Consenso de W.

7/28/2019 Consenso de W.

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Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 18 (Oct. 2000). Caracas.

Ms all del Consenso de Washington? Un enfoque desde la poltica de algunas propuestas del

Banco Mundial sobre reforma institucional

Carlos M. Vilas

Durante la ltima dcada, las recomendaciones de poltica del Banco Mundial han puesto nfasisen la reforma institucional y en un papel ms activo del Estado en la promocin de las

transformaciones econmicas orientadas hacia el mercado. La atencin prestada a estos temas contrastacon la trayectoria previa del organismo, preocupada sobre todo por la gestin de los grandes agregadosmacroeconmicos. La nueva temtica es presentada como respondiendo a la conveniencia de ir msall del Consenso de Washington, que influy decisivamente en las reformas estructurales de ladcada de 1980 e inicios de la siguiente. Este artculo discute los alcances y limitaciones de la nuevapropuesta desde una perspectiva poltica, poniendo el acento en las configuraciones de poder queenmarcan las recomendaciones del organismo. Se reconocen en stas dos vertientes: una de carcterdoctrinario, preocupada ante todo por completar el programa de reformas impulsado por elConsenso, y una segunda, pragmtica, que plantea la reformulacin de algunas de sus premisas enaras de un efecto ms equilibrado en trminos econmicos y sociales. Aunque difieren en el margen deaccin que reconocen para el Estado, ambas variantes comparten un enfoque que da prioridad a los

instrumentos de gestin respecto de los grandes objetivos del desarrollo, reduce la poltica aadministracin y soslaya la historicidad del Estado y de la construccin institucional.

I. Antecedentes

La reestructuracin econmica de la ltima dcada y media respondi a una variedad de factores,de incidencia desigual en cada pas y en distintos momentos; en conjunto, pusieron de relieve elagotamiento del Estado proveedor de bienes y servicios que, con variantes populistas o desarrollistas,exista en la mayor parte de los pases de la regin. Ese Estado haba otorgado expresin institucional auna particular correlacin de fuerzas tanto entre grupos y clases dentro de cada pas como entre stos ylos actores externos que progresivamente fueron adquiriendo fuerte gravitacin interna. La crisis quedeton en la dcada de 1980 afect a una modalidad dada de organizacin de la vida econmica y de

relacin entre el Estado y el mercado, pero tambin al sistema de poder articulado a ella.La intervencin estatal fue considerada responsable principal del descalabro. Las teoras quetoman como punto de partida el carcter por definicin rentista del Estado tuvieron notable acogida, encontraste con su relativa marginalidad durante el medio siglo anterior. Sin embargo, elredescubrimiento de las ventajas del mercado y de las perversidades del Estado no obedeciinicialmente tanto a una reconversin terica como a la evidencia de la bancarrota fiscal; lareorientacin fue encarada por necesidad mucho ms que por opcin doctrinaria; las experienciasexitosas del thatcherismo y la reaganomics influyeron para transformar la necesidad en virtud, ascomo en la reorientacin de las recomendaciones de los organismos financieros multilaterales. Elacceso a la renegociacin del endeudamiento externo y a financiamiento fresco fue condicionado a laejecucin de un conjunto de medidas de ajuste y reestructuracin, orientadas a desmontar losmecanismos intervencionistas y a ampliar los mrgenes de libertad de los mercados. El paquete dereformas recibi fuerte impulso del conjunto de agencias financieras y de asistencia al desarrollo,gubernamentales y multilaterales, algunas de las cuales haban otorgado cierto aval al intervencionismoestatal hasta la vspera del estallido de la crisis. No obstante, sera excesivo atribuir la adopcin delenfoque neoliberal exclusivamente a las condiciones impuestas por esas agencias. Las premisascentrales del liberalismo econmico formaban parte de las preferencias de los crculos doctrinariosvinculados a los actores econmicos ms ligados al comercio exterior y al sector financiero. Estacircunstancia tambin ayuda a explicar los desiguales alcances y solidez de las acciones inspiradas enla teora.

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Los esquemas intervencionistas y proteccionistas fueron desmontados o severamente reducidos,transfirindose activos y capacidades de decisin a los actores del mercado; se eliminaron los controlesgubernamentales sobre la inversin, la fijacin de precios, el crdito, las transacciones comerciales yfinancieras internas e internacionales, y se contrajo el gasto social. La consiguiente reasignacin derecursos implic cambios profundos en las relaciones de poder en la sociedad, que habran de alcanzarexpresin y refuerzo en la red institucional del Estado. Definido en trminos elementales, el poder

consiste en la capacidad de convencer u obligar a otros a hacer algo que no estaba en su intencinhacer, o a abstenerse de algo que habran querido hacer (Stoppino 1982). Esto se logra movilizando unavariedad de recursos, entre ellos los de carcter econmico. Cuando se modifican la distribucin y eluso de los recursos, cambian las relaciones entre individuos y grupos sociales, as como sujerarquizacin y capacidades de accin y de imposicin de objetivos y metas.

La reestructuracin gener ganadores y perdedores. El mayor peso reconocido al mercado en laasignacin de recursos implic mayor poder de los actores que retuvieron o alcanzaron posiciones degravitacin en l. La extraordinaria liquidez de la economa internacional, desarrollos importantes en latecnologa de las comunicaciones electrnicas, y la amplia desregulacin, favorecieron el auge delcapital financiero en detrimento de los sectores productivos. La desregulacin y la mayor liquidezfavorecieron importantes transferencias de activos que reforzaron la primaca de los segmentos ms

concentrados y centralizados del capital y la subordinacin de las firmas pequeas y medianas y las quetenan como referente principal el mercado domstico. La mayor sensibilidad de las agenciasgubernamentales a las sugerencias provenientes de esos segmentos del mercado dio aval institucional agrupos y actores particulares. Todo ello en el marco de una victoria del capital frente a la fuerza detrabajo, expresada en el retroceso de los mecanismos de negociacin y de la eficacia de la organizacin,la movilizacin y la presin sindicales (Wolfe 1990; Vilas 1994a).

Estos cambios estimularon una mayor concentracin de los ingresos y agravaron la desigualdistribucin de la carga del endeudamiento externo y de los costos y beneficios del ajuste. Ms an,provocaron una modificacin radical de las grandes metas sociales que, con desigual compromiso yeficacia, haban definido hasta entonces el horizonte de la gestin publica. El discurso conservador, queexplic la bancarrota fiscal por los excesos distributivos del Estado, alcanz una notable aceptacin y

sirvi para justificar los cambios impulsados desde el propio Estado. Los derechos y la organizacinlaboral, cuestionados en el pasado en nombre de la defensa del mundo libre y de su confrontacin a lasvariantes autctonas del populismo o el comunismo, pasaron a ser estigmatizados en nombre de laeficiencia econmica y el libre mercado. Los trabajadores y los gobiernos sensibles a sus demandasfueron responsabilizados de la crisis del capitalismo criollo.

El conjunto de recetas recibi el nombre de Consenso de Washington, por la coincidencia derecomendaciones de poltica econmica formuladas por los organismos propulsores de las reformas,todos ellos domiciliados en la capital de Estados Unidos. En un resumen elaborado por quien mscontribuy a la difusin de la denominacin, el Consenso consista de diez ingredientes de polticaeconmica: 1) disciplina fiscal; 2) priorizacin del gasto pblico en reas de alto retorno econmico; 3)reforma tributaria; 4) tasas positivas de inters fijadas por el mercado; 5) tipos de cambio competitivosy liberalizacin financiera; 6) polticas comerciales liberales; 7) apertura a la inversin extranjera; 8)privatizaciones; 9) desregulacin amplia; 10) proteccin a la propiedad privada (Williamson 1990,1993). En opinin de sus voceros, el conjunto de estas premisas debera alcanzar el mismo nivel deaceptacin que los derechos humanos o la lucha contra el racismo, en vez de estar sometidas a lacontroversia entre partidos. Los actores polticos responsables deberan dar prioridad a la promocindel Consenso de Washington y sacarlo del terreno contencioso del debate poltico 1. En realidad, elConsenso resumi las recomendaciones de poltica de los programas de ajuste estructural que elBanco Mundial y el FMI estaban promoviendo con un estilo de terapia deshock -segn la expresin

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atribuida a Jeffrey Sachs en su experiencia boliviana- desde inicios de la dcada de 1980 en variasdecenas de pases.

En Amrica Latina, la adopcin de estas polticas por gobiernos surgidos de eleccionescontribuy a modificar el significado asignado al Consenso: ste no se referira nicamente a unacuerdo entre organizaciones burocrticas impersonales, sino a la decisin de la ciudadana de votarpor los candidatos dispuestos a llevar el programa a la prctica. Varios de los ingredientes del paquete

neoliberal haban sido parte integral de la poltica econmica de regmenes autoritarios o francamentedictatoriales. Hasta la dcada de 1980, esta circunstancia abon la identificacin entre polticasneoliberales y autoritarismo poltico difundida en amplios sectores de la opinin pblica y en mbitosacadmicos 2. En cambio, en los escenarios diseados por la crisis y las transiciones a la democracia,el programa neoliberal fue asumido por un buen nmero de los gobiernos surgidos de procesoselectorales. La promocin de la economa de mercado y el levantamiento de los mecanismos deintervencin estatal se convirtieron en el ncleo estratgico de las nuevas democraciaslatinoamericanas, que pasaron a recibir la denominacin de democracias de mercado. La promocin deuna determinada estrategia econmica devino condicin de reconocimiento y parmetro de evaluacinde la calidad y la efectividad del rgimen poltico y los arreglos institucionales 3.

El papel del Estado debera reducirse a su nivel mnimo de provisin de bienes pblicos,

interpretados stos en un sentido restrictivo. El desmantelamiento de los mecanismos de intervencinrequiri, sin embargo, una previa concentracin de facultades decisorias en su aparato institucional,necesaria para impulsar la apertura y las desregulaciones, vencer las resistencias y modificar losequilibrios preexistentes. La retraccin de la gestin pblica en el terreno de la economa y de lasrelaciones sociales fue viabilizada por el fortalecimiento del Estado en cuanto expresin institucionaldel poder poltico y, en definitiva, coercitivo, en funcin de las nuevas metas y objetivos 4. Lamanifestacin ms frecuente de esta ampliacin de la soberana estatal -es decir de su capacidad paraimponer decisiones con autoridad suprema respecto de la poblacin de un territorio (Heller 1965)- fuela concentracin de facultades en el mbito del gobierno central y, en particular, del poder ejecutivo:delegacin de facultades de competencia parlamentaria, normas legales de excepcin o de emergencia,y similares. En momentos en que la literatura sobre consolidacin de las transiciones democrticas

abogaba por el acotamiento de las atribuciones polticas del poder ejecutivo (por ejemplo, Stepan &Skach 1993; Linz & Valenzuela 1994), las exigencias de las democracias de mercado reforzaban latradicional primaca presidencial respecto de los parlamentos y los tribunales (Weffort 1992; Vilas1994b; ODonnell 1995; Pereira Almao 1997).

II. Del Estado mnimo al Estado efectivo

El ajuste produjo resultados de signo variado. La regin alcanz una relativa estabilidad deprecios -sobre todo en comparacin con la dcada inmediatamente anterior- y retom la senda delcrecimiento. Se reanudaron los flujos de financiamiento externo y se dinamiz el comercio exterior. Elsaneamiento de las cuentas pblicas redujo los desequilibrios fiscales. Salvo excepciones -Chile,Argentina y en los ltimos aos Repblica Dominicana-, las tasas de crecimiento del producto seubican debajo de las que se registraron en las tres dcadas posteriores a la segunda guerra mundial, yson muy sensibles a los vaivenes de la economa internacional; las tasas de la segunda mitad deldecenio de 1990 son notoriamente ms bajas que las de la primera mitad. La desregulacin comercial yfinanciera aliment mayores desequilibrios en las cuentas externas, financiados con un recursocreciente al endeudamiento. El retorno de la regin a los mercados financieros internacionales semanifest entre otros aspectos en un crecimiento muy rpido de la emisin de deuda pblica. Losprocesos de privatizacin generaron amplias transferencias de activos desde el Estado hacia inversoresprivados, con fuerte participacin de no residentes. El modo en que esos procesos se desarrollaronfavoreci la generacin de altas tasas de rentabilidad en los sectores de bienes no transables, hacia los

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cuales se encamin buena parte del nuevo endeudamiento externo, en detrimento de los sectoresproductores de exportables. Persiste la tradicional vulnerabilidad externa de la regin, en la medida enque el nivel de actividad sigue dependiendo, en proporcin importante, de los precios de suscommodities y de la disponibilidad de financiamiento externo.

La reestructuracin estuvo acompaada por un conjunto de manifestaciones de deterioro socialque, contrariamente a las hiptesis o justificaciones de los diseadores y ejecutores, fueron ms all del

momento inicial del ajuste y subsisten hasta el presente: fragmentacin de los mercados de trabajo contasas altas de desempleo abierto, subempleo y sobreocupacin; deterioro de las remuneraciones reales;aumento de la poblacin en condiciones de pobreza; retraccin y prdida de calidad de la cobertura enservicios bsicos; degradacin ambiental; incremento de la inseguridad; fuertes desigualdades sociales.La discriminacin respecto de cunto de este panorama es herencia de la etapa anterior y cuntoconstituye el aporte de las reformas, cunto representa las asignaturas pendientes del ajuste y cuntoes efecto sistmico del mismo, sigue suscitando discusin. Parece fuera de debate, por lo menos, quelas reformas han hecho poco por revertir el panorama, y en cambio han contribuido bastante apreservarlo (Altimir 1994, 1999; Jimnez 1996; Berry 1997; Morley 1998). Con ms de cien pasesejecutando las reformas y ajustes durante ms de una dcada, los frutos recogidos en trminos decrecimiento, sustentabilidad y bienestar son magros.

El balance del ajuste puso de relieve que no slo en el terreno de los asuntos sociales y delbienestar los resultados distaban de ser satisfactorios. El enfoque predominantemente fiscalista de lasprivatizaciones determin que las consideraciones respecto del desempeo tcnico de los nuevostitulares y la calidad de los servicios ofertados mereciera menos atencin que los recursos financierosque podan aportar a economas con serios desequilibrios en sus cuentas pblicas. El traspaso almercado de activos y de decisiones, y la desregulacin amplia del comercio y las finanzas, dio paso conmucha frecuencia a la exacerbacin de aspectos profundamente arraigados en la cultura empresarial:bsqueda de rentas, prcticas cuasi monoplicas y comportamientos clientelistas. Varios de los msimportantes procesos de privatizacin de activos dieron lugar a sonados escndalos poltico-financierosy a la generacin de cuasi rentas de monopolio por las firmas adjudicatarias, o por lo menos carecieronde la transparencia que la opinin pblica demandaba. La modernizacin de la economa no fue

incompatible -y a menudo encubri- con la reproduccin y fortalecimiento de estructuraspatrimonialistas, as como con la manipulacin de las polticas de reforma en beneficio de gruposparticulares. El riesgo moral en la empresa privada demostr ser tan frecuente como la corrupcin delsector pblico y sin una correlacin puntual con sta; la eliminacin de los controles pblicos y laactiva red de contactos empresariales informales con las agencias estatales ampliaron el espacio paraque aqul alcanzara mltiples expresiones. Con cierta frecuencia las lites empresariales tradicionales ode nuevo cuo manipularon las reformas para fortalecer su propia posicin de poder en el planopoltico y en el mercado. Por su lado, no pocas organizaciones no gubernamentales y del llamado tercersectormostraron propensin a comportamientos clientelistas, poca transparencia en sus asignaciones yejecuciones presupuestarias, y una fuerte dependencia respecto de fuentes gubernamentales definanciamiento externo 5.

Estas cuestiones contribuyeron a poner en duda la razonabilidad de la hiptesis del Estadomnimo. La fe en la autoregulacin del mercado no fue abandonada, pero se reconoci que undeterminado ejercicio de las capacidades estatales poda contribuir significativamente a mejorar sufuncionamiento, o por lo menos a remover los obstculos a tal fin. Los fracasos y las distorsiones delajuste, y las rigideces y sesgos del mercado fueron imputadas al mal manejo de las polticas pblicas oa la falta de una autoridad efectivamente desvinculada de los intereses particularistas. En esta lnea derazonamiento, las fallas en el ajuste se deban, en definitiva, a problemas de ejecucin, mucho ms quea cuestiones de diseo o de contenido. El Estado deba ponerse a punto, y poner a punto a la sociedad,para la ejecucin exitosa de las reformas.

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La preocupacin de los programas de ayuda al desarrollo por la calidad de la gestin pblica noera novedosa. En la segunda posguerra form parte de las recomendaciones de poltica inspiradas en elPunto IV del gobierno del presidente Harry Truman, y volvi a aparecer en Amrica Latina en los aossesenta en la agenda asociada a la Alianza para el Progreso y a algunos programas de la Agencia parael Desarrollo Internacional (AID). Resurga ahora en un informe del Banco Mundial sobre el desarrollodel Africa meridional (World Bank 1989), donde se afirmaba que, subyacente a la persistencia de los

problemas de desarrollo de Africa, exista una crisis de desempeo de las agencias gubernamentalesencargadas de promoverlo (pg. 60). La falta de suficientes capacidades gubernamentales y lapersistencia de modalidades de ejercicio patrimonialista del poder y de comportamientos estatalespredatorios, eran responsables de los fracasos econmicos.

En su Informe sobre el desarrollo mundial correspondiente a 1991, el Banco dedic un captuloespecfico al papel que el Estado est llamado a desempear en el proceso de desarrollo (BancoMundial 1991:150-172). Aparece aqu por primera vez la expresin enfoque amistoso con elmercado (market-friendly approach), aparentemente un invento del entonces vicepresidente LawrenceSummers. Por tal entiende un estilo de intervencin estatal orientado a fortalecer el mercado yoptimizar su eficiencia. El informe reitera los riesgos que se derivan de la tendencia al fracaso de lagestin estatal en la economa: corrupcin, rentismo, desequilibrios fiscales, inestabilidad. Reconoce,

sin embargo, que la intervencin del Estado no es de por s indeseable; muchos tipos de intervencinson esenciales para que las economas cristalicen todas sus posibilidades: mantenimiento del ordenpblico, inversin en capital humano, construccin y reparacin de obras de infraestructura, proteccindel medio ambiente. En todas estas esferas los mercados son deficientes y la intervencin del Estado sehace necesaria: no para reemplazar a los mercados, sino para fortalecerlos y complementarlos. Esimprescindible crear instituciones ms eficaces, mejorar la estructura administrativa, elevar laeficiencia de las burocracias pblicas, racionalizar el gasto pblico y descargar al Estado de lasfunciones y competencias que el mercado desempea mejor, privatizando o reformando profundamentelas empresas de propiedad estatal. A estos efectos, el Banco recomienda impulsar reformas tributarias ydel sector financiero, privatizar activos y priorizar la inversin en rubros como educacin, salud,nutricin, planificacin familiar y beneficencia, infraestructura, proteccin del medio ambiente; todo

ello en un marco democrtico con participacin de la sociedad civil. Seala, asimismo, la necesidad devoluntad y compromiso poltico para llevar adelante el desarrollo (pg. 10) e insiste en la importanciaque para ello revisten la seguridad del derecho de propiedad, un rgimen jurdico adecuado, un poderjudicial eficiente y la supervisin de la banca.

En 1992, el Banco public un informe en el que destac la relevancia estratgica de la calidad dela gestin pblica para el xito de las reformas neoliberales (World Bank 1992). Elautodesmantelamiento del Estado (por ejemplo, desregulaciones y privatizaciones), que usualmenteimplica un refuerzo de la actividad estatal, demanda una gestin institucional eficaz. Segn el Banco, labuena gestin pblica se refiere tanto al desempeo de las agencias gubernamentales como a lapromocin de la sociedad civil, entendida sta como el conjunto de asociaciones voluntarias, nogubernamentales, involucradas en diversos aspectos de la promocin y el desarrollo social y la vidademocrtica. En los programas del Banco, la promocin de la sociedad civil est ligada almejoramiento de la responsabilidad, la legitimidad y la participacin de los actores sociales, y a latransparencia de sus instituciones y procesos; estos factores dotan de poder a la sociedad civil yreducen el del Estado. La congruencia entre las polticas pblicas y su efectiva implementacin, y laasignacin y uso eficiente de los recursos pblicos, se ven favorecidas cuando los funcionarios estnobligados a dar cuenta del modo en que ejercen sus funciones y son responsables de los resultados. Losgobiernos deben proveer normas legales que garanticen el funcionamiento de los mercados y protejanlos derechos de propiedad. Sin un rgimen de derecho estable, la suerte de las empresas y de losindividuos queda librada a la voluntad de las camarillas gobernantes.

