COMUNE DI POLESINE PARMENSE COMUNE DI ZIBELLO · utili nella ricostruzione della situazione attuale...

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COMUNE DI POLESINE PARMENSE

COMUNE DI ZIBELLO

STUDIO DI FATTIBILITÀ PER LA FUSIONE TRA I

COMUNI DI POLESINE PARMENSE E ZIBELLO

Aprile 2015

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INDICE Pagina

Presentazione 4

Capitolo 1 - Procedura d’istituzione di nuovi comun i per fusione di comuni

contigui in Emilia Romagna 7

1.1. Introduzione

1.2. Il quadro normativo storico

1.3. Legge 56/2014 "Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province,

sulle unioni e fusioni di comuni" ( LEGGE DELRIO)

1.4. Legge 190/2014 "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato"

(legge di stabilità del 2015).

1.5. La procedura per la fusione

Capitolo 2 - Caratteristiche territoriali e demogra fiche dei due comuni 18

2.1. Analisi delle caratteristiche territoriali

2.2. Analisi delle caratteristiche demografiche

Capitolo 3 - Il capitale sociale ed economico 28

3.1. Il capitale sociale: dipendenti classificati per comune, categoria, ore settimanali, costo.

3.2. Gli investimenti, l’indebitamento e il patrimonio netto

3.3. Indicatori di Consuntivo dei Comuni

3.4. La dotazione strumentale, hardware e software

Capitolo 4 - I servizi comunali 55

4.1. I servizi finanziari

4.1.1. Introduzione e descrizione dei servizi

4.1.2. Le modalità di gestione del servizio

4.1.4. Indicatori di risultato

4.1.4. Effetti della fusione

4.2. I servizi affari generali


4.2.2. Le risorse finanziarie impegnate




4.3. I servizi tecnici

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4.4. I servizi gestiti dall’Unione Terre del Po

4.4.1. I servizi sociali



4.4.4. Descrizione dei servizi e indicatori di risultato

4.4.5. La casa di accoglienza per anziani


4.5. I servizi di istruzione pubblica

4.5.1. L’asilo nido, le scuole materne, elementari e medie

4.5.2. La mensa scolastica

4.5.3. Il trasporto scolastico


4.6. I servizi di polizia municipale

4.6.1. Le convenzioni con altri Comuni per l’espletamento del servizio


Capitolo 5 - Sintesi degli effetti della fusione 93

5.1. Introduzione

5.2. Effetti finanziari

5.2.1. Effetti sulle entrate

a. Contributo straordinario statale

b. Contributi regionali

5.2.2. Effetti sulle spese

a. Economie da fusione

b. Possibili diseconomie e spese emergenti dalla fusione

5.3. Altri effetti della fusione

5.3.1. Benefici diretti e potenziali

5.3.2. Aree critiche

5.4. Conclusioni

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Presentazione

Il presente studio si propone effettuare la valutazione delle conseguenze che emergono dalla

fusione dei comuni di Polesine Parmense e Zibello.

Questo studio è l’aggiornamento di quanto realizzato nell’aprile 2011 dal gruppo di lavoro

costituito dal prof. Stefano Azzali, responsabile del progetto per il Dipartimento di Economia

dell’Università degli Studi di Parma, il dott. Marco Giorgi, dottore commercialista in Parma con

vasta esperienza come amministratore e revisore di enti pubblici, il dott. Andrea Minari,

direttore dell’Unione Civica Terre del Po all’atto della stipula della convenzione con

l’Università, la dott.ssa Elena Stellati, attuale direttore dell’Unione Civica Terre del Po, la

dott.ssa Francesca Ambanelli e la dott.ssa Silvia Faroldi, collaboratrici nella raccolta del

materiale e nella redazione del progetto, su incarico ei Comuni di Polesine P.se e Zibello e

finanziato dalla Regione Emilia-Romagna.

Il lavoro si è articolato attraverso:

• incontri con gli amministratori e dipendenti dei comuni interessati, soprattutto per

sensibilizzarli alla collaborazione nei confronti di questa iniziativa.

• raccolta del materiale necessario per impostare il progetto (uno strumento utilizzato in

tal senso è stata una scheda di rilevazione dell’attuale stato dei servizi comunali,

inviata a tutti i responsabili dei due comuni)

• organizzazione di incontri individuali con i responsabili dei servizi per chiarire eventuali

dubbi di compilazione delle schede inviate e raccogliere ulteriori e più precise

informazioni sull’attuale situazione in termini di organizzazione e gestione degli uffici

comunali.

• Raccolta delle informazioni di carattere economico e finanziario delle tre istituzioni,

insieme alle informazioni sul personale dipendente e a quelle relative al quadro

giuridico di riferimento per promuovere istanza di fusione tra comuni.

Il primo capitolo è dedicato alla procedura di fusione, in cui le varie fasi sono brevemente

illustrate sulla base delle indicazioni comprese nel Titolo III della Legge Regionale 8 luglio

1996, n. 24.

Il secondo capitolo illustra le principali caratteristiche territoriali e demografiche dei due

comuni quale premessa per una valutazione delle condizioni di omogeneità che potrebbero

favorire ovvero ostacolare il processo di fusione.

Il terzo capitolo è dedicato al cosiddetto “capitale sociale” ossia i dipendenti comunali e al

capitale economico. L’obiettivo è presentare l’attuale situazione dei dipendenti comunali, ed

apprezzare la struttura patrimoniale e i principali equilibri finanziari degli enti interessati dalla

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fusione. Si prospettano, inoltre, ipotesi di nuovi organigrammi per il comune nascente dalla

fusione e una situazione semplificata di “consolidamento” dei dati patrimoniali per offrire una

prima valutazione della sostenibilità della fusione dal punto di vista della solidità patrimoniale e

dell’indebitamento complessivo.

Il quarto capitolo entra nel merito dei servizi comunali attualmente gestiti dalle “tre” istituzioni:

si presentano anzitutto i servizi finanziari, gli affari generali, ed il servizio tecnico, fornendo per

ognuno indicazioni sulle modalità di gestione (interna o esterna) del servizio, alcuni indicatori

di risultato e una prima valutazione degli effetti della fusione. Successivamente s’illustrano i

servizi comunali gestiti direttamente dall’Unione Civica Terre del Po, che dall’anno 2013 sono

essenzialmente riferiti alla funzione Servizi Sociali. Questi ultimi sono approfonditi in modo

particolare per dimostrare che i risultati raggiunti in questa classe di servizi gestiti in forma

associata potrebbero essere estesi a tutti gli altri servizi con la realizzazione della fusione.

In questo ambito s’illustrano altresì gli effetti della gestione dei servizi attraverso l’Azienda

servizi alla persona (ASP), che già realizza alcuni dei risultati possibili della fusione (gestione

specializzata, omogeneizzazione dei servizi su scala distrettuale, possibilità di investimenti,

gestione della procedura di accreditamento). Il quarto capitolo si chiude con una valutazione

degli effetti della fusione sui servizi di istruzione pubblica e di polizia municipale.

Infine il quinto capitolo propone una sintesi degli effetti della fusione, con particolare

riferimento al profilo finanziario. Si focalizzano, anzitutto, i probabili effetti della fusione sulle

entrate e sulle spese. Sul fronte delle entrate, si presentano i contributi statati e regionali che

potrebbero rappresentare importanti fonti di finanziamento delle attività gestite dal nuovo

comune, soprattutto in un contesto come quello attuale di costante e crescente riduzione dei

trasferimenti. Riguardo alle spese non c’è dubbio che la fusione permetta di realizzare alcune

significative economie di spesa ma si deve anche tenere conto di probabili oneri connessi alla

procedura di fusione, alla sua effettiva attuazione per il passaggio dai tre enti al nuovo

comune, alla riorganizzazione del personale e delle infrastrutture necessarie per migliorare il

livello qualitativo e quantitativo di servizi comunali.

In merito agli altri effetti della fusione si fa cenno ad alcuni importanti progressi che potrebbero

essere conseguiti (migliore efficienza e specializzazione del personale, razionalizzazione delle

politiche tariffarie, migliore qualità dei servizi) senza sottacere alcune aree critiche che

potrebbero essere di ostacolo alla realizzazione di tali miglioramenti (riorganizzazione del

personale, gestione della procedura di fusione, oneri connessi al duplice mantenimento nelle

attuali sedi comunali di alcuni importanti servizi, per non arrecare disagi ai cittadini nella

fruizione dei servizi comunali).

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Il capitolo si chiude con alcune osservazioni di sintesi relative ai possibili ostacoli tecnici ed

amministrativi a livello locale e regionale che impongono prudenza nel prevedere l’evoluzione

del progetto di fusione.

Oltre a tutti i componenti il gruppo di lavoro, un sentito ringraziamento va ai Sindaci dei

comuni, Sabrina Fedeli e Andrea Censi, alle Giunte, ai Consigli comunali e a tutti i dipendenti

comunali con particolare riferimento ai responsabili dei servizi Rag. Elisa Cottarelli, Geom.

Claudio Melli, Rag. Domenica Giannì, Dott.ssa Elisabetta Civetta, Geom. Roberta Lanfossi,

Dott.ssa Matilde Camorali, Dott Giovanni De Feo per la collaborazione nel fornire informazioni

utili nella ricostruzione della situazione attuale e nella definizione degli effetti della fusione tra i

comuni.

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Capitolo 1

Procedura d’istituzione di nuovi comuni per la fusi one di

comuni contigui in Emilia Romagna

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1.1. Introduzione

Il Titolo V della Costituzione della Repubblica Italiana, riformato con la legge costituzionale 18

ottobre 2001, n. 3, traccia le linee fondamentali dell’ordinamento amministrativo della nostra

Nazione, introducendo un principio di portata rivoluzionaria. L’articolo 114 della Costituzione,

infatti, oggi recita “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città

metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato”, attribuendo a tutte le entità territoriali pari dignità

sia nei confronti delle istituzioni, sia dei loro cittadini.

Si tratta di un concetto estremamente innovativo rispetto al passato, quando lo stesso articolo

descriveva Comuni, Province e Regioni quali semplici ripartizioni dell’unico soggetto

istituzionale propriamente inteso, ovvero lo Stato italiano.

La norma novellata sancisce definitivamente l’attribuzione di piena autonomia, nell’ambito

delle rispettive competenze, alle Regioni ed agli enti locali, e porta a compimento un processo

di riforma istituzionale durato quasi trent’anni.

I successivi articoli della carta costituzionale delineano le sfere di azione dei soggetti

istituzionali e, se possibile, assumono una rilevanza ancora più grande.

Dal tenore di tali norme le competenze dello Stato vengono individuate in via residuale, cioè

come le materie che non sono specificamente affidate all’autorità degli enti territoriali. In

particolare, l’articolo 118 attribuisce le funzioni amministrative, in linea generale e prioritaria, ai

Comuni. L’intervento sovraordinato deve limitarsi al coordinamento per l’esercizio unitario di

tali funzioni. L’articolo successivo garantisce agli enti locali piena autonomia finanziaria,

patrimoniale ed impositiva, nel solo rispetto dei principi di coordinamento della finanza

pubblica.

La recente L. 56/2014 (Legge Delrio) poi, oltre a inserire alcune specifiche previsioni per le

fusioni di Comuni, approfondite in seguito, attua una vera e propria rivoluzione nell’assetto

istituzionale italiano vigente sopprimendo di fatto la figura delle Province e riducendo da 4 a 3 i

livelli istituzionali di governo.

Al di là delle puntuali ripercussioni sul sistema di rappresentanza politica, la Legge “Delrio”

pone le basi per un complessivo riordino del governo del territorio, in fase di elaborazione

anche in Regione Emilia-Romagna, che delinea la razionalizzazione degli Enti Locali di piccole

dimensioni (i Comuni) come un preciso e prioritario obiettivo politico istituzionale.

1.2. Il quadro normativo storico

Nel quadro generale descritto nel paragrafo precedente, la “dichiarazione di indipendenza” di

Comuni risale all’anno precedente la riforma costituzionale, e si sostanzia nel Testo Unico

delle leggi sull’ordinamento degli Enti Locali (TUEL), approvato con D.Lgs. 18 agosto 2000, n.

267, compendio di diversi atti normativi che si sono susseguiti nell’intero arco degli anni

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novanta per disciplinare i singoli aspetti dell’ordinamento locale (il funzionamento degli organi,

i servizi gestiti, le disposizioni contabili).

Il legislatore ha inteso, con l’emanazione del Testo Unico, promuovere di grado tali norme,

conferendo loro il rango sub-costituzionale, ovvero di regole che non possono essere

disapplicate da altre leggi ordinarie senza esplicita abrogazione. Tale riserva, seppur in parte

disattesa, assicura la piena autonomia delle amministrazioni locali, conferendo

contestualmente ai loro organi un elevato profilo di responsabilità nella gestione del territorio e

nei confronti della comunità che governano.

L’articolo 3 del TUEL, al comma 2, definisce il Comune come l’ente locale che rappresenta la

propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo.

Il successivo comma 4 ne sancisce l’autonomia statutaria, normativa, organizzativa,

amministrativa, impositiva e finanziaria.

Il comma 5 dispone la titolarità in capo al Comune di funzioni proprie e di altre funzioni

conferite con legge statale o regionale, secondo il principio di sussidiarietà.

Ed è proprio questo concetto, quello di sussidiarietà, la chiave di lettura fondamentale dei

processi di riorganizzazione territoriale che hanno contraddistinto l’azione degli enti locali sin

dai primi anni dell’era dell’autonomia, e che hanno condotto, fra l’altro, all’esigenza di

redazione del presente studio.

Fin dall’origine, il Testo Unico ha previsto la possibilità per i Comuni di esercitare funzioni e

servizi in forma associata, al fine di ottimizzare l’utilizzo delle risorse disponibili ed ottenere

una gestione più efficiente ed economica. Gli strumenti normativi messi a disposizione

dall’ordinamento locale si differenziano principalmente per il grado di formalizzazione: si va da

istituti flessibili e transitori, come le convenzioni fra enti per la gestione associata di un

servizio, passando per i consorzi, organismi indipendenti che svolgono uno o più servizi o

funzioni per conto dei Comuni che li hanno costituiti, per arrivare alle unioni di comuni, ovvero

enti locali giuridicamente autonomi, ai quali viene trasferita la titolarità di funzioni e servizi e

che assumono, per la gestione di questi, piena autonomia organizzativa.

La Regione Emilia Romagna è stata da sempre all’avanguardia nella promozione delle forme

associative fra enti, riconoscendo dall’inizio il ruolo fondamentale che queste possono

assumere per migliorare l’erogazione dei servizi alla collettività.

Oltre agli istituti già previsti dall’ordinamento legislativo nazionale, la Regione ne ha introdotto

ed incentivato uno aggiuntivo: l’associazione intercomunale, disciplinata dall’articolo 8 della

Legge Regionale 26 aprile 2001, n. 11, che si differenzia dall’unione per l’assenza di

personalità giuridica autonoma.

La Regione ha inoltre responsabilmente assunto il ruolo organizzativo assegnatole dal Testo

Unico (articolo 4), coordinando l’attività delle diverse forme associative che si sono andate

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diffondendo nel corso degli anni. Con lo strumento del Programma di Riordino Territoriale,

l’ente regionale ha gradualmente divulgato la cultura dell’associazionismo, anche attraverso

forme d’incentivazione finanziaria, differenziate in relazione alla forma prescelta ed al numero

ed all’entità dei servizi gestiti collettivamente.

Gli effetti di questa politica non hanno tardato a mostrarsi, ed in pochi anni le esperienze

associative sul territorio regionale sono cresciute in modo esponenziale, comportando

l’esigenza per la Regione di intervenire con provvedimenti di armonizzazione, al fine di evitare

la sovrapposizione di attività e lo spreco degli incentivi erogati.

La linea d’azione regionale si è dunque spostata da obiettivi meramente quantitativi alla

ricerca delle soluzioni più idonee per una corretta e funzionale gestione dei servizi, soprattutto

attraverso la definizione di bacini ottimali e l’incentivazione di esperienze associative più

strutturate e condivise fra un maggior numero di enti. In quest’ottica è stata approvata la

Legge Regionale 30 giugno 2008, n. 10, che ha introdotto misure per il riordino delle forme

associative, individuando livelli dimensionali adeguati per l’esercizio di funzioni attraverso le

unioni, definendo un riassetto delle comunità montane, promuovendo la riduzione delle

compagini degli organi di governo ed introducendo incentivazioni a favore di alcune forme

associative, tra cui le fusioni tra comuni. In particolare, l’articolo 16 della Legge Regionale n.

10/2008 prevede l’attribuzione di incentivi specifici a favore dei Comuni che intraprendono il

percorso della fusione disciplinato dall’articolo 15 del TUEL.

La ridefinizione dei confini territoriali dei Comuni, anche attraverso procedure di

incorporazione o fusione, è una scelta particolarmente qualificante, e che, per il rilevante

impatto che essa riveste, richiede il coinvolgimento di tutte le parti sociali ed istituzionali.

Il percorso è scandito da tappe precise ed inderogabili, delineate dall’ordinamento nazionale e

regionale, che servono a raccogliere, nelle varie sedi, le conformi volontà dei soggetti

interessati.

1.3. La Legge 56/2014 "Disposizioni sulle città met ropolitane, sulle province, sulle

unioni e fusioni di comuni" ( LEGGE DELRIO)

Come già descritto la Legge 56/2014 definisce una vera rivoluzione del disegno istituzionale

italiano destituendo di fatto l’Ente Provincia e legiferando sulle città metropolitane, sulle unioni

e fusioni di Comuni.

Nello specifico di seguito vengono riportate le azioni previste dalla Legge per incentivare le

procedure di fusione di Comuni.

Statuto

Innanzitutto, con la modifica apportata all'art.15, c.2, del TUEL viene prevista una procedura

accelerativa per l'adozione del nuovo Statuto tale per cui i comuni che hanno avviato il

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procedimento di fusione, possono definire lo statuto del nuovo ente, anche prima della

istituzione dello stesso, a patto che lo statuto venga approvato in testo conforme da tutti i

consigli comunali. Tale statuto "provvisorio" entra in vigore con l'istituzione del nuovo comune

e rimane vigente fino a che non sia eventualmente modificato dagli organi del comune frutto

della fusione. Inoltre, si prevede che sia lo Statuto del nuovo comune, e non più la legge

regionale che lo istituisce, a contenere misure adeguate per assicurare alle comunità dei

comuni oggetto della fusione forme di partecipazione e di decentramento dei servizi (ex

comma 117).

L'art.1 c.116 ribadisce ancora che nei comuni sorti a seguito della fusione di più comuni, lo

statuto del nuovo comune possa prevedere "forme particolari di collegamento" tra l'ente locale

sorto dalla fusione e le comunità che appartenevano ai comuni originari.

Nel caso in cui non venga adottato uno statuto provvisorio, fino all'approvazione del nuovo

statuto, si applicano le disposizioni dello statuto e del regolamento di funzionamento del

consiglio comunale del comune (estinto) di maggiore dimensione demografica (art.1 comma

124, lett. c).

Norme di incentivazione e semplificazione

L'art.1 comma 109 specifica che agli amministratori del nuovo comune nato dalla fusione di

più comuni aventi popolazione inferiore a 5.000 abitanti si applicano, per il primo mandato

amministrativo, le disposizioni in materia di ineleggibilità, incandidabilità, inconferibilità e

incompatibilità previste dalla legge per i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti.

Con la modifica apportata all'art.20 del DL 95/12 si dispone che a decorrere dall'anno 2013,

per le fusioni di Comuni realizzate negli anni 2012 e seguenti, il contributo straordinario e'

commisurato al 20 per cento dei trasferimenti erariali attribuiti per l'anno 2010, nel limite degli

stanziamenti finanziari previsti in misura comunque non superiore a 1,5 milioni di euro.

Le modalità e i termini per l'attribuzione dei contributi sono disciplinati con decreto di natura

non regolamentare del Ministro dell'interno (art.1 comma118 bis).

Il nuovo Comune può utilizzare i margini di indebitamento consentiti anche ad uno solo dei

comuni originari e nei limiti degli stessi, anche nel caso in cui dall'unificazione dei bilanci non

risultino ulteriori possibili spazi di indebitamento (art.1 c.119).

Gli obblighi di esercizio associato di funzioni comunali derivanti dal comma 28 dell'articolo 14

del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, vengono applicati ai comuni derivanti da fusione

entro i limiti stabiliti dalla legge regionale, che può fissare una diversa decorrenza o modularne

i contenuti.

In ogni caso, in assenza di legge regionale, i comuni derivanti dalla fusione con popolazione di

almeno 3.000 abitanti (2.000 se montani) sono esentati dall’obbligo per la durata di un

mandato elettorale (art.1 c.121).

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Con la definizione del patto di stabilità interno verticale, le Regioni possono individuare misure

di incentivazione alle unioni e alle fusioni pur nel rispetto dell’obiettivo di finanza pubblica

attribuito alla medesima regione (art.1 c.131).

I Comuni sorti da fusione possono, ove istituiscano municipi, mantenere - non oltre l'ultimo

esercizio finanziario del primo mandato amministrativo del nuovo comune- tributi e tariffe

differenziati per ciascuno dei territori degli enti preesistenti alla fusione (art.1 c.132).

Tali comuni dispongono inoltre di tre anni di tempo dallo loro istituzione, per adeguarsi alla

normativa vigente in materia di omogeneizzazione degli ambiti territoriali ottimali di gestione e

in materia di razionalizzazione della partecipazione ad enti pubblici di gestione (art.1 c.133).

L'istituzione del nuovo comune non priva i territori dei comuni estinti dei benefici stabiliti

dall'Unione europea e dalle leggi statali in loro favore; è inoltre prevista l’esenzione dagli oneri

fiscali per il trasferimento della proprietà dei beni mobili e immobili dai comuni estinti al nuovo

comune (art.1 c.128).

Disposizioni di carattere organizzativo

Per la gestione del Comune derivante da fusione viene nominato un commissario che è

coadiuvato nel suo compito da un comitato consultivo composto dai sindaci dei Comuni che si

fondono, senza maggiori oneri per la finanza pubblica e fino all'elezione dei nuovi organi.

Il comitato e' comunque consultato sullo schema di bilancio e sull'eventuale adozione di

varianti agli strumenti urbanistici (art.1 c.120).

Gli incarichi esterni eventualmente attribuiti ai consiglieri comunali dei comuni oggetto di

fusione e gli incarichi di nomina comunale in enti, aziende, istituzioni e altri organismi

continuano fino alla nomina dei successori (art.1 c.122).

Le risorse destinate ai singoli comuni per le politiche di sviluppo delle risorse umane e alla

produttività del personale, previste dal contratto collettivo di lavoro del comparto e autonome

locali del 1° aprile 1999, sono trasferite in un unico fondo del nuovo comune con la medesima

destinazione (art.1 c.123).

Tutti gli atti normativi, i piani, i regolamenti, gli strumenti urbanistici ed i bilanci dei comuni

oggetto della fusione restano vigenti fino all'entrata in vigore dei corrispondenti atti del

commissario o degli organi del nuovo comune (art.1 c.124, lett. a).

I revisori dei conti decadono al momento dell’istituzione del nuovo comune e fino alla nomina

del nuovo organo di revisione contabile le funzioni sono svolte dall’organo di revisione in

carica nel comune più popoloso (art.1 c.124, lett. b).

Il bilancio di previsione del nuovo comune deve essere approvato entro 90 giorni

dall'istituzione dal nuovo consiglio comunale, fatta salva l’eventuale proroga disposta con

decreto del Ministro dell’Interno (art.1 c.125, lett. a)

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Ai fini dell'esercizio provvisorio, si prende a riferimento la sommatoria delle risorse stanziate

nei bilanci definitivamente approvati dai comuni estinti nell'anno precedente (art.1 c.125, lett.

b).

Il nuovo comune approva il rendiconto di bilancio dei comuni estinti e subentra negli

adempimenti relativi alle certificazioni del patto di stabilità e delle dichiarazioni fiscali (art.1

c.125, lett. c).

Ai fini della determinazione della popolazione legale, la popolazione del nuovo comune

corrisponde alla somma della popolazione dei comuni estinti (art.1 c.126).

Nei documenti dei cittadini e delle imprese, l'indicazione della residenza con riguardo ai

riferimenti dei comuni estinti, resta valida dalla data di istituzione del nuovo comune e sino alla

scadenza naturale (art.1 c.127).

I codici di avviamento postale dei comuni preesistenti possono essere conservati nel nuovo

comune (art.1 c.129).

1.4. Legge 190/2014 "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale

dello Stato" (legge di stabilità del 2015).

Nel proseguire l'intervento a favore delle unioni e fusioni di Comuni, il legislatore ha previsto

precise misure incentivanti anche nella legge di stabilità 2015.

L'art.1 comma 450 dispone infatti che ai comuni istituiti a seguito di fusioni che abbiano un

rapporto della spesa personale sulla spesa corrente inferiore al 30 per cento non si applicano,

nei primi 5 anni dalla fusione, i vincoli stabiliti dalla normativa vigente per l’assunzione

mediante contratti a tempo determinato, fermo restando il limite della spesa complessiva per il

personale sostenuta dai singoli enti nell’anno precedente la fusione, ed i vincoli generali

sull’equilibrio dei bilanci;

L'art.1 comma 498 disciplina poi l’assoggettamento alle regole del patto di stabilità interno dei

comuni istituiti a seguito di fusione a decorrere dal 2011. Per tali enti è prevista l’applicazione

delle regole del patto dal quinto anno successivo a quello della loro istituzione.

Ai fini della determinazione degli obiettivi programmatici, tali enti assumono, come base di

riferimento, le risultanze dell’ultimo triennio disponibile.

Inoltre, si limita alle sole province istituite dal 2011 le disposizioni del comma 23 dell’articolo

31 della legge n. 183 del 2011, che disciplinano la decorrenza dell’assoggettamento alle

regole del patto dal terzo anno successivo a quello della loro istituzione. Tali regole non sono

invece applicabili alle città metropolitane e alle province oggetto di riordino ai sensi della legge

7 aprile 2014, n. 56 che sono pertanto soggetti alle regole del Patto già nel 2015.

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1.5. La procedura per la fusione

Il quadro di riferimento, come accennato in precedenza, è delineato dall’articolo 15 del TUEL,

che rimanda alla legislazione regionale per la disciplina di dettaglio.

La Regione Emilia Romagna ha provveduto a dettare tale disciplina con il Titolo III della Legge

Regionale 8 luglio 1996, n. 24.

La normativa prevede due distinte procedure per l’istituzione di nuovi comuni, anche mediante

fusione: una d’iniziativa “popolare” ed una di iniziativa regionale.

Nel caso di specie, l’iniziativa popolare, riconosciuta ai cittadini o ai consigli comunali, non è

percorribile in quanto i Comuni di Polesine Parmense e Zibello non raggiungono i requisiti

numerici previsti dallo Statuto Regionale per presentare proposte di legge.

Gli stessi soggetti possono tuttavia stimolare l’iniziativa regionale.

In particolare, a norma dell’articolo 8, comma 2, della citata Legge Regionale 24/96, gli organi

consiliari dei Comuni interessati possono presentare istanza alla Giunta Regionale affinché

essa si faccia promotrice della procedura.

L’istanza è deliberata dai Consigli comunali con le maggioranze qualificate previste per le

modifiche statutarie (due terzi dei consiglieri assegnati, ovvero la maggioranza assoluta dei

componenti assegnati ottenuta in due sedute a non oltre trenta giorni di distanza l’una

dall’altra).

È inoltre possibile che la dichiarazione di volontà degli enti locali sia supportata da

un’espressione popolare resa attraverso un referendum preventivo (art.11, comma 5).

Gli esiti della consultazione, da tenersi non oltre un anno prima dell’istanza, sono allegati a

questa. Il referendum popolare preventivo consente un’accelerazione della procedura

istruttoria presso gli organi regionali, i quali dovrebbero altrimenti promuovere d’ufficio la

consultazione delle popolazioni interessate.

Il referendum è di carattere consultivo, ed il suo esito non è pertanto vincolante ai fini della

decisione finale.

Una volta ricevuta l’istanza dai Consigli Comunali, ed entro i sessanta giorni successivi, la

Giunta Regionale verifica, anzitutto, la regolarità della stessa e la sussistenza dei presupposti

formali e sostanziali.

In caso di accoglimento dell’istanza, la Giunta elabora il progetto di legge regionale di

istituzione del nuovo Comune e lo presenta al Consiglio Regionale (art. 8, comma 4),

allegando una relazione di accompagnamento che illustra la conformità del progetto di fusione

al programma di riordino territoriale e fornisce le necessarie informazioni territoriali

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demografiche, socio-economiche, finanziarie ed economico-patrimoniali relative agli enti locali

coinvolti (art. 8, comma 5).

La relazione di accompagnamento al progetto di legge deve altresì contenere la descrizione

dei confini del Comune da istituire o dei Comuni comunque interessati a modificazioni e le

relative rappresentazioni cartografiche.

La relazione al progetto d’istituzione del nuovo Comune deve essere motivata con specifico

riguardo alla obiettiva sussistenza di condizioni finanziarie sufficienti a provvedere all’esercizio

delle funzioni istituzionali e all’organizzazione e gestione dei servizi pubblici comunali (art. 8,

comma 6). Se il progetto d’iniziativa comunale fosse stato preceduto da un referendum

popolare, al progetto dovrebbe essere allegata anche una dichiarazione ufficiale dei risultati

delle consultazioni effettuate (art. 8, comma 7).

Negli otto giorni successivi, il progetto di legge è inviato alla Provincia cui appartengono i

Comuni interessati, per l’espressione del parere di competenza, che dev’essere reso entro

sessanta giorni (art. 10, commi 1 e 3).

A questo punto il progetto di legge, la documentazione accompagnatoria ed i pareri degli enti

sono esaminati in sede referente da un’apposita Commissione consiliare, che redige una

propria relazione e la trasmette entro quindici giorni al Consiglio Regionale (art. 10, comma 4).

Il referendum consultivo popolare, se non è stato realizzato in via anticipata dai singoli enti

interessati, è disposto obbligatoriamente dal Consiglio regionale sui progetti di legge per la

modifica delle circoscrizioni e delle denominazioni comunali, quando la proposta sia conforme

al programma di riordino territoriale (art. 11, comma 1).

Al referendum possono esprimere il loro parere tutti gli elettori dei Comuni interessati, nel caso

di fusione (art. 11, comma 2).

Il Consiglio regionale definisce il quesito da sottoporre alla consultazione popolare e l’ambito

territoriale entro il quale gli elettori sono chiamati a votare (art. 12, comma 1).

Il referendum è indetto dal Presidente della Regione entro 10 giorni dalla delibera del

Consiglio regionale (art. 12, comma 2).

I risultati del referendum sono indicati sia nel loro complesso, sia sulla base degli esiti distinti

per ciascuna parte del territorio (art. 12, comma 7).

La procedura si chiude con l’approvazione della legge istitutiva del nuovo Comune da parte

del Consiglio regionale.

Se il referendum era stato realizzato in via preventiva, Il Consiglio può deliberare

immediatamente sul progetto di legge.

In caso di svolgimento di referendum successivo, la votazione del Consiglio sul progetto di

legge resta sospesa fino alla pubblicazione nel Bollettino ufficiale della Regione dei risultati del

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referendum. Il Consiglio, in questo caso, delibera definitivamente sul progetto di legge entro i

successivi 60 giorni (art. 13, comma 1 e 3).

La legge contiene anche i criteri generali per la disciplina dei rapporti di successione fra i

Comuni preesistenti ed il nuovo Comune istituito (art. 14).

IPOTESI DI CRONOPROGRAMMA PER FUSIONE COMUNI DI ZIBELLO E POLESINE PARMENSE

Data ipotizzata Fase del procedimento ai sensi della l.r. n. 24/1996 Ente/organo competente

4 maggio 2015 Adozione delle deliberazioni con maggioranza qualificata da parte dei Consigli Comunali , che intendono chiedere alla Giunta regionale di predisporre il progetto di legge di fusione (art. 8, c. 2) e loro trasmissione alla Giunta regionale

Consigli comunali interessati

↓ entro 60 giorni dall’istanza

11 maggio 2015

Presentazione, da parte della Giunta regionale , all’Assemblea legislativa, del progetto di legge e della relazione di accompagnamento (art. 8, c. 4)

Giunta regionale

↓ entro 8 giorni dalla presentazione del progetto di legge

19 maggio 2015

Trasmissione del progetto di legge alla Provincia di Parma (art. 10, c.1)

Assemblea legislativa

↓ decorsi 60 giorni dalla trasmissione del progetto di legge

Fine maggio 2015

Acquisizione del parere della Provincia oppure se ne prescinde (art. 10, c. 3)

Provincia di Parma

↓ entro 15 giorni

Giugno 2015

Commissione Assembleare competente esamina progetto di legge e parere e li trasmette con una relazione all’Assemblea legislativa (art. 10, c. 4)

Commissione Assembleare

competente

↓ Prima seduta utile dell’Assemblea legislativa

Luglio 2015

L’Assemblea legislativa esamina il testo e delibera sull’indizione del referendum (art. 11, c. 1-bis); se viene deliberata l’indizione, l’Assemblea definisce il quesito e l’ambito territoriale (art. 12, c. 1)


↓ entro 10 giorni

17

Luglio 2015

Emanazione del decreto del Presidente della Regione di indizione del referendum (art. 12, c. 2)

Presidente della Regione

Il comma 3 dell’art. 12 della legge n. 24 del 1996. Il secondo periodo del comma 3 prevede che <<Qualora il decreto sia emesso dopo il 1° aprile, il periodo utile per la convocazione degli elettori decorre dal successivo 15 settembre>>. Il decreto emanato dopo il 1 aprile può fissare il referendum in data successiva al 15 settembre. Ipotizzando una domenica di ottobre quattro sono le domeniche utili (4, 11, 18,25 ottobre 2015). La scelta andrebbe fatta tenendo conto anche degli adempimenti preelettorali al fine di evitare che debbano svolgersi prevalentemente in agosto. A tal fine potrebbe essere ipotizzata quella dell’11 ottobre, data nella quale è già stato indetto un altro referendum per la fusione di comuni.

↓ Data di convocazione degli elettori fissata nel decreto

11 ottobre 2015 Una domenica di ottobre Svolgimento del referendum

↕ entro 20 giorni antecedenti quello fissato per la votazione

21 settembre 2015 Costituzione, presso il Tribunale di Parma, dell’Ufficio centrale circoscrizionale per il referendum (Ufficio provinciale), la cui composizione e le cui funzioni sono disciplinate dalla normativa regionale vigente in materia di referendum (art. 12, c. 6)

Tribunale di Parma e Regione

Ottobre 2015 L’Ufficio provinciale per il referendum trasmette il verbale con i risultati del referendum al Presidente della Giunta regionale (art. 12, c. 8)

Ufficio centrale circoscrizionale

per il referendum (Ufficio provinciale)

Ottobre 2015 Il Presidente della Giunta regionale dispone la pubblicazione del verbale nel Bollettino Ufficiale della Regione e lo invia al Presidente dell’Assemblea legislativa (art. 12, c. 8)

Presidente della Giunta regionale

Ottobre Pubblicazione del verbale nel Bollettino Ufficiale della Regione

Strutture della Giunta regionale

↓ entro 60 giorni dalla pubblicazione del verbale sul BURER

Dicembre 2015 L’Assemblea legislativa delibera definitivamente sul progetto di legge (art. 13, c. 2)


↓ Entro Dicembre 2015 Promulgazione, pubblicazione

ed entrata in vigore della legge regionale con la procedura d’urgenza, se necessario

Presidente della Giunta regionale

18

Capitolo 2

Caratteristiche territoriali e demografiche dei due comuni

19

2.1 Analisi delle caratteristiche territoriali

I Comuni di Polesine Parmense e Zibello giacciono nella bassa pianura padana ad una

distanza di circa 35 km da Parma, da cui amministrativamente dipendono, a 25 km da

Cremona e a 30 da Piacenza. Il territorio dei due Comuni, totalmente pianeggianti, si estende

per circa 26 kmq. per Zibello e per 25 kmq per Polesine Parmense.

Una peculiarità è data dal rapporto tra residenti e territorio che ha determinato valori non

particolarmente elevati di densità abitativa. Il Comune di Zibello presenta una densità abitativa

leggermente più elevata rispetto all’altro Comune.

La popolazione dei due Comuni nell’insieme raggiunge 3.302 abitanti, come esposto nella

sottostante tabella.

Comuni Superficie in kmq

Residenti all’1/1/2014

Densità di popolazione

per kmq Sindaci Prossime

elezioni

Zibello 23,62 1.837 77,79 Andrea Censi 2019

Polesine P.se 24,9 1.465 58,84 Sabrina Fedeli 2019

Totale 48,52 3.302 68,05 L’accorpamento tra i due Comuni assumerebbe particolare rilievo soprattutto nel contesto

provinciale caratterizzato da numerosi Comuni di dimensioni più elevate rispetto ai due

Comuni oggetto della fusione. Nell’immagine che segue vengono rappresentate visivamente le

dimensioni dei Comuni della provincia di Parma.

Tutti i paesi posti lungo l’asta del grande fiume Po sono caratterizzati da un reticolo di canali e

strade che ha assunto l'aspetto attuale attraverso un processo di lunga durata. Su di essi ha

profondamente inciso l'opera degli agenti naturali, primo fra tutti il Po, lungo i cui argini corrono

numerose strade e canali.

Il clima è quello tipico della pianura padana e delle zone rivierasche del Po: freddo d'inverno,

caldo d'estate, con una forte umidità presente tutto l'anno che accentua ancora di più gli effetti

degli sbalzi termici annui. Le coltivazioni sono di tipo intensivo, e riguardano principalmente

mais, orzo e frumento, barbabietole, pomodori; grandi sono le estensioni dei prati, che

garantiscono il foraggio per le piccole e medie stalle degli allevatori locali.

I paesaggi più gradevoli, ricchi di fascino e coinvolgenti per chi vi si avventura, sono quelli del

grande fiume, dei suoi argini, delle sue anse, dove flora e fauna tipiche ancora sopravvivono

pressoché indisturbate.

20

Illustrazione 2.1: Posizione e dimensioni dei due comuni all’interno della provincia di Parma

Tra tutti i paesi che si trovano lungo il fiume Po, Polesine Parmense è senza dubbio quello che

vanta i maggiori legami con esso, a partire già dal nome (é l'unico centro di tutta la zona il cui

nome si rifà direttamente alla presenza del grande fiume). Il nome deriva dal fatto che il borgo

anticamente sorse su un “Polecine”, vale a dire una piccola isola del Po che, trascinata dalla

corrente, è arrivata ad espandersi e a congiungersi poi con la riva.

Nel corso della storia il fiume è stato un'autentica fonte di vita per entrambi i Comuni; non

poche famiglie traevano infatti il loro sostegno dalla pesca, dall'escavazione e dal trasporto di

ghiaia e sabbia. Decisamente ridimensionato questo legame atavico, attualmente il Po

rappresenta, per la borgata della Bassa, un grosso elemento di richiamo turistico.

Al porticciolo di Polesine possono approdare i turisti che navigando sul grande fiume si

accingono a visitare le "Terre Verdiane" e a gustare i sapori tipici della zona.

Fiore all'occhiello di questa zona, sono le prelibatezze gastronomiche che offre questa terra:

siamo infatti nella zona del Culatello di Zibello e del Parmigiano Reggiano.

Nelle trattorie locali si possono trovare anche altre delizie tra cui ottimi piatti a base di pesce di

fiume (anguilla, storione, pesce gatto) e specialità tipiche della rinomata cucina padana.

I fattori territoriali che accomunano i due Comuni possono sicuramente favorirne la fusione,

soprattutto perché:

21

• il territorio dei due Comuni mostra elementi naturali e storici di pregio che, se preservati

e trasformati in fattore distintivo, rappresentano un valore aggiunto di notevole

importanza anche per il nuovo Comune,

• la scelta dell’aggregazione consegnerebbe al nuovo Comune un ruolo di rilievo nel

contesto provinciale, sia per la valenza turistico gastronomica, sia per le potenzialità di

sviluppo dell’economia legata principalmente all’agricoltura ed alle attività estrattive.

2.2 Analisi delle caratteristiche demografiche

La popolazione dei Comuni di Polesine Parmense e di Zibello è rispettivamente di 1.465 e

1837 abitanti e la loro fusione porterebbe alla costituzione di un nuovo Comune con una

popolazione di 3.302 abitanti (dati 2014). Da un punto di vista strettamente demografico, il

principale impatto della fusione sui Comuni stessi e sul territorio circostante sarebbe proprio

l’aumento della popolazione e la modifica della densità abitativa.

L’accorpamento assumerebbe particolare rilievo nel contesto provinciale parmense,

caratterizzato da pochi Comuni con una popolazione inferiore ai 1.500 abitanti.

Nello specifico la provincia di Parma è composta da 47 Comuni dei quali ben 18 presentano

popolazione inferiore a quella che andrebbe ad assumere il nuovo Comune sorto dai due.

Nella tabella 2.1 viene rappresentata la popolazione complessiva per Comune a valori assoluti

per l’anno 2013.

Tabella 2.2: Popolazione complessiva di comuni della provincia di Parma - Anno 2013

Comune Femmine Maschi Totale

Albareto 1.117 1.073 2.190

Bardi 1.156 1.150 2.306

Bedonia 1.829 1.785 3.614

Berceto 1.067 1.105 2.172

Bore 393 420 813

Borgo Val di Taro 3.721 3.508 7.229

Busseto 3.585 3.550 7.135

Calestano 1.026 1.115 2.141

Collecchio 7.312 7.037 14.349

Colorno 4.612 4.512 9.124

Compiano 560 557 1.117

Corniglio 1.009 1.003 2.012

Felino 4.470 4.300 8.770

Fidenza 13.874 12.782 26.656

Fontanellato 3.533 3.504 7.037

Fontevivo 2.803 2.829 5.632

Fornovo di Taro 3.213 3.097 6.310

22

Langhirano 5.112 5.001 10.113

Lesignano de' Bagni 2.470 2.502 4.972

Medesano 5.478 5.422 10.900

Mezzani 1.687 1.689 3.376

Monchio delle Corti 472 510 982

Montechiarugolo 5.276 5.335 10.611

Neviano degli Arduini 1.854 1.867 3.721

Noceto 6.621 6.445 13.066

Palanzano 568 585 1.153

Parma 99.816 90.706 190.522

Pellegrino Parmense 541 549 1.090

Polesine Parmense 760 743 1.503

Roccabianca 1.536 1.529 3.065

Sala Baganza 2.757 2.810 5.567

Salsomaggiore Terme 10.253 9.809 20.062

San Secondo Parmense 2.897 2.818 5.715

Sissa 2.159 2.076 4.235

Solignano 852 926 1.778

Soragna 2.436 2.458 4.894

Sorbolo 4.904 4.726 9.630

Terenzo 571 639 1.210

Tizzano Val Parma 1.061 1.077 2.138

Tornolo 544 543 1.087

Torrile 3.830 3.812 7.642

Traversetolo 4.836 4.649 9.485

Trecasali 1.914 1.850 3.764

Valmozzola 289 276 565

Varano de' Melegari 1.380 1.318 2.698

Varsi 656 622 1.278

Zibello 950 872 1.822

Totale 229.760 217.491 447.251 Analizzando nello specifico il “trend” della popolazione residente totale a Zibello e a Polesine

negli ultimi 6 anni è possibile vedere come il dato nei due Comuni sia molto simile:

Tabella 2.3: Trend della popolazione residente totale

Popolazione 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Zibello 1.947 1.911 1.908 1.863 1.850 1.822

Polesine Parmense 1.481 1.494 1.501 1.522 1.521 1.503

TOTALE 3.428 3.405 3.409 3.385 3.371 3.325

Le tabelle sottostanti presentano alcuni indicatori che consentono di valutare la struttura

demografica dei due Comuni per l’anno 2013 considerati sia separatamente che

23

congiuntamente. La struttura per età della popolazione è molto simile tra i due Comuni, anche

se Polesine ha una popolazione leggermente inferiore rispetto a quella di Zibello.

Tabella 2.4: Struttura demografica dei due Comuni per l’anno 2013

POLESINE PARMENSE ZIBELLO

Età Femmine Maschi Totale Femmine Maschi Totale

0-4 32 32 64 34 29 63

5-9 38 33 71 36 21 57

10-14 40 28 68 33 27 60

15-19 30 23 53 42 45 87

20-24 30 51 81 39 44 83

25-29 57 56 113 35 45 80

30-34 45 49 94 53 51 104

35-39 52 47 99 50 71 121

40-44 59 58 117 59 85 144

45-49 56 57 113 75 61 136

50-54 49 61 110 75 75 150

55-59 49 44 93 70 59 129

60-64 39 49 88 53 57 110

65-69 39 40 79 54 56 110

70-74 41 44 85 71 46 117

75-79 33 31 64 56 46 102

80-84 30 22 52 48 20 68

85-89 26 13 39 45 26 71

90-94 10 4 14 18 8 26

95-100 4 1 5 4 0 4

100-104 1 0 1 0 0 0

Oltre 104 0 0 0 0 0 0

TOTALE 760 743 1503 950 872 1822 Tabella 2.5: Indici demografici caratterizzanti la popolazione dei due Comuni - Anno 2013

INDICI DEMOGRAFICI (a. 2013) POLESINE ZIBELLO

Indice di vecchiaia 167,00 276,67

Indice di dipendenza totale 56,40 59,27

Indice di dipendenza giovanile 21,12 15,73

Indice di dipendenza senile 35,28 43,53

Indice di struttura pop. attiva 118,41 140,84

Indice di ricambio pop. attiva 166,04 126,44 L’indice di vecchiaia costruito moltiplicando per 100 il rapporto fra la popolazione con età

superiore a 64 anni e quella con età inferiore a 15, è di 276,67 per Zibello e 167,00 per

Polesine; la popolazione di Zibello presenta quindi una struttura per età più sbilanciata verso

le fasce alte. Gli indici di dipendenza strutturale consentono di analizzare che per 100 residenti

24

in età attiva, compresa cioè tra i 15 e 64 anni, a Zibello risiedono 43,53 persone con età

superiore a 64 anni e 15,73 persone con età inferiore ai 15, mentre a Polesine rispettivamente

35,28 e 21,12.

L’indice di struttura della popolazione attiva è il rapporto tra la popolazione residente in età 40-

64 e la popolazione in età 15-39 moltiplicato 100 ed esprime la composizione della

popolazione lavorativa. L'invecchiamento della popolazione attiva è pertanto tanto minore

quanto più l'indicatore è basso. Tra i due Comuni oggetto di analisi risulta più basso l’indice

del Comune di Polesine.

L’indice di ricambio della popolazione attiva è il rapporto tra la popolazione residente in età 60-

64 e la popolazione in età 15-19 moltiplicato 100. Esso indica le possibilità di lavoro che

derivano dai posti resi disponibili da coloro che lasciano l'attività lavorativa per il

raggiungimento dell'età pensionabile. In questo caso risulta leggermente superiore l’indice per

il Comune di Polesine, pari a 166,04 contro i 126,44 di Zibello (ovviamente essendo più

anziana la popolazione di Zibello).

Tutto ciò considerato, si evidenzia che le differenze fra gli indici sono significative soprattutto

per la popolazione anziana, ma non tali da determinare disomogeneità non superabili; anzi il

mix di popolazione consentirà di sviluppare servizi adatti sia per minori che per anziani e

specializzati sfruttando le reciproche competenze sviluppate. Viene analizzata ora la

popolazione dei due Comuni con riferimento alla trasformazione del saldo naturale, dato dalla

differenza tra numero nati e numero morti, e del saldo migratorio, dato dalla differenza tra

numero immigrati e numero emigrati, dal 2010 al 2014. L’aumento o la diminuzione della

popolazione sono infatti determinati dalla combinazione dei due saldi: se la loro somma è

positiva, e quindi il totale dei nati ed immigrati supera il valore quello di morti ed emigrati, la

popolazione aumenta, in caso contrario la popolazione diminuisce.

Tabella 2.6: Trend del saldo naturale e del saldo migratorio nel quinquennio 2010-2014

SALDO NATURALE – anni 2010 - 2014

2010 2011 2012 2013 2014

Nati 9 12 12 10 8

Morti 22 22 22 17 20

POLESINE P.SE -13 -10 -10 -7 -12

Nati 16 11 11 15 25

Morti 55 31 37 29 35

ZIBELLO -39 -20 -26 -14 -10

TOTALI -52 -30 -36 -21 -22

25

SALDO MIGRATORIO – anni 2010 - 2014

2010 2011 2012 2013 2014

Immigrati 71 67 54 44 34

emigrati 37 59 40 73 57

POLESINE P.SE 34 8 14 -29 -23

immigrati 45 57 60 83 58

emigrati 52 53 50 52 52

ZIBELLO -7 4 10 31 6

TOTALI 27 12 24 2 -17

SINTESI dei SALDI NATURALE e MIGRATORIO – anni 2010 - 2014

2010 2011 2012 2013 2014

Immigrati + nati 80 79 66 54 42

Emigrati + morti 59 81 62 90 77

POLESINE P.SE 21 -2 4 -36 -35

Immigrati + nati 61 68 71 98 83

Emigrati + morti 107 84 87 81 87

ZIBELLO -46 -16 -16 17 -4

TOTALI -25 -18 -12 -19 -39 Va innanzitutto notato che per entrambi i Comuni il saldo naturale si mantiene negativo per il

quinquennio considerato.

Il saldo migratorio, invece, risulta positivo per il Comune di Polesine fino al 2012, mentre

risulta essere positivo dall’anno 2011 per il Comune di Zibello.

Analizzando infine la combinazione dei due saldi si può notare che i dati confermano le

dinamiche dello sviluppo demografico e quindi la popolazione risulta in diminuzione nel

quinquennio analizzato per entrambi i Comuni.

Prendendo in considerazione il dato multietnico interno della popolazione dell’Unione i cittadini

stranieri (adulti e minori) residenti sono così distribuiti:

• Polesine ospita 216 stranieri residenti (rappresentanti il 14,75% della popolazione), il

96% dei quali proviene da paesi non appartenenti all’Unione Europea,

• Zibello ospita 214 stranieri residenti (rappresentanti l’11,65% della popolazione), il 93%

dei quali proviene da paesi non appartenenti all’Unione Europea.

Nelle illustrazioni 2.2 e 2.3 si presentano le distribuzioni percentuali degli stranieri residenti

rispettivamente nel comune di Zibello e Polesine Parmense al 1.1.2015:

26

Illustrazione 2.2

ZIBELLO - DISTRIBUZIONE PERCENTUALE CITTADINANZE ST RANIERE - 1.1.2015

Moldavia4%

Marocco5%

Romania7%

Albania20%

India42%

ALTRI2%

Bosnia-Erzegov.2%

Costa d'Avorio2%

Filippine2%

Ucraina3%

Dominicana, Rep.2%

Nigeria1%

Etiopia1%

Brasile1%

Turchia1%

Sri Lanka (Ceylon)1%

Ghana1%

Russia1%

Spagna1%

Illustrazione 2.3

POLESINE P.SE - DISTRIBUZIONE PERCENTUALE CITTADINA NZE STRANIERE - 1.1.2015

Moldavia5,4%

Sri Lanka (Ceylon)6,9%

Bangladesh8,9%

Albania12,4%

India46,5%

ALTRI2,0%

Dominicana, Rep.2,0%

Cina3,0%

Romania3,0%

Marocco4,0%

Ucraina1,0%

Cuba1,0%

Paesi Bassi1,0%

Tunisia0,5%

Senegal0,5%

Costa d'Avorio0,5%

Ecuador0,5%

Brasile0,5%

Russia0,5%

27

Dai grafici si può notare la forte somiglianza tra i due Comuni rispetto al parametro analizzato.

Dai parametri analizzati nel presente capitolo si può osservare quindi che un processo di

aggregazione non darebbe luogo ad un insieme demografico sbilanciato e che nella

prospettiva di fusione il fatto che i due Comuni abbiano caratteristiche demografiche simili

assume particolare rilevanza.

In conclusione la dinamica demografica dei due Comuni risulta compatibile con la fusione ed

in grado di contrastare il fenomeno della riduzione della popolazione e del conseguente

spopolamento del territorio. Inoltre la combinazione di un comune più giovane, Polesine, con

quello di Zibello, con popolazione più anziana, riequilibra le fasce di età e consente al nuovo

comune di mantenere la specializzazione dei servizi e delle competenze del proprio personale

sia nei confronti della popolazione giovanile, sia nei confronti di quella anziana.

28

Capitolo 3

Il capitale sociale ed economico

29

3.1. Il capitale sociale: dipendenti classificati p er comune, categoria, ore settimanali, costo.

I Comuni di Polesine Parmense e Zibello hanno attualmente in carico un totale di 25

dipendenti, suddivisi tra gli enti secondo le indicazioni della tabella 3.1:

Tabella 3.1: Distribuzione dei dipendenti negli enti interessati alla fusione

POLESINE ZIBELLO TOTALE

12 13 25 Da considerare che la figura professionale dell’Assistente Sociale, dipendente del Comune di

Polesine Parmense, è completamente comandata fino al 30 aprile 2015 all’Unione Civica

“Terre del Po” (data della sua cessazione).

La composizione delle varie categorie che caratterizzano il personale dipendente dei tre enti è

rappresentato nella tabella 3.2.

Tabella 3.2: Tipologie di categorie professionali caratterizzanti il personale dei due Comuni.

Categorie POLESINE ZIBELLO TOTALE

Segretario 1 (quota) 1 (quota) 1

D 4 4 8

C 3 2 5

B 4 5 9

A 0 2 2

TOTALE 12 13 25 Le tabelle che seguono classificano i dipendenti dei due enti nei principali settori in cui

svolgono la loro attività.

I dipendenti del settore finanziario

Tabella 3.3: Figure professionali impiegate nel settore finanziario.

Cat. POLESINE ZIBELLO TOTALE

Ore settimanali

Costo (€) Ore settimanali


Costo (€)

Ragioniere capo D 18 27.173,38 36 55.037,27 54 82.210,65

Assist, contabile C 18 14.770,24 36 36.589,01 72 51.359,25

TOTALE 36 41.943,62 72 91.626,28 126 133.569,90

30

I dipendenti del settore Affari generali

Tabella 3.4: Figure professionali impiegate nel settore Affari Generali.


Ore settimanali

Costo (€) Ore

settimanali Costo (€)

Ore settimanali

Costo (€)

Responsabile D 36 56.717,52 36 56.717,52

Istruttore direttivo Amm. D 15 13.207,00 15 13.207,00

Istruttore Amm. C 54 46.777,88 54 46.777,88

Collaboratore Amm. B 36 31.369,06 36 31.369,06

Esecutore Amm. B 36 29.615,73 36 30.999,13 72 60.614,86

Cuoca B 36 30.827,23 36 30.827,23

Autista B 36 28.589,04 36 30.543,80 72 59.132,84

TOTALE 162 118.289,65 180 180.456,74 321 298.646,39 I dipendenti del settore socio-assistenziale

Tabella 3.5: Figure professionali impiegate nel settore socio-assistenziale.


Ore settimanali

Costo (€) Ore


Ore settimanali

Costo (€)

Assistente Sociale D 18 28.144,13 18 28.144,12 36 56.288,25

TOTALE 18 28.144,13 18 28.144,12 36 56.288,25

I dipendenti del settore tecnico

Tabella 3.6: Figure professionali impiegate nel settore tecnico.


Ore settimanali

Costo (€) Ore


Ore settimanali

Costo (€)

Responsabile D 36 48.092,01 36 64.691,59 72 112.783,60

Assistente tecnico C 36 29.540,46 36 32.722,80 72 62.263,26

Operaio / necroforo B 36 30.642,99 36 33.343,87 72 63.986,86

Operaio A 36 28.740,16 36 28.740,16

Necroforo B 36 28.462,29 36 28.462,29

Operaio inserviente A 36 21.471,16 36 21.471,16

TOTALE 144 136.737,75 180 180.969,58 324 317.707,33

Tra i dipendenti degli enti oggetto di analisi sono incluse anche le figure dei Segretari

Comunali.


Ore settimanali



Costo (€)

Segretario Generale D 6 12.002,20 3 5.601,02 9 17.603,22 TOTALE 6 12.002,20 3 5.601,02 9 17.603,22

31

Il Segretario generale del Comune di Polesine Parmense e Zibello svolge attività di Segreteria

a seguito della stipulazione di una convenzione con i Comuni di:

• Borgonovo Val Tidone – PC (Comune capofila),

• Gazzola – PC

• Ziano Piacentino – PC

• Piozzano - PC

Le figure professionali nel complesso

Tabella 3.8: Figure professionali impiegate nel complesso.

RUOLO N. CATEGORIA ORE COSTO (€)

Segretario Generale 1 - 9 17.603,22

Ragioniere Capo 2 D 54 82.210,65

Assistente Contabile 2 C 72 51.359,25

Responsabile Affari Generali 1 D 36 56.717,52

Istruttore direttivo Amm. 1 D 15 13.207,00

Istruttore Amm. 1 C 54 46.777,88

Collaboratore Amm. 1 B 36 31.369,06

Esecutore Amm. 2 B 72 60.614,86

Cuoca 1 B 36 30.827,23

Autista scolastico/operaio 2 B 72 59.132,84

Assistente Sociale 1 D 36 56.288,25

Responsabile ufficio tecnico 2 D 72 112.783,60

Assistente tecnico 2 C 72 62.263,26

Operaio necroforo 2 B 72 63.986,86

Operaio 1 A 36 28.740,16

Necroforo 1 B 36 28.462,29

Operaio inserviente 1 A 36 21.471,16

TOTALE 823.815,09

Gli organigrammi

Le illustrazioni che seguono presentano gli attuali organigrammi degli enti interessati dalla

fusione e un’ipotesi di organigramma che potrebbe essere considerato quale proposta per i

dipendenti del nuovo comune.

32

Illustrazione 3.1: Organigramma attuale del Comune di Polesine Parmense.

Illustrazione 3.2: Organigramma attuale del Comune di Zibello.

Illustrazione 3.3: Organigramma dell’Unione Civica Terre del Po (cessazione 30.04.2015)

Illustrazione 3.4: Organigramma potenziale del nuovo comune.

33

Quest’ultimo organigramma rappresenta solo una prima ipotesi di proposta per la

riorganizzazione dell’attuale personale dipendente delle tre istituzioni nel nuovo comune

nascente dalla fusione.

Si suggerisce la creazione in organigramma di un apposito ufficio con specifiche competenze

per la gestione dei contributi statali e regionali derivanti dalla fusione, per l’attivazione degli

eventuali progetti necessari al loro conseguimento, oltre che per la rendicontazione dei fondi

ricevuti.

3.2 Gli investimenti, l’indebitamento e il patrimon io netto

Nel seguente paragrafo vengono analizzati gli investimenti, il livello di indebitamento e la

consistenza del patrimonio netto per i Comuni e per l’Unione Civica Terre del Po.

Limiti dell’analisi possono riguardare, ad esempio, il valore degli investimenti che potrebbero

essere disomogenei tra i comuni (valori storici o valori correnti per la determinazione delle

immobilizzazioni).

Per effettuare tale analisi risulta necessario utilizzare il Conto del Patrimonio, così come

definito dall’ art. 230 del TUEL.

Tale prospetto, insieme al conto del bilancio e al conto economico, compone il rendiconto e

completa l’informazione sulla situazione finanziaria, economica e patrimoniale dell’ente locale.

Il Conto del Patrimonio rileva gli investimenti e le fonti di finanziamento dell’Ente alla fine di

ogni periodo amministrativo. Nei beni e nei rapporti di cui sopra sono compresi sia quelli di

natura finanziaria (crediti e debiti di finanziamento), sia quelli di carattere economico (fattori

produttivi). Il risultato finale calcolato per differenza indica la consistenza netta del patrimonio

dell’Ente.

Risulta importante evidenziare la differenziazione che esiste tra i beni del patrimonio

indisponibile e disponibile. I primi hanno un vincolo di destinazione, ovvero sono destinati a

soddisfare necessità correlate con la stessa attività degli enti pubblici, con la conseguenza che

essi non possono essere “distratti” dall’uso pubblico loro assegnato se non per volontà della

stessa Amministrazione e nelle forme stabilite dalla legge. Tali limitazioni non sussistono per i

beni del patrimonio disponibile i quali soggiacciono totalmente alle regole del diritto comune.

Gli elementi attivi e passivi del conto del patrimonio devono trovare corrispondenza nei valori

espressi dall’inventario che, a norma dell’art. 230 del TUEL, devono essere aggiornati

annualmente. Le rilevazioni inventariali costituiscono pertanto il riferimento base per le varie

configurazioni patrimoniali necessarie al buon andamento della gestione dell’Ente.

Lo schema di stato patrimoniale degli enti locali, come si evince dalle tabelle riportate di

seguito, è strutturato in due sezioni che raccolgono le attività classificate per destinazione

(Immobilizzazioni, Attivo Circolate, Ratei e Risconti attivi) e le passività ripartite seguendo la

34

natura delle fonti di finanziamento (Patrimonio Netto, Conferimenti, Debiti, Ratei e Risconti

passivi). In calce a tali sezioni vengono posti i conti d’ordine, ovvero informazioni che

evidenziano impegni e rischi di particolare rilevanza della gestione dell’ente.

Come sopra anticipato, i due Comuni e l’Unione Civica Terre del Po vengono analizzati sotto il

profilo della solidità patrimoniale e sotto il profilo del livello di indebitamento.

L’obiettivo dell’analisi della solidità è quello di verificare se la struttura finanziaria dei Comuni

presenta caratteristiche tali da garantire un buon grado di elasticità dell’attivo e del passivo.

L’elasticità dell’attivo può essere rilevata con un indice che rapporta le Attività a breve alle

Passività a breve (l’indice è elastico se il rapporto è > 1).

L’elasticità delle passività può essere rilevata con un indice che rapporta le Passività

correnti al Passivo totale.

L’indice di copertura delle immobilizzazioni viene utilizzato per verificare il grado di solidità,

ovvero il rapporto tra il capitale proprio e le attività fisse, indicatore che esprime la capacità

dell’ente di autofinanziare le immobilizzazioni.

Con riferimento all’analisi del profilo dell’indebitamento viene utilizzato l’indice che esamina

la composizione delle fonti finanziarie rese disponibili per la gestione degli Enti.

Tale indice, dato dal rapporto tra i Mezzi di Terzi e il Capitale Proprio, esprime la misura

dell’equilibrio tra le diverse fonti di finanziamento e sarà tanto maggiore quanto più alta sarà

l’esposizione debitoria verso i terzi rispetto alle risorse provenienti dall’Ente stesso.

Per analizzare invece in quale misura il totale dei mezzi investiti sono stati finanziati dal

capitale proprio e completare il giudizio sull’indipendenza finanziaria viene utilizzato l’indice

del grado di indebitamento, ovvero il rapporto del Capitale Investito sul Capitale Proprio, che

rileva in quale misura il totale dei mezzi investiti dal Comune è stato finanziato dal Capitale

Proprio.

Il Conto del Patrimonio dei Comuni di Polesine e Zibello e dell’Unione Civica Terre del Po per

gli anni 2010-2011-2012-2013 viene rappresentato nelle tabelle sottostanti.

In particolare si presenta l’evoluzione dei dati nel tempo per ciascuno di essi.

Successivamente si commentano brevemente alcuni indici in termini comparativi.

35

Tabella 3.9: Conto del Patrimonio del comune di Polesine per il periodo 2010-2013.

IMMOBILIZZAZIONIIMMOBILIZZAZIONI IMMATERIALI

1) Costi pluriennali capitalizzati

(relativo fondo di ammortamento in detrazione)

Totale - -

IMMOBILIZZAZIONI MATERIALI

1) Beni demaniali (relativo f.do amm.to in detraz.) 6.125.364,78 5.981.968,10 6.860.944,32 7.834.476,37

2) Terreni (patrimonio indisponibile) 17.183,16 17.183,16 17.183,16 17.183,16

3) Terreni (patrimonio disponibile) 815,63 815,63 815,63 815,63

4) Fabbricati (patrimonio indisponibile) 1.021.280,31 991.710,45 961.959,14 933.100,37


5) Fabbricati (patrimonio disponibile) 453.718,29 469.866,17 455.770,18 442.097,07


6) Macchinari, attrezzature e impianti 13.170,19 16.294,66 13.850,46 11.772,89


7) Attrezzature e sistemi informatici 33.810,63 32.725,81 27.816,94 23.644,40


8) Automezzi e motomezzi 28.483,78 22.787,02 18.229,62 14.583,70


9) Mobili e macchine d'ufficio 3.977,20 24.557,11 20.873,54 17.742,51


10) Universalità di beni (patrimonio indisponibile) 606,39 515,43 438,12 372,40


11) Universalità di beni (patrimonio disponibile) 1.169,42 994,00 844,90 718,17


12) Diritti reali su beni di terzi - - - -

13) Immobilizzazioni in corso - - - -

Totale 7.699.579,77 7.559.417,54 8.378.726,01 9.296.506,66

IMMOBILIZZAZIONI FINANZIARIE

1) Partecipazioni in:

a) imprese controllate

b) imprese collegate

c) altre imprese

2) Crediti verso



c) altre imprese

3) Titoli (investimenti a medio e lungo termine)

4) Crediti di dubbia esigibilità

(detratto il fondo svalutazione crediti)

5) Crediti per depositi cauzionali

Totale - - -

TOTALE IMMOBILIZZAZIONI 7.699.579,77 7.559.417,54 8.378.726,01 9.296.506,66

CON SUNTIVO 2012

CON SUNTIVO 2013

CON SUNTIVO 2011

CON SUNTIVO 2010

36

ATTIVO CIRCOLANTE

RIMANENZE

Totale - - -

CREDITI

1) Verso contribuenti 262.271,09 221.932,47 243.603,95 92.647,78

2) Verso enti del sett. pubblico allargato

a) Stato - correnti 0,00 0,00 0,00 0,00

- capitale 0,00 0,00 0,00 0,00

b) Regione - correnti 0,00- 0,00- - -

- capitale 109.686,05 115.636,05 454.488,55 423.250,70

c) Altri - correnti 0,00 0,00 - 2.067,00

- capitale 6.052,80 6.052,80 181.052,80 105.000,00

3) Verso debitori diversi - - - -

a) verso utenti di servizi pubblici 24.989,24 21.329,44 15.443,22 107.109,30

b) verso utenti di beni patrimoniali 0,00 4.051,76 1.760,61 1.724,16

c) verso altri - correnti 209.341,82 206.252,83 273.618,19 97.011,35

- capitale 97.860,00 224.522,65 133.021,76 20.504,25

d) da alienazioni patrimoniali - 275.000,00 760.000,00 -

e) per somme corrisposte c/terzi 90.152,80 59.381,80 117.803,95 66.088,44

4) Crediti per Iva

5) Per depositi

a) banche 144,84 308,12 235,72 1.495,66

b) Cassa Depositi e Prestiti 65.000,00 159.793,27 294.793,27 158.700,00

Totale 865.498,63 1.294.261,18 2.475.822,02 1.075.598,64

ATTIVITA' FINANZIARIE CHE NON

COSTITUISCONO IMMOBILIZZI

1) Titoli

Totale

DISPONIBILITA' LIQUIDE

1) Fondo di cassa 675.818,87 626.202,64 344.470,41 489.075,82

2) Depositi bancari

Totale 675.818,87 626.202,64 344.470,41 489.075,82

TOTALE ATTIVO CIRCOLANTE 1.541.317,50 1.920.463,82 2.820.292,43 1.564.674,46

RATEI E RISCONTIRatei attivi - -

Risconti attivi - -

TOTALE RATEI E RISCONTI - - -

TOTALE DELL'ATTIVO (A + B + C) 9.240.897,27 9.479.881,36 11.199.018,44 10.861.181,13

CONTI D'ORDINE

OPERE DA REALIZZARE 637.528,49 630.527,77 1.272.140,64 461.050,06

BENI CONFERITI IN AZIENDE SPECIALI

BENI DI TERZI

TOTALE CONTI D'ORDINE 630.527,77 1.272.140,64 461.050,06

37

L’analisi della struttura finanziaria del comune di Polesine Parmense rivela le seguenti peculiarità:

1. la struttura degli investimenti del comune è in gran parte costituita da immobilizzazioni

materiali. In altri termini le attività circolanti (crediti e disponibilità liquide in gran parte)

rappresentano una percentuale piuttosto bassa del totale degli investimenti.

2. Le fonti di finanziamento del comune sono in gran parte costituite da patrimonio netto e

conferimenti (mezzi propri). Insieme ai mutui e ai prestiti tali fonti, nel complesso,

PATRIMONIO NETTO

Netto patrimoniale 4.424.196,06 4.438.083,46 5.090.516,26 5.061.458,25

Netto da beni demaniali

TOTALE PATRIMONIO NETTO 4.424.196,06 4.438.083,46 5.090.516,26 5.061.458,25

CONFERIMENTI

Conferimenti da trasferimenti in c/capitale 1.815.211,44 1.748.147,98 2.257.143,24 2.508.963,13

Conferimenti da concessioni di edificare 670.973,04 751.184,81 740.383,86 729.564,15

TOTALE CONFERIMENTI 2.486.184,48 2.499.332,79 2.997.527,10 3.238.527,28

DEBITI

Debiti di finanziamento

1) per finanziamenti a breve termine

2) per mutui e prestiti 1.470.209,97 1.503.383,64 1.564.599,18 1.502.336,91

3) per prestiti obbligazionari - - - -

4) per debiti pluriennali - - - -

Debiti di funzionamento 790.901,58 997.135,18 1.488.494,74 1.025.789,25

Debiti per Iva - - - -

Debiti per anticipazioni di cassa

Debiti per somme anticipate da terzi 69.405,18 41.946,29 57.881,16 33.069,44

Debiti verso: - - - -

1) imprese controllate - - - -

2) imprese collegate - - - -

3) altri (aziende speciali, consorzi, istituzioni) - - - -

Altri debiti - - -

TOTALE DEBITI 2.330.516,73 2.542.465,11 3.110.975,08 2.561.195,60

RATEI E RISCONTI

Ratei passivi -

Risconti passivi - - -

TOTALE RATEI E RISCONTI - - - -

TOTALE DEL PASSIVO ( A + B + C + D ) 9.240.897,27 9.479.881,36 11.199.018,44 10.861.181,13

CONTI D'ORDINE

IMPEGNI OPERE DA REALIZZARE 637.528,49 630.527,77 1.272.140,64 461.050,06

CONFERIMENTI IN AZIENDE SPECIALI

BENI DI TERZI

TOTALE CONTI D'ORDINE 637.528,49 630.527,77 1.272.140,64 461.050,06

CONSUNTIVO 2012

CONSUNTIVO 2013

CONSUNTIVO 2011

CONSUNTIVO 2010

38

coprono gli investimenti fissi. A loro volta, i debiti di funzionamento sono sempre coperti

in modo adeguato dalle attività circolanti.

3. Nel periodo considerato la struttura finanziaria del comune non subisce radicali

modiche e gli equilibri finanziari di breve e medio e lungo termine sembrano

confermare una buona liquidità e solidità patrimoniale del comune.

Tabella 3.10: Conto del Patrimonio del comune di Zibello per il periodo 2010-2013.

CONTO DEL PATRIMONIO (ATTIVO) 2010 - 2013 2010 2011 2012 2013 A) IMMOBILIZZAZIONI I) IMMOBILIZZAZIONI IMMATERIALI

1) Costi pluriennali capitalizzati

78.580,80

84.892,04

64.770,44

47.794,84


Totale

78.580,80

84.892,04

64.770,44

47.794,84

II) IMMOBILIZZAZIONI MATERIALI

1) Beni demaniali (relativo f.do amm.to in detraz.)

3.760.323,11

3.676.672,22

3.610.067,69

3.573.870,55

2) Terreni (patrimonio indisponibile)

53.413,14

53.412,88

70.082,85

69.749,45

3) Terreni (patrimonio disponibile)

14.768,22

14.768,22

14.768,22

14.768,22

4) Fabbricati (patrimonio indisponibile)

3.462.656,83

3.343.110,89

3.225.778,47

3.093.706,34


5) Fabbricati (patrimonio disponibile)

978.601,63

942.878,68

913.882,67

878.709,22


6) Macchinari, attrezzature e impianti

19.474,81

15.200,75

19.863,75

17.694,98


7) Attrezzature e sistemi informatici

6.292,24

3.605,52

5.805,15

3.301,64


8) Automezzi e motomezzi

15.486,80

-

480,00

29.424,00


9) Mobili e macchine d'ufficio

7.070,85

4.450,39

1.895,81

315,02


10) Universalità di beni (patrimonio indisponibile)

28.627,75

9.100,38


18.929,15

11.912,86

11) Universalità di beni (patrimonio disponibile) - -


12) Diritti reali su beni di terzi - -

13) Immobilizzazioni in corso

278.740,98

278.740,98

316.779,07

329.631,59

Totale

8.625.456,36

8.351.769,68

8.191.316,54

8.020.271,39

III) IMMOBILIZZAZIONI FINANZIARIE

1) Partecipazioni in:


39


c) altre imprese

5.478,58

1.070.882,48

1.048.079,90

1.046.185,56

2) Crediti verso



c) altre imprese

3) Titoli (investimenti a medio e lungo termine)

4) Crediti di dubbia esigibilità

(detratto il fondo svalutazione crediti)

5) Crediti per depositi cauzionali

Totale

5.478,58

1.070.882,48

1.048.079,90

1.046.185,56

TOTALE IMMOBILIZZAZIONI

8.709.515,74

9.507.544,20

9.304.166,88

9.114.251,79

B) ATTIVO CIRCOLANTE

I) RIMANENZE -

-

Totale -

-

-

-

II) CREDITI

1) Verso contribuenti

905.677,03

784.146,85

781.175,76

824.131,30

2) Verso enti del sett. pubblico allargato

a) Stato - correnti

34.597,83

27.175,06

-

20.403,16

- capitale -

-

- -

b) Regione - correnti

15.273,00

15.273,00

24.050,00

20.802,00

- capitale -

-

- -

c) Altri - correnti

165.512,31

219.230,02

139.854,98

100.106,29

- capitale -

-

- -

3) Verso debitori diversi

a) verso utenti di servizi pubblici

69.128,09

60.319,54

75.252,92

135.219,58

b) verso utenti di beni patrimoniali

14.799,30

39.862,47

37.952,82

68.204,75

c) verso altri - correnti

78.660,26

153.279,76

614.240,24

1.141.210,10

- capitale -

32.047,64

48.681,45

33.774,72

d) da alienazioni patrimoniali -

- -

e) per somme corrisposte c/terzi

223.202,28

259.945,03

140.376,01

127.640,79

4) Crediti per Iva

1.029,84

21.345,00

20.987,00

5) Per depositi

a) banche

27.198,74

34.346,92

39.857,42

45.123,87

b) Cassa Depositi e Prestiti

105.275,89

105.275,89

105.275,89

105.275,89

Totale

1.640.354,57

1.730.902,18

2.028.062,49

2.642.879,45

III) ATTIVITA' FINANZIARIE CHE NON

COSTITUISCONO IMMOBILIZZI

1) Titoli

Totale

IV) DISPONIBILITA' LIQUIDE

1) Fondo di cassa

40

683.552,67 554.498,93 639.201,49 679.638,38

2) Depositi bancari

Totale

683.552,67

554.498,93

639.201,49

679.638,38

TOTALE ATTIVO CIRCOLANTE

2.323.907,24

2.285.401,11

2.667.263,98

3.322.517,83

C) RATEI E RISCONTI

I) Ratei attivi

-

-

-

II) Risconti attivi

20.081,58

22.500,00

22.500,00

19.453,25

TOTALE RATEI E RISCONTI

20.081,58

22.500,00

22.500,00

19.453,25

TOTALE DELL'ATTIVO (A + B + C)

11.053.504,56

11.815.445,31

11.993.930,86

12.456.222,87

CONTI D'ORDINE

D) OPERE DA REALIZZARE

477.755,60

540.654,59

580.647,88

498.508,72

E) BENI CONFERITI IN AZIENDE SPECIALI -

F) BENI DI TERZI -

TOTALE CONTI D'ORDINE

477.755,60

540.654,59

580.647,88

498.508,72

CONTO DEL PATRIMONIO (PASSIVO) 2010-2013

2010 2011 2012 2013

A) PATRIMONIO NETTO

I) Netto patrimoniale

5.158.391,51

6.045.268,00

6.113.991,09

6.273.753,28

II) Netto da beni demaniali

TOTALE PATRIMONIO NETTO 5.158.391,51 6.045.268,00 6.113.991,09 6.273.753,28

B) CONFERIMENTI

I) Conferimenti da trasferimenti in c/capitale

413.022,09

427.864,18

465.815,97

478.301,29

II) Conferimenti da concessioni di edificare

16.248,14

32.408,99

51.137,52

9.779,15

TOTALE CONFERIMENTI

429.270,23

460.273,17

516.953,49

488.080,44

C) DEBITI

I) Debiti di finanziamento

1) per finanziamenti a breve termine - -

2) per mutui e prestiti

3.699.998,79

3.569.601,21

3.432.499,91

3.288.336,97

3) per prestiti obbligazionari -

-

- -

4) per debiti pluriennali -

-

- -

II) Debiti di funzionamento

1.682.694,76

1.525.261,01

1.819.603,38

2.346.019,45

III) Debiti per Iva -

36.597,41

- -

IV) Debiti per anticipazioni di cassa -

-

- -

V) Debiti per somme anticipate da terzi

83.149,27

178.444,51

110.882,99

60.032,73

VI) Debiti verso:

-

-

1) imprese controllate -

-

- -

41

2) imprese collegate -

-

- -

3) altri (aziende speciali, consorzi, istituzioni) -

-

- -

VII) Altri debiti -

-

- -

TOTALE DEBITI

5.465.842,82

5.309.904,14

5.362.986,28

5.694.389,15

D) RATEI E RISCONTI

I) Ratei passivi

-

-

II) Risconti passivi

-

-

TOTALE RATEI E RISCONTI -

-

- -

TOTALE DEL PASSIVO ( A + B + C + D ) 11.053.504,56 11.815.445,31 11.993.930,86 12.456.222,87

CONTI D'ORDINE

E) IMPEGNI OPERE DA REALIZZARE

477.755,60

540.654,59

580.647,88

498.508,72

F) CONFERIMENTI IN AZIENDE SPECIALI

G) BENI DI TERZI


477.755,60

540.654,59

580.647,88

498.508,72

L’analisi della struttura finanziaria del comune di Zibello rivela le seguenti peculiarità:

1. la struttura degli investimenti del comune è in gran parte costituita da immobilizzazioni

materiali, come nel comune di Polesine. Anche in questo caso, dunque, le attività

circolanti (crediti e disponibilità liquide in gran parte) rappresentano una percentuale

piuttosto bassa del totale degli investimenti.

2. Le fonti di finanziamento del comune sono costituite per circa il 45% da patrimonio

netto. La copertura degli investimenti fissi, in questo caso, è assicurata per la

rimanente parte da ricorso ai mutui e ai prestiti (capitale di terzi). I debiti di

funzionamento appaiono coperti in modo adeguato dalle attività circolanti.

3. Nel periodo considerato la struttura finanziaria del comune subisce variazioni delle fonti

di finanziamento poiché si incrementa progressivamente il patrimonio netto, mentre i

mutui e prestiti subiscono una contestuale progressiva diminuzione. Gli equilibri

finanziari di breve e medio lungo termine appaiono ancora confermati.

Tabella 3.11: Confronto Conto del Patrimonio dell’Unione Civica per il periodo 2010-2013.

CONTO DEL PATRIMONIO - PASSIVO 2010 2011 2012 2013 PATRIMONIO NETTO

I) Netto patrimoniale 95.369,04 182.966,77

264.165,16

161.806,10

II) Netto da beni demaniali

42

TOTALE PATRIMONIO NETTO 95.369,04 182.966,77

264.165,16

161.806,10

CONFERIMENTI

I) Conferimenti da trasferimenti in c/capitale 17.500,00 45.900,00

41.900,00

39.165,00

II) Conferimenti da concessioni di edificare - - - -

TOTALE CONFERIMENTI 17.500,00 45.900,00

41.900,00

39.165,00

DEBITI I) Debiti di finanziamento 1) per finanziamenti a breve termine 2) per mutui e prestiti - - - - 3) per prestiti obbligazionari - - - - 4) per debiti pluriennali - - - -

II) Debiti di funzionamento 1.566.185,77 1.704.577,49

1.144.986,08

492.944,37

III) Debiti per Iva 14.793,22 44.848,22

35.599,22 133,22

IV) Debiti per anticipazioni di cassa - - - - V) Debiti per somme anticipate da terzi 258,23 358,23 258,23 258,23 VI) Debiti verso: - - - - 1) imprese controllate - - - - 2) imprese collegate - - - - 3) altri (aziende speciali, consorzi, istituzioni) - - - - VII) Altri debiti - - - -

TOTALE DEBITI 1.581.237,22 1.749.783,94

1.180.843,53

493.335,82

RATEI E RISCONTI I) Ratei passivi - - - - II) Risconti passivi - - - - TOTALE RATEI E RISCONTI - - - -

TOTALE DEL PASSIVO ( A + B + C + D ) 1.694.106,26 1.978.650,71

1.486.908,69

694.306,92

CONTI D'ORDINE

IMPEGNI OPERE DA REALIZZARE 14.591,56 3.050,60 16.787,08

13.171,83

CONFERIMENTI IN AZIENDE SPECIALI BENI DI TERZI

TOTALE CONTI D'ORDINE 14.591,56 3.050,60 16.787,08

13.171,83

CONTO DEL PATRIMONIO - ATTIVO 2010 2011 2012 2013 IMMOBILIZZAZIONI IMMOBILIZZAZIONI IMMATERIALI Costi pluriennali capitalizzati - - - - (relativo fondo di ammortamento in detrazione) Totale - - - - IMMOBILIZZAZIONI MATERIALI Beni demaniali (relativo f.do amm.to in detraz.) - - - - Terreni (patrimonio indisponibile) - - - - Terreni (patrimonio disponibile) - - - - Fabbricati (patrimonio indisponibile) - - - - (relativo fondo di ammortamento in detrazione)

43

Fabbricati (patrimonio disponibile) - - - - (relativo fondo di ammortamento in detrazione) Macchinari, attrezzature e impianti - - - - (relativo fondo di ammortamento in detrazione)

Attrezzature e sistemi informatici

38.957,11

42.149,07

35.063,59

26.714,59


Automezzi e motomezzi 6.777,20 35.788,20

32.399,20

29.010,20

(relativo fondo di ammortamento in detrazione) - - - -

Mobili e macchine d'ufficio

14.792,27

14.200,58

13.608,89

16.632,45

(relativo fondo di ammortamento in detrazione) Universalità di beni (patrimonio indisponibile) - - - - (relativo fondo di ammortamento in detrazione) Universalità di beni (patrimonio disponibile) - - - - (relativo fondo di ammortamento in detrazione) Diritti reali su beni di terzi - - - - Immobilizzazioni in corso - - - -

Totale

60.526,58

92.137,85

81.071,68

72.357,24

IMMOBILIZZAZIONI FINANZIARIE Partecipazioni in: a) imprese controllate - - - - b) imprese collegate - - - - c) altre imprese - - - - Crediti verso a) imprese controllate - - - - b) imprese collegate - - - - c) altre imprese - - - - Titoli (investimenti a medio e lungo termine) - - - - Crediti di dubbia esigibilità - - - - (detratto il fondo svalutazione crediti) Crediti per depositi cauzionali - - - - Totale - - - -

TOTALE IMMOBILIZZAZIONI

60.526,58

92.137,85

81.071,68

72.357,24

ATTIVO CIRCOLANTE RIMANENZE Totale - - - - CREDITI

Verso contribuenti

810.505,87

730.476,28

735.000,00

305.000,00

Verso enti del sett. pubblico allargato a) Stato - correnti - - - - - capitale - - - -

b) Regione - correnti

36.108,83

24.433,00

14.728,00 -

- capitale - - - -

c) Altri - correnti

507.196,22

683.460,96

465.141,91

259.775,50

- capitale 9.500,00 9.500,00 9.500,00 9.500,00

44

Verso debitori diversi - - - -

a) verso utenti di servizi pubblici

14.925,14

29.402,07

37.679,62

16.800,26

b) verso utenti di beni patrimoniali - - - -

c) verso altri - correnti

182.894,51

362.961,24

90.916,38 -

- capitale - - - - d) da alienazioni patrimoniali - - - -

e) per somme corrisposte c/terzi

26.516,08

26.520,78

26.518,06 252,60

Crediti per Iva Per depositi a) banche - - - - b) Cassa Depositi e Prestiti - - - -

Totale

1.587.646,65

1.866.754,33

1.379.483,97

591.328,36

ATTIVITA' FINANZIARIE CHE NON COSTITUISCONO IMMOBILIZZI Titoli Totale DISPONIBILITA' LIQUIDE

Fondo di cassa

45.933,03

19.758,53

26.353,04

30.621,32

Depositi bancari

Totale

45.933,03

19.758,53

26.353,04

30.621,32

TOTALE ATTIVO CIRCOLANTE

1.633.579,68

1.886.512,86

1.405.837,01

621.949,68

RATEI E RISCONTI Ratei attivi - - - - Risconti attivi - - - - TOTALE RATEI E RISCONTI - - - -

1.694.106,26

1.978.650,71

1.486.908,69

694.306,92

CONTI D'ORDINE

OPERE DA REALIZZARE

14.591,56 3.050,60

16.787,08

13.171,83

BENI CONFERITI IN AZIENDE SPECIALI BENI DI TERZI


14.591,56 3.050,60

16.787,08

13.171,83

L’analisi della struttura finanziaria dell’Unione Civica Terre del Po rivela le seguenti peculiarità:

1. la struttura degli investimenti dell’Unione è in gran parte costituita da attività circolanti

mentre le immobilizzazioni sono costitute solamente da attrezzature e sistemi

informatici e autovetture. Ciò si giustifica con la stretta connessione con le gestioni

degli enti che hanno dato vita all’Unione.

45

2. Le fonti di finanziamento dell’Unione sono in gran parte costituite da debiti di

funzionamento (anche verso i comuni fondatori per personale “prestato”). In questo

caso dunque risulta più significativo l’equilibrio di breve termine.

3. L’aumento del patrimonio netto è dovuto all’acquisto di mezzi destinati al servizio di

Taci Sociale nel corso del tempo.

4. Nel periodo considerato la struttura finanziaria dell’Unione non subisce variazioni di

rilievo (si mantiene costante una situazione di sottocapitalizzazione, tipica di strutture

esclusivamente operative ed orientate per propria natura alla gestione corrente dei

servizi trasferiti) se non per quanto riguarda l’anno 2013 in valori assoluti, anno nel

quale sono tornati alla gestione dei singoli Comuni tutti i servizi ad eccezione della

funzione Servizi Sociali.

L’analisi comparata della struttura finanziaria dei conti del patrimonio dei tre enti rivela le

seguenti peculiarità:

1. la struttura degli investimenti (Attivo) del comune nascente dalla fusione sarebbe in

gran parte costituita da immobilizzazioni materiali, avendo i due comuni originari

un’importante dotazione di capitale fisso.

2. Le fonti di finanziamento dell’Ente risultato della fusione sarebbero in gran parte

costituite da patrimonio netto e conferimenti (mezzi propri). Insieme ai mutui e ai

prestiti, nel complesso, tali fonti di finanziamenti sarebbero sufficienti per coprire gli

investimenti fissi. A loro volta, i debiti di funzionamento sarebbero sempre coperti in

modo adeguato dalle attività circolanti.

3. Se in prospettiva si confermasse la dinamica finanziaria evidenziata nel periodo

considerato la struttura finanziaria del nuovo comune potrebbe assicurare adeguati

equilibri finanziari di breve e medio lungo termine, sostenuti dagli ulteriori contributi che

saranno concessi dallo Stato e dalla Regione Emilia Romagna per la fusione sia in

conto capitale sia per la gestione corrente ai fini di sostenere la riorganizzazione e

l’implementazione di nuovi servizi per la popolazione.

Le tabelle che seguono illustrano alcuni indicatori in termini comparativi tra gli enti interessati

alla fusione e rispetto all’ipotesi di fusione (consolidato).

Gli indici che seguono sono stati calcolati prendendo come riferimento le seguenti voci del

Conto del Patrimonio:

Attivo a breve: tale voce comprende l’Attivo Circolante, escludendo la quota delle spese “in

c/capitale”, e i Ratei e Risconti.

46

Passivo a breve: tale voce comprende i debiti di funzionamento e i debiti per le somme

anticipate da terzi.

Passività correnti = Passività a breve

Totale Passivo : tale voce si riferisce alla somma delle voci del passivo A+B+C+D.

Capitale Proprio: tale voce comprende il Patrimonio Netto e i Conferimenti.

Attività Fisse: tale voce si riferisce al totale delle Immobilizzazioni (voce A).

Mezzi di terzi: tal voce comprende il totale dei Debiti (voce C).

Capitale investito = Attività totali

Tabella 3.12: Confronto indici di solidità patrimoniale per l’anno 2010.

POLESINE ZIBELLO UNIONE CONSOLIDATO

Elasticità dell’attivo: Attivo a breve/Passivo a breve

1,79 1,32 1,01 1,37

Elasticità del Passivo: Passività correnti/Totale passività

9,31 16,00 0,94 8,75

Copertura Immobilizzazioni: Capitale Proprio/Attività Fisse

0,57 0,64 0,10 0,43

Sia i due Comuni che l’Unione per l’anno 2010 presentano un buon grado di solidità

patrimoniale.

L’elasticità dell’attivo per tutti gli Enti si mostra positiva, questo significa che le attività a breve

sono in grado di soddisfare le passività a breve.

L’elasticità del passivo, ovvero il peso dell’indebitamento a breve rispetto al totale delle

passività non si presenta critica per i tre Enti (anche se di valore doppio per Zibello su

Polesine).

Il livello di solidità patrimoniale, ovvero la misurazione di quanto le immobilizzazioni sono

coperte dal capitale proprio, si dimostra equilibrata per tutti gli Enti. Anche l’ipotesi di

consolidato mostra indici in grado di sostenere adeguatamente il processo di fusione.

Tabella 3.13: Confronto indici di indebitamento per l’anno 2010.


Autonomia Finanziaria: Mezzi di terzi/Capitale proprio

0,33 0,98 1,51 0,94

Grado di indebitamento: Capitale investito/Capitale proprio

1,74 1,98 0,00 1,24

Per l’anno 2010 gli Enti presentano una struttura finanziaria abbastanza equilibrata.

In ipotesi di fusione il livello di indebitamento si presenta su livelli accettabili.

47




1,85 1,34 0,99 1,39


10,96 14,42 9,20 11,53


0,59 0,68 0,00 0,85




0,34 0,82 1,59 0,92


1,70 1,82 0 1,17




1,82 1,38 1,17 1,46


13,81 16,10 77,02 35,64


0,61 0,71 0 0,44




0,31 0,81 1,80 0,97


1,65 1,81 0 1,15




1,48 1,38 1,18 1,38


9,75 19,32 71,03 33,37


0,54 0,74 0 0,43




0,30 0,84 0,81 0,65


1,84 1,84 0 1,23

48

I risultati emergenti dagli indici di bilancio riferiti agli anni 2011, 2012, 2013 confermano i

commenti agli indici 2010.

Si presentano, infine, i valori del fondo cassa, della gestione residui e del risultato di

amministrazione degli enti interessati dalla fusione (tabelle 3.20, 3.21 e 3.22) negli ultimi

quattro anni.

Tabella 3.20: Confronto del Fondo cassa dei tre enti per il periodo 2010-2013.

Fondo Cassa (valori in euro) 2010 2011 2012 2013 POLESINE 675.818,87 626.202,64 344.470,41 489.075,82 ZIBELLO 683.552,67 554.498,93 639.201,49 679.638,38 UNIONE 45.933,03 19.758,5 26.353,04 30.621,32

Tabella 3.21: Confronto della gestione dei residui dei tre enti per il periodo 2010-2013.

Gestione dei residui al valore netto (Residui attiv i – Residui passivi) (valori in euro) 2010 2011 2012 2013 POLESINE - 632.336,61 -375.348.07 -342.694,52 -444.310,11 ZIBELLO -603.245,06 -513.457,93 -504.416,76 -280.849,65 UNIONE -8.182,25 133.678,32 181.853,36 84.820,81

Tabella 3.22: Confronto del Risultato di amministrazione dei tre enti periodo 2010-2013

Risultato di amministrazione (valori in euro) 2010 2011 2012 2013 POLESINE 43.482,26 250.854,57 1.775,89 44.765,71 ZIBELLO 80.307,61 41.041,00 134.784,73 398.788,73 UNIONE 37.750,78 133.678,32 208.206,40 115.442,13

I principali risultati finanziari dei tre enti (fondo cassa, risultato della gestione dei residui e

risultato di amministrazione) si presentano sufficientemente omogenei.

Per Polesine Parmense si assiste ad un rilevante decremento del fondo cassa negli anni 2012

e 2013 che rimane considerevole anche se a fronte dello stesso, in compensazione, si

evidenzia un consistente saldo negativo della gestione dei residui.

Zibello e l’Unione invece mantengono una pressoché costante disponibilità di fondo cassa.

I valori “non omogenei” assunti dai risultati di amministrazione sono l’evidente risultato delle

tensioni finanziarie che hanno colpito l’intero sistema della finanza locale negli ultimi tempi in

cui i trasferimenti dagli enti sovra ordinati sono prevalentemente sfasati rispetto ai tempi di

pagamento dei fornitori.

49

3.3. Indicatori di Consuntivo dei Comuni

I dati contenuti nella tabella che segue sono estratti dall’archivio DGC Risorse Finanziarie e

Patrimonio del Servizio Pianificazione Finanziaria e Controlli della Regione Emilia-Romagna.

Di seguito vengono esplicitati i contenuti degli indicatori assunti nell’analisi:

Entrate correnti pro capite - (entrate tributarie + entrate da trasferimenti + entrate extra-

tributarie)/popolazione

L'indicatore definisce gli accertamenti correnti pro-capite ovvero le risorse finanziarie per

abitante destinate al funzionamento della struttura amministrativa comunale ed alla fornitura di

servizi ai cittadini. Essendo depurato dagli effetti legati alla dimensione demografica, tale

indicatore garantisce l'omogeneità nel confronto tra Comuni.

Entrate tributarie pro capite - entrate tributarie/popolazione

L'indicatore definisce gli accertamenti per abitante derivanti dal gettito dei tributi comunali ed

esprime lo sforzo fiscale gravante su ciascun cittadino ossia, in altri termini, il prezzo pagato

dai cittadini per usufruire dei servizi forniti e di cui risultano utenti. L'indicatore risente del

passaggio di quote tra il Titolo I e II del bilancio (compartecipazione Irpef, ICI) e dal 2011 della

fiscalizzazione dei trasferimenti (e dell'introduzione della compartecipazione all'IVA, poi

confluita, dal 2012, nei trasferimenti). Essendo depurato dagli effetti legati alla dimensione

demografica, tale indicatore garantisce l'omogeneità nel confronto tra Comuni.

Trasferimenti pro capite - Trasferimenti correnti/popolazione

L'indicatore definisce gli accertamenti per abitante delle risorse finanziarie trasferiti dagli Enti

di livello superiore destinate al finanziamento delle spese di funzionamento dell'apparato

comunale ed alla fornitura di servizi ai cittadini. Sul suo andamento vale quanto detto per

l'indicatore Entrate tributarie pro capite sulla dinamica Titolo I, Titolo II. Essendo depurato dagli

effetti legati alla dimensione demografica, tale indicatore garantisce l'omogeneità nel confronto

tra Comuni

Entrate extratributarie pro capite - entrate extra-tributarie /popolazione

L'indicatore definisce i proventi (accertamenti) per abitante delle entrate extra-tributarie, ossia

derivanti dalla gestione dei servizi comunali e del patrimonio dell'Ente, da interessi su

anticipazioni o crediti, utili netti delle aziende speciali e partecipate, dividendi di società e

proventi extra-tributari diversi. Essendo depurato dagli effetti legati alla dimensione

demografica, tale indicatore garantisce l'omogeneità nel confronto tra Comuni.

50

Autonomia finanziaria - (Titolo I entrate tributari e + Titolo III entrate extra-tributarie)

/Entrate correnti

L'indicatore definisce l'incidenza percentuale degli accertamenti relativi alle entrate proprie

(Titolo I + Titolo III) sulle entrate correnti complessive ed esprime la capacità di

autofinanziamento dell'Ente, ossia la capacità di reperire risorse, direttamente o

indirettamente, per il finanziamento delle spese di funzionamento dell'apparato comunale e

per la fornitura di servizi ai cittadini. Sul suo andamento vale quanto detto per l'indicatore

Entrate tributarie pro capite sulla dinamica Titolo I, Titolo II.

Rigidità finanziaria del bilancio - (spesa per il personale + rata mutui (interessi pas sivi +

rimborso quota capitale)) /entrate correnti .

L'indicatore, la cui formula è definita dal rapporto percentuale tra la somma della spesa per il

personale più la rata dei mutui (interessi passivi + rimborso quota capitale) e le entrate

correnti, evidenzia in particolare il riflesso sul bilancio delle scelte strutturali adottate dall'Ente

con riferimento alla dotazione organica (costo del personale) ed alle modalità di finanziamento

degli investimenti (livello d'indebitamento) individuando dunque il margine di operatività a

disposizione dell'Ente per assumere ulteriori scelte di gestione o/e iniziative

economico/finanziarie. I parametri riportati al numeratore sono relativi agli impegni e quelli al

denominatore sono relativi agli accertamenti.

Spese correnti pro capite - Spese correnti /popolazione

L'indicatore definisce l'ammontare pro capite degli impegni per spesa corrente relativi al

funzionamento della struttura amministrativa ed ai servizi erogati per ciascun cittadino.

Essendo depurato dagli effetti legati alla dimensione demografica, tale indicatore garantisce

l'omogeneità nel confronto tra Comuni.

Spese per investimenti pro capite - spesa d'investimento/popolazione

Impegni per spese d'investimento relative ai primi 7 interventi del quadro 5 (acquisizione di

beni immobili; espropri e servitù onerose; acquisto di beni specifici per realizzazioni in

economia; utilizzo di beni di terzi per realizzazioni in economia; acquisizioni di beni mobili,

macchine ed attrezzature tecnico-scientifiche; incarichi professionali esterni; trasferimenti di

capitali) divisi per la popolazione residente al 31/12. La spesa d'investimento è caratterizzata

dalla natura di straordinarietà, ricomprendendo spese che si presentano senza un

apprezzabile grado di continuità e regolarità, non dirette al normale svolgimento dell'attività di

funzionamento dell'Ente.

51

Proventi per concessioni edilizie e sanzioni urbani stiche pro capite

Permessi di costruire e relative sanzioni/popolazio ne

Gli accertamenti per permessi di costruire hanno un andamento fortemente pro ciclico e sono

un'importante fonte di finanziamento per i comuni. Il valore pro capite consente di mettere a

confronto i diversi comuni.

Debito pro capite - debiti di finanziamento/popolazione

L'indice consente di misurare l'indebitamento di un comune in relazione alla popolazione

residente permettendo quindi un confronto tra gli enti

Indice di indebitamento - Debiti di finanziamento/entrate correnti

L'indicatore è definito dal rapporto percentuale tra il debito e gli accertamenti per le entrate

correnti ed esprime la potenziale capacità dell'Ente di far fronte, con risorse ricorrenti, alla

copertura dell'ammontare complessivo del proprio indebitamento.

Tabella 3.23 - Indicatori di Consuntivo dei Comuni anni 2010-2013

INDICATORE POLESINE ZIBELLO

2010 2011 2012 2013 2010 2011 2012 2013

Entrate Correnti Pro Capite 1.026,53 1.056,01 1.319,80 1.029,20 1.052,56 1.181,74 1.635,63 1.977,25

Entrate tributarie Pro Capite 473,63 733,81 777,61 631,02 590,67 763,14 873,40 798,46

Trasferimenti Pro Capite 283,17 28,06 51,55 192,92 266,14 77,75 68,15 177,74

Entrate extra tributarie Pro Capite 269,73 294,14 490,63 205,27 195,75 340,85 694,08 1.001,05

Autonomia finanziaria 72,41% 97,34% 96,09% 81,26% 74,71% 93,42% 95,83% 91,01%

Rigidità finanziaria 33,97% 33,81% 27,70% 32,85% 39,06% 34,79% 25,42% 21,22%

Spese correnti Pro Capite 986,14 1.114,52 1.168,93 1.056,89 1.006,35 1.054,06 1.429,07 1.752,58

Spese per investimenti Pro Capite 106,50 298,98 1.169,01 316,53 125,07 80,43 109,60 24,70

Proventi per concessioni edilizie e sanzioni Urbanistiche pro capite

61,83 24,55 7,38 7,74 37,18 9,06 26,94 5,32

Debito Pro Capite 965,97 988,42 1.040,98 1.025,49 1.986,04 1.929,51 1.883,92 1.790,06

Indice di indebitamento 94,10% 93,60% 78,87% 99,64% 188,69% 163,28% 115,18% 90,53%

52

3.4. La dotazione strumentale, hardware e software

La dotazione strumentale dei due comuni

I beni strumentali di cui i Comuni di Polesine Parmense, Zibello e l’Unione Civica Terre del Po,

possono attualmente disporre sono rappresentati nella tabella 3.24.

Tabella 3.24: Dotazione beni strumentali dei tre enti.

POLESINE ZIBELLO UNIONE TOTALE Autovetture 2 1 1 4 Autovetture vigili 1 1 Autocarri 2 2 4 Piaggio Porter 1 1 Tagliaerba 1 2 3 Scuolabus 2 2 4 Decespugliatore 4 3 7 Trattorino 2 2 Pulmino 1 1 Traccialinee 1 1 2 Aspira foglie soffiatore 2 2 Pompa a scoppio 1 1 Pompa a spalla per disinfestazioni 1 1 Falciatrice BCS 1 1 Turboneve su BCS 1 1 Soffiatori a spalla 2 2 Soffiatori a mano 2 2 Ranetta batti asfalto 1 1 Aspira foglie su autocarro 1 1 Carriole a motorizzata per disinfestazioni 1 1 Compressore 1 1 2 Motosega 1 1 Tosasiepi 1 1 Seghetto alternativo SKIL 1 1 Sega elettrica BOSCH 1 1 Sramatore STHIL 1 1 Flessibile/Smerigliatrice 1 2 3 Generatore/Saldatrice 1 1 Gruetta elevatrice 1 1 Pompa sommersa elettrica 1 1 2 Idropulitrice a caldo 1 1 Dispositivo aspersione detergente 1 1 Martello elettrico 2 2 Trapano 2 1 Avviatore 1 1 Torre faro 2 2 TOTALE 20 44 2 66

53

Questa rilevazione della dotazione strumentale può costituire una base per apprezzare la sua

congruità in ottica di fusione.

Hardware e software

A livello informatico i Comuni oggetto di indagine possono attualmente disporre delle

attrezzature informatiche distinte per servizio, illustrate nella tabella seguente.

Tabella 3.25: Confronto dotazione hardware e software dei tre enti.

SETTORI / SERVISI POLESINE ZIBELLO UNIONE TOTALE

PC stampanti obsoleto PC stampanti obsoleto PC stampanti

Demografici 2 2 no 2 1 no 4 3

Ragioneria 2 1 no 1 1 no 3 2

Tributi 1 2 no 1 2

Affari Generali 1 1 no 1 1 no 2 2

Segretario 1 1 no 1 no 2 1

Protocollo 1 2 no 1 2 no 2 4

Uff. vigilanza 1 1 no 1 1 no 2 2

Uff. Tecnico 2 4 no 2 1 no 4 5

Servizi Sociali 1 1 no 1 1 no 2 2

Biblioteca 1 1 no 1 1

Informagiovani 2 1 no 2 1

Organi Istituzionali 1 1 no 1 1 no 2 2

Servizio gas 1 1 no no 1 1

Servizio CUP 1 1 no 1 1 no 2 2

Server di sistema 1 no 1 no 1 3

TOTALI 18 18 14 12 1 33 30

Si rileva che tutti gli enti sono dotati di un sistema di rete che pone in collegamento i diversi

personal computer, oltre ad offrire l’accesso ad Internet e l’utilizzo della posta elettronica.

A livello di programmi informatici è utile rilevare i software attualmente in uso per riuscire a

prevedere, in ottica di fusione, eventuali conseguenze negative di tipo operativo collegate

all’incompatibilità dei programmi attualmente in uso in uffici distinti ed alla necessaria

omogeneizzazione delle procedure informatiche.

Dalle rilevazioni effettuate è possibile notare come l’incompatibilità dei software in uso sia

limitata a due soli servizi appartenenti alla funzione tecnica: edilizia privata e lavori pubblici.

Non si rileva quale incompatibilità l’attuale diversità di software del servizio Tributi IMU in

quanto il Comune di Zibello ha progettato il passaggio al medesimo programma di tributi

utilizzato per la gestione della TARI.

54

Tabella 3.26: Programmi informatici in uso negli uffici dei due Comuni.

Ufficio POLESINE ZIBELLO Anagrafe Studio K Studio K

Stato Civile Studio K Studio K

Elettorale Studio K Studio K

Leva Studio K Studio K

AIRE Programma del Ministero Programma del Ministero Ragioneria Studio K Studio K

Economato Studio K Studio K

Patrimonio Studio K Studio K

Tributi IMU - TASI InfoLab Tributi TARI Studio K Studio K

Edilizia Privata Halley Starch Sportello Unico Rete regionale LEPIDA Rete regionale LEPIDA Lavori Pubblici Acca Software STS Segreteria Studio K Studio K

Protocollo Studio K Studio K

Polizia Municipale Maggioli Maggioli

Analizzando gli aspetti riguardanti l’informatica che potrebbero essere migliorati all’interno

degli Enti per ottenere vantaggi economico-funzionali, soprattutto in ottica di fusione, si

evidenzia che:

• con riferimento alla Rete – Server Farm i locali in cui sono collocati server, apparati di

rete e fonia sono 3 per il comune di Zibello e 2 per comune di Polesine e i cablaggi di

rete risultano obsoleti. Si ritiene quindi auspicabile concentrare le attrezzature in un

unico locale idoneo in cui fare convergere anche il nuovo cablaggio strutturato. Questi

interventi porterebbero a una maggior sicurezza, affidabilità del dato oltre che ad un

aumento delle performance e della scalabilità dell’infrastruttura.

• con riferimento ai Server essi sono 3, uno per ogni ente più un’ulteriore server per gli

applicativi comuni. In ottica di fusione potrebbe ottimizzarsi il tutto in un unico server

(valutando altresì la remotizzazione dei software gestionali di Studio K) al fine di

razionalizzare i costi e gli interventi (per i software la struttura ha già fatto una scelta

volta all'unificazione delle procedure).

• con riferimento ai Personal Computer e Stampanti sono presenti alcuni PC obsoleti per

i quali è necessario un intervento di sostituzione mirato, mentre vi è un alto numero di

stampanti, almeno una collegata ad ogni personal computer, e alcune stampanti di

rete. Sarebbe opportuno in ottica di fusione ridurne il numero utilizzando stampanti di

rete e digitalizzando tutti gli iter procedurali all’interno dell’ente. Questo porterebbe un

considerevole risparmio di consumabili e quindi di costo a copia inferiore.

55

Capitolo 4

I servizi comunali

56

4.1 I servizi finanziari

4.1.1 Introduzione e descrizione dei servizi

Il servizio finanziario di un Comune normalmente ha la finalità di migliorare, in termini di

efficienza, efficacia ed economicità, le procedure, i processi di lavoro e il funzionamento

complessivo dell’Ente, attraverso appropriate azioni di reperimento e sviluppo delle risorse, di

supporto nei confronti degli altri servizi e di controllo economico-finanziario delle attività

dell’Ente.

Al servizio finanziario compete la gestione delle risorse finanziarie del Comune e in particolare

ad esso vengono affidati i seguenti compiti:

• predispone e gestisce i documenti di programmazione e rendicontazione finanziaria,

• cura il monitoraggio del mantenimento degli equilibri di bilancio attraverso il controllo

dello stato di accertamento delle entrate e di impegno delle spese,

• controlla i flussi di cassa ai fini di una corretta ed economica gestione delle disponibilità

finanziarie e del rispetto del patto di stabilità,

• gestisce le fasi delle entrate e delle spese mediante la verifica degli impegni e degli

accertamenti, la registrazione dei documenti contabili e l’emissione dei mandati di

pagamento e delle reversali di incasso,

• verifica e collabora con i diversi servizi ai fini del rispetto dei tempi di pagamento e si

occupa degli adempimenti fiscali in materia di imposte dirette ed indirette.

All’interno del servizio finanziario possono essere individuate tre aree: Tributi, Ragioneria e

Personale.

L’area Tributi di un Comune deve garantire le funzioni principali, oltre che di ricevimento

pubblico, della riscossione, dell’accertamento e della lotta all’evasione dei seguenti tributi

comunali: imposta comunale sugli immobili (IMU), tassa sui rifiuti solidi urbani (TARI), imposta

sui servizi indivisibili (TASI), tassa occupazione suolo pubblico (TOSAP) e imposta pubblicità.

L’area Ragioneria di un Comune deve predisporre il bilancio di previsione, il bilancio

pluriennale e la relazione previsionale programmatica, gestire la contabilità dell’ente

(pagamenti, incassi, adempimenti fiscali, ecc..) e predisporre il conto consuntivo e i relativi

documenti allegati.

L’area di Gestione del Personale di un Comune deve garantire le seguenti funzioni principali:

elaborazione buste paga, applicazione C.C.N.L. e contratti integrativi decentrati,

contrattazione integrativa, pratiche pensionistiche, assunzioni, gestioni concorsuali e pratiche

di mobilità, formazione del personale e nuclei di valutazione.

4.1.2 Le modalità di gestione del servizio

57

Il servizio finanziario nei Comuni oggetto di analisi è gestito con modalità variabili in relazione

alle diverse tipologie di funzioni rientranti in tale servizio. In alcuni casi infatti la gestione di

alcune funzioni è interna, quindi gestita in modo autonomo e indipendente dall’Ente, mentre in

altri casi essa è esterna, quindi affidata ad un Ente terzo rispetto al Comune.

Tabella 4.1: Confronto delle modalità di gestione dei servizi finanziari per i due comuni.

Modalità gestione del servizio POLESINE ZIBELLO Note

Tributi:

Gestione TARI (ruoli) interno interno

Gestione IMU - TASI interno esterno Società Virgiliana

Gestione TOSAP/COSAP interno interno

Pubblicità e Affissioni esterno esterno

Ragioneria:

Redazione degli strumenti di programmazione economico finanziaria preventivi e consuntivi

interno interno

Adempimenti fiscali dell’Ente interno esterno

Personale:

Selezione e inserimento del personale interno interno

Svolgimento iniziative formative per il personale esterno esterno

Distribuzione fondo incentivante interno interno

Pratiche pensionistiche e di fine servizio personale dipendente esterno esterno Entrambi i Comuni affidano il

servizio a CEDEPP SRL

Certificazione di servizio per il personale dipendente interno interno

Compilazione mod. 770 esterno esterno Entrambi i Comuni affidano il servizio a CEDEPP SRL

Trattamento economico e contributivo del personale esterno esterno Entrambi i Comuni affidano il

servizio a CEDEPP SRL

Nucleo di valutazione esterno esterno Stesso consulente

Dai dati analizzati emerge una situazione di gestione del servizio sostanzialmente similare in

entrambi i Comuni, che evidenzia una agile unificazione dei pochi servizi oggi gestiti in modo

differente (IMU-TASI e adempimenti fiscali), aspetto chiaramente positivo in ottica di fusione.

58

4.1.3 Indicatori di risultato

Sulla base dei dati storici è possibile rappresentare alcuni risultati raggiunti dal servizio

finanziario all’interno dei due Comuni oggetto d’analisi.

I risultati per il triennio 2011-2013 a titolo esemplificativo, prendendo come riferimento alcuni

parametri, sono illustrati nelle tabelle seguenti.

Tabella 4.2: Parametri relativi alle aree Tributi, Ragioneria e Personale anni 2011- 2013.

Area Tributi

Anno POLESINE ZIBELLO TOTALE

N° posiz. TARI/TARSU N° posiz. TARI/TARSU N° posiz. TARI/TARSU

2011 729 1.044 1.773

2012 734 1.044 1.778

2013 736 1.034 1.770

Area Ragioneria


N° mandati N° reversali N° mandati N° reversali N° mandati N° reversali

2011 1423 1358 1437 835 2860 2193

2012 1523 1513 1409 1288 2932 2801

2013 1497 1545 1391 1192 2888 2737

Area Gestione del Personale


N° dipendenti gestiti N° dipendenti gestiti N° dipendenti gestiti

2011 11 14 25

2012 11 12 23

2013 12 13 25

4.1.4 Effetti della fusione

La fusione dovrebbe produrre sinergie in quanto ciò che oggi viene effettuato per 2 enti verrà

realizzato in ottica di fusione solamente con riferimento al Comune di nuova istituzione.

La gestione unificata dei tributi, della ragioneria e del personale, dunque, potrebbe creare i

presupposti per una migliore qualificazione e specializzazione del personale, a sua volta

premessa per un progresso nella qualità dei servizi. Le modalità attuali di gestione dei servizi

sono in gran parte omogenee e con riferimento ai servizi gestiti internamente si evidenzia che

in entrambi i Comuni vengono utilizzati gli stessi programmi software.

Le dotazioni strumentali appaiono adeguate e omogenee.

59

4.2. I servizi affari generali

4.2.1 Introduzione e descrizione dei servizi

Al settore Affari Generali fanno capo le seguenti competenze: assicurare agli organi

istituzionali, ivi compresi quelli circoscrizionali, il supporto necessario per lo svolgimento delle

attività di competenza; protocollare, conservare e ricercare la corrispondenza e gli atti del

Comune; gestire e sviluppare la struttura informativa, informatica, telematica e telefonica del

Comune.

All’interno del settore possono essere svolti numerosi servizi, quali:

• Demografico (Anagrafe e Statistica , Stato Civile, Elettorale)

• Leva militare

• Servizio Scolastico e Cultura

• Ufficio Protocollo e Archivio

• Ufficio Segreteria

• Commercio - Attività Produttive

• Servizi abitativi

• Servizi cimiteriali (concessione loculi)

Tra questi servizi verranno analizzati i due principali: il servizio demografico e il servizio di

segreteria.

Il servizio demografico si occupa di :

1) Anagrafe e Statistica

Nell'ordinamento italiano l'ufficiale dell'anagrafe è l'organo del comune competente a tenere

l'anagrafe della popolazione residente (APR), nella quale sono registrate le posizioni relative

alle singole persone, alle famiglie ed alle convivenze, che hanno fissato nel comune la

residenza, nonché le posizioni relative alle persone senza fissa dimora che hanno stabilito nel

comune il proprio domicilio. All’ufficio compete, inoltre, la tenuta dell'anagrafe degli italiani

residenti all'estero (AIRE) e il rilascio dei certificati di residenza e di stato di famiglia

anagrafica, in base alle risultanze dei registri tenuti.

L’ufficio svolge prevalentemente attività a diretto contatto con il pubblico, provvedendo al

rilascio di certificazioni ed a tutti gli adempimenti previsti dalla legge.

Si occupa della tenuta di schede individuali, di famiglia e di convivenza.

Nelle schede si registrano le posizioni anagrafiche che derivano dalle dichiarazioni degli

interessati, dagli accertamenti d’ufficio e dalle comunicazioni dell’ufficio di stato civile.

Le funzioni principali sono:

60

• Cambi di residenza: pratiche di immigrazione ed emigrazione;

• Residenza dei Cittadini della Comunità Europea;

• Cambi indirizzo;

• Variazioni anagrafiche;

• Aggiornamento indirizzo delle patenti di guida e dei libretti di circolazione a seguito

cambi di residenza o abitazione;

• Rilascio carte d’ identità e documento di identità per i minori di anni 15;

• Rilascio certificati vari (residenza, stato famiglia ecc.);

• Dichiarazioni sostitutive di atto notorio e autocertificazioni;

• Domande richiesta rilascio/rinnovo Passaporto;

• Passaggi di proprietà delle macchine;

• Autenticazioni di copie;

• Autenticazione di firme;

• Legalizzazioni di fotografie;

• Aggiornamento dei registri della popolazione residente (A.P.R.) e dei registri degli

italiani residenti all’estero (A.I.R.E.);

• Registrazioni comunicazioni cessioni fabbricati;

• Denuncie di infortunio;

• Rilascio tesserini pesca e caccia;

2) Stato Civile

Nell'ordinamento italiano l'ufficiale dello stato civile è l'organo del comune competente a

ricevere gli atti dello stato civile, tenere i registri dello stato civile (di cittadinanza, di nascita, di

matrimonio e di morte) nei quali sono inseriti tali atti e rilasciare estratti e certificati in base alle

risultanze degli stessi. In detto Ufficio vengono inoltre fatte le richieste di pubblicazioni di

matrimonio e preparati gli atti per le richieste di eventuali matrimoni civili che, davanti al

Sindaco e all'ufficiale dello stato civile, vengono chiesti di essere celebrati.


• Registrazione Atti Italiani ed Esteri (A.I.R.E) di nascita, matrimonio, morte e

cittadinanza;

• Trascrizione Atti di nascita, matrimonio e morte;

• Pubblicazioni di matrimonio;

• Pratiche per i riconoscimenti di prole;

• Cambiamenti di pronomi o cognomi;

• Rilascio certificati di Stato Civile;

61

• Rilascio estratti di Stato Civile;

• Rilascio copie conformi di atti di nascita, matrimonio, morte e cittadinanza;

• Comunicazioni ad altri Enti (Uff. Pensioni, AUSL, Prefettura, Procura, Tribunale ecc.)

• Consegne decreto di Cittadinanza Italiana;

• Giuramento di Cittadinanza Italiana;

3) Elettorale

Nell'ordinamento italiano l'ufficiale elettorale è l'organo del comune competente alla

formazione, alla tenuta e all'aggiornamento delle liste elettorali. E' preposto all'ufficio elettorale

che deve essere presente in ogni comune. Nelle liste elettorali sono iscritti i cittadini che

possiedono i requisiti per essere elettori e non sono incorsi nella perdita definitiva o

temporanea del diritto elettorale attivo;

l'iscrizione avviene:

• d'ufficio, per gli elettori compresi nell'anagrafe della popolazione residente nel comune

o nell'anagrafe degli italiani residenti all'estero;

• a domanda, per i Cittadini Comunitari residenti, per le Elezioni europee e Comunali.

L’insieme di tutti i cittadini iscritti nelle liste elettorali costituisce il corpo elettorale attivo ed è

suddiviso nel nostro Comune in due sezione elettorali.

L’Ufficio Elettorale deve inoltre occuparsi della preparazione delle elezioni e aggiornare gli Albi

da cui si nominano i Presidenti di seggio e gli Scrutatori. Per svolgere le funzioni nei seggi

occorre essere iscritti nelle liste elettorali del Comune di residenza e non aver superato il 70°

anno d’età.

In occasione delle consultazioni elettorali, l’Ufficio effettua aperture straordinarie.


• Revisioni dinamiche e semestrali (iscrizioni e cancellazioni);

• Revisioni straordinarie (in occasione di elezioni);

• Compilazione liste e fascicoli sezionali e generali;

• Iscrizione nelle Liste aggiunte dei Cittadini dell’Unione Europea;

• Tenuta e aggiornamento Albo Scrutatori;

• Tenuta e aggiornamento Albo Presidenti di Seggio;

• Tenuta e aggiornamento Giudici popolari;

• Sottoscrizioni per candidature e referendum;

• Adempimenti per elezioni;

• Rilascio certificato elettorale;

• Rilascio certificato di iscrizione alle liste elettorali;

62

• Rilascio certificato di godimento dei diritti politici;

• Rilascio tessere elettorali;

Il servizio segreteria invece si occupa dello svolgimento dei concorsi pubblici e selezioni per

assunzione di personale, gestione personale dipendente, gestione assicurazioni comunali,

predisposizione degli ordini del giorno delle sedute del Consiglio e della Giunta comunale,

raccolta interpellanze, interrogazioni e mozioni consiliari, stesura, conservazione ed

aggiornamento determinazioni dei responsabili e deliberazioni della Giunta e del Consiglio e

ordinanze e regolamenti comunali, deposito atti ecc.

4.2.2 Le risorse finanziarie impegnate

Funzione 1 - Funzioni generali di amministrazione, di gestione e controllo

Servizio 7 - Anagrafe, stato civile, leva e servizio statistico

La gestione del settore demografico da parte dei Comuni di Polesine e Zibello ha comportato

l’impiego di risorse per gli interventi di spesa che sono illustrati in bilancio secondo la tabella

seguente.

Tabella 4.3: Impegni di spesa per il settore demografico nel triennio 2011-2013.

SPESA SETTORE DEMOGRAFICO


2011 2012 2013 2011 2012 2013 2011 2012 2013

1.Personale 31.100 31.100 29.956 43.192 29.263 31.306 74.292 60.363 61.262

2.Acquisto materiale di consumo e materie prime 1.450 605 970 1.450 605 970

3.Prestazione di servizi 410 800 580 1.800 2.210 800 580

4.Utilizzo di beni di terzi

5.Trasferimenti

6.Interessi passivi e oneri finanziari

7.Imposte e tasse 2.200 2.200 2.200 2.884 2.080 2.153 5.084 4.280 4.353

8.Oneri straordinari della gestione corrente

9.Ammortamento di esercizio 33.304 34.100 32.161 33.304 34.100 32.161

TOTALE 67.014 68.200 64.897 49.326 31.948 34.429 116.340 100.148 99.326

Funzione 1 - Funzioni generali di amministrazione, di gestione e controllo

Servizio 2 - Segreteria generale, personale e organizzazione

La gestione del settore segreteria da parte dei Comuni di Polesine e Zibello, a sua volta, ha

comportato l’impiego di risorse per gli interventi di spesa che sono illustrati in bilancio secondo

la tabella seguente.

63

Tabella 4.4: Impegni di spesa per il settore segreteria nel triennio 2011-2013.

SPESA SETTORE SEGRETERIA


2011 2012 2013 2011 2012 2013 2011 2012 2013

1.Personale 101.121 97.000 74.917 93.552 86.778 84.670 194.673 183.778 159.587

2.Acquisto materiale di consumo e materie prime 43.219 43.980 33.532 43.433 45.475 6.957 86.652 89.455 40.489

3.Prestazione di servizi 49.478 52.631 60.339 31.136 42.263 72.181 80.614 94.894 132.520


5.Trasferimenti 2.013 4.825 1.642 53.620 47.985 47.979 55.633 52.810 49.621


7.Imposte e tasse 4.210 7.600 4.691 5.904 6.176 5.461 10.114 13.776 10.152

8.Oneri straordinari della gestione corrente 4.500 4.500

9.Ammortamento di esercizio

TOTALE 200.041 206.036 175.121 232.145 228.678 217.248 432.186 434.714 392.369

4.2.3 Le modalità di gestione del servizio

Il servizio Affari Generali nei Comuni oggetto di analisi è gestito all’interno delle strutture

stesse in quanto si tratta di servizi indispensabili, che non possono essere affidati all’esterno.

4.2.4 Indicatori di risultato

Sulla base dei dati storici è possibile rappresentare alcuni risultati raggiunti dal servizio affari

generali all’interno dei due Comuni oggetto d’analisi.

I risultati per il triennio 2011-2013 a titolo esemplificativo, prendendo come riferimento alcuni

parametri, sono i seguenti:

Tabella 4.5: Parametri relativi ai servizi Demografico e Segreteria per il triennio 2011-2013

Servizio Demografico


N° Carte Identità

N° pratiche immig/emig.

N° Carte Identità


N° Carte Identità


2011 172 84 296 107 468 191

2012 184 72 274 103 458 175

2013 193 78 248 131 441 209

Servizio Segreteria


N° delibere G.C. N° delibere G.C. N° delibere G.C.

2011 114 65 179

2012 105 81 186

2013 92 74 166

64

4.2.5 Effetti della fusione

Anche per i servizi affari generali la fusione dovrebbe produrre sinergie in quanto ciò che oggi

viene effettuato per 2 enti verrà realizzato in ottica di fusione solamente con riferimento al

Comune di nuova istituzione. La gestione unificata dei servizi segretaria, demografici, ecc.

potrebbe migliorare l’efficienza del personale e la qualità dei servizi. Le modalità attuali di

gestione dei servizi e le dotazioni strumentali non presentano ostacoli alla fusione.

65

4.3. I servizi tecnici


L’ufficio tecnico comprende l’edilizia privata, la tenuta dei catasti, la gestione dei contatti con

l’utenza, si occupa della manutenzione e delle custodie del patrimonio pubblico, oltre

all’erogazione di alcuni servizi pubblici a favore della popolazione.

I servizi del Settore Tecnico tuttora gestiti dai singoli comuni sono identificabili nelle seguenti

attività:

1. urbanistica

2. lavori pubblici

3. appalti di lavori, servizi e forniture

4. gestione del patrimonio

5. edilizia privata

6. Sportello Unico Attività Produttive (SUAP)

7. protezione civile

8. servizio idrico integrato

9. territorio e ambiente

1) urbanistica

Il servizio di urbanistica si occupa del controllo dell'attività edilizia sul territorio Comunale,

nell'ambito degli strumenti urbanistici.

Mediante gli studi Urbanistici vengono definiti gli strumenti di gestione di assetto territoriale

quali il Piano Strutturale Comunale (PSC), il Regolamento Urbanistico Edilizio (RUE), il Piano

Operativo Comunale (POC); tali strumenti regolamentano principalmente l’edificabilità dei

suoli, nonché la tutela dell’ambiente e del paesaggio. Con gli strumenti urbanistici sopra

richiamati vengono gestite le attività edilizie.

L’ufficio rilascia le concessioni e le autorizzazioni per la realizzazione di interventi edilizi.

Si occupa inoltre dell'autorizzazione, del controllo delle attività estrattive e delle tematiche

ambientali riguardanti il territorio.

Tale servizio, configurandosi di pubblica utilità, è rivolto all’intera collettività, in particolare

l’utenza si compone di cittadini ed imprese che necessitano di apportare modifiche alla

destinazione urbanistica dei propri terreni o immobili o che richiedono il rilascio di certificati

urbanistici, oltre all’utenza interna all’ente.

66

2) lavori pubblici

La progettazione e realizzazione di opere pubbliche sul territorio comunale è un servizio rivolto

all’intera collettività, in quanto tutti i cittadini residenti nel territorio comunale possono

richiedere e usufruire delle opere pubbliche realizzate dall’Amministrazione comunale.

3) appalti di lavori, servizi e forniture

Il servizio relativo ad appalti di lavori, servizi e forniture si sostanzia nella gestione dei processi

di acquisizione di lavori, forniture e servizi di pubblica destinazione sulla base di quanto

stabilito dal Codice degli Appalti (d.lgs. n. 163/2006).

In particolare le attività facenti capo a tale servizio sono le seguenti:

• Servizio sgombero neve;

• Servizio gestione calore (fornitura gas metano e manutenzione e gestione impianti)

• Servizio Lampade votive nei cimiteri;

• Servizio Illuminazione Pubblica;

• Rapporti tecnici con ACER (Azienda Casa Emilia Romagna);

• Servizio controllo tecnico IMU

4) gestione del patrimonio

Il servizio gestione del patrimonio si riferisce di manutenzione del patrimonio comunale e,

unitamente ai lavori pubblici, si occupa della gestione degli immobili Comunali, della viabilità

stradale comunale, degli automezzi comunali e degli interventi di lavori pubblici sul territorio.

5) edilizia privata

Il servizio di edilizia privata si occupa, congiuntamente al servizio di urbanistica, del controllo

dell'attività edilizia sul territorio Comunale, nell'ambito degli strumenti urbanistici, del rilascio di

concessioni ed autorizzazioni per la realizzazione di interventi edilizi, e dell'autorizzazione, del

controllo delle attività estrattive e delle tematiche ambientali riguardanti il territorio, riguardanti

procedimenti di privati cittadini.

Inoltre fa capo a tale servizio la gestione delle pratiche per l'assegnazione degli alloggi di

edilizia economica e popolare.

Il servizio è rivolto a qualunque cittadino proprietario o titolare di un diritto reale di godimento

su immobili e terreni sito sul territorio comunale, che intende apportare modifiche o migliorie

agli stessi o a costruirne dei nuovi.

Il servizio edilizia privata è erogato con lo svolgimento delle seguenti attività:

67

• accettazione domande di Permessi di Costruire,

• Denunce di Inizio Attività (D.I.A.),

• istruttoria delle stesse mediante acquisizione dei parere di competenza presso gli enti

preposti (AUSL, ARPA, Provincia, Soprintendenza, Vigili del Fuoco, ecc.),

• rilascio Permessi di Costruire,

• approvazione/accoglimento DIA e SCIA.

6) Sportello Unico Attività Produttive (SUAP)

Ai sensi dell’art. 2, comma 1, del D.P.R. 160/2010 lo Sportello Unico per le Attività Produttive è

l’unico soggetto pubblico di riferimento territoriale per tutti i procedimenti che riguardano

l'esercizio di attività produttive e di prestazione di servizi, e la localizzazione, realizzazione,

trasformazione, ristrutturazione o riconversione, ampliamento o trasferimento, nonché

cessazione o riattivazione delle suddette attività.

Attualmente entrambi i Comuni hanno istituito un SUAP comunale con competenze distinte.

Entrambi gli sportelli unici gestiscono in via esclusivamente telematica tutti i procedimenti

soggetti a SCIA. Le relative istanze e tutti i restanti adempimenti per attività di impresa

nell’ambito dei procedimenti unici ivi disciplinati, sono trasmessi obbligatoriamente tramite il

SUAP On Line.

L’accesso ai servizi del SUAP On Line è subordinato alla registrazione che ha lo scopo di

attribuire le credenziali all’utente e di definirne l’identità digitale.

Detta registrazione deve essere effettuata mediante il sistema FedERa regionale.

Per rendere ancora più agevole l’avvio dell’attività di impresa, qualora la SCIA sia contestuale

alla COMUNICAZIONE UNICA (quando la costituzione dell’impresa e l’avvio dell’attività

soggetta a SCIA coincidono), la SCIA è presentata in modalità telematica al Registro Imprese

della Camera di Commercio attraverso il sistema “ComUnica”starweb che la trasmette

automaticamente al SUAP comunale competente.

7) protezione civile

Il servizio di protezione civile si rivolge all’intera collettività ed è finalizzato all’organizzazione e

coordinamento delle risorse attivabili in casi di emergenza, affinché possano essere superate

in modo efficace situazioni di crisi che coinvolgono l’intera cittadinanza.

In particolare il servizio si sostanzia nella gestione e aggiornamento del Piano Comunale di

Protezione Civile.

68

8) servizio idrico integrato

Il servizio idrico integrato rappresenta il servizio pubblico di fornitura di acqua potabile,

fognatura e depurazione volto alla razionalizzazione della gestione dei suddetti servizi idrici.

Entrambi i Comuni di Polesine Parmense e Zibello sono soci pubblici di EmiliAmbiente SpA

(costituita il 1° Ottobre 2008 dalla scissione e conferimento di ramo d'azienda afferente

il servizio idrico integrato di San Donnino Multiservizi -già gestore del servizio nel Comune di

Fidenza- e ASCAA -già gestore del SII in 11 Comuni della Bassa Parmense-).

Soci di EmiliAmbiente S.p.A. sono inoltre: la Provincia di Parma e i Comuni di: Busseto,

Colorno, Fidenza, Fontanellato, Fontevivo, Mezzani, Noceto, Parma, Roccabianca,

Salsomaggiore Terme, San Secondo P.se, SissaTrecasali, Soragna, Sorbolo, Torrile.

9) territorio e ambiente

Relativamente ai servizi concernenti il territorio e l’ambiente, l’Ufficio tecnico si occupa

principalmente della tutela e della valorizzazione delle diverse matrici ambientali, operando

attraverso l’elaborazione di strumenti di pianificazione di settore, rilascio di autorizzazioni

ambientali integrate o settoriali, concessione di contributi, controlli, informazione, educazione e

reporting.

Tra gli altri, l’Ufficio Ambiente si occupa delle seguenti attività:

• autorizzazione per gli scarichi idrici;

• raccolta differenziata rifiuti;

• gestione stazione ecologica attrezzata;

• lotta alla zanzara tigre;

• piano di controllo della nutria;

• mobilità sostenibile e qualità dell’aria: calore pulito;

• Bollino blu (controllo impianti termici);

• incentivi per la trasformazione autoveicoli e motoveicoli a gas metano / gpl.


Funzione 1 - Funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo.

Servizio 6 – Ufficio tecnico

69

Tabella 4.6: Impegni di spesa per il settore tecnico nel triennio 2011-2013.

SPESA SETTORE TECNICO


2011 2012 2013 2011 2012 2013 2011 2012 2013

1.Personale 77.066 71.000 57.852 85.177 89.787 89.456 162.243 160.787 147.308

2.Acquisto materiale di consumo e materie prime 1.499 1.165 500 1.499 1.165 500

3.Prestazione di servizi 3.181 2.452 3.064 3.181 2.452 3.064


5.Trasferimenti


7.Imposte e tasse 4.641 5.000 4.230 5.503 5.959 5.702 10.144 10.959 9.932



TOTALE 81.707 76.000 62.082 95.361 99.363 98.722 177.068 175.363 160.804


Tabella 4.7: Confronto delle modalità di gestione dei servizi tecnici per i due comuni.

POLESINE ZIBELLO NOTE

Urbanistica esterno esterno Incarichi professionali distinti

Lavori Pubblici Int/Est Int/Est

Appalti lavori, servizi e forniture Int/Est Int/Est

Gestione del Patrimonio interno Int/Est

Edilizia Privata interno interno

Protezione Civile interno interno

Servizio Idrico Integrato esterno esterno Emiliambiente SpA

Territorio e ambiente interno interno


Tabella 4.8: Parametri relativi ai servizi degli Uffici Tecnici per il triennio 2011-2013

Servizio di Urbanistica

Certificati di destinazione Urbanistica (A) - Notif iche Tipo di Frazionamento (B)


A B A B A B 2011 35 14 22 10 57 24 2012 42 10 32 5 74 15 2013 33 8 31 12 64 20

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Servizi relativi ai lavori pubblici

Progetti e Opere effettivamente realizzati


n. progetti n. opere realizzate

n. progetti n. opere realizz ate

n. progetti n. opere realizzate 2011 1 - - - 1 -

2012 2 2 - 1 2 3 2013 2 1 - 1 2 2

Servizio Edilizia Privata

Pratiche presentate

Anno POLESINE ZIBELLO TOTALE 2011 78 78 156

2012 75 92 167

2013 72 106 178


L’unificazione del servizio tecnico, probabilmente, potrebbe migliorare la divisione del lavoro

tra i responsabili, quale premessa per un progresso nella qualità dei servizi offerti.

Si rileva una potenziale area critica nell’impiego di strumenti software differenti.

Da controllare una evidente disomogeneità di indicatori di risultato con riferimento ai progetti e

opere pubbliche effettivamente realizzate.

71

4.4. I servizi gestiti dall’Unione Civica Terre del Po

A seguito della costituzione nel 2003 dell’Unione Civica Terre del Po tra i Comuni oggetto del

presente studio, alcuni dei servizi precedentemente gestiti autonomamente da ciascun ente

sono stati oggetto di un progressivo trasferimento all’ente scaturito dal processo di

unificazione.

In particolare si rileva che antecedentemente all’anno 2013 i servizi gestiti dall’Unione civica

Terre del Po erano:

• gestione e smaltimento dei rifiuti,

• servizi cimiteriali,

• illuminazione pubblica

• Servizi sociali (funzione)

Dal mese di gennaio 2013 a seguito di scelte di carattere politico l’Unione Civica Terre del Po

ha mantenuto unicamente la gestione della funzione Servizi Sociali.

4.4.1. I servizi sociali

Il Servizio sociale operante nel territorio dei comuni di Polesine Parmense e Zibello è stato

affidato all’Unione Civica Terre del Po.

In particolare, Comuni di Polesine Parmense e Zibello hanno proceduto a trasferire all’Unione

le funzioni inerenti ai servizi sociali a far data dal 01/01/2003.

Attualmente, dunque, l’erogazione dei singoli servizi facente capo al settore sociale viene

gestita in modo unitario per l’intero territorio interessato dall’ipotesi di fusione.

I servizi forniti nell’ambito della funzione sociale sono i seguenti:

• progetti socio-assistenziali, tutela giuridica, segretariato sociale

• Servizio di Assistenza Domiciliare

• taxi sociale

• telesoccorso e telecontrollo

• inserimenti in case protette

• assegni di cura

• servizio pasti

• idrokinesiterapia

• centro diurno

• spesa a domicilio e commissioni

• contributi per disabili (abbattimento barriere architettoniche e lr 29/1997)

• Informagiovani (gestione amministrativa)

72

• integrazioni rette ricovero

• reddito minimo di sussistenza e altre agevolazioni

• sportello sociale

• gestione FRNA – produzione e gestione dati - accreditamento

• bonus utenze, provvedimenti in favore dei lavoratori colpiti dalla crisi

• servizi supporto/mobilità

• associazioni

• iniziative ricreative e di socializzazione

• gestione tirocini formativi

• nucleo cure primarie

• accordi sindacali, programmazione e progettazione servizi

• servizio sociale AUSL

• Lavori di Pubblica Utilità


Funzione 10 – Servizi sociali

Servizio 4 – Assistenza, beneficienza pubblica e servizi diversi alla persona

Tabella 4.10: Impegni di spesa per il settore sociale nel triennio 2011-2013

Interventi di spesa UNIONE CIVICA

2011 2012 2013

1.Personale 56.288,25 53.900,00 55.156,05

2.Acquisto materiale di consumo e materie prime 6.371,63 6.264,77 6.552,05

3.Prestazione di servizi 81.862,41 87.697,27 103.673,13


5.Trasferimenti 137.997,20 130.426,02 140.388,46


7.Imposte e tasse 376,00 606,24 596,24



TOTALE 282.895,49 278.894,30 306.365,93

73


Tabella 4.11: Sintesi delle modalità di gestione dei servizi sociali da parte dell’Unione Civica.

POLESINE ZIBELLO UNIONE NOTE

Segretariato sociale, progetti socio-assistenziali, interventi di tutela giuridica

non serv. non serv. Interno

Assistenza domiciliare non serv. non serv. Esterno Coop Aurora Domus

Taxi Sociale non serv. non serv. Interno Convenzione AUSER

Telesoccorso e telecontrollo non serv. non serv. Esterno Convenzione AUSER

Inserimento in casa protetta non serv. non serv. Interno

Assegno di cura anziani non serv. non serv. Interno

Fornitura pasti a domicilio non serv. non serv. Esterno CAMST

Idrokinesiterapia non serv. non serv. Interno

Centro Diurno non serv. non serv. Esterno Fondazione Pallavicino

Spese a domicilio non serv. non serv. Interno Convenzione AUSER

Lavori di Pubblica Utilità non serv non serv. Interno Convenzione con Ministero della Giustizia

Erogazione contributi per disabili non serv. non serv. Interno

Informagiovani non serv. non serv. Interno

Integrazione rette non serv. non serv. Interno

Reddito minimo di sussistenza non serv. non serv. Interno

Sportello sociale non serv. non serv. Interno

Gestione FRNA – produzione e gestione dati - accreditamento non serv. non serv. Interno

Bonu utenze non serv. non serv. Esterno convenzione con i CAAF di CGIL, CISL e UIL per invio richieste riduzione tariffe

Servizi supporto inabilità non serv. non serv. Interno

Associazioni non serv. non serv. Interno

Iniziative ricreative e socializzazione non serv. non serv. Interno

Gestione tirocini formativi non serv. non serv. Interno

Nucleo cure primarie non serv. non serv. Interno

Accordi sindacali, programmazione non serv. non serv. Interno

Servizi Sociali AUSL non serv. non serv. Esterno ASP – distretto Fidenza

4.4.4. Descrizione dei servizi e indicatori di risu ltato

1) Servizio di Assistenza Domiciliare

74

Il Servizio di Assistenza Domiciliare è rivolto ad anziani e disabili con riduzione

dell’autosufficienza che permangono all’interno del proprio domicilio e necessitano di aiuto per

il compimento degli atti quotidiani della vita.

Gli obiettivi perseguiti da tale servizio sono riconducibili ai seguenti:

• Il recupero, il mantenimento e la valorizzazione delle autonomie della persona;

• Il sostegno dei familiari impegnati nella cura del congiunto non autosufficiente;

• Il mantenimento della persona nell'ambito del proprio contesto di vita;

• L'individuazione di progetti personalizzati in risposta a bisogni complessi.

Il servizio, gestito da soggetto accreditato, è attivo tutti i giorni, inclusi i festivi. E’ possibile

richiedere interventi periodici o giornalieri, con possibilità di fruire di più prestazioni giornaliere,

con diversi accessi al giorno da parte degli operatori. La presa in carico prevede, tra l’altro, la

visita domiciliare da parte dell’assistente sociale e della responsabilee delle attività

assistenziali (RAA).

La gestione del servizio concesso in appalto è affidata all’Unione Civica, la quale opera in

convenzione con i comuni di Roccabianca e San secondo. Quest'ultimo comune, individuabile

come capofila, effettua il riparto delle spese sulla base degli accessi mentre l'Unione è tenuta

a sostenere le spese di propria competenza e, successivamente, effettua il riparto a

consuntivo tra i comuni di Polesine e Zibello.

Le prestazioni che il Servizio può fornire all’utenza, erogate da due assistenti domiciliari

qualificate, sono le seguenti:

• l’aiuto nelle attività della persona su se stessa;

• la tutela igienico-sanitaria;

• gli interventi con finalità preventiva e riabilitativa;

• l’aiuto nelle attività domestiche e gli interventi di segretariato sociale;

• l’accompagnamento per attività e relazioni esterne al domicilio;

• il supporto psico-sociale ad utenti e familiari.

A seconda della fascia di reddito di riferimento, il Servizio può essere erogato gratuitamente o

dietro corresponsione di una quota da parte dell’utente.

2) taxi sociale

Il Servizio è rivolto prioritariamente a residenti autosufficienti o parzialmente autosufficienti

ascrivibili ad una delle seguenti categorie:

a) ultra65nni privi di familiari di riferimento o con coniuge/figli/familiari conviventi privi di

patente di guida;

75

b) adulti in condizione fisica tale da impedire o rendere gravemente difficoltosi la guida di

un veicolo e l’utilizzo di mezzi pubblici, privi di familiari di riferimento o con

figli/coniuge/genitori/familiari conviventi privi di patente di guida.

L’accesso al servizio è consentito anche agli ultra65nni e agli adulti in condizione fisica tale da

impedire o rendere gravemente difficoltosi la guida di un veicolo e l’utilizzo di mezzi pubblici

che abbiano familiari di riferimento (figli/coniuge/genitori/altri familiari conviventi) con patente

di guida, purché non venga pregiudicato l’accesso al servizio degli appartenenti alle

precedenti categorie.

Sono escluse dal Servizio le persone non deambulanti, quelle che durante il trasporto

necessitano di particolare assistenza sanitaria o che, per patologia o limitazione funzionale,

necessitano di trasporto con autoambulanza o automedica.

Il servizio viene svolto attraverso personale di guida costituito di norma da personale

volontario, con particolare riferimento agli appartenenti all’Associazione AUSER, e prevede il

prelievo dal domicilio della persona e l’attesa da parte dell’autista per il ritorno.

L’accesso al servizio è subordinato alla presentazione di un’apposita domanda all’Ufficio

Servizi Sociali e la fruizione dei singoli viaggi può avvenire previa prenotazione all’Ufficio

preposto.

Il Servizio è attivo di norma dal lunedì al venerdì, festivi esclusi, salvo sospensioni dello stesso

eventualmente derivanti da riduzione delle risorse finanziarie di bilancio, indisponibilità di

volontari o di mezzi.

A carico dei trasportati, è prevista una partecipazione alla spesa di gestione del Servizio

individuata in base alla destinazione.

3) telesoccorso e telecontrollo

Il Telesoccorso è un servizio che, attraverso appositi apparecchi telematici, consente alla

persona in difficoltà di inviare, con semplicità, richieste di aiuto atte ad ottenere l’intervento

immediato dei familiari, dei vicini e/o dei servizi di soccorso.

In aggiunta al Telesoccorso è previsto il Telecontrollo, monitoraggio telefonico settimanale che

offre alla persona sola ulteriori garanzie di tutela e sicurezza.

Il servizio è rivolto prioritariamente ad anziani ultra65nni che vivono soli e si trovano in

precarie condizioni psico-fisiche o a rischio sanitario.

Il servizio è gratuito, attivo tutti i giorni, 24h su 24. La presa in carico prevede, tra l’altro, la

visita domiciliare per l’installazione dell’apparecchio da parte dei volontari dell’associazione

AUSER.

Il servizio è gestito dall'Unione in convenzione con il comune di Busseto (comune capofila) e

l'associazione pubblica assistenza di Busseto.

76

4) inserimenti in case protette

Il servizio di inserimento in casa protetta si estrinseca nel soddisfacimento delle richieste di

inserimento in strutture a carattere residenziale in cui vengono garantiti interventi socio-

assistenziali e sanitari di base.

Il servizio si rivolge ad anziani ultra 65enni non o parzialmente autosufficienti che non possono

essere assistiti all’interno del proprio abituale contesto di vita.

Il servizio, gestito in economia dall’Unione Civica, viene attivato su richiesta dell’utente o di un

suo famigliare.

I tempi di risposta dipendono dall’effettiva presenza di posti disponibili, dall’urgenza e dalla

gravità della situazione in cui l’anziano versa.

Risulta tuttavia indispensabile l’elaborazione preventiva di un progetto assistenziale

nell’ambito della struttura residenziale attraverso la visita domiciliare da parte dell’assistente

sociale, di concerto con l’Unità di Valutazione Geriatrica (commissione socio-sanitaria

multiprofessionale), che valutano i bisogni dell’anziano.

La richiesta di inserimento in Struttura Protetta viene quindi inoltrata al Servizio Assistenza

Anziani del Distretto di Fidenza e gestita in modo centralizzato. La gestione del servizio a

favore dell’utente è di norma svolto dall’Asp Distretto di Fidenza.

5) assegni di cura

L'assegno di cura per anziani è un contributo che viene erogato nell'ambito di un progetto

elaborato dai Servizi a sostegno delle famiglie che mantengono nel proprio contesto un

anziano ultra 65enne non autosufficiente.

L'assegno di cura ha come finalità il sostegno dei progetti assistenziali che consentono

all'anziano di non abbandonare il proprio domicilio, in modo da evitare o posticipare il ricovero

dello stesso nei servizi socio-sanitari residenziali (Casa protetta, ecc.).

Si tratta di un contributo economico di entità proporzionale alla gravità della condizione di non

autosufficienza dell'anziano, alle sue necessità assistenziali, alle attività socio assistenziali a

rilievo sanitario che i famigliari o altri care-givers si impegnano a garantire.

Gli utenti di tale servizio si identificano in famiglie che garantiscono ad un anziano non

autosufficiente prestazioni socio-assistenziali di rilievo sanitario, direttamente o avvalendosi di

altre persone non appartenenti al nucleo familiare.

Possono inoltre essere destinatari del suddetto contributo economico:

• altri soggetti che mantengono con l'anziano consolidati e verificabili rapporti di cura

anche se non legati da vincoli familiari;

77

• l'anziano stesso qualora sia in grado di gestire le decisioni che riguardano la propria

assistenza e la propria vita;

• l'amministratore di sostegno.

L’assegno di cura viene erogato a sostegno di un piano assistenziale concordato dal servizio

sociale con l’anziano e la sua famiglia ed elaborato a seguito di una visita domiciliare

dell'assistente sociale e dell'Unità di Valutazione Geriatrica (commissione rivolta agli anziani

non autosufficienti o a rischio di non autosufficienza, di norma composta da un medico

geriatra, un infermiere professionale e un assistente sociale).

6) servizio pasti

La fornitura di pasti preconfezionati a domicilio è un servizio rivolto ad anziani ed adulti inabili

o con difficoltà, impossibilitati a provvedere autonomamente alla preparazione quotidiana del

pasto. Questa iniziativa, consentendo alla persona con riduzione dell’autosufficienza di

seguire una alimentazione corretta ed equilibrata, è finalizzata alla valorizzazione dell’anziano

e del disabile e al mantenimento degli stessi nel contesto abituale di vita.

La consegna dei pasti viene effettuata dal lunedì al sabato, con possibilità di consegna di 2

pasti al giorno. Vengono applicate tariffe standard per il rimborso del costo del pasto e della

consegna.

7) idrokinesiterapia

Il corso di terapia in acqua è rivolto prioritariamente agli adulti residenti nei comuni di Zibello e

Polesine P.se che abbiano compiuto i 50 anni di età, con l’obiettivo di favorire il riallenamento

cardiorespiratorio graduale, il mantenimento del tono-trofismo muscolare, il mantenimento

articolare, la prevenzione e la cura dell’artrosi e dell’osteoporosi, il miglioramento delle

performances motorie globali.

Il servizio è diretto, organizzato e coordinato all’interno della struttura dell’Unione Civica Terre

del Po.

Ogni corso ha una durata di 12 + 6 settimane (le 6 settimane aggiuntive sono un’opzione

accordata ai partecipanti).

L’organizzazione del corso, il costo del trasporto collettivo e dell’intervento della fisiatra sono a

carico dell’Unione. Il costo delle singole lezioni è a carico dei partecipanti.

8) centro diurno

Il Centro diurno si rivolge ad residenti anziani ultra 65enni e disabili non o parzialmente

autosufficienti in quanto tale centro consiste in una struttura semi-residenziale in grado di

78

accogliere l’utente per buona parte della giornata. Alla chiusura del Centro l’anziano/disabile

rientra a domicilio. Il servizio è erogato presso la Casa Protetta di Busseto ed è gestito

dall'Unione in convenzione con il comune di Busseto e l'Istituto Pallavicino di Busseto.

L’Unione Civica sostiene parte dei costi relativi al servizio attraverso l’erogazione di due

tipologie di contributi: contributi strutturali e contributi annuali di gestione sulla base degli

utenti.

9) spesa a domicilio e commissioni

l servizio di spesa a domicilio è teso a garantire l'approvvigionamento alimentare, farmaceutico

e di altri beni primari. Inoltre è previsto il servizio di trasporto all'esterno dell'abitazione per

l'effettuazione di commissioni.

Il servizio si rivolge ad residenti anziani ultra 65enni e disabili non o parzialmente

autosufficienti ed è svolto dai volontari dell’associazione AUSER.

10) contributi per disabili (abbattimento barriere architettoniche e lr 29/1997)

I contributi per l’abbattimento delle barriere architettoniche si sostanziano in contributi rivolti a

portatori di menomazioni o limitazioni funzionali alla mobilità e alla deambulazione, compresa

la cecità, finalizzati all'abbattimento delle cosiddette barriere architettoniche, ostacoli che

creano difficoltà funzionali e di accesso, superabili attraverso modifiche murarie ed altri

adeguamenti strutturali dell'abitazione (ad es. eliminazione di pareti, superamento di gradini,

installazione di ascensori o servoscale, ecc.).

I contributi previsti dalla Legge Regionale 29/97 costituiscono dei contributi erogati per

l’acquisto e/o l’adattamento dell’automobile volta al trasporto di una persona disabile e per

l’acquisto di ausili, strumentazioni e arredi personalizzati volti a favorire l’autonomia del

disabile nel proprio ambiente di vita.

Il servizio si concretizza nelle seguenti fasi:

• raccolta delle domande, di norma entro il 1 marzo di ogni anno,

• invio alla Regione Emilia-Romagna, o al Comune capo distretto,

• assegnazione dei contributi.

Per i contributi finalizzati all’abbattimento delle barriere architettoniche la Regione ha imposto

precisi standard per la gestione informatizzata del servizio.

11) Informagiovani (gestione amministrativa)

Il servizio Informagiovani è finalizzato a fornire un supporto alla popolazione giovanile del

territorio di Polesine e Zibello, per l’inserimento nel mondo lavorativo e si concretizza nella

79

gestione amministrativa delle attività di stipulazione di convenzioni e della successiva

rendicontazione.

12) integrazioni rette ricovero

L’attività di integrazione rette si concretizza nell’erogazione di risorse ad anziani in condizioni

economiche difficili, per a copertura dei costi di ricovero in strutture residenziali.

L’attività si rivolge ad residenti anziani ultra 65enni, o ad adulti assimilabili, inseriti in strutture

residenziali e in condizioni di indigenza.

I contributi non vengono erogati direttamente ai ricoverati ma direttamente alla struttura

ospitante, subordinando l’erogazione alla valutazione delle capacità reddituali e patrimoniali

dell’anziano e dei suoi obbligati agli alimenti.

13) reddito minimo di sussistenza e altre agevolazi oni

Tra le agevolazioni previste aventi la finalità di sostegno del reddito minimo di sussistenza si

annoverano gli assegni concessi alle famiglie numerose e a basso reddito, concessi dal

Comune e pagati dall’INPS, le misure di esenzione dal pagamento dei ticket sanitari e la

riduzione del canone telefonico.

L’utenza risulta dunque piuttosto vasta, comprendendo famiglie con almeno 4 figli, adulti,

anziani e disabili indigenti.

Il servizio si concretizza nelle seguenti fasi:

• valutazione dei requisiti socio-economici;

• istruttoria della domanda;

• erogazione del contributo ovvero rilascio della certificazione.

14) sportello sociale

Lo sportello sociale si rivolge sia all’utenza come front office specializzato, sia

all’amministrazione pubblica dell’Unione Civica, concretizzandosi nella prima informazione

all’utenza e nella rilevazione dei contatti con la stessa al fine dell’elaborazione dei bisogni

della popolazione nell’ambito dei servizi sociali e nella gestione informatizzata.

15) gestione FRNA – produzione e gestione dati - ac creditamento

Il servizio di gestione FRNA, produzione e gestione dati e accreditamento si sostanzia nella

compilazione delle rilevazione e nella connessa produzione di dati da parte dell’Ufficio Servizi

Sociali.

80

La gestione del Fondo Regionale per la non Autosufficienza e le conseguenti attività legate

alla produzione e gestione dei dati all’accreditamento alle specifiche strutture, si configurano

come servizi interni all’Amministrazione, rivolgendosi dunque all’amministrazione pubblica

dell’Unione Civica.

16) bonus utenze

I bonus sociali per l'energia elettrica e il gas sono agevolazioni previste per il sostegno del

reddito minimo di sussistenza di famiglie in condizioni di indigenza.

In particolare, il primo consiste in un bonus sociale volto a sostenere la spesa elettrica delle

famiglie in condizione di disagio economico e/o delle famiglie presso le quali vive un soggetto

in gravi condizioni di salute, in quanto hanno diritto al bonus sociale, per una sola abitazione di

residenza le famiglie a basso reddito, le famiglie numerose e quelle che presentano al proprio

interno almeno una persona in gravi condizioni di salute tali da richiedere l'utilizzo di

apparecchiature medico-terapeutiche necessarie per l'esistenza in vita e alimentate ad energia

elettrica.

Il bonus gas è una riduzione sulle bollette del gas riservata alle famiglie a basso reddito e

numerose che utilizzano gas naturale con un contratto di fornitura domestica diretto o con un

impianto condominiale, ed è resa operativa dalla delibera ARG/gas 8809 e s.m.i. dell'Autorità

per l'energia elettrica e il gas con la collaborazione dei Comuni.

L'agevolazione vale esclusivamente per il gas metano distribuito a rete (non per il gas in

bombola o per il GPL), per i consumi nell'abitazione di residenza.

17) servizi supporto/mobilità

I servizi di supporto e di mobilità sono rivolti all’insieme dei cittadini del territorio dell’Unione

Civica e l’erogazione si sostanzia nella programmazione e gestione dei servizi di supporto e

trasporto di cittadini ad iniziative formative, di socializzazione, di inserimento lavorativo

organizzate dall'Unione o da Istituzioni od Enti terzi. A titolo esemplificativo rientra in questo

servizio il trasporto di minori disabili a centri riabilitativi o di reinserimento sociale e

l’accompagnamento di cittadini a feste popolari organizzate dai comuni dell'Unione o da altri

comuni.

18) associazioni

L’Ufficio Servizi sociali dell’Unione svolge una serie di attività connesse alla realtà

associazionistica, che si concretizzano nella definizione di convenzioni con Associazioni

operanti sul territorio e nel coordinamento dei volontari.

81

19) iniziative ricreative e di socializzazione

L’Ufficio Servizi Sociali dell’Unione Civica si occupa di sostenere iniziative finalizzate a creare

momenti di ricreazione e a promuovere la socializzazione di tutti i cittadini residenti nel

territorio.

20) gestione tirocini formativi

I tirocini formativi che interessano studenti universitari e operatori in formazione, sono gestiti

dall’Unione Civica al fine di promuovere e facilitare l’ingresso nel mondo del lavoro di giovani

studenti e adulti che non hanno ancora terminato il proprio percorso formativo.

Il servizio si sostanzia nella definizione di convenzioni con enti esterni in grado di garantire lo

svolgimento dei tirocini formativi, e nella gestione dei tirocinanti.

21) nucleo cure primarie

L’attività si sostanzia nella gestione del rapporto con il Nucleo di cure primarie operante sul

territorio e nella partecipazione alle riunioni periodiche per la valutazione dell’attività svolta e

per la rendicontazione della stessa.

22) accordi sindacali, programmazione e progettazio ne servizi

L’Ufficio Servizi sociali dell’Unione svolge una serie di attività connesse alla realtà sindacale,

oltre a svolgere le attività connesse alla programmazione e progettazione dei servizi.

23) servizio sociale AUSL

Le modalità di accesso previste si distinguono in dirette e indirette, se l’accesso avviene a

seguito dell’invio di altri servizi territoriali come scuola, rete sociale e coatta o tribunale dei

minori.

La metodologia utilizzata per l’erogazione dei servizi prevede le seguenti fasi:

• accoglienza,

• primo colloquio,

• individuazione del bisogno,

• progettazione dell'intervento con attivazione delle risorse territoriali.

Gli strumenti previsti per il soddisfacimento delle attese degli utenti sono:

• il colloquio le visite domiciliari e accompagnamento con utente singolo e famiglie;

• incontri di lavoro come equipe multidisciplinari di coordinamento di area integrata e

territoriale;

• aiuti economici minimi definiti dalla commissione assistenza;

82

• promozione e sostegno della rete informale;

• accoglienza delle persone disabili con azioni a step ed in progressione;

• accoglienza e co-progettazione di percorsi formativi con e per le famiglie;

• accoglienza e segretariato sociale rispetto alle risorse esistenti nel territorio;

• dimissioni protette.

Tutti i servizi sono gestiti internamente per quanto riguarda le attività tipiche della committenza

che rimane in capo ai Comuni.

24) Lavoro di Pubblica Utilità

L’Ente accoglie un numero determinato di condannati alla pena del lavoro di pubblica utilità ai

sensi dell’art. 54 del decreto legislativo n. 274/2000 affinché prestino presso le proprie

strutture attività non retribuita in favore della collettività. Il lavoro di Pubblica Utilità è

disciplinato da apposita convenzione tra l’Ente e il Ministero della Giustizia che prevede tra

l’altro, l’assicurazione obbligatoria – a carico dell’Ente - dei condannati contro gli infortuni e le

malattie professionali nonché riguardo alla responsabilità civile verso i terzi.

Per alcuni dei servizi illustrati vengono riportati i principali indicatori di risultato.

Tabella 4.12: Parametri relativi ad alcuni servizi sociali per il triennio 2011-2013

Servizio di segretariato sociale, progetti socio-as sistenziali, interventi di tutela giuridica

Utenti in carico al servizio


n. % n. % n.

2011 108 49 113 51 221

2012 107 51 104 49 211

2013 111 51 105 49 216

Servizio di assistenza domiciliare



n. % n. % n.

2011 16 57 12 43 28

2012 20 59 14 41 34

2013 24 59 17 41 41

83

Servizio di taxi sociale

Viaggi effettuati anno TOTALE

2011 698

2012 577

2013 565

Servizio di telesoccorso e telecontrollo



n. % n. % n.

2011 6 24 19 76 25

2012 6 24 19 76 25

2013 5 20 20 80 25

Servizio di inserimento in casa protetta

Richieste di inserimento in casa protetta


n. % n. % n.

2011 4 36 7 64 11

2012 4 40 6 60 10

2013 4 44 5 56 9

Assegno di cura per anziani

Richieste di assegni di cura


n. % n. % n.

2011 7 58 5 42 12

2012 5 45 6 55 11

2013 2 50 2 50 4

Il servizio di fornitura pasti a domicilio

Pasti erogati


n. % n. % n.

2011 429 24 1381 76 1810

2012 1754 53 1554 47 3308

2013 1869 59 1312 41 3181

84

Idrokinesiterapia

Partecipanti al corso


n. % n. % n.

2011 9 37 15 63 24

2012 14 52 13 48 27

2013 17 53 15 47 32

Centro diurno

Richieste di ingresso


n. % n. % n.

2011 1 50 1 50 2

2012 1 50 1 50 2

2013 4 67 2 33 6

Servizio di spesa a domicilio e commissioni

Anno Viaggi effettuati n.

2011 51

2012 67

2013 69

Servizio erogazione contributi per disabili

Richieste di contributo


n. % n. % n.

2011 2 50 2 50 4

2012 3 50 3 50 6

2013 3 50 3 50 6

Servizio di integrazione rette

Richieste presentate


n. % n. % n.

2011 3 60 2 40 5

2012 1 50 1 50 2

2013 1 100 0 0 1

85

Servizio di erogazione del reddito minimo di sussis tenza e altre agevolazioni

Richieste presentate


n. % n. % n.

2011 23 48 25 52 48

2012 14 44 18 56 32

2013 17 45 21 55 38

Iniziative ricreative e di socializzazione

Adesioni alle iniziative promosse


n. % n. % n.

2011 8 88 1 12 9

2012 8 67 4 33 12

2013 - - -

Lavoro di Pubblica Utilità

N. Lavoratori


n. % n. % n.

(2011) - -

2012 3 3

2013 2 2

4.4.5. La casa di accoglienza per anziani

Per effetto della Legge Regionale 2/2003 è stata costituita l’Azienda Servizi alla Persona

distrettuale dove sono state conferite con una operazione di fusione fra le diverse IPAB del

territorio proprietarie e gestori delle case protette per anziani, anche le strutture di proprietà

comunali, sia gestite direttamente sia concesse in gestione a terzi soggetti (di norma

cooperativa sociale privata). Il processo di razionalizzazione nell’ambito dei servizi residenziali

per anziani non autosufficienti ha evidenziato da un lato vantaggi con la creazione di un unico

soggetto “gestore” e progettista del servizio per ogni struttura, in grado di sviluppare elevate

competenze, disponibilità di risorse per investimenti e piani programmatici di sviluppo dei

servizi omogenei sul territorio di riferimento (modalità di erogazione, tariffe, accessibilità del

servizio e creazione di una rete distrettuale per i servizi); a fronte di ciò si sono dovuti

sostenere i costi di avvio di una nuova struttura (non più a carico esclusivo del sistema

regionale ma parzialmente ridistribuiti sui comuni aderenti); costi di natura soprattutto

86

amministrativa, una maggiore complicazione legislativa ed una parziale sovrapposizione di

soggetti agenti nel settore sociale creata dall’entrata in vigore della norma sull’accreditamento.

La prospettiva emersa dalle scelte effettuate all’interno del Comitato di Distretto di Fidenza ha

posto l’accreditamento definitivo della struttura di Zibello e Polesine in capo alla Coop. Aurore

Domus, soggetto oggi già presente nella gestione della struttura congiuntamente ad ASP.

Attraverso il conferimento dei servizi e con esso del personale con il relativo costo, si possono

valorizzare le specifiche competenze e le maggiori potenzialità finanziarie del soggetto gestore

per l’attuazione di interventi strutturali sia nella gestione dei servizi sia nelle strutture che li

ospitano, utilizzando per ciò le economie di scala conseguibili attraverso le dimensioni ottimali

raggiungibili. Si consideri che la Casa Protetta di Zibello gestisce 48 posti autorizzati di cui 27

convenzionati e potenzialmente accreditabili. Le dimensioni della casa protetta in termini di

posti autorizzati e convenzionati non ne consente una gestione “economica” ottimale (è stata

simulata la gestione in pareggio con 75 posti autorizzati) e le norme sull’autorizzazione al

funzionamento e sull’accreditamento DGR 514/2009 richiedono importanti interventi strutturali

non realizzabili autonomamente dal solo Comune di Zibello, e nemmeno dall’Ente risultante

dalla gestione.


I servizi sociali in gestione all’Unione Civica Terre del Po rappresentano l’evidenza di ciò che

potrebbe accadere in modo esteso per tutti gli altri servizi comunali a seguito della fusione.

Le Unioni, infatti, dovrebbero essere costituite proprio quale strumento intermedio per creare i

presupposti per le successive fusioni.

In tal senso l’esperienza dell’Unione Civica Terre del Po, pur limitata a questo servizio

fondamentale, offre due segnali che possono essere interpretati positivamente in ottica di

fusione: da un lato dimostra che la fusione in parte è – di fatto – già stata anticipata con

riferimento soprattutto ai servizi sociali; dall’altro il miglioramento della qualità dei servizi offerti

che si riflette nel soddisfacimento dei cittadini sembra dimostrare che la gestione associata dei

servizi e a maggior ragione la fusione dovrebbe avere successo per la generalità delle attività

svolte dai comuni.

87

4.5. I servizi di istruzione pubblica

4.5.1. L’asilo nido, le scuole dell’infanzia, prima ria e secondaria di primo grado

Il Servizio scolastico si occupa dell’erogazione servizi ausiliari alle scuole statali dell’infanzia,

primarie e secondarie di 1° grado del territorio.

Il Servizio assume compiti di supporto e collaborazione nei confronti delle istituzioni

scolastiche e per tutti quei servizi scolastici e di assistenza che dalle legge regionale sono

demandati al Comune, nonché per l’acquisto dei beni di consumo e degli arredi delle scuole.

Strutture scolastiche: stato dell’arte

Tabella 4.13: Istituti scolastici presenti nel territorio e relativo numero di iscritti anni 2011-2013

Tipologia di Scuola POLESINE ZIBELLO TOTALE Asili nido 1 - 1

Scuola dell’infanzia 1 1 2

Scuola primaria 1 - 1

Scuola secondaria di 1 grado - 1 1

Tipologia di Scuola POLESINE ZIBELLO TOTALE

2011-2012 2012-2013 2011-2012 2012-2013 2011-2012 2012-2013

Asili nido 12 13 - - 12 13

Scuola dell’infanzia 29 30 38 38 67 68

Scuola primaria 119 122 - - 119 122

Scuola secondaria di 1 grado - - 82 81 82 81

Le risorse finanziarie utilizzate dalla funzione ne l complesso

Funzione 4 – Funzioni di Istruzione pubblica

Servizio 1 – Scuola Materna

Tabella 4.14: Impegni di spesa per la scuola materna nel triennio 2011-2013.

Interventi di spesa POLESINE ZIBELLO TOTALE

2011 2012 2013 2011 2012 2013 2011 2012 2013

1.Personale 27.437 27.677 27.369 27.437 27.677 27.369

2.Acquisto materiale di consumo e materie prime 15.000 9.301 8.800 15.000 9.301 8.800



5.Trasferimenti 15.494 15.494 9.500 15.494 15.494 9.500


7.Imposte e tasse 1.821 1.926 2.783 1.821 1.926 2.783


88


TOTALE 12.039 13.264 14.531 74.015 69.313 62.629 86.054 82.577 77.160

In parte la differenza degli importi si giustifica con l’erogazione di contributi da parte del

Comune di Zibello alla scuola materna privata operante sul territorio comunale e per la

gestione in economia del servizio (mensa).

Servizio 2 – Istruzione elementare

Tabella 4.15: Impegni di spesa per l’istruzione elementare nel triennio 2011-2013.


2011 2012 2013 2011 2012 2013 2011 2012 2013

1.Personale


3.Prestazione di servizi 18.178 19.395 24.400 8.250 1.675 26.428 21.070 24.400


5.Trasferimenti


7.Imposte e tasse



TOTALE 21.678 23.395 31.900 10.150 4.175 2.700 31.828 27.570 34.600

Servizio 3 – Istruzione media

Tabella 4.16: Impegni di spesa per l’istruzione media nel triennio 2011-2013.


2011 2012 2013 2011 2012 2013 2011 2012 2013

1.Personale

2.Acquisto materiale di consumo e materie prime 500 1.200 300 500 1.200 300



5.Trasferimenti


20.934 20.355 19.750 20.934 20.355 19.750

7.Imposte e tasse



TOTALE 1.435 3.651 3.700 35.324 41.251 37.790 36.759 44.902 41.490

89

Si evidenzia che i valori concernenti interessi passivi e oneri finanziari sono da imputare alle

rate di ammortamento relative a mutui accesi per il finanziamento di lavori di manutenzione

all’edificio scolastico.

Servizio 5 – Assistenza scolastica, trasporto, refe zione e altri servizi

Tabella 4.17: Impegni di spesa per altri servizi inerenti il settore scolastico 2011-2013.


2011 2012 2013 2011 2012 2013 2011 2012 2013

1.Personale 26.662 28.000 26.666 26.626 26.853 26.477 53.288 54.853 53.143




5.Trasferimenti 8.178 11.359 4.200 8.178 11.359 4.200


7.Imposte e tasse 1.884 1.981 1.989 1.731 1.867 1.747 3.615 3.848 3.736



TOTALE 123.331 143.441 138.699 42.806 43.618 43.845 166.137 187.059 182.544

4.5.2 La mensa scolastica

a. Descrizione del servizio

Servizio di refezione scolastica nelle scuole dell’infanzia e nelle scuole primarie di primo

grado.

b. Modalità di gestione ed erogazione del servizio

Tabella 4.18: Sintesi delle modalità di gestione del servizio di mensa scolastica

POLESINE ZIBELLO NOTE

Mensa scolastica Scuola Infanzia Esterno Interno CAMST

Mensa Scolastica Scuola Elementare Esterno Interno CAMST

4.5.3 Il trasporto scolastico

a. Descrizione del servizio

Servizio scuolabus per gli alunni frequentanti la Scuola d’Infanzia, Primaria e Secondaria di 1°

grado.

b. Modalità di gestione ed erogazione del servizio

90

Tabella 4.19: Sintesi delle modalità di gestione del servizio di trasporto scolastico

POLESINE ZIBELLO Trasporto scolastico interno Interno


Attualmente le modalità di gestione del servizio di mensa scolastica sono disomogenee: nelle

scuole del Comune di Zibello esistono cucine interne mentre per gli alunni frequentanti gli

istituti del Comune di Polesine Parmense il pasto viene preparato e consegnato da una ditta

specializzata nel settore. Il nuovo comune derivante dalla fusione dovrà valutare l’opportunità

di rendere omogenea la gestione delle mense scolastiche.

Dall’anno 2012 la gestione della Scuola Primaria e della Scuola Secondaria di Primo Grado di

Polesine e Zibello sono già espressione evidente della sinergia tra i due Enti, entrambi le

Scuole sono definite in effetti “Consortili di Polesine e Zibello” con la Scuola Primaria avente

sede nel Comune di Polesine P.se e la Secondaria di Primo Grado nel Comune di Zibello.

In ottica di fusione tra gli attuali enti comunali, i Comuni in oggetto si sono attivati per un’analisi

sulle modalità attraverso le quali attuare il trasferimento della funzione Istruzione pubblica

dagli stessi enti al nuovo ente comunale.

In particolare, appare plausibile la gestione integrata del servizio scolastico con la seguente

suddivisione degli istituti scolastici.

Tabella 4.20: Probabile scenario degli istituti scolastici presenti nel nuovo comune.

Tipologia di Scuola POLESINE ZIBELLO FUSIONE TOTALE

Asili nido 1 - 1 1

Scuola dell’infanzia 1 1 2 2

Scuola primaria 1 - 1 1

Scuola secondaria di 1 grado - 1 1 1

91

4.6. I servizi di Polizia Municipale

4.6.1. Le convenzioni con altri Comuni per l’esplet amento del servizio

Il servizio di polizia locale viene svolto sul territorio di Polesine e Zibello attraverso convenzioni

con altri Comuni per la presenza del vigile nelle rispettive sedi.

Le due Amministrazioni locali hanno infatti deciso, dall’anno 2012, di recedere dalle rispettive

convenzioni di gestione del servizio in forma associata con l’Unione Terre Verdiane, a seguito

di una non congrua richiesta economica dell’Unione in rapporto alla fornitura del servizio (ben

evidente nei valori espressi nella tabella 4.21. seguente).

Tale scelta, in particolare, ha implicato la sottoscrizione da parte dei Comuni di Polesine

Parmense e Zibello di apposite convenzioni con altri due distinti Comuni, di fatto separando la

gestione del servizio.

Il Comune di Polesine P.se ha attuato una convenzione con il Comune di Sissa (oggi Sissa

Trecasali) e il Comune di Zibello con il Comune di Langhirano.

Da rilevare che quest’anno (2015) il servizio è stato riunificato attraverso la sottoscrizione di

apposita convenzione per la gestione del servizio tra Polesine P.se e Zibello attraverso la

quale anche il personale è stato unificato.

Tabella 4.21: Impegni di spesa per il servizio di Polizia municipale nel triennio 2011-2013


2011 2012 2013 2011 2012 2013 2011 2012 2013

1.Personale 4.620 7.975 20.162 12.595 20.162

2.Acquisto materiale di consumo e materie prime

3.Prestazione di servizi 58.790 17.510 29.650 2.000 143 60.790 17.653 29.650


5.Trasferimenti 69.391 17.492 69.391 17.492


7.Imposte e tasse 516 1.214 516 1.214



TOTALE 58.790 22.130 29.650 71.391 26.126 21.376 130.181 48.256 51.026


La fusione non comporterebbe modifiche alla attuale (2015) modalità di gestione ed

erogazione del servizio. La costituzione di un nuovo ente determinerà l’opportunità per lo

92

stesso di aderire all’ente sovra comunale, favorendo la gestione associata di altri servizi gestiti

da quest’ultimo con probabili economie di scala e maggior efficacia del servizio.

Tuttavia sarà valutata anche l’ipotetica convenienza per il nuovo comune di affidare il servizio

al Corpo Unico di Polizia municipale delle Terre Verdiane ovvero valutare l’opportunità di

perseguire nella gestione interna ed autonoma del servizio, con un proprio corpo di polizia

municipale operante sui territori di Polesine Parmense e Zibello.

93

Capitolo 5

Sintesi degli effetti della fusione

94

5.1. Introduzione

Gli effetti della fusione possono essere di natura finanziaria, economica, o organizzativa, o di

altra specie. Nei prossimi paragrafi si propone una loro disamina, distinguendo, nell’ambito

degli effetti finanziari i principali riflessi che probabilmente la fusione potrebbe avere sulle

entrate e spese dei comuni interessati. Tra gli effetti della fusione di specie non finanziaria,

invece, si distinguono potenziali benefici interni sull’organizzazione e gestione delle attività

comunali come pure si evidenziano possibili aree critiche da monitorare con attenzione.

5.2. Effetti finanziari

Le conseguenze finanziarie riguardano le entrate e le spese, in particolare quelle correnti ma

in parte anche quelle di altra specie. Specificamente si prevedono maggiori entrate, alcune

potenziali economie di spesa e alcuni rischi d’incrementi di spese. Inoltre sarebbe opportuno

distinguere tali effetti in temporanei ovvero tendenzialmente continuativi. Infatti tutti gli incentivi

che lo Stato e la Regione Emilia Romagna offrono per realizzare la fusione sono limitati nel

tempo e di ciò si deve tener conto per apprezzare gli effetti. Il giudizio sugli effetti finanziari

andrebbe costruito tenendo conto di un orizzonte temporale di medio lungo termine.

5.2.1 Effetti sulle entrate

Le entrate, per effetto della fusione, dovrebbero beneficiare di molteplici contributi previsti

dalle leggi statali e regionali. Specificamente lo Stato prevede un contributo straordinario

mentre la Regione Emilia Romagna prevede almeno due contributi (uno straordinario ed uno

ordinario) che possono essere aumentati in particolari circostanze.

a. Contributo straordinario statale

Al fine di incentivare la fusione tra enti locali sono previsti contributi erogati con la finalità di

supportare l’ente neo-costituito a sostenere le spese e le diseconomie scaturenti dal processo

di riorganizzazione.

Tra gli incentivi spettanti, è previsto l’intervento dello Stato che, a norma dell’art. 15, comma 3

del TUEL, provvede ad erogare contributi statali straordinari proporzionali ai trasferimenti

erariali spettanti ai Comuni oggetto della fusione. La suddetta previsione normativa ha infatti

sancito che, “al fine di favorire la fusione dei comuni, oltre ai contributi della Regione, lo Stato

eroga, per i dieci anni successivi alla fusione stessa, appositi contributi straordinari

commisurati ad una quota dei trasferimenti spettanti ai singoli comuni che si fondono”.

95

A decorrere dall’anno 2014, il contributo straordinario ai comuni che danno luogo alla fusione

di cui all’art.15 comma 3 del TUEL o alla fusione per incorporazione di cui all’art.1 comma 130

della L.56/2014, è commisurato al 20% dei trasferimenti erariali attribuiti ai medesimi enti per

l’anno 2010, nei limiti degli stanziamenti finanziari previsti ed in misura non superiore per

ciascuna fusione a 1,5 milioni di euro (ex art.20, comma 3 del D.L n.95/2012 convertito nella

L.135 del 07/08/12).

Le modalità e i termini per l’attribuzione dei contributi alla fusione dei Comuni sono disciplinati

nel Decreto del Ministero dell’Interno del 21 gennaio 2015.

Nell'ipotesi della fusione dei due Comuni di Zibello e Polesine Parmense, il contributo statale

annuale ammonterebbe a Euro 174.126,99 ovvero al 20% dei trasferimenti erariali conferiti

complessivamente ai Comuni nel 2010 (corrispondenti ad Euro 870.634,97) come da

prospetto di seguito riportato:

Tabella 5.1: Trasferimenti erariali erogati a favore dei due Comuni per l’anno 2010

POLESINE ZIBELLO TOTALE Contributo ordinario 133.501,87 189.411,15 322.913,02 Contributo consolidato 32.178.26 36.676,37 36.676,37 Compartecipazione Irpef 31.167,23 35.760,34 66.927,57 Altri contributi generali 159.524,14 136.065,98 295.590,12 Funzioni trasferite D.Lgs. 112/2008 (parte corrente)

618,30 822,60 1.440,90 Contributo nazionale ordinario per gli investimenti

22.532,44 317,08 22.849,52 Funzioni trasferite D.Lgs. 112/98 (parte capitale)

238,05 22.532,44 22.770,49 Contributo sviluppo investimenti 37.420,04 31.868,68 69.288,72 TOTALE 417.180,33 453.454,64 870.634,97

Dunque, l’entità dei trasferimenti erariali può essere così calcolata secondo le modalità

previste nella tabella 5.2.

Tabella 5.2: Contributo straordinario erariale decennale.

Contributo straordinario decennale POLESINE ZIBELLO TOTALE CONTRIBUTO

2016 417.180,33 453.454,64 870.634,97 20% 174.126,99 2017 417.180,33 453.454,64 870.634,97 20% 174.126,99 2018 417.180,33 453.454,64 870.634,97 20% 174.126,99 2019 417.180,33 453.454,64 870.634,97 20% 174.126,99 2020 417.180,33 453.454,64 870.634,97 20% 174.126,99 2021 417.180,33 453.454,64 870.634,97 20% 174.126,99 2022 417.180,33 453.454,64 870.634,97 20% 174.126,99 2023 417.180,33 453.454,64 870.634,97 20% 174.126,99 2024 417.180,33 453.454,64 870.634,97 20% 174.126,99 2025 417.180,33 453.454,64 870.634,97 20% 174.126,99

TOTALE CONTRIBUTI STATALI 1.741.269,94

96

Il decreto ministeriale all'art. 3 dispone peraltro che nel caso di ampliamento successivo dei

Comuni aderenti ad una fusione , il contributo originariamente concesso verrebbe

rideterminato in base all'ampliamento ma continuerebbe ad essere erogato solo per le residue

annualità rispetto alle 10 complessive.

b. Contributi regionali

La Regione Emilia Romagna incentiva le fusione dei Comuni prevedendo specifiche premialità

per le fusioni che coinvolgono Comuni con modeste dimensioni demografiche e le fusioni tra

Comuni già precedentemente aderenti ad una medesima Unione di Comuni.

I contributi della regione Emilia Romagna sono disciplinati dall’art.16 della Legge Regionale n.

10 del 2008, che prevede:

• un contributo straordinario per sostenere le spese del procedimento amministrativo e

organizzativo della fusione di comuni e per contribuire alle spese di investimento

necessarie per l’apertura di sportelli decentrati o per l’acquisto di mezzi e

strumentazioni utili per assicurare l’erogazione uniforme dei servizi sull’intero territorio

del comune derivante dalla fusione (comma 4):

• un contributo ordinario annuale (per 15 anni), maggiorato del 20% qualora il neo

comune derivi dalla fusione di comuni precedentemente aderenti alla medesima unione

(comma 3). La fusione tra Polesine parmense e Zibello avrebbe il diritto a questa

maggiorazione perché dall’inizio del nuovo millennio i comuni hanno costituito l’Unione

Civica Terre del Po.

• contributi specifici per il comune istituito per fusione qualora i comuni soggetti a

fusione abbiano meno di 3.000 abitanti (comma 1). I due comuni interessati alla fusione

possono godere di questa ulteriore contribuzione in quanto sono entrambe con una

popolazione al di sotto delle 2.000 unità.

• assoluta priorità ai comuni derivanti da fusioni nei 10 anni successivi alla loro

costituzione nei programmi e provvedimenti regionali e provinciali di settore che

prevedono contributi a favore degli enti locali (comma 6). Dunque nei due lustri

successivi alla fusione il nuovo comune dovrebbe essere favorito nell’assegnazione di

contribuiti provenienti dalla regione Emilia Romagna e dalla provincia di Parma.

I contributi regionali vengono erogati, nei limiti degli stanziamenti del bilancio regionale,

secondo i criteri ed i parametri definiti nel Piano di Riordino Territoriale (PRT) adottato

annualmente con delibera di Giunta Regionale.

Al momento, occorre attendere l’approvazione del bilancio regionale e la predisposizione dei

nuovi criteri di finanziamento, poiché la disciplina finora utilizzata contenuta nell’ultimo

97

programma di riordino territoriale (adottato con deliberazione della Giunta regionale n.

543/2014) potrebbe subire variazioni per il 2015.

Considerando quanto previsto nel PRT 2014, i contributi ordinari, di durata non inferiore ai 15

anni, vengono quantificati tenendo conto dei criteri della popolazione, dell’estensione

territoriale, del numero dei Comuni e del volume complessivo delle spese correnti mentre i

contributi straordinari, di norma, triennali fossero finalizzati a sostenere le spese del processo

amministrativo di aggregazione dei servizi e di riorganizzazione delle strutture del nuovo

Comune, così come le spese di investimento necessarie per l’apertura di sportelli decentrati o

per l’acquisto di mezzi e strumentazioni utili per assicurare l’erogazione dei servizi sull’intero

territorio del neoistituito Comune).

L’esatta quantificazione di tali contributi è conte nuta in ciascun progetto di legge

regionale di fusione.

Volendo ipotizzare i contributi spettanti al nuovo Comune (nato dalla fusione dei Comuni di

Zibello e Polesine Parmense) sulla base dei criteri contenuti nel PRT del 2014, si potrebbe

prevedere indicativamente un contributo ordinario, di ammontare costante, della durata

complessiva di quindici anni, di circa 72.000 euro all’anno e un contributo straordinario in

conto capitale, a titolo di compartecipazione alle spese iniziali, della durata di tre anni di circa

120.000 euro all’anno.

Tabella 5.3: Ipotesi Contributo ordinario e straordinario Regione Emilia-Romagna.

ANNO ORDINARIO STRAORDINARIO TOTALE

2016 72.000 120.000 192.000 2017 72.000 120.000 192.000 2018 72.000 120.000 192.000 2019 72.000 72.000 2020 72.000 72.000 2021 72.000 72.000 2022 72.000 72.000 2023 72.000 72.000 2024 72.000 72.000 2025 72.000 72.000 2026 72.000 72.000 2027 72.000 72.000 2028 72.000 72.000 2029 72.000 72.000 2030 72.000 72.000

TOTALE CONTRIBUTI REGIONALI 1.482.000

Entro il 30 settembre di ogni anno a far data dal 2^ anno di istituzione del nuovo comune e per

tutta la durata dei contributi, il nuovo ente è tenuto a trasmettere al competente servizio affari

istituzionali e delle autonomie locali una relazione illustrativa a firma del legale rappresentante

98

attestante l’utilizzo dei contributi erogati dalla regione nel rispetto e secondo le finalità degli

stessi. La mancata rendicontazione comporterà la revoca del contributo e il conseguente

recupero delle somme già erogate.

5.2.2. Effetti sulle spese

La fusione ha effetti diretti su alcune classi di spese ma può far emergere anche diseconomie

e costi aggiuntivi.

a. Economie da fusione

La fusione determina, anzitutto, l’eliminazione degli organi istituzionali di tre enti e la loro

sostituzione con quelli del nuovo comune. In altri termini vengono eliminati i costi di

funzionamento dei consigli comunali, delle giunte e dei revisori dei comuni interessati alla

fusione e dell’Unione che vengono sostituiti con i costi di funzionamento degli stessi organi

riferiti al solo comune di nuova istituzione.

Tabella 5.4. – Costi degli Organi Istituzionali e del Segretario Generale – anno 2013

POLESINE ZIBELLO UNIONE TOTALE

Organi istituzionali 30.329,00 41.138,00 0 71.467,00

Segretario Generale 20.372,00 45.504,46 10.500,00 76.376,46

Il potenziale risparmio di spese per circa 71.000 euro va compensato con il costo di

funzionamento degli stessi organi riferiti al nuovo comune, che si possono stimare in circa

35.000 euro. L’effetto netto della fusione su questi costi potrebbe essere dunque stimato in

circa 36.000 euro.

Come riferito nel terzo capitolo relativo ai dipendenti, la fusione produce un ulteriore economia

di spesa relativa al costo attualmente sostenuto per il Segretario Generale dell’Unione (10.500

euro) e per i contratti relativi all’impiego del Segretario comunale in quanto la spesa

evidenziata è quella prevista per l’anno 2015 (anno di affidamento dei due Comuni al

medesimo Segretario Generale) che dunque ed è inferiore di circa 48.000 euro a quanto

speso nell’anno 2013 da entrambi i Comuni.

Nel complesso le economie di spese connesse agli organi istituzionali (36.000 euro), al

direttore dell’Unione (10.500 euro) e ai segretari comunali (48.000 euro) totalizzano circa

94.500 euro di economie dirette sui costi di funzionamento dell’Ente in termini di Organi

Istituzionali e Segreteria Generale.

99

La fusione, inoltre, come risulta evidente dall’analisi effettuata nei capitoli precedenti, permette

di realizzare potenzialmente altre specie di economie: ad esempio si potrebbero creare i

presupposti per non sostituire il dipendente andato in pensione nel mese di aprile 2011 e

quello assunto a tempo determinato. Infine altre economie potrebbero essere prodotte dalla

gestione unificata di tutti i servizi: in tal senso si potrebbero stimare le potenziali economie

nelle spese di cancelleria, per abbonamenti a riviste e giornali, per il pagamento del canone

relativo alla gestione della rete telematica e al funzionamento del sito internet del comune, per

la gestione della tesoreria e del conto corrente postale, per la riscossione dei tributi, e così via.

La fusione, infine, potrebbe realizzare economie nelle spese connesse alla probabile

riorganizzazione dei servizi d’istruzione pubblica (asili nido, scuole materne, elementari e

medie), di mensa, trasporto studenti e dei servizi di polizia municipale.

b. Possibili diseconomie e spese emergenti dalla fu sione

Accanto alle economie di spesa, tuttavia, si deve tener conto di possibili costi aggiuntivi

emergenti dalla fusione: il processo di riorganizzazione del personale, ad esempio, potrebbe

essere più complesso di quello prospettato e creare, in alcuni casi, situazioni di tensioni e

conflitti che si potrebbero tradurre in inefficienze e maggiori spese per l’ente locale; inoltre la

fusione dovrebbe essere realizzata senza produrre disagi per i cittadini sotto il profilo della

fruibilità dei servizi: vi è quindi l’esigenza di effettuare una gestione accentrata dei servizi che

assicuri, tuttavia, una logistica che non vada a penalizzare il loro agevole accesso per i

cittadini. In altri termini per realizzare una fusione che rispetti questo principio è probabile che

il nuovo comune debba conservare e adeguare alle nuove esigenze l’erogazione di servizi

nelle attuali due sedi comunali, con la necessità, ad esempio di aprire e gestire nuovi uffici o

sportelli con i connessi investimenti di personale e infrastrutturale. Se la fusione dovesse

avviarsi, inoltre, sorgerebbero costi connessi alla gestione della procedura: dai costi relativi

alla realizzazione del referendum a quelli connessi all’approfondimento e perfezionamento

dello studio di fattibilità, ai costi derivanti dalla gestione delle relazioni con altri livelli di governo

della procedura (regione Emilia Romagna e Provincia). Infine, per alcuni servizi si sono

rilevate differenti modalità di gestione (interna o esterna) e l’impiego di differenti strumenti

informatici. In questi casi è probabile che possano emergere costi connessi

all’omogeneizzazione della gestione dei servizi, delle dotazioni hardware e software.

5.3. Altri effetti della fusione

Gli effetti della fusione di specie non finanziaria possono generare potenziali benefici ovvero

aree critiche.

100

5.3.1. Benefici diretti e potenziali

La Legge 56/2014 "Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni

di comuni" ( LEGGE DELRIO) e la Legge 190/2014 "Disposizioni per la formazione del

bilancio annuale e pluriennale dello Stato" (legge di stabilità del 2015), prevedono specifici

benefici a favore dei Comuni nati per fusione di seguito riportati:

• Esenzione dalle regole del patto di stabilità per i primi 5 anni dalla costituzione del

nuovo Comune;

• Una procedura accelerativa per l'adozione del nuovo Statuto tale per cui i comuni che

hanno avviato il procedimento di fusione, possono definire lo statuto del nuovo ente,

anche prima della istituzione dello stesso, a patto che lo statuto venga approvato in

testo conforme da tutti i consigli comunali;

• Le norme di maggior favore, incentivazione e semplificazione previste per i comuni con

popolazione inferiore a 5.000 abitanti e per le unioni di comuni, si applicano al Comune

nato da fusione tra Comuni aventi ciascuno meno di 5.000 abitanti (art.1 comma 118)

• Il nuovo Comune può utilizzare i margini di indebitamento consentiti anche ad uno solo

dei comuni originari e nei limiti degli stessi, anche nel caso in cui dall'unificazione dei

bilanci non risultino ulteriori possibili spazi di indebitamento (art.1 comma 119).

• I Comuni sorti da fusione possono, ove istituiscano municipi, mantenere - non oltre

l'ultimo esercizio finanziario del primo mandato amministrativo del nuovo comune-

tributi e tariffe differenziati per ciascuno dei territori degli enti preesistenti alla fusione

(art.1 comma 132).

• Esenzione dagli oneri fiscali per il trasferimento della proprietà dei beni mobili e

immobili dai comuni estinti al nuovo comune (art.1 comma 128).

• Le risorse destinate ai singoli comuni per le politiche di sviluppo delle risorse umane e

alla produttività del personale, previste dal contratto collettivo di lavoro del comparto e

autonome locali del 1° aprile 1999, sono trasferite in un unico fondo del nuovo comune

con la medesima destinazione (art.1 comma 123).

• Nei documenti dei cittadini e delle imprese, l'indicazione della residenza con riguardo ai

riferimenti dei comuni estinti, resta valida dalla data di istituzione del nuovo comune e

sino alla scadenza naturale (art.1 comma 127).

• Ai comuni istituiti a seguito di fusioni che abbiano un rapporto della spesa personale

sulla spesa corrente inferiore al 30 per cento non si applicano, nei primi 5 anni dalla

fusione, i vincoli stabiliti dalla normativa vigente per l’assunzione mediante contratti a

tempo determinato, fermo restando il limite della spesa complessiva per il personale

101

sostenuta dai singoli enti nell’anno precedente la fusione, ed i vincoli generali

sull’equilibrio dei bilanci.

• Per le fusioni di Comuni realizzate negli anni 2012 e seguenti, il contributo straordinario

è commisurato al 20 per cento dei trasferimenti erariali attribuiti per l'anno 2010, nel

limite degli stanziamenti finanziari previsti in misura comunque non superiore a 1,5

milioni di euro (art.20 del DL 95);

• Gli obblighi di esercizio associato di funzioni comunali derivanti dal comma 28

dell'articolo 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, vengono applicati ai comuni

derivanti da fusione entro i limiti stabiliti dalla legge regionale, che puo' fissare una

diversa decorrenza o modularne i contenuti. In ogni caso, in assenza di legge

regionale, i comuni derivanti dalla fusione con popolazione di almeno 3.000 abitanti

sono esentati dall’obbligo per la durata di un mandato elettorale (art.1 comma 121).

Ulteriori potenziali benefici che possono derivare dalla fusione riguardano, ad esempio:

• la migliore efficienza e specializzazione del personale,

• la razionalizzazione delle politiche tariffarie,

• la migliore qualità dei servizi

• l’opportunità di realizzare nuovi investimenti a favore della cittadinanza.

Nel terzo capitolo si sono illustrate le principali caratteristiche del personale delle tre istituzioni

(25 persone con differenti qualifiche e competenze).

Partendo dall’attuale situazione si è proposta una prima ipotesi di nuovo organigramma che

avrebbe il pregio di realizzare la fusione con pochi cambiamenti immediati nel lavoro dei

singoli dipendenti. Soprattutto a livello di responsabili, tuttavia, la fusione rappresenta una

rilevante opportunità per realizzare una migliore divisione del lavoro, specializzazione del

personale ed efficienza.

In tutti i principali servizi il comune nascente dalla fusione potrebbe, grazie all’aggregazione,

unificare il personale e realizzare gli obiettivi sopraindicati.

Sul fronte delle politiche tariffarie, in molti casi gli attuali enti applicano ai cittadini tariffe

disomogenee per i servizi a domanda individuale pur nella sostanziale omogeneità delle

condizioni di vita e di territorio.

La fusione imporrebbe anche da questo punto di vista una razionalizzazione tendente

all’applicazione di tariffe omogenee a tutti i cittadini del nuovo comune.

Probabilmente, in alcuni casi, la fusione potrebbe consentire una riduzione delle tariffe grazie

alla migliore situazione finanziaria che potrebbe caratterizzare il nuovo comune.

Un risultato derivante dai benefici illustrati in precedenza potrebbe essere un miglioramento

della qualità dei servizi erogati.

102

La maggiore qualificazione e specializzazione del personale e la riduzione delle tariffe sono

infatti correlati positivamente con l’impatto dell’attività del comune nei confronti dei cittadini.

Infine le opportunità d’investimento per il nuovo comune sono connesse all’entità dei contributi

statali e regionali previsti per incentivare la fusione e promuovere la piena realizzazione dei

connessi benefici.

In tal senso i comuni sono in fase di predisposizione di un articolato programma di investimenti

relativi a molteplici aree di intervento (adeguamento e potenziamento istituzionale, servizi

scolastici, servizi socio assistenziali, impiantistica sportiva, dotazioni infrastrutturali, servizi e

dotazioni turistico culturali, patrimonio e edilizia pubblica) a cui si rinvia per approfondimenti.

5.3.2. Aree critiche

Le principali aree critiche che potrebbero emergere nel processo di fusione riguardano, ad

esempio, la riorganizzazione del personale, la localizzazione degli uffici e dei servizi, la

gestione della procedura di fusione e le relazioni con gli Enti sovra ordinati .

E’ possibile che la fusione non sia gradita a tutti i dipendenti.

Negli incontri organizzati per avere un loro parere si sono manifestate alcune preoccupazioni

riguardo al rischio di esuberi e al timore di trasferimenti.

In realtà i 25 dipendenti complessivi delle due istituzioni interessate dalla fusione si possono

considerare poco più che una “famiglia allargata” e non dovrebbero nascere ostacoli particolari

su questo fronte. Ovviamente sarà necessario gestire in modo adeguato l’eventuale processo

di riorganizzazione del personale che sarà connesso alle scelte in materia di localizzazione

degli uffici comunali.

Un altro importante passaggio in tema di personale sarà relativo alla definizione del nuovo

organigramma del comune, di cui il presente studio propone una prima ipotesi.

Il personale di ogni azienda rappresenta un importante fattore di successo e, nel caso degli

enti locali, fattore di efficienza ed efficacia dei servizi pubblici.

Per motivare il personale, qualificarlo e specializzarlo professionalmente è necessario

coinvolgerlo nel processo di riorganizzazione, condividere con loro le decisioni più importanti e

gli obiettivi di miglioramento delle condizioni di lavoro e di erogazione dei servizi, insieme alla

condivisione del nuovo organigramma.

E’auspicabile attivare un programma di formazione che li accompagni e li sostenga nello

studio e nella comprensione del processo di cui diventeranno soggetti attivi.

Collegato al primo problema vi è l’esigenza di decidere la localizzazione degli uffici del nuovo

comune e le modalità di fruizione dei servizi comunali. Su questo fronte si scontra la necessità

di accentrare tutti i servizi per realizzare possibili economie e rendere più vantaggiosa la

fusione con il diritto (e l’aspettativa) dei cittadini di avere un livello qualitativo e quantitativo dei

103

servizi almeno pari rispetto alla situazione attuale. In altri termini gli obiettivi di economicità che

si possono realizzare con la fusione non devono danneggiare i cittadini. Una possibile

soluzione organizzativa potrebbe essere quella di prevedere una sede principale per ogni

servizio ma conservare anche una seconda sede per conservare la fruizione del servizio in

ognuno delle attuali sedi comunali.

Un ulteriore area critica potrebbe essere la gestione della procedura di fusione e

specificamente la gestione delle incombenze dettate dalle norme da attuare attraverso i

rapporti con gli uffici della Regione Emilia Romagna. La formazione del consenso sulla fusione

va costruito soprattutto in merito all’entità degli incentivi, ossia dei contributi statali e regionali

previsti dalla legge.

Tuttavia, i due comuni già dal 2003 hanno costituito l’Unione Civica Terre del Po a cui hanno

affidato la gestione di alcuni servizi, tra cui spiccano quelli sociali. I due comuni dunque già da

tempo collaborano per la gestione associata di alcuni servizi e sono consapevoli dei vantaggi

che potrebbero derivare dalla fusione che non coincidono esclusivamente con gli incentivi

finanziari. I comuni quindi devono dimostrare attraverso la propria progettualità le modalità con

cui attuare la gestione unificata dei servizi. In questo contesto s’inserisce la relazione dei

comuni con la regione Emilia Romagna, regione molto attiva sul fronte dell’incentivazione delle

forme associative, compresa la fusione. Il rapporto tra livello locale e regionale non dovrà

quindi essere impostato esclusivamente su relazioni formali di rispetto delle procedure e delle

leggi; ma soprattutto sulla progettualità volta a realizzare gestioni economiche, efficaci ed

efficienti; per questo motivo le fusioni dovrebbero essere la forma associativa da privilegiare in

assoluto rispetto a qualunque altra forma associativa poiché rappresenta il punto di arrivo,

l’obiettivo finale di qualunque processo aggregativo, così come previsto dalle norme europee

sulla riorganizzazione delle autonomie locali per il superamento della frammentazione e della

dimensione antieconomica. Se i comuni riuscissero a superare le aree critiche connesse al

consenso popolare ed alle maggioranze qualificate dei consigli comunali, dimostrando alla

regione la sostenibilità finanziaria della gestione unificata dei servizi comunali, potrebbero

ottenere da parte della Regione quel sostegno coerente rispetto agli obiettivi delle leggi che

hanno previsto le molteplici forme di cooperazione tra enti pubblici.

In altri termini un corretto processo di fusione merita il supporto istituzionale e finanziario in

grado di far superare quel campanilismo e localismo che limita da sempre il processo di

crescita dei nostri territori.

5.4. Conclusioni

Il “buon senso” conduce agevolmente alla fusione tra i comuni di Polesine Parmense e Zibello.

Il presente studio, in particolare, ha illustrato una serie di probabili effetti positivi che la fusione

104

è in grado di produrre nella gestione dei servizi comunali e sulla loro capacità di soddisfare i

bisogni dei cittadini. Le molteplici forme di contributi statali e regionali, le economie di spesa

ed eventuali maggiori costi, insieme agli altri effetti non finanziari dovrebbero nel complesso,

dimostrare la convenienza del processo aggregativo. Lo studio, tuttavia, ha rilevato anche

aree critiche di vario genere che possono mettere in discussione il risultato finale. Le criticità,

tuttavia, non sono di specie “tecnica”: il progetto di fusione non rischia di fallire per il timore di

costi emergenti dalla fusione o per i problemi che potrebbero derivare dalla riorganizzazione

del personale e della gestione dei servizi comunali. Piuttosto, si è del parere che gli ostacoli

principali alla fusione siano connessi al livello locale e regionale.

A livello locale, gli amministratori degli enti locali potrebbero essere indotti a far prevalere

posizioni campanilistiche invece di procedere con determinazione nella direzione della

fusione. I motivi di discussione non mancheranno: dalla scelta della denominazione del nuovo

comune a quella della localizzazione del municipio e di tutti gli altri uffici comunali, alla

riorganizzazione del personale e delle dotazioni patrimoniali. Condizione essenziale per

evitare il fallimento immediato del progetto di fusione è di far prevalere gli interessi della

comunità di cittadini derivante dall’aggregazione e non quelli particolari degli attuali comuni.

Sempre a livello locale si intravvede quale altro potenziale ostacolo il referendum popolare e il

tema dei contributi statali e regionali. I cittadini di Polesine Parmense e Zibello hanno il diritto

di esprimere il loro parere sulla fusione con il referendum popolare e i risultati del referendum

(di ogni singolo comune e nel loro complesso) non sono vincolanti, ma è ovvio che la Regione

Emilia Romagna terrà in particolare considerazione un eventuale parere sfavorevole dei

comuni interessati o del parere negativo di uno di essi. In tal senso il progetto di fusione sarà

oggetto di un’adeguata comunicazione ai cittadini per renderli consapevoli dei contenuti e

delle conseguenze che ne deriverebbero. In altri termini il parere favorevole dei cittadini, pur

non vincolante, rappresenta un fattore determinante per il successo della fusione: ma per

essere d’accordo, i cittadini devono essere adeguatamente informati su tutti i potenziali effetti

positivi e sulle aree critiche che probabilmente saranno prodotte dalla fusione.

Riguardo ai contributi che il nuovo comune emergente dalla fusione potrebbe ottenere è

opportuno ricordare che in questa fase c’è ancora incertezza, non tanto sulla loro

classificazione quanto piuttosto sulla loro consistenza: il contributo statale, ad esempio, in

questo studio è stato calcolato sulla base delle indicazioni della legge, ma si tratta di un valore

da confermare in quanto potrebbero prevalere interpretazioni differenti del concetto di

“trasferimenti”. In questa sede sono stati considerati tutti i trasferimenti incassati dai due

comuni nel 2010 ma come detto lo Stato dovrà confermare questa interpretazione.

Infine la legge afferma che i contributi saranno erogati nei limiti della disponibilità di fondi

accantonati nell’apposito capitolo del bilancio. Si tratta, ad evidenza, di un ulteriore rischio di

105

indeterminatezza del valore del contributo, almeno fino a quando non vi sarà una delibera

ufficiale di assegnazione. A loro volta, i contributi regionali sono semplicemente classificati in

ordinari, straordinari e specifici ma non è stabilita una formula per una loro determinazione

automatica. La Regione Emilia Romagna deciderà l’importo complessivo tenendo conto

ovviamente della finalità dei vari contributi e delle esigenze del nuovo comune nascente dalla

fusione. Per tutte queste ragioni il tema dell’incertezza sul complessivo ammontare dei

contributi rischia di rappresentare un potenziale ostacolo al progetto di fusione, ma proprio per

questa consapevolezza si ritiene opportuno avviare la procedura di fusione in quanto una volta

avviata, il successo della fusione dipende anche dalla volontà e determinazione con cui gli

amministratori sapranno gestirla a livello locale e a livello regionale.

E’ noto che molteplici leggi regionali (richiamate nel primo capitolo) da tempo promuovono

varie forme associative tra gli enti locali e tra queste anche le fusioni. Ma un dato di fatto è che

ad oggi in Emilia Romagna si sono realizzate solamente quattro fusioni, pur essendo stati

avviati alcuni progetti ed altri siano stati presentati ma non siano ancora conclusi; altri progetti

ancora stanno per essere presentati, come quello dei comuni di Polesine Parmense e Zibello.

Anche a livello nazionale le esperienze di successo in tema di fusione di enti locali sono

ancora molto limitate. Ci si chiede quali possano essere gli ostacoli che stanno frenando i

processi aggregativi tra comuni. In parte potrebbero essere connessi agli ostacoli brevemente

commenti nel punto precedente sul livello locale. Ma il supporto ai progetti di fusione non

dovrebbe essere limitato alla rigida definizione di norme e alla loro formale applicazione. I

comuni che avviano queste iniziative, infatti, hanno bisogno, ad esempio, di assistenza per

apprendere con maggiore precisione la procedura di fusione e le insidie connesse alle varie

fasi e livelli decisionali, di assistenza per promuovere e realizzare il referendum popolare; di

assistenza per avere indicazioni di massima sull’entità dei contributi. Non si dovrebbe

dimenticare che le Unioni tra comuni non sono l’obiettivo finale: esse dovrebbero essere

favorite come tappa intermedia verso le fusioni. In tal senso anche i contributi regionali

dovrebbero privilegiare le fusioni rispetto alle altre forme aggregative soprattutto in questa fase

in cui sia le Unioni sia le Comunità Montane hanno avuto un rilevante sviluppo. Superati gli

ostacoli a livello locale, il successo di una fusione dipende in gran parte dalla Regione di

appartenenza e specificamente dalla sua disponibilità a premiare queste iniziative che, a

differenza di altre, permettono realmente di semplificare la gestione dei servizi locali,

d’introdurre significativi risparmi nei processi di produzione dei servizi e rilevanti miglioramenti

nel grado di soddisfacimento dei bisogni dei cittadini.

106

L’auspicio è che livello locale e regionale abbiano la volontà comune di avviare e portare a

termine la procedura di fusione tra i comuni di Polesine Parmense e Zibello, consapevoli degli

ostacoli, ma anche e soprattutto dei benefici che essa potrà generare per l’ “intera comunità”.

COMUNE DI POLESINE PARMENSE COMUNE DI ZIBELLO · utili nella ricostruzione della situazione attuale...

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