Bus Magazine 2/2011

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bus n.2 2011 Marzo Aprile Bimestrale di politica e cultura dei trasporti Anno 11 Numero 2 Poste Italiane S.p.A. sped. in abb. post. 70% - DCB Roma 5,00 TRASPORTO TURISTICO: C'È IL TAVOLO ISTITUZIONALE LA CORTE "SPIEGA" LA RIFORMA DEL TPL LAVORI USURANTI LE NUOVE NORME 150 ANNI di Unita' (sulle strade) d'Italia 150 ANNI di Unita' (sulle strade) d'Italia
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Bus Magazine n. 2/2011

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  • busn.2 2011Marzo Aprile

    Bimestrale di politica e cultura dei trasporti Anno 11 Numero 2 Poste Italiane S.p.A. sped. in abb. post. 70% - DCB Roma 5,00

    TRASPORTO TURISTICO:C' IL TAVOLO ISTITUZIONALE

    LA CORTE "SPIEGA"LA RIFORMA DEL TPL

    LAVORI USURANTILE NUOVE NORME

    150 ANNI di Unita' (sulle strade)d'Italia

    150 ANNI di Unita' (sulle strade)d'Italia

  • oggettivamente impossibile delo-calizzare in Serbia piuttosto chein Brasile la produzione del tra-sporto urbano di una nostra citt, deltrasporto passeggeri a lungo raggio dalmeridione al nord della penisola piutto-sto che di una gita turistica di un grup-po di connazionali ad uno degli innume-revoli nostri siti culturali. Diciamo che irapporti di forza di cui ha beneficiatoMarchionne nella gestione delle verten-ze di Pomigliano e Mirafiori attengono ascenari di globalizzazione e competi-zione internazionale che ci sono ancorain larga parte estranei e che con moltaprobabilit non ci riguarderanno mai deltutto. Ma in ogni caso i temi del gover-no degli stabilimenti, della produttivitdel lavoro restano centrali in ogni orga-nizzazione, salvo che non si voglianocolpevolmente mantenere sacche diinefficienza e clientelismo nellarea deiservizi interni continuandoli a sottrarreda normali logiche industriali. Il trasporto passeggeri su strada non faquindi eccezione ed ha bisogno di robu-ste iniezioni di miglioramento delle per-formance imprenditoriali sui temi del-lelevato tasso di assenza dal lavoro(malattia e quantaltro) e della strutturadellorganizzazione del lavoro, degliorari, dei turni e delle pause. Ma il siste-ma non risponde, i tempi di reazionerischiano di essere inadeguati e listintodi conservazione dellesistente sembraprevalere di gran lunga sulla necessit diun profondo cambiamento. Anche i rin-novi dei due contratti della categoria(noleggio autobus con conducente eautoferrotranvieri) non sembrano sfug-

    gire a questa logica; per entrambi, sca-duti da lungo tempo ( il primo a luglio2009 e il secondo a dicembre 2008), sipreferisce in un certo senso, scusate ilgioco di parole, il non rinnovo piuttostoche il rinnovamento.Emblematico il casodel contratto del noleggio autobus doveil Sindacato ha persino preferito proce-dere al rinnovo separato per il settoredelle vetture senza conducente con lal-tra Associazione delle aziende, rifiutan-do la soluzione economica prospettata,pur di non affrontare gli ineludibili temiposti da ANAV della gestione degli orari

    di lavoro, con specifico riferimento alcomputo delle medie sulla base di 17settimane, e del riposo settimanale fuorisede per i viaggi di pi giorni. In questocontesto, non abbiamo potuto esimercidal dare corso alla storica richiesta dellenostre aziende che operano nei territoridel Lazio di superamento di tutti glieffetti della cosiddetta norma transito-ria ed abbiamo formulato il recesso coneffetto dall'1 febbraio di questanno del-laccordo del 21 maggio 1992. Ancor pi paradossale, se possibile, lasituazione del ccnl autoferrotranvieri.

    Un breve riassunto. A maggio 2009, conuna mediazione politica del Governo, si firmato il protocollo sul ccnl dellamobilit che prevede varie cose tra lequali la definizione entro i successivi 45giorni di quattro punti comuni tra i con-tratti degli autoferrotranvieri e dei ferro-vieri, dopo di che il rinnovo dei singoliccnl di categoria e poi ancora altre atti-vit. Dal primo momento ANAV hadenunciato linadeguatezza del metodoe dello strumento. I fatti purtroppo cihanno dato ragione: ci sono voluti ben15 mesi per fare i quattro punti e,colpo di scena, una volta faticosamentedefiniti ci si limitati ad una sigla tecni-ca e i documenti giacciono in un casset-to ministeriale. Per tentare di dare unsenso al tutto si passati alla fase diconfronto sul ccnl autoferrotranvieri mapermane nei rapporti tra le parti lo stes-so senso di stanchezza che ha caratte-rizzato gli ultimi due anni di confronto.E ineludibile quindi intervenire sulmodello di relazioni industriali.Interessante, anche se non originale, laproposta di Federmeccanica di renderealternativi il ccnl e il contratto azienda-le, che tuttavia principalmente tende adevitare la creazione del (pi circoscritto)ccnl per il settore auto a danno di quel-lo dei metalmeccanici. Ma in ogni caso,la logica dell ampliamento a dismisuradella sfera di competenza dei ccnl dicategoria adottata dallaccordo intercon-federale sugli assetti contrattuali del-laprile 2009, e concretizzatasi nel ccnldella mobilit, non funziona e sembragi ferita a morte dalle sortite dellammi-nistratore delegato della Fiat.eee

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    NON RINNOVO ANZICHE RINNOVAMENTO

    busmagazine

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    INELUDIBILEINTERVENIRESUL MODELLODI RELAZIONIINDUSTRIALI

    di Giuseppe Francesco Vinella EDITORIALE IbusImagazineI[Presidente Anav]

  • PUBBLICIT REDAZIONALE

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    In Copertina:Foto di Paolo Caprioli

    busmagazine

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    EditorialeNon rinnovoanzich rinnovamento 1Giuseppe Francesco Vinella

    Il PuntoTrasporto turistico con autobusora c' il tavolo istituzionale 4Tullio Tulli

    AttualitServizi pubblici localila corte spiega la riforma 10Antonello Lucente

    Contributi all'acquistoe disposizioni contabili 18Nicoletta Romagnuolo

    Flash 20

    SpecialeGabriele Montecorboli, Alessandro Cesari

    I 150 anni dell'Unit d'Italia(e delle sue strade) 21

    Lancia, Alfa Romeo...Gli italiani si muovono in bus 24

    SindacatoLavori usurantial via le nuove norme 30Giuseppe Alfieri

    CulturaLa mostra di Caravaggioporta la firma della AMC 32

    Flash esteri 35

    TecnologieEcco la nuova Ferrarifirmata Pininfarina 42

    RubricheViaggiare in Europa 36Regioni province comuni 38Al Volante 43La sentenza 45La nostra storia 46

    busn.2 2011Marzo Aprile

    Bimestrale di politica e cultura de

    i trasporti Anno 11 Numero 2

    Poste Italiane S.p.A. sped. in abb

    . post. 70% - DCB Roma 5,00

    TRASPORTO TURISTICO:

    C' IL TAVOLO ISTITUZIONALE

    LA CORTE "SPIEGA"

    LA RIFORMA DEL TPL

    LAVORI USURANTI

    LE NUOVE NORME

    150 ANNI di Unita' (sulle strade)

    d'Italia

    150 ANNI di Unita' (sulle strade)

    d'Italia

  • LANAV rappresenta la parte pisignificativa ed aziendalmentepi strutturata del settore delnoleggio autobus con conducente,composto da circa 2.500 imprese concirca 10.000 autobus ed oltre 10.000addetti, con una percorrenza di circa600 milioni di chilometri e 200 milionidi passeggeri trasportati, che realizzanoun fatturato annuo superiore agli 800milioni di euro, cui va aggiunto il siste-ma dellindotto. Lattivit di noleggioautobus con conducente si pone,peraltro, in rapporto di preziosa siner-gia con altri settori del trasporto collet-tivo di persone e riveste un ruolo stra-tegico nella filiera del turismo che rap-presenta una delle maggiori e pi red-ditizie attivit economiche del Paeseincidendo sul PIL nazionale in misuradel 12,5% e contribuendo in manieradecisiva al contenimento del disavanzodella bilancia commerciale. Basti pensare alla ricaduta positiva del-lattivit su altri segmenti della filieraturistica (ad esempio, alberghi, ristoran-ti, attivit culturali, ecc) ed alla funzionedi integrazione svolta nei confronti dialtre modalit di trasporto (stazioniferroviarie, aeroporti, porti). Il settoredel noleggio autobus ha enormi poten-zialit di crescita che, sino ad oggi, nonhanno potuto compiutamente espri-mersi per la mancanza di un contestonormativo ed economico idoneo afavorirne lo sviluppo. Su tale contesto occorre assolutamen-te intervenire se si vuole il rilancio delsettore, con i conseguenti benefici perlintera filiera turistica. Giunge ora labuona notizia che la ConferenzaUnificata, con la deliberazione n. 131del 16 dicembre 2010, ha finalmenteaccolto le richieste della nostra catego-

    ria circa la costituzione di una sede sta-bile ed autorevole di confronto istitu-zionale.

    La Conferenza Unificata hainfatti deliberato listituzione di ungruppo di lavoro per esaminare le pro-blematiche del trasporto turistico conautobus con gli specifici obiettivi di:definire criteri omogenei tra i Comuniper la determinazione delle fasce tarif-farie per lingresso nelle zone a trafficolimitato degli autobus turistici; indivi-duare criteri volti a privilegiare lingres-so nelle citt di autobus turistici abasso livello di inquinamento, anche

    attraverso laggiornamento e la revisio-ne di quanto previsto dalla legge 11agosto 2003, n. 218; realizzare nuovinodi di scambio ed elaborare piani disosta e di parcheggio finalizzati a facili-tare laccesso dei turisti nei luoghi dimaggior interesse; organizzare le infor-mazioni relative ai regolamenti diingresso, parcheggio, divieto di circola-zione, emanati dai diversi comuni, inmodo da consentire alle aziende di tra-sporto un facile accesso alle informa-zioni stesse; costituire un Osservatorioin grado di acquisire le informazioninecessarie, elaborare, valutare e pro-porre le soluzioni pi adatte per defini-re, per ciascuno dei centri urbani delterritorio italiano, le modalit di circola-zione e sosta degli autobus turistici piadeguate al contesto territoriale. Ilgruppo di lavoro composto da rap-presentanti del Ministero dei trasporti,del Dipartimento per lo sviluppo e lacompetitivit del turismo, del Ministerodelleconomia, da quattro rappresen-tanti delle Regioni e dellAnci, compe-tenti in materia di trasporti, infrastrut-ture urbane e turismo, e da un dirigen-te della Conferenza Stato-Regioni. Il gruppo di lavoro sar di volta in voltaintegrato con esperti di enti o di orga-nismi coinvolti nelle questioni allordinedel giorno. E quindi arrivato il momento, e questapu essere loccasione e la sede, percondividere ladozione delle necessariemisure di riforma del settore. Quattro, in particolare, i filoni dinter-vento che lANAV porta avanti esostiene con forza: la normativa statalein materia di ordinamento del turismo;le regole di mercato; la questione deiticket bus; le misure di sostegno.

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    eeeTullioTulli[Direttore Anav]

    Trasporto turistico con autobusora c' il tavolo istituzionale La Conferenza Stato-Regioni accoglie la richiesta di un gruppo di lavoro, per lacostituzione di una sede stabile ed autorevole di confronto.

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    SIGNIFICATIVA RAPPRESENTANZA

    ANAVNEL SETTORENOLEGGIO

  • |5busmagazine

    1) La normativa statale in materia di ordinamentodel turismo.Il Consiglio dei Ministri del 7 ottobre2010 ha approvato uno schema didecreto legislativo per la semplificazio-ne della normativa statale in materia diturismo, in attuazione della delega pre-vista dall'ar ticolo 14 della L. n.246/2005. Sullo schema di decretosaranno acquisiti (in tempi ancora dadefinire) i pareri del Consiglio di Statoe delle Commissioni parlamentari,prima di arrivare all'approvazione defi-nitiva. Il Governo intervenuto a segui-to della riforma del titolo V dellaCostituzione che ha attribuito, in viaresiduale, alle Regioni la competenza inmateria di turismo. L'obiettivo deldecreto quello di riordinare e coor-dinare le complesse e frammentatedisposizioni normative, attualmentevigenti nel settore, allo scopo di valoriz-zare l'attivit turistica favorendone losviluppo economico ed occupazionale.

    Lo schema di decreto legislativo ripren-de e rielabora, tra l'altro, la definizionedi "impresa turistica" gi prevista dall'ar-ticolo 7 della citata L. n. 135/2001. Inparticolare, la nuova normativa preve-de che "sono imprese turistiche quelleche esercitano attivit economicheorganizzate per la produzione, la com-mercializzazione, l'intermediazione e lagestione di prodotti, di servizi, di infra-strutture e di esercizi, volti alla realizza-zione dell'offerta turistica". Il legislatoreintende, quindi, mantenere una defini-zione assai ampia di "impresa turistica",tale da ricomprendervi ogni attivit chesia diretta alla realizzazione dell'offertaturistica ed, in questa accezione, nonpu dubitarsi che nel novero delleimprese turistiche rientri anche l'attivi-t di noleggio di autobus con condu-cente. E' da rilevare che la norma propostasubordina l'accesso ad agevolazioni,contributi, sovvenzioni, incentivi ebenefici di qualsiasi genere ed a qualsia-

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    OBIETTIVODEL TAVOLOARMONIZZARELA SITUAZIONENAZIONALE

  • La Sala verde di Palazzo Chigi durante una riunione della Conferenza Stato-Regioni e in una foto ufficiale tratta dal sito governativo

    si titolo riservati alle imprese turisticheall'iscrizione nel registro delle impresetenuto presso le Camere diCommercio. L'articolo 22, comma 2,riguarda le agenzie di viaggio e in que-sto novero vengono fatte rientrareanche le imprese esercenti in via prin-cipale "l'organizzazione dell'attivit ditrasporto terrestre, marittimo, aereo,lacuale e fluviale, quando assumonodirettamente l'organizzazione di viaggi,crociere, gite ed escursioni, compren-dendo prestazioni e servizi aggiuntivirispetto a quelli strettamente necessarial trasporto ed altres quelle che eser-citano attivit locali e territoriali dinoleggio, nonch ogni altra impresa chesvolge attivit ricollegabili alle prece-denti". A differenza dell' articolo 1,comma 2, n. 4 del DPCM 13 settembre2002, che qualificava le imprese eser-centi "attivit locali e territoriali dinoleggio" come imprese turistichesenza includerle tra le agenzie di viag-gio, il citato articolo 22, comma 2, pro-babilmente per una svista del legislato-re, annovera espressamente le impreseche esercitano "attivit locali e territo-riali di noleggio" tra le "agenzie di viag-gio e turismo" (a loro volta qualificabilicome imprese turistiche). Occorre, pertanto, un intervento fina-lizzato a chiarire che le imprese dinoleggio, pur rientrando nella categoriadelle imprese turistiche, non sono qua-lificabili come "agenzie di viaggio e turi-smo". Va rilevato che lo schema didecreto legislativo in questione abrogala precedente legge quadro n.135/2001 in materia di turismo, sullabase della quale era stato emanato il

    DPCM 13 settembre 2002 che indivi-duava, nel dettaglio, le tipologie diimprese turistiche tra cui "attivit orga-nizzate per la gestione di infrastrutturee di esercizi ed attivit operanti per finiesclusivamente o prevalentementeturistici nei servizi, nei trasporti e nellamobilit delle persone .... .....tra tali attivit sono ricomprese leimprese di trasporto passeggeri conmezzi e/o infrastrutture soprattutto sedi tipo dedicato, di noleggio di mezziatti a permettere la mobilit dei pas-seggeri ".

    2) Le regole di mercatoLesercizio dellattivit di noleggio conconducente regolato dalla legge qua-dro 11 agosto 2003, n. 218, che haintrodotto una serie di norme dirette aliberalizzare lattivit di noleggio auto-bus con conducente, a favorire il rispet-to della legalit e la leale concorrenzatra gli operatori. La legge quadro nonha, tuttavia, trovato completa ed unifor-me attuazione a livello regionale e, con-seguentemente, gli obiettivi che la stes-sa si proponeva non hanno potutocompiutamente realizzarsi. Il mancatorecepimento della legge quadro daparte di alcune ed importanti regioni(Lombardia, Lazio, Marche, Campania,Puglia e Calabria) e le rilevanti difformi-t normative tra le altre regioni chehanno adempiuto sta determinando, alcontrario della finalit della legge qua-dro, una distorsione della concorrenza. Sono evidenti le circostanze capaci dicompromettere la possibilit di un cor-retto confronto concorrenziale tra glioperatori in materia di prima immatri-colazione degli autobus. Si pensi che,mentre per alcune regioni nulla pre-visto riguardo allanzianit degli auto-bus, in altre, invece, le imprese sonovincolate al rispetto di regole assaistringenti: il Friuli V. Giulia prevede unparco autobus per uso noleggio conun'anzianit media non superiore adodici anni; il Piemonte richiede unan-zianit media non superiore ad ottoanni (con unanzianit massima per sin-golo autobus non superiore a quindicianni ed in ogni caso una percorrenzachilometrica massima pari a 1.000.000di chilometri); la Sicilia consente lim-

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    I FILONIDI INTERVENTO

    ANAVA FAVORE

    DEL TURISMO

  • matricolazione ad uso noleggio soltan-to degli autobus che corrispondono airequisiti ambientali massimi vigenti almomento dellistanza. Emerge quindi la necessit di sollecita-re le competenti istanze affinch inter-vengano con soluzioni finalizzate adassicurare condizioni omogenee dimercato. Il piano di interventi duplice: a livelloterritoriale, affinch le regioni - ancheattraverso il coinvolgimento dellaConferenza Unificata - diano attuazio-ne alla legge quadro o modifichino leproprie norme secondo canoni comu-ni; a livello nazionale per le necessariemodifiche legislative finalizzate a fissareun limite temporale per il recepimentodella legge quadro da parte delle singo-le regioni (con eventuale interventosostitutivo dello Stato in caso di perdu-rante inadempienza) e lintroduzione diregole uniformi per tutto il territorionazionale su aspetti di particolare rilie-vo, quali, lanzianit degli autobus, ilruolo dei conducenti, il coefficientepersonale/parco autobus, gli aspettisanzionatori. Per quanto attiene il tema dellanzianitdei bus, sarebbe opportuna una normache preveda limmatricolazione dimezzi con caratteristiche non inferioriad una determinata classe ambientaleeuropea (la penultima, ad esempio), daapplicare allincremento dei parchi. Aisoggetti di nuova costituzione andreb-be altres richiesta - in analogia a quan-to previsto dal D. Lgs. 285/2005 per leimprese esercenti servizi di linea inter-regionali - la disponibilit di struttureed impianti in misura idonea ad assicu-rare il corretto svolgimento dei servizi.

    3) I ticket busNon pu parlarsi di rilancio dell'attivitdi noleggio autobus con conducentesenza porre un freno al proliferare dioneri e pedaggi imposti dai Comuni,che gravando sulla produzione dei ser-vizi di noleggio autobus, limitano forte-mente le possibilit di sviluppo del set-tore. Dal 1996 - anno in cui il Comunedi Firenze ha introdotto una tariffa perla sosta degli autobus al fine di contra-

    stare il turismo "mordi e fuggi" - ad oggiil fenomeno dei ticket turistici si rapi-damente esteso a tutto il Paese. Almomento il quadro della situazione deiticket giornalieri la seguente:

    all'estremo Nord: il pedaggio mon-tano alle Tre Cime di Lavaredo di90 euro a pullman;

    Lombardia: Mantova impone un tic-ket di 70 euro, Milano ha introdottoil sistema Ecopass per tutti i veicoli;

    Veneto: a Venezia il ticket d'ingressoammonta a 340 euro, a Cavallino-Treporti pu arrivare a 150 euro, aVerona il ticket di 30 euro;

    Umbria: ad Assisi il ticket d'ingressoammonta a circa 90 euro, mentre aPerugia pu raggiungere i 52 eurogiornalieri;

    Toscana: il ticket d'ingresso costamediamente circa 240 euro aFirenze, 109 euro a Pisa, 100 euro aSiena, 36 euro a Lucca. I centriminori come San Gimignano,Volterra,Montepulciano, Montecatiniimpongono un ticket fino a 70 europer autobus. Se un gruppo di 30turisti vuol girare la Toscana per unasettimana con un autobus turistico(autobus Euro 3, quindi moltorecente) il costo del solo ticket diaccesso varia da un minimo di 735euro fino ad massimo di 1.200 euro;

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    I I I I L P U N T O I

    LE IMPRESEDI AUTOBUSNON SONOAGENZIEDI VIAGGIO

  • Lazio: a Roma il costo del ticket d'in-gresso costa mediamente 150 euro;

    Campania: in Costiera Amalfitana ilticket pu arrivare anche a 240euro;

    Sicilia: il Comune di Monreale(Palermo) in piena stagione turisticaha portato la tariffa dingresso deibus da 15 a 65 euro.

    Al di l delle asserite finalit di caratte-re ambientale e sociale poste a basedelle delibere con le quali sono statiintrodotti i ticket per i bus turistici, peri Comuni tali onerosi "pedaggi" rappre-sentano un'insostituibile fonte di entra-ta destinata a ripianare il deficit deibilanci comunali. Occorre rilevare che iComuni hanno assunte tali delibere inassenza di una chiara normativa inmateria ed adottando modalit di cal-colo non trasparenti; senza preoccu-parsi di operare alcun coordinamentoa livello territoriale, quindi, colpendoquella parte del turismo composto dapacchetti di visita integrati a varie citte territori; senza produrre a montealcuna simulazione in ordine agli effetti(negativi) di tali misure sulla domandaturistica e sulle imprese della filiera; senza valutare gli effetti sulle fascedeboli e/o con problemi di mobilit(anziani, bambini, etc.) di turisti, colpitinel proprio diritto alla fruizione del ter-

    ritorio e della cultura del nostro Paese;senza vincolare luso di tali introiti almiglioramento delle infrastrutturedestinate alla sosta degli autobus ed alcollegamento con i siti di interesse. Il "caro ticket", giustificato dall'esigenzadi risolvere i problemi relativi alla con-gestione del traffico e all'inquinamentoacustico ed atmosferico, ha comeintento prevalente quello di procurareai Comuni entrate aggiuntive, senza

    produrre alcun riscontro in termini dimigliore accoglienza nei confronti deituristi che giungono con gli autobus.Tali interventi, oltre a presentare profilidi dubbia legittimit in quanto lesividella concorrenza modale (l'effetto stato quello di indurre parte dei turistiad abbandonare l'uso dell'autobus afavore di altre modalit di trasporto, adesempio il treno), hanno provocatoseri danni all'economia del nostroPaese, avendo spinto molti tour opera-tor internazionali a dirottare il turismodi massa verso altre mete, in particola-re, la Grecia e la Spagna, dove l'offertaturistica risulta economicamente pivantaggiosa. E' indubbia la necessit, nelcaso delle citt d'arte, di una regola-mentazione dei flussi e della sosta degliautobus turistici attraverso un contin-gentamento delle presenze. Tuttavia, tale obiettivo potrebbe essereraggiunto attraverso una sempliceprogrammazione degli accessi e nongi mediante lasciapassare onerosiimposti ai soli autobus. Al riguardo sirileva che, da una prima stima, gli introi-ti ai Comuni derivanti dalla vendita deipermessi agli autobus turistici, per gliaccessi nelle ZTL e dai parcheggi,risulterebbero pari ad un valore di circa40 milioni di euro, ossia a circa il 5% deicosti di esercizio di tutto il settore. Lapercentuale sensibilmente maggiorese si esclude dal computo lattivit dinoleggio, che non risponde a finalitturistiche: scuolabus, trasporti atipici,

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    I I L P U N T O I I I

    NECESSARI PIANI

    DI INTERVENTONAZIONALE

    E TERRITORIALI

  • ecc.Un esempio: se un gruppo di 30 turistivuol girare la Toscana per una settima-na con un autobus turistico (autobusEuro 3, quindi molto recente) il costodel solo ticket di accesso varia da unminimo di 735 Euro, se il gruppo sog-giorna in una cittadina o comunque inun posto dove non si paga ticket, fino a1.155 Euro se il gruppo soggiorna 7notti a Firenze, con una escursione aSiena, una a Pisa, una a Lucca, una a S.Gimignano e due giorni a Firenze. Perun gruppo di 30 persone significa sop-portare un costo aggiuntivo di 40 Euroa persona.

    La Costituzione accorda aiComuni un'autonomia estrema-mente ampia sia nellesercizio dellefunzioni amministrative connesse allaregolamentazione della circolazione(articolo 118 della Costituzione e arti-colo 7 del Codice della Strada), sianella introduzione ed applicazione ditributi propri (ar ticolo 119 dellaCostituzione). Riguardo allautonomiaimpositiva merita di essere segnalatoche la legge delega sul federalismofiscale (legge 5 maggio 2009, n. 42), nelfissare criteri e principi che amplianolattuale capacit impositiva degli entilocali, fa espresso riferimento alla facol-t di tali enti di stabilire e applicare tri-buti propri in riferimento a particolariscopi, quali, tra gli altri, il finanziamentodegli oneri derivanti da eventi partico-lari quali flussi turistici e mobilit urba-na (articolo 12, comma 1, lett. d)). Lostesso decreto sul federalismo fiscalemunicipale, attualmente ancora in fasedi approvazione, potrebbe prevederela possibilit per introdurre un tributodi soggiorno "sul modello Roma" (deli-bera n.67 del 29 luglio 2010).Ai fini della soluzione della questioneticket potrebbero essere valutate unaserie di possibili interventi diretti a pre-vedere un "razionamento dell'offertaturistica" attraverso l'adozione di unsistema di prenotazione programmato;determinare le tariffe d'ingresso neicentri urbani in maniera omogenea eproporzionata a livello nazionale; pre-vedere che i provvedimenti con cuisono determinate le tariffe d'ingresso

    nei centri urbani siano adottati in tempiutili a consentire ai vettori di concorda-re con la propria clientela il prezzodelle prestazioni, tenendo conto anchedell'onere relativo alle tariffe stesse;impegnare i Comuni a realizzare strut-ture atte ad agevolare la sosta di auto-bus turistici (piazzole attrezzate, colle-gamenti con i siti di interesse, agevola-zioni per i gruppi turistici, ecc.); predi-sporre interventi diretti a sterilizzare ilcosto dei ticket in capo ai vettori, quali:

    a) riconoscimento di un credito d'im-posta ai vettori a fronte degli onerisostenuti per i ticket;

    b) ovvero, esenzione dei vettori dalpagamento dei ticket ed interventostatale per il ripiano ai Comuni deimancati introiti relativi ai ticket (inentrambi i casi sarebbe necessarioche l'introduzione delle predettemisure di sostegno dello Stato costi-tuiscano un incentivo alla diffusionedei ticket ed in secondo luogooccorrerebbe impegnare i Comuniad utilizzare i fondi stanziati percreare infrastrutture e servizi dedi-cati al turismo);

    c) ovvero, determinazione del ticket inmisura tale da coprire esclusivamen-te le spese di gestione del sistema diprenotazione degli accessi ed intro-duzione di una tassa di soggiorno acarico di tutti i turisti destinata adassorbire i vecchi ticket. Questasoluzione potrebbe essere adottatagi in sede di approvazione deldecreto legislativo di attuazione delcitato articolo 12 della legge42/2009 sul federalismo fiscale. Inogni caso, nella programmazionedegli accessi potrebbe essere privi-legiato (proprio al fine di assicurareadeguati introiti ai Comuni) l'auto-bus che assicura una permanenza dipi giorni.

    4) Misure di SostegnoL'attuale quadro di difficolt economi-ca ha aggravato la situazione di crisi diun settore gi da tempo in affanno perl'assenza di una politica attenta a soste-nere lo sviluppo ed il rilancio dell'attivitdi noleggio autobus con conducente. Il settore necessita con urgenza dimisure di sostegno che consentano diaffrontare questa difficile congiunturaeconomica e di rilanciarne la competi-tivit. Tali obiettivi potrebbero essereraggiunti attraverso il riconoscimentodi alcune agevolazioni fiscali gi accor-date alle imprese di trasporto di mercio di trasporto pubblico di persone. Traqueste: lapplicazione della riduzionedellaccisa sul gasolio per autotrazione.Larticolo 7, paragrafo 2, della Direttiva2003/96/C consente, infatti, agli Statimembri di distinguere tra uso com-merciale e non commerciale delgasolio sempre che siano rispettati ilivelli minimi comunitari e laliquota delgasolio utilizzato come propellente nonsia inferiore al livello nazionale di tassa-zione vigente al 1 gennaio 2003, paria 403 euro per mille litri (attualmente423 euro); la possibilit gi prevista peril trasporto merci del recupero, sottoforma di credito dimposta, del contri-buto al Servizio Sanitario Nazionaleversato sui premi di assicurazione perla responsabilit civile per i danni deri-vanti dalla circolazione degli autobus ela riduzione degli oneri relativi al paga-mento dei premi INAIL.eee

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    I I I I L P U N T O I

    40MILIONIDI EUROIN TICKET

    PER LE CITTD'ARTE

  • Una recente riunione della suprema Corte10|

    Il 27 ottobre 2010, a circa due annidi distanza dal termine inizialmen-te previsto, entrato in vigore ilD.P.R. 168/10 recante il regolamentoattuativo della riforma dei servizi pub-blici locali introdotta con l'art. 23-bisdella legge 133/08 e modificata, inmodo rilevante, dall'art. 15 della legge166/09. Al regolamento attuativo lariforma ha demandato, tra gli altri, l'im-portante compito di armonizzare lanuova disciplina generale, valida perl'affidamento dei servizi pubblici localidi rilevanza economica, con le singolediscipline di settore, comunitarie enazionali. Ci si attendeva, pertanto, da parte dimolti, un contributo di chiarificazionesul quadro normativo da ritenerevigente, quadro reso estremamenteintricato dalla presenza di fonti norma-tive di diverso rango e differente por-tata ed ancor pi articolato e comples-so per il settore del trasporto pubblicolocale per effetto dell'entrata in vigore,il 3 dicembre 2009, del Regolamento(CE) 1370/2007, in materia di servizi

    pubblici di trasporto passeggeri su stra-da e per ferrovia. Ebbene, sotto questoprofilo, almeno per ci che riguarda ilsettore del TPL, non pu certo dirsiche il regolamento attuativo abbia con-sentito di sciogliere i diversi dubbiemersi rispetto all'ambito applicativodella riforma ed agli aspetti di incompa-tibilit-soccombenza, rispetto a questa,delle norme comunitarie e nazionalispecifiche del settore. Oggi il quadro reso in parte pi chia-ro per merito della approfondita rico-struzione effettuata dalla Corte costi-tuzionale nella sentenza n. 325 del 17novembre 2010, con la quale il Giudicedelle leggi si pronunciato sui ricorsiproposti da ben sette Regioni avversodiverse disposizioni dettate dall'art. 23-bis, nel testo originario ed in quellovigente. Allo stesso tempo, tuttavia, il quadronormativo che regola il settore nonpu essere considerato certo e stabileove si consideri che:

    a) la Corte stessa, con decisione del12 gennaio 2011, ha giudicato

    ammissibile la richiesta di referen-dum abrogativo dell'intero articolo23-bis (nel testo vigente);

    b) lo stesso legislatore nazionale nuovamente intervenuto sullamateria, con il D.L. 225/10, cosid-detto "milleproroghe", portandodal 31 dicembre 2010 al 31 marzo2011, con possibilit di ulterioreproroga al 31 dicembre 2011, laprima scadenza del periodo transi-torio previsto dall'ar t. 23-bis,comma 8, durante il quale con-sentito il mantenimento dellegestioni non conformi alle modali-t generali di affidamento previstedai commi 2 e 3 dell'art. 23-bis(gara, gara a doppio oggetto e, neilimiti tassativamente previsti, affida-mento in house).

    Maggiori certezze, quindi, ma anchedubbi che permangono e che fonda-mentale risolvere prima dell'entrata aregime della riforma, resa peraltroeventuale dalla ammissione del refe-rendum abrogativo.

    eeeAntonelloLucente

    [Responsabile Servizio Economico Legislativo Anav]

    Servizi pubblici localila corte spiega la riforma Il giudice delle leggi, in base ai ricorsi di ben sette Regioni,si pronunciato sultesto del 23-bis. E il milleproroghe allunga le scadenze...

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    1. Rapporto con lanormativa comunitariaIl primo tema attiene al rapporto tra ledisposizioni nazionali censurate e ladisciplina dei servizi pubblici locali(SPL) desumibile dallordinamentodellUnione europea. Per alcuneRegioni le disposizioni censurate viola-no il primo comma dellart. 117 Cost.,l dove questo vincola la potest legi-slativa dello Stato al rispetto dellordi-namento comunitario e degli obblighiinternazionali. Per lo Stato, invece, lastessa formulazione del comma 1 del-lart. 23-bis, che richiama il fine di "appli-cazione della disciplina comunitaria",evidenzia che le disposizioni nazionalicostituiscono un'obbligatoria applica-

    zione del diritto dell'Unione europea. La Corte non condivide nessuna delledue prospettazioni e ritiene, invece,che le norme censurate sono, sempli-cemente, compatibili con la normativacomunitaria, "integrando una dellediverse discipline possibili della materiache il legislatore avrebbe potuto legitti-mamente adottare senza violare levo-cato primo comma dellart. 117 Cost".Tale conclusione viene argomentataprocedendo al puntuale raffronto delledisposizioni censurate con la normativacomunitaria. In particolare la Corterichiama la nozione di "servizio di inte-resse economico generale" (SIEG), rin-venibile negli articoli 14 e 106 delTrattato sul funzionamento dellUnioneeuropea (TFUE), i quali, rispettivamen-te, impegnano l'Unione e gli Stati mem-bri a promuovere le misure per il buonfunzionamento dei SIEG e consentono,a tal fine, una deroga alle regole dellaconcorrenza per le imprese incaricatedelle gestione di tali servizi, nel limite incui l'osservanza di tali regole ostiall'adempimento della specifica missio-ne loro affidata. Ebbene, la Corte, sulla base della giuri-sprudenza comunitaria e dei chiari-menti forniti dalla Commissione euro-pea (in specie, nelle Comunicazioni intema di SIEG e nel Libro verde su taliservizi), afferma che "emerge con chia-rezza che la nozione comunitaria di

    SIEG, ove limitata allambito locale, equella interna di SPL di rilevanza eco-nomica hanno contenuto omologo".Entrambe le nozioni, infatti, concerno-no servizi:

    a) resi mediante un'attivit economi-ca, intesa come "qualsiasi attivitche consista nelloffrire beni o ser-vizi su un determinato mercato";

    b) che assicurano prestazioni consi-derate necessarie nei confronti diuna indifferenziata generalit di cit-tadini;

    c) la cui gestione deve avvenire, diregola, mediante affidamento aterzi secondo procedure di gara.

    Partendo da tale omologia la Consultaenuclea tre differenze della disciplinainterna rispetto a quella comunitaria:

    1) il divieto della gestione diretta deiSPL da parte dell'autorit pubblicaammesso, invece, dalla normativacomunitaria;

    2) la misura minima della partecipa-zione al 40% per la legittimit delricorso alla gara a doppio oggetto,vincolo non richiesto dal dirittocomunitario per i cosiddetti parte-nariati pubblico-privati (PPP);

    3) l'assoggettamento del ricorsoall'affidamento in house, oltre cheai vincoli previsti dal diritto comu-

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    Partendo dalle maggiori certezze, diverse sono le affer-mazioni specifiche effettuate dalla Corte costituzionalenella sentenza 325/2010, e diversi i principi di portata gene-rale enunciati, che consentono di poter affrontare con ele-menti pi solidi, e di risolvere in taluni casi, alcune delle que-

    stioni lasciate irri-solte. Le censure mossedalle Regioni all'ar-ticolo 23-bis, neltesto originale e in

    quello modificato dall'articolo 15 delle legge 166/09, sonoraggruppate ed esaminate dalla Consulta per gruppi temati-ci attinenti, tra le altre, le seguenti questioni di particolarerilievo per il settore del TPL: il rapporto con la normativacomunitaria, l'ambito di competenza costituzionale, il princi-pio di ragionevolezza, la determinazione della rilevanza eco-nomica, e ancora il Patto di stabilit - Acquisto di beni e ser-vizi e assunzione del personale da parte selle societ inhouse e delle societ a partecipazione mista. Analizziamo i diversi punti.

    La Sentenza n. 325/10 della Corte Costituzionale

  • nitario (capitale totalmente pubbli-co, controllo analogo e prevalenzadell'attivit in favore dell'enteaggiudicante), alle ulteriori condi-zioni dell'impossibilit di un effica-ce ed utile ricorso al mercato e delparere preventivo dell'Antitrust.

    In tutti i casi, per la Corte, le differenzesono pienamente compatibili con leprevisioni comunitarie poich " inne-gabile l'esistenza di un margine diapprezzamento del legislatore naziona-le rispetto a principi di tutela, minimi edindefettibili, stabiliti dall'ordinamentocomunitario. [...] Al legislatore italianonon vietato adottare una disciplinache preveda regole concorrenziali [...]di applicazione pi ampia rispetto quel-le richieste dal diritto comunitario".

    Le affermazioni della Corte consento-no di valutare con maggiori elementi dichiarezza alcuni dubbi non risolti dalregolamento attuativo dell'art. 23-bisrelativi alla armonizzazione tra lanorma nazionale e le disposizioni delRegolamento (CE) 1370/07. Appare,infatti, abbastanza evidente che il prin-cipio affermato in via generale circa lafacolt del legislatore nazionale di adot-tare una disciplina maggiormente con-correnziale debba essere tenuto inconsiderazione ai fini del coordinamen-to della normativa nazionale con ilrichiamato Regolamento comunitario. Alla luce di tali considerazioni sembra-no venir meno i residui dubbi circa lacompatibilit dei vincoli posti dal dirittointerno all'affidamento in house e all'af-fidamento a societ mista con gara adoppio oggetto con i limiti, meno strin-

    genti, previsti, rispettivamente, dall'art.5, par. 2, del Regolamento 1370/07 edal Libro Verde sui partenariati pubbli-co-privati e successive comunicazioniinterpretative della Commissione. Perentrambi gli affidamenti, pertanto, sem-bra corretto armonizzare le previsionicontenute nell'art. 23-bis con quelledettate dai richiamati provvedimenticomunitari nel senso dell'applicazionedelle prime in tutti gli aspetti in cuifavoriscono maggiormente la concor-renza (ulteriori condizioni di legittimitdegli affidamenti in questione e divietiall'operativit extramoenia ex comma9 dell'art. 23-bis). Il principio di favor concorrenzialeasserito dalla Consulta non appare,invece, idoneo a risolvere in manieradefinitiva il dubbio circa la possibilit diricorrere all'affidamento diretto per i

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    La Corte ha ritenuto ampi e ragionevoli i margini temporalidel periodo transitorio previsti dal comma 8 dell'art.23-bis. Ma permangono alcuni aspetti a nostro parere sottovalutati.

    I MOTIVI DI INSTABILIT DEL QUADRO NORMATIVO

    1.Il D.L. "milleproroghe"Il problema stato di recente affron-tato dal legislatore nazionale il quale,accogliendo la richiesta avanzata dallaConferenza delle Regioni, e le solleci-tazioni in tal senso dell'Associazione,ha ritenuto opportuno disporre, all'in-terno del D.L. 225/10 (cd. "milleproro-ghe") e "con esclusivo riferimento altrasporto pubblico locale", la prorogadella prima scadenza disposta dall'art.23-bis (31 dicembre 2010) per la ces-sazione ex lege delle gestioni nonconformi alle modalit di affidamentopreviste dalla riforma dei SPL. Salvoemendamenti (gi preannunciati) nelcorso dell'iter parlamentare di con-

    versione, l'art. 1 del D.L. 225/10 preve-de la proroga della suddetta scadenzaal 31 marzo 2011, con possibilit diulteriore slittamento al 31 dicembre2011 da stabilire, eventualmente, condecreto del Presidente del Consiglio.La proroga in questione, quanto maiopportuna in considerazione dellasituazione di incertezza finanziaria peril settore determinata dai tagli ai tra-sferimenti statali previsti nella mano-vra economica di luglio, non apparetuttavia congrua rispetto all'esigenzadi risolvere, preliminarmente, il per-manente stato di insicurezza circa lerisorse finanziarie effettivamentedisponibili per ciascuna Regione, ciche impedisce, di fatto, la programma-

    zione ed effettuazione delle gare perl'affidamento dei servizi. Sebbene lalegge di stabilit e l'importante accor-do sottoscritto tra Governo eRegioni il 16 dicembre 2010 per ilreintegro delle risorse destinate alsettore abbiano fatto rientrarel'emergenza finanziaria, le misure pre-viste necessitano di essere concretiz-zate in provvedimenti attuativi, inassenza dei quali non possibiledeterminare i corrispettivi da porre abase di gara per l'affidamento dei ser-vizi. Sarebbe quindi auspicabile unamaggiore proroga della prima scaden-za del regime transitorio, almeno sinoal 31 dicembre 2011 e senza attende-re l'eventuale D.P.C.M..

  • contratti di servizio pubblico di mode-sto valore economico o chilometrico,fattispecie questa prevista dall'art. 5,par. 4, del Regolamento 1370/07 e, inquanto specifica del settore del TPL,non espressamente disciplinata dall'art.23-bis. In merito a tale fattispeciel'Autorit di Vigilanza sui ContrattiPubblici (AVCP) ha evidenziato al legi-slatore (Segnalazione del 3 giugno2010) l'esistenza di un problema dicoordinamento con larticolo 23-bis,"che non prevede forme di affidamen-to diretto ma, al contempo, non contie-ne divieti espressi", auspicando un chia-rimento, poi non avvenuto, ad operadel regolamento attuativo. Fermo restando che, in base a quantochiarito dalla Corte, il legislatore nazio-nale avrebbe piena facolt di vietarel'affidamento diretto in questione

    (peraltro lo stesso Regolamento1370/07 consente la fattispecie ameno che non sia vietata dalla legisla-zione nazionale ), il dubbio sulla legitti-mit del ricorso a tale affidamento per-mane, atteso che: da un lato, tale moda-lit non prevista tra quelle esclusiva-mente consentite a regime, e per ci lostesso dovrebbe ricadere tra le gestio-ni non conformi per le quali il comma8, lett. e) dell'art. 23-bis prevede la ces-sazione ex lege alla data prevista di sca-denza del periodo transitorio; dall'altrolato la fattispecie non esplicitamentevietata o limitata come avviene per l'af-fidamento in house e per la gara a dop-pio oggetto e come sembrerebberichiedere il richiamato articolo 5, par.4, del Regolamento comunitario. La ratio della disposizione comunitaria duplice ed rinvenibile nel conside-

    rando 23 del Regolamento: in primoluogo essa volta a contemperare latutela della concorrenza con i principidi economicit ed efficacia dell'attivitamministrativa (principi propri anchedella nostra Costituzione), sottraendole autorit pubbliche dall'obbligo diindire delle procedure di gara, e di sop-portarne i costi relativi, per laffidamen-to di contratti di servizio aventi adoggetto somme o distanze di modestaentit; in secondo luogo finalizzata afavorire gli interessi specifici delle pic-cole e medie imprese, sicuramentemeno attrezzate a fronteggiare delleprocedure di gara. La ratio della norma,quindi, colloca la stessa in una dimen-sione differente rispetto ai principi diportata generale in base ai quali laCorte ha affrontato il tema del coordi-namento tra l'art. 23-bis e la normativa

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    2.Il referendum abrogativodell'art. 23-bisUna maggiore estensione della proro-ga in questione risulta tanto piopportuna ove si consideri che sullariforma dei SPL pende un referendumabrogativo, ammesso dalla Cortecostituzionale il 12 dicembre 2010 eche dovrebbe tenersi solo in primave-ra. In caso di esito positivo del refe-rendum, infatti, i servizi di TPL, al paridegli altri servizi pubblici locali inte-ressati dalla riforma, tornerebbero adessere pienamente assoggettati alladisciplina comunitaria e nazionale disettore, disciplina che, per il TPL, si detto, prevede un regime transitorio

    molto pi esteso (ex art. 8 delRegolamento 1370/07) e modalit di

    affidamento a regime ulteriori ( ilcaso dell'affidamento diretto per i

    contratti di modesto valore economi-co o chilometrico) o soggette a vinco-li meno stringenti ( il caso dell'affida-mento in house e dell'affidamento aipartenariati pubblico-privati).A distanza di oltre due anni dallaprima versione della riforma dei SPL,quindi, il quadro normativo ancoraincerto ed instabile. L'auspicio che sigiunga in tempi rapidi ad una soluzio-ne, ponendo fine a quella che stataemblematicamente definita "rivoluzio-ne permanente" dei servizi pubblicilocali e che ha costituito un fattoreregressivo di sviluppo, in particolareper il settore del TPL dove la pro-grammazione del servizio e degli inve-stimenti gioca un ruolo cruciale. e

    IN PRIMAVERAREFERENDUMSUI SERVIZIPUBBLICI LOCALI?

  • comunitaria. per tale ragione che le affermazionidella Corte non appaiono di per sestensibili alla fattispecie e che perma-ne il dubbio sulla legittimit della stessanell'ordinamento nazionale.

    2.Ambito di competenza costituzionaleIl secondo tema affrontato dalla Corteattiene allindividuazione della sfera dicompetenza costituzionale in cui si col-loca la disciplina concernente lemodalit di affidamento della gestionedi servizi pubblici locali di rilevanzaeconomica". Sul punto la Corte estremamente netta nell'affermare cheessa "va ricondotta all'ambito dellamateria, di competenza legislativaesclusiva dello Stato, tutela della con-correnza". La Corte, nell'approfondire la questio-ne, effettua poi alcune riflessioni di rile-vo al fine di dirimere la questione,estremamente dibattuta e controversa,relativa all'estensione dell'ambito appli-cativo della riforma dei SPL ai servizi di

    trasporto pubblico su strada di compe-tenza regionale. In estrema sintesi:secondo una prima interpretazione, lanozione costantemente accolta del-lespressione servizi pubblici localilimiterebbe lambito applicativo dellariforma ai soli servizi di competenzadegli enti locali, con esclusione dei ser-vizi di competenza delle Regioni;secondo la tesi opposta la riformasarebbe invece estesa ai servizi pubbli-ci di competenza regionale, con la solaesclusione dei servizi espressamentefatti salvi, da interpretare in sensorestrittivo in base ai principi di esegesiletterale delle norme (l'articolo 23-bisfa salva la disciplina del D.Lgs. 422/97per i servizi di trasporto regionale fer-roviari). Alcune asserzioni della Corteinducono a ritenere maggiormentefondata la seconda tesi. La Corte, infatti, chiarisce che la discipli-na concernente l'affidamento dei SPL"non pu essere ascritta allambitodelle funzioni fondamentali deiComuni, delle Province e Citt metro-politane perch la gestione dei predet-ti servizi non pu certo considerarsiesplicazione di una funzione propria edindefettibile dellente locale e, quindi,non riguarda profili funzionali degli entilocali - (Art. 117, comma 2, lett. p),

    Cost.)". Le disposizioni censurate, pro-segue la Consulta, attengono alla tuteladella concorrenza, di competenzaesclusiva dello Stato, competenza cheprevale sia sulle "invocate competenzelegislative regionali" sia sulle competen-ze "regolamentari degli enti locali". Laprevalenza della competenza statale alla base delle dichiarazioni di infonda-tezza delle censure mosse all'articolo23-bis per violazione dellart. 117 Cost.,comma 4, (potest legislativa residualedelle Regioni). Dal ragionamento complessivamentesviluppato dalla Consulta non trasparemai una connotazione "soggettiva" deiSPL come servizi imputabili agli entilocali in senso stretto (individuati dal-lart. 2 del TUEL in comuni, province,citt metropolitane, comunit monta-ne, comunit isolane e unioni di comu-ni). Al contrario, laddove considera lanozione di SPL di contenuto omologoalla nozione comunitaria di SIEG "limi-tata all'ambito locale", sembra propen-dere per una connotazione pi ampia edi tipo oggettivo della dimensione loca-le, connessa alle esigenze di tipo socia-le cui tali servizi rispondono nei con-fronti di una "indifferenziata generalitdi cittadini". Tutto ci, come accennato,induce a ritenere debole la tesi del-lesclusione dallambito applicativo dellariforma dei servizi pubblici di compe-tenza regionale. Con riferimento alsettore del TPL, quindi, sembrerebbeescluso dall'ambito di applicazione del-l'art. 23-bis, per espressa previsione, ilsolo trasporto regionale ferroviario. In tal senso si peraltro espressa anchel'Autorit antitrust in un parere moltorecente reso alla Regione Abruzzocirca l'applicabilit dell'art. 23-bis ai ser-vizi di TPL regionali su gomma.L'Antitrust, in base al testo dell'art. 23-bis, alla interpretazione del Consiglio diStato della locuzione "amministrazionipubbliche locali" nel senso dell'esten-sione a tutte le amministrazioni pubbli-che che operano su un ambito territo-riale inferiore all'intero contesto nazio-nale, alla omologia affermata dallaCorte costituzionale con la nozione di

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    La sala della Consulta

  • Il settecentesco Palazzo della Consulta

    SIEG, ritiene che "anche i servizi pubbli-ci regionali, con la sola esclusione deiservizi ferroviari, siano ricompresi nel-l'ambito di applicazione dell'art. 23-bis".

    3.Principio di ragionevolezzaIl terzo tema posto dalle Regioni attie-ne al principio di ragionevolezza, cuinon risponderebbero le disposizionidell'articolo 23-bis relative alle modali-t di affidamento dei servizi (in partico-lare i commi 3 e 4 sull'affidamento inhouse), n quelle concernenti la disci-plina del periodo transitorio (comma 8dell'art. 23-bis). Per ci che concerne il primo aspetto,alcune Regioni deducono che le dispo-sizioni censurate, nella parte in cui limi-tano la facolt di ricorso allaffidamentoin house, non sono ragionevoli, propor-

    zionate o adeguate, perch:

    a) autoapplicative e di dettaglio;

    b) irragionevoli nel porre vincoli ulte-riori a quelli previsti dall'ordina-mento comunitario.

    Su entrambi gli aspetti la Corte effettuaaffermazioni lapidarie basate sulla com-petenza esclusiva dello Stato in materiadi tutela della concorrenza, ci che giu-stifica l'emanazione di norme dettaglia-te e autoapplicative "al fine di megliotutelare le finalit pro concorrenzialiloro proprie" e che rende le stesse nonirragionevoli "perch lordinamentocomunitario, in tema di tutela dellaconcorrenza [] costituisce solo unminimo inderogabile per il legislatoredegli Stati membri". Di maggiore interesse per il settore delTPL la soluzione adottata dalla Cortein merito alla contestata ragionevolez-za del regime transitorio. Per la

    Consulta "il margine temporale con-cesso [] per la cessazione degli affi-damenti diretti esistenti congruo eproporzionato allentit ed agli effettidelle modifiche normative introdotte e,dunque, ragionevole". Non convinconodel tutto, per, le motivazioni poste allabase di tale asserzione. La Corte, infat-ti, effettua un'argomentazione imposta-ta sulla successione cronologica dellenorme censurate, rilevando che:

    1) l'art. 23-bis, nel testo originariodella legge 133/08, demandava lafissazione della disciplina transitoriaal regolamento attuativo cheavrebbe dovuto essere emanatoentro 180 giorni dall'entrata invigore della legge;

    2) il vigente comma 8 dellart. 23-bis(riformulato completamente dal-l'art. 15 della legge 166/09 edentrato in vigore il 26 settembre2009) disciplina ora il regime tran-

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  • sitorio degli affidamenti non con-formi "con una cadenza differen-ziata, a seconda delle varie ipotesi,a partire dal 31 dicembre 2010 esino al 31 dicembre 2015".Secondo la Corte "tali ampi margi-ni temporali assicurano una con-creta possibilit di attenuare leconseguenze economiche negativedella cessazione anticipata dellagestione e, pertanto, escludono lapossibilit di invocare quell'incol-pevole affidamento del gestorenella durata naturale del contrattodi servizio che, solo, potrebbedeterminare una possibile irragio-nevolezza della norma".

    La Corte, tuttavia, non considera che ladata del 31 dicembre 2015 limitata alsolo caso di gestioni dirette gi in esse-re al 1 ottobre 2003 ed affidate asociet partecipate quotate in borsa atale data (ipotesi in concreto assentenel settore del TPL). Peraltro l'art. 23-bis, comma 8, lett. d), subordina la mag-giore scadenza del periodo transitorioin questione alla progressiva riduzionedella partecipazione pubblica in talisociet (tramite gare o forme di collo-camento privato). A prescindere da tale ipotesi eccezio-nale, il regime transitorio degli affida-menti contenuto nel comma 8 scan-dito, essenzialmente, nelle due date del31 dicembre 2010 ( il caso, per il TPL,degli affidamenti diretti in concessionee/o con contratto ponte alle impreseprivate) e del 31 dicembre 2011 (datadi cessazione degli affidamenti in housenon conformi all'art. 23-bis e degli affi-damenti diretti a societ miste avvenu-ti con procedure diverse dalla gara adoppio oggetto). La prima scadenza posteriore di appena due mesi allen-trata in vigore del regolamento attuati-vo e di poco pi di un anno allentratain vigore della legge 166/09. Nonostante tale limite nell'approfondi-mento svolto, occorre, tuttavia, tenerconto del fatto che la Corte ha ritenu-to infondati tutti i rilievi mossi dalleRegioni alla disciplina del regime transi-

    torio ed ha ribadito, con specificoriguardo ad essa, che: il diritto comuni-tario consente in ogni caso al legislato-re interno di prevedere limitazioni del-laffidamento diretto pi estese di quel-le comunitarie. Tale asserzione, in par-ticolare, appare di rilievo ai fini delcoordinamento tra lart. 23-bis, comma8, ed i termini, ben pi ampi, del perio-do transitorio previsto dall' art. 8, par. 2,del Regolamento 1370/07, che fissa al 3dicembre 2019 il termine entro il qualel'aggiudicazione dei servizi deve con-formarsi alle modalit di affidamentopreviste dall'art. 5 del Regolamentostesso.

    4.Determinazionedella rilevanza economicaIl quarto tema trattato dalla Corteattiene allindividuazione della compe-tenza legislativa nella determinazionedella rilevanza economica dei SPL. Ariguardo la Corte afferma che le dispo-sizioni dell'art. 23-bis, in armonia con lanozione comunitaria di SIEG, evidenzia-no due fondamentali caratteristichedella nozione di rilevanza economica:

    a) che limmissione del servizio possaavvenire in un mercato anche solopotenziale, [] un mercato anco-ra non esistente, ma che abbiaeffettive possibilit di aprirsi e diaccogliere, perci, operatori cheagiscano secondo criteri di econo-micit;

    b) che lesercizio dellattivit avvengacon metodo economico, nel sensoche essa, considerata nella sua glo-balit, deve essere svolta in vistaquantomeno della copertura, in undeterminato periodo di tempo, deicosti mediante i ricavi".

    La Corte conclude specificando che: "larilevanza economica sussiste purequando, per superare le particolari dif-ficolt del contesto territoriale di riferi-

    mento e garantire prestazioni di qualitanche ad una platea di utenti in qualchemodo svantaggiati, non sia sufficientelautomaticit del mercato, ma sianecessario un pubblico intervento ofinanziamento compensativo degliobblighi di servizio pubblico posti acarico del gestore, sempre che sia con-cretamente possibile creare un merca-to a monte, e cio un mercato in cui leimprese contrattano con le autoritpubbliche la fornitura di questi serviziagli utenti". Le nette affermazioni della Corterimuovono ogni possibile dubbio resi-duo circa la rilevanza economica deiservizi di TPL, anche perch la Consultaritiene che la determinazione dellecondizioni di rilevanza economica riservata alla competenza legislativaesclusiva dello Stato in tema di tuteladella concorrenza, e lo Stato ha espres-samente contemplato i trasporti tra iservizi pubblici di rilevanza economicasoggetti alla riforma dell'art. 23-bis;

    5.Patto di stabilit.Acquisto di beni e servizi e assunzione del personaleda parte selle societ inhouse e delle societ a partecipazione mistaL'ultimo tema di rilievo per il settoredel TPL affrontato dalla Corte concer-ne la delega prevista dal comma 10,lett. a), dell'art. 23-bis che demanda alregolamento attuativo il compito di"prevedere l'assoggettamento dei sog-getti affidatari in house al patto di sta-bilit interno [] e l'osservanza daparte delle societ in house e dellesociet a partecipazione mista pubblicae privata di procedure ad evidenzapubblica per l'acquisto di beni e servizie l'assunzione di personale". La Corte affronta separatamente ledue questioni. Per ci che riguarda lapotest regolamentare dello Stato diprescrivere l'assoggettamento degli affi-

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  • datari in house al patto di stabilit ritie-ne fondate le censure mosse dalleRegioni e dichiara, di conseguenza, l'ille-gittimit costituzionale in parte quadell'art. 23-bis. L'ambito di applicazionedel patto di stabilit interno attiene,infatti, alla materia del coordinamentodella finanza pubblica, di competenzalegislativa concorrente, e non a materie

    di competenza legislativa esclusiva sta-tale, materie queste alle quali limitatala potest regolamentare dello Statoex art. 117, comma 6, Cost.. Risultandocassato in parte qua il comma 10, lett.a) dell'art. 23-bis, viene meno, implicita-mente, anche l'articolo 5 del regola-mento attuativo in materia di patto distabilit interno.

    Di estremo interesse, per la sua porta-ta chiarificatrice, la motivazione per laquale la Corte ritiene infondate le cen-sure avanzate dalle Regioni in meritoalla prevista potest regolamentaredello Stato di prescrivere alle societ inhouse ed alle societ a partecipazionemista pubblica e privata l'osservanza diprocedure ad evidenza pubblica perl'acquisto di beni e servizi e l'assunzio-ne di personale. La Corte afferma in proposito che ivincoli previsti attengono: in primoluogo, alla materia della tutela dellaconcorrenza, perch "finalizzati ad evi-tare che, nel caso di affidamenti diretti,si possano determinare distorsioni del-lassetto concorrenziale del mercatonella fase, successiva allaffidamento delservizio, dellacquisizione degli stru-menti necessari alla concreta gestionedel servizio stesso"; in secondo luogoalla materia dell'ordinamento civile,anchessa di competenza esclusivadello Stato, giacch impongono "allaparticolare categoria di societ cui affidata in via diretta la gestione di ser-vizi pubblici locali una specifica modali-t di conclusione dei contratti per lac-quisto di beni e servizi e per lassunzio-ne di personale". La conseguenza immediata della sud-detta ratio della norma di delega quella di eliminare i possibili dubbi inmerito all'ambito di applicazione degliarticoli 6 e 7 del regolamento attuativoconcernenti, rispettivamente, le regoleper l'acquisto di beni e servizi e quelleper l'assunzione del personale. Ebbene, stante la ratio attribuita dallaConsulta alla norma di delega, appareabbastanza evidente che entrambe ledisposizioni sono da considerare limita-te ai soggetti titolari di affidamentodiretto (tra i quali la Corte comprendeanche le societ miste costituite congara a doppio oggetto) e non riguarda-no le societ che, indipendentementedalla quota di partecipazione pubblica,si sono aggiudicate la gestione dei SPL,e dei servizi di TPL per ci che qui rile-va, in esito ad una procedura di gara.

    eee

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    I I I A T T U A L I T I

  • Apre la stagione dei bilanci eper gli amministratori tempo di far quadrare iconti delle imprese. Tra norme e prin-cipi contabili da rispolverare in vista delrendiconto 2010, un'attenzione parti-colare andr rivolta, quest'anno, alledisposizioni sulla contabilizzazione deicontributi "in conto investimenti" (o "inconto capitale"). Lo spunto di riflessio-ne offerto dall'articolo 6-bis del D.L.n. 78/2009 (convertito con modifichedalla L. n. 102/2009) che, come noto,allo scopo di fronteggiare le gravi diffi-colt legate alla crisi economica e finan-ziaria, ha riconosciuto alle impreseesercenti servizi di trasporto pubblicointerregionale di competenza stataleun contributo per lacquisto, negli anni2009 e 2010, di nuovi autobus a bassoimpatto ambientale (fino al 75% delrelativo costo di acquisto, al nettodell'IVA).

    Cosa dicono i principi contabiliE' il principio contabile OIC n. 16, inti-tolato alle "Immobilizzazioni materiali",

    a dettare le regole per la contabilizza-zione dei contributi erogati dallo Statoo da altri Enti alle imprese per consen-tire l'acquisizione agevolata di immobi-lizzazioni materiali. Sotto il profilo tem-porale, tali contributi devono essereiscritti in bilancio nel momento in cuiesiste una ragionevole certezza che lecondizioni previste per il riconoscimen-to del contributo sono soddisfatte eche esso sar effettivamente erogato(cfr. par. F.II.c), semprech lammontaredel contributo possa essere determina-to con un considerevole grado di accu-ratezza (cfr. principio contabile n. 19,par. C.VII.h). Peraltro, non correttoaccreditare al conto economico i con-tributi in ununica soluzione. Lo dicechiaramente il Principio Contabile n. 16(par. F.II.d: "laccredito in unica soluzioneal conto economico dei contributi inconto capitale in contrasto con lefinalit ed i postulati del bilancio diesercizio e con le teorie che ne deter-minano la contabilizzazione), secondocui i contributi in questione devonoincidere, invece, sul risultato economi-co di periodo in base ad un criterio

    sistematico e graduale in relazione allavita utile del bene (nel caso di specie,l'autobus) al quale si riferiscono. Due sono i metodi, entrambi ritenuticorretti dall'OIC, di rilevazione conta-bile dei contributi in questione: - primo metodo: i contributi sonoimputati, per la parte maturata, allavoce "A5) - Altri ricavi e proventi" delconto economico civilistico e rinviati,per la quota che non di competen-za, agli anni successivi attraverso l'iscri-zione di risconti passivi nella macroclas-se "E) - Ratei e risconti passivi" delloStato Patrimoniale. Alla fine di ciascunesercizio, la voce dei "Ratei e riscontipassivi" va ridotta, con contestualeaccredito al conto economico, in baseallo stesso tasso utilizzato per l'ammor-tamento dell'autobus cui si riferisce ilcontributo. Tale metodo lascia invariatoil costo degli autobus acquistati con ilcontributo pubblico da iscrivere tra le"Immobilizzazioni materiali" dell'attivodello Stato Patrimoniale e le relativequote annuali di ammortamento;- secondo metodo: i contributi sonodirettamente ed interamente portati a

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    I A T T U A L I T I I I

    eeeNicolettaRomagnuolo

    [Responsabile Servizio Fisco e Diritto dImpresa Anav]

    Contributi all'acquistoe disposizioni contabili Stagione di bilanci: tra i punti in evidenza, viste le nuove norme anti-crisi, la contabilizzazione dei contributi in conto capitale.

  • riduzione del costo sostenuto per gliautobus acquistati con il contributo,con la conseguenza che il conto eco-nomico evidenzier minori quote diammortamento calcolate sul valoreresiduo del bene.

    I principi contabili individuano anche leinformazioni che devono essere fornitein nota integrativa. In particolare, vadata notizia:

    a) delle richieste di contributo in corso,se di ammontare significativo;

    b) dei contributi ricevuti ed il metododi contabilizzazione adottato (se ilcontributo portato a direttariduzione del costo dell'autobus,occorre indicare anche il costolordo dello stesso e l'ammontaredel contributo);

    c) delle restrizioni al libero uso del vei-colo in relazione alla concessionedel contributo. In particolare, vaespressamente segnalato che laviolazione del divieto di alienazio-ne del mezzo per un periodo disette anni e di utilizzare gli stessiper lo svolgimento dei servizidiversi da quelli di competenzastatale comporta il recupero delcontributo stesso.

    I riflessi sul piano fiscaleAnche sotto il profilo fiscale, i contribu-ti in questione concorrono alla forma-zione del reddito secondo un principiodi competenza e non di cassa, a partiredal periodo d'imposta in cui diventanocerti nell'esistenza ed obiettivamentedeterminabili nell'ammontare (secon-do il principio generale fissato dall'arti-colo 109 del D.P.R. 22 dicembre 1986,n. 917). A questo proposito il Ministero delleFinanze ha precisato (cfr. circolare 27maggio 1994, n. 73/E) che il requisitodella certezza va individuato nelmomento in cui lente preposto allacorresponsione del contributo stesso,esauriti i necessari controlli provvedeallemissione del decreto di liquidazio-ne delle somme spettanti. Laddove laprocedura di liquidazione non si estrin-sechi in atti formali ed esterni, il requi-sito della competenza si perfeziona nel-

    lesercizio in cui sono venuti a esisten-za tutti gli elementi oggettivi sui quali sifonda il diritto dellimpresa, anche indi-pendentemente dai riscontri effettuatidallente erogatore per poter procede-re alla liquidazione.

    Per quanto riguarda le modalit di par-tecipazione alla formazione del redditod'impresa, poich le disposizioni deltesto unico delle imposte sui redditinon dettano al riguardo alcuna regolaspecifica (ad essi non si applica n l'ar-ticolo 85 del TUIR riguardante i contri-buti in conto esercizio ovvero spettan-ti in base a contratto, n l'articolo 88riguardante i contributi diversi da quel-li destinati all'acquisto di beni ammor-tizzabili), i criteri di valutazione adottaticivilisticamente assumeranno automa-ticamente rilevanza anche ai fini tribu-tari ai sensi dell'articolo 109, comma1, del TUIR. Pertanto:

    a) se il costo di acquisto dell'autobus stato iscritto in bilancio al nettodel contributo, lo stesso concorre-r alla formazione del redditod'impresa sotto forma di minoriquote di ammortamento deduci-bili nei periodi d'imposta di duratade l l ' ammor tamento s tes so.Chiaramente, qualora la quota diammortamento civilistica imputataal conto economico sia superiore

    rispetto a quella fiscalmenteammessa (i coefficienti ministerialidi cui al DM 31 dicembre 1988non si applicano in sede di reda-zione del bilancio), dovr essereoperata una ripresa a tassazionedell'eccedenza fiscalmente nondeducibile;

    b) se il costo di acquisto dell'autobus stato contabilizzato al lordo delcontributo, questo concorrer alreddito, in correlazione al proces-so di ammortamento dellautobusstesso, sotto forma di quote dirisconto. In questo caso, qualora laquota di ammortamento imputataal conto economico sia superiorea quella fiscalmente ammessa,dovr essere rinviata sia la dedu-zione della predetta eccedenza, siala tassazione della quota di contri-buto imputata al conto economicoad essa proporzionalmente corri-spondente.

    Da ultimo, si rileva che il contributo inquestione assume rilevanza anche aifini della determinazione della baseimponibile IRAP, stante il principio diderivazione della base imponibile del-l'imposta regionale dal bilancio di eser-cizio previsto dall'articolo 5 del D.Lgs.n. 446/1997. eee

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    I I I A T T U A L I T I

    Il Ministero dell'Economia ha

    autorizzato l'impegno e il paga-

    mento alle Regioni a Statuto

    ordinario della quota di compar-

    tecipazione (competenza genna-

    io 2011) al gettito dellaccisa sul

    gasolio per autotrazione destina-

    ta al finanziamento del TPL ex

    art. 1, comma 295, della legge

    finanziaria 2008 (legge 244/07).

    Nessuna variazione rispetto alle

    precedenti mensilit.

    ACCISA SUL GASOLIO:erogazione alle regioni a statuto ordinario

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    MALARIALA PIANURAPADANA E'MAGLIA NERANel 2010, 48 capoluoghi di provinciahanno superato il limite giornaliero di50 microgrammi/m3 di polveri sottilioltre i 35 giorni consentiti dalla legge.Ai primi posti per il PM10 Torino eFrosinone con 134 e 108 superamenti.Seguono Asti (98), Lucca (97), Ancona(96) e Napoli (35). Il dossier diLegambiente Malaria di citt 2011evidenzia la cronicit dellemergenzasmog italiana. Ecco perch nelweekend i volontari dellassociazionehanno organizzato iniziative in difesadel diritto di respirare aria pulita. Loscorso anno, in 21 citt i giorni fuorilimite sono stati oltre 70, ovvero pidel doppio ammesso dalla normativa.Maglia nera alla Pianura Padana, dove sisono concentrati 30 dei 48 capoluoghifuorilegge. Questo il bilancio di PM10ti tengo docchio, il monitoraggio intempo reale di Legambiente ewww.lamiaaria.it. Livelli dinquinamentoelevati, e sostanzialmente invariatirispetto agli anni precedenti, anche pergli ossidi di azoto e i microinquinanticome il benzo(a)pirene, potentecancerogeno presente anche in cittindustriali come Trieste e Taranto oaltre in cui il traffico il principaleresponsabile dellinquinamento comePadova, Milano e Torino.

    Una situazione confermata dai datidellAgenzia Europea per lAmbiente,che riporta ai primi posti dellaclassifica delle citt pi inquinateTorino, Brescia e Milano, precedutesolo da Plovdiv, in Bulgaria.

    A MILANO LO SMOGCOSTA 1 MILIARDOL'ANNOI conti li ha fatti la Camera dicommercio di Milano: ha stimato cheinquinamento e traffico costano aciascuna impresa di Milano circa 3 milae 500 euro lanno, per un totale di 1miliardo di euro, in termini di ritardi,malattie e giorni di lavoro persi.Secondo il presidente della Camera dicommercio milanese, Carlo Sangalli,non solo una questione di dannoeconomico ma c' soprattutto il temaambientale al quale, benesottolinearlo ancora, gli imprenditorisono sensibili perch un territoriopulito un territorio pi attrattivo avantaggio di tutti e non solo delsettore turistico e dell'accoglienza. LaCamera di commercio si dichiaratapronta a condividere un piano diazione con Regione, Provincia,Comune e associazioni di categoria,per realizzare una serie di interventisul territorio legati a una scalatemporale precisa degli abbattimenti diPm10 anno per anno.

    LISTATFOTOGRAFAL'ITALIAL'Italia, con i suoi 6.629 chilometri diautostrade, pari a 22 km ogni mille kmdi superficie territoriale, rappresenta il9,2 per cento della rete autostradaleeuropea. E' quanto emerge dal report"Noi Italia. 100 statistiche per capire ilPaese in cui viviamo" dell'Istat. Esempre riguardo ai trasporti l'indagineci racconta che il 73,4 per cento deglistudenti e l88,2 per cento deglioccupati utilizza un mezzo di trasportoper recarsi a scuola, all'universit o allavoro, soprattutto lautomobile (il 41,7per cento degli studenti e il 74,6 deglioccupati). Il mezzo pubblico ocollettivo utilizzato soprattutto daglistudenti (32,6 per cento), molto menodagli occupati (10,9 per cento). Sono alcuni dei dati di Noi Italia,ricerca attraverso la quale lIstat offreun quadro dinsieme dei diversi aspettieconomici, sociali, demografici eambientali del nostro Paese, della suacollocazione nel contesto europeo edelle differenze regionali che locaratterizzano.

    A MAGGIOSCATTANOI PEDAGGIANAS E GRAMancano meno di cento giorni al D-day: il 1 maggio - cos vuole la legge -entrano in vigore i pedaggi sulle stradegestite dallAnas, e quindi anche sulGrande raccordo anulare di Roma.Come noto, infatti, previstadall'ultima Finanziaria lintroduzione diun pedaggio sui raccordi autostradali esulle autostrade in gestione direttaallAnas per diminuire quanto lo statoitaliano corrisponde a titolo dicorrispettivo di servizio per lagestione e la manutenzione della retestradale. Il decreto legge attuativo (coscome modificato dal comma 4dellarticolo 1, del decreto legge n.125/2010) prevede lintroduzione delnuovo sistema di pedaggio, al pi tardi,entro il 30 aprile 2011. Questo dice lalegge, anche se sindaci eamministratori locali chiedonoesenzioni e il Governo ha datorassicurazioni per i pendolari.

    Corri ilrischio:vivi sicuro! lanuova campa-gna promossa dal Moige, il movi-mento genitori, in materia di sicurez-za stradale. Il progetto, realizzatocon il contributo del Ministero dellaGiovent e con i patrocini di Aci,Fondazione Ania per la Sicurezzastradale, Polizia Stradale eSoc.i.tra.s. - Societ italiana diTraumatologia della Strada, mira adaccrescere il livello di informazione

    rispetto ai rischie alle conse-guenze di uncomportamento

    scorretto alla guida e in strada inmodo da favorire la prevenzione ditali comportamenti in relazioneallincidentalit stradale. La campa-gna, organizzata in 8 regioni italiane(Lazio, Piemonte, Lombardia, Veneto,Emilia Romagna, Umbria, Campaniae Puglia), si svolge sia nelle scuolemedie inferiori che nelle principalipiazze delle citt coinvolte.e

    CORRI IL RISCHIOVIVI SICURO

  • Sopra: "D 80" urbano di met anni '30.A destra: Il possente "Titano 137 belvedere"

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    >>

    atta l'Italia...bisognava fare le vie dicomunicazione!

    Laumento del numero deiviaggiatori, lintensificazionedel traffico di merci, lanecessit di collegare ilPaese fece aumentarelimpegno nel settore deilavori pubblici, finalizzati afavorire il miglioramentoquantitativo e qualitativodelle strade.

    F

    I I I I 1 5 0 A N N I D E L L U N I T D I T A L I A I

    Da qualche mese hanno preso il via le cele-brazioni del 150 Anniversario dellUnitdItalia, simbolicamente fatte partire il 5 maggio2010, a ricordo di quel 5 maggio di centocin-quanta anni fa quando, dallo scoglio di Quarto aGenova, inizi la spedizione dei Mille, fase con-clusiva del movimento per lUnit dItalia, chesarebbe culminata nella proclamazione dellanascita dello Stato unitario il 17 marzo 1861.Un modo per ricordare questo evento quel-lo di ripercorrere la storia in materia di circola-zione stradale, sia per quanto riguarda la realizza-zione delle infrastrutture che la produzione legi-slativa relativa a quel periodo, momento checoincide anche con la nascita della motorizzazio-ne e con la necessit di adeguare le strutture via-rie alle nuove tecnologie.In realt, la volont di regolamentare la circola-zione stradale, ha origini molto lontane. La primaraccolta documentata di leggi inerenti lutilizzodelle strada la Lex Iulia Municipalis voluta daGiulio Cesare nel 45 a.C., un anno prima dellasua morte. Questa legge aveva un carattere gene-rale sulla riorganizzazione amministrativa dellecitt con alcune norme a carattere sociale; pre-

    150DELLUNITDITALIA(e delle sue strade)

    i anniSpeciale a cura di

    Gabriele Montecorboli

  • In queste pagine, da sinistra: Fiat "12/15 HP"; uno dei primi autotreni passeggeri "5BOD PL"; mezzi del parco veicoli Fiat impegnato negli anni '10 sulla Chivasso - Ivrea della Sita22|

    I 1 5 0 A N N I D E L L U N I T D I T A L I A I I I

    vedeva alcune regole relative alla circolazione stradaleallinterno dellUrbe, come la pianificazione del traffico e ildivieto di circolare ai carri che trasportavano merci nelleore diurne per decongestionare la citt gi eccessivamen-te trafficata. Per il valore e la portata pratica di tali normela Lex Iulia pu essere considerata lantesignana del nostroCodice della strada.Si deve poi ad Augusto (intorno al 20 d.c.) l'istituzione diun organismo particolare responsabile per la "cura via-rum"; esso fu affidato ad un particolare corpo di "curato-res viarum", costituito da senatori di rango pretorio, che sidividevano tra loro la responsabilit di mantenere in per-fetta efficienza le principali vie di comunicazione, provve-dendo alla loro manutenzione, alle stazioni di posta, aicambi di cavalli necessari per consentire rapide comunica-zioni con tutte le province dell'Impero.La struttura voluta da Augusto dur per secoli poich iRomani, unico popolo dell'antichit, avevano compreso chele conquiste territoriali potevano essere mantenute soloin presenza di un sistema di comunicazioni viarie che ren-desse possibile, tra l'altro, anche l'integrazione dei popoliconquistati. Di pari passo con lo sviluppo delle vie dicomunicazione, cominciarono, per, a rendersi necessarie

    le prime misure pubbliche che consentissero una regola-mentazione del traffico sviluppatosi enormemente, soprat-tutto nelle vicinanze e all'interno delle grandi citt.La caduta dell'Impero romano e il conseguente imbarbari-mento dei costumi ebbe riflessi negativi anche sulle vie dicomunicazione che, non pi mantenute nelle condizioniottimali, con il trascorrere del tempo degradarono fino atrasformarsi in piste appena accennate che della originariastruttura mantenevano intatti solo i tracciati. Solo neisecoli XVIII e XIX si ricominci a prestare particolareattenzione alla manutenzione delle vecchie vie di comuni-cazione e si inizi anche a costruirne di nuove, per l'impor-tanza sempre maggiore che esse assumevano sia per lo svi-luppo dei commerci sia per motivi di ordine militare.L'Italia che si form in seguito alle imprese risorgimentalie all'accortezza diplomatica di Cavour era tutt'altro che unPaese unito soprattutto per quanto riguarda la viabilit. Lacircolazione stradale del tempo non assolutamente para-gonabile a quella di oggi in quanto il Paese nel 1861 eracompletamente diverso. Popolato da 22 milioni di abitanti,che salivano a 26 se si comprendono anche quelli delVeneto e del Lazio, allora ancora non annessi al nuovoStato italiano, nasceva nel segno di una profonda divisione

  • tra la popolazione, cio tra una ristretta fascia di cittadiniitaliani che, in virt della loro ricchezza, erano abilitatiallesercizio del voto e quindi ad eleggere i membri dellaCamera e delle amministrazioni locali, e chi invece, la quasitotalit, non poteva esercitare tale diritto. Alle elezioni delgennaio 1861 quando si tennero le elezioni per il primoparlamento unitario, il diritto a votare fu concesso dainuovi governanti solo a 419.938 persone (circa l'1,8%) esoltanto 239.583 si recarono a votare; alla fine i voti validisi ridussero a 170.567, dei quali oltre 70.000 erano diimpiegati statali. Come scrivono i cronisti dell'epoca, al momento delluni-ficazione, l'Italia era un paese essenzialmente agricolo eprevalentemente rurale, in cui la maggioranza della popo-lazione era alle prese con i problemi dellesistenza quoti-diana, con la povert, lindigenza e lignoranza: l80% dellapopolazione era analfabeta, con punte pi elevate nelMezzogiorno; solo una piccola minoranza, non pi di duemilioni, era in grado di padroneggiare litaliano, i pi face-vano uso dei dialetti; il tasso di mortalit infantile era ele-vatissimo; il basso livello igienico-sanitario e il degradodelle abitazioni, soprattutto tra i ceti popolari, contribuiva-no al diffondersi di malattie quali il tifo, il colera, la tuber-

    colosi. Nel difficile cammino di costruzione della nazioneitaliana non si possono ignorare le molte porzioni del ter-ritorio malsane, desolate, inabitabili, economicamentedepresse, terre irredente, per usare le parole dallora. Ilrisanamento e il riscatto di quelle terre significava aggre-garle al Paese, renderle produttive, guarire e alfabetizzarele popolazioni che fino ad allora vi avevano vissuto in con-dizioni sub-umane. E pi che altro significava riuscire lad-dove i Papi, o i Re di Napoli, o i Granduchi di Toscana ave-vano fallito o avevano ottenuto risultati parziali e insuffi-cienti. Unimpresa dunque di portata nazionale, resa pidifficile non soltanto per la vastit e lestensione delle zonemalariche in tutto il territorio italiano, ma anche per ilsignificato simbolico di recupero e coesione di regionidiverse e abbandonate che sarebbero entrate a far partedella patria comune.Nel corso del tempo, quando ai problemi pi pressanti del-lunificazione succedono quelli dellorganizzazione buro-cratica pi complessa della Pubblica amministrazione, ingrado di rispondere anche ai nuovi problemi sociali e alsuperamento del divario fra regioni e zone pi o menoindustrializzate, pi o meno depresse, vale a dire dai primianni del secolo nuovo, lintensificarsi dei provvedimenti

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    I I I I 1 5 0 A N N I D E L L U N I T D I T A L I A I

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    finalizzati alle infrastrutture si avvicina di molto al proble-ma di fondo di uno sviluppo territoriale organico persegui-to, ma non raggiunto ancora oggi particolarmente nelMezzogiorno. Laumento del numero dei viaggiatori, lin-tensificazione del traffico di merci, la necessit di collegareil Paese fece aumentare limpegno nel settore dei lavoripubblici, finalizzati a favorire il miglioramento quantitativoe qualitativo delle vie di comunicazione.Le strade del tempo, quelle carreggiabili, fatte di terra,erano soggette infatti a riempirsi di buche e di fango dopoogni stagione di piogge e di polvere nei mesi estivi. Fu soloa partire dai primi anni del Novecento, che limpiego delcatrame prima e del bitume poi hanno consentito di elimi-nare tali disagi. La diffusione della rete stradale gi riflette-va leterno dualismo nord-sud. Da dati dell'Anas si evinceche nel 1864, mentre per la Lombardia si contavano 6 kmdi strada ogni 1000 abitanti, in Campania se ne avevano 0,8e nelle isole solamente 0,2.Con la legge per lunificazione amministrativa del RegnodItalia (n. 2248/1865) le strade, secondo un modello appli-cato durante il dominio napoleonico, furono divise inquattro categorie: 1 categoria, di competenza dello stato;2 categoria, di competenza delle province; 3 categoria,

    di competenza dei comuni; 4 categoria o vicinali, di com-petenza dei consorzi di utenti, con possibile partecipazio-ne degli enti locali. In seguito alla legge del 1865 vennerosoppressi i pedaggi sulle strade nazionali, retaggio del pas-sato; mentre continuarono ad essere ammessi, sia pure acerte condizioni, i pedaggi sulle strade provinciali e suquelle comunali. La ferrovia rimaneva per la pi tutelatadall'ordinamento giuridico dell'epoca tanto che si dovetteattendere il 1928 per l'abolizione dell'articolo 11 dellalegge 20 marzo 1865, in cui si stabiliva che non potevaesserci strada nazionale tra due punti del territorio nazio-nale collegati da una linea ferroviaria, fatta eccezione per itronchi appenninici e alpini.In materia di strade, tra le leggi emanate, la pi importan-te in questo settore fu senza dubbio la 4613 del 30 agosto1868 sulle strade comunali obbligatorie, legge che prende-va a modello un analogo provvedimento francese, del1841, relativo agli "chemins vicinaux". Il principio alla basedella legge del 1868 era l'obbligo per i comuni di costrui-re o sistemare strade al fine di porre il proprio comune incomunicazione con il capoluogo, con il maggiore centroabitato pi vicino oppure, ancora, con le infrastruttureportuali e ferroviarie. A questo scopo, interessante nota-

    Molte volte il viaggio stato para-gonato alla vita e la storia del-l'autobus un po' come l'evoluzionedella nostra storia socio-economica,ma non solo. Vero, la vita pu essereparagonata anche ad un viaggio inautobus o pullman che sia, ci sonoincidenti, a qualche fermata ci sonodelle sorprese piacevoli e a qualcun'al-tra meno piacevoli. Alcune personeconsiderano il viaggio come una pic-cola passeggiata. Altri trovano solo tri-stezza nel loro viaggio. E poi ci sonoaltri ancora sempre presenti e semprepronti ad aiutare coloro che ne hannobisogno. Qualcuno avvolto da unanostalgia perenne. Qualcun'altro salee riscende subito, e lo abbiamo a mala

    pena notato. Cos il viaggio: pieno disfide, sogni, fantasie, speranze e addii.L'unica cosa certa che tutti cercanodi fare il loro viaggio nel miglior modopossibile. Dai primi mezzi di trasportopubblici - vedi le diligenze - cambia-to molto nell'approccio e nell'animodel viaggiatore. In precedenza pi pre-disposto allo scambio e alla conoscen-za con gli altri passeggeri, molto piindividuo oggi. Quante volte, anche parlando traamici, cercando di inquadrare unmomento storico o una particolareepoca spesso finiamo nel ricordare iltipo di autobus con il quale ci si spo-stava proprio per aiutare quel ricor-do. Facendo questo tipo di gioco si

    pu effettivamente vedere come que-sto mezzo in tutta Europa ha svoltoun ruolo, come detto, determinanteper la crescita e lo sviluppo di tutto ilcontesto socio-economico. Per iniziare una storia occorre, comesempre, iniziare dalla definizione,facendo per un passo indietro.Autobus, dal latino Omnibus(Veicolo per tutti), nasce contraen-do i termini "omnibus e automobi-le. Omnibus era un termine inter-nazionale mentre autobus italiano,autocar francese e tedesco; gliinglesi invece contraggono i suddettitermini in bus C' un simpaticoaneddoto, molto curioso, che raccon-ta come nasce il termine omnibus: in

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    4LANCIA, ALFA ROMEO...GLI ITALIANI SI MUOVONO IN BUS

    Alessandro Cesari

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    re che le procedure di finanziamento, oltre a prevedere iconsueti canali erariali, prendevano in considerazione unprincipio molto simile a quello del focatico, l'imposta diret-ta che a partire dal Medioevo cominci a gravare sopraogni "focolare" o famiglia. Ogni capofamiglia, abitante o possidente nel comune,avrebbe dovuto fornire, qualora necessario, fino a 4 gior-

    nate di lavoro oppure versare una tassa corrispondenteper la sua persona e per ogni altro membro maschile dellafamiglia in et da lavoro, nonch per ogni bestia da soma omacchinario che potesse essere interessato alla attivit dicostruzione stradale. La legge divenne attuativa nel 1870,quando un apposito provvedimento dett le disposizionifondamentali di carattere tecnico sui progetti di costruzio-

    Francia, nella zona di Tolosa, ai primidell'800, esisteva una fabbrica di farinache, come scarto di lavorazione, pro-duceva molta acqua calda. Al proprie-tario dello stabilimento venne l'idea disfruttare questa acqua calda per ladepurazione" di alcuni bagni pubblici.Predispose allora un collegamentocon dei mezzi di trasporto dallo stabi-limento alla citt dove la fermata eraproprio di fronte ad un negozio di uncerto Omnes che, come slogan pub-blicitario, aveva scelto OmnesOmnibus.Come si pu intuire la storia iniziaproprio alla fine anni 800. In Europa,

    in quell'epoca lindustrializzazioneavanzava sviluppando idee e progettiche sarebbero stati poi realizzatidurante gli anni a venire. Per quantoriguarda lItalia, solo nei primi anni del900 cominciava ad essere una dellenazioni pi industrializzate dEuropa:quindi ben presto nacque lesigenza diadeguare i trasporti pubblici esistentialle necessit del paese, necessit allequali soltanto il nuovo mezzo - ormaiuscito dalla fase pionieristica- potevafar fronte in quanto ferrovie e tranvie,non potevano arrivare in ogni luogo emai comunque raggiungere zone iso-late ed impervie, appannaggio queste

    ultime soltanto di veicoli agili ed eco-nomici quali risultavano essere quelliautomobilistici.Intorno alla nascita dellAutobus ed aquale sia stato il primo ad esserecostruito sono molte le incertezze. Citando Massimo Condolo, il qualenella Storia Illustrata dell'AutobusItaliano" (Fondazione Negri - Brescia,1999) dice che Definire quale siastato il primo autobus e dare unnome al suo inventore ragionevol-mente impossibile: il bus un ibridoche coniuga la meccanica del camion acarrozzerie ispirate a carrozze acavalli, tram e carrozze ferroviarie, si

    I I I I 1 5 0 A N N I D E L L U N I T D I T A L I A I

    Lancia Granturismo con tetto apribile elettrico in tela su telaio Omicron

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    ne delle nuove strade di raccordo periferico: la pendenzamassima veniva cos fissata al 7 per cento, l'andamentodoveva essere flessuoso e tale da conformarsi al terreno,la larghezza minima era stabilita in 5,50 metri, da ridursi di50 centimetri in montagna. A differenza della legge france-se, quella italiana fu di efficacia piuttosto limitata, proprio acausa della rigidit di queste norme di carattere tecnico,che finirono con il condizionare la fattibilit di molti pro-getti, soprattutto quando uniti a una decisiva debolezza delbilancio complessivo relativo al progetto che la leggeintendeva attuare.I veicoli circolanti su queste strade erano ovviamente vei-coli a trazione animale, carrozze e barrocci per capirci.Basti pensare che la bicicletta con le ruote a raggi, il telaioin metallo e la trasmissione alla ruota posteriore con la

    catena (innovazione questultima che consent di superarele strane biciclette con le ruote anteriori grandissime eposteriore piccolissime) si affermer solo alla fine delsecolo. Sul piano normativo, con la legge 22 luglio 1897 n.318 viene prima imposta una tassa sulla circolazione deivelocipedi e successivamente, con il R.D. 16 dicembre1897 n. 540, emanato un Regolamento che rese uniformela disciplina della circolazione di tale categoria di veicoli.Del resto pensare ad automezzi stradali in quegli anni eraprematuro, ove si consideri che il carro di Cugnot, consi-derato l'antesignano dell'automobile risale al 1769. Era uncarro a tre ruote cui era stata applicata una caldaia a vapo-re che azionava una ruota motrice e che nel 1769 viaggiper 20 minuti alla velocit di quasi 4 km/h. E' il 1883 quan-do vengono fondate le prime fabbriche di automobili tra

    pu ben capire quante diverse solu-zioni si possano avere. Tra le storie pi affascinanti vi quel-la che racconta della costruzione delprimo autobus a vapore a trazione acombustibile. Inventato in Inghilterranel 1827, fu inaugurato il 18 marzo1895 tra Siegen e Netphen gestitodalla Netphener Omnibusgesellschaft.Per l'esercizio della linea venne impie-gato un veicolo dal nome Landauer,che effettivamente aveva pi somi-glianze con la carrozza omonima checon un autobus moderno. Questoprimo autobus del mondo venivacostruito a mano a partire dal 1895,quindi persino un anno prima deiprimi autocarri, nell'azienda a condu-

    zione familiare del pioniere dell'auto-mobile Carl Benz e disponeva anchedi otto posti a sedere e di un motorea 5 cavalli. La sua velocit media era di15 km/h, tanto da poter affrontare iltratto di strada tra Siegen e Nephtenin 1 ora e 20 minuti. Per la ridottamaneggiabilit dei primi autobus Benzl'esercizio degli autobus nel territoriodi Siegen era stato, tuttavia, nuova-mente interrotto prima della fine del-l'anno. Nonostante questo colpo sor-sero negli anni successivi in tutto ilmondo collegamenti di linea semprepi nuovi grazie al continuo migliora-mento delle tecniche dei veicoli.Il primo autobus in Italia esordisce,invece, nel 1906 con il 18-24 HP, deri-

    vato da una grossa autovettura, men-tre nel 1908 nasce il 20/40 HP a duepiani. E curiosa la notizia che questotipo di veicolo venne impiegato nelservizio urbano di Edimburgo.Pertanto, la prima vettura a due pianiimpiegata in Inghilterra fu di fabbrica-zione italiana. Nel corso degli anni '20, la LANCIA a tenere le file della pro-duzione di autobus con i vari modellitra cui quello di punta Omicron,la cuiproduzione proseguir ininterrotta-mente fin oltre gli anni '30. Gli anni '30vedono l'ulteriore espansione dellaLancia come produttore di autobus. Nel periodo 1935-37 si affaccer,dunque, anche l'Alfa Romeo in questonuovo campo produttivo. Pi avanti, le

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  • cui la Benz & Cie a