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La construccin de una buena gestin pblica se basa en tres niveles de transformaciones. En elnivel institucional, implica la creacin de un Estado neutral, protegido de las presiones particularistasde los actores privados y, sobre todo, de aquellos ms comprometidos con el rgimen poltico-econmico que se intenta reformar; en el nivel social, requiere la creacin de una esfera pblica nogubernamental (la sociedad civil); en el nivel personal, plantea la creacin de un yo (self) imbuido deindividualismo y de pautas modernas de conducta. El referente histrico del Banco Mundial es el

proceso de modernizacin y desarrollo del capitalismo en Inglaterra entre los siglos diecisis ydiecinueve. Toma como ejemplo la transformacin de la esfera institucional britnica en el siglodiecisiete, con la creacin del Banco de Inglaterra, una reorganizacin de las finanzas pblicas, elaseguramiento de los derechos de propiedad, las leyes de patentes, y la liberacin de los mercados (pg.7).

Este documento tuvo fuerte impacto en las recomendaciones de poltica del Banco Mundial y deotras agencias multilaterales y gubernamentales, y en la literatura acadmica de los Estados Unidos.Los estudios sobre la economa poltica de la reforma, tpicos de la segunda mitad de los aos ochenta einicios de la dcada del noventa, cedieron terreno a la preocupacin por la ingeniera institucional 6.

En 1993, despus de meses de discusiones internas y de negociaciones polticas con algunosgobiernos miembros, el Banco Mundial public su versin del acelerado y sostenido desarrollo

industrial en el sudeste de Asia (World Bank 1993a). El documento reconoce el papel estratgicodesempeado por la intervencin estatal en el lanzamiento y sostenimiento del ms exitoso proceso dedesarrollo capitalista de la segunda posguerra, aunque plantea la posibilidad de que similares xitos sehabran podido alcanzar sin esa intervencin; la causa fundamental del xito del desarrollo del Asiasudoriental descansara en su sostenida orientacin exportadora, mucho ms que en las modalidades deintervencin estatal (pg. 367) . De hecho, la lectura del informe revela la intencin de presentar eldesarrollo de esa parte de Asia como una aplicacin creativa de los fundamentos de la teora neoclsicay del enfoque amistoso hacia el mercado, ms que como otro camino para alcanzar el desarrollo. ElBanco insisti en su firme adhesin a la teora neoclsica y al enfoque del gobierno de Estados Unidosen materia de financiamiento internacional al desarrollo. De todos modos, el documento admiti,aunque con renuencia, el papel desempeado por diversas modalidades de planeamiento e intervencin

estatal directa que iban en contra de las premisas centrales de esa teora: polticas sectoriales activas;selectividad crediticia; acuerdos entre agencias gubernamentales y empresas; proteccionismo a lneasde inversin promovidas; regulacin de la cuenta de capital; priorizacin del ahorro interno comofuente principal de financiamiento de la inversin. Al mismo tiempo, el informe puso nfasis enmodalidades ms ortodoxas de gestin pblica, como desarrollo de recursos humanos y construccin ymantenimiento de infraestructura. Sobre todo, insisti en los riesgos que implicara intentar reproducir,en otras reas del mundo en desarrollo, los estilos de relacin Estado/empresas caractersticos delsudeste de Asia 7.

Estos documentos prepararon el terreno al informe sobre el papel del Estado en las reformaseconmicas (World Bank 1997). Si bien debe considerrselo un desarrollo de las ideas ya formuladasen el documento de 1991, en varios aspectos este informe avanza respecto de las ambigedades deldocumento sobre el desarrollo del sudeste de Asia. Reconoce la conveniencia, en ciertos casos, de unaorientacin estatal temporal y admite que algunos aspectos de la experiencia asitica de mercadosgobernados reviste inters para las economas en desarrollo. Al mismo tiempo insiste en la primaca delos fundamentos econmicos en su versin neoclsica, y en la legitimacin de la gestin estatal por sucapacidad para ampliar los espacios de libertad de los mercados 8.

El desarrollo requiere un Estado efectivo, que desempee un papel cataltico y facilitador,estimulando y complementando las actividades de la empresa privada y los individuos (pg. iii). Eldesarrollo dominado por el Estado ha fracasado, pero tambin ha fracasado el desarrollo sin Estado.Sin un Estado efectivo, el desarrollo sustentable, tanto econmico como social, es imposible (pg. 1).

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El Estado es central en el desarrollo econmico y social en la medida que su papel sea de facilitador,socio y catalizador de la iniciativa privada, no de proveedor. Para que el bienestar humano avance, lascapacidades estatales -definidas como la habilidad de emprender y promover eficientemente accionescolectivas (tales como ley y orden, salud pblica e infraestructura bsica)- deben aumentar. Laefectividad del Estado es definida como el resultado de emplear las capacidades para hacerse cargo dela demanda de la sociedad acerca de esos bienes.

Cinco tareas fundamentales componen el ncleo de la misin de cualquier gobierno, sin lascuales no es posible el desarrollo sostenible, compartido y reductor de pobreza: establecimiento de unmarco legal; mantenimiento de un ambiente poltico no distorsionante, incluyendo estabilidadmacroeconmica; inversin en servicios sociales bsicos e infraestructura; proteccin a los vulnerablesy al medio ambiente. La fuerza distintiva del Estado en estos terrenos es su poder para imponertributos, prohibir, castigar y requerir participacin (pg. 25). Un Estado eficaz se caracteriza por sucapacidad para establecer las reglas en las que se sustentan los mercados y que les permiten funcionaradecuadamente. Los pases con pobre capacidad estatal deberan concentrarse en la provisin de bienespblicos exclusivamente, como salud, educacin e infraestructura, que generan grandes retornos encuanto producen externalidades positivas hacia toda la sociedad (pg. 52).

La reforma del Estado debe mejorar la capacidad de ste para atender los aspectos esenciales para

el crecimiento econmico: comercio libre, mercado de capitales libre y desregulacin de lasinversiones. El Estado debe convertirse en socio y facilitador, orientando a los mercados, asegurando elcumplimiento de los contratos, garantizando la observancia de los principios de una economa sana ypromoviendo el mayor desarrollo de los mercados. Con tal fin es conveniente que las agencias estatalesencargadas de esta misin permanezcan protegidas de las presiones particularistas de los actores delmercado. El informe destaca la importancia de la concentracin de autoridad poltica en algunasagencias centrales de lite: la unidad de privatizaciones dependiente de la presidencia de Mxico en elsexenio de Carlos Salinas de Gortari (pg. 63); el MITI japons y el Economic Planning Board enCorea (pg. 83). De acuerdo al Banco, en la dcada de 1980, Chile parece haber desarrollado el tipode espritu de cuerpo entre los altos funcionarios pblicos, que ha promovido asociaciones (entreagencias pblicas y firmas privadas: CMV) en la tecnocracia indonesia y en el MITI japons, entre

otros. Ms sorprendente an son los paralelos que pueden reconocerse entre el grupo de asesores dealto nivel en Chile -los Chicagoboys-, la mafia de Berkeley en Indonesia y la pandilla de los cuatro enTailandia (pg. 83).

III. Ms all del Consenso?

A lo largo de la dcada de 1990, el Banco Mundial argument respecto de la necesidad de incluirlas instituciones y la gestin pblica en el conjunto de cuestiones que deben ser sometidas a reforma, alos fines de aumentar la eficacia de sus programas de ajuste estructural y dinamizar los procesos dedesarrollo. Tambin otros organismos multilaterales incorporaron a sus agendas la preocupacin por lareforma institucional (por ejemplo, OECD 1990; UNDP 1991). La orientacin amistosa al mercadorequiere mejorar el funcionamiento de las instituciones pblicas y la formulacin y ejecucin de laspolticas gubernamentales, elevar la calidad y la eficacia de la gestin estatal, as como reducir loscontroles polticos o fiscales y ampliar los mrgenes de accin de los mercados. El ajuste econmicoresumido en el Consenso de Washington y, ms en general, el exitoso funcionamiento de laeconoma, demandan reformas profundas en el diseo y funcionamiento del aparato estatal, y no slo lareduccin de ste a su expresin mnima. La cuestin es la eficacia del Estado una vez que ste haalcanzado su tamao ptimo. Esta es, se afirma, la dimensin ausente en el Consenso de Washington.

Es posible reconocer dos enfoques de poltica en las propuestas de complementacin, segn elgrado de adhesin a la formulacin original del Consenso y el distanciamiento respecto de laspremisas fundamentales de la economa neoclsica. De manera descriptiva se har referencia a ellos

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como enfoques doctrinario y pragmtico. El primero plantea un conjunto reducido de reformasinstitucionales orientadas a mejorar la eficacia de las recomendaciones del Consenso. El segundocuestiona algunas de las premisas del Consenso, sealando la necesidad de regulacin estatal enterrenos en los que el mercado libre no basta para proveer desarrollo.

Burky y Perry (1998) representan claramente la posicin doctrinaria 9. Siguiendo a North (1990),definen las instituciones como normas que configuran el comportamiento de organizaciones e

individuos dentro de una sociedad. Pueden ser formales (constituciones, leyes, reglamentos, contratos,procedimientos internos de determinadas organizaciones) o informales (valores y normas) (pg. 2, 11)10. El documento pone nfasis en la reforma de las normas que determinan los incentivos, norelacionados a precios relativos, para el comportamiento de los individuos y las organizaciones. Lasinstituciones eficientes deben proveer reglas claras, ampliamente conocidas, coherentes, predecibles,crebles y uniformemente aplicadas. A su vez, la capacidad de adaptacin de las instituciones a lascircunstancias cambiantes de la economa asegura que la estructura de incentivos se acomode a loscambios tecnolgicos, las preferencias de la sociedad, los factores externos e innovacionesinstitucionales en otros lugares (pg. 27).

Las recomendaciones de Burki y Perry se centran en cuatro sectores clave: finanzas, educacin,justicia y administracin pblica. En el primero, argumentan sobre la necesidad de establecer redes de

proteccin financiera frente a las recurrentes crisis, mejorando la informacin a la que tienen acceso losdepositantes respecto de la calidad de las operaciones y la cartera de los bancos. La red tambin deberareducir el riesgo moral, que podra verse estimulado por la existencia de la red -en cuanto la proteccinque ella ofrece a los inversionistas podra favorecer comportamientos especulativos 11. En materiaeducativa, recomiendan avanzar en la reforma, dando mayor fuerza a esquemas de descentralizacin,privatizacin de las prestaciones y del financiamiento, introduccin de mecanismos de competenciaentre prestadores, y vinculacin de la remuneracin del personal docente a su desempeo. Ponenacento, asimismo, en la necesidad de desmontar las resistencias corporativas a una mayor reforma, quepueden provenir de la accin sindical de los maestros. En el terreno de la administracin de justicia,recomiendan modificar la poltica salarial e introducir esquemas de remuneracin de los jueces deacuerdo a su desempeo; la medida debera estimular la aceleracin de los procesos y definir un

sistema de premios y castigos pecuniarios que diferencie entre jueces eficientes e ineficientes. Elsistema legal, inspirado en el modelo francs, debera ser sustituido por un esquema ms gil, quebrinde mayor proteccin a los derechos de las minoras en materia econmica y financiera. Finalmente,en materia de administracin pblica recomiendan mayor impulso a la descentralizacin, estmulo a latransparencia, desarrollo de modelos alternativos de gestin que mejoren la calidad de las respuestas alas demandas del mercado y la sociedad.

En su versin doctrinaria, las propuestas de avanzar ms all del Consenso de Washingtondeben ser vistas como intentos de complemento del Consenso, ms que como hiptesis de polticasalternativas; se advierte fcilmente su vinculacin con las recomendaciones formuladas en el informedel Banco Mundial de 1991, resumido en la seccin anterior. Se trata bsicamente de encarar las que seestima tareas pendientes del ajuste y de mejorar la implementacin de las polticas, de ah la necesidadde la reforma institucional. Son acciones de poltica que figuran desde hace aos en la agenda de lasreformas de tipo neoliberal; el aporte de Burki y Perry consiste, ms que en una innovacin sustantiva,en la recoleccin de un nmero de acciones dispersas bajo una denominacin sencilla y de ampliaacogida.

Desde una perspectiva pragmtica, aunque sin romper lanzas con los postulados bsicos de laeconoma neoclsica, Joseph Stiglitz (hasta recientemente vicepresidente del Banco Mundial) admiteque el buen funcionamiento de los mercados requiere polticas de regulacin fiscal, fomento de lacompetencia, desarrollo de la educacin, estmulos a la transmisin de tecnologa y fomento de latransparencia, temas todos ausentes del Consenso de Washington. Hacen falta polticas especficas. El

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Estado debe complementar al sector privado y la actividad estatal debe ser ms efectiva. La privatizacinsin fomento de la competencia y sin regulacin favorece la bsqueda de rentas. En esto la empresa privadano es distinta de la empresa estatal. La cuestin central es el monopolio u oligopolio, no el tipo dederechos de propiedad: "la importancia de la competencia es mayor que la de la propiedad. A no ser que laeconoma sea de verdadera competencia, los beneficios del libre comercio y la privatizacin serndisipados en la captura de rentas y no dirigidos a la creacin de riqueza. Si la inversin pblica en recursos

humanos y transferencia de tecnologa son insuficientes, el mercado por s solo no llenar la brecha".Hacer funcionar bien los mercados requiere algo ms que una baja inflacin; requiere regulacin fiscal,polticas para la competencia, polticas que faciliten la transmisin de tecnologa y promuevan latransparencia, por slo citar algunos aspectos no tratados por el Consenso de Washington (Stiglitz 1998).

La posicin de Stiglitz es ms novedosa en cuanto al reenfoque de las relaciones Estado/mercadoque en lo referente a acciones concretas de poltica. Por esto mismo, implica un cuestionamiento mayor delConsenso. Las experiencias exitosas de desarrollo en el sudeste de Asia han ejercido influencia en elreexamen de las relaciones Estado/mercado aqu recomendado, por ms que se reconoce que no existen alrespecto recetas o recomendaciones genricas vlidas para todo el mundo o en todo lugar (vid tambinStiglitz 1997).

IV. DiscusinEl carcter estratgico de la intervencin estatal para la superacin del atraso econmico esadmitida por la teora econmica por lo menos desde el estudio de Veblen (1915) sobre el desarrolloindustrial de Alemania y la posterior ampliacin de su tesis por Gershenkron (1962) 12. En esta lnea depensamiento, la investigacin de Johnson (1982) sobre el MITI japons, y una nutrida produccinacadmica posterior, destacaron el papel de varias agencias gubernamentales en la exitosa promocindel desarrollo en varios pases del sudeste de Asia. Existe una coincidencia amplia, en estos anlisis, enreconocer que un marco institucional eficiente mejora las perspectivas de xito de las polticasestatales, aunque hay tendencia a soslayar las diferencias nacionales en materia de arreglosinstitucionales y de instrumentos de gestin, en aras de la identificacin de un modelo regional. Msque las similitudes o coincidencias en los instrumentos, destaca en las experiencias exitosas del sudeste

de Asia la estrecha vinculacin de la gestin pblica a un conjunto de grandes objetivos nacionales queorientaron la accin del gobierno y modelaron la construccin institucional (cfr Weder 1999).Desde la perspectiva de la teora poltica, una gestin pblica de alta calidad se fundamenta en los

principios bsicos de un rgimen democrtico, aunque la relacin entre calidad de la gestin y tipo dergimen poltico dista mucho de ser unvoca. La responsabilidad pblica de los funcionarios, el accesode los ciudadanos a informacin gubernamental, el control popular de las acciones de gobierno, laseparacin entre el patrimonio pblico y el patrimonio de los funcionarios, la tributacin comoobligacin ciudadana, son todos ingredientes de un rgimen poltico que apuntan, entre otras cosas, albuen uso de los recursos pblicos, algo que usualmente se asocia con la democracia y el buen gobierno.En particular, hay que mencionar la vinculacin, que se remonta por lo menos al siglo XIII, entreparticipacin poltica y tributacin. En cuanto el financiamiento del Estado proviene siempre, endefinitiva, de los recursos que extrae de la sociedad, existe una obligacin legal e incluso tica de losfuncionarios de dar un uso correcto al producto de esa exaccin -vale decir, asignndoles el destinodefinido por los ciudadanos y sus representantes, y gestionndolos con eficiencia 13.

En lneas generales, el sector pblico en Amrica Latina presenta dficit serios en materia deeficacia, eficiencia, asignacin de recursos, transparencia en la ejecucin de los mismos, alcance yoportunidad de los mecanismos de fiscalizacin y control. La necesidad de encarar estas cuestiones seapoya tanto en los principios bsicos de un rgimen democrtico o en la funcionalidad de una buenaadministracin como, de manera ms inmediata, en los compromisos financieros externos asumidos porla mayora de los gobiernos, que demandan una severa racionalizacin fiscal. Sealar las deficiencias

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del sector pblico no debera llevar a pensar que el sector privado est libre de problemas, por ms queen aos recientes, tanto en el terreno de la poltica como en el de la academia, sea ms notoria lapreocupacin por aqullas que por stos 14. Fcilmente se advierte que unas y otras no se compensan nise disculpan recprocamente, ms bien se potencian. La discusin crtica de las propuestas de reformainstitucional del Banco Mundial y de los alcances y limitaciones reales de la afirmacin de ir ms alldel Consenso de Washington, que se presenta en esta seccin, no debera ser entendida, por lo tanto,

como una justificacin, mucho menos una defensa, de lo malo realmente existente.

Poltica y administracin

Destaca en los documentos del Banco Mundial, ante todo, la reduccin del Estado a su dimensinoperativa de gestin pblica. Es ste un aspecto caracterstico de todo actor instalado en la cspide delpoder poltico en momentos de grandes cambios en la sociedad y en el Estado, y tiene poco que ver conideologas particulares. Para que las armonas econmicas subsistan la ciencia poltica no debepreocuparse por la organizacin del Estado, sino simplemente de su funcin, expres Frderic Bastiat,el filsofo liberal de la economa (apudSampay 1944:57). Su recomendacin acopla bien con la utopamarxista de sustituir el gobierno de los hombres por la administracin de las cosas (Marx 1859) y laburocratizacin de la conduccin poltica en los regmenes de tipo sovitico. Ambas reaparecen en los

intentos de proscripcin de la actividad poltica no gubernamental por las dictaduras militares de lasdcadas pasadas en Brasil, Chile o Argentina, y en las afirmaciones contemporneas del fin de lapoltica (por ejemplo, Mulgan 1994; Guehnno 1995).

En virtud de este reduccionismo, el Estado queda vaciado de poltica en cuanto sta es ante todoconstruccin, ejercicio y discusin del poder. La atencin se dirige fundamentalmente alfuncionamiento de las instituciones pblicas; la problemtica propiamente poltica de la construccinestatal y del desarrollo es diluida y remplazada por la cuestin de la administracin de una determinadaconfiguracin de poder que se supone constante. La discusin de los grandes objetivos de la accinpoltica -el desarrollo, el bienestar, la integracin social, u otros- se desplaza hacia el comentario y lasrecomendaciones sobre el modo de desempeo de los instrumentos y la administracin de los recursos.En este enfoque, los actores significativos de la accin poltica son siempre actores estatales:

burocracias civiles y militares, y en general, personal dotado de determinadas destrezas tcnicas. Lapoltica desde abajo, vale decir, la que corre por cuenta de los actores no estatales, se legitima y espromovida en la medida en que complementa a la que se ejerce desde el Estado, en funcin de losobjetivos perseguidos o tolerados por ste.

Al contrario, desde una perspectiva ms dinmica, el Estado es ante todo la institucionalizacinde las relaciones de poder en la sociedad y de su articulacin con el sistema internacional de relacionespolticas, comerciales y financieras. Esta dimensin sustantiva se explicita y desenvuelve en elfuncionamiento cotidiano de las agencias pblicas (gobierno central, tribunales, etc.) y en sus mltiplesrelaciones con la sociedad y el mercado. Ello no significa que en el nivel orgnico o institucional elEstado se presente siempre como una unidad homognea; instituciones particulares pueden expresar ymovilizar diferentes arreglos sectoriales de poder. Existe, sin embargo, una coherencia bsica quemantiene el potencial de conflicto entre agencias -y entre los arreglos de poder que ellasinstitucionalizan- dentro de mrgenes aceptables de gobernabilidad 15.

El modo en que un Estado lleva a cabo la administracin de sus recursos y la gestin de suspolticas es analticamente diferenciable de esos arreglos de poder, pero guarda respecto de ellos unarelacin de adecuacin bsica. Las capacidades de gestin estatal tienen como referencia y horizontelos objetivos de la accin poltica, y stos siempre expresan, de alguna manera, los intereses, metas,aspiraciones, afinidades o antagonismos del conjunto social y de la jerarquizacin recproca de susprincipales actores. No existe un tamao ptimo del Estado -sea mnimo, mximo o de otra ndole-al margen de los actores sociales que determinan su comportamiento y de los objetivos que los

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orientan. La relacin entre la gestin pblica, la estructura socioeconmica y las orientaciones polticasdel Estado siempre es estrecha 16. Los estilos de gestin de los recursos pblicos, y la conceptualizacinmisma de ciertos recursos como pblicos, guardan una vinculacin ntima con los objetivos a los queapunta dicha gestin y, por lo tanto, con la configuracin de la estructura de poder de la que esosobjetivos derivan. As, el esquema de gestin burocrtica es tpico de escenarios sociopolticos derelativa estabilidad y autonoma operativa del Estado respecto de una sociedad de masas con conjuntos

sociales de cierta homogeneidad. Al contrario, un esquema de gestin de tipo gerencial usualmenteresponde a la necesidad de adaptacin rpida a escenarios cambiantes de pblicos segmentados,preeminencia de los tiempos cortos, toma de decisiones con interpretacin y aplicacin flexibles demarcos normativos laxos, o incluso en ausencia de marcos normativos.

La gestin de las relaciones laborales entre empresas y trabajadores ofrece una buena ilustracinde la vinculacin entre esquemas de administracin pblica y relaciones y jerarquas sociales. Eldesarrollo del derecho del trabajo, como rama especfica del derecho pblico, fue resultado de unaconfiguracin de relaciones de poder entre sindicatos y empresas en el marco de una sociedad demasas, esquema fordista de produccin y creciente regulacin estatal. La creacin de este cuerpo legalensanch las modalidades de mediacin estatal, dio pie al desarrollo de nuevas agenciasgubernamentales y ramas de administracin de justicia, limit las facultades decisorias de las empresas,

acot la capacidad de accin de las organizaciones laborales, y contribuy al fortalecimiento de unaideologa de derechos colectivos que coexisti, con desiguales niveles de conflictividad, con laconcepcin liberal tradicional de derechos individuales. La progresiva sustitucin del derecho laboralpor el derecho civil o comercial, en cambio, testimonia en nuestros das el retroceso de la capacidad deafiliacin y de negociacin de los sindicatos de trabajadores, junto con el predominio de esquemas deacumulacin flexibles, desregulacin amplia de la economa, recuperacin de capacidad decisoria porlas empresas y resurgimiento de una ideologa de racionalidad individualista. El cambio de marcojurdico implica asimismo una transferencia de la gestin de las relaciones laborales del mbito pblicoal privado.

En la discusin de estos asuntos conviene tener presentes dos consideraciones generales. Laprimera es que la eficacia de la gestin pblica requiere, en cada escenario institucional y sociopoltico,

la consistencia del diseo de las polticas con los objetivos que se persiguen, as como coherencia en lagradacin o jerarqua que se reconoce entre ellos. El diseo de las polticas pblicas esfundamentalmente un tema de tcnicas e instrumentos; lo segundo es ante todo materia de la poltica encuanto sta se refiere al deber ser del desempeo pblico. Es tambin materia de la poltica la eleccinentre diferentes opciones instrumentales. La otra consideracin se refiere a la eficiencia de las polticaspblicas. Eficiencia es en el fondo una cuestin de costo/beneficio, de definicin de criterios respectode cunto se est dispuesto a pagar para alcanzar determinados resultados, de qu naturaleza son loscostos a considerar (econmicos, polticos, de prestigio, etc.) y de quin o quines debern hacersecargo de ellos. sta es tambin una decisin eminentemente poltica en cuanto siempre tiene comoreferente las relaciones de poder entre determinados actores y de stos en relacin con el Estado; sesabe desde hace mucho tiempo que una de las manifestaciones ms claras del poder poltico consiste enla capacidad de hacer pagar a otros los costos de las acciones encaminadas a alcanzar los objetivos dequien lo ejerce. La naturaleza poltica de ambas cuestiones no se diluye por el hecho de que lasrespectivas decisiones se deleguen hacia funcionarios que ocupan posiciones formalmente tcnicas, ohacia actores del mbito privado.

Puede argumentarse que, por su propia naturaleza, un organismo multilateral carece de mandatopara involucrarse en aspectos sustantivos como los sealados. De acuerdo con esta interpretacin, losorganismos actuaran en definitiva como cajas de resonancia de cada gobierno, aceptando yeventualmente fortaleciendo con sus recomendaciones la correlacin de poder prevaleciente en cadapas solicitante de asesora o fondos: una misin eminentemente conservadora. La enorme capacidad de

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persuasin de las recomendaciones de los organismos no derivara de los recursos que movilizan o dela presin que pueden ejercer sobre los gobiernos, sino de su habilidad para acoplarse a decisiones yaadoptadas por las autoridades polticas -algo as como navegar a favor del viento. El argumento trasluceuna visin incompleta del desempeo de estos organismos y de sus relaciones con los estados miembro.No es un secreto para nadie que las recomendaciones de poltica pblica formuladas por el FMI, elBanco Mundial, el BID y organismos similares, inciden decisivamente en la matriz de poder de la

sociedad, promoviendo a algunos actores, discriminando contra otros, y en definitiva, interviniendo enla dinmica poltica y social en nombre de una racionalidad tcnica o de los macroeconomicfundamentals. En algunas situaciones de gran conflictividad poltica y social, las condiciones impuestaspor estos organismos para el desembolso de fondos reforzaron la posicin del gobierno de EstadosUnidos en su confrontacin con gobiernos de pases en desarrollo; las presiones ejercidas sobre elgobierno de Michael Manley en Jamaica siguen siendo un caso de estudio en algunas universidades deEstados Unidos y Canad. A la inversa, el financiamiento amplio a algunos pases contribuy amantener en el poder a regmenes autoritarios dilapidadores de recursos, a los que la poltica exterior deEstados Unidos consideraba aliados en el marco de la guerra fra -Indonesia es, posiblemente, el casoms notorio (Payer 1982a, 1982b; Huber & Stephens 1986; George & Sabelli 1994).

Viene al caso regresar al ejemplo de las relaciones laborales. Es notorio que la insistencia de

algunos organismos en la flexibilizacin laboral ajusta mucho mejor con las orientaciones de algunosde los participantes en la negociacin laboral, que con las de otros. En este orden de ideas, la encuestaelaborada por el Banco Mundial para dotar de base emprica a las recomendaciones sobre la relacinEstado/mercado contenidas en el informe de 1997 es ilustrativa de lo que podra conceptualizarse comoun sesgo poltico de clase (World Bank 1997:174-175). La encuesta se refiere exclusivamente a lasopiniones emitidas por empresarios; deja de lado la opinin de trabajadores as como la de la poblacinagrupada en un amplio arco de organizaciones sociales que tambin tienen puntos de vista respecto deaquella articulacin: organismos vinculados a la proteccin del ambiente, asociaciones deconsumidores o de usuarios de servicios pblicos, organizaciones de defensa de los derechos humanos,etctera. No es claro el modo en que el Banco compatibiliza este sesgo con los enunciados de susinformes de 1991 y 1992, ya comentados, respecto del fortalecimiento de la sociedad civil como

dimensin integral del proceso de desarrollo. Sin embargo, la inclinacin a prestar odo a ciertosactores sociales o econmicos en detrimento de otros es consistente con la base de datos movilizada enla elaboracin del informe correspondiente a 1995. Dedicado al anlisis de las transformaciones de losmercados de trabajo y al futuro del empleo, no es evidente que el Banco haya tenido en consideracinla opinin o las reflexiones de trabajadores o de organizaciones laborales (Banco Mundial 1995) 17.

Instituciones formales e informales

El enfoque formalista de las instituciones propuesto por Douglass North, que el Banco adoptaexplcitamente (World Bank 1997), permite referirse a la poltica en tanto construccin yprocesamiento de relaciones de poder, y operar sobre ella, afectando prescindencia. La caracterizacinde una institucin como un sistema de reglas del juego soslaya cuestiones fundamentales como elcontenido deljuego, la finalidad del mismo, el nmero e identidad de los participantes, la existencia oinexistencia de rbitro, y similares. Tambin deja de lado la circunstancia, bastante evidente, que notodos los individuos o grupos se encuentran en igualdad de condiciones para crear o imponerdeterminadas instituciones, o para decidir la medida y el sentido de su participacin en ellas. Adiferencia de los modelos elaborados en teora de los juegos, en la sociedad real los diferentesjugadores tienen una desigual dotacin de recursos, y capacidades desiguales de movilizarlos cuando eldesenvolvimiento del juego lo requiere; es sabido, asimismo, que estas desigualdades alcanzan enAmrica Latina niveles mayores que en el resto del mundo (CEPAL 1997; BID 1998). El trnsitorecin sealado, de un esquema tripartito de gestin de las relaciones laborales a otro de tipo bilateral,

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ilustra sobre un cambio institucional que afecta explcitamente la eficacia decisoria de los actoresdirectamente involucrados en uno y otro modelo.

En cambio, el Banco no extrae suficiente rendimiento de la diferenciacin entre institucionesformales e informales (North 1990, caps. I y V). La distincin entre unas y otras es en realidad muchomenos tajante que lo que North supone. El marco formal del poder poltico y econmico existe junto auna variedad de estructuras informales que se entrecruzan con l, lo complementan y se desenvuelven de

manera paralela. Esas estructuras informales se suman al sistema formal, actan en los espacios que steno cubre, y hacen posible el funcionamiento de sus grandes instituciones. La integracin de la sociedadglobal requiere del tejido menudo de estas relaciones intersticiales (Wolf 1966). Algunos de losresultados efectivamente recogidos por el Consenso de Washington, indicados en la seccin II, ilustrande manera explcita la combinacin conflictiva a veces, complementaria otras, entre institucionesformales e informales: por ejemplo la persistencia de redes clientelares en el marco de la modernizacininstitucional; orientaciones particularistas en la asignacin de recursos; o privatizaciones por asignacindirecta de los activos a actores prximos a la alta funcin pblica, sin contralor institucional. Estosejemplos indican, adems, que la informalidad no es una caracterstica exclusiva de un sector precario ode pequea escala, sino una dimensin que puede estar presente en cualquier tipo de negocios (cfr de laPea 1996).

La consideracin de los modos y alcances de la gravitacin de las instituciones informales en losprocesos de desarrollo introduce la cuestin del tiempo largo no lineal que caracteriza la dinmica destas. Aunque las normas formales pueden cambiar de la noche a la maana como resultado dedecisiones polticas o judiciales, las limitaciones informales enraizadas en costumbres, tradiciones ycdigos de conducta son mucho ms resistentes o impenetrables a las polticas deliberadas. Estaslimitaciones culturales no solamente conectan el pasado con el presente y el futuro, sino que brindan unaclave para explicar el derrotero del cambio histrico (North 1990:16) 18. Este ritmo de desenvolvimientocontrasta con las urgencias de las agendas de reformas y su orientacin explcita hacia la produccin deresultados en el corto plazo, y con los cronogramas de los organismos que tienen a su cargo el auditaje delos programas de reforma y de los gobiernos que los ejecutan. El tipo de cambio, la poltica crediticia, ladesregulacin comercial o la liberalizacin de los precios pueden decidirse en un tiempo corto y generan

efectos de inmediato; otra cosa ocurre con la reconversin productiva, la formacin de recursos humanos,el desarrollo cientfico-tcnico o una tica de responsabilidad pblica.El enfoque ahistrico de las propuestas de reforma y su propensin a la imitacin de modelos de

organizacin institucional agrava estas tensiones. El informe del Banco Mundial de 1997, dedicado a loque el Estado debera hacer, cmo debera hacerlo, y de qu modo puede hacerlo de la mejor manera(World Bank 1997:1-3), adopta explcitamente un enfoque abstracto que no reconoce las diferentesmatrices de articulacin entre el Estado y las estructuras sociales y econmicas, ni las trayectoriashistricas que desembocan en los escenarios contemporneos. La idea de que la construccininstitucional forma parte integral de la vida de una sociedad, y que el desempeo efectivo del marcoinstitucional es resultado de un conjunto muy amplio de transacciones entre actores sociales, no parecefigurar en el repertorio intelectual de los funcionarios que disean las reformas, o por lo menos de los queescribieron el informe. Se advierte, por lo tanto, resistencia a admitir la posibilidad de trayectoriasdiferenciadas en el desarrollo de las economas -segn se vio en la discusin del desarrollo en el sudestede Asia en el informe de 1993. La adhesin a un determinado marco terico -la economa neoclsica- secombina con un modelo etnocntrico de desarrollo social que, en definitiva, remite al caso histricoparticular de algunas reas de Europa occidental. Es ste un tema ampliamente debatido respecto del cualno es necesario insistir (cfr Browett 1985; Leftwich 1994; Gills & Philip 1996).

Una importante literatura seala las complejas dimensiones histricas y culturales de los procesosde construccin y cambio institucional (por ejemplo, Hintze 1931; Polanyi 1957; Corrigan & Sayer 1985;Poggi 1990; Tilly 1992). La formacin y las transformaciones del Estado moderno en el marco del

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desarrollo histrico del capitalismo implican formas especficas de concebir nociones bsicas deautoridad y legitimidad, y de referir los comportamientos individuales y del grupo inmediato a conjuntoshumanos ms amplios y a marcos normativos impersonales -la dominacin racional legal de la sociologaweberiana. En ltimo anlisis, involucra la internalizacin en cada persona de una antropologa filosficaque destaca al individuo como agente autnomo de los procesos sociales (Sayer 1991; Callinicos1999:10-38). El desarrollo de una racionalidad individual y de las instituciones que le sirven de soporte -

en primer lugar, el mercado como forma generalizada de interaccin y de regulacin social- no esespontneo ni tiene lugar de manera homognea en todos los mbitos de la convivencia humana. Que unapersona llegue a asumirse a s misma como individuo, y a orientar en consecuencia la totalidad de suconducta y sus interacciones, es resultado de un prolongado proceso en el que interviene una pluralidadde factores, incluyendo momentos de extraordinaria coaccin fsica y simblica. La extensin de estaracionalidad desde algunas ciudades del norte y el centro de Europa hacia el resto del mundo a partir delsiglo XVII est estrechamente asociada a cuestiones como la expansin del comercio, desarrolloscientfico-tcnicos aplicados a la produccin y la guerra, la centralizacin del poder poltico, el sistema deescuelas pblicas, la constitucin de vastos imperios coloniales, y el ejercicio de la violencia fsica enmodalidades y medida desconocidos hasta entonces.

La promocin de la racionalidad individualista por las reformas econmicas e institucionales del

Consenso de Washington y sus complementos, demanda modificaciones radicales en los hbitos,percepciones y valoraciones de conjuntos amplios de la poblacin. Se trata de sustituir el concepto dederechos y obligaciones colectivas -emanadas unos y otras tanto de tradiciones comunitarias como deconcepciones socialdemcratas- por la nocin de capacidades individuales referidas fundamentalmenteal mercado como sistema de organizacin social. El referente implcito es un modelo de eleccinracional de individuos orientados por una motivacin utilitaria, con libre e igual acceso a lainformacin. En sus versiones ms fundamentalistas, el rediseo neoliberal de las instituciones apunta auna reconfiguracin cultural profunda del conjunto de la sociedad y a la reduccin de sta a unasumatoria de interacciones individuales de motivacin egosta -la sociedad no existe, segn el dictumatribuido a Margaret Thatcher y retomado por algunas vertientes de la literatura postmoderna (Laclau1991). La Bolivia de inicios de la dcada de 1990 ilustra con dramatismo las violentas reacciones que

estos tardos intentos cuasi iluministas suelen suscitar. La ejecucin de las reformas durante lapresidencia de Gonzalo Snchez de Losada demand en Bolivia el establecimiento del estado de sitio:la suspensin de las garantas individuales como condicin para la implantacin de la ideologa delindividualismo. Los acontecimientos registrados recientemente en Ecuador aportan ms evidencia en elmismo sentido. Debe sealarse que el impacto cultural de estas propuestas no se limita a las sociedadesmultitnicas o multiculturales. Todo arreglo ms o menos estable de poder tiende a generar un conjuntoamplio de actitudes, comportamientos, expectativas y valoraciones. Las modificaciones de talesarreglos, implcitas en las propuestas de reforma institucional, chocan contra esos patrones culturales ygeneran resistencias y reacomodos. Tiene lugar un trastrocamiento de los criterios aceptados de lo quees justo y lo que no lo es. Estos criterios se ubican en la base de las prescripciones sociales de laconvivencia y tienen un ritmo propio de transformacin; la imposicin de modificaciones en el tiempocorto incrementa los niveles tolerados de incertidumbre y alimenta el malestar social.

La euforia modernizante de algunos reformadores identifica al conjunto de institucionestradicionales y a su ritmo diferente de cambio con el atraso, y con frecuencia define un antagonismo deprincipio con ellas. Ciertamente, la implantacin del mercado como forma dominante de organizacinsocial encuentra resistencias en muchos de los patrones previos de organizacin. Adems, la defensa de latradicin o de las cosas como son puede encubrir o justificar, en nombre del respeto almulticulturalismo, las formas de injusticia, opresin y explotacin tpicas de esos conjuntos sociales. Unenfoque ms integrado y posiblemente sensato de los procesos de transformacin social -aunque menosmotivado por urgencias financieras- permitira advertir, sin embargo, que en muchas de las instituciones

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basadas en la solidaridad, la cooperacin o la reciprocidad se encuentran presentes fuerzas y tendenciasque podran potenciar modalidades menos traumticas de modernizacin, o que estructuras e institucionesconvencionalmente tradicionales pueden actuar como detonantes de procesos de cambio de grandesproyecciones (cfr por ejemplo, Rudolph & Rudolph 1967; Stephen 1991; Mazlish 1991; Tarrow 1994).

En los pases industrializados, estos procesos de transformacin institucional y cultural demandarondcadas de prueba y error y de adaptacin, e involucraron costos sociales importantes; en respuesta a

ellos, la sociedad primero y el Estado despus, pusieron en funcionamiento una variedad de institucionese instancias de contencin y de compensacin, desde las primitivas sociedades de beneficencia hasta losmodernos sistemas de seguridad y promocin social. El Banco Mundial se desentiende de esta evidenciaen sus recomendaciones de reforma, as como del fracaso de los mecanismos tradicionales de contenciny de la cuestionable eficacia de los que son propuestos como sustitutos (Vilas 1997b). La intencin depromover el cambio institucional a ritmo acelerado, sin mayores consideraciones sobre el terreno socialen el que las nuevas instituciones deberan desenvolverse, se asemeja a ciertas polticas de importacin deequipamiento llave en mano. Se instala el producto final, omitiendo el desarrollo histrico que condujoa l y el entrenamiento social que ese desarrollo favoreci. El resultado de estos injertos suele agravar lasdeformaciones y fragmentaciones tpicas del subdesarrollo, con la coexistencia de polos o enclaves demodernidad integrados a las economas ms desarrolladas, y grandes espacios de baja productividad y

poco valor estratgico para las lneas ms dinmicas de la economa nacional y su insercin externa. Delmismo modo, la atencin prestada a la modernizacin de los mbitos de la gestin pblica msvinculados con las reas del mercado o de la sociedad ms relevantes en el esquema dominante deorganizacin econmica y social (por ejemplo, sector financiero, comercio exterior, seguimiento ycontrol de grupos especficos de poblacin), coexiste con el atraso, la ineficiencia y la desatencin haciala gestin pblica referida a actores y cuestiones no estratgicas para ese mismo esquema: por ejemplomedio ambiente, tercera edad, proteccin de los consumidores, seguridad y asistencia social. Estasasincronas ilustran la capacidad de las sociedades dominantes y de los actores de mayor gravitacin enlos procesos de acumulacin, en el desarrollo cientfico y tcnico y en el ejercicio del poder poltico, paraimponer al resto sus propios ritmos y estilos de cambio (Toulmin y Goodfield 1968; Ramos Torre 1992).Tambin en este aspecto la experiencia de aprendizaje y adaptacin creativa que caracteriza a los

procesos exitosos de desarrollo de Japn y el sudeste de Asia, ofrece algunas enseanzas que no pareceprudente desaprovechar (vid por ejemplo Morris Suzuki 1998). Tanto ms cuando en el propio mundoanglosajn se est fortaleciendo un arco muy variado de propuestas de tica social comunitaria o, pararecurrir a un lenguaje de moda, post-individualista.

La privatizacin de los sistemas de seguridad social brinda una buena ilustracin de las limitacionesde una poltica de imitacin institucional que desatiende los entornos socioculturales. El ejemplo esparticularmente adecuado porque en este tema el planteamiento del Banco Mundial trat de hacersecargo, con particular atencin, de varias de las discrepancias empricas de las sociedades en desarrollorespecto de algunos modelos tericos. En el marco del Consenso de Washington, la privatizacin de lossistemas de jubilaciones y pensiones es vista como un elemento que permitir aumentar el ahorro internoy dinamizar los mercados de capital; se presenta asimismo como una forma de superar las ineficiencias ylimitaciones de los sistemas de reparto. El sistema tiene en cuenta la experiencia de los fondos de pensinde Estados Unidos y otros pases del mundo anglosajn -y en menor medida de Japn y los pasesescandinavos-, y se apoya en la teora del ciclo de vida enunciada por Franco Modigliani y otros. Laevidencia de que las sociedades en desarrollo muestran marcadas diferencias empricas respecto dealgunos de los supuestos del modelo -por ejemplo, la informalidad, inestabilidad y fragmentacin de losmercados de trabajo en los que acta una porcin importante de la poblacin, reducen significativamentela previsibilidad e incluso el desenvolvimiento de un ciclo de vida como el que la teora adopta comosupuesto; el modelo implcito de organizacin familiar no se compadece con la variedad de estructuras

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familiares observables en la regin; etc.- llev al Banco Mundial a elaborar un modelo ms acorde conesos escenarios (World Bank 1994) 19.

Los alcances y limitaciones de esta propuesta, y de sus aplicaciones, siguen siendo objeto de fuertedebate. Se quiere destacar aqu que, como no poda ser de otra manera, el desempeo de las firmasadministradoras de fondos de seguridad social en los mercados latinoamericanos es manifiestamentediferente que en el mundo anglosajn, en varios aspectos: comisiones por servicios considerablemente

ms altas; tasas de ganancia ms elevadas sin perjuicio de coberturas mucho ms reducidas; lneas deinversin ms orientadas hacia colocaciones de corto plazo en detrimento de opciones msconvencionales y seguras (por ejemplo, infraestructura o vivienda) aunque con tasas de retorno msreducidas. No se advierte en los gobiernos de la regin la definicin de estmulos que orienten lascolocaciones financieras hacia objetivos de desarrollo, mientras que los proyectos de inversin eninfraestructura, desarrollo social, etc. siguen dependiendo fuertemente de financiamiento externo.Ninguno de estos factores ha sido tenido en consideracin en la propuesta del Banco. Adems, laprestacin bsica resulta un pobre complemento de los mecanismos de solidaridad familiar o comunal, ylos elevados niveles de evasin tributaria (incluyendo las contribuciones obligatorias a la seguridadsocial) conspiran contra un adecuado financiamiento. As como en el sistema de reparto fue frecuenteobservar la primaca del objetivo de financiamiento del dficit fiscal, existen razones para pensar que en

los esquemas privatizados prima la racionalidad de desarrollo del mercado de capitales y suinternacionalizacin, por encima de la calidad y el alcance de la cobertura de los riesgos.La violencia proactiva o reactiva de la implantacin de los nuevos modelos suele ser directamente

proporcional a la velocidad con que la implantacin se pretende, cuestin sta que vuelve a ubicar el temaen el marco de las diferentes concepciones de la temporalidad. La sustitucin de patrones culturales detipo comunitario tradicional por otros de tipo mercantil individualista, el remplazo de vinculaciones detipo consuetudinario por otras de naturaleza contractual, o el paso de orientaciones y estilos de tipocorporativo a otros de tipo concurrencial, demandan perodos de adaptacin usualmente ms prolongadosque los que forman parte de la contabilidad comercial y de la valorizacin del capital (cfr. Safa 1993;Williams & Young 1994; Santiso 1997). Afortunadamente no todo es violencia, aunque el recurso a lacoaccin estatal, o a acciones de protesta social, adquieran siempre mucha notoriedad. Ms usual es la

enorme variedad de comportamientos adaptativos y de reciclaje de las nuevas instituciones en trminosde las prcticas convencionales, incluso en sus manifestaciones ms perversas. As, es comn encontrarque las propuestas de descentralizacin administrativa, inspiradas en criterios de participacin social,tienden a reforzar el poder de las lites locales y de estilos caciquiles de dominacin. Otras veces, laestrategia de desatar las manos de los administradores para dotar de mayor agilidad a la gestinpblica ha dado lugar a situaciones de arbitrariedad por ausencia o ineficacia de mecanismos adecuadosy oportunos de fiscalizacin. Con bastante frecuencia los programas sociales focalizados para llegar aquienes ms los necesitan han sido instrumentalizados con fines electorales o como retribucin delealtades polticas 20.

Una cuestin de gobernabilidad

El inters en una buena gestin pblica muestra sensibilidad hacia la problemtica de lagobernabilidad de los procesos de reformas en los escenarios de astringencia fiscal que predominandesde los aos ochenta. Las alteraciones sociales y econmicas y las modificaciones en las relacionesde poder ponen en tensin las capacidades de orientacin y gestin gubernamental y obligan a unareformulacin de las mismas. No es casual que reforma institucional y gobernabilidad sean presentadasen una estrecha asociacin (por ejemplo, World Bank 1992; PNUD 1998).

No est muy claro, sin embargo, en qu medida las reformas institucionales propuestas mejoranlas probabilidades de gobernabilidad del Consenso de Washington. Buena parte de los desafosrecientes a la gobernabilidad de las sociedades en proceso de cambio provienen de la ausencia de

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resguardos o filtros de las economas individuales o regionales frente a la extraordinaria volatilidadalcanzada por la economa mundial, as como de la cesin, en beneficio de los actores del mercado, deinstrumentos estratgicos de gestin pblica. La afirmacin de que tales filtros o regulaciones carecenya de viabilidad a causa de la globalizacin del capitalismo es cuestionable sobre la base de una ampliaexperiencia. El espacio abierto a las polticas nacionales y a algunos de sus instrumentos se hareformulado en los aos recientes, pero de ninguna manera ha desaparecido -por ms que en las

economas del mundo en desarrollo siempre fue ms reducido que en los pases industrializados. Puedeincluso afirmarse que mucho del avance reciente de la globalizacin econmica debe tanto o ms alimpulso dado a ella por determinadas polticas gubernamentales que a la dinmica espontnea delmercado (por ejemplo, Ibarra 1996; Hirst & Thompson 1996; Strange 1996; Doremus et al. 1998;Weiss 1998; Veseth 1998; Bouzas y French-Davis 1998; Garrett 1999). A esto se agrega el hecho,tambin conocido, del impacto de la liberalizacin de las economas latinoamericanas en elagravamiento de la fragmentacin social y de las desigualdades sociales. Los sectores ms acomodadosse articulan rpidamente a las sociedades ms avanzadas y adoptan sus patrones de consumo y susperspectivas culturales -para lo cual siempre tuvieron una fuerte propensin-, mientras aumenta ladesintegracin del resto de la poblacin. La sociedad pierde cohesin; la profundizacin de lasdesigualdades sociales conspira contra el sentimiento de pertenencia a un todo compartido. La

comunidad imaginada de la patria, la nacin o incluso la clase, retrocede ante las lealtadesparticulares al grupo primario, a la corporacin, a la firma de negocios, o a identificacionescontingentes.

El desarrollo de mercados altamente concentrados estimula la privatizacin del Estado no slo enlo que respecta a la provisin de bienes y servicios, sino a su dimensin bsica, ya sealada, deinstitucionalizacin de la estructura de poder y en su funcionamiento como administracin pblica. Lacoherencia bsica que existe siempre entre estructuras socioeconmicas y regmenes polticos (unsealamiento que se remonta a Aristteles) 21 inclina a los gobiernos a tomar como referentes de suaccin a los actores de mayor gravitacin en el campo de la economa. As como los movimientos demujeres sealan la existencia de un androcentrismo institucional en algunas dimensiones delfuncionamiento estatal, o los movimientos de identidad tnica identifican un racismo institucional, es

posible argumentar la existencia de preferencias institucionales que sesgan el funcionamiento delEstado hacia determinados actores del mundo de la economa. Se advierte, en muchos casos, que laampliacin de las capacidades de decisin poltica y de coercin legal para la reestructuracin de laeconoma ha significado una clara instrumentalizacin del Estado en beneficio de los actores a cuyosobjetivos o intereses se asigna un valor prioritario. La idea de una autonoma relativa del Estadorespecto de los actores fundamentales de la sociedad resulta ms apropiada a los escenariosinstitucionales del capitalismo administrado keynesiano o socialdemcrata (y sus variantes criollas),que a los del capitalismo avasallador de nuestros das (Vilas 1997a). Consiguientemente, en losescenarios de astringencia fiscal que prevalecen en toda la regin, la asignacin de recursos pblicos(financieros, materiales, legales o de otra ndole) a los objetivos y actores priorizados puede implicar elabandono relativo del resto, o incluso el financiamiento de intereses particulares por el conjunto social.Pueden sealarse en este sentido, respectivamente, la modificacin de las polticas sociales desde unenfoque de promocin a otro de contencin, y la conversin de los pasivos de algunos grandes actoresdel sistema industrial o financiero privado, en deuda pblica (Vilas 1997b; Moreno Prez 1998).

Es en este punto donde la variante pragmtica del ms all del Consenso de Washingtoncobra relevancia. De acuerdo a ella, la promocin del mercado debe ir acompaada de una accininstitucional encaminada a orientarlo y complementarlo, prevenir o compensar sus limitaciones ycorregir sus imperfecciones. Se trata, en el fondo, de una propuesta de regular los mercados, y en talsentido, ms que avanzar ms all del Consenso de Washington, plantea una reformulacin delenfoque sustantivo del mismo en lo que toca a las relaciones entre el Estado y el mercado. La posicin

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de Stiglitz respecto del Consenso es coherente con su trayectoria previa a su ingreso al BancoMundial (Stiglitz 1986), y se inscribe en la perspectiva de los estudios sobre el gobierno de losmercados (cfr por ejemplo, Wade 1990). La diferencia principal con la propuesta de Burki y Perryreside no tanto en admitir la necesidad de cierta gestin estatal, sino en los objetivos hacia los cualesella debera orientarse -y, en consecuencia, en el tipo de instrumentos que es necesario poner enmovimiento.

Hablar de imperfecciones del mercado implica sealar la inexistencia o las limitaciones de lasinstituciones pblicas que las prevengan y estimulen las reorientaciones necesarias. Lamentablemente,no se exploran todas las implicaciones de esta reformulacin -en particular, el impacto que ella podratener en la configuracin de los apoyos polticos y sociales, internos y externos, que dieron viabilidad alas polticas del Consenso. La hiptesis del enfoque pragmtico parece asumir que el paso de unesquema de liberalizacin total a otro de regulacin o complementacin estatal es simplemente unacuestin de reorientacin de los instrumentos de gestin o de diseo de nuevos instrumentos. Ladiscusin precedente sugiere que un viraje de ese tipo siempre demanda una redefinicin, parcial en elmejor de los casos pero no por ello menos importante, de algunos de los acuerdos de poder entre losactores del mercado y la sociedad, y conlleva por lo tanto modificaciones en sus articulacionesinstitucionales.

Algunos ejemplos sencillos ilustran la cuestin. La promocin de una poltica activa deformacin y capacitacin de recursos humanos, y la consiguiente asignacin de recursos pblicos, tienesentido y es legtima como parte de determinados programas de desarrollo, y no de otros. As, laexperiencia latinoamericana de escuelas tcnicas en el nivel secundario fue parte de un proyecto deindustrializacin que demandaba un cierto grado de planeacin, por lo menos implcita, del mercado detrabajo y de las calificaciones laborales. A su turno, ese estilo de industrializacin se apoy en unsistema de coaliciones y conflictos sociales e institucionales, y de articulacin a los escenariosinternacionales, que por conocido no es necesario describir aqu. La sustitucin de este proyecto poruna estrategia de industria de toque final o de armado para la reexportacin implica cambios degrandes proporciones en muchos aspectos, entre ellos la poltica de recursos humanos. Elentrenamiento en el puesto de trabajo satisface ahora las demandas de calificacin de las empresas de

ensamble o de las plataformas de exportacin; el concepto de planeacin es reemplazado por criterioscomo ajuste, adecuacin o correccin de la oferta laboral a las cambiantes demandas de lasfirmas, que a su vez deben adaptarse rpidamente a los pedidos de los clientes -usualmente eslabonessuperiores en la cadena transnacional de produccin/comercializacin (Candia 1999). Ms an, en estediseo, la viabilidad, contenidos, alcances y recursos de una poltica de ciencia e innovacintecnolgica, tienen un techo muy bajo.

Por su lado, una poltica de fomento de la competencia debe estar dispuesta a enfrentar lasresistencias de las corporaciones o grupos econmicos que se benefician de la apropiacin de rentas demonopolio; sera una ingenuidad pensar que el xito de tales polticas depende exclusivamente de lacalidad tcnica de su diseo. La accin reguladora del Estado deber asentarse en una coalicin socialen la que la gravitacin de los usuarios y consumidores acte como contrapeso de la capacidad depresin de las firmas afectadas. En todo caso, la hiptesis misma de una regulacin estatal del mercado,orientada a darle mayor competitividad, supone un tipo de capitalismo relativamente organizado quecontrasta con lo que se observa en la actualidad.

El Estado puede colaborar con la reformulacin de los acuerdos y las confrontaciones sociales,pero para ello hace falta mucho ms que la profesionalidad, la sensibilidad o la rigidez de losfuncionarios y sus asesores -cuya importancia no se subestima. No queda claro, en este sentido, quinhabr de ponerse el traje que la propuesta pragmtica confecciona, adems de los mismos funcionariosque vistieron las ropas del Consenso. La cuestin de la agencia o, si se prefiere, del actor estratgico,no se presenta en el documento de Burki y Perry. Sus recomendaciones son, ya se ha sealado,

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desarrollos de aspectos implcitos en la formulacin original del Consenso y en este sentido seadaptan bien a las motivaciones y orientaciones de los actores que lo promueven y extraen beneficiosde l . Pero Stiglitz plantea efectivamente ir ms all, e incluso ir para otro lado, y no resulta evidentequ actores se haran cargo del viraje. Es conocida la resistencia de los grupos de mayor podereconmico a recomendaciones de regulacin como las que plantea el enfoque heterodoxo 22. Tampocoparece sensato apostar sin ms a la reconversin terica o a la sensibilizacin de las burocracias

internacionales; en las ltimas dos dcadas han mostrado una marcada ineptitud para extraer enseanzasde los resultados de sus propias recomendaciones o para advertir que el mundo suele ser ms complejoque algunas simplificaciones tericas.

Un sistema poltico democrtico contribuye, en principio, a acotar las resistencias o bloqueos a lareorientacin de los horizontes y las estrategias de desarrollo. Instituciones abiertas a la participacin yrepresentacin amplias de la dinmica social ofrecen la posibilidad de que un mayor arco de demandas,intereses y objetivos sean tenidos en cuenta en los procesos de decisin, y obliga a los actoresinstitucionales a responder pblicamente por esas decisiones, incluso en cuestiones de administracincotidiana. Debe reconocerse empero, aunque resulte desagradable hacerlo, que en escenariossocioeconmicos como los predominantes en la mayor parte de Amrica Latina, la democracia tienelmites. Pensar que en esos escenarios el voto individual es el nico recurso de poder que los actores

sociales movilizan en su relacin con el Estado, implica incurrir en olvido de la vieja teora pluralista delos grupos de presin, para no mencionar enfoques ms radicales. En sociedades cruzadas pordesigualdades muy profundas, el principio igualitario de una persona, un voto tiene una vigenciaazarosa. Su valor cuantitativo coexiste con la evidencia de que la propiedad o el control de ciertos activosfinancieros, fsicos, tecnolgicos o simblicos, pueden gravitar mucho ms que el sufragio; la capacidadde los individuos para proponer o imponer decisiones institucionales se independiza del peso cuantitativode su participacin electoral individual. La elevada concentracin de recursos de poder en ciertos actoressociales y del mercado, ya se ha visto, no es independiente del tipo de estrategia econmica o de laspolticas pblicas inspiradas por los programas del Consenso.

El modelo de la democracia de mercado implica costos de transaccin entre poltica democrticay estmulos al mercado. La promocin acelerada de una economa de mercado implica priorizar

institucionalmente los objetivos y perspectivas de las empresas que actan en los sectores de mayorconcentracin, y de los grupos sociales respectivos. Es frecuente que el equilibrio entre la eficacia delas instituciones democrticas y la eficacia de determinadas frmulas de poltica econmica se tensioney la balanza se incline hacia alguno de los extremos. El carcter ejemplar asignado por el BancoMundial a algunas agencias administrativas de lite en la promocin de las reformas, sugiere la opcindel organismo por el segundo de los trminos de la transaccin. Esas agencias funcionaron como parteintegral de regmenes autoritarios o abiertamente dictatoriales, a los que ni siquiera ajusta la definicinminimalista electoral de democracia (World Bank 1997:83). Debe sealarse, en esta misma lnea deanlisis, que la democracia, que en el Informe de 1991 figuraba como un elemento integral de unaestrategia de desarrollo amistosa al mercado, desaparece como tal en documentos posteriores y,particularmente, en el Informe de 1997. El rgimen de gobierno nunca figur entre las consideracionesdel Banco para decidir la eligibilidad de un pas para sus lneas de financiamiento (Fishlow 1994); es eso,quizs, lo que dio notoriedad a la referencia de 1991.

La misma ambigedad rodea el auspicio del involucramiento de organismos no gubernamentales enciertas dimensiones de la poltica social, en el marco de los programas de ajuste y sus secuelas. La idea derecurrir a este tipo de organizaciones se remonta al enfoque de poner primero a la gente, que estuvopresente en algunos programas de desarrollo rural del Banco Mundial en la dcada de 1980 (Cernea1985). Se reconoca bajo este nombre la importancia de las redes espontneas de cooperacin social paragenerar efectos compensatorios del impacto nocivo, en los grupos ms vulnerables, de algunasdimensiones del ajuste estructural. En Amrica Latina, el enfoque se incorpor a la mayora de los

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programas de ajuste que se ejecutaron desde mediados de los aos ochenta, y no se redujo al mbito rural.El recurso a la capacidad de organizacin y de trabajo de un arco amplio de organizaciones sin fines delucro fue presentado como una contribucin a la democratizacin y a elevar la eficacia de los proyectosde inversin social, al ponerlos cerca de la gente. Con el beneficio de la experiencia, es posible afirmarque el objetivo priorizado, no siempre explicitado, fue el ahorro de recursos financieros que signific elaporte de trabajo gratuito, o pobremente remunerado, de los grupos poblacionales involucrados en los

proyectos -particularmente, trabajo de las mujeres. Adems, el manejo centralizado de los recursos y deldiseo de los proyectos favoreci la orientacin de los fondos en funcin de la generacin o retribucinde lealtades polticas, ms que de acuerdo al mapa de los grupos carenciados (Vilas 1998:27-53) 23. Essabido, asimismo, que el enfoque participativo estimulado por el Banco Mundial dej de lado las lneastroncales del ajuste econmico, cuyo diseo siempre se mantuvo impermeable a las opiniones o reclamosde la misma sociedad civil de la que se esperaba que redujera el impacto social de aqul.

En muchos pases de Amrica Latina, la reforma poltica del Estado es considerada de tanta omayor prioridad que la reforma administrativa, e incluso una condicin previa para sta. Por reformapoltica se hace referencia a un conjunto de cuestiones que van desde los sistemas electorales y loscriterios de representacin institucional, hasta las relaciones entre las funciones ejecutivas, legislativas yjudiciales y sus respectivos aparatos institucionales, y entre las autoridades civiles y las fuerzas de

defensa y seguridad. Para amplios grupos de poblacin, que se expresan en una variedad de asociacionesy modali

Consenso de W.

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