Consolidamento fiscale e interventi sul pubblico impiego ... · 3 LA SPESA PER IL PUBBLICO IMPIEGO...
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Working Papers N° 9 - Agosto 2012 Ministero dell’Economia e delle Finanze Dipartimento del Tesoro ISSN 1972-411X Consolidamento fiscale e interventi sul pubblico impiego. L'esperienza di otto paesi europei di Mara Meacci e Cristina Quaglierini
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Working Papers
N° 9 - Agosto 2012
Ministero dell’Economia e delle Finanze
Dipartimento del Tesoro
ISSN 1972-411X
Consolidamento fiscale e interventi sul pubblico impiego.
L'esperienza di otto paesi europei
di Mara Meacci e Cristina Quaglierini
Comitato di redazione: Lorenzo Codogno, Mauro Marè, Libero Monteforte, Francesco Nucci, Franco Peracchi
Coordinamento organizzativo: Marina Sabatini
Working Papers
La collana intende promuovere la circolazione di Working Papers prodotti all’interno del Dipartimento del Tesoro (DT) del Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF) o presentati da economisti esterni in seminari organizzati dal MEF su temi d’interesse del DT con l’intento di stimolare commenti e suggerimenti. Il contenuto dei Working Papers riflette esclusivamente le opinioni degli autori e non impegna in alcun modo l’Amministrazione.
Copyright: ©
2012, Mara Meacci e Cristina Quaglierini Il documento può essere scaricato dal sito web www.dt.tesoro.it e utilizzato liberamente citando la fonte e l’autore.
1
SOMMARIO
1 INTRODUZIONE ................................................................................................... 4
2 L’EMERGERE DELLA CRISI FINANZIARIA E LE RIPERCUSSIONI
SUGLI INDICATORI MACROECONOMICI ....................................................... 5
3 LA SPESA PER IL PUBBLICO IMPIEGO .......................................................... 7
4 GLI INTERVENTI CORRETTIVI SULLA FINANZA PUBBLICA ................ 13
4.1 Le manovre di aggiustamento dei conti ................................................................ 13
4.2 Gli interventi sul Pubblico Impiego........................................................................ 18
4.3 Le analogie e le differenze nelle linee di intervento adottate ............................... 23
5 LE RACCOMANDAZIONI DI POLICY PER IL PUBBLICO IMPIEGO DA
PARTE DEGLI ORGANISMI INTERNAZIONALI ........................................... 25
5.1 Tratti comuni delle raccomandazioni .................................................................... 25
5.2 Specificità delle raccomandazioni per i singoli paesi ........................................... 26
5.3 Valutazioni sulle implicazioni di medio - lungo termine ........................................ 28
6 CONCLUSIONI ..................................................................................................... 29
RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI ............................................................................. 31
Indice dei Grafici Grafico 1 - Incidenza percentuale della spesa per redditi da lavoro delle Amministrazioni
Pubbliche sul PIL e sul totale della spesa della PA – anno 2010 ............................................... 8
Grafico 2 - Incidenza della spesa per redditi da lavoro dipendente delle Amministrazioni
Pubbliche sul PIL – anni 2008, 2009 e 2010 .............................................................................. 10
Grafico 3 - Incidenza della spesa per redditi da lavoro dipendente sul totale delle spese delle
Amministrazioni Pubbliche – anni 2008, 2009 e 2010 ............................................................... 10
Grafico 4 - Incidenza percentuale dell’occupazione pubblica sulla popolazione – anni 1999 e
2008* ........................................................................................................................................... 12
Grafico 5 - Incidenza percentuale dell’occupazione pubblica sull’occupazione totale – anni
1999 e 2007* .............................................................................................................................. 12
Grafico 6 - Incidenza percentuale dei risparmi sul Pubblico Impiego rispetto al totale dei
risparmi di spesa corrente previsti (*) ......................................................................................... 17
2
Indice delle Tavole Tavola 1 - Spesa per redditi da lavoro dipendente delle amministrazioni pubbliche negli anni
1997, 2007, 2008 e 2010: livelli (*), variazioni e tassi medi annui di crescita per sottoperiodi ...... 8
Tavola 2 - Incidenza della spesa per redditi da lavoro dipendente delle amministrazioni
pubbliche rispetto al PIL, periodo 1997 -2007 ................................................................................. 11
Tavola 3 - Incidenza della spesa per redditi da lavoro dipendente delle amministrazioni
pubbliche rispetto alla spesa totale, periodo 1997 -2007 ................................................................ 11
Tavola 4 - Entità delle misure correttive rispetto ai tendenziali (*) ................................................. 16
Tavola 5 - Principali ambiti di intervento sul Pubblico Impiego ....................................................... 19
Tavola 6 - Raccomandazioni delle principali organizzazioni internazionali in materia di
pubblico impiego ............................................................................................................................. 26
3
Consolidamento fiscale e interventi sul pubblico impiego.
L'esperienza di otto paesi europei 1
Mara Meacci (),Cristina Quaglierini (
)
Abstract
Per effetto della crisi economica che si è realizzata con particolare intensità nel corso
del 2009, molte economie avanzate hanno intrapreso percorsi di risanamento fiscale.
Nell'ambito di tali misure un ruolo non trascurabile è rappresentato dagli interventi di
riduzione della spesa per il pubblico impiego. Il lavoro esamina le misure di aggiustamento
fiscale intraprese fino a luglio 2011 in otto paesi europei - Francia, Germania, Grecia,
Irlanda, Italia, Portogallo, Regno Unito e Spagna - e le specifiche iniziative assunte riguardo
alla spesa per il pubblico impiego. Più in dettaglio, il primo paragrafo tratta degli sviluppi
macroeconomici connessi alla crisi economico-finanziaria. Il secondo paragrafo illustra la
dimensione della spesa per il pubblico impiego nei paesi esaminati e la sua evoluzione negli
ultimi anni, delineando sinteticamente le principali tendenze nel decennio precedente la
crisi. Nel terzo paragrafo si descrivono le manovre di aggiustamento dei conti adottate nei
vari paesi e le misure specifiche previste per il pubblico impiego, esaminando analogie e
differenze. Il quarto paragrafo analizza le misure sul pubblico impiego in relazione alle
raccomandazioni di policy dei principali organismi internazionali. Il quinto paragrafo espone
le principali conclusioni. Nel complesso i paesi esaminati hanno adottato tipologie di
interventi riduttivi della spesa per i dipendenti pubblici simili e in accordo con le
raccomandazioni espresse dai principali organismi internazionali. Le misure attuate hanno in
gran parte risposto all’esigenza di un contenimento della spesa pubblica nel breve periodo,
in alcuni casi possono però essere suscettibili di creare effetti di recupero una volta esaurito
il momento di urgenza di contenimento fiscale. Più in generale, si evidenzia la necessità di
un’attenta gestione e valutazione della fase post-crisi in relazione al ripristino delle
dinamiche retributive, alla definizione degli assetti ordinamentali e all’invecchiamento e alla
riduzione del numero di dipendenti pubblici.
JEL classification: E6, F3, H5, H6 G0, J45.
Keywords: Financial crisis, Macroeconomics, Fiscal Policy, Public Expenditure, Government
wage bill, Public employment.
1 Le opinioni espresse nel presente lavoro sono strettamente personali e non coinvolgono l’amministrazione di
appartenenza, Si ringraziano un anonimo referee per i preziosi suggerimenti, Maria Laura Meacci per l'ottimo
lavoro di traduzione dei documenti dal tedesco in italiano e Maurizio Brioni per l’eccellente supporto editoriale.
() Ispettorato Generale per gli Ordinamenti del Personale e l'Analisi dei Costi del lavoro pubblico, Ragioneria
Generale dello Stato, Ministero dell'Economia e delle Finanze. E-mail: [email protected]; Via XX Settembre
87, 00197 Roma - ITALIA.
() Direzione Analisi e Programmazione Economico-finanziaria, Dipartimento del Tesoro, Ministero dell'Economia e
delle Finanze. E-mail: [email protected]; Via XX Settembre 87, 00197 Roma - ITALIA.
4
1 INTRODUZIONE
Alla crisi finanziaria iniziata nel 2007 ha fatto seguito, due anni dopo, lo svilupparsi
di una crisi economica di proporzioni ingenti in termini di ricadute economico-sociali.
Tali evoluzioni hanno determinato un notevole deterioramento delle finanze pubbliche
in un ampio numero di economie avanzate. Al di là delle specificità che hanno
caratterizzato lo svilupparsi della crisi nei paesi esaminati nel presente lavoro (Francia,
Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Portogallo, Regno Unito, Spagna), il tratto comune
dello scenario di politica fiscale è costituto dall’esigenza di ripristinare condizioni di
sostenibilità finanziaria.
Nell’ambito delle manovre disposte per far fronte agli squilibri di finanza pubblica,
gli interventi diretti alla riduzione della spesa per il pubblico impiego ricoprono un ruolo
rilevante. Il presente lavoro illustra le misure adottate in otto paesi europei1 - Francia,
Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Portogallo, Regno Unito e Spagna - per contenere la
spesa per i dipendenti pubblici, con l’obiettivo di fornire una valutazione delle
implicazioni di politica economica degli interventi attuati nel medio-lungo periodo,
anche alla luce delle raccomandazioni formulate dai principali organismi internazionali
nei confronti dei paesi esaminati. Le informazioni riportate nel lavoro, inoltre, possono
essere di ausilio per effettuare benchmarking fra i paesi riguardo alle modalità di
contenimento di tale voce di spesa.
Il documento è strutturato in cinque paragrafi. Il primo paragrafo tratta degli
sviluppi macroeconomici connessi alla crisi economico – finanziaria. Il secondo
paragrafo illustra la dimensione della spesa per il pubblico impiego nei paesi esaminati
e la sua evoluzione negli ultimi anni, delineando sinteticamente le principali tendenze
nel decennio precedente la crisi. Nel terzo paragrafo si descrivono le manovre di
aggiustamento dei conti adottate nei vari paesi e le misure specifiche previste per il
pubblico impiego2, esaminando le analogie e le differenze fra le varie linee di
intervento. Mentre la portata delle singole misure è molto diversa da paese a paese,
riflettendo anche le differenti necessità di consolidamento delle finanze pubbliche, si
rileva una marcata similitudine nelle linee di azione decise. Il quarto paragrafo analizza
le misure sul pubblico impiego in relazione alle raccomandazioni di policy dei principali
organismi internazionali e fornisce alcune valutazioni riguardo alle possibili implicazioni
nel medio e lungo periodo. Il quinto paragrafo riassume le principali conclusioni.
Complessivamente, i paesi esaminati hanno adottato tipologie di interventi riduttivi
della spesa per i dipendenti pubblici simili e sostanzialmente in accordo con le
raccomandazioni espresse dai principali organismi internazionali (Commissione
Europea, OCSE e FMI). Le misure attuate, che hanno in gran parte risposto
1 Nel lavoro si considerano le manovre di correzione predisposte fino al mese di luglio 2011. Degli sviluppi successivi
più importanti viene dato conto nelle note. 2 Ai fini dell’analisi non si tiene conto delle disposizioni in materia economico-fiscale rivolte a platee più ampie di
soggetti e che coinvolgono i dipendenti pubblici in quanto cittadini contribuenti e consumatori.
5
all’esigenza di un contenimento della spesa pubblica nel breve periodo, sono però in
alcuni casi suscettibili di creare effetti di recupero una volta esaurito il momento di
urgenza di contenimento fiscale. Più in generale, si evidenzia la necessità di un’attenta
gestione e valutazione della fase post-crisi in relazione al ripristino delle dinamiche
retributive, alla definizione degli assetti ordinamentali, all’invecchiamento e riduzione
del numero dei dipendenti pubblici.
