lnforme No. 34323-AR

Argentina AnAlisis lnstitucional y de Gobernanza

Junio de 2006

Uniddcl de Reduction de la Pobreza y Gestion Economics America Latina y r l Caribe

PARA U S 0 OFlClAL UNICAMENTE

Documento be1 Banco Mundial

Este docume to tiene una distribuci6n restringida y puede ser usado por sus destinatarios 1 solo en el desempefio de sus funciones oficiales. Sus contenidos no podrhn ser revelados sin autorizac/6n del Banco Mundial.

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EQUNALENTES DE MONEDA Unidad de moneda = Peso Argentina (AR$)

U$S 1 .O = ARS$3,05 (2006)

ACO AFIP AGN BID CFAA CMU CPAR ENERG AS ENRE ESW FMI FNIA IF1 IFIA IGR PAP LAC LAF LCC7C LCSPS ONC ONG ONP PFO SIAF SIDIF SIGEN SrNAPA SIPRO TI TIC U A1 WB WBI

EJERCICIO FISCAL GUBERNAMENTAL Del 1 de enero a1 3 1 de diciembre

UNIDADES DE MEDIDA Sistema metrico

SIGLAS Y ACRONIMOS Oficina Anticompci6n (Anti-Corruption Ofice) Administraci6n Federal de Ingresos Publicos Auditoria General de la Naci6n Banco Interamericano de Desarrollo Evaluation de capacidad de gesti6n financiera (Country Financial Accountability Assessment) Unidad de Gesti6n de Pais (Country Management Unit) Evaluaci6n de capacidad de gesti6n de contrataciones (Country Procurement Assessment Report) Ente Nacional Regulador del Gas Ente Nacional Regulador de la Electricidad Trabajo econ6mico y sectorial (Economic and Sector Work) Fondo Monetario Intemacional Fiscalia Nacional de Investigaciones Administrativas Instituciones Financieras Intemacionales Instituto Federal de la Informaci6n Publica de Mexico Anhlisis Institucional y de Gobemanza (Institutional and Governance Review) Instituto Provincial de Administraci6n Publica America Latina y el Caribe Ley de Administraci6n Financiera Unidad de Gestibn de pais para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay, Banco Mundial Sector publico, Regi6n de America Latina y el Caribe, Banco Mundial Oficina Nacional de Contrataciones Organizaci6n no gubemamental Oficina Nacional de Presupuesto Programas de Financiamiento Ordenado Sistema Integrado de Administraci6n Financiera Sistema Integrado de Informaci6n Financiera Sindicatura General de la Naci6n Sistema Nacional de la Profesibn Administrativa Sistema de proveedores Tecnologia de la informacibn Tecnologia de la informaci6n y la comunicaci6n Unidades de Auditoria Interna Banco Mundial (World Bank) Instituto del Banco Mundial (World Bank Institute)

Vicepresidente: Pamela Cox Director a cargo de pais: Axel van Trotsenburg Director sectorial: Ernesto May Jefe sectorial: James Parks Gerente sectorial: Ronald Myers Gerente de proyecto: Linn Harnmergren

AGRADECIMIENTOS

Este informe y la investigacion en la que esta basado han sido posibles gracias a las contribuciones y la colaboracion de distintas personas en Argentina y Washington. El equipo responsable de este informe (Linn Hamrnergren, Task Manager, Marcelo Barg Consultor, y Gerardo UAa, Consultor) y 10s diferentes expertos contratados (que aparecen enumerados en el Anexo 3) quiere manifestar su agradecimiento a Axel van Trotsenburg, Director, LCC7C; James Parks, Economista Lider y Lider Sectorial, LCC7C; Felipe Saez, Oficial Principal de Pais, LCC7C; Milena Sanchez de Boado, Consultora del Equipo Ampliado, LCSPS; Karla Lopez, Asistente de Programs, LCSPS; y Ronald E. Myers, Gerente Sectorial de LCSPS; por haber brindado el apoyo y 10s fondos para su realizacion. Tambien deseamos hacer constar nuestro agradecimiento a 10s revisores internos oficiales, Yasuhiko Matsuda, Especialista Senior en Gestibn del Sector Publico, LCSPS; Ed Campos, Jefe de Especialistas en Gestion del Sector Publico, PREM; Roby Senderowitsch, Cientista Social Senior, LCSPS; y Carlos Santiso, DFID, por sus muy utiles comentarios. Asimismo, expresamos nuestro reconocimiento a 10s distintos integrantes del plantel del Banco Mundial que asistieron a las varias reuniones de analisis de concepto y decision y suministraron comentarios orales o escritos.

En Argentina, ademas de quienes trabajaron directamente en la investigacion, hay una larga lista de personas que colaboraron en la preparation del documento de concepto, en la validacion de la matriz analitica, y en las reuniones de analisis de 10s resultados iniciales. Entre ellos, nuestro especial agradecimiento a: Gerardo Hita (Director Nacional de la Direccibn Nacional de Proyectos con Organismos Internacionales de Crkdito), Juan Manuel Abal Medina (Subsecretario de la Gestidn Publica), Raul Rigo (Subsecretario de Presupuesto de la Nacidn) Marcela Losardo (Secretaria de Justicia de la Nacidn), Oscar Tangelson (Secretario de Politica Econdmicu), Fernando Martin Jaime (Subsecretaria de la Gestidn Ptiblica), Oscar 1,una (ex Director de la Oficina Nacional de Contrataciones), Eduardo Salas (Director Nacional de la Oficina de Emnpleo Ptiblico), Norberco Ivancich (ex Subsecretario de la Gestidn Publica), Adr ih Dominguez (ex Coordinador del Consejo Federal de la Funcion Ptiblica), Jorge Roe1 (Director Araciona/ rle Programas y Proyectos con Financiamiento Externo, JGM), Susana Vega (ex Directora Nucional de /a Oficina Nacional de Presupuesto), Carmen Odasso (Directora Nacional clc E~~aluacidn Presupuestaria, JGM) Oscar Lamberto (Diputado de la Nacidn), Nicolhs Raigorodsky (Oficina Anticorrupcidn), Roberto A. Martirene (Subsecretaria de Presupuesto), Julio Saguier (Secretario de Planeamiento Estratkgico - Prov. de Tucuman), Carlos Ponce (Universidad Congreso - Prov. de Mendoza) y a todos 10s miembros de 10s gobiernos provinciales que tuvieron la gentileza de proporcionar la informacion solicitadil por 10s equipos de irlvestigadores universitarios.

PREFACIO

Este estudio esti basado en trabajos de campo realizados en Argentina a fines del 2003 y principios del 2004. En consecuencia, debe ser leido como un product0 de dicho context0 histbrico. Algunos elementos de las situaciones que se describen en el mismo se modificaron con posterioridad a la fecha de finalizacibn de este trabajo. Estos cambios no afectan la importancia de 10s hallazgos iniciales o de las conclusiones derivadas. Dado que el estudio se da a conocer mhs de dos aiios despuCs de terminado el trabajo de campo, su contenido no representa 10s ultimos acontecimientos que han tenido lugar en Argentina.

Tambikn, es necesario mencionar, que el objetivo del trabajo no es evaluar el estado de las acciones de modernizaci6n de Argentina o el progreso de su implementacibn , sin0 mhs bien utilizar la experiencia del periodo comprendido (1990-2003) para comprender mejor las restricciones institucionales en las reformas del sector publico. Estas restricciones no son exclusivamente de Argentina, por lo tanto, esperamos que 10s hallazgos Sean utiles para proyectos sirnilares y para una m k amplia comunidad de actores interesados en mejorar la calidad de la gobernanza. El estudio examina especificamente un enfoque de la reforma institucional incorporando supuestos implicitos y explicitos de c6mo ocunieron 10s cambios. El objetivo de esta investigaci6n es analizar la validez de este enfoque y sus supuestos subyacentes. Durante el periodo cubierto, este modelo de reforma h e utilizado para proponer una serie de cambios especificos en las operaciones adrninistrativas del gobierno nacional y 10s gobiernos provinciales de Argentina, per0 el modelo, o enfoque, puede ser separado de su contenido y por lo tanto aplicado para otros fines. En efecto, progresos mk recientes en Argentina, no cubiertos en este estudio, sugieren que esto podria suceder mientras el gobierno modifica su visibn tanto de 10s cambios deseables como factibles de ser implementados. Sin embargo, a h con un conjunto de objetivos diferentes, 10s hallazgos derivados del periodo inicial deberian ser aun utiles. Es en este espiritu que ahora este estudio hist6rico se ofi-ece como una contribucibn para un diilogo sobre politicas dirigidas a fortalecer las capacidades institucionales del Estado Argentino.

............................................................................................................... RESLIMEN EJECUTIVO 1 .......................................................................... Antecedentes y explicacion de la investigacion 1

......................................................................................................... Resultados a nivel nacional 2 ................................................................................................................ Reformas provinciales 6

Conclusiones ............................................................................................................................. 8 Opciones ................................................................................................................................... 10

.................................... CAP~TULO I: ANTECEDENTES, OBJETIVOS Y ME TO DO LOG^ 14 Introduccion ............................................................................................................................. 14 . I ................................................................................ Antecedentes y resefia de la investigation 15

......................................................................................... Foco analitico e hipotesis de trabajo 17 . I ................................................................................................... Metodologia de investigation 19

............................................................... CAP~TULO 11: ANALISIS DEL NIVEL NACIONAL 21 Introducci6n .............................................................................................................................. 21 Principales hallazgos en 10s cinco sistemas administrativos analizados .................................. 21 La economia politica y 10s aspectos institucionales de la reforma administrativa en Argentina ............................................................................................................................... 34

................. Desafios restantes y prbximos pasos ...................................................................... 42

.............. CAP~TULO 111: ANALISIS COMPARATIVO DE LA INSTANCIA PROVINCIAL 49 Introduccion ............................................................................................................................ 4 9 Descripcion de la segunda etapa de investigacion de la instancia provincial .......................... 53 Analisis cornparativo de la reforma provincial ......................................................................... 54

...................................................................................................................................... Control 59 Compras y contrataciones .......................................................................................................... 63 Recursos Humanos .................................................................................................................... 66 Transparencia ............................................................................................................................ 69 Complementariedad y avance de las reformas en las provincias .............................................. 72 Resumen de 10s hallazgos ......................................................................................................... 77

CAPITULO IV: CONCLUSIONES ...................................................................................... 82 Introduccion .............................................................................................................................. 82 Algunas consideraciones te6ricas en tanto afectan el disefio y uso del modelo de reforma ..... 83 Los riesgos de un excesivo formalismo, la inversion de medios y fines, 10s muchos caminos que conducen a Roma. y otros problemas en la aplicaci6n del modelo ................................. 89

Repensar el modelo y las reformas de segunda generaci6n ..................................................... 92

ANEXO 1 : ME TO DO LOG^ DE INVESTIGACION ......................................................... 100

ANEXO 2: G U ~ PARA LA RECOLECCI~N DE DATOS ................................................... 108

ANEXO 3: LISTADO DE PARTICIPANTES EN LA INVESTIGACI~N DE CAMP0 ....... 114

BIBLIOGRAF~A ........................................................................................................................ 1 16

TABLAS

Tabla 1 . Representacibn esquemhtica de 10s cuatro resultados de las reformas ............................ 7 Tabla 2 . Opciones para futuras reformas en cinco heas adrninistrativas. a nivel nacional y provincial ...................................................................................................................................... 10 Tabla 3 . Observaciones adicionales sobre reformas provinciales ............................................... 12 Tabla 4 . Algunas observaciones generales sobre 10s programas de reforma de la gobemanza ....................................................................................................................................................... 12 Tabla 2 . 1 . Monto de 10s recursos y gastos presupuestados (1 993- 2003) .................................. 24 Tabla 2.2. Estado de 10s informes de la AGN sobre las Cuentas financieras del Gobiemo ........ 26 Tabla 2.3 N h e r o de empleados en el Ejecutivo Nacional .......................................................... 32 por grupos similares de contratos colectivos y de corto plazo (2002) .......................................... 32 Tabla 3.1. Avances de la Reforma en 24 Provincias, desde 1990 hasta principios de 2004 ...... 50 Tabla 3.2 Adopci6n de Reformas en las 24 Provincias, desde 1990 a principios de 2004 ........... 52 (el porcentaje se refiere a la proporci6n de las provincias en cada categoria) .............................. 52 Tabla 3.3. Representacibn esquemhtica de las cuatro trayectorias de reforma ............................ 54 Tabla 3.4. Administraci6n financiers, desde 1990 hasta principios de 2004 .............................. 56 Tabla 3.5. Control, desde 1990 hasta principios de 2004 ............................................................ 60 Tabla 3.6. Contrataciones, desde 1990 hasta principios de 2004 ................................................ 63

.......................................... Tabla 3.7. Recursos hurnanos, desde 1990 hasta principios de 2004 67 ................................................... Tabla 3.8. Transparencia, desde 1990 hasta principios de 2004 70 . . ....................................................................................................... Tabla A . 1 . Matriz analitica 101

RESUMEN EJECUTIVO

Antecedentes y explicacihn de la investigacihn

1. Este estudio se inici6 a partir de preguntarse por quC motivo, transcurrida mas de una dCcada de reformas estructurales y juridicas de 10s organismos del sector publico, 10s ciudadanos de Argentina no tienen una evaluaci6n mhs positiva de 10s resultados del Gobierno.' Puesto que este es un tema muy amplio, se decidio acotarlo, centrhdose en el paquete de medidas financieras y administrativas adoptadas a 10s niveles nacional y provincial entre 1990 y 2003 y la concrecibn, durante el mismo periodo, de las mejoras prometidas en cinco funciones del Poder ~ jecu t ivo~ -- gesti6n financiera, control, compras y contrataciones, recursos humanos, y transparencia. Dentro de estos limites, el estudio no se propone capturar en forma integra la economia politica argentina, ni siquiera con referencia a su objetivo mhs estrechamente definido. Mas bien, se trata de una investigaci6n sobre 10s desafios presentes para una reforma institucional, a 10s fines de contribuir con el dialog0 de politicas en curso con Argentina, asi como dentro del pais, en 10s desafios de mejorar las capacidades institucionales del Estado Argentino. 2. Elsestudio es el sexto3 en una serie de Andisis Institucionales y de (iobernanza (Institutional and Governance Review--1GR) realizados por el Banco Mundial en America Latina. Hace hincapiC en explicar 10s problemas de desempeiio buscando sus raices en el entorno institucional y politico subyacente, y en involucrar a1 Gobierno y otros actores sociales en cada etapa de su desarrollo. Introduce una novedosa metodologia basada en el diseiio de un marco analitico o matriz que resume las metas explicitas e implicitas de las reformas, y lo utiliza para registrar su curso en cinco sistemas administrativos a nivel nacional y las 24 jurisdicciones locales (las 23 provincias y la Ciudad de Buenos ~ i r e s ) . ~ Los resultados de las tres etapas de la reforma (adopci6n de medidas, realizaci6n de cambios internos, y logro de 10s resultados previstos) heron evaluados en base a investigaciones de campo y la aplicaci6n de una guia de recolecci6n de datos compuesta por 360 preguntas--esta ultima introducida para asegurar una mayor consistencia entre 10s distintos equipos que realizaron el anilisis i n i ~ i a l . ~ La hip6tesis de trabajo fue que la propia 16gica de la reforma, s e ~ n se ilustra en la matriz, sobresimplificaba el proceso de cambio institucional en 10s tres sentidos siguientes:

Suponia que 10s cambios estructurales y juridicos iniciales serian suficientes para impulsar las reformas.

' Tambitn cabria preguntarse por qut la valoracibn realizada por 10s ciudadanos declin6 de manera precipitada en el period0 de 2001 a 2003 y apenas se esth recuperando con lentitud, per0 las respuestas en ese caso son diferentes, y estan estrechamente vinculadas con las crisis politicas y economicas.

El trabajo de campo se completo en mayo de 2004, por lo que no capturo ningh cambio ocurrido con posterioridad a dicha fecha. ' Si bien tambitn se usaron IGR en otras regiones, LAC tiene el record cuantitativo, con cinco estudios adicionales efectuados en Bolivia, Peni, Reptiblica Dominicans, 10s Estados Caribeiios Orientales, y Paraguay. Vease: Banco Mundia1(2001d, 2003 a y b, 2005).

La matriz se incluye en el Anexo 1. Es una representacibn estilizada de la sene de reformas que efectivamente se intentaron. Esta sene es denorninada aqui el 'modelo de reforma' debido a la sustancial coincidencia de sus elementos a ambos niveles de gobierno. -

En el Anexo 2 se presentan ejemplos de 10s elementos incluidos en la guia.

TambiCn daba por supuesto que el avance en 10s dos siguientes niveles de cambio (modificaciones en procedimientos internos y en resultados o productos) seria automatico.

Omitia considerar el poder de las instituciones informales y 10s intereses politicos para obstaculizar estos cambios, ya sea impidiendo la aprobacion de las medidas iniciales, manipulando su contenido, o eludiendo sus requisitos a posteriori.

3. Si estas omisiones estratkgicas deben considerarse fallas de disefio o de implementacion es una cuestion de interpretation. En todo caso, la respuesta no afecta el argument0 mas general en cuanto a sus impactos en la magnitud del cambio real. En lo que se refiere a la identificacion de las restricciones institucionales y politicas fundamentales, el estudio enfatiza las causas proximas, aquellas que afectan directamente 10s programas considerados. No se trataba de un esfuerzo por explicar las carencias de las reformas como consecuencia de algunas caracteristicas singulares de la politica argentina, sino mas bien de explorar de quC manera factores comunes a muchos otros contextos socavaron el arnbicioso programa de reforma de la gobernanza del pais. La investigacion toma nota de detalles especificos del context0 (por ejemplo, dos crisis economicas y politicas, ciertas rigideces legales, y la logica de las alianzas politicas) per0 tratando a1 caso argentino como ejemplo de un fenomeno mas general, con el objetivo de derivar ensefianzas con una mas amplia aplicacion.

4. Como se discute en mayor detalle en el texto, el disefio de la investigacion fue altamente participative, usando expertos locales para realizar la recoleccion de datos y el analisis inicial e incorporando una serie final de talleres con miembros del Gobierno, sectores acadtmicos, y organizaciones de la sociedad civil. Si bien el plan inicial no preveia un informe escrito, 10s participantes en 10s talleres lo recomendaron enfaticamente. Los hallazgos que se resumen a continuation e s t h organizados por nivel de gobierno (nacional o provincial) y por sistema administrativo, estando la seccion sobre las provincias centrada en un analisis miis detallado de seis casos representatives.

Resultados a nivel nacional

5. Administracidn financiera: Esta es el Area adrninistrativa en la que se efectuaron mayores progresos, desde el inicio de 10s aiios 90 y continuando hasta la actualidad. Entre 10s principales cambios juridicos y estructurales pueden mencionarse:

Prornulgacion de una Ley de Administracion Financiera (la N" 24.156 de 1992) estableciendo el rol y las competencias del Ejecutivo y del Congreso Nacional en el proceso presupuestario y la integration de 10s subsistemas de Presupuesto, Tesoreria, Contabilidad y CrCdito Publico.

Creacion de un sistema de inforrnacion automatizado, SIDE (Sistema Integrado de Informaci6n Financiera) y de una cuenta unica del Tesoro para facilitar la provision de informaci6n financiera integrada, confiable y oportuna y un mayor control sobre el gasto.

Introduction de presupuestos por programa, plurianuales y por resultados, y de informes estandarizados para ser enviados a1 Congreso y difundidos a1 publico.

Promulgaci6n de una Ley de Solvencia Fiscal en 1 999.6

6 . Despuks de un fuerte impulso inicial a comienzos de 10s aiios 90 y algunas mejoras inrnediatas notables, 10s demb macro y microobjetivos- estabilidad fiscal y solvencia, por un lado, y mejora en la calidad de 10s bienes y servicios phblicos, por el otro-- no se lograron en forma definitiva o apenas experimentaron avances minimos. Ademas, 10s roles que debian curnplir el Ejecutivo y el Legislative en el sistema de pesos y contrapesos en el proceso presupuestario no se cumplimentaron, y en 10s ultimos aiios se ha visto una tendencia creciente a exceptuar a organismos y fondos fiduciarios de la cobertura del sistema integrado y de la cuenta unica. Dentro del area de la administraci6n financiera, las medidas aprobadas han sido eludidas y kste parece ser el factor clave para explicar 10s limitados resultados. Iniciadas en respuesta a la crisis econ6mica de fines de 10s aiios 80 y promovidas por un n6cleo de especialistas tkcnicos dentro del Ministerio de Economia, con un fuerte apoyo de las autoridades politicas, esta irea present6 10s mayores progresos en la adopci6n de las medidas recomendadas. En general, esto se hizo sin alteraciones significativas en su contenido y con esfuerzos sostenidos para asegurar algunos de 10s cambios intemos previstos. El logo de cambios ulteriores en las conductas intemas e impactos extemos fue socavado por el escaso Cnfasis de 10s tkcnicos que propusieron las reformas, y las agendas contrapuestas de parte del sector politico responsable de impulsar estas medidas. El apoyo a la reforma se disip6 una vez pasada la crisis. Los reformistas, cuyos intereses mas amplios nunca estuvieron totalmente claros, se vieron forzados a retroceder a una posici6n de minima e inclusive a ceder algo del terreno ya ganado en 10s esfuerzos de reforma.

7. Control: Las reformas en este campo siguieron un curso paralelo a las de la administracibn financiera y tarnbikn estuvieron establecidas en la Ley No 24.156. La ley cre6 un nuevo sistema de control, diseiiado sobre la base de controles intemos integrados con la gesti61-1, primordialmente por medio del sistema automatizado de informaci6n financiera y bajo la 6rbita de 10s responsables de 10s organismos, y auditorias concomitantes o posteriores, realizadas por Unidades de Auditoria Intema (UAI), la Sindicatura General de la Naci6n (SIGEN) y la Auditoria General de la Naci6n (AGN). Ademas:

Se eliminaron todas las formas de control previo por parte de unidades o entes diferentes de 10s responsables de oficinas y Ministerios.

El sistema de control se aplic6 universalmente a todo el sector public0 (ninguna entidad queda exceptuada de la funci6n de auditoria) e inclusive ha sido extendido a 10s nuevos fondos fiduciarios.

Se aumento el n h e r o de profesionales en cargos pdblicos de auditoria.

La SIGEN estableci6 un exhaustivo conjunto de reglas para la auditoria intema y el control.

Desde la dkcada del 90 en adelante, la SIGEN y la AGN iniciaron la difusi6n de 10s informes de auditoria y evaluaciones de control intemo.

Una segunda ley de "Responsabilidad Fiscal" fue sancionada en 2004, fuera de 10s limites de este estudio. Apuntaba a corregir algunas imperfecciones de la versidn de 1999 y tambikn extendia su irnpacto a las provincias. Dado que h e promulgada con posterioridad a la fecha de finalization de la investigacidn y atin requeriria a l w tiempo mis para su implementation, en este informe no se la evalua.

sus limites frente a la realidad argentina. Sencillamente, tanto 10s acontecimientos externos como una activa oposici6n impidieron la plena implementaci6n de las medidas adoptadas, y tambih redujeron las posibilidades de una rhpida irnplementaci6n de algunas de las nuevas practicas establecidas por la ley. La oficina central responsable de supervisar el sistema es dkbil, per0 esti avanzando en el proceso de crear un registro completo de todos 10s empleados y estandarizar el mantenimiento de 10s legajos del personal. Luego de 10s drslsticos recortes iniciales, a comienzos y mediados de 10s afios 90, el empleo en el Poder Ejecutivo Nacional no ha aumentado, per0 la composici6n de la fhena laboral y las normas bajo las que opera siguen siendo dispares, con un recurso creciente a1 uso de personal contratado, generalrnente no regulado. A pesar de 10s esfherzos para regular el proceso de contrataci611, mantiene un alto nivel de descentralizaci6n y no responde a una visi6n m k amplia de c6mo y d6nde 10s contratos individuales serh utilizados. La expansi6n del SJNAPA se detuvo cuando habia alcanzado una cobertura de s610 el 30% de 10s empleados publicos, mientras que el resto se rige por hasta 48 regimenes diferentes. Para mejorar la situaci6n puede ser necesario modificar el modelo bkico e intentar lograr 10s objetivos ultirnos (mayor profesionalizaci6n, una m k alta productividad, empleados m b motivados) a trav6s de un conjunto diferente de medidas.

13. Transparencia: La quinta bea de reforma, la transparencia, m k que un sistema es una serie de principios adoptados. La adopci6n de medidas tendientes a garantizar la transparencia recien se produjo hacia finales de 10s afios 90 y por lo tanto 10s avances en este campo han sido pocos. Entre 10s m k importantes pueden mencionarse: la sanci6n de la Ley de ~ t i c a Publica; la creacion de la Oficina Anticompci6n; el establecimiento de un sistema informatizado de declaraciones juradas patrimoniales que se usa para detectar conflictos de interks y sefiales de e~quecimiento ilicito y ademk e s th a disposici6n del publico; el creciente uso de piginas web de 10s organismos, la publicaci6n en Internet de informaci6n sobre contrataciones, cartas compromiso, y audiencias publicas. No obstante, la mayoria de estos cambios solamente afectan a 10s organismos ejecutivos. Falta alguna legislaci6n clave, incluidas leyes sobre libertad de informaci6n, conflictos de inter& y protecci6n a denunciantes, que todavia no han sido sancionadas. Ademb, la mayoria de las otras medidas que proporcionan informaci6n a la ciudadania o permiten su participaci6n en la toma de decisiones continuan siendo opcionales y no e s th reguladas.

14. El impulso por aumentar la transparencia provino mayormente del nivel m k alto del Poder Ejecutivo (en las administraciones de Kirchner y de Menem8) como respuesta a la demanda ciudadana y posiblemente al& apoyo de donantes externos. El empuje del Ejecutivo continua siendo la fhena impulsora en el actual Gobierno, si bien 10s resultados dificilmente constituyen un conjunto bien institucionalizado de pritcticas y organismos. En cambio, continuaron durante el period0 analizado (hasta fines del 2003) como una serie de iniciativas bastante inconexas, con un impacto mayor o menor en la resoluci6n de las quejas de 10s ciudadanos. Podria pensarse que este enfoque ad hoc, con el apoyo de una presi6n continuada de la ciudadania, podria ser suficiente para expandir su impacto colectivo. Para que esto suceda, las reformas tambikn deberh superar la resistencia de 10s ernpleados pliblicos, que tienden a considerar que las politicas de transparencia son un tipo de control punitivo m b que una legitimizaci6n de sus acciones frente a la sociedad. Dado que las compras y contrataciones son

Los Gobiemos de De la Rh, Duhalde, y las administraciones interinas sumamente breves enfrentaron dernasiados otros problemas como para concentruse en la transparencia.

una preocupaci6n primordial de 10s ciudadanos, tambien s e r h necesarios una m6s estrecha coordinaci6n y mayores avances de las reformas en esta kea.

Reformas provinciales

15. Las reformas provinciales se iniciaron en forma relativamente reciente, en algunos casos a fines de 10s ailos 90 y, para la mayoria, a comienzos de la presente dkcada. Su desarrollo tardio esth relacionado con ciertos cambios efectuados a nivel nacional a mediados de 10s 90, como consecuencia de 10s cuales muchos s e ~ c i o s y empleados publicos y una mayor proporci6n de 10s ingresos heran transferidos a las provincias. A medida que la situaci6n econ6mica nacional empeoraba y aumentaba el nivel de la deuda provincial, el desempefio de las provincias se hizo mhs critico. Las reformas provinciales tambien contaron con el apoyo de las instituciones financieras internacionales (IFI). Del anhlisis integral (las 24 jwisdicciones) y el foco m6s detallado en seis provincias (Buenos Aires, Cbrdoba, La Pampa, Salta, Santa Fe, y Tucumh), cabe plantear las siguientes generalizaciones:

Dado que las reformas provinciales se iniciaron con posterioridad a las del nivel nacional, 10s avances distan de ser completes inclusive en la adopci6n de 10s cambios juridicos y estructurales recomendados.

A1 igual que en el nivel nacional, en general las reformas se inician en el sistema de administraci6n financiera, mientras que las de otras keas e s t h bastante rezagadas y, en algunos casos, ni siquiera han comenzado.

Ninguna provincia ha avanzado tanto como el Ejecutivo Nacional en todas las keas, o tan siquiera en un Area individual. Las provincias que han adoptado m b de las medidas recomendadas son las que tienen mayores probabilidades de haber producido algunos de 10s cambios internos y resultados predichos.

Sin embargo, algunas provincias parecen haber logrado 10s resultados por medios alternatives. Resumiendo, heron desvios positivos respecto del modelo. En contraposici6n, tambikn hubo desvios negativos, es decir, provincias que adoptaron medidas sin resultados visibles.

Entre las restricciones para la aplicaci6n del modelo en el Qea de control en especial, per0 no en forma exclusiva, se cuenta la protecci6n constitucional de diferentes organizaciones y procedimientos.

16. El anhlisis provincial se puede resumir en una tabla con cuatro cuadrantes que compara el nivel de adopci6n de 10s cambios recomendados y 10s resultados obtenidos. Si bien la mayoria de las provincias se encuentran ubicadas en 10s cuadrantes 1 y 4, varias aparecen en 10s otros cuadrantes, y muchas provincias demostraron una correspondencia inferior a1 uno a uno entre las medidas adoptadas y 10s resultados obtenidos.

Tabla 1. Representacihn esquemhtica de 10s cuatro resultados de las reformas

Fuente: Personal del Banco Mundial.

17. Si bien la ubicacibn de las provincias dentro de la matriz ilustra algunas de las limitaciones del modelo de reforma, el ejercicio no captura integramente las diferentes trayectorias seguidas con respecto a keas de logo o brechas entre adopci6n y resultados en cada kea. El breve resumen que sigue amplia estos comentarios respecto de las seis provincias que heron estudiadas en prohzdidad. En el informe principal y 10s trabajos de referencia se brinda la documentaci6n de soporte. Debe enfatizarse nuevamente que la evaluaci6n no se refiere a la calidad general de ninguna administraci6n provincial, sino hicamente a su Cxito en la implantaci6n del modelo de reforma.

Medidas recomendadas e implementacibn de cambios esperados en procesos internos

18. Salta es la provincia con 10s niveles mAs altos de adopci6n de medidas recomendadas y resultados producidos. Su desempefio en la obtenci6n de resultados es mhs notable en la administraci6n financiera y las contrataciones, keas en las que es la h i c a provincia que ha obtenido mejoras visibles en 10s indicadores de resultados. Su desempefio en transparencia es solamente parcial, y a pesar de haber promovido cambios tempranos en su sistema de control, a ese nivel 10s resultados son minimos (en gran medida debido a la implementaci6n parcial de un sistema integrado de administraci6n financiera, SIAF). La falta de progreso en la introducci6n de reformas en la administracion de recursos humanos coincide con la ausencia de resultados registrables en este campo.

Resultados esperados

Si

NO

19. Santa Fe muestra un desempefio basado en diferentes keas de logos. Esta provincia adopt6 la mayoria de las medidas recomendadas en las keas de administraci6n financiera, control y transparencia, realizando algunos cambios importantes en 10s procedimientos intemos. En consecuencia, ha realizado mejoras en estas tres keas, y en especial, en la de transparencia, donde es la provincia que ha conseguido 10s avances mAs importantes en la efectiva difisi6n de information a1 publico. Sin embargo, 10s progresos de Santa Fe tarnbikn se basan en algunos desvios con respecto a1 modelo. Por ejemplo, ha implementado un SIAF a pesar de no haber promulgado una LAF (Ley de Administracibn Financiers) y us6 una ley de emergencia y un Comite del Gasto Publico para aplicar la solvencia fiscal a pesar de no haber promulgado la ley requerida. Por otra parte, la adopci6n de las medidas recomendadas en contrataciones y recursos humanos no ha producido 10s resultados esperados.

Si

Grupo (1) de Provincias

Grupo (3) de Provincias

20. Por su parte, C6rdoba experiment6 un nivel m b alto (aunque parcial) de medidas adoptadas que de resultados obtenidos. Aun cuando su proceso de reforma es reciente, pareceria que hasta ahora el Cnfasis ha estado puesto en el aspecto formal de la ecuacibn, y que se han rezagado 10s esfuerzos para promover cambios en 10s procedimientos internos. Esta es la explicacion m b sencilla de la falta de impact0 en 10s resultados, si bien las razones ameritan una exploration ulterior.

NO

Grupo (2) de Provincias

Grupo (4) de Provincias

21. La provincia de Buenos Aires es un ejemplo de pocas medidas adoptadas y un limitado progreso en cuanto a mejores resultados. Dos excepciones parciales, en lo que hace a la concreci6n de medidas per0 no de resultados, son las Areas de contrataciones (donde se sancionaron nuevas normas) y transparencia (con la creaci6n de phginas de Intemet y un sistema de declaraciones patrimoniales). Los hicos cambios en 10s procedimientos intemos se vinculan con mejoras en las prhcticas presupuestarias.

22. Tucumfin ocupa una posici6n intermedia, dada su parcial adopci6n de las medidas recomendadas y el logro de algunos resultados tempranos. Ha adoptado parcialmente reformas en adrninistraci6n financiera y control y ha logrado algunas mejoras, igualmente parciales, en estas heas y en recursos humanos. En contrataciones y transparencia no intent6 reformas ni registr6 ninguna mejora en 10s indicadores de resultados.

23. La experiencia de La Pampa puede considerarse una paradoja, que conjuga la falta de adopci6n de las medidas recomendadas y el logro de un nivel razonable de desempeiio en 10s indicadores de resultados. La Pampa aplic6 sus propios medios para el logro de 10s objetivos deseados, ignorando o rechazando la mayoria de las medidas especificas incluidas en el modelo. Esto se hace especialmente evidente en las beas de administraci6n financiera y control, donde las autoridades provinciales han modificado las prhcticas tradicionales para producir mejores resultados. La misma estrategia tuvo resultados menos positivos en el Area de recursos humanos; el sistema tradicional no ha producido una mayor profesionalizaci6n del personal ni permitido la introducci6n de mktodos para alentar m a mayor productividad. A pesar de este detalle negativo, La Pampa demuestra un desvio respecto del modelo de reforma que tuvo cierto grado de kxito, en el que una combinaci6n de prkticas tradicionales, bnfasis en sus propias reglas formales, y 10s intereses de actores politicos clave le han permitido lograr niveles de desempefio relativamente satisfactorios.

24. Finalmente, si bien la crisis de fines de 10s 80 ayud6 a impulsar las reformas en el nivel nacional, la de inicios del milenio impidi6 el progreso de las provincias. Desvio la atenci6n hacia otros temas (en especial en Buenos Aires y Tucumh, con sus grandes poblaciones de nuevos pobres o de pobres estructurales) y redujo la disponibilidad de recursos necesarios para la implementaci6n de reformas. La crisis econ6mica si permiti6 a las provincias eliminar sus dkficits (con la excepci6n de Buenos Aires que, sin embargo, efectu6 un importante ajuste fiscal), per0 no esth claro si algiin desarrollo futuro alentarh o desalentarh el retomo a las reformas que apenas se habian iniciado. Esta es m a cuesti6n importante ya que el rol de las provincias es bdamental en lo que se refiere a1 nivel general del gasto, solvencia fiscal y calidad de 10s servicios brindados a 10s ciudadanos.

Conclusiones

25. La investigacibn no invalida las reformas emprendidas y, de hecho, revel6 importantes Areas de progreso. Lo que si indica es un excesivo knfasis en el cambio formal en la etapa de diseiio y un seguimiento inadecuado durante el proceso de implementation, especialmente en lo que se refiere a asegurar que las medidas formales afectaran 10s comportamientos reales. Se detectaron s610 unas pocas instancias de "reformas no sinceras", per0 muchos mhs casos en 10s

que la resistencia activa o pasiva obstruy6 lo que puede haber sido una dedicaci6n inadecuada a la implementaci6n real. Como se subraya en la matriz analitica (vtase el Anexo 3), 10s tres pasos o niveles de reforma - cambio jun'dico y estructural recomendado, modificaci6n de prhcticas intemas, y mejores resultados - describen el proceso en forma adecuada, per0 tambiCn podrian dar un excesivo Cnfasis a 10s primeros pasos, creando la impresi6n de que el resto es automhtico, y tambiCn descontando la posibilidad de rutas altemativas, una secuencia diferente, o la realizaci6n de pausas en el camino.

26. En alguna medida estas tendencias ponen en riesgo el avance de las reformas institucionales de segunda generacibn, lo que puede deberse, en parte, a una extrapolaci6n de las lecciones y Cxitos de la primera generaci6n de reformas macroestructurales que las precedieron. Las reformas de primera generaci6n se apoyaban en el uso de unos pocos macro disparadores para producir resultados predecibles de primer orden, a1 margen del contexto en el que fberan aplicados. A menudo las crisis dan el impulso suficiente para llevarlas a cab0 y para que Sean concretadas rhpidamente. Las reformas de segunda generaci6n no tienen disparadores en un sentido similar. Las medidas recomendadas en el modelo son solamente primeros pasos, y su utilidad para producir 10s resultados finales deseados depende mhs del contexto. TambiCn requieren una serie de acciones miis complejas para superar 10s muchos tipos de resistencia a1 cambio. Si bien una crisis puede dar un impulso inicial a las reformas de segunda generacihn, el mayor plazo requerido para su implementaci6n hace necesario contar con otras fbentes de empuje. El problema de mantener la continuidad a travCs de diferentes Gobiemos (pactos intertemporales) ni siquiera se contempla en el caso de 10s cambios de primera generaci6n.

27. Entre las muchas medidas de reforma sugeridas, se destacan como esenciales tres componentes: la introducci6n de nuevos principios para orientar las operaciones, la creaci6n de mejores sistemas para recolectar informaci6n y el uso de la misma para monitorear el desempeiio, y el establecimiento de un ente responsable de supervisar el proceso e impacto de la reforma dentro de cada sistema adrninistrativo. Estos elementos pueden ser logrados fbera de la f6rmula esthdar, y su logro no concluye con la sancion de una ley. En este caso, 10s interesados en promover las reformas necesitan un plan tCcnico (la matriz o al&n equivalente), una visi6n de largo plazo que priorice 10s fines buscados, y una estrategia para manejar el cambio y el contexto politico. La estrategia politica puede basarse en una exhaustiva comprensi6n de 10s obsthculos presentes en la forma de intereses creados, inercia burocrhtica, o falta de destrezas y recursos, y puede incluir thcticas para la superaci6n de cada uno de estos. Parte del plan tCcnico y la estrategia politica tambiCn debera tener en cuenta 10s aspectos de interacci6n y secuenciamiento.

28. La tendencia casi universal de comenzar con el sistema de administraci6n financiera sigue una 16gica tCcnica y politica. Ttcnicamente, un sistema integrado de administracibn financiera (SIAF) brinda un nucleo en tom0 a1 cual estructurar 10s avances en las otras keas. Politicamente, esta es la reforma que tiene 10s proponentes mas fbertes. Si bien desde el punto de vista politico son mucho mas dificiles, seria beneficioso continua en breve plazo con 10s sistemas de control y de contrataciones, para que las reformas financieras completen su curso y rindan plenamente sus frutos. La transparencia--de preferencia--deberia impulsarse como parte integral de todo el proceso de reforma, aurnentando asi el impacto de su organism0 rector, que en general es dkbil. En al&n punto, sin embargo, y especialmente con la sanci6n de leyes de acceso a la informaci6n, la supervisi6n de las diversas implementaciones necesita ser coordinada, algo

que todavia no esta contemplado ni siquiera en la instancia nacional. Si bien la falta de avance en la gesti6n de recursos humanos ha tenido un impacto negativo en todos 10s otros sistemas, es aqui donde 10s obsticulos parecen ser mayores. En las provincias mas pobres, el rol tradicional del Estado como empleador de ultimo recuso plantea un desafio adicional.

29. En definitiva puede decirse que mas alla de desarrollar una secuencia tkcnicamente s6lida para la introduccibn del cambio, 10s reformistas exitosos tambien deberian operar en el plano politico. No pueden suponer que la 16gica y las ventajas inherentes de sus metas s e r h suficientes para impulsar el avance de sus programas. El modelo de reforma, tratado como una herramienta y no como una receta, con una priorizaci6n adecuada de sus fines por sobre sus medios y sin dar por sentado 10s vinculos causales automaticos, es un buen punto de partida, per0 su aplicaci6n exitosa requiere igual atenci6n a1 context0 politico y a la manera de promover las formas del cambio, a pesar de las muchas fuerzas que se le opongan. Tambien vale la pena resaltar que las fallas de la 6ltima dkcada pueden exagerarse de manera injusta. Se han realizado progresos que son importantes en si mismos y como base para futuros avances. Para 10s responsables de organizar las actuales reformas seria ventajoso reconocerlo y usar las lecciones que se derivan de 10s esfuerzos pasados para mejorar su trabajo.

Opciones

30. En tkrminos generales, no se espera que 10s estudios IGR generen orientaci6n para acciones futuras, especialmente si su foco esta en la politica de alto nivel o nivel macro. Los estudios que analizan el impacto de la disciplina partidaria o el clientelismo sobre todo un proceso politico tienen poco que ofrecer en tkrminos de remedios, salvo el de detener las practicas. Sin embargo, dado que el actual IGR adopt6 m h bien un microfoco, examinando las trayectorias seguidas por un conjunto de programas de reformas, y las explicaciones institucionales y politicas de su surgimiento, como anilisis puede ofrecer algunas sugerencias, especialmente en lo que se refiere a opciones para mejorar y, en menor grado, algunos medios potenciales para superar 10s obstaculos detectados. En efecto, existen demasiadas alternativas de politicas planteadas en el informe como para resumirlas aqui. Para facilitar el proceso, en esta secci6n se dividen las opciones futuras en tres partes: un conjunto general aplicable a las reformas en 10s sistemas individuales, tanto a nivel nacional como provincial; un segundo conjunto, repasando algunas conclusiones especificas de ciertas provincias; y un conjunto final, que pone de relieve algunas lecciones generales con respecto a1 curso de este tip0 de reformas y la utilidad de un enfoque del gerenciamiento del cambio subyacente en el programa de Argentina .

Tabla 2. Opciones para futuras reforrnas en cinco Preas adrninistrativas, a nivel nacional y provincial

Area I Opci6n General I Para cada una de las areas administrativas, podrian considerarse tres acciones:

Introducci6n de principios generales para orientar el desempeiio. Creaci6n o fortalecimiento de una oficina central para supervisar la implementation y la mejora/dotaci6n de personal de oficinas descentralizadas para ejecutar 10s programs.

Administracibn Financiera

Desarrollo de sistemas de inforrnacion para registrar actividades y hacer el seguirniento de resultados. El punto de partida 16gico para todas las reformas es la creaci6n de un sistema integrado y un SIAF. Una vez que se ha avanzado en el control fiscal, el Cnfasis puede desplazarse hacia la calidad

I- T-Teficiencia y eficacia) del gasto. Fortalecimiento de oficinas sectoriales para facilitar este cambio. A nivel nacional, una division d s clara de funciones entre el Ministerio de Economia y la Jefatura de Gabinete, con el primer0 manejando la politica macroecon6mica y la segunda fijancio las prioridades sustantivas. En las provincias una delimitation equivalente de estas funciones, y la c:lara ubicacion de la tarea de coordinaci6n. Simplificacion y racionalizacion de las reglas de formulacion/ejecucion presupuestaria para facilitar el cumplimiento. Reduccion/eliminacion de exenciones de inclusion en el sistema integrado y cuenta huca del tesoro. Fortalecimiento de las facultades legislativas de aprobaci6n presupuestaria y control cle su ejecucion. . .. .- .

1 Area I O~cicin Control 1 Integracion de controles internos en la funcion de gestion mediante cambios tecnicos y legales (para

/ que 10s responsables de 10s organismos respondan por 10s posibles desfasajes).

I Mejor integracion de 10s responsables de 10s organismos en el proceso presupuestario con Cnfasis en I

la asignacion de recursos en base a planeamiento, objetivos priorizados y resultados mensurables.

Recursos Humanos

I

'Transparencia

- Entes de fiscalizacion superiores (extemos e internos) para monitorear la suficienciia de las UAI, sin duplicar su trabajo. A1 nivel nacional, eliminar fallas en el disefio de las UAI, SIGEN, y AGN para hacerlas mis independientes y para incentivar el cumplimiento de sus recomendaciones. Esfuerzos comparables en el disefiolredisefio de sus contrapartidas provinciales, con o sin retencibn del moldelo de Tribunal de Cuentas. A1 nivel nacional y, donde fuera necesario, a1 nivel provincial, dar a la auditoria extema mayor independencia respkcto de la supervisibn legislativa. Crearlfortalecer la oficina de supervisibn central y fortalecer las capacidades de las unidades de contrataciones descentralizadas. Introducirhacer cumplir 10s requisitos para el desarrollo, uso, y publicacion de planes anuales de contrataciones. Incorporar la unidad de contrataciones en el SIDIF o su equivalente provincial. Simplificar 10s procedimientos de contratacion para alentar su cumplimiento. Asegurar que la oficina central cuente con 10s recursos 1 capacidad para hacer un seguimiento del cumplimiento de las normas y detectar desvios sistemiticos. Donde no exista (incluido el nivel nacional) crear bases de datos h i c a s y legajos estandarizados de personal para todos 10s empleados publicos. Considerar la publicacion de estos datos. Hacer cumplid sancionar principios generales para orientar la contratacion, evalua.cion, ascenso de empleados, enfatizando la base meritocratica para todas las acciones. Dar pasos para consolidar 10s regimenes multiples o por lo menos asegurar que todos operen segun principios similares. Aplicar las mismas normas de merito a1 uso de empleados contratados y desarrollar una guia general concemiente a cuando y donde seran utilizados 10s contratos individuales. Priorizar la profesionalizaci6n del personal en recursos humanos y otras oficinals adrninistrativas centrales. Crear 1 fortalecer a1 organism0 que elabora normas para esta area y fiscaliza su implementacion. Garantizar una mayor independencia para dicha oficina y otros organismos (por ejernplo, las fiscalias de investigaciones administrativas) que realizan un trabajo similar; alentar la coo~rdinacion de sus programas. Adoptar y publicar las declaraciones patrimoniales de funcionarios clave de todlos 10s poderes y niveles de gobierno. Promulgar leyes de libertad de information y crear una oficina para elaborar nornlas 1 fiscalizar su implementacion.

31. Los principios y opciones anteriores son aplicables a ambos niveles de gobiemo. No obstante, en el caso de las provincias pueden hacerse algunas pocas sugerencias adicionales.

Tabla 3. Observaciones adicionales sobre reformas provinciales

32. Aparte de la orientaci6n especifica para 10s distintos sistemas, el informe tambikn ofiece algunas conclusiones sobre el proceso general de reforma, dirigidas tanto a 10s reformistas como a sus aliados extemos, que se resumen a continuaci6n:

Areas Adrninistraci6n financiers

Control

Areas Contrataciones

Recursos humanos

Transparencia

Tabla 4. Algunas observaciones generales sobre 10s programas de reforma de la gobernanza

Opciones Impulsar la adopci6n de 10s tres principios clave (normas, capacidad instalada centralizada y descentralizada, e information) sin imponer un orden o forma determinados. Encontrar maneras de extender el control del dkficit, que fue facilitado por la crisis, d s alla del period0 de crisis. Dadas las dificultades para elirninar 10s Tribunales de Cuentas consagrados constitucionalmente, explorar el potencial (y experiencia positiva) para reorientarlos hacia las practicas modernas de auditoria.

Opciones Probablemente se requeriri mayor orientaci6n en cuanto a1 contenido de una legislaci6n mejorada. Uso de ejemplos positivos, como el de Salta, que ha reducido efectivamente 10s precios pagados. Dada la frecuente y elevada incidencia de cormpcibn en esta area, una articulacion d s estrecha con el "sistema" de transparencia y la activaci6n 1 participation de la sociedad civil y las asociaciones empresarias podria impulsar el progreso. Si bien es siempre un area dificil, 10s obsthculos especificos e impactos negativos varian de una provincia a otra y podrian requerir diferentes remedios (si bien carecemos de ejemplos positivos). En las provincias donde el gobierno es el principal empleador, puede no existir una solucion de corto plazo except0 mejorar la capacidad de la fuerza laboral existente. Donde el clientelismo inevitablemente conduce a la cormpci6n, puede requerirse un ataque d s frontal, per0 debe verificarse su factibilidad. Desarrollar el apoyo de la sociedad civil a la transparencia. Investigar la posibilidad de dar participaci6n en la planificaci6n de las reformas a las asociaciones empresarias y otras asociaciones locales.

Tema Uso de una matriz o modelo estandarizado

Secuenciamiento e interaccibn de las reformas

Observaciones Resultan litiles para formular y monitorear un plan, per0 nunca deben ser considerados inmutables o universales. Invertir las prioridades - resultados primero, cambios internos segundo, y medidas iniciales solamente como un primer paso posible. Reconocer que 10s encadenarnientos entre las tres etapas no son autodticos y que las medidas legales y estructurales iniciales no necesariamente detonan acciones de seguimiento. Dejar d rgenes para 10s desvios exitosos respecto del modelo. La administration fmnciera es un punto de partida logico, per0 entrara en cortocircuito si no se presta atenci6n a otras Areas, en especial control y contrataciones. La transparencia no es un sistema en si rnismo sino un principio a ser

Algunas modificaciones posibles a1 modelo existente

Tema Estrategia de cambio

Superacion de la resistencia activa

Superacion de la resistencia pasiva

adoptado en las otras cuatro hreas. La gesti6n de recursos humanos es lo d s dificil desde el punto de vista politico, per0 hasta que sus problemas no se resuelvan, trabari a las otras hreas. Recursos humanos - considerar altemtivas respecto de un sistema completo y generalizado de camera, y como minirno, regularizar el empleo bajo contrato para que el nombramiento por mkrito sea la regla. Control - considerar una estrategia de transition diferente en lugar del cambio abrupt0 entre el control externo previo y el control integrado de gesticin.

Observaciones Definir una estrategia y reconocer que requiere un contenido sustantivo y politico; las reformas rara vez se adoptan en base a sus bondades inherentes. De ser posible, trabajar en varios sistemas administrativos, usando 10s d s fueies para lmpulsar el cambio de 10s d s dCbiles. Para 10s actores externos que promueven las reforma's: reconocer que el Cxito no se mide s e g h -el hiunero de leyes sancionadas o nuevos organismos creados. Reconocer que la oposicion enraizada en intereses no se convertira fticilmente en apoyo y que pueden necesitarse otras dcticas para enfientarla. Considerar ticticas de "divide y reinarhs" o posponer 10s conflictos hasta una etapa posterior en el juego. Usar victorias rapidas y visibles para enfientar 10s cambios d s dificiles. No se la debe confundir con la resistencia activa; tiene otros origenes y amerita un tratamiento diferente. Identificar 10s obsdculos para el curnplimiento (falta de recursos, conocimiento o comprensi6n) y enfientarlos de manera apropiada.

CAP~TULO I: ANTECEDENTES, OBJETIVOS Y METODOLOG~A

1.1 Durante buena parte del siglo pasado, las instituciones de gobernanza de Argentina experimentaron una sene de transfonnaciones sustanciales intentando equilibrar la diferencia existente entre las demandas y expectativas de sus habitantes fiente a las cambiantes circunstancias. Con el retorno de la democracia en 1983 y la resolucidn de la crisis econ6mica a finales de esa dkcada, 10s observadores internos y externos parecian inclinados a creer que el sistema, fueran cuales heran sus fallas, finalmente estaba fhcionando. Tuvo que producirse otra crisis econ6mica transcurridos doce 53ios y un period0 concomitante de caos politico para insinuar que las transformaciones m b recientes no habian sido totalmente exitosas y que muchas de las debilidades identificadas en las dkcadas previas no habian sido resueltas o bien habian sido reemplazadas por otras nuevas.

1.2 Si bien la mayor atenci6n y culpa se han enfocado en la cormpci6n, vale la pena observar que ksta nunca ha sido la h i c a preocupaci6n. Los puntajes de la Argentina en varias de las seis dimensiones de la gobernanzag del Instituto del Banco Mundial (WBI) habian posicionado a1 pais por debajo del promedio para su nivel de desarrollo, incluso antes de la crisis mbs reciente. Asi, su precipitada caida en Qte y otros sistemas de rankings internacionales despuks del 2001 no h e la primera indicaci6n de la seriedad de 10s problemas. Inclusive despuQ de un aparente retorno a la normalidad, el pais continua pagando un precio en heas bhicas tales como la confianza ciudadana en la calidad institutional y el Estado de Derecho.

1.3 La administracibn del Presidente Kirchner ha adoptado la mejora de la calidad de la gobernanza como uno de 10s pilares de su programa politico. Esto sucede con posterioridad a una dkcada en la que 10s lideres politicos emprendieron una sene de programas denominados colectivamente "modernizaci6n del Estado", destinados a mejorar 10s procesos y resultados del sector pfiblico. Es posible que un nivel m h elevado de expectativas ciudadanas, una nueva definici6n de las prioridades y un enfoque diferente de 10s desafios podrian crear mayores oportunidades de kxito. Sin embargo, para evitar el riesgo de repetir la historia por no comprenderla, este estudio ha analizado algunos de 10s esfberzos anteriores, tratando de explicar por quk no cumplieron con sus objetivos, intentando extraer ensefianzas que puedan ayudar a Argentina y a sus socios externos a responder mejor a 10s desafios Wros .

1.4 Si bien este estudio h e patrocinado por el Banco Mundial, como se explica en mayor detalle m h abajo, el mismo se apoy6 en gran medida en la participaci6n y las contribuciones del gobierno argentino, instituciones acadkmicas y expertos privados, por lo que fbe concebido y llevado a cab0 en un espiritu de estrecha colaboraci6n, como un proyecto de importancia para todos 10s actores. Sus hallazgos tienen el objetivo no solo de hacer un aporte a 10s programas disefiados por el Gobierno y apoyados por el Banco Mundial, sino principalmente buscan

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9 Ademis de la compcibn, estos incluyen estabilidad politica y violencia, voz y rendicibn de cuentas, irnperio de la ley, eficiencia y eficacia y calidad de la regulacibn. Vkase Kaufman et a1 (2005).

promover un diilogo mas amplio sobre 10s problemas considerados entre el Banco Murldial y el Gobiemo. Estos no son, desde ya, exclusivos de Argentina, y por lo tanto es nuestra esperanza que la metodologia, 10s hallazgos y las lecciones generales Sean de interes y utilidad para otros que impulsen las reformas de gobemanza tanto dentro como fuera de la region de Ambr-ica Latina.

Antecedentes y resefia de la investigacibn

1.5 Este estudio forma parte de una serie de Analisis institucionales y de gobernama (Institutional and Governance Reviews, IGR) que el Banco Mundial y su Grupo sobre Sector Publico han llevado a cab0 en la regi6n de Amhica Latina y el ~aribe." El Banco irltrodujo 10s IGR en 1999 como una herramienta para una mejor comprensi6n de 10s problemas de sus paises clientes en relaci6n con la gobemanza y 10s obsthculos para efectuar mejoras. El IGR intenta explicar, y no hicamente identificar, las practicas y patrones de conducta que han producido resultados sub6ptimos. A este fin, el IGR usa un marco analitico que se centra en el rol de las "instituciones" (reglas fomales e informales, modelos mentales y sistemas de incentives") en la estructuraci6n de las acciones individuales y grupales dentro de la esfera p6blica: cornbinhndolo con la identificaci6n de 10s intereses y objetivos a 10s que las mismas apuntan, s e g h lo define el context0 politico econ6mico general. El enfoque del IGR se puede aplicar a una var-iedad de problemas y contextos, desde temas amplios de "alta politica" a cuestiones muy focali~adas referidas a programas y politicas especificos. El actual estudio cae en esta ialtima categoria; no intenta explicar la politica argentina con mayhculas, sino que explora las restricciones institucionales y politicas de nivel micro que afectan 10s resultados de una garna especifica de reformas de la gobemanza. Por supuesto, 10s niveles micro y macro interactiaan, per0 dicha interaccion no es el foco primordial de la investigacibn.

1.6 Cada IGR esta destinado a ayudar a1 Banco a organizar mejor sus programas y a facilitar su dialog0 con las contrapartidas nacionales, incluidos 10s funcionarios p6blicos, representantes de la rarna legislativa, ONGs, acadkmicos y otros involucrados en la deiinici6n e implementaci6n de las politicas publicas. Si bien las metodologias especificas varian, psr lo comun comprenden entrevistas, encuestas y otras contribuciones mas directas de estos misrnos grupos en relaci6n con sus propias acciones, perspectivas de 10s problemas y sus causas, y !a manera en la que se dan 10s procesos en la realidad en contraposici6n con la teoria segun la plantea la legislacion. Si bien el punto de vista del gobiemo y el de 10s actores nacionales siempre se refleja en el product0 final, la meta del IGR es alcanzar un analisis objetivo y, en la medida de lo posible, imovador-imovador ya sea en 10s detalles incluidos o en la interpretaci6n de acontecimientos conocidos. Las herramientas analiticas, las fuentes de informaci6n adicionales y el foco mas especifico de cada estudio difieren de acuerdo con la situaci6n del pais, 10s intereses de 10s gobiemos y el programa del Banco. En algunos casos, un gobiemo ha solicitado especificamente un estudio, per0 sea asi o no, su acuerdo con el prnyecto

10 Si bien 10s IGR tambikn se usan en otras regiones, LAC tiene el rCcord cuantitativo, habikndose realizadq clnco estudios adicionales, en Bolivia, Peni, Republica Dorninicana (donde el IGR se combino con un PER -Anillsls del Gasto Publico), 10s Estados Canbeiios Onentales y Paraguay. Vtase Banco Mundial(2001d y e, 2003 a y tr, 2005). " North (1990).

es siempre un prerrequisito y habitualmente se lo invita, junto con otros actores, a participar en diferentes etapas del ejercicio."

1.7 Con posterioridad a la crisis politica y econ6mica de inicios de la dCcada del 2000, el Banco Mundial decidi6 realizar un IGR como instrumento para una mejor fhndamentaci6n de sus operaciones y para mejorar el didogo sobre politicas en dicho pais. Dado que frecuentemente se culpaba a la calidad de las instituciones de gobernanza por contribuir a la crisis y complicar su resoluci6n, se consider6 que era fundamental una mejor comprensi6n de 10s problemas. En este caso, la preferencia del Banco se volco a favor de un proceso altamente participative en el que una serie final de reuniones con todos 10s actores sociales reemplazaria a1 habitual informe escrito. Sin embargo, el interCs generado en dichas reuniones y 10s numerosos pedidos de mayores detalles llevaron a la decisi6n de redactar el actual resumen de 10s principales hallazgos, para una difusion miis amplia y formal.

1.8 El equipo del IGR debia tener en cuenta un factor extremadamente'importante: Argentina y su sistema de gobierno e s t h bien estudiados, inclusive por el propio Banco. El Banco ya habia realizado una serie de diagnosticos e investigaciones relacionados: el Estudio de Evaluaci6n de la Administraci6n Financiers del Pais (CFAA), la Evaluaci6n del Sistema de Compras y Contrataciones del Pais (CPAR), documentos sobre politicas, Trabajo Econ6mico y Sectorial (ESW) sobre cormpci6n, y varios otros estudios fo~alizados.'~ En conjunto, habian revelado algunos de 10s problemas de gobernanza cubiertos por este IGR que son criticos para el desarrollo de Argentina y la implementacibn de sus propias politicas publicas. Ademis, durante la 6ltima dkcada, el gobierno argentino,I4 universidades publicas y privadas, institutos de investigaci6n,15 e investigadores individualesI6 han generado un corpus de estudios crecientemente detallados de aspectos especificos de las practicas de gobernanza, que van desde 10s problemas generales a 10s de organismos individuales. Argentina tambikn cuenta con una larga tradici6n de esfherzos acadkmicos, periodisticos y mas personales para describir su sistema politico y su impacto en el desarrollo nacional.17 En su conjunto, Cstas y otras obras representan una rica fhente de datos, observaciones y recomendaciones utiles para cualquier interesado en comprender la operaci6n de las instituciones de gobernanza de la Argentina y por quC tan a

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12 El IGR de Argentina estuvo muy estrechamente coordinado, en su diseiio, ejecucion y revision final, con la Jefatura de Gabinete (y en especial con la Subsecretaria de la Funci6n Pliblica) y con el Ministerio de Economia y Produccion, por intermedio de su Direccion Nacional de Proyectos Financiados por Organismos Internacionales. l 3 Estos comprenden: Banco Mundial (2001a, b, y c; 2002 a, b, c y d); Dorotinsky (1998), Maldonado (2002), y Rinne (2001). 14 VCase Argentina, Jefatura de Gabinete de Ministros, Secretaria de Coordinaci6n, Proyecto de Modernizacion de la Gestion Publica (2001a y b); Argentina, INSSJP (2001); Argentina, Ministerio de Justicia y Derechos Hurnanos, Oficina Anticompci6n, Direccion de Planificaci6n de Politicas de Transparencia (2000). El BM f i c i 6 un Pr6stamo de Modernizacion del Estado que ha producido muchos estudios, algunos realizados por notables acad6micos argentinos, sobre aspectos de las carencias de la administraci6n pliblica. I S VCase por ejemplo Bonvecchi et a1 (1998); Bozzo et a1 (2000); FIEL (1996 y 2002); Garavano (2000); Grupo Unidos del Sud (2002 a-e); Iar y Tommasi et a1 (2002). l6 VCase por ejemplo: Alvarez y Highton (2000); Aspiazu (2002); Bielsa y G r a b (1996); Cani6 (1996); De Michele and Manzetti (n.d), De PCrez CortCs (2002); Essayag (2001); Estenot y Cao (2001); Gervasoni (2001); Gil Dominguez (2002); Gonzalez (2001); Highton et a1 (2002); Lardone (2004); Ozlak (2000); Pellet Lastra (2001); Piaggi de Vanossi (2001); y Rodriguez (2001). 17 VCase por ejemplo Acuiia (2001); Alvarez (2002); Arriazu (2004); Bergoglio (2000); y Spiller y Tommasi (1999 y 2003).

menudo su desempeiio se considera inadecuado. Asimismo, estas fuentes de informacion ilustran las dimensiones y las formas que adoptan muchos problemas comunes y sugieren algunos de 10s factores que explican su existencia y persistencia. Tambien proporcionan perspectivas de 10s avances y falencias de 10s esfuerzos de reforma pasados, especialmente, per0 no en forma exclusiva, 10s realizados a nivel nacional durante la ultima decada.

1.9 Asi, el dilema que enfrentaba el equipo del IGR era proporcionar un estudio que agregara valor a una lista ya destacada. Parte de la respuesta era contextual. En el context0 contemporhneo poscrisis, donde la administracion y 10s ciudadanos han priorizado el cambio institucional ulterior, existia tanto una oportunidad como una muy fuerte razon para reconsiderar estos temas de manera mas focalizada. Es esencial para el Banco y 10s argentinos, como aporte para sus propios debates sobre que cambiar y como hacerlo. Estas consideraciones motivaron el apoyo del Banco y del Gobierno a1 actual estudio. Si bien se lo realizo en un period0 relativamente breve (cuatro meses) el estudio genero cientos de paginas de documentacion cuyos principales hallazgos se resumen en este informe.

Foco analitico e hipdtesis de trabajo

1.10 La gobernanza es un tema muy amplio y a pesar de que esta forjhndose un consenso sobre su importancia, todavia existe un debate considerable en torno a su significado preciso. Dado que a h no existe una definicion generalmente aceptada sobre su definicion, en este estudio adoptaremos una definicion comunmente utilizada en el Banco Mundial, per0 tambikn usada similarmente por otros autores: "la forma en la que el Estado adquiere y ejerce autoridad para proveer y adrninistrar bienes y servicios p6blicos"'8 incluidos el respeto y la autoridad otorgados a sus acciones por todos 10s actores publicos y privados.'9. Sin embargo, las restricciones financieras y de tiempo imponian una mayor selectividad en el enfasis. Asi, se decidi6 concentrar el IGR de Argentina en una parte de este amplio campo de gobernanza -el desempeiio de 10s organos ejecutivos a nivel nacional y provincial en la administracion de 10s recursos publicos, la implernentacion de las politicas publicas y la provision de servicios a la ciudadania. La seleccion de estos temas se bas0 en parte en la propia experiencia comparativa del Banco, y, en sus anteriores trabajos realizados en la Argentina. Ademas, la pobre provision de servicios y 10s problemas asociados de corruption, ineficiencia y falta de respuesta a las necesidades de 10s usuarios son quejas frecuentes del public0 argentino, mientras que 10s criterios para evaluar 10s procesos y resultados son menos polemicos en esta ires que en otras (por ejemplo, el sistema electoral y de partidos, la division de funciones e interacciones entre rarnas y niveles de gobierno, o la interfase entre la sociedad civil, economica y politica).20 Los mismos argumentos podrian haber fundamentado una investigacion del impact0 de las reformas judiciales, la delegaci6n de la provision de servicios en 10s gobiernos provinciales, o las inversiones en infraestructura. Esos son temas igualmente importantes, per0 era simplemente imposible cubrirlos todos.

Carnpos y Ryterman (2003), p. 5. 19~sta hltima parte es critica en la definici6n de gobernanza del WBI. (VCase Kaufman et a1 2005). 20 La otra Area en la que el Eanca c3.ert.r :-on rlrlq cxperiencia significativa es la reforma judicial. Se la descart6 como t6pico dado que la compiejidad de !os temas iro podia ser apropiadamente abordada en el marco de este IGR.

1.1 1 Inclusive despuCs de esta decision inicial, h e necesario restringir aun m h el alcance del estudio. En consecuencia, se acordo centrar la investigacion en 10s resultados de 10s esherzos para mejorar la administracion de recursos por parte del sector publico que se habian realizado en la Argentina entre 1990 y 2003. A1 igual que otros paises de la region, Argentina habia adoptado una sene de medidas destinadas a promover una mayor eficiencia y eficacia en las instituciones de su sector publico, centrandose en particular en las areas de administracion financiera, control, compras y contrataciones, recursos humanos y transparencia. Estos programas, a menudo denominados 'reformas de segunda generacion', han contado con el apoyo del Banco y de otras instituciones multilaterales a partir del convencimiento de que niejorar el desempeiio del sector publico era esencial para impulsar el crecimiento y otras inetas de desarr~llo.~ '

1.12 Los programas de Argentina se adoptaron en el context0 del consenso actual y universal existente de que mejorar la cantidad y calidad de resultados del sector publico requiere un proceso de cambio institucional. En tCrminos sencillos, esto significa modificar la manera en la que las organizaciones realizan sus fhciones, a travCs de una combinacion de estrategias de cambio, destinadas a definir nuevas reglas y estructuras, ademh de modificar 10s sistemas de incentivos y 10s objetivos de 10s actores que trabajan en dichas organizaciones o las ~ t i l i z a n . ~ ~ En consonancia con 10s argumentos de la economia neoinstitucional, esto implica prestar atencion a las reglas, incentivos y practicas formales e informales. Aun asi, en el caso argentino, el modelo de reforma se ha concentrado en el lado formal de la ecuacion. Se inicia con varias medidas legislativas y organizacionales en el supuesto de que, una vez adoptadas, Cstas producirian una sene de cambios visibles y predecibles -primer0 en las operaciones internas de 10s organismos publicos y, en forma subsiguiente, en 10s resultados. Se pensaba, y en gran medida todavia se piensa, que estos cambios estructurales y legales sedan suficientes para superar las conductas contraproducentes y, en consecuencia, permitirian lograr resultados en tkrminos de mayor eficiencia, eficacia, transparencia, participation ciudadana y equidad

1.13 Apoyandose en 10s resultados de muchos estudios previos antes citados, esta investigacion partio de preguntarse por quC motivo, a pesar de un aparente acuerdo sobre lo que era necesario hacer, y la adopcion visible de buena parte del paquete de reformas, 10s resultados han sido tan magros y las quejas respecto de la calidad del desempeiio de las organizaciones afectadas mas bien se han incrementado. La hipotesis de trabajo adoptada se apo~ya en 10s hallazgos de 10s mismos estudios anteriores. Arguments que el Cnfasis puesto en 10s cambios organizacionales y legales formales ha sido insuficiente para superar las practicas y conductas

VCase por ejemplo Burki y Perry (1998), Easterly y Levine (2002), Banco Mundial(2002e). 22 Esta formulacion esta explicita en el trabajo de Douglass North (1990). Sin embargo, 10s neoinstitucionalistas tienden a lirnitar su debate de 10s incentivos a aquellos que surgen en el interior de las organizaciones, so:slayando la influencia de 10s actores politicos externos, except0 como una variable residual, que da cuenta del cambio institucional. 23 Como seiialan 10s criticos (vease Santiso, 2001 para una anhlisis de la bibliografia), estos supuestos orientativos parecen haberse derivado de la metodologia utilizada para la primera generacion de reformas estructurales que, de hecho, se apoyaban en cambios por vez h i c a o "de un plumazo" para forzar las nuevas conductas deseadas. Si bien tarnbien se han criticado algunas de las consecuencias no anticipadas de las medidas de primera generacion por modificar las conductas de manera insuficiente o en sentido perverso, la nocion de que las estructuras de incentivos pueden cambiarse mediante disparadores tan sencillos parece gozar de buena salud.

informales de 10s politicos, empleados del sector publico, grupos clave de actores privados y otros ciudadanos. Estos grupos con agendas no reformadas han podido vetar 10s programas de cambio a travCs de una de las siguientes tacticas:

Prevenir la adopci6n de nuevos procedimientos.

Introducir modificaciones para reducir su impacto.

Encontrar maneras de soslayarlos cuando han sido adoptados.

1.14 Si bien pueden observarse estas tres tacticas, pareceria que la obstrucci6n directa de todo y cualquier cambio formal ha sido menos frecuente. Durante el period0 analizado (1990 a 2003), la estructura orghica, leyes y reglas oficiales de operaci6n que dan forma a las burocracias publicas argentinas sufiieron una considerable transformaci6n. En este mismo plazo, el impacto sobre el desempefio fbe menos drastico. Este era el principal problema a explorar y explicar en el IGR.

1.15 Este argument0 sugiere cuales son 10s limites de mejorar el desempefio de la gobernanza mediante un simple cambio del marco normativo, incluida la modificaci6n de la composici6n y responsabilidades orghicas. Implica prestar una atenci6n mucho mayor tanto a la identidad como a 10s incentivos de 10s actores afectados y a la manera en que evolucionan a travks del tiempo 10s nuevos esquemas, especialmente con respecto a 10s objetivos que se espera que estos impulsen. Si bien esto es cierto en mayor o menor medida en todos 10s paises ( h e un paraguayo quien duo que en su pais 10s conflictos no se terminan sino que apenas comienzan con la sanci6n de una nueva ley), el nivel de sofisticaci6n argentina para maniobrar dentro del marco legal y orghico amerita especial atenci6n para asegurar que 10s fbturos esfberzos tengan mejores posibilidades de producir resultados positivos importantes.

Metodologia de investigacibn

1.16 En consonancia con estos argumentos introductorios y las hip6tesis de trabajo, la realizaci6n del IGR involucr6 10s siguientes pasos:

1. Se identific6 un "modelo de reforma" y se lo defini6 como un paquete secuenciado de cambios orghicos y legales recomendados en cada uno de 10s cinco sistemas adrninistrativos designados (administraci6n financiera, control, contrataciones, recursos hurnanos y transparencia), junto con sus efectos anticipados en la conducta interna de las organizaciones (denominados aqui 'resultados internos') y sobre el desempefio general (resultados externos). Debe observarse que dado que las reformas heron concebidas como un paquete para cada sistema administrativo, existe una cierta superposici6n en lo que se refiere a 10s efectos anticipados de las medidas individuales sobre las conductas internas y especialmente sobre 10s resultados externos.

2. Considerar la aplicaci6n y efectos del modelo a nivel nacional y en cada una de las provincias s e g h lo definido por las brechas en cada etapa del proceso: nivel anticipado y efectivo de adopci6n de las medidas recomendadas; nivel anticipado y real de cambios en conductas internas; y nivel previsto y real de cambio en la calidad de 10s resultados.

3. Caracterizar las interrelaciones de las tres etapas del proceso para cada sistema, observando d6nde se dieron las secuencias causales anticipadas y d6nde no.

4 fJeleminar en quk medida el modelo "funciono" y donde no lo hizo, brindando exp!icaciones para 10s desvios del curso anticipado de 10s acontecimientos.

1.1 7 Frl el Xilexo 1 se incluye una descripcion m h detallada de la metodologia y una version abrei.rada Je la lnatriz analitica. Vale la pena resaltar que el proceso fue altamente participative, inician,ioss clln amplias consultas a representantes de actores del sector p6blico y privado, academii:os notables y miembros de ONGs; se usaron expertos argentinos para hacer el trabajo de zan:p:; ;I analizar 10s informes iniciales, y se concluyo con una sene de reuniones a las que se invito al ~ ~ i s m o grupo de actores, para debatir y validar 10s resultados. Para asegurar una mayor consistencia en la recolecci6n de datos realizada por distintos expertos individuales y equipos de inva:s?gai:lbn, la matriz fue suplementada con una guia de investigacion integrada por 360 pregt~nta: ciin eriterios detallados a utilizar en las evaluaciones. En el Anexo 2 se incluyen ejel-nj:"!~: di:i ~ontenido de la guia. En lo que hace a1 foco provincial, la primera etapa de rei:oler.cic7,:i de datos comprendio a las 23 provincias y la Ciudad de Buenos Aires. Una segunda et~t;?;, de iil\:estigacion se concentr6 con mayor profundidad en seis provincias unicamente.

I 1 d c .Z,C la pena enfatizar nuevamente que el foco se limit6 a las reformas intentadas y 10s rzsui~ado~ procilucidos en el periodo 1990 a 2003. Desde entonces se han producido varios canlbios i mitirus que podrian alterar algunas de las evaluaciones de 10s resultados anteriores. Estas ,tcnr~tecinllerltos subsiguientes no e s t h cubiertos ni fueron evaluados, ya que no fueron capturadw pQr el trabajo de campo y analisis iniciales y por lo tanto no pudieron recibir un tratam~errto suiicientemente sistematico. Excepto por la posibilidad de que el transcurso del tiernpo porirla haber mejorado el impact0 de las medidas iniciales, esta conclusi6n es totalmente cons stenli. ccln el proposit0 del estudio, que no es "calificar" a Argentina sino explorar 10s prot>lc:~a> \~~ncuEados con la implementacibn de un conjunto particular de medidas de reforma.

1. 1 £,if 10s dos capitulos que siguen se resurnen 10s hallazgos de 10s estudios a nivel nacional y 10s ;cdll~ados en seis de las provincias y se proporcionan tambikn algunas sugerencias o pautas para c-arl?b,css ftranros. En un capitulo final se avanza m h alla de las conclusiones individuales y opcic>nes tuturas para ofrecer una evaluaci6n general del modelo de reforma como guia para m q c r x 51 dese~npefio en la gobemanza.

2.1 Este capitulo resume 10s hallazgos de la investigaci6n efectuada a nivel nacional. Como se explico antes, el equipo del IGR utiliz6 una matriz que bosquejaba el "modelo de reforma" o paquete de medidas de reforma recomendadas que h e adoptado en Argentina asi como sus consecuencias anticipadas, para orientar la recoleccion de datos y el anhlisis. A1 igual que a nivel provincial, el prop6sito era docurnentar la aplicaci6n del modelo de reforma y su impact0 en el desempefio del sector publico. Tambikn se buscaba identificar d6nde se habian producido desvios con respecto a las prescripciones y predicciones del modelo, y brindar una explicaci6n de esos desvios asi como sugerencias para acciones hturas.

2.2 Partiendo de la premisa de que buena parte del material cubierto ya habia sido estudiado por el Banco, expertos argentinos y otros, la principal contribuci6n del IGR a nivel nacional se contemplaba como una consolidaci6n de 10s analisis e interpretaciones existentes, mis que un conjunto radicalmente nuevo de hallazgos. Sin embargo, debido a la organizaci6n sistemhtica de este trabajo, la investigacibn revel6 varias lagunas existentes en 10s trabajos anteriores (especialmente en lo que hace a sistemas que habian sido menos estudiados o cuyo estudio habia sido limitado por un foco mis estrecho). Tambien revel6 algunas tendencias emergentes a las que por lo c o m h se les habia prestado menos atencibn, y maneras en las que la oportunidad y secuenciamiento de 10s cambios en cada uno de 10s cinco sistemas adrninistrativos no solamente afectaban 10s resultados en kstos, sino que tambih impactaban en el progreso en las otras cuatro heas.

2.3 Sin que sorprendiera, la investigacibn revel6 lagunas dentro de cada sistema en lo que se refiere a1 grado de adopci6n de las reformas. Tambikn produjo nuevas percepciones de la selectividad subsiguiente en cuanto a cambios internos e impactos externos impulsados mis activamente. Estos idtimos, que podrian denominarse las prioridades reveladas de 10s reformistas, o alternativamente, su evaluaci6n realista de lo que podian lograr frente a la oposici6n y otras restricciones, brinda otro tipo de explicaci6n para 10s aspectos en 10s que se descanil6 el modelo. Las conclusiones generales, que se detallan mis abajo, no indican que el modelo hera errado, sino apenas incompleto. Inclusive a nivel nacional, donde h e desarrollado y aplicado primero, la mejora de la calidad de la gobernanza puede iniciarse con sencillos cambios legales y estructurales, per0 requiere mucho m b que eso.

Principales hallazgos en 10s cinco sistemas administrativos analizados

2.4 La secci6n que sigue esth organizada sistema por sistema, siguiendo las categorias de la matriz en tkrminos de cambios legales y estructurales recomendados, alteraciones anticipadas en procedimientos internos y supuestas mejoras en resultados externos. En la medida en que permite explicar 10s desvios respecto del curso esperado de 10s acontecimientos, esta secci6n se concentra mayormente en la implementaci6n incompleta o irnperfecta de las medidas de reforma recomendadas. En secciones posteriores se abordan las explicaciones de estas falencias, y las interacciones de 10s cambios en las cinco ireas, ademis de proporcionar algunas sugerencias sobre opciones para acciones hturas.

2.5 Administracionfinanciera: Es aqui donde se inici6 realmente el programa de reforma y, por lo tanto, naturalmente es donde se lograron 10s mayores avances. Sin embargo, la implementaci6n de reformas en el momento y lugar precisos no es la h i c a explicaci6n. Otras Areas iniciadas tempranamente, verbigracia control y recursos hurnanos (que en a l g h sentido tuvieron sus origenes inclusive antes del period0 cubierto) no han avanzado tan bien. Un factor critic0 es sencillamente la mayor cantidad de medidas de reforma adoptadas aqui. No se trat6, s e g h lo demuestra la lista siguiente, de un esherzo h i c o sino m& bien de un trabajo continuo en progreso.

La adopci6n en 1992 de la Ley No. 24.156 y su reglamentaci6n subsiguiente cre6 un marco normative que estableci6 claramente el rol y las competencias del Ejecutivo y el Congreso Nacional en el kea de la adrninistraci6n financiera.

Se implement6 una nueva estructura de administration financiera, integrando 10s subsistemas de Presupuesto, Tesoreria, Contabilidad y Crkdito Phblico.

Se desarroll6 un sistema de informacidn automatizado altamente innovador, conocido como SIDIF (Sistema Integrado de Informaci6n Financiera) consistente en un m6dulo central, administrado por la Secretaria de Hacienda y mbdulos descentralizados, ubicados en 10s otros ministerios y organismos.

Nuevas reglas de presupuestaci6n y la implementaci6n de la Cuenta ~ n i c a del Tesoro garantizaban un alto nivel de cobertura institutional del sistema.

Colectivamente, estos cambios aseguraban la disponibilidad de informaci6n financiera de una manera integrada, confiable y oportuna, caracteristicas que heron especialmente importantes para controlar el gasto phblico durante la crisis de 2001-2002.

Se institucionalizaron nuevos principios para contabilizar las transacciones devengadas.

Se realizaron logos significativos mejorando la tkcnica de presupuestos orientados a programas, se diseiiaron instrumentos para la elaboraci6n de presupuestos preliminares y se dieron pasos importantes hacia la introducci6n de 10s presupuestos plurianuales.

Se crearon nuevos instrumentos para permitir la evaluacibn presupuestaria basada en la preparaci6n de metas cuantificables e indicadores de monitoreo para 10s programas incluidos en el Presupuesto Nacional.

Se establecieron mecanismos de programaci6n financiera a travb del sistema de cuotas presupuestarias, administradas por la Secretaria de Hacienda.

Se institucionalizaron rutinas para informar peri6dicamente sobre la ejecuci6n del presupuesto a 10s legisladores, a fin de facilitar su rol de supervisi6n y para su dihsi6n phblica.

La sanci6n de la Ley de Solvencia Fiscal en 1999 h e otro fieno a1 gasto deficitario. Una segunda ley, la del RCgimen Federal de Responsabilidad Fiscal, h e promulgada en 2004 como un esherzo para corregir algunas de las carencias de la legislacion anterior y extender la cobertura a las provincias. El trabajo de campo concluy6 en una fecha muy temprana como para evaluar su impact0 en el context0 de este estudio.

2.6 Estos logos heron acompailados por significativos problemas en lo que hace a su impact0 en 10s procesos internos y la mejora anticipada de 10s indicadores de resultados a la fecha de finalizacion del estudio.

El nuevo sistema de administracion financiera tuvo efectos limitados en la disciplina fiscal general, la sostenibilidad del gasto publico a largo plazo y su vulnerabilidad en el corto plazo.

Los intentos de remediarlo con la Ley de Solvencia Fiscal de 1999, que tambikn contemplaba medidas destinadas a mejorar la calidad del gasto (mediante la adopcion de la gestion orientada a resultados) y aumentar la transparencia, tuvieron poco efecto, en parte debido a1 bajo nivel de cumplimiento y de implementacion de estos aspectos de la

Frente a 10s temas de la insolvencia fiscal, el sistema de administracion financiera no logo resolver el problema de 10s pasivos contingentes.

El Jefe de Gabinete no logo institucionalizar 10s procesos para articular la formulacion del presupuesto anual con las funciones generales de planeamiento estrategico y fijacion de prioridades interse~toriales.~~

Practicamente heron inexistentes 10s avances en el fortalecimiento de la responsabilidad de 10s decisores institucionales en la formulacion y administracion del presupuesto, asi

, como en el desarrollo de un control central menos rigido en 10s sistemas de presupuesto y tesoreria.

En el mismo sentido, tanto el presupuesto preliminar como el presupuesto plurianual tuvieron un bajo nivel de efectiva implementacion y uso. (Vkase la Tabla 2.1 a continuacion). Esta situacidn se vio exacerbada por las estimaciones inexactas de parhetros macroeconomicos basicos, tales como la tasa de crecimiento del PBI o la recaudacidn fiscal a n t i ~ i ~ a d a . ~ ~

Tambihn hub0 avances limitados en la actualizacion del sistema de compras y contrataciones y del sistema de administracion patrimonial o su inclusion en el Sistema Integrado de Administraci6n Financiera.

La Secretaria de Hacienda y la Jefatura de Gabinete no pudieron alcanzar un acuerdo sobre 10s mecanismos para evaluar la eficiencia y eficacia en el uso de recursos. En consecuencia no pudieron registrarse las mejoras ocurridas en la calidad,, costos y productividad del gasto publico, y probablemente dichas mejoras no se produjeron.

En 10s ultimos cinco aiios, la creciente tendencia a crear fo3dos fiduciarios o a autorizar a ciertas organizaciones a operar por ahera del sistema de administracion financiera supervisado por la Secretaria de Hacienda (situaciones resultantes de causas diferentes) ha significado un abandon0 progresivo de la aplicacion general de 10s principios de la administracion presupuestaria integada y la Cuenta ~ n i c a del ~ e s o r o . ~ ~

- -

24 Para un anhlisis de 10s problems en el diseiio e implementacibn de la ley de 1999, vCase Braun y Tomsi (2002). 25 Martirene (2004). 26 Stein et a1 (1999), Abuelafia et a1 (2005). 27 Las cifias para 2004 (Uh, 2005) sugieren que el 16% del gasto en la instancia nacional se encuentra ahora fuera del alcance del SIDIF y de la Cuenta ~ n i c a del Tesoro.

La creciente concentraci6n de facultades presupuestarias en el Ejecutivo combinado con el uso de decretos de emergencia rest6 importancia a la Ley de Presupuesto aprobada por el Congreso. Por su parte, el Congreso Nacional no mejor6 su capacidad para participar en el proceso de formulaci611, aprobacion, evaluaci6n y control presupuestario.28

Tabla 2.1. Monto de 10s recursos y gastos presupuestados (1993- 2003) En millones depesos

I I I I

I Ingresos I Gastos 1 Balanza Fiscal 1

Fuente: Estimaciones del personal d:l Banco Mundial basadas en informaci6n de la Cuenta de Inversi6n, la AGN y la ONP

Ley Prerup.

1

2.7 Como conclusion global en referencia a la administracion financiera en general y el proceso presupuestario mas especificamente, despuks de un firme impulso inicial a comienzos de 10s afios 90 y algunas mejoras drhticas en lo inmediato, 10s otros objetivos macro y micro buscados- estabilidad y solvencia fiscal, por un lado y mejor calidad de bienes y servicios publicos, por el otro- no se lograron en forma definitiva en el primer caso y apenas experimentaron avances minimos en el segundo. Ademas, 10s pesos y contrapesos del Ejecutivo y el Legislativo en el proceso presupuestario (establecidos en la ley de 1992) no se han concretado. Las razones de que esto ocumera se cubren en secciones posteriores.

2.8 Control: La reforma del sistema de control se hizo en paralelo con la de la administracion financiera. Ambas se iniciaron con 10s carnbios introducidos mediante la Ley No. 24.156 de Administracibn Financiera y de 10s Sistemas de Control del Sector Publico. Las medidas iniciales adoptadas tambikn produjeron algunos drasticos cambios estructurales como puede verse a ccntinuacion:

Presup.rea1

2

Se instaurd un nuevo sistema de control, disefiado en base a controles internos integrados con la gestion, primordialmente a travks del sistema automatizado de information

VCase Makon (1999) y Rodriguez y Bonvecchi (2004).

Real

3 14=3/1 Presup.

5

res sup. real

6

Real

7 18=7/5

Ley Presup.

9 = 1 - 5

Real

1 0 = 3 - 7

financiera y bajo la responsabilidad de las cabezas de 10s organismos, y auditorias concomitantes o posteriores, realizadas por unidades de auditoria interna (UAI), la Sindicatura General de la Naci6n (SIGEN) y la Auditoria General de la Naci6n (AGN), esta 6ltima dependiente del Congreso Nacional.

Se eliminaron todas las formas de control previo realizadas por entes o unidades diferentes de 10s responsables de oficinas y ministerios.

El sistema de control se aplico en forma universal (no se exceptu6 a ninguna entidad de la hnci6n de auditoria) e inclusive se lo ha extendido a 10s nuevos fondos fiduciarios.

Aument6 el numero de profesionales con cargos publicos de auditoria.

SIGEN estableci6 un amplio conjunto de reglas para la auditoria interna y el control.

A partir de la dCcada del 90 la SIGEN y la AGN iniciaron la dihsi6n de 10s informes de auditoria o evaluaciones de control interno.

2.9 Sin embargo, el impact0 de 10s cambios se vio disminuido por modificaciones introducidas en forma temprana en el diseiio del nuevo sistema y su incompleta implementaci6n. Entre las carencias mas importantes pueden destacarse:

Los nuevos sistemas de control interno, que iban a ser integrados en la hnci6n gerencial, no heron plenamente implementados. El control previo formal desapareci6 pero no h e reemplazado por controles integrados.

No se introdujeron medidas para asegurar que 10s responsables de 10s organismos desarrollaran sistemas de control interno y cumplieran con las nuevas normas y principios legales en otros sentidos.

El diseiio institucional de las UAI, colochdolas bajo el titular del organismo en el que operan, no era conducente a un desarrollo eficiente de la hnci6n de control interno. La designaci6n de auditores internos y su continuidad en el puesto dependia de la buena voluntad del responsable del organismo.

No se actualizaron las normas referidas a responsabilidad administrativa, disciplina y conflictos de interCs de 10s empleados publicos para adaptarlas a1 nuevo s:istema de control.

Se ha retrasado el desarrollo de auditorias de gestion y resultados, lo que significa que la mayoria de las auditonas continuan centrhdose en las normas legales y contables.

La SIGEN y la AGN carecen de facultades legales para imponer la correcci6n de las fallas en 10s procesos de gesti6n detectadas a travCs de sus investigaciones, o para iniciar querellas penales ante 10s tribunales. Esto significa que el hallazgo reiterado de faltas normativas, en especial aquellas vinculadas con el sistema de compras y contratacibn, no necesariamente tiene como resultado cambios en las practicas del organismo.

Las unidades internas, asi como la SIGEN y la AGN, todas enfrentan dificultades para contratar personal con la experiencia requerida en administracidn y control financiero, mas la adecuada independencia politica y sin conflictos de interb.

Los criterios utilizados para designar a 10s miembros del Colegio de Auditores de la AGN y su presidente impiden que sea dominado por el partido mayoritario, per0 no modifican la naturaleza partidista del organismo. Se requiere un mayor avance para asegurar que el pei-sonal de la AGN sea seleccionado en base a criterios de mkrito y estC a salvo de ser despedido fkente a un cambio de gobierno (o del Colegio de Auditores).

La Comisi6n Mixta Revisora de Cuentas del Congreso de la Naci6n no ha desarrollado su h c i 6 n de fiscalizacion en relaci6n con la AGN ni ha actuado regularmente en respuesta a 10s informes de auditoria de la rnisma. El Congreso no ha cumplido su rol de aprobaci6n de las Cuentas Generales del Gobierno (Tabla 2.2).

Si bien en las etapas iniciales del proceso de reforma 10s informes de auditoria de la SIGEN y la AGN tenian poca difusion, en 10s 6ltimos aiios estos organismos realizaron un esfuerzo importante para asegurar una adecuada divulgaci6n de sus informes y recomendaciones, en particular a travCs de sus piginas oficiales en Internet.

Desde el aiio 2000 y por lo menos hasta el 2003 ha existido una tendencia a la b'judicializaci6n" de 10s procesos de control, en especial 10s vinculados con las compras y contrataciones. Esto se hace visible en las "auditorias de fraude" especiales dirigidas a acciones de contrataci6n especificas, iniciadas de oficio por la SIGEN o en respuesta a solicitudes de la oficina anticormpci6n ( A C O ) . ~ ~

Tabla 2.2. Estado de 10s informes de la AGN sobre las Cuentas financieras del Gobierno

Acci6n y Organism0 a cargo

ultimo infome hecho por la AGN ultimo infome aprobado por el Directorio de la AGN

Fuenfe: Uila (2005).

- - -

ultimo infome aprobado por la CPMRCA* ultimo infome aprobado por el Congreso

2.10 Este anilisis de 10s avances y problemas encontrados en el sistema de control pone en evidencia que ambos heron hertemente influenciados por las reformas en la administraci6n financiera. La Ley No. 24.156 estableci6 el marco hcional para ambos sistemas administrativos, y estuvo basada en una serie de supuestos, en particular relacionados con el control interno que, en realidad, nunca se pusieron en operaci6n. Asi, la propuesta de integraci6n del control interno en la h c i o n ordinaria de gesti6n tuvo poco desarrollo, y de igual forma, se omiti6 realizar 10s cambios necesarios en la definition de las responsabilidades de 10s empleados p~blicos. Estas falencias han depositado una mayor responsabilidad en 10s controles extraministenales y sus auditorias concomitantes y posteriores, per0 sus distintas debilidades estructurales y operativas, en conjuncion con la vaga asignaci6n de responsabilidades, lesionaron las facultades de aplicaci6n de 10s entes de auditoria externa. La imposibilidad de la SIGEN y la AGN de actuar como querellantes tambikn cerro la posibilidad del recurso judicial. En resumen, se produjeron desvios respecto del modelo en la etapa de disefio -se promulgaron reformas, per0

Ejercicio Fiscal Cubierto

2002

200 1

29 Para rnayores detalles vCase Schweinheim et a1 (2004).

26

Ejercicio Fiscal en el ue fue letado

2004

2003

* Cornision Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas de la Administracibn.

1996 1993

2003 1998

con omisiones o modificaciones que mitigaron su impacto. No obstante, la creaci6n de las nuevas entidades puede en si misma presentar posibilidades para mejoras futuras; lo que no completaron 10s patrocinantes de la reforma (en el Ministerio de Economia) puede quizas ser impulsado por sus sucesores (en 10s organismos de control). La mayor difusi6n dada ultimamente por la SIGEN y la AGN a sus informes y la busqueda de contactos m h estrechos con la sociedad civil constituyen pasos prometedores en la direction corrects.

2.1 1 Compras y contrataciones: El analisis del sistema de compras y contrataciones se centr6 en las reformas relativas a la compra de bienes y servicios, y no en el marco juridico y 10s procedimientos que rigen las obras publicas. Las reformas introducidas en este sistema son relativamente recientes en comparaci6n con las dos ya analizadas, y en consecuencia presentan un menor nivel de desarrollo. Entre 10s avances logrados cabe mencionar 10s siguientes:

En el 2001 se sancion6 una nueva ley de contrataciones en reemplazo de las leyes que estaban vigentes desde la ddcada del70. La nueva ley incorpora normas mis elevadas de transparencia y enfatiza 10s procedimientos competitivos.

La Oficina Nacional de Contrataciones, que habia sido creada con anterioridad, en 1994, como organism0 rector del sistema, fue transferida del Ministerio de Economia a la Jefatura de Gabinete y se realizaron esfuerzos, con asistencia externa, para reforzar su capacidad operativa. Se realizaron avances en publicitar 10s procesos de contratacion usando '~nternet, especialmente en lo referido a1 anuncio de las compras propuestas, la difusion de pliegos de licitaci6n y la notificaci6n de las adjudicaciones finales.

2.12 Considerando la reciente introducci6n de estos cambios (toda una decada despuds de la aprobaci6n de la Ley de Adrninistraci6n Financiera), no sorprende que 10s problemas y desafios que persisten Sean sustanciales. Tenemos aqui un caso de resistencia politica y burocrhtica relativamente exitosa frente a las propias medidas de reforma, que se advierte primer0 en su demorada aprobaci6n y luego en su incompleta implementaci6n:

La nueva ley fue aprobada mediante la delegaci6n de facultades del Congreso a1 ~jecutivo,~' y se utiliza el decreto reglamentario del regimen anterior para 10s detalles de su implementation 31. La nueva ley se aplica hicamente a1 Poder Ejecutivo de la Naci6n y no a las otras ramas y niveles de gobierno. Esta medida encuentra su fundamento en la forma republicana y federal del Estado Nacional, no teniendo el Poder Ejecutivo injerencia sobre 10s otros poderes y niveles de gobierno

Las unidades de contrataci6n dentro de 10s ministerios y organismos individuales no han sido fortalecidas de manera suficiente y muchas de ellas dependen de uri n h e r o significative de personal contratado, a1 igual que la Oficina Nacional de Contrataciones (ONC).

'O Decreto Delegado 102312001. Este decreto fue promulgado utilizando facultades delegadas en el Ejecutivo por el Congreso a travCs de la Ley No. 25.414. " Decreto 43612000: Reglamento para la Adquisicion, Enajenaci6n y Contrataci6n de Bienes y Servicios del Estado Nacional. Para rnayores detalles sobre el marco juridico, vCase Rejman Farah (2004 a), informe encargado para el IGR de Argentina.

Inclusive con el nuevo regimen, 10s procedimientos para las compras competitivas son muy complejos, carecen de agilidad y a menudo tienen como resultado procesos licitatorios muy prolongados. Este problema se origina mayormente por la participacion de distintos actores internos, cada uno de 10s cuales tiene poder de veto, con la consecuente reducci6n del rol de 10s Departamentos de Compras y Contrataciones de 10s ministerios, que pasan a ser un actor mhs en el proceso.

Una importante porci6n (cerca del 44% en el 2003) de 10s montos totales de las contrataciones se efectuaron a traves de procesos considerados excepcionales bajo el nuevo regimen. En lo que se refiere a1 56% restante, menos del 1 1% (del 100% inicial) fue adjudicado a travCs de una competencia publica completa y abierta.

A mediados del 2004, la mayoria de las contrataciones continuaba realizhndose a traves de la compra directa, caja chica o comparacion de precios. Tambien habia un creciente uso de las extensiones de 6rdenes de compra existentes, por hasta un 20% del valor inicial, y un mecanismo denominado "legitimos abonos" que involucra el pago por bienes o servicios provistos sin contrato (o una vez vencido el contrato). En alguna medida esto fue resultado direct0 de la crisis economics del 2001 y puede esperarse que la situation mejore.

Rara vez se cumple con el requisito de producir y trabajar en base a planes anuales de contratacion, lo que afecta el proceso de programacion presupuestaria (por la falta de articulaci6n con el SIDIF) y la predictibilidad del sistema de contrataciones como un todo. Estos factores tienen un impact0 negativo en el numero de proveedores y 10s precios de compra.

El nuevo registro de proveedores (SIPRO) no esta todavia plenamente vinculado con el sistema de administraci6n financiers y parece incluir un gran n6mero de intermediarios (distribuidores) que se especializan en venderle a1 Estado. Ademas, parte de la documentacibn que se le exige a 10s proveedores esth en poder de otros organismos (por ejemplo, datos que tiene la Administraci6n Federal de Ingresos P~iblicos, AFIP), lo que no obsta para que se exija que sea suministrada nuevamente en cada proceso de contratacion.

El uso obligatorio de listas de precios testigo determinados por la SIGEN no ha sido respetado y existen interrogantes sobre la confiabilidad del sistema. Por su parte, 10s precios de referencia establecidos por la Oficina Nacional de Contrataciones solamente tienen valor informativo y no estan vinculados con criterios de control.

Los controles de cumplimiento formal utilizados por las Unidades de Auditoria Interna, la SIGEN y la AGN han revelado sistematicamente desvios respecto de las normas de contratacion establecidas, per0 con poco efecto para la mejora de 10s procesos. En ciertas situaciones, 10s organismos han recurrido a la tercerizaci6n de sus procedimientos de contratacion, especialmente a1 usar fondos de organismos internacionales.

Cuadro 2.1 Contratos por tipo de procedimiento (2001-2003)

Contratos por tipo de procedimiento (2001-2003) 1

1 --_x!Ql 2002 2003 El Seleccion de consultores (Concursos Pljblicos y Privados)

L Contratacion Directa Licitacion Privada Licitacion Publica

Fuente: Rejman Farah (2004).

2.13 El sistema de compras y contrataciones fue mejorado como resultado de reformas recientes. No obstante, el bajo nivel de institucionalizacion y 10s sucesivos carnbios en el marco juridic0 militan en contra de una mayor competencia y reduccion de precios mediante la atraccion de mas proveedores. Estos y otros problemas (por ejemplo la rigidez de las normas y la incertidumbre causada por la crisis economica) llevaron a 10s organismos a continuar utilizando las alternativas tradicionales tales como la compra directa y la caja chica, que supuestamente el nuevo rkgimen iba a relegar a las situaciones excepcionales. Como alternativa, 10s organismos utilizan el enfoque mas innovador, per0 no mhs deseable, de tercerizar integramente sus procesos de c~ntra tac ion.~~ Asi, la implementacion a h incompleta e imperfecta de las reformas, en parte debido a circunstancias excepcionales, no habia producido aun 10s cambios predichos en las conductas internas o 10s resultados externos. Es posible que algunos de estos cambios se produzcan con el transcurso del tiempo, per0 seria mas probable que ocurra si se toman medidas para corregir algunas de las falencias en la implementacion -por ejemplo una mayor sirnplificacion de las normas, una dotacion mas adecuada de personal en las oficinas de contratacion central y de 10s organismos, y vinculos reales mas estrechos con 10s sistemas presupuestario y de control. A su vez, esto requiere la creaci6n de una base de apoyo fuerte, que asegure que 10s carnbios introducidos en la legislacion se conviertan en la realidad operativa.

2.14 Recursos humanos: A1 igual que en el caso de la adrninistracion financiers y el control, las reformas de la administraci6n de recursos humanos tuvieron un comienzo temprano, con la

32 Sean cuales fueran 10s beneficios de la tercerizacion, en este caso representa un claro intento de soslayar las norrnas y 10s beneficios que estaban destinadas a producir, especialmente en lo que se refiere a promover contrataciones mas competitivas.

29

implementacion de un extenso conjunto de medidas recornendadas. De hecho, alguna de Qtas heron adoptadas con anterioridad a 1990.

La sancion y entrada en vigencia de la Ley Marco de Regulacion del Empleo Publico No. 25.164 de octubre de 1999 y la Ley de Convenciones Colectivas de Trabajo para el Sector Publico No. 24.185 de diciembre de 1992, asi como la legislacion subsiguiente que reglamentaba su apl i~acion~~.

La creacion, en la dCcada del 90, del Sistema Nacional de la Profesion Administrativa, SLNAPA, que actualmente comprende a aproximadarnente el 30% de 10s hncionarios publicos del Poder Ejecutivo Nacional.

La implementacion dentro del SLNAPA de mecanismos para la seleccion, capacitacion, evaluacion de desempeiio y desarrollo de carrera de sus miembros.

El desarrollo previo de sistemas de gestion de recursos humanos y carreras especializadas, por ejemplo el Servicio Exterior de la Nacion y el Cuerpo de Adrninistradores Gubernamentales.

2.15 Los avances en el sistema de recursos humanos han enfientado problemas y retrocesos y, lo que es mas inquietante, parecen haber alcanzado m a etapa de paralisis hacia mediados de la dCcada pasada.

El crecimiento del SINAPA culmino a mediados de 10s afios 90 y la proportion de empleados publicos nacionales cubiertos se ha reducido de su mkimo alcance a1 30 por ciento de 10s agentes publicos. Entre 10s obst~culos adicionales posteriores cabe mencionar 10s recortes presupuestarios, la suspension de las contrataciones y las reducciones salariales, que no so10 menguaron el incentive para ingresar a1 sistema sino que efectivamente pusieron fin a 10s ingresos posteriores.

Ademas del SINAPA, continua existiendo una amplia gama de regimenes legales (casi 48) para 10s hcionarios piblicos. Todos estos regimenes utilizan criterios diferentes para la seleccion, desarrollo de carrera, capacitacion y evaluacion de desempefio. Colectivamente cubren a1 70% de 10s empleados del Poder Ejecutivo Nacional y, en la mayoria de 10s casos, sus miembros expresan una fuerte oposicion a todo cambio en el sistema. En el corto plazo, cualquier esfuerzo por modificar sus normas internas debera respetar las diferencias que sus afiliados desean retener.

Desde mediados de 10s 90 se viene registrando un aumento sistemitico del personal contratado para hacer el trabajo normalmente asignado a empleados de planta permanente. Esto ha ocurrido con escasas normas y criterios que rigieran la seleccion, rernuneracion, capacitacion y evaluaciones de desempefio, y m a aplicacion incompleta

3 3 ~ o n el fin de evitar incluir un compendio de leyes, no se listan en el texto. Entre las leyes que merecen ser mencionadas se destacan Decreto No 66/99 Convenio Colectivo General , Decreto No 1184101( promueve una mayor flexibilidad en la trayectoria de la carrera, y el Decreto No 1421102 (amplia la regulacion del rnarco legal). A la fecha de finalizaci6n de este informe, estas y otras modificaciones habian tenido pocos efectos, a pesar que en 10s dos ailos y medios siguientes ha habido algunas progresos, especialmente vinculados a la renegociacibn de convenios colectivos, con el fin de consolidar diferentes regimenes e introducir en sus co:ltendios principios generales de contratacion y promocion por mkritos.

de las normas que existen. Tambikn se ven afectados 10s consultores contratados en las unidades de ejecucion de proyectos con organismos internacionales.

Una porcion significativa del personal de 10s entes reguladores, incluidos 10s que supervisan las empresas de servicios publicos privatizadas, carecen de estabilidad laboral y se rigen por la ley que regula 10s contratos de trabajo del sector privado. Esto tiene consecuencias negativas para el profesionalismo y la independencia de su trabajo y sus organismos.

a Muchas unidades administrativas clave (incluidas las de administration financiera, contrataciones y personal) e inclusive 10s entes centrales que supervisan estas hnciones tienen una mayoria de personal contra tad^.^^ A pesar de la existencia de casi 15.000 contratados y de su rol crecientemente importante para el cumplimiento de hnciones bhsicas, el personal contratado era considerado algo excepcional y, por lo tanto, no recibi6 la atenci6n concertada del sistema de recursos h u m a n o ~ . ~ ~

No se ha creado una base unica de informacion para todos 10s empleados del sector public0 ni un sistema unificado de legajos de personal.

2.16 A pesar de 10s avances iniciales, todavia persiste la falta de direccion estrategica, un alto grado de politizacibn y una arraigada cultura burocratica y fo rmal i~ ta .~~ La vision inicial con la que operaron las reformas del irea de recursos humanos (la creation de un servicio civil unificado, con nombramientos estandarizados por meritos y desarrollo de carrera) parece haber tropezado con 10s limites impuestos por la realidad argentina - el context0 legal, cultural econ6mico y politico en el cual heron implementadas. Sencillarnente, 10s acontecimientos externos y una activa oposicion impidieron la expansi6n de las medidas adoptadas, y tambikn erosionaron la logica de tratar de introducir algunas de las nuevas practicas legalmente requeridas. Con posterioridad a 10s drasticos recortes iniciales de la decada pasada, 10s niveles de empleo en el Ejecutivo Nacional no han aumentado, pero la composicion de la fberz,a de trabajo y las reglas bajo las que opera continuan siendo diversas, y en forma creciente se recurre a1 uso, mayormente no regulado, de personal contratado. Para mejorar esta situacion podria requerirse la rnodificacion de 10s contenidos del modelo inicial, haciendo el intento de alcanzar 10s objetivos ultimos (mayor profesionalizacion, mhs productividad y mas motivation de 10s empleados) a

34 Abuelafia et a1 (2005) observa que la continua rotacion de autoridades politicas y de aquellos a quienes toman como contratados ha afectado la ejecucion presupuestaria, ya que siempre estan a1 comienzo de la curva de a rendizaje "A princ&ios del 2005, mediante el Decreto 707,2005, el Poder Ejecutivo otorgo la posibilidad a todos 10s contratados con salarios mensuales inferiores a AR$1512 de ser recontratados en la categoria de transitorios en relacion de dependencia, como un primer hacia la normalizaci6n de la situaci6n. Los cambios subsiguientes incluyen la revision de la ONEP con salarios superiores a 10s 2.000 pesos por mes para asegurar que el candidato estk calificado para el puesto de trabajo, y el traspaso de casi el 80 por ciento de 10s empleados contratados a una categoria (bajo el decreto 1421) la cual fija techos salariales, per0 tambikn les otorga beneficios adicionales seguros. El 20 por ciento restante (bajo el decreto 1184 generalmente con contratos de corto plazo, per0 con contrataciones mejores pagas por el alto nivel tkcnico del trabajo. Este sistema de "transitorios" estii siendo gradualmente abolido. Si bien estos cambios son irnportantes, aim esthn lejos de una estrategia de incorporation de 10s contratos individuales dentro de un modelo mixto de empleo. 36 Iacoviello et a1 (2002).

travks de un conjunto diferente de medidas. Las razones de este argument0 y del hcionamiento de las reformas se'consideran en mayor detalle en las siguientes secciones.

Tabla 2.3 Numero de empleados en el Ejecutivo Nacional por grupos sirnilares de contratos colectivos y de corto plazo (2002)

Tipo Sisterna nacional de la profesi6n administrativa -Profesionales (SINAPA) Empleados civiles de las Fuerzas Armadas

I I

No de empleados 25.21 1

2 1.274 Empleados bajo convenciones colectivas (Ley 14.205)~' . - Empleados cientificos y t i c n i c ~ s ~ ~

Entes reguladored9 Carreras especialesrn Nombramientos ~oliticos v otros nombramientos esueciales4'

2.17 Transparencia: Puede ser menos exacto hablar de un sistema de transparencia que de una serie de principios sobre transparencia que heron adoptados como una quinta area de reforma. La adoption, de hecho el reconocimiento de estos principios, se dio de manera relativamente tardia - a lo sumo muy avanzados 10s 90 - y por lo tanto 10s progresos han sido leves. Sin embargo, en algunas heas el pais ha recuperado el tiempo perdido y merecen mencionarse 10s siguientes logos:

Porcentaje 2 1,90%

18.48%

) Contratados a corto plazo" Total 43 44

Se sanciono la Ley de ~ t i c a Ptiblica y 10s decretos que reglamentan su aplicacion.

36.816 12.367 1.810 627 524

Se cre6 la Oficina Anticormpcion.

3 1.98% 10,74% 1,57% 0,54% 0.46%

Fuente: Iacovello, Zuvanic y Tommasi (2004).

16.509 116.729

Se implement6 un sistema informatico de declaraciones juradas patrimoniales para empleados ptiblicos. El nivel de cumplimiento es elevado (99%) y el ptiblico tiene acceso a 10s registros.

14,34%

37 Incluye 10s empleados cubiertos por convenciones colectivas en la Administraci6n Nacional de la Seguridad Social, la Direcci6n Nacional de Vialidad, el Servicio Oficial de Radiodifusion, entre otros. Tambien incluye a 10s empleados del Instituto Nacional de Jubilados y Pensionados (PAMI) incluidos en el Presupuesto Nacional. 38 Incluye grupos de empleados de organismos tCcnicos y cientificos tales como: la Comision Nacional de Energia Atomics, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologia, el Instituto Nacional de Tecnologia Agropecuaria, y el Instituto Nacional de Tecnologia Industrial. 39 Incluye a 10s empleados del: Ente Nacional Regulador de la Electricidad, Ente Nacional Regulador del Gas, Autoridad Regulatoria Nuclear, Comision de Regulation del Transporte, Comision Nacional de Comunicaciones, Superintendencia de Aseguradoras de Riesgo del Trabajo, Comisi6n Nacional de Valores y Organismo Regulador del Sisterna Nacional de Aeropuertos, entre otros.

Incluye la categoria especial de Administradores Gubernamentales y el Servicio Exterior. 4' Incluye las Autoridades Superiores del Poder Ejecutivo y 10s Funcionarios Fuera de Nivel, Personal Superior y Gerencial. 42 Incluye 10s contratos bajo el Decreto 1184101 (15.309 cargos) d s 10s contratos a travCs de organismos internacionales (1.200) de acuerdo con estirnaciones de la Direction Nacional de Ocupacion y Salarios. 43 No incluye a empleados publicos de licencia sin goce de sueldo. 44 Excluye 152.876 cargos correspondientes a personal militar, de fuerzas de seguridad, educacion y salud.

Utilizando las declaraciones patrimoniales y otras bases de datos, se ha desarrollado un sistema para identificar conflictos de intereses o situaciones de enriquecimiento ilicito.

La mayoria de 10s organismos del sector publico ha creado paginas Web oficiales para difundir publicamente informacion sobre su accionar.

En 2003 se creo una norma sobre audiencias publicas opcionales, previas a la decision de acciones gubemamentales, junto con otra herramienta opcional, el uso de la participacion publica en la formulacion de normas.

La Oficina Anticormpcion ha usado ambos mecanismos para proponer legislacion sobre acceso a la informacion y regulacion de grupos de presion (lobbies).

Ha habido unas pocas experiencias significativas en el desarrollo participative de pliegos de licitacion.

2.18 Todavia existen brechas significativas en la adopcion de las medidas recomendadas y su plena implernentacion.

Otras ramas del Gobiemo nacional (judicial, legislativa y algunos organismos descentralizados) todavia no han adoptado plenarnente su propio sistema de declaraciones patrimoniales o procedimientos para dar a publicidad su contenido, a pesar del ofiecimiento del Ejecutivo de proporcionarles su propio software.

Existen dificultades para detectar conflictos de inter& entre aquellos que participan en 10s comites de evaluacion y adjudication de contratos publicos.

No existen prohibiciones sobre actividades posteriores a1 abandon0 de un cargo publico, inclusive como proveedor del Estado.

Si bien es mayor la cantidad de informacion a disposition de la ciudadania en las paginas web oficiales, la mayor parte del contenido es de utilidad limitada, constituyendo poco mas que explicaciones basicas de las b c i o n e s institucionales.

No se utilizan 10s sitios web oficiales para difundir 10s planes de contratacion o explicar 10s pliegos de licitacion y modificaciones introducidas en 10s mismos. Habitualmente no contienen informacion estadistica sobre contrataciones u otras actividades bhsicas.

Todavia es escasa la informaci6n sobre 10s procedimientos de contratacion o sus resultados (montos de 10s contratos, a quienes heron adjudicados).

El sistema de audiencias publicas sigue siendo opcional y sin mayor orientation en cuanto a cuhndo [debe ser usado]. Solamente fue introducido para unos pocos entes regulatorios (Ente Nacional Regulador del Gas, ENERGAS, y el Ente Nacional Regulador de la Electricidad, ENRE) cuya ley marco imponia la realization de audiencias publicas antes de la toma de ciertas decisiones, especialmente las que afectan las tarifas.

Las audiencias publicas no han sido muy eficaces y hay poca participacion publica. No se ha hecho ningim esfberzo para vincula esta practica con el proceso de contrataciones.

En lo que se refiere a la participaci6n p6blica en la elaboration de leyes y normas, no se han realizado esfuerzos para hacerla mas eficaz.

2.19 En resumen, 10s avances mis importantes en estas ireas han sido la creaci6n de la Oficina Anticompci6n y las actividades en las que b t a ha participado. Los esfberzos de la Oficina para expandir sus acciones e influencia a todo el h b i t o del sector pdblico han tenido menos kxito, y con fiecuencia la adopcion de 10s nuevos principios por parte de otros organismos ha sido apenas cosmktica. A pesar de ser limitadas, las mejoras hasta la fecha han sido importantes, pero la verdadera pregunta es si 10s progresos ulteriores enfientarhn obst~culos insuperables, como sucedi6 en el irea de recursos humanos, o si existe una forma y, lo que es m h importante, la voluntad de avanzar con las reformas. Dados 10s limitados recursos y facultades de la Oficina Anticompci6n, una posible soluci6n seria coordinar sus esfberzos con reformas en otros sistemas adrninistrativos. Este es un tema que se aborda a continuaci6n.

La economia politica y 10s aspectos institucionales de la reforma administrativa en ~ r ~ e n t i n a ~ '

2.20 El analisis precedente de la historia reciente de las reformas intentadas en 10s cinco sistemas administrativos ha mostrado que en la realidad 10s hechos divergen de las trayectorias esperadas por el modelo de reforma. La discusi6n ya ha identificado donde se produjeron desvios respecto del modelo, en cada una de las cinco ireas, ya sea en raz6n de una implementaci6n incompleta o, en otro sentido, deficiente de 10s cambios legales y estructurales recomendados, falta de modificaci6n de las conductas internas, o ausencia de 10s impactos anticipados. Los hallazgos iniciales confirman que un problema fbndamental h e apoyarse en fonna excesiva en 10s cambios fonnales, legales y estructurales para alterar conductas mis basicas. Tambikn, como requisito previo a su modificaci6nY es necesario entender las razones que sustentan las conductas que se quiere modificar. Caratular de cambios institucionales 10s logos alcanzados implica una comprensi6n incompleta de las instituciones-como las reglas formales de juego y la estructura formal de las organizaciones-que ademis no concuerda con el uso promovido por 10s principales te6ricos de la economia neoinstitucional.

2.21 El knfasis en las estructuras formales tambikn soslaya el contexto mas general de economia politica en el que esthn insertas las instituciones, que en efecto constituye la fbente de muchos de 10s intereses perseguidos por 10s actores organizacionales., por ejemplo el rol de las lealtades politicas o las redes clientelares pueden jugar en el reclutamiento de empleados o en ciertos acuerdos tales como bajos salarios o un potencial limitado de ascensos que podrian ser compensados por acuerdos informales fuera del trabajo. Alterar 10s incentivos del comportamiento intra-organizacional tambikn requiere considerar las metas y actividades extraorganizacionales. En caso contrario, el peso de estas 6ltimas bien puede compensar cualquier cambio que se realice en las primeras. De este modo, un politico designado a1 fiente de un organismo, para quien es importante la posibilidad de adjudicarle puestos a sus seguidores, dificilmente descartara esa oportunidad a cambio de la satisfaccion de tener personal bien calificado. La existencia de estas metas ex6genas no es privative de la Argentina, y superarlas es un desafio para todos 10s sistemas de gobernanza. Dado que muchos de estos motivos externos e s th vinculados con la sustancia que mantiene unido a1 sistema politico, 10s reformistas esthn librando una dificil batalla, no so10 contra la inercia y la resistencia de quienes son el blanco inmediato de sus acciones (es decir, empleados pdblicos individuales), sino tambikn contra un contexto politico institucional mas amplio. Esto no descarta la posibilidad del cambio. Lo cual

45 Esta secci6n se apoya en Schweinheim et al(2004).

34

significa que es necesario reconocer que las intenciones nobles y las invocaciones a1 bien publico dificilmente alcancen para superar las muchas fuentes de oposici6n y, por lo tanto, que las nuevas reglas y estructuras son solamente un primer paso.

2.22 A pesar de estas restricciones, algunas de las reformas avanzaron mas que otras, y si bien algunas parecen haber alcanzado un estado de paralisis, otras todavia siguen progesando. En esta secci6n se expande el analisis para incluir el contexto institutional y de economia politica mas amplio en el cual operan 10s lideres politicos y 10s empleados publicos. Se intenta explicar las diferencias en 10s resultados, e inclusive en la implementacibn de la primera etapa del cambio legal y estructural, en ttnninos de 10s intereses representados, sus vinculaciones y percepciones de las reformas y las tacticas y estrategias que adoptan. Se hace particular hincapit en el tipo de tacticas de oposici6n descriptas en el Capitulo 1 (impedir todo cambio, manipular su contenido o encontrar maneras de soslayarlo una vez que se ha producido). Un segundo foco es la casi universal falta de seguimiento de las medidas legales y estructurales. Hacer un seguimiento requeriria prestar atenci6n a sus impactos en las conductas efectivas, ag-egar recursos, asegurar que 10s nuevos incentivos hcionan, y en general, aumentar las probabilidades de que efectivamente se produzcan 10s cambios previstos en las operaciones de la organizacidn. Si bien se le pueden adjudicar algunas carencias a1 modelo (y su tnfasis en el poder del cambio formal), otras surgen de la incapacidad o falta de voluntad de 10s reformistas para dar 10s siguientes pasos 4 i c h o mas sencillamente, su falta de poder o su poca sinceridad. Finalmente, si bien es probable que las fallas en las primeras dos etapas alcancen para explicar la falta de resultados, tambitn hay indicaciones de que en algunos casos no habia consenso sobre la conveniencia del cambio o que, por una u otra raz6n, dicho consenso desapareci6 debido a acontecimientos extemos.

2.23 Comenzando con el sistema de administraci6n financiera, la reforma de 1992 tuvo su origen en la crisis de hiperinflacibn de 1989-90. Este evento gener6 consenso sobre la necesidad de mejorar la administraci6n de 10s recursos del sector publico, capturando mejor infonnacion sobre gastos e ing-esos y ushndola para mantener el equilibrio fiscal. Trabajando dentro de este contexto, el n6cleo central de ttcnicos convocados ad hoc a1 Ministerio de Economia, y especialmente a su Secretaria de Hacienda, log-6 imponer la adopci6n de la ley de administracibn financiera con un fuerte apoyo de las autoridades politicas. Tambitn se mejoraron 10s procesos internos de 10s subsistemas de presupuesto, tesoreria, contabilidad y crtdito publico, produciendo inicialmente algunos de 10s cambios internos y externos previstos por el modelo. En sintesis, la emergencia econ6mica facult6 a 10s tecnhcratas del Ministerio y facilit6 la adopci6n e implementaci6n de cambios destinados a suministrarles informaci6n oportuna y confiable sobre la administracion financiera del Estado. Por supuesto que el apoyo de 10s lideres politicos, tambitn se focaliz6 en combatir la crisis, lo cual era clave para 10s avances en la adopcion de las medidas ttcnicas.

2.24 Sin embargo, como resultado de una fuerte delegaci6n de poderes en el E-jecutivo y la creaci6n de un proceso presupuestario altamente jerhrquico,46 nunca se le dio el misrno peso a 10s objetivos de mejorar la calidad del gasto (eficacia y eficiencia) e inclusive el tnfasis en mantener la solvencia fiscal fue olvidado una vez resuelta la crisis inmediata. La falta de incentivos para que 10s responsables de otros ministerios y organismos cambiaran su manera de hacer las cosas, la ausencia de un sistema de premios y castigos vinculado con la eficiente programaci6n, y la

46 Alesina y Perotti (1996).

necesidad de producir resultados de corto plazo a partir de politicas sectoriales, condujeron a un aumento sistemiitico de 10s presupuestos publicos y a limitados avances en cuanto a mejorar la calidad del gasto." El primero de estos hechos era inconsistente con 10s parametros macroecon6micos de la Ley de Convertibilidad, mientras que el segundo simplemente representaba 10s limites del consenso sobre las reformas necesarias.

2.25 Intentando contrapesar estas tendencias, el equipo tecnico de la Secretaria de Hacienda adopt6 varias estrategias. Primero, presionaron a1 Ejecutivo para realizar recortes presupuestarios ad hoc para disminuir el creciente desequilibrio fiscal. Segundo, intentaron centralizar las decisiones referidas a las prioridades para la asignacion de recursos, introduciendo techos presupuestarios diferentes de 10s aprobados por el Congreso Nacional. Finalmente, sustrajeron su apoyo a1 otorgamiento de mayores poderes de decision a las oficinas sectoriales de administraci6n financiera. Estas estrategias conspiraron en contra de una verdadera institucionalizaci6n del esquema de formulaci6n que establecia normas centralizadas y ejecucion descentralizada. TambiCn hicieron que se reforzara la resistencia de 10s administradores sectoriales a 10s cambios ulteriores, adem& de fomentar una tendencia a la toma de decisiones arbitrarias y falta de preocupaci6n por la calidad del gasto por parte de las facciones politicas que controlaban 10s distintos ministerios y ~ r ~ a n i s m o s . ~ ~

2.26 La concentracion del poder de decision condujo a un proceso de negociacion permanente en tom0 a la formulaci6n de presupuesto. En 6ltima instancia, las decisiones en este campo se tomaban a travCs de una negociacion transaccional entre el nucleo tecnocratico del Ministerio de Economia, 10s otros ministerios y organismos ejecutores y, mas tarde la Jefatura de Gabinete, con alguna participaci6n de legisladores influyentes, articularmente 10s de la Comision de Presupuesto y Hacienda de cada CBmara del Congreso."El supuesto de Hacienda era la 'mayor eficiencia" de su posicion en contraposicion con la "mayor ineficiencia" del resto de 10s actores. Sin embargo, esta estructura de transacciones, caracterizada por la centralizacion de las capacidades de gesti6n administrativa macrofinanciera en Hacienda, la ausencia de incentivos para 10s gerentes financieros sectoriales, y 10s intereses de corto plazo del Ejecutivo y del resto del Gabinete, ninguno de 10s cuales se ocupaba de la continuidad de la reforma y sus resultados en el mediano y largo plazo, tuvo efectos negativos. Se rompio el vinculo entre la administracion financiera y la calidad del gasto. La concentracion de decisiones sobre la asignacion de recursos en Hacienda reforz6 la tendencia de 10s sectores hacia la formulacion arbitraria de politicas y 10s esfuerzos para obtener partidas presupuestarias suplementarias y otras fuentes altemativas de financiamiento (por ejemplo creditos extemos), inclusive a costa de la calidad y la solvencia fiscal." En el mas alto nivel, el Ejecutivo se resistio a introducir prernios y castigos para 10s

47 De acuerdo con Santiso (2005), estas caracteristicas es th asociadas con 10s procesos presupuestarios altamente jerhrquicos. 48 Si bien este no h e un terna explorado en detalle en el estudio, esth bien establecido que en Argentina asi como en otros lugares, es c o m h que las coaliciones gobernantes intra e interpartidarias se mantengan unidas mediante la distribucibn de nombramientos politicos entre las diferentes facciones. Esta practica contribuye a hacer miis dificil que quienes estiin a1 frente de rninisterios y organismos se sientan responsables de 10s resultados de las organizaciones que dirigen. 49 LOS gobernadores provinciales heron un factor de presibn particularmente importante durante la elaboracion del resupuesto, trabajando tanto con el Congreso como a travCs de 10s ministerios (Jones, 2001). Baldrich (2003) muestra evidencia de esto en el period0 1994-2002.

responsables sectoriales y apoy6 10s ajustes presupuestarios y la gesti6n centralizada del gasto a travb de Hacienda, usando el sistema de transacciones de corto plazo y puramente ticticas.

2.27 La creciente precariedad del sistema, 10s incentivos derivados de una situaci6n altamente volitil despuks de la segunda mitad de la dkcada, y las rigidas reglas impuestas por el nucleo tecnocritico explican 10s limitados avances en completar las medidas de reforma y, en consecuencia, la falta de logro de 10s cambios previstos en 10s procesos internos y 10s resultados extemos+quilibrio presupuestario, solvencia fiscal, transferencia de mayor responsabilidad a 10s admjnistradores financieros sectoriales, y mejoras en la calidad del gasto. A h mi%, es probable que la crisis financiera y la rigidez de las normas sobre administraci6n financiera hayan contribuido a1 fracas0 de la Ley de Solvencia Fiscal de 1999. Tambikn, condujeron a la proliferaci6n de fondos fiduciaries dentro del sector publico, per0 hera del sistema de infomlaci6n financiera (presupuesto, contabilidad y tesoreria) asi como a la "salida" de varios organismos @or ejemplo -4FIP) de este sistema. De esta manera, otro de 10s principios que sustentaban las reformas intentadas, la gesti6n integrada de todos 10s recursos publicos, se vio crecientemente erosionado.

2.28 Este patr6n de grandes avances en la primera mitad de la ultima dkcada y avances limitados e inclusive retrocesos en la segunda, resume la reforma de la administraci6n financiera hasta la crisis econ6mica y fiscal del 2001. Lamentablemente, algunas de las tendencias menos positivas heron reforzadas por la propia crisis. Entre estas tendencias se puede mencionar la continuada centralizaci6n de la administraci6n financiera en el Ministerio de Economia, el consiguiente menor rol e incentivo para una mejor presupuestaci6n dentro de 10s sectores, y la delegaci6n de algunas facultades legislativas en el Ejecutivo, y especialmente en la Jefatura de Gabinete -por ejemplo, la capacidad de modificar la asignaci6n de fondos (de acuerdo a1 organism0 o entre gastos conientes y de capital) o de aumentar el techo presupuestario, dos hnciones expresarnente reservadas para el Congreso por la Ley de Administraci6n Financiera. Tambjen se elevaron 10s techos presupuestarios globales usando decretos de emergencia.51 Entretanto, el espacio de maniobra brindado por la devaluacibn, la salida de la convertibilidad y el aurnento de la recaudaci6n tributaria tuvo el efecto de reducir la presion para impulsar las reformas. Asi, si bien las reformas en la administraci6n financiera heron las que tuvieron la implementation mhs completa y duradera en lo que se refiere a las cinco keas cubiertas, parecen haber alcanzado una parilisis temporaria. Pudieron llegar hasta donde llegaron debido a la fortaleza y visi6n compartida de 10s grupos tkcnicos que las promovian y debido a1 context0 en el que surgieron, que gener6 apoyo para las mismas por parte de las autoridades politicas. No obstante, estos mismos grupos, ya sea por preferencia o a partir de una evaluation realista de las posibilidades, terminaron eligiendo metas mis estrechas e inclusive entonces tuvieron que luchar, no siempre con kxito, para conseguirlas. Consiguieron forzar la adopci6n de una variedad aun mas arnplia de cambios legales y estructurales, per0 heron incapaces o no estuvieron dispuestos a implementarlos en todo el sector public0 y hacia el final del periodo @rincipios del 2004) enfrentaron un cierto retroceso en lo que se refiere a su objetivo central, la macro integration del sistema.

2.29 En lo que hace a las hip6tesis iniciales sobre la forma en la que heron socavadas las reformas, dentro del irea de la administraci6n financiera, evitar el cumplimiento de las medidas

51 Uiia, Bertello y Cogliandro (2005).

aprobadas parece ser el factor clave. La administration financiera h e la que tuvo la mas completa aprobaci6n de las medidas recomendadas por el modelo, mayormente sin alteraciones significativas en su contenido, asi como esfberzos sostenidos para lograr algunos de 10s cambios predichos en la conducta intema de las organizaciones. La adopci6n de otros cambios intemos y la consiguiente concreci6n de 10s impactos extemos se vieron limitados, por un lado, por 10s intereses mas estrechos de poderosos proponentes, y por el otro, por las agendas contrapuestas de 10s politicos a cargo. El apoyo a 10s cambios se disip6 una vez pasada la crisis, obligando a 10s reformistas a volver a una posici6n de minima e inclusive a ceder algo de terreno.

2.30 En lo que hace a1 sistema de control, el modelo establecido por la Ley de Administracibn Financiera parece haber incorporado por lo menos un supuesto invhlido, o quiz& simplemