Bologna, 2013 1

Capitolo 5 . Il contenzioso Capitolo 5 . Il contenzioso amministrativoamministrativo

Bologna, 2013 2

I.I. I rimedi non giurisdizionaliI rimedi non giurisdizionaliII.II. I guidici amministrativiI guidici amministrativiIII.III. Il riparto di giurisdizioneIl riparto di giurisdizioneIV.IV. Il processo amministrativoIl processo amministrativoV.V. Le Le sentenze e i loro effettisentenze e i loro effettiVI.VI. Il controllo di legittimitàIl controllo di legittimità

Bologna, 2013 3

I.I. I rimedi non giurisdizionaliI rimedi non giurisdizionali

Bologna, 2013 4

1°. « Recours administratifs »: appello all’amministrazione stessa-davanti: o all'autore dell’atto amministrativo (“recours gracieux”), o ad un

supervisore (“recours hiérarchique”), o ad un’autorità che ha un potere di controllo sull’autore dell’atto (“recours de tutelle” o “de contrôle”)

-esempio dell’ultimo: ricorso al Prefetto contro un atto di un ente locale (Oggi il prefetto non può annullare gli atti illegali delle autorità locali –riforma di 1982- ma può chiedere ai loro autori di modificarli e, in caso di rifiuto, può fare riferimento al tribunale amministrativo)

2°. Una controversia amministrativa può essere risolta con una transazione, la giurisprudenza ha riconosciuto che è possibile chiedere al giudice di approvare la transazione

3°. Le cause amministrative possono essere sottoposte al Mediatore (oggi “Défenseur des Droits”), il quale non ha potere decisionale ma può aiutare a trovare una soluzione amichevole. Ha una reale influenza.

4°. L’arbitrato è generalmente vietato alle persone giuridiche di diritto pubblico, ma ci sono alcune eccezioni, tra cui le controversie internazionali.Vi è l’intenzione di estendere l’ambito di applicazione dell'arbitrato, benché ciò sia oggetto di grandi discussioni (in particolare sul giudice competente a conoscere il ricorso contro i lodi arbitrali)

Bologna, 2013 5

II. I giudici amministrativi

Bologna, 2013 6

1°. Il dualismo giurisdizionale: Come già visto, dal 1799, giudici amministrativi separati dai giudici ordinari

Con, al centro, il “Tribunal des Conflits" per risolvere i conflitti di giurisdizione

+ È costituito dallo stesso numero di giudici del Consiglio di Stato e della Corte di Cassazione. In caso di parità la decisione spetta al Ministro della Giustizia+ Opera per lo più su richiesta dell'amministrazione, che eccepisce solitamente il difetto di giurisdizione del giudice ordinario

Bologna, 2013 7

2°. Tre livelli di giudici amministratividi competenza generale-Consiglio di Stato (« Conseil d’Etat »)-Corti amministrativedi appello (« Cours administratives d’appel »)(8)-Tribunali amministrativi(« Tribunaux administratifs ») (40)

+ Tribunali amministrativi specializzati (azione sociale, rifugiati, disciplina di alcune professioni)

Bologna, 2013 8

3°. La magistratura amministrativa3°. La magistratura amministrativa- I membri del « Conseil d’Etat », delle « Cours

administratives d’appel » e dei « Tribunaux administratifs »

- sono reclutati e addestrati con un sistema diverso rispetto a quello dei magistrati ordinari: insieme agli alti funzionari amministrativi, dall'Ecole Nationale d'Administration.

- tuttavia, nonostante il diverso percorso di formazione, essi hanno conquistato nel tempo un’indipendenza equivalente a quella dei magistrati giudiziari

- Due sottoinsiemi un po’ diversi : i Consiglieri di Stato sono un corpo di grande prestigio, quello dei consiglieri dei tribunali amministrativi e delle corti d'appello amministrativa un po’ meno.

I Consiglieri di Stato vengono spesso distaccati per svolgere funzioni superiori nei Ministeri (più raro per i membri dei TA e CAA): si tratta di un fattore importante del potere del Consiglio di Stato

Bologna, 2013 9

III. Il riparto di giurisdizioneIl riparto di giurisdizione

Bologna, 2013 10

1°. 1°. Tra giudici amministrativi e giudici ordinariTra giudici amministrativi e giudici ordinari

-In alcuni casi specifici, la competenza è direttamente determinata dalla legge: generalmente a favore dei giudici ordinari+ esempio, i ricorsi contro le decisioni di alcune autorità amministrative, come l’Autorità della concorrenza.

- In altri casi, la competenza è determinata da un criterio giurisprudenziale speciale

+ esempio: i tribunali ordinari sono competenti a decidere sulle gravi illegalità che riguardano i diritti fondamentali (teoria della “voie de fait”)

- A parte questi casi particolari, si applicano i criteri generali che ruotano attorno all'idea che la competenza dipenda dalla disciplina applicabile alla situazione concreta, di diritto pubblico o meno: vale a dire / …..

Bologna, 2013 11

la competenza dipende dal tipo di regime giuridico applicabile alla la competenza dipende dal tipo di regime giuridico applicabile alla situazione concretasituazione concreta::

+ come già detto, su tutta la "superficie" dell'attività amministrativa c'è una parte (dominante) di diritto pubblico e una parte di diritto privato: i contratti pubblici sono di diritto pubblico o privato, l'amministrazione ha un dominio pubblico (diritto pubblico) e un dominio privato (diritto privato)...

+ una controversia appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo se si tratta di un contratto di diritto pubblico, di une bene pubblico, etc…

+ Come si fa a determinare che un contratto sia amministrativo, che un bene appartiene al dominio pubblico, che un impiegato è di diritto pubblico...?- Ogni categoria ha i propri criteri, che in generale coinvolgono la nozione di servizio pubblico (e la distinzione fra servizi pubblici “amministrativi” e servizi pubblici “industriali e commerciali”), e quella di poterepubblica (“puissance publique”)

Bologna, 2013 12

2°. Tra i giudici amministrativi2°. Tra i giudici amministrativi

-Tra giudici amministrativi a competenza generale e giudici -Tra giudici amministrativi a competenza generale e giudici amministravi specializzatiamministravi specializzatiE‘ piuttosto semplice: tutte le controversie che non sono assegnate per legge ai giudici specializzati rientrano nella competenza dei giudici amministrativicon competenza generale-Tra giudici amministrativi a competenza generale-Tra giudici amministrativi a competenza generale

+In linea di principio, tutte le controversie vengono prima portate davanti ai tribunali amministrativi: ad eccezione di alcune, che sono presentate direttamente al Conseil d’Etat (ad esempio, i ricorsi contro decreti)

+Le sentenze dei tribunali amministrativi possono essere impugnate davanti alle “Cours administratives d’appel”. Eccezione: in alcuni casi si può proporre appello direttamente al Consiglio di Stato (per esempio in alcune procedure di emergenza)

+ Le sentenze dei tribunali amministrativi possono essere impugnate dinanzi al Consiglio di Stato per ricorso di cassazione

Bologna, 2013 13

III. Il processo amministrativo

Bologna, 2013 14

1°. L’introduzione del giudizio1°. L’introduzione del giudizio

Questo solleva varie questioni, tra cui 3:-si possono impugnare tutti gli atti amministrativi? Non del tutto.

2 limiti essenziali:+ atti che non sono realmente decisioni: istruzioni, circolari, direttive

Tuttavia, possono a volte essere impugnati: esempio: circolari “imperative”

+ alcuni atti del potere esecutivo nazionale: gli “actes de gouvernement”. Esempi: la decisione di presentare una proposta di legge, la decisione di sciogliere l'Assemblea Nazionale, la decisione di fare un referendum nazionale. Ultimo esempio nella giurisprudenza: la decisione di test nucleari nel Pacifico (conseguenti divieti di alto mare) (Conseil d’Etat, 1995)

- I termini per il ricorso- Termine normale= 2 mesi- 2 mesi dopo la pubbicità dell’atto

Bologna, 2013 15

- Chi è qualificato per impugnare una decisione particolare?+ Il concetto di interesse ad agire (“intérêt pour agir”).

L'idea è che attorno alle decisioni amministrative vi siano circoli di interesse, ossia circoli di persone che

possono essere influenzate da queste decisioni: queste sono le persone che hanno “intérêt pour agir”. La giurisprudenza delimita questi “circoli”in modo più o meno ampio

Esempi: i contribuenti locali possono impugnaretutte le decisioni comunali con implicazioni finanziarie; un permesso di costruire può essere impugnato soltanto dai vicini.

+La legittimazione ad agire degli organismi collettivi (associazioni, sindacati) è soggetta a regole speciali. Alcune associazioni hanno ampia possibilità di ricorso: ad esempio, le associazioni di protezione ambientale. I sindacati dei funzionari pubblici, invece, possono agire contro le decisioni positive (una promozione, per esempio)

o negative (sanzioni, per esempio), ma soltanto per supportare i ricorsi presentati dai loro destinatari.

Bologna, 2013 16

2°. La tutela cautelare2°. La tutela cautelare

- La proposizione del ricorso giurisdizionale non sospende gli effetti dell’atto impugnato: questa è la ragione principale dell'esistenza di meccanismi di tutela cautelare

- Abbiamo tre tipi principali. - Il “référé-suspension” fornisce abbastanza rapidamente (di solito due

o tre settimane) la sospensione di un atto, a due condizioni: un serio dubbio sulla legittimità dell’atto e una situazione di emergenza;

- Con il « référé-liberté » è possibile ottenere che il giudice adotti, entro quarantotto ore, delle misure (ad esempio, ingiunzioni) volte ad inibire una violazione amministrativa di un diritto fondamentale

- Con il “référé précontratuel” o il “référé contractuel” può essere interrotta o “raddrizzata” una procedura di aggiudicazione di un appalto non conforme alle regole di concorrenza o, ancora, si può ottenere l’annullamento, subito dopo la firma, di un contratto concluso in violazione delle regole di concorrenza (trasposizione del diritto UE)

Bologna, 2013 17

3°. Lo svolgimento del processo3°. Lo svolgimento del processo

Il punto fondamentale da notare è che il processo amministrativo ha tradizionalmente un carattere inquisitorio (“inquisitoire”) e non accusatorio

Il processo non è controllato dalle parti ma dal giudice, che pone domande, richiede informazioni, fa proprie indagini, decide quando il caso è pronto per l'udienza pubblica

Bologna, 2013 18

IV. Le sentenze e i loro effetti

Bologna, 2013 19

1°. 1°. Il possibile contenuto delle sentenzeIl possibile contenuto delle sentenze- Dipende dal tipo di ricorso che è stato proposto. Ci sono due grandi

categorie di azioni:- Il “recours pour excès de pouvoir”, che è il rimedio più comune (e

tradizionale nella storia del diritto amministrativo). E’ un ricorso volto ad ottenere l'annullamento di un atto amministrativo illegittimo.

- Nei ricorsi di “plein contentieux”, i giudici sono chiamati a pronunciarsi su qualcosa di diverso rispetto al semplice annullamento di un atto, su qualcosa di più. Ci sono due tipi principali:- L'azione contrattuale (“recours contractuel”) è un processo tra

parti di un contratto pubblico (di norma il ricorso è proposto dal contraente privato).

- L'azione di responsabilità civile (“recours en responsabilité extracontractuelle”) tende a coinvolgere anche la responsabilità extracontrattuale dell'amministrazione(la responsabilità extracontrattuale dell’amministrazione appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo quando la situazione contestata è retta dal diritto pubblico)

Bologna, 2013 20

22. L’esecuzione delle sentenze. L’esecuzione delle sentenze

- Talvolta sorgono problemi molto complessi nel determinare le conseguenze delle sentenze di annullamento degli atti amministrativi- Specialmente, effetti nel tempo (retroattività) ed in

relazione ad atti collegati all’atto annullato

- A lungo, difficoltà in relazione alla non esecuzione o all’esecuzione parziale delle sentenze- Il problema è stato risolto dopo la

legge 8 febbraio 1995, che ha creato meccanismi efficaci di ingiunzione

Bologna, 2013 21

V. Il controllo di legittimitàIl controllo di legittimità

Bologna, 2013 22

1° Il problema principale nel controllo di 1° Il problema principale nel controllo di legittimità (o piuttosto di legalità, si usano legittimità (o piuttosto di legalità, si usano entrambi i termini)entrambi i termini)- Fin dove può spingersi il controllo del giudice?

Altrimenti detto: il giudice amministrativo può certamente controllare la legalità degli atti, ma l’opportunità, il merito?

- La soluzione adottata dal giudicefrancese (dopo una lunga evoluzione)+ limitarsi al controllo della legalità+ma il giudice tratta talvolta le questioni diopportunità come questioni di legalità(con concetti prossimi alla nozione inglese di « reasonableness » o a quella diproporzionalità)

Bologna, 2013 23

2°. Il controllo di legalità è basato su 5 2°. Il controllo di legalità è basato su 5 pilastri (i « cas d’ouverture du recours pilastri (i « cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir »)pour excès de pouvoir »)

- I I relativi vizi sono speculari rispetto agli elementi che che vanno a comporre un atto amministrativo: l’atto ha un autore, è stato preso dopo un procedimento e secondo una forma, ha un scopo, un oggetto, ha un contenuto, ed è stato emanato per dei motivi (di fatto e di diritto)- Dunque 5 tipi di illegalità

- « Incompétence » (autore)- « Vice de forme ou de procédure » (procedimento,

forma)- « Détournement de pouvoir » (scopo)- « Violation de la loi » (contenuto)- « Illégalités relatives aux motifs » (ce ne sono diversi)

(motivi)

Bologna, 2013 24

- « Incompétence »: l’autore dell’atto non aveva competenza ad adottarlo

- « Vice de forme ou de procédure »: assenza di motivazione, assenza di contradittorio, consultazione irregolare- Tuttavia, in generale, l’annullamento è

possibile soltanto se l’irregolarità ha prodotto delle conseguenze sul contenuto dell’atto

- « Détournement de pouvoir » lo scopo dell’atto è esterno all’interesse generale o diverso da quello che l’atto avrebbe dovuto avere (difficile da (CE, 1962, Bréart de Boisanger)

- « Violation de la loi »: il contenuto dell’atto è contrario ad una regola superiore. Esempio: al principio di uguaglianza

Bologna, 2013 25

- « Illégalités relatives aux motifs » (il problema legalità/ opportunità è qui):+illegalità che il giudice può sempre sanzionare: errore di fatto (errore sui fatti nei motivi della decisione), errore di diritto (errore sulla base legale della decisione)+ In generale, il controllo ed i tipi di illegalità sanzionabile cambiano a seconda del grado di discrezionalità di cui l’amministrazione dispone:

-poca discrezionalità: il giudice può sanzionare l’errore nella qualificazione giuridica

- discrezionalità media: il giudice può sanzionare l’errore manifesto di valutazione (« erreur manifeste d’appréciation »)

- discrezionalità alta: normalmente nessun controllo (della valutazione della situazione compiuta dall’amministrazione). Tuttavia esistono alcuni casi in cui, al contrario, il giudice può compiere un controllo « ampio » attraverso i criteri della proporzionalità e del c.d.« bilancio dei vantaggi e svantaggi della decisione »