2 L’EMERGERE DELLA CRISI FINANZIARIA E LE RIPERCUSSIONI SUGLI INDICATORI MACROECONOMICI
La crisi economico-finanziaria internazionale innescatasi a partire dalla seconda
metà del 2007 si è sviluppata secondo varie fasi3. Una prima fase, databile da giugno
2007 a marzo 2008, è legata all’emergere dell’insolvenza dei mutui sub-prime nel
mercato statunitense che ha coinvolto anche i titoli di finanza strutturata ad essi
collegati. Le banche centrali hanno risposto alla crisi con massicce immissioni di
liquidità e l’adozione di misure non convenzionali. Una seconda fase, databile da
marzo 2008 a settembre 2008, si è caratterizzata per un intervento più incisivo da parte
dei governi che hanno attuato piani di salvataggio di importanti istituti finanziari a causa
dell’emergere di problemi di solvibilità del sistema finanziario e delle marcate tensioni
in esso presenti. Tra settembre e ottobre 2008 si è verificata la terza fase, la più acuta
della crisi, segnata dal fallimento di un’importante banca d’affari statunitense. I paesi
G7 e dell’Unione Europea decidono di intervenire con misure straordinarie con la
ricapitalizzazione del sistema finanziario, la fornitura di garanzie pubbliche, l’acquisto di
titoli emessi dagli istituti finanziari. La quarta fase, il cui inizio è databile a
ottobre/novembre 2008 e che perdura fino al primo trimestre 2009, coincide con il
diradarsi della crisi di fiducia nel sistema finanziario internazionale grazie alle azioni di
sostegno dei governi e delle banche centrali. A partire dall’autunno 2008, la crisi
finanziaria determina pesanti ripercussioni sull’economia reale, con intensità e profili
temporali differenziati tra paesi. L’ultimo trimestre del 2008 e/o il primo del 2009
rappresentano, in molti paesi avanzati, il punto di minimo dell’attività economica. In
diversi paesi europei vengono adottate misure di politica economica a supporto
dell’economia reale, nell’ambito della cornice comune denominata European Economic
Recovery Plan. La quinta fase, databile dalla seconda metà di marzo 2009, si
contraddistingue per l’avvio di una graduale ripresa dell’economia globale. A partire dal
2010 sono però emerse tensioni sul debito sovrano di alcuni paesi dell’area dell’euro,
con un repentino ampliamento dei differenziali di rendimento sui titoli pubblici rispetto a
quelli di paesi ritenuti più sicuri. Nell’arco di un anno, tra la primavera 2010 e l’estate
2011, le condizioni di vulnerabilità finanziaria della Grecia, dell’Irlanda e del Portogallo
3 Per una ricostruzione delle fasi della crisi secondo la cronologia elaborata dalla Banca dei Regolamenti Internazionali
si veda Antonella Crescenzi e al. (2010), in particolare Cap.1.
6
hanno condotto al varo dei tre successivi programmi di sostegno finanziario dell’Unione
Europea e del Fondo Monetario Internazionale4.
I primi segnali di trasmissione della crisi finanziaria all’economia reale si sono
manifestati nella seconda metà del 2008, con il crollo del commercio mondiale, della
domanda di beni strumentali e della produzione industriale. Nel punto di minimo, a
febbraio 2009, gli scambi mondiali hanno registrato una caduta di circa il 20% rispetto
al livello pre-crisi degli inizi del 2008. In media d’anno, nel 2009 il PIL reale mondiale si
è contratto dello 0,7% rispetto all’anno precedente, in decelerazione di 3 punti
percentuali rispetto a quanto registrato nel 2008 (2,8%). La caduta del prodotto è stata
più elevata per le economie avanzate (-3,7% a/a) mentre l’impatto è stato più
contenuto per le economie emergenti, il cui prodotto ha continuato ad espandersi
(+2,8% a/a). Le ricadute della crisi sul mercato del lavoro sono state ingenti in un
ampio numero di economie. Rispetto ai livelli del 2007, il tasso di disoccupazione nel
2010 è raddoppiato in Spagna e Irlanda e si è collocato su livelli a due cifre anche in
Grecia e Portogallo. Nell’area dell'euro, alla fine del 2011, il tasso di disoccupazione ha
superato il 10%. Negli otto paesi esaminati nel presente lavoro - Francia, Germania,
Grecia, Irlanda, Italia, Portogallo, Regno Unito, Spagna - le ricadute sono state
significative. Nel 2009 il PIL reale si è ridotto del 7,0% in Irlanda e di circa il 5,0% in
Germania e Italia. Nel Regno Unito la contrazione è stata del 4,4% e, in Spagna e
Grecia, rispettivamente del 3,7 e del 3,3%. Più contenuta la caduta dei livelli produttivi
in Francia e Portogallo, pari rispettivamente a -2,9 e -2,7%. Analogamente, la fase di
recupero che si è delineata nel 2010 è stata di intensità diversificata nei vari paesi. In
tale anno la Germania ha registrato livelli elevati di crescita economica (+3,7%) mentre
altri paesi hanno registrato una crescita più contenuta: nel Regno Unito l’incremento
del PIL è stato pari al 2,1%, in Italia all’1,8 per cento, in Francia e Portogallo a circa
l’1,4-1,5%. Nel 2010 la crisi è proseguita in Irlanda e Spagna, in cui il prodotto reale si
è contratto rispettivamente dello 0,4 e 0,1%, mentre in Grecia si è registrato un
ulteriore deterioramento, con una caduta del PIL del 3,5%. Nel 2011 la crisi si è
approfondita in Grecia, con una flessione del 6,9 per cento, in Portogallo il PIL si è
contratto dell’1,6 per cento.
Gli effetti della crisi sulla finanza pubblica hanno determinato l’avvio delle
procedure contro i disavanzi eccessivi previste dal Patto di Stabilità e Crescita in un
ampio numero di paesi. Nell’area dell’euro sono state introdotte riforme volte a
4 Le ragioni sottostanti ai focolai di crisi emersi in Grecia, Portogallo, Irlanda e alle tensioni sul debito sovrano in Spagna
e Italia sono in parte eterogenee. Sulla base dell’analisi degli squilibri macroeconomici prevista della nuova procedura
del Regolamento europeo n. 1176/2011 (Macro-economic Imnbalances Procedure, MIP) i paesi del Sud Europa
(Grecia, Spagna, Portogallo) risultano accomunati da squilibri esterni (elevati disavanzi nei conti con l’estero e nella
posizione netta degli investimenti). Un’ampia posizione netta negativa sull’estero interessa anche l’Irlanda. Inoltre,
Irlanda, Spagna e Portogallo sono accomunate dagli squilibri interni rappresentati dall’elevato debito del settore privato
e l’alto tasso di disoccupazione. Spagna e Irlanda sono state interessate dallo scoppio della bolla nel settore
immobiliare. L’Italia si qualifica per un numero molto contenuto di squilibri (2). I valori del debito pubblico risultano
comparativamente più elevati in Grecia (145% del PIL), Italia (118,0%), Irlanda e Portogallo (93%) (dati riferiti al 2010);
cfr. Programma Nazionale di Riforma 2012 dell’Italia, in particolare par. II.4 (pp. 23-31) (www.tesoro.it),
7
rafforzare la governance fiscale e a garantire un più efficace monitoraggio degli
squilibri macroeconomici e di finanza pubblica. Tra gli otto paesi esaminati nel presente
lavoro, nel 2009 cinque di essi (Grecia, Irlanda, Portogallo, Regno Unito, Spagna)
hanno registrato livelli di indebitamento pubblico superiori al 10% del PIL. Nel 2010
l’indebitamento netto dell’Irlanda ha registrato un livello pari a circa 1/3 del PIL. Su tale
livello ha inciso per oltre 20 punti rispetto al PIL l’intervento a sostegno del sistema
finanziario5. L’effetto della crisi sullo stock di debito pubblico è emerso con più
evidenza a distanza di circa un anno dal minimo di attività economica. Nel 2010,
l’aumento del rapporto debito/PIL rispetto al periodo pre-crisi (2008) è stato pari a poco
meno di 50 punti in Irlanda, 30 punti in Grecia, 25 punti nel Regno Unito 20 punti in
Spagna e Portogallo. Su tali incrementi hanno inciso gli interventi pubblici a sostegno
del sistema finanziario, pari rispettivamente nel 2010 a 24 punti rispetto al PIL per
l’Irlanda, a circa 12,5 punti di PIL per la Germania, a circa 8 punti rispetto al PIL per il
Regno Unito, a 3,6 punti di PIL per il Portogallo, a circa 2 punti di PIL per la Grecia e la
Spagna, mentre per Francia e Italia si registrano valori trascurabili.
3 LA SPESA PER IL PUBBLICO IMPIEGO
La spesa per il pubblico impiego, generandosi in un settore protetto dalle pressioni
competitive e non avendo natura di stabilizzatore automatico, è caratterizzata da un
certo grado di asincronia rispetto agli sviluppi ciclici dell’economia. Recenti studi
empirici hanno mostrato che la trasmissione delle fluttuazioni avviene con un ritardo
medio di uno - due anni, sia tramite il canale tradizionale dell’adeguamento dei salari ai
prezzi, sia per effetto di politiche fiscali discrezionali pro-cicliche6. In linea generale, la
dinamica della spesa per redditi da lavoro nel corso della crisi economico–finanziaria,
più che dagli effetti diretti della crisi è stata, soprattutto, segnata dagli specifici
interventi contenitivi disposti nell’ambito delle manovre di risanamento della finanza
pubblica.
Fra il 2008 e il 2010 la spesa media7 per redditi da lavoro dipendente delle
amministrazioni pubbliche negli otto paesi esaminati è aumentata del 2,4%, segnando
una netta decelerazione rispetto all’andamento nel decennio 1997-2007, in cui
mediamente la spesa è cresciuta del 4% l’anno (Tavola 1).
5 Per maggiori dettagli si vedano le tavole statistiche sugli interventi pubblici a sostegno del sistema finanziario dei
paesi europei curate da Eurostat “Eurostat Supplementary Table for The Financial Crisis”, ottobre 2011 e aprile 2012.
Nel caso dell’Irlanda i circa 20 punti di PIL di impatto sul disavanzo pubblico sono dovuti ai trasferimenti pubblici di
capitale a fronte delle ingenti perdite della Anglo Irish Bank, della Irish National Building Society e della EBS Building
Society. 6 Cfr Lamo et al. (2007) e Holm-Hadulla et al (2010).
7 Il dato rappresenta la media aritmetica non ponderata.
8
Tavola 1 - Spesa per redditi da lavoro dipendente delle amministrazioni pubbliche negli anni 1997, 2007, 2008 e
2010: livelli (*), variazioni e tassi medi annui di crescita per sottoperiodi.
1997 2007 2008 2010
Variazione
2007/1997
(%)
Variazione
2010/2008
(%)
Tasso medio
annuo di
crescita
periodo
1997-2007
Tasso medio
annuo di
crescita
periodo
2008-2010
Germania 165.048,8 178.230,0 170.720,0 181.750,0 8,0 6,5 0,8 3,2
Francia 170.818,0 240.876,2 246.979,0 259.428,0 41,0 5,0 3,5 2,5
Grecia 12.409,3 25.464,0 27.668,0 27.183,0 105,2 -1,8 7,5 -0,9
Irlanda 6.510,0 18.932,8 20.309,3 18.139,9 190,8 -10,7 11,3 -5,5
Italia 120.845,8 164.067,0 169.650,0 171.905,0 35,8 1,3 3,1 0,7
Portogallo 12.913,5 20.473,2 20.676,9 21.105,0 58,5 2,1 4,7 1,0
Regno Unito 120.481,8 224.679,3 200.944,4 194.931,7 86,5 -3,0 6,4 -1,5
Spagna 54.743,3 107.835,0 118.387,0 124.038,0 97,0 4,8 7,0 2,4
Media aritmetica
sugli otto paesi 82.971,3 122.569,7 121.916,8 124.810,1 47,7 2,4 4,0 1,2
Fonte: Elaborazioni su dati Eurostat.
(*) Milioni di euro dal 1.1.1999, milioni di ECU fino al 31.12.1998.
