la decisione di primo grado.

Aspettiamo comunque con il massimo interesse anche la decisionedelle Sezioni Unite sulle regole di affidamento degli spazi per l’avvol-gimento bagagli, ed eventualmente facciamo ulteriori commenti eperché no, un altro convegno.

Ritengo proprio che il nostro legislatore abbia bisogno di questiapprofondimenti. Grazie ancora a tutti.

Stefano ZunarelliProfessore Ordinario di Diritto della Navigazionee titolare dell’insegnamento diDiritto dei Trasporti Università di Bologna

Mi complimento con Fabio Cintioli, Angelo Piazza e Antonio Balsamoper i brillanti interventi in questa seconda sessione del seminario eringrazio Giuseppina Lacriola, Andrea Pezzoli e Maria AlessandraSandulli per il gli interessanti contributi apportati alla tavola rotondaappena conclusasi.

Con riferimento alla tematica della subconcessioni aeroportuali,concordo con quanto illustrato dal Prof. Cintioli. Forse enfatizzerei,per quel che riguarda i limiti, l’interpretazione restrittiva di strumenta-lità che ha proposto e su cui concordo senz’altro, circa il fatto che nellaratio, oltre all’elemento che ha sottolineato, c’è sicuramente ancheun interesse pubblico alla scelta del miglior contraente del gestore ae-roportuale, dell’affidatario di un’attività di dubbio interesse pubblico,che dovrebbe essere garantita dalla procedura a evidenza pubblica.È un interesse che esiste, merita di essere tutelato per le attività di-

. Tavola Rotonda

rettamente strumentali alla fornitura dei servizi ai vettori aerei; noncredo che vi sia un interesse pubblico collegato al fatto che l’eserciziocommerciale venda abbigliamento d’alta gamma oppure paccottigliadi provenienza orientale. Non vedo un interesse pubblico a questoriguardo. Concordo con tutto quello che ha detto il Prof. Cintioli,compresa una tendenza all’espansione della percezione dell’esigenzadella procedura a evidenza pubblica. Mi dispiace contraddirlo, macon riferimento agli stabilimenti balneari vi segnalo che un anno emezzo fa la Regione Lazio ha approvato una legge regionale in cui, nelcaso il gestore di stabilimento balneare “subaffitti”la gestione di unospecifico servizio (tipico il caso dell’affidamento a terzi della gestionedel bar o del ristorante) è tenuto a una procedura a evidenza pubblica.Non è stata seguita da nessun’altra Regione, ma non è stata neancheimpugnata davanti alla Corte Costituzionale. Personalmente sono as-solutamente contrario a quella disposizione. L’ho ricordata solo comebattuta e perché forse avrebbe giustificato, a mio avviso, anche unaimpugnazione da parte dello Stato. Credo che la Regione Lazio nonabbia poi dato seguito e, in ogni caso, farebbe fatica a sopravvivere aduna censura di incostituzionalità.

Relativamente al tema dell’anticorruzione e della trasparenza,ringrazio il Prof. Piazza per la sua ricostruzione, molto puntualee convincente, di un assetto legislativo abbastanza contraddittorioe penalizzante per alcuni settori imprenditoriali, tra cui il nostro.Segnalo che la tendenza a coinvolgere in determinate scelte, in de-terminati investimenti, soggetti concepiti in funzione di interessidi prevenzione o di intervento contro la criminalità, soprattuttol’ANAC, si è fortemente ampliata soprattutto nella redazione delnuovo Codice dei contratti pubblici. Chi avrà, penso molti, l’occa-sione di scorrere l’insieme della normativa, vedrà che le occasionidi intervento dell’ANAC si sono moltiplicate. Meritoria l’attività del-l’ANAC; quando viene coinvolta in procedimenti che coinvolgonoattività puramente imprenditoriali il rischio di un appesantimentodi dubbia utilità di tutte queste procedure esiste e credo che il Prof.Piazza l’abbia efficacemente evidenziato.

Per quel che concernele responsabilità penali del gestore aeropor-tuale, mi complimento con il Sostituto Procuratore Generale pressola Corte di Cassazione, Avv. Balsamo, perché è riuscito a renderevivace e appassionante una tematica che per molti aspetti è difficile


considerare tale.Alla fine, se ho capito bene, il Tribunale siciliano ha optato per la

concussione perché era punita meno gravemente rispetto allo stessocomportamento che avrebbe potuto porre in essere un soggetto pri-vato, il quale sarebbe stato punito in maniera più pesante. Questo fapensare!

Secondo aspetto: pienamente condivisibile l’auspicio della just cul-ture, degli ultimi, per fortuna scarsi, precedenti giurisprudenziali cheha citato. Per quello di Verona, credo siano intervenuti mutamentinormativi dopo l’incidente. Sottolineerei che l’approccio è stato mol-to formalistico perché una posizione di garanzia, ancorché previstada un testo (il caso specifico risaliva agli anni’,a un mondo dell’a-viazione del tutto diverso) dovrebbe essere sempre riletta alla lucedella realtà pratica operativa, necessitata oggi. Oggi il turn around diun aeromobile tra il momento in cui spegne i motori e il momen-to in cui li riaccende è, per contratto con le compagnie aeree, tra i- minuti. Configurare un qualche tipo di posizione di garanziada parte di un soggetto a terra, a fronte di un aeromobile che sta minuti fermo nell’aeroporto, mi sembra molto forte, avrei dei gros-si dubbi, e d’altronde non è una scelta, è il sistema della AviazioneCivile internazionale che impone che l’aeromobile stia minuti aterra. È una lettura forse più in linea con lo stato dell’arte del mondodell’Aeronautica.

Concluso questa seconda e ultima sessione ringraziando tutti voi,che avete partecipato e avuto la pazienza di rimanere con noi finoa quest’ora del venerdì sera. Ringrazio Assaeroporti che, credo, ciabbia dato un’occasione importante di riflessione su temi centrali dellafase attuale di sviluppo del sistema dell’Aviazione Civile. Ringrazionuovamente tutti i relatori e i partecipanti alle tavole rotonde. Passoquindi la parola al Vicepresidente di Assaeroporti, Avv. Fulvio Cavalleriper la relazione conclusiva.

Conclusioni

Fulvio Cavalleri∗

È venerdì, sono quasi le diciotto, non voglio portarvi via più di unminuto, un minuto e mezzo al massimo. Anche perché mi pare che lacaratura dei relatori e la levatura degli interventi non consentano dichiosare gli argomenti trattati.

Consentitemi solo una considerazione di carattere generale. Cre-do che questo convegno segni una svolta, uno spartiacque. Comericorderete, dieci anni fa, ci riunivamo per parlare di concessioni, citrovavamo a parlare di contratti di programma e delle lungagginiburocratiche. Dieci anni dopo tutti gli aeroporti commerciali hannoottenuto la concessione, chi per quarant’anni, chi per trenta, chi perventi, si sono stipulati i contratti di programma, siamo anche al rinno-vo di alcuni di essi. Abbiamo avuto le tariffe, sostanzialmente orientateal costo, e quindi possiamo dire che abbiamo raggiunto una certezzanormativa relativamente alla gestione degli aeroporti. Adesso si apreun nuovo periodo che è orientato non tanto e solo alla stabilità, masoprattutto il focus deve essere orientato alla competitività del sistemaaeroportuale nel suo complesso. Con grandi opportunità guardiamoall’Europa, ma soprattutto guardiamo al mondo.

In una società globalizzata sicuramente la mobilità del trasportoaereo sta assumendo un rilievo molto significativo, ed è in questoambito che, a mio avviso, si inscrive anche il recepimento nel nostroordinamento del Regolamento Europeo . Tutta la mattinata è statadedicata, giustamente, a questo importante provvedimento, che deveessere recepito, che però oggi come oggi, dal nostro punto di vista, èuna norma un po’ imperfetta, perché assegna al gestore una serie didoveri e connesse responsabilità, ma non attribuisce al gestore stesso icorrispondenti poteri per consentirgli di far rispettare eventuali viola-zioni di quei doveri. È da questo assunto che si è sviluppata un’intensa

∗ Vice Presidente Vicario Assaeroporti.

Conclusioni

attività di confronto tra Assaeroporti ed Enac, assistita dal CentroStudi Demetra, che ha dato origine ad una proposta di legge (Disegnodi Legge Filippi) che tiene conto delle accresciute responsabilità delgestore e delle sue esigenze, mirando anche a promuovere e a favorirele potenzialità dell’aeroporto medesimo in funzione delle sue dimen-sioni. È di tutta evidenza la necessità che questo Disegno di Leggedivenga al più presto patrimonio del Governo e che ne costituisca difatto una propria iniziativa; gli aeroporti hanno ormai esaurito il loropercorso e sono pronti al rinnovo della rispettiva certificazione maindubbiamente vedrebbero la loro attività monca se, a fronte di un’ac-cresciuta responsabilità, non venisse riconosciuta una corrispondentepotestà sanzionatoria.

Nella parte pomeridiana del convegno abbiamo ascoltato dotti in-terventi in relazione alle patologie che riguardano alcune fattispecieaeroportuali: subconcessioni, concorrenza, responsabilità penale, ec-cetera. Inviterei al riguardo ad osservare cosa succede in propositoin Europa, perché è con quel contesto che dobbiamo confrontarci. Ècomprensibile la discussione circa la decretata limitazione degli hand-lers a Fiumicino (oggi sono sette quelli operativi), però Francofortene ha tre, Parigi ne ha due, Londra tre. Queste sono tematiche di cuidobbiamo tener conto perché la concorrenza, soprattutto per i grandiaeroporti, è globale. Se il traffico passeggeri in Italia è di milioniall’anno, e siamo in crescita, e la Turchia sta costruendo un aeroportoda milioni e Dubai altrettanto, capite che possiamo fare tutte ledisquisizioni che vogliamo, ma “operazione riuscita paziente morto”,perché indubbiamente le direttrici del traffico aereo si stanno modifi-cando. L’aggressività delle compagnie mediorientali è sotto gli occhi ditutti. Il baricentro delle rotte intercontinentali si sta drammaticamen-te abbassando. E se non contiamo sulla competitività, ovviamente,rischiamo di perdere una grossa fetta del nostro mercato. Non pos-siamo sempre sperare nel perdurare della crisi del Nord Africa cheinizialmente ha limitato molto il traffico charter dei nostri aeroporti,ma attualmente, per converso, ha favorito una crescita del turismonel nostro Paese. Non possiamo sempre contare sulle sfortune altrui,non è proprio il caso. Dobbiamo essere noi autori e protagonisti dellanostra crescita se vogliamo che questa sia duratura.

Non è stato toccato l’argomento concernente il rapporto con gliEnti di Stato. Il Regolamento attribuisce al gestore le responsabilità

Conclusioni

che sostanzialmente abbracciano l’intera attività. Però, tale respon-sabilità può essere esclusa se vengono sottoscritti accordi con Enav(relativamente all’attività ATM) e con i Vigili del Fuoco (per l’attivitàantincendio). Mentre con Enav la bozza di accordo è già stata condivi-sa, con i Vigili del Fuoco l’attività negoziale è più laboriosa ma siamoconfidenti di raggiungere a breve un’intesa. È però auspicabile cheanche con gli altri Enti di Stato sia possibile individuare una formadi flessibilità, perché capite che gli spazi, le sovrapposizioni di com-petenze che esistono attualmente sono impedimenti a una fluiditàdel servizio. Pensate al problema del controllo passaporti nei grandiaeroporti: qui non si tratta di attribuire responsabilità a qualcuno masolo di segnalare circostanze che compromettono la nostra compe-titività. O noi siamo in grado di accrescere la qualità del servizio onoi usciamo dal mercato. E i grandi aeroporti devono poter garantirequesta qualità del servizio, soprattutto nei servizi a terra che nellamaggior parte dei casi non sono forniti direttamente dal gestore.

L’impegno da parte di tutti, al di là delle normative sulle sub conces-sioni e sugli handlers, lo ribadisco, è sull’innalzamento della qualità delservizio. Oggi abbiamo una normativa che impegna il gestore all’approva-zione del Piano investimenti, qualità e ambiente. Questo ovviamente contariffe orientate al costo e tenendo conto della remunerazione del capitaleinvestito. Se la liberalizzazione ha portato, per fortuna, all’ingresso deiprivati nelle società di gestione, non dobbiamo dimenticare che gli inve-stitori richiedono due cose molto precise: la remunerazione del capitaleinvestito e la certezza delle normative applicabili. La presenza di questidue elementi ha come conseguenza che l’aeroporto è da considerarsi atutti gli effetti un’impresa che, nel rispetto della normativa vigente, devemirare alla sua massima competitività nell’interesse del Paese e ad essadeve essere garantito, per converso, di poter agire in piena concorrenzacon gli altri competitors nazionali e internazionali.

A questo noi miriamo e confidiamo che, esaurita la parte storica-mente più difficile della stabilità, se ne apra un’altra anche molto piùavvincente che abbia come principale obiettivo la competitività delnostro sistema aeroportuale.

In conclusione, vorrei ringraziare tutti gli intervenuti, le Autorità, iprofessori per l’elevato livello delle analisi proposte e per il rilievo degliapprofondimenti tecnici e giuridici coniugati con la prassi applicativadel settore.

CONVEGNO ASSAEROPORTI ASSAEROPORTI...Guardia di Finanza e dagli enti doganali; — le attività di...

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