Il livello della spesa media è passato da quasi 122 miliardi di euro nel 2008 a circa
125 miliardi di euro nel 2010, corrispondenti in media all’11,3% del PIL ed a quasi il
22% della spesa totale delle amministrazioni (Grafico 1).
Grafico 1 - Incidenza percentuale della spesa per redditi da lavoro delle Amministrazioni Pubbliche sul PIL e sul
totale della spesa della PA – anno 2010
Fonte: Elaborazioni su dati Eurostat.
9
Nonostante i valori assoluti siano notevolmente diversi, la quota di PIL destinata
nel 2010 alla remunerazione dei dipendenti pubblici nella maggioranza dei paesi
esaminati è molto simile8. Si distinguono dagli altri paesi la Germania, dove l’incidenza
della spesa per redditi sul PIL è particolarmente contenuta (7,3%), e la Francia e il
Portogallo, che sono i due paesi dove tale incidenza è più elevata (13,3% e 12,2%
rispettivamente). In rapporto alla spesa totale delle amministrazioni si riscontra una
maggiore disomogeneità. L’incidenza della spesa per redditi rispetto al totale della
spesa pubblica nel 2010 risulta significativamente inferiore alla media in Germania ed
Irlanda (15,6% e 17,6% rispettivamente) ed al di sopra della media, con margini di
variabilità piuttosto ampi, in tutti gli altri paesi ad eccezione dell’Italia, che è allineata
sul valore medio.
Fra il 2008 e il 2010 la quota della spesa destinata al pubblico impiego risulta
generalmente aumentata se rapportata al PIL, mentre si riscontra una tendenza diffusa
alla diminuzione, in alcuni casi anche in misura significativa, se comparata alla spesa
pubblica totale9 (Grafici 2 e 3). Tale andamento ha caratterizzato gli sviluppi dell’ultimo
quinquennio e può essere spiegato considerando, da una parte, la debole performance
di crescita del PIL fra il 2006 e il 2010 e, dall’altra parte, l’evoluzione più accentuata
della spesa per prestazioni sociali10 nel quinquennio in considerazione. Il tasso di
crescita medio annuo del PIL nominale nel periodo 2006-2010 nei paesi esaminati è
stato pari all’1,7%, a fronte del 4,9% del precedente quinquennio. La spesa per
prestazioni sociali negli otto paesi è aumentata nel periodo 2006-2010 ad un tasso
medio annuo del 5,6%, rispetto al 2,4% della spesa per redditi da lavoro. È
interessante notare che, dopo il picco raggiunto dall’incidenza della spesa per redditi
nel 2009, particolarmente in relazione al PIL, nel 2010 i valori relativi della spesa
risultano più contenuti, a riflesso sia degli effetti delle prime misure di contenimento
adottate, sia di una parziale ripresa nella crescita del PIL nominale11. In Irlanda, in
particolare, l’incidenza della spesa per redditi sul totale della spesa pubblica cala nel
2010 di quasi 8 punti percentuali, passando dal 25,4% al 17,6%, per l’effetto congiunto
dell’aumento delle altre voci di spesa, conseguenza degli interventi di stabilizzazione
dei mercati finanziari, e dei tagli severi sul pubblico impiego decisi dal Governo fra il
2009 e il 2010.
8 Tale effetto potrebbe, però, dipendere dal diverso ordine di grandezza delle due variabili, che tende ad appiattire il
rapporto. 9 L’incidenza della spesa per redditi sul totale delle spese è aumentata solamente in Grecia.
10 Più precisamente, si tratta della spesa per prestazioni sociali diverse dai trasferimenti sociali in natura e dei
trasferimenti sociali in natura. 11
Nel 2010 la Grecia e l’Irlanda continuano a registrare tassi di crescita negativi del PIL nominale, mentre per gli altri
paesi esaminati si registra una ripresa.
10
Grafico 2 - Incidenza della spesa per redditi da lavoro dipendente delle Amministrazioni Pubbliche sul PIL –
anni 2008, 2009 e 2010
Fonte: Elaborazioni su dati Eurostat.
Grafico 3 - Incidenza della spesa per redditi da lavoro dipendente sul totale delle spese delle Amministrazioni
Pubbliche - Anni 2008, 2009 e 2010
Fonte: Elaborazioni su dati Eurostat.
Nel decennio precedente la crisi la spesa per redditi risulta invece sostanzialmente
stabile sia in termini di incidenza rispetto al PIL, sia in rapporto alla spesa totale. Si
tratta, però, di una stabilità solo apparente, che è il risultato di tendenze contrapposte
nei singoli paesi. In particolare, in un primo gruppo di paesi, composto da Germania,
Francia, Italia e Portogallo, fra il 1997 e il 2007 la spesa per redditi si riduce in termini
sia di PIL, sia di spesa totale. All’opposto, in Grecia, Irlanda e Regno Unito l’incidenza
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
14,0
DEU IRE GRC ESP FRA ITA PRT UK
2008
2009
2010
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
DEU IRE GRC ESP FRA ITA PRT UK
2008
2009
2010
11
della spesa per redditi aumenta in rapporto al PIL ed anche alla spesa totale. In
Spagna diminuisce l’incidenza della spesa per redditi sul PIL e rimane circa costante il
rapporto rispetto alla spesa totale (Tavole 2 e 3). Solo in alcuni dei paesi esaminati
(Grecia, Irlanda e Regno Unito), perciò, le tendenze della spesa per redditi nel
decennio precedente la crisi segnalano dei potenziali squilibri su cui intervenire. Nei
rimanenti paesi gli sviluppi risultano in linea con i fondamentali economici.
Tavola 2 - Incidenza della spesa per redditi da lavoro dipendente delle amministrazioni pubbliche rispetto al
PIL, periodo 1997 - 2007
Germania Francia Grecia Irlanda Italia Portogallo Regno Unito Spagna
Media aritmetica
otto paesi
1997 8,7 13,6 10,3 9,0 11,4 12,6 10,0 10,8 10,8
1998 8,5 13,4 10,4 8,4 10,5 12,9 9,7 10,6 10,6
1999 8,4 13,5 10,5 8,0 10,5 13,1 9,6 10,5 10,5
2000 8,3 13,3 10,5 7,9 10,4 13,6 9,7 10,3 10,5
2001 8,2 13,2 10,4 8,3 10,5 13,7 10,1 10,1 10,6
2002 8,2 13,4 11,1 8,6 10,6 14,0 10,3 10,0 10,8
2003 8,2 13,5 10,8 8,9 10,8 13,5 10,7 10,0 10,8
2004 8,1 13,3 11,5 9,1 10,7 13,5 11,0 10,1 10,9
2005 7,9 13,2 11,6 9,6 10,9 13,8 11,3 10,0 11,0
2006 7,7 13,0 11,2 9,7 10,9 12,9 11,2 10,0 10,8
2007 7,3 12,8 11,4 10,0 10,6 12,1 10,9 10,2 10,7
Fonte: Elaborazioni su dati Eurostat
Tavola 3 - Incidenza della spesa per redditi da lavoro dipendente delle amministrazioni pubbliche rispetto alla
spesa totale, periodo 1997 - 2007
Germania Francia Grecia Irlanda Italia Portogallo Regno Unito Spagna
Media aritmetica
otto paesi
1997 18,0 25,1 23,1 24,7 22,9 30,8 24,8 26,0 24,4
1998 17,7 25,5 23,4 24,3 21,6 31,8 24,5 25,0 24,3
1999 17,5 25,6 23,6 23,7 21,9 32,1 24,7 26,2 24,4
2000 18,4 25,7 22,4 25,3 22,6 33,1 26,4 26,2 25,0
2001 17,2 25,6 22,9 25,2 22,0 32,4 25,1 26,1 24,6
2002 17,1 25,4 24,5 25,7 22,4 33,3 25,0 25,7 24,9
2003 17,0 25,3 24,2 26,9 22,4 30,9 25,3 26,2 24,8
2004 17,1 24,9 25,3 27,1 22,6 30,3 25,6 25,9 24,8
2005 16,9 24,7 26,0 28,5 22,7 30,3 25,6 26,0 25,1
2006 16,9 24,5 24,7 28,3 22,6 29,2 25,4 26,0 24,7
2007 16,9 24,3 24,0 27,2 22,2 27,3 24,9 26,1 24,1
Fonte: Elaborazioni su dati Eurostat
12
Mentre l’incidenza della spesa per redditi sul PIL è piuttosto uniforme nei vari
paesi, l’incidenza dell’occupazione pubblica rispetto sia alla popolazione, sia
all’occupazione totale mostra una certa disomogeneità (Grafici 4 e 5). Nel 2008
l’incidenza dell’occupazione pubblica in rapporto alla popolazione varia fra un minimo
del 3,5% della Grecia ed un massimo del 9,5% della Francia, con un valore medio del
6,6%. In rapporto all’occupazione totale, l’incidenza varia fra un massimo del 26,1% in
Francia ed un minimo dell’8,9% in Grecia.
Grafico 4 - Incidenza percentuale dell’occupazione pubblica sulla popolazione – anni 1999 e 2008*
Fonte: Elaborazioni su dati ILO – LABORSTA e Eurostat. I dati utilizzati si riferiscono al totale delle amministrazioni pubbliche (general government sector).
(*) Per la Francia anno 2006 e per il Portogallo anno 2007.
Grafico 5 - Incidenza percentuale dell’occupazione pubblica sull’occupazione totale – anni 1999 e 2007*
Fonte: Elaborazioni su dati ILO – LABORSTA. I dati utilizzati si riferiscono al totale delle amministrazioni pubbliche (general government sector).
(*) Per la Francia e per il Regno Unito anno 2006.
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
8,0
9,0
10,0
DEU IRE GRC ESP FRA ITA PRT UK
1999
2008
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
DEU IRE GRC ESP FRA ITA PRT UK
1999
2007
13
La variabilità della consistenza dell’occupazione pubblica fra paesi, a fronte della
relativa uniformità della spesa per redditi rispetto al PIL, suggerisce l’esistenza di un
trade off fra livelli occupazionali e retribuzioni unitarie, che potrebbe ricollegarsi a due
distinti modelli organizzativi del pubblico impiego, l’uno caratterizzato da remunerazioni
relativamente elevate e livelli di occupazione più contenuti, l’altro da retribuzioni più
moderate ed una consistenza occupazionale più ampia.
L’incidenza dell’occupazione pubblica sulla popolazione è rimasta abbastanza
stabile negli ultimi anni. Fra il 1999 e il 2008 le variazioni più significative si sono
riscontrate in Irlanda, Grecia e Spagna, con un aumento, rispettivamente, di 1 p.p.,
0,9 p.p. e 0,8 punti percentuali. Le uniche riduzioni si sono verificate in Portogallo
(-0,8 p.p.), Germania (-0,6 p.p.) e Italia (-0,4 p.p.). Rispetto all’occupazione totale,
invece, l’incidenza dell’occupazione pubblica è aumentata in Grecia (+1,8 p.p.), Regno
Unito (+1,6 p. p) e Irlanda (+0,3 p.p.) ed è diminuita negli altri paesi.
I dati medi per gli otto paesi considerati del decennio precedente la crisi non
forniscono evidenza di una crescita sbilanciata della spesa per i dipendenti pubblici. I
risultati medi nascondono, però, tendenze molto diversificate a livello dei singoli paesi
e per Grecia, Irlanda e Regno Unito si rilevano delle situazioni di potenziale squilibrio
nell’evoluzione della spesa per redditi delle amministrazioni pubbliche. Nonostante la
tendenza diffusa alla stabilizzazione, se non alla riduzione emersa negli ultimi anni, la
dimensione dell’impiego pubblico, valutata in relazione sia alle spese, sia al numero di
occupati, rimane ragguardevole. In media nei paesi esaminati oltre il 10% del PIL e più
di un quinto della spesa pubblica totale è destinata alla remunerazione dei dipendenti
pubblici. In ragione di tale rilevanza, e considerato il carattere di urgenza degli
interventi, le misure di risanamento messe in atto hanno coinvolto, nella quasi totalità
dei casi, la spesa per il personale. Nei prossimi paragrafi si esamineranno nel dettaglio
tali misure.
4 GLI INTERVENTI CORRETTIVI SULLA FINANZA PUBBLICA
4.1 Le manovre di aggiustamento dei conti12
A seguito del significativo deterioramento delle posizioni di finanza pubblica
conseguente alla crisi economico-finanziaria, quasi tutti i paesi europei hanno
predisposto, in parte già dal 2009 ma soprattutto nel 2010, delle manovre consistenti di
risanamento di bilancio. Il lavoro considera le manovre adottate fino a luglio 2011.
Nel corso del 2010 la Grecia ha approvato un pacchetto complessivo di misure
correttive con un effetto stimato sul medesimo anno pari a circa l’8% del PIL13.
12
La valutazione quantitativa delle manovre è complicata dalle differenze fra previsione e risultati di consuntivo del PIL
e dell’efficacia delle misure disposte. I valori riportati in questo paragrafo sono, perciò, solo indicativi, tenuto anche
conto che la fase economica cui si riferiscono è stata caratterizzata da un’incertezza particolarmente elevata.
14
L’aggiustamento, che a consuntivo è risultato inferiore rispetto a quanto previsto, è
stato distribuito quasi a metà fra aumenti di entrate e riduzioni di spese14. Lo sforzo di
consolidamento stabilito per il quinquennio 2010-2014 dal Programma di
Aggiustamento Economico, definito nell’ambito del piano di aiuti dell’Unione Europea e
del Fondo Monetario Internazionale, è imponente, essendo atteso un ulteriore
aggiustamento fiscale di quasi 13 punti percentuali di PIL, derivante per oltre 7 punti
percentuali dalla riduzione delle spese15. Durante il 2009 l’Irlanda ha disposto, con
interventi successivi, misure correttive con effetto sullo stesso anno per circa 6 miliardi
di euro (3,5% del PIL), distribuiti in pari misura fra aumenti di entrata e riduzioni di
spesa. Con il Bilancio 2010 è stata attuata un’ulteriore manovra correttiva per oltre 4
miliardi di euro, con l’aggiustamento quasi interamente concentrato dal lato delle
spese. Ad ottobre 2010 è stato predisposto, nell’ambito del programma di aiuti UE -
FMI, il Piano di Ripresa Nazionale che prevede, per il quadriennio 2011-2014, un
aggiustamento complessivo per 15 miliardi di euro (9% del PIL), da realizzarsi per oltre
un terzo nel 2011, prevalentemente tagliando la spesa. La Spagna ha avviato una
prima fase di consolidamento fiscale con il Bilancio 2010, che disponeva un
aggiustamento pari a circa l’1,7% del PIL, concentrato per oltre i tre quarti sul lato delle
entrate. Nel corso del 2010 è stato adottato un piano di misure straordinarie per ridurre
la spesa pubblica. A gennaio 2010 sono stati approvati il Piano di Azione Immediata,
che stabiliva una riduzione delle spese per l’anno 2010 di oltre 5 miliardi di euro (0,5%
del PIL), e il Piano di Austerità, che prevedeva un aggiustamento complessivo sul
periodo 2011-2013 del 6,8% del PIL, da realizzarsi per un terzo nell’anno 2011. A
maggio 2010, sotto nuove pressioni dei mercati finanziari, il Governo ha approvato il
Piano di Revisione della spesa del Governo Centrale 2011-2013 e confermato
l’impegno delle autonomie locali a contribuire al raggiungimento degli obiettivi fissati
dal Programma di Stabilità, ridefinendo l’aggiustamento complessivo per il periodo
2011-2014 nel 7,1% del PIL, composto per quasi tre quarti da tagli alla spesa.
Il Portogallo ha attuato una prima correzione importante delle finanze pubbliche
con il Bilancio 201016. Ulteriori misure di aggiustamento sono state disposte a maggio e
settembre 2010, per una correzione complessiva per l’anno 2010 pari ad oltre l’1% del
PIL, suddivisa circa a metà fra riduzioni di spese e aumento di entrate. Con il Bilancio
2011 è stata stabilita una manovra correttiva aggiuntiva per 3 punti percentuali di PIL,
13
La misura dell’aggiustamento tiene conto anche degli interventi che erano stati predisposti precedentemente all’avvio
del Programma di Aggiustamento Economico. Per l’anno 2010, le misure annunciate fino al mese di marzo contano per
i 5,5 punti percentuali rispetto agli 8 dell’aggiustamento complessivo, mentre quelle addizionali previste dal Programma
contribuiscono per gli ulteriori 2,5 punti percentuali. 14
Il risultato di consuntivo per l’anno 2010 è stato di una riduzione del rapporto deficit/PIL di 5 punti percentuali. In
sede di aggiornamento del Programma di Stabilità e crescita del 2011 le autorità greche hanno evidenziato gli effetti
recessivi particolarmente severi che sono conseguiti dagli interventi di correzione delle finanze pubbliche. 15
A causa del continuo deteriorarsi della situazione economico-finanziaria del paese, nel corso del 2011 sono state
adottate ulteriori misure correttive per il 5,8% del PIL (2,8% a giugno 2011 ed un ulteriore 3% a settembre 2011). 16
Le misure adottate col Bilancio 2010 si pongono l’obiettivo di ridurre il deficit di un punto percentuale di PIL, per una
correzione di circa 1,7 miliardi di euro.
15
composta per due terzi da tagli alle spese. Nonostante tali provvedimenti, la situazione
finanziaria del paese ha continuato a deteriorarsi, tantoché a marzo 2011 sono state
promulgate ulteriori misure correttive per il triennio 2011-2013, risultate però
insufficienti a contrastare le pressioni speculative internazionali e, ad aprile 2011, il
Portogallo ha dovuto richiedere l’ingresso nel piano di aiuti finanziario internazionale
UE - FMI. Complessivamente, la manovra di aggiustamento fiscale prevista per il
triennio 2011-2013 ammonta a 10,6 punti percentuali di PIL, ed è costituita per oltre
due terzi da tagli alla spesa.
Nell’estate del 2010 l’Italia ha attuato una manovra correttiva dei conti per circa
25 miliardi di euro17 sul triennio 2011-2013, da realizzarsi per quasi la metà nell’anno
2011 e composta per il 60% circa da minori spese. Nel mese di luglio 2011 è stato
predisposto un ulteriore intervento correttivo per gli anni 2011-2014 per complessivi 48
miliardi di euro cumulati (2,3% del PIL), derivante per il 40% circa da aggiustamenti sul
lato della spesa18, in linea con la strategia fiscale indicata ad aprile nel Documento di
Economia e Finanza 2011 che mirava al pareggio di bilancio entro il 2014. Ad agosto,
a seguito dell’intensificarsi delle pressioni speculative internazionali sui titoli di stato
italiani, è stata disposta un’altra manovra di aggiustamento, per una correzione
complessiva sull’anno 2014 di quasi 60 miliardi di euro in termini netti cumulati19. La
manovra integrativa di agosto ha disposto l’anticipo dell’aggiustamento fiscale al 2012
e fissato il raggiungimento del pareggio strutturale di bilancio anticipato al 2013, un
anno prima rispetto ai precedenti programmi20. Per contrastare l’elevato deficit
pubblico, a maggio 2010 il Regno Unito ha predisposto un primo intervento di
riduzione delle spese per 6,2 miliardi di sterline per l’anno finanziario 2010-2011. Col
Bilancio di giugno 2010 la correzione complessiva per l’anno finanziario 2010-2011 è
stata determinata in circa 9 miliardi di sterline (0,9% del PIL). In sede di pianificazione
per il quinquennio 2011-12 / 2015-16, è stato previsto un aggiustamento complessivo
di 110 miliardi di sterline entro l’anno finanziario 2014-15 e di 126 miliardi di sterline
entro l’anno finanziario 2015-1621. La correzione dovrebbe concentrarsi per oltre il 70%
sul lato delle spese. Il Budget 2011 ha confermato il precedente
piano di consolidamento, prevedendo misure neutrali da un punto di vista finanziario22.
La Francia ha adottato per l’anno 2010 una politica di bilancio neutrale, rinviando al
17
Pari all’1,6% del PIL 2010, gli importi si riferiscono alla manovra lorda. 18
La correzione si concentrava sul biennio 2013-2014. Gli importi riportati si riferiscono alla manovra netta. 19
Dl n. 138/2011 del 13 agosto, convertito in legge n. 148/2011. 20
A novembre 2011, l’inasprimento delle tensioni sul mercato dei titoli del debito pubblico dei paesi dell’area dell’euro
ha determinato un ampliamento dei differenziali di rendimento dei BTP rispetto al Bund tedesco che hanno raggiunto i
500 punti base. Per contrastare tali andamenti e confermare l’obiettivo del pareggio strutturale del bilancio pubblico
entro il 2013 stabilito con la manovra di agosto 2011, a dicembre 2011 l’Italia ha varato un ulteriore pacchetto fiscale
aggiuntivo pari a 20 miliardi in termini netti al 2014, composto sia da aumenti di entrata sia da riduzioni di spesa. 21
Budget 2010 e Spending Review 2010. Le quantificazioni – corrispondenti, rispettivamente, a circa il 7,2 e l’8,3% del
PIL - sono comprensive degli effetti delle misure annunciate dal precedente Governo. 22
A novembre 2011 il ministro delle finanze George Osborne ha preannunciato ulteriori interventi correttivi necessari al
mantenimento del piano di riduzione del deficit.
16
triennio 2011-2013 le misure correttive necessarie per ricondurre il rapporto deficit/PIL
al valore del 3% nell’anno 2013. Per il periodo 2011-2013 è prevista una correzione
media in termini strutturali di circa 1,4 punti percentuali di PIL l’anno, da attuarsi tramite
l’applicazione della regola fiscale per le spese dello Stato di crescita zero in termini
reali e nominali23, la fissazione di un obiettivo annuale massimo di spesa per la sanità
pubblica e la riduzione delle esenzioni fiscali per le spese ed i contributi sociali. La
Germania ha approvato, fra il 2008 e il 2009, un pacchetto di stimolo fiscale per
l’economia con un impatto finanziario complessivo negli anni 2009 e 2010 per circa 90
miliardi di euro. Nel 2010 ha predisposto interventi di risanamento per complessivi 80
miliardi di euro sul periodo 2011-2014. La maggior parte del consolidamento è prevista
a valere sulle spese, incidendo in particolare sulla spesa sociale. La Tavola 4 fornisce
un riepilogo dell’entità delle misure correttive adottate dai vari paesi.
Tavola 4 - Entità delle misure correttive rispetto ai tendenziali (*)
Periodo di riferimento Entità della correzione in % del PIL
Germania (a) Misure di stimolo fiscale per gli anni 2009 e 2010 1,75% per gli anni 2009 e 2010
Correzione periodo 2011-2014 3,0
Francia (b) Correzione anno 2010 0,0
Correzione periodo 2011-2013 4,2
Grecia (c) Correzione anno 2010 8,0
Correzione periodo 2010-2014 13,0
Irlanda (d)
Correzione anno 2009 3,6
Correzione anno 2010 2,5
Correzione periodo 2011-2014 9,0
Italia (e) Correzione estate 2010 periodo 2011-2013 1,6
Correzione estate 2011 periodo 2011-2014 3,4
Portogallo (f) Correzione anno 2010 2,2
Correzione periodo 2011-2013 10,6
Regno Unito (g) Correzione anno finanziario 2010-2011 0,9
Correzione quinquennio 2011-12 / 2015-16 8,3
Spagna (h) Correzione anno 2010 2,2
Correzione periodo 2011-2014 7,1
Fonti: (a) Addendum al Programma di stabilità 2008 – gennaio 2009 e Programma di Stabilità 2011. (b) Programma di Stabilità 2010-2013. La correzione sul periodo 2011-2013 si riferisce al saldo strutturale. (c) “The economic adjustment programme for Greece”, European Economy Occasional paper n. 61, May 2010 e
European Commission, Commission Staff Working paper “Assessment of the 2011 national reform programme and stability programme for Greece”, June 2011. Il valore dell’8% corrisponde alla stima della correzione per l’anno 2010 effettuata dalle autorità greche, la Commissione europea stimava un aggiustamento del 5,5%.
(d) IMF article IV consultation June 2009, Programma di Stabilità dicembre 2009, National Recovery Plan 2011-2014. (e) Il valore dell’1,6% rappresenta un’approssimazione essendo stato calcolato sulla base di valori monetari.
Programma di Stabilità 2012 e Note Brevi RGS “La manovra di bilancio per gli anni 2011-2013”, giugno 2010. (f) IMF country report n. 11/127 June 2011, Programma di Stabilità 2011-2013, marzo 2010 e Press release
MINISTÉRIO DAS FINANÇAS E DA ADMINISTRAÇÃO PUBLICA, maggio 2010. (g) Programma di Stabilità 2010-2011, OBR Budget forecast June 2010. (h) La correzione per l’anno 2010 è quella determinata col Bilancio 2010 e con il Piano di Azione Immediata.
Programma di Stabilità 2009-2013, Programma di Stabilità 2011-2014.
(*) Il tendenziale considerato è quello valutato al momento dell’adozione della manovra.
23
Più in dettaglio, la crescita reale nulla è definita per l’aggregato complessivo della spesa delle amministrazioni
centrali; la crescita nominale nulla è definita per lo stesso aggregato al netto delle spese per pensioni per il pubblico
impiego e per gli interessi sul debito pubblico.
17
La riduzione delle spese pubbliche è una componente significativa di tutte le
manovre correttive esaminate. Considerata la rilevanza della spesa per redditi da
lavoro nell’ambito della spesa totale, gli interventi di risanamento hanno, in tutti i casi,
coinvolto la spesa per il personale. Dall’elaborazione dei dati relativi alle economie
previste dalle varie misure nell’ambito di ciascuna manovra risulta che gli interventi sul
pubblico impiego rappresentano un fattore generalmente importante di consolidamento
delle finanze pubbliche, contribuendo in media per il 25% ai risparmi previsti per le
spese correnti (Grafico 6).
Grafico 6 - Incidenza percentuale dei risparmi sul Pubblico Impiego rispetto al totale dei risparmi di spesa
corrente previsti (*)
Note: (*) Il grafico non riporta le quantificazioni relative alla Francia e alla Germania in quanto, per tali paesi, non risultano disponibili le quantificazioni delle economie corrispondenti alle singole misure. (a) L’incidenza è calcolata con riferimento a tutte le spese, non solo quelle correnti. (b) Sono compresi gli effetti (1.400 milioni di euro) della trattenuta a fini pensionistici del 7,5% sugli stipendi dei dipendenti pubblici. (c) L’incidenza è calcolata con riferimento a tutte le spese, non solo quelle correnti. Si tiene conto delle riduzioni di spesa attuate in sede di Spending Review 2010 nella determinazione del denominatore del rapporto, ma non per il numeratore poiché non sono finalizzate in termini di voce di spesa. Il valore dell’incidenza dei risparmi sul pubblico impiego risulterebbe, perciò, sottostimata qualora le riduzioni di spesa definite dalla Spending Review 2010 si riflettessero in una riduzione delle spese per il personale.
Ai fini di una valutazione complessiva del contributo del pubblico impiego alle
manovre di risanamento è importante tenere presente che la misura dei risparmi
conseguibili dipende dall’evoluzione prevista per la spesa. Tale evoluzione risente degli
effetti di eventuali interventi di riforma già intrapresi, di misure correttive precedenti,
delle pratiche contabili adottate nei vari paesi e degli sviluppi considerati per la
costruzione delle proiezioni di spesa. Riguardo al primo aspetto, è evidente che lo
spazio per interventi di razionalizzazione e contenimento della spesa è più limitato se
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
35,0%
40,0%
ITA GRC (a) IRE (b) ESP (a) PRT (a) UK (c)
18
nel passato recente sono state già attuate delle riforme ispirate a questi stessi principi.
Analogamente, misure successive di contenimento della spesa scontano
necessariamente il ridursi delle possibilità di intervento sfruttate da manovre
precedenti. Per esempio, la manovra predisposta dall’Italia nel mese di luglio 2011
presenta un contributo tutto sommato limitato del pubblico impiego poiché una
correzione importante su tale voce di spesa era già stata apportata dai D.L. 112/2008 e
78/2010. Anche nei casi dell’Irlanda e della Grecia il contributo relativamente ridotto
delle economie sul pubblico impiego al consolidamento delle spese correnti previsto,
rispettivamente, per l’anno 2011 e sul quinquennio 2010-2014, va considerato alla luce
delle misure significative di contenimento già disposte negli anni precedenti. Diverso è
il caso del Regno Unito, dove la valutazione dell’incidenza relativa dei risparmi
sull’impiego pubblico è incompleta in quanto le economie stabilite in sede di Spending
Review 2010 sono espresse in termini di riduzione dei budget di spesa dei
Dipartimenti, senza che vengano esplicitate le singole voci oggetto di intervento24.
Circa la rilevanza delle pratiche contabili adottate e degli sviluppi considerati
sull’orizzonte previsivo, si consideri come esempio il caso del blocco della
contrattazione per il triennio 2010-2012 per i dipendenti pubblici italiani25. Tale misura
scontava risparmi di spesa relativamente contenuti poiché le risorse economiche
necessarie per il rinnovo contrattuale non erano state ancora appostate in bilancio26.
4.2 Gli interventi sul Pubblico Impiego
Una prima caratteristica che emerge confrontando i provvedimenti sul pubblico
impiego predisposti nei paesi esaminati è la similitudine delle modalità di intervento
previste (Tavola 5). La portata delle singole misure è, invece, molto diversa da paese a
paese, riflettendo anche le differenti necessità di consolidamento delle finanze
pubbliche.
Le misure messe in campo dalla Grecia per ridurre la spesa per i dipendenti
pubblici sono numerose e contemplano interventi in diversi campi27. Per quanto
concerne le retribuzioni, oltre ad essere stato disposto il blocco degli incrementi
24
Delle stime del possibile impatto delle riduzioni di budget sul pubblico impiego sono state prodotte dall’Office for
Budget Responsibility, si veda il paragrafo successivo. 25
Stabilito dal D.L. 78/2010. 26
Le previsioni di finanza pubblica in Italia sono sviluppate secondo il principio della legislazione vigente. Le regole
contabili attualmente in vigore non consentono di considerare i risparmi di natura ‘preventiva’ conseguenti al mancato
appostamento delle risorse per i rinnovi contrattuali. 27
Per il continuo deteriorarsi della situazione economico-finanziaria, a partire dall’estate 2011 la Grecia ha disposto
ulteriori misure correttive di finanza pubblica, per una correzione aggiuntiva – sulla base degli interventi adottati fino a
settembre 2011 – del 5,8% del PIL. Tali interventi aggiuntivi hanno contemplato anche ulteriori misure sul pubblico
impiego, in particolare: i salari sono stati ulteriormente ridotti del 20%, è stata creata una ‘riserva’ di lavoro nella quale
entro la fine del 2011 transiteranno 30.000 dipendenti pubblici, il limite del 10% al turnover è stato esteso a tutta la
durata della Strategia Fiscale di Medio Termine.
19
Tavola 5 - Principali ambiti di intervento sul Pubblico Impiego
Congelamento
degli incrementi
retributivi
Taglio delle
retribuzioni
Blocco o
limiti al
turn over
Blocco delle
promozioni
Incremento
della mobilità
del personale
Riorganizzazione
della PA
Altri
Interventi
Germania X X X
Francia X (a) X X
Grecia X X X X X X
Irlanda X X X X X X X
Italia (d) X X (b) X X X (d) X (c)
Portogallo X X X X X X (c) X
Regno Unito X X X
Spagna X X X X X X
(a) Solo parziale: è bloccata l’indicizzazione all’inflazione, ma possono crescere le componenti retributive non agganciate all’inflazione.
(b) Solo per retribuzioni superiori a 90.000 euro e sulla quota eccedente tale limite.
(c) Fino a luglio 2011 erano previste singole misure di soppressione ed accorpamento di Enti. Per l’Italia, la Legge 148/2011 - di conversione del D.L. 138/2011 - ha successivamente previsto un piano più ampio di riorganizzazione legato agli esiti di un Programma per la riorganizzazione della spesa pubblica.
(d) Delle misure per incrementare la mobilità del personale pubblico sono state stabilite nell’ambito della manovra aggiuntiva dell’estate 2011 (D.L. 138/2011, convertito in Legge n.148/2011) e della legge di stabilità per il 2012.
retributivi per gli anni 2009, 2010 e 2011, sono state tagliate progressivamente, prima
del 10% e poi di un ulteriore 2% ed 8%, le indennità ed aboliti i bonus di Pasqua,
estate e Natale. Come risultato di tali riduzioni le retribuzioni nominali dei dipendenti
pubblici hanno registrato, fra maggio 2010 e maggio 2011, un calo del 15%, mentre
quelle degli impiegati delle aziende controllate dallo Stato sono diminuite del 30%. Per
ridurre il numero dei dipendenti pubblici si è fatto ricorso all’introduzione di limiti al
turnover. Per l’anno 2010 è stato disposto il blocco totale delle assunzioni28, per il 2011
il limite è pari al 10% ed aumenta al 20% a decorrere dal 2012. Sono stati, inoltre,
ridotti di un terzo i contratti temporanei. Contemporaneamente, sono stati previsti
significativi interventi di riforma della struttura dell’amministrazione pubblica, sia tramite
la c.d. riforma Kallikratis, che comporta una riduzione considerevole del numero delle
amministrazioni locali, sia attraverso le numerose operazioni finalizzate al
ridimensionamento del settore pubblico previste nell’ambito della strategia fiscale di
medio termine per il periodo 2012-2015. Fra le altre misure che sono state adottate o
comunque previste per il prossimo futuro si segnalano: l’allungamento dell’orario di
lavoro da 37,5 a 40 ore settimanali29, l’introduzione di un tetto massimo agli stipendi ed
ai bonus nelle aziende pubbliche, l’adozione di una nuova struttura retributiva,
l’introduzione di posti part-time e della possibilità di usufruire di periodi di congedo non
retribuiti, la possibilità di trasferire i dipendenti in eccesso ad una ‘riserva’ di lavoro30. È
28
Fatta eccezione per delle limitate possibilità assunzionali nei settori salute, sicurezza e educazione. 29
La legge sull’allungamento dell’orario di lavoro è stata approvata a maggio 2011. 30
L’adozione di queste ultime misure è prevista nel corso del triennio 2012-2015 come parte della strategia fiscale di
20
stata inoltre adottata una riforma delle pensioni per il settore pubblico. Anche l’Irlanda
ha adottato un pacchetto di misure per ridurre la spesa per i dipendenti pubblici ampio
e diversificato. Per limitare la crescita retributiva è stato stabilito il congelamento dei
salari fino al 201431, associato ad un taglio medio delle retribuzioni del 15%32. Delle
disposizioni speciali sono state previste per i neoassunti nel settore pubblico, che
rispetto ai colleghi già in servizio riceveranno una paga ridotta del 10%, saranno
inquadrati nel gradino più basso della carriera e subiranno una revisione in senso
peggiorativo dei diritti pensionistici. Per limitare l’occupazione è stato introdotto il
blocco quasi totale delle assunzioni, che comporta anche il mancato rinnovo dei
contratti a tempo determinato in scadenza e che resterà in vigore almeno fino a
quando non sarà raggiunto un valore obiettivo di diminuzione dei dipendenti pubblici
(-24.750 unità, corrispondente ad un calo dell’8%). Per il Servizio Sanitario nazionale e
per la Scuola il blocco delle assunzioni avviene nell’ambito di tetti sulla consistenza
complessiva del personale, per consentire l’aumento del numero degli addetti in alcune
aree considerate strategiche. Sono stati, inoltre, introdotti incentivi ai prepensionamenti
e due schemi speciali di incentivi su base volontaria, uno per l’interruzione di carriera
(career break scheme) e l’altro per l’accorciamento dell’anno lavorativo (shorter
working year scheme). Il primo schema, previsto per il solo anno 2009, consisteva
nella possibilità per il dipendente pubblico di interrompere il lavoro per tre anni
ricevendo, a titolo di incentivo, il 33% della paga lorda, fino ad un massimo di 12.500
euro annui lordi. Tale schema poteva essere consentito per motivi familiari, viaggi
all’estero, svolgimento di un’attività lavorativa indipendente o per motivi di studio. Lo
schema per l’accorciamento dell’anno lavorativo consiste, invece, nella possibilità di
usufruire da 2 a 13 settimane consecutive di assenza speciale dal lavoro non retribuita.
In concomitanza con la riduzione del personale è stata prevista una profonda revisione
dell’organizzazione e delle linee di attività del settore pubblico, cui è funzionale la
completa mobilità del personale all’interno e fra i vari settori dell’amministrazione.
L’intervento è stato concordati con i sindacati che, in cambio della garanzia che non
sarebbero stati effettuati licenziamenti fra i dipendenti pubblici né ulteriori tagli alle loro
buste paga, hanno sottoscritto nel mese di giugno 2010 un accordo col Governo per un
piano di riforma su ampia scala del servizio pubblico (c.d. Croke Park Agreement).
Ulteriori misure hanno riguardato le pensioni del settore pubblico. In Spagna nel 2010
è stato apportato un taglio medio del 5% alle retribuzioni dei dipendenti pubblici,
medio termine definita a maggio 2011. Non sono ancora disponibili dettagli sul funzionamento del sistema di
trasferimento dei dipendenti pubblici in eccesso alla ‘riserva’ di lavoro. 31
Il congelamento prevede che non vengano pagate ulteriori indennità anche nel caso in cui il dipendente sia chiamato
a svolgere compiti di grado più elevato. 32
Il taglio del 15% è il risultato sia dell’introduzione di una trattenuta pari, in media, al 7,5% a fini pensionistici, sia
dell’applicazione di un taglio progressivo alle retribuzioni, che varia dal 5% ad appena meno dell’8% nel caso di
retribuzioni fino a 125.000 euro. Per chi guadagna più di 125.000 euro sono previste riduzioni che variano dall’8% per
retribuzioni fino a 165.000 euro, al 12% per retribuzioni fino a 200.000 euro e al 15% su retribuzioni da 200.000 euro in
poi.
21
realizzato secondo criteri di progressività33. Successivamente a tale decurtazione è
stato introdotto, per il triennio 2011-2013, il congelamento dei salari. A decorrere dal
2010 e per tutto il triennio 2011-2013 è in vigore il limite del 10% al turnover,
accompagnato da un piano di revisione degli organici dei Ministeri. Infine, è in
discussione un disegno di legge di riforma dello Statuto del Pubblico Impiego, che si
pone l’obiettivo di modernizzare la struttura dei corpi e delle qualifiche. Pur in un
contesto di austerità, un’attenzione particolare è dedicata al mantenimento delle spese
cosiddette produttive, ovvero investimenti in ricerca e sviluppo, innovazione ed
educazione. Il complesso delle misure adottate si colloca all’interno di un Piano
generale di riforma di tutta l’economia (c.d. Economia sostenible), inteso a rilanciare il
paese dopo la crisi economico-finanziaria. Gli interventi sui trattamenti economici dei
dipendenti pubblici predisposti in Portogallo comprendono, per l’anno 2011, un taglio
progressivo del 5%, associato al congelamento dei salari ed al blocco delle promozioni
e delle carriere per tutto il triennio 2011-2013, unitamente alla riforma del sistema della
carriera e degli incentivi per il lavoro pubblico (con eliminazione delle progressioni
automatiche). Analoghe disposizioni sono state previste per i trattamenti pensionistici
dei dipendenti pubblici. È stato inoltre costituito un pool per la mobilità dei dipendenti
per favorire la riallocazione del personale all’interno del settore pubblico e nel settore
privato34. È prevista la revisione del sistema di contrattazione del Pubblico Impiego al
fine di renderlo più trasparente ed efficiente e permettere una maggiore flessibilità a
livello locale. Per il triennio 2011-2013 è stato anche disposto il blocco totale del
turnover, in particolare entro la fine del 2011 è prevista una riduzione del 15% delle
posizioni amministrative e manageriali delle amministrazioni centrali. Per quanto
concerne la riorganizzazione della pubblica amministrazione, sono state introdotte
misure di soppressione e di accorpamento di enti ed istituzioni. In Italia è stato
disposto il blocco della contrattazione per il triennio 2010-2012 ed il congelamento dei
trattamenti economici individuali al livello dell’anno 2010 per gli anni 2011, 2012 e
2013. È stato introdotto un contributo di solidarietà sulle retribuzioni superiori a 90.000
euro, prevedendo una decurtazione del 5% per la quota di retribuzione compresa fra
90.000 e 150.000 euro e del 10% per la parte eccedente i 150.000 euro. Sono state
disposte misure specifiche per bloccare, per il triennio 2011-2013, gli avanzamenti e le
progressioni di carriera del personale. Si sono, inoltre, rafforzati i previgenti limiti al
turnover, portandoli al 20% per l’anno 2013 ed al 50% per l’anno 201435. Per quanto
concerne il personale con contratti di lavoro flessibili, è stato introdotto a decorrere
dall’anno 2011 un limite di spesa nella misura del 50% di quella sostenuta nel 2009.
Dal punto di vista della riorganizzazione della macchina amministrativa, erano stati
inizialmente previsti vari interventi di soppressione ed accorpamento di enti.
33
La riduzione varia fra un minimo dello 0,56% ed un massimo del 7 per cento. 34
“Programa MOBILIes”. 35
In Italia i limiti al turnover si applicano solo ad alcuni comparti, in particolare sono esclusi i Corpi di Polizia ed i Vigili
del Fuoco mentre al personale delle Forze Armate e della Scuola si applicano le specifiche discipline di settore.
22
Successivamente, la Legge 148/201136 ha introdotto un piano più ampio di
riorganizzazione legato agli esiti di uno specifico Programma per la riorganizzazione
della spesa pubblica. Si segnala, infine, che il D.L. 98/2011 ha disposto la facoltà di
prorogare di un anno le misure limitative della spesa per il pubblico impiego già in
vigore, con particolare riferimento a quelle recate dal D.L. 78 del 2010, nonché di
introdurne di nuove37. Nel Regno Unito è stato disposto il blocco delle assunzioni nel
civil service per gli anni 2010 e 2011 ed il congelamento dei salari per due anni a
partire dall’anno finanziario 2011-12. Inoltre, i tagli consistenti apportati ai bilanci dei
singoli Dipartimenti con il Bilancio e la Spending Review 2010 potrebbero tradursi in
significative riduzioni dell’occupazione pubblica. In proposito, l’Office for Budget
Responsibility38 (OBR) ha stimato una riduzione fino a 490.000 unità (-8%) dei
dipendenti delle amministrazioni pubbliche entro l’anno finanziario 2014-15, a seguito
degli effetti delle misure di consolidamento predisposte dal Governo39. I provvedimenti
introdotti in Francia e in Germania per limitare la spesa per i dipendenti pubblici sono
molto più contenuti di quelli previsti negli altri paesi europei, a riflesso, nel caso della
Germania, delle differenti necessità di correzione dei conti pubblici e, per la Francia,
della gradualità prevista per il percorso di correzione. La Francia ha esteso al
quadriennio 2011-2014 il previgente limite del 50% al turnover per le amministrazioni
centrali ed ha disposto la riduzione del 30% dello staff impegnato in funzioni di
supporto40. Per l’anno 2011 è stata bloccata l’indicizzazione delle retribuzioni
all’inflazione41, mentre per gli anni 2012 e 2013 l’indicizzazione sarà effettuata tenendo
conto anche delle prospettive di crescita economica. Infine, è stato disposto l’aumento
dei contributi sociali per i dipendenti pubblici, per equiparare le aliquote a quelle in
vigore nel settore privato. In Germania a livello federale è stata stabilita la riduzione
del numero dei dipendenti pubblici ed il contestuale allungamento della settimana
lavorativa. Almeno fino all’anno 2011 è disposta la riduzione del 50% della tredicesima
mensilità. I rinnovi contrattuali non sono stati bloccati, è però previsto che gli
incrementi siano stabiliti nel rispetto del principio della moderazione salariale. A livello
dei singoli Land si riscontrano posizioni abbastanza disomogenee circa la diminuzione
dei dipendenti pubblici: mentre è sempre richiamato il principio generale del
36
Di conversione del D.L. 138/2011. 37
Sono state anche previste significative modifiche in materia previdenziale volte a un aumento dell’età pensionabile
che si applicano alla generalità dei lavoratori e non si riferiscono selettivamente agli occupati del settore pubblico.
Inoltre, la legge di stabilità per il 2012 ha introdotto misure in tema di mobilità dei dipendenti pubblici. 38
Si tratta di un nuovo organismo istituito dalle autorità britanniche sul modello dei Fiscal Council al fine di rafforzare il
framework fiscale e la credibilità del percorso di risanamento delineato nel Regno Unito. All’OBR compete
l’elaborazione di previsioni macroeconomiche e fiscali indipendenti. 39
Fra le ulteriori misure di austerità annunciate a novembre 2011 sono previsti anche altri interventi sul pubblico
impiego. Gli aumenti salariali del settore pubblico, congelati per gli anni 2011 e 2012, saranno contenuti entro l’1% per
l’anno 2013, mentre la riduzione dei posti di lavoro sarà aumentata a 700.000 unità. 40
La riduzione annua prevista per il personale delle amministrazioni centrali è pari a circa 30 mila unità per gli anni
2009-2011. 41
Possono però crescere le componenti retributive non legate all’inflazione.
23
contenimento della spesa, compresa quella per il pubblico impiego, alcuni Land
prevedono di ridurre il personale, mentre altri prevedono di mantenere costante o di
aumentare il numero di addetti pubblici42.
4.3 Le analogie e le differenze nelle linee di intervento adottate
Le linee di azione decise nei vari paesi mostrano numerosi elementi in comune. In
primo luogo, tutti i paesi esaminati sono intervenuti su entrambi i fattori che
determinano la spesa per il pubblico impiego, cioè i trattamenti economici e la
consistenza del personale. La scelta di operare contemporaneamente su tali fattori
consente di attuare un bilanciamento fra l’esigenza di ottenere risultati rapidi in termini
di cassa, ma potenzialmente meno duraturi nel tempo, tipicamente associati alle
misure limitative dei trattamenti economici, ed i risparmi più strutturali, ma di più lenta
realizzazione, che solitamente conseguono dalle misure riduttive dell’occupazione43.
Nella quasi totalità dei casi, inoltre, i provvedimenti predisposti hanno natura non
marginale, nel senso che coinvolgono tutti i lavoratori pubblici e non sono limitati solo
ai nuovi assunti. Riguardo agli interventi sui trattamenti economici, si rileva una
tendenza comune nel privilegiare misure di contenimento delle remunerazioni
attraverso la mancata crescita, per un periodo più o meno prolungato, delle
retribuzioni, mentre solo in alcuni paesi sono stati disposti dei tagli. Si tratta di
un’impostazione che trova giustificazione dal punto di vista della politica economica,
considerando che il pubblico impiego non rappresenta soltanto una voce di spesa
corrente nel bilancio della pubblica amministrazione, ma partecipa anche alla
formazione della domanda aggregata, fornendo un contributo tanto più importante in
periodi di crisi quando si riduce l’apporto retributivo ed occupazionale del settore
privato. Riduzioni significative dei trattamenti economici sono state adottate in Irlanda e
in Grecia (-15% in entrambi i paesi) che, si rammenta, partecipano entrambi al piano di
aiuti finanziario internazionale UE - FMI e, in misura minore, dal Portogallo44 e dalla
42
Di particolare interesse è il sistema che è stato adottato nella Renania Settentrionale- Vestfalia dal 2007 per gestire e
razionalizzare le eccedenze di personale. Il Land ha istituito un ufficio per la gestione del personale (PEM) che agisce
come un centro per l’impiego: riceve personale da settori dell’amministrazione del Land che devono ridurre il personale
e, attraverso specifici percorsi di qualificazione e formazione, offre a questi lavoratori posti in altri settori
dell’amministrazione del Land o presso altri datori di lavoro pubblici o privati. I dipendenti trasferiti al PEM possono
essere impiegati a tempo determinato anche per sostituire assenze per maternità, lavoratori in ferie o malati di lunga
durata. 43
Dal punto di vista della teoria economica, gli interventi riduttivi dei trattamenti economici sono considerati a maggiore
rischio di recupero in considerazione sia della forza negoziale dei dipendenti pubblici, in un contesto di massimizzazione
del consenso politico, sia degli aggiustamenti verso l’alto che si determinerebbero se le retribuzioni del settore pubblico
dovessero scendere al di sotto del livello di equilibrio. La riduzione dell’occupazione, invece, particolarmente se
perseguita imponendo limiti al turnover, appare più sostenibile nel lungo periodo. Per esempio, in una valutazione di tipo
‘insider – outsider’, la diminuzione dell’occupazione potrebbe non essere opposta dagli insider poiché potrebbe
consentire di rivendicare salari più elevati. 44
Paese che pure usufruisce del piano di aiuti internazionale UE-FMI.
24
Spagna (-5% in entrambi i paesi)45. La linea di azione seguita dalla Germania appare
piuttosto singolare in quanto, a fronte di una decurtazione delle retribuzioni dei
dipendenti pubblici del 2,5% per effetto del dimezzamento delle tredicesime, si sono
stabiliti incrementi in sede di rinnovo contrattuale che hanno quasi interamente
compensato tale diminuzione46.
Il panorama delle misure stabilite nei vari paesi per ridurre il numero dei dipendenti
pubblici è più disomogeneo, a riflesso anche della diversità degli assetti normativi
nazionali in materia di licenziamento dei lavoratori pubblici. Si rileva, comunque, la
tendenza prevalente a privilegiare tipologie di intervento non traumatiche, mediante
l’imposizione di limiti più o meno severi al turnover di personale, sfruttando in tal modo i
margini di azione consentiti dalle fuoriuscite volontarie o per raggiunti limiti di età del
personale pubblico. L’efficacia di tali misure, nonché la loro capacità di produrre effetti
contenitivi della spesa prolungati nel tempo, è rafforzata se sono previsti, allo stesso
tempo, piani di riorganizzazione delle attività dell’amministrazione pubblica o, almeno,
provvedimenti di rideterminazione delle dotazioni organiche. Non sempre, nell’ambito
delle manovre esaminate, si rileva la presenza contemporanea di misure dirette a
ridurre l’occupazione e di piani di riorganizzazione dei compiti e della struttura
dell’amministrazione pubblica. Tale scelta potrebbe giustificarsi qualora la situazione di
partenza fosse caratterizzata da un’eccedenza di personale pubblico, o se si ritiene
che esistano dei margini significativi di recupero di efficienza. È anche possibile che
alcuni paesi abbiano scelto di condurre i progetti di riforma e di riorganizzazione
dell’amministrazione pubblica al di fuori delle manovre di urgenza per il risanamento
della finanza pubblica. In diversi casi, infine, le misure di contenimento della spesa per
i dipendenti pubblici sono state accompagnate da modifiche all’assetto previdenziale.
La messa in atto e la portata degli interventi in ambito previdenziale sembrerebbero
dipendere sia dall’attuazione di riforme pensionistiche precedenti, sia dalla dimensione
dell’aggiustamento finanziario complessivamente richiesto.
45
Come osservato, la riduzione disposta dall’Italia nell’ambito della manovra estiva 2010 ha essenzialmente natura di
contributo di solidarietà, considerato che si applica alle retribuzioni superiori a 90.000 euro annui e per la quota
eccedente tale limite. 46
Il 27 febbraio 2010 è stato siglato il rinnovo, valido per un biennio, del contratto dei dipendenti pubblici a livello
federale e locale. L’accordo prevede un incremento retributivo complessivo del 2,3 per cento.
25
5 LE RACCOMANDAZIONI DI POLICY PER IL PUBBLICO IMPIEGO DA PARTE DEGLI ORGANISMI INTERNAZIONALI
5.1 Tratti comuni delle raccomandazioni
Nel presente paragrafo si analizzano le raccomandazioni che le principali
organizzazioni internazionali (OCSE, FMI, Commissione Europea) hanno rivolto negli
anni più recenti agli otto paesi esaminati (Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia,
Portogallo, Regno Unito, Spagna). Si analizzano in particolare le raccomandazioni in
tema di andamento delle retribuzioni nel pubblico impiego, turnover e mobilità, sistema
di incentivi, disciplina e organizzazione del lavoro pubblico e riforma previdenziale.
La finalità generale delle raccomandazioni delle organizzazioni internazionali è
quella di promuovere una maggiore efficacia ed efficienza dell’azione delle pubbliche
amministrazioni, a vantaggio del sistema economico nel complesso. È frequente
l’attenzione specifica rivolta a singoli comparti della pubblica amministrazione,
erogatori di importanti servizi pubblici per il sistema socio-economico, quali l’istruzione,
la sanità, l’università e la ricerca47. Le raccomandazioni per il pubblico impiego
proposte sembrano rispondere all’esigenza di assicurare - ove possibile - regole
generali simili per l’impiego pubblico e quello privato, ad esempio in campo
pensionistico, retributivo e per la struttura degli incentivi economici. Tale schema
interpretativo tende ad adattarsi alla generalità dei paesi esaminati, con l’eccezione
della Germania e della Spagna e, parzialmente, del Regno Unito. Nel caso della
Germania e della Spagna, paesi entrambi caratterizzati da una struttura istituzionale di
stampo federalista, le raccomandazioni risultano più circoscritte e riguardano
principalmente i meccanismi di coordinamento tra il livello federale e locale di governo.
Più in dettaglio, si può notare una notevole similitudine nelle raccomandazioni
rivolte dalle organizzazioni internazionali agli otto paesi in esame (Tavola 6): il
contenimento dell’evoluzione della spesa per i salari pubblici è rivolta alla generalità dei
paesi. Gli strumenti consigliati sono sia un contenimento delle retribuzioni unitarie sia
un intervento sul numero degli occupati. Nei ¾ dei casi la raccomandazione è quella di
un contenimento delle retribuzioni tramite congelamento degli incrementi retributivi
(Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Portogallo, Spagna); per un numero lievemente più
ristretto di paesi (Grecia, Irlanda, Italia, Portogallo,Spagna) le organizzazioni
internazionali suggeriscono di allineare la dinamica dei salari pubblici a quella del
settore privato48. Piuttosto diffusa risulta la raccomandazione rivolta a cinque paesi
47
Nel presente lavoro si è ritenuto inopportuno procedere a una disamina sistematica delle raccomandazioni tematiche
per settore indicate dalle organizzazioni internazionali. 48
Nel caso dell’Irlanda, della Grecia e del Regno Unito sono state svolte specifiche indagini volte a quantificare le
divergenze tra i salari prevalenti nel settore pubblico e quelli nel settore privato e i relativi fattori causali. Più in dettaglio,
nel caso della Grecia, l’OCSE suggerisce la razionalizzazione del sistema dei benefici speciali per i dipendenti pubblici,
caratterizzato da una elevata differenziazione, oltre all’istituzione di un’autorità centrale per la negoziazione dei salari
nel pubblico impiego e all’adozione di condizioni economiche analoghe per qualifiche simili. Nel caso dell’Irlanda,
26
(Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Portogallo) di un contenimento delle unità di personale
impiegato da attuarsi tramite l’adozione di limiti al turnover e un più ampio uso della
mobilità. Nella metà dei casi (Francia, Grecia, Irlanda,Portogallo) ad avviso delle
organizzazioni internazionali sarebbe opportuno riformare la disciplina del pubblico
impiego e introdurre sistemi di management più avanzati. In un limitato numero di casi
(Francia, Grecia, Portogallo, Regno Unito), vengono consigliate riforme della disciplina
previdenziale per i dipendenti pubblici.
Tavola 6 - Raccomandazioni delle principali organizzazioni internazionali in materia di pubblico impiego
Paesi Contenimento
salari pubblici
Limiti al
turnover Mobilità
Sistemi di
management,
incentivi,
organizzazione
del lavoro
Riforma
previdenziale
PI
Italia X X X X
Francia X X X
X
Germania X
Regno Unito X
X
Spagna X
Portogallo X X X X X
Irlanda X X X X
Grecia X X X X X
Fonti: OCSE: Economic Survey dei paesi esaminati; FMI, Art. IV dei paesi esaminati; UE, Valutazione della Commissione Europea dei Programmi di Stabilità (PS) dei paesi esaminati e Pareri del Consiglio UE sui PS. I rapporti degli organismi internazionali considerati sono quelli dal 2006/2007 al 2010/2011.
5.2 Specificità delle raccomandazioni per i singoli paesi
Nel caso dell’Italia le raccomandazioni delle organizzazioni internazionali
segnalano l’esigenza di un contenimento della spesa per il pubblico impiego, da
attuarsi tramite la moderazione salariale, l’impiego di limiti al turnover nonché una
maggiore mobilità del personale. Viene altresì raccomandata la riforma delle carriere
nel pubblico impiego e del sistema di incentivi e suggerita una maggiore
differenziazione dei salari pubblici su base regionale/locale. Alla Francia viene
suggerito il contenimento dei salari pubblici, da attuarsi tramite la moderazione
salariale, l’inasprimento dei limiti al turnover e la riduzione degli addetti delle
amministrazioni centrali, anche attraverso una maggiore mobilità del personale verso le
amministrazioni locali, destinatarie di numerosi funzioni decentrate. Inoltre, viene
consigliata la riforma previdenziale per i dipendenti pubblici. Viene altresì indicato di
riorganizzare la pubblica amministrazione per eliminare le duplicazioni di funzioni tra il
livello centrale e quello locale di governo49.
l’OCSE consiglia di allineare le regole pensionistiche del settore pubblico a quelle del settore privato e di analizzare gli
sviluppi salariali del settore pubblico alla luce degli sviluppi intervenuti nel settore privato. 49
Al decentramento delle funzioni al livello locale ha corrisposto una crescita rilevante degli occupati (+43% in un arco
di venti anni) mentre a livello centrale gli interventi di aggiustamento sono stati contenuti. Per tale motivo, la
27
Alla Germania le organizzazioni internazionali raccomandano il contenimento
della spesa per i redditi della pubblica amministrazione ma in virtù degli interventi
pregressi delle autorità nazionali in tale ambito, le raccomandazioni sono perlopiù
concentrate sul coordinamento efficiente tra il livello federale e quello statale di
governo. È opportuno ricordare che gli anni successivi al 2005 segnano il sensibile
miglioramento della posizione fiscale della Germania, il cui bilancio pubblico si era
collocato in disavanzo superiore al 3% del PIL dal 2002 al 2005.
Nel caso del Regno Unito le raccomandazioni degli organismi internazionali
vertono sull’esigenza di contenere la spesa per i salari pubblici e sulla riforma delle
pensioni del settore pubblico.
Alla Grecia vengono espresse raccomandazioni riguardo alla moderazione
salariale50, alla restrizione del turnover, al maggior ricorso alla mobilità dato il grado
crescente di decentramento amministrativo. Ulteriori misure consigliate hanno
riguardato la disciplina del lavoro pubblico, il sistema degli incentivi per il personale,
una più ampia diffusione dei sistemi di management e la riforma delle pensioni per il
pubblico impiego.
Alla Spagna viene rivolto un numero contenuto di raccomandazioni rivolte al
contenimento dei salari pubblici e alla riforma dei meccanismi di coordinamento
istituzionali dei livelli di governo centrale e locale51.
Nel caso del Portogallo, analogamente alla Grecia, le organizzazioni
internazionali individuano numerosi ambiti di riforma. Vengono suggerite misure dal
lato del contenimento della spesa per i redditi della pubblica amministrazione,
relativamente più elevati rispetto ad altri paesi europei, la restrizione del turnover, la
mobilità dei dipendenti pubblici, la riforma delle carriere e del sistema di incentivi, la
maggiore diffusione dei sistemi di management e la riforma della previdenza per i
dipendenti pubblici.
Nel caso dell’Irlanda gli organismi internazionali raccomandano il contenimento
dei salari pubblici, la restrizione del turnover, una maggiore mobilità del personale
all’interno della pubblica amministrazione, la riduzione del numero degli occupati,
l’allineamento dei salari a quelli del settore privato52, l’introduzione di più estesi sistemi
di management, la riforma delle carriere e del sistema di incentivi per il lavoro pubblico
(unita a un maggior grado di autonomia e decentramento delle procedure di
raccomandazione è quella di uno snellimento delle strutture centrali. Tuttavia, la mobilità dal livello centrale di governo
verso il livello locale non è particolarmente attraente per il personale con le qualifiche più elevate, dato il maggior livello
di specializzazione delle strutture centrali. 50
In tema di differenziali stipendiali del settore pubblico rispetto a quello privato, l’Economic Survey dell’OCSE del 2005
precisa che il differenziale in favore del settore pubblico, pari a circa il 30-35% è dovuto a differenze nelle caratteristiche
del personale pubblico rispetto al settore privato. 51
La riforma federalista ha fatto sì che a livello locale sia molto cresciuto il numero dei dipendenti pubblici, passato
dal 6 al 54% del totale nel periodo 1983-2009. 52
Secondo l’OCSE vi sarebbe un maggior incremento retributivo a favore del pubblico pari a 10 punti nel periodo
2003-2008.
28
reclutamento a livello locale) e la riforma dei meccanismi di coordinamento
istituzionale.
5.3 Valutazioni sulle implicazioni di medio - lungo termine
In linea generale, gli interventi predisposti dai paesi esaminati sono conformi alle
raccomandazioni espresse dagli organismi internazionali53. Tali raccomandazioni
appaiono, in alcuni casi, dirette alla correzione di squilibri di natura essenzialmente
temporanea54, mentre in altri casi si configurano come indicazioni di carattere più
strutturale55. Le misure attuate dalle autorità hanno, in gran parte, risposto all’esigenza
di un contenimento della spesa pubblica nel breve periodo, per soddisfare la necessità
di riduzione dell’assorbimento finanziario. Tuttavia, alcuni degli interventi adottati sono
suscettibili di creare effetti di recupero una volta esaurito il momento di urgenza di
contenimento fiscale, potendo configurare una modalità non duratura di riduzione della
spesa. In particolare, il ripristino delle dinamiche retributive successivamente al blocco
della contrattazione ed al taglio delle retribuzioni necessiterebbe di una gestione
appropriata, in considerazione delle possibili istanze di recupero del potere di acquisto
e degli inevitabili effetti di rimbalzo della spesa.
Per quei paesi che non hanno rivisto gli assetti contrattuali ed ordinamentali del
pubblico impiego56, si pone la questione di quali siano i modelli di sviluppo retributivo e
delle carriere da adottare una volta terminata l’emergenza della fase di risanamento, in
considerazione del mutato contesto economico-sociale introdotto dalla crisi. I sistemi
pre-esistenti, infatti, potrebbero non garantire andamenti retributivi compatibili con il
nuovo assetto economico-finanziario, contraddistinto dalla necessità di coniugare il
rilancio della crescita economica con un accentuato rigore fiscale. Un altro aspetto da
considerare riguarda l’evoluzione relativa delle retribuzioni unitarie nel settore pubblico
rispetto al settore privato. Partendo da condizioni iniziali non necessariamente di
equilibrio, la posizione relativa dei due settori è mutata a seguito sia delle azioni
intraprese nel settore privato per ridurre il costo del lavoro, sia delle misure limitative
disposte per i dipendenti pubblici. Considerata la portata dei cambiamenti in atto, una
valutazione dei rapporti retributivi relativi fra settore pubblico e settore privato al
termine dell’emergenza appare imprescindibile. Retribuzioni unitarie pubbliche
comparativamente molto più elevate potrebbero, infatti, generare disoccupazione ‘di
attesa’ per l’impiego nel settore pubblico e fenomeni di rincorsa salariale nel settore
privato, mentre un disallineamento a sfavore del settore pubblico potrebbe determinare
effetti di selezione avversa e difficoltà di reclutamento, risultando in un deterioramento
53
Per l’Italia resta aperta la questione della differenziazione salariale su base regionale e locale. 54
Per esempio la moderazione salariale. 55
Per esempio la riforma delle carriere, l’incremento della mobilità del personale, la differenziazione salariale su base
regionale e locale, i più stringenti limiti al turnover, ecc… 56
Italia, Regno Unito, Germania e Francia.
29
della qualità del lavoro e dei servizi resi dalle amministrazioni57. Alcuni paesi (Irlanda,
Regno Unito e Grecia) hanno svolto delle review per confrontare i livelli retributivi pro
capite nel settore pubblico e in quello privato, anche con riferimento a specifiche
occupazioni e skill professionali. In proposito, è interessante notare come anche il
grado di sviluppo del settore privato possa condizionare le evoluzioni nel settore
pubblico. In particolare, un settore dei servizi privati in cui predominano attività a bassa
specializzazione di manodopera e dove è diffusa l’economia informale impone un
vincolo significativo anche alle politiche di gestione delle risorse umane nel settore
pubblico.
Le conseguenze in termini di invecchiamento della forza lavoro e di riduzione del
numero complessivo di addetti determinate dall’imposizione di limiti stringenti al
turnover per periodi prolungati di tempo meritano attenta considerazione. Riguardo al
primo aspetto, la letteratura evidenzia effetti contrastanti nella relazione fra
invecchiamento della forza lavoro e produttività. Mentre l’affidabilità e l’esperienza
accumulata negli anni di lavoro tendono a sostenere livelli elevati di produttività, i
problemi di salute e la ridotta capacità e disponibilità ad adattarsi a cambiamenti
organizzativi e tecnologici tendono, invece, a deprimerla58. L’evidenza empirica
indica59, inoltre, che i datori di lavoro più difficilmente investono nella formazione del
personale anziano, contribuendo così ad esacerbare le difficoltà di adattamento al
cambiamento. Più in generale, l’invecchiamento della forza lavoro pone problemi in
termini di gestione delle assenze per malattia e di una minore disponibilità ad orari di
lavoro prolungati, in risposta ai quali è necessario prevedere la riorganizzazione del
lavoro all’impronta di una maggiore flessibilità60. Anche la riduzione del numero di
addetti costituisce una spinta a rivedere approfonditamente l’organizzazione del lavoro
e la struttura stessa dell’amministrazione pubblica, ponendosi come obiettivo
l’introduzione di metodi di lavoro meno labour intensive e l’individuazione dei servizi cui
destinare prioritariamente il personale rimasto.
6 CONCLUSIONI
Le conseguenze della crisi finanziaria iniziata nel 2007 sui sistemi economici di
Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Portogallo, Regno Unito e Spagna sono
state estremamente rilevanti, determinando una pesante caduta dei livelli di attività
economica e il deterioramento delle finanze pubbliche misurato dai livelli di disavanzo
e di debito pubblico. Al fine di ripristinare condizioni di sostenibilità finanziaria, gli otto
57
In proposito, si vedano i risultati di Nickell e Quintini (2002) riguardo agli effetti determinati dalla diminuzione relativa
delle remunerazioni del settore pubblico nel Regno Unito. 58
Cfr. van Ours e Stoeldraijer (2010). 59
Si veda, per esempio, OECD (2006) e Lazazzara, Karpinska and Henkens (2011). 60
Cfr. OECD (2006).
30
paesi esaminati hanno adottato interventi di correzione fiscale di vario grado. In diversi
casi la correzione complessiva è stata di una misura estremamente rilevante in
rapporto al PIL. Per effetto del peso relativo non trascurabile dei salari pubblici sul
totale della spesa della PA (oltre il 20% in media), gli interventi di aggiustamento fiscale
hanno riguardato nella generalità dei casi anche il pubblico impiego. La disamina svolta
nel presente lavoro ha evidenziato una certa similitudine nella tipologia delle misure
attuate. Tutti i paesi hanno realizzato un contenimento delle retribuzioni unitarie, nella
maggior parte dei casi tramite il congelamento degli incrementi retributivi (in tutti gli otto
paesi ad eccezione della Germania) e in cinque casi (Germania, Grecia, Irlanda,
Portogallo, Spagna) tramite la riduzione delle retribuzioni unitarie. Tutti i paesi
esaminati hanno adottato misure di restrizione del turnover e nella metà dei casi
(Francia, Grecia, Italia, Portogallo) sono state introdotte misure per una maggiore
mobilità. Una riorganizzazione della pubblica amministrazione è stata prevista in
cinque paesi (Grecia, Irlanda, Italia, Portogallo, Spagna). Sono state inoltre analizzate
le raccomandazioni delle organizzazioni internazionali (Commissione Europea, Fondo
Monetario Internazionale e OCSE) in tema di pubblico impiego per i paesi esaminati.
Esse attengono in generale al contenimento dell’evoluzione della spesa per i salari
pubblici da attuarsi sia tramite la moderazione delle retribuzioni unitarie sia
intervenendo sul numero degli occupati. Nei ¾ dei casi le raccomandazioni delle
organizzazioni internazionali sono per il contenimento delle retribuzioni tramite
congelamento degli incrementi retributivi (Italia, Francia, Grecia, Irlanda, Portogallo,
Spagna); per un numero lievemente più ristretto di paesi (Italia, Spagna, Portogallo,
Irlanda, Grecia) le organizzazioni internazionali suggeriscono di allineare la dinamica
dei salari pubblici a quella del settore privato. Piuttosto diffusa risulta la
raccomandazione rivolta a cinque paesi (Italia, Francia, Portogallo, Irlanda, Grecia) di
un contenimento delle unità di personale impiegato da attuarsi tramite l’adozione di
limiti al turnover e un più ampio uso della mobilità. Nella metà dei casi (Francia,
Portogallo, Irlanda, Grecia), secondo l’avviso delle organizzazioni internazionali,
sarebbe opportuno riformare la disciplina del pubblico impiego e introdurre sistemi di
management più avanzati. In un limitato numero di casi (Francia, Portogallo, Grecia,
Regno Unito), vengono consigliate riforme della disciplina previdenziale per i
dipendenti pubblici. Gli interventi eseguiti dalle autorità dei paesi esaminati risultano in
linea rispetto a tali raccomandazioni anche se in molti casi l’approccio adottato rivela
un orizzonte di breve periodo. In particolare alcune misure – specialmente il blocco
degli incrementi retributivi e il taglio dei trattamenti economici – appaiono suscettibili di
creare effetti di recupero della spesa una volta esaurite le esigenze immediate di
contenimento fiscale. Anche l’imposizione di limiti al turnover, se non accompagnata da
una revisione dell’organizzazione e della struttura delle amministrazioni, potrebbe
rivelarsi inidonea a rispondere alle esigenze di priorità della fornitura dei servizi pubblici
e di flessibilità nella allocazione delle risorse, compromettendo così la capacità di
garantire risparmi duraturi.
31
In uno scenario post-crisi assumerà particolare rilevanza la capacità di gestione
della fase di uscita dagli istituti temporanei. In prospettiva due aspetti sembrano
richiedere ulteriori approfondimenti: i) studio dei livelli retributivi relativi nel settore
pubblico e privato e valutazione delle possibili implicazioni; ii) analisi degli assetti
organizzativi più confacenti all’esigenza di adattamento del sistema e di incremento
della produttività del lavoro, dati i limiti al turnover, l’innalzamento dell’età pensionabile
e l’invecchiamento della forza lavoro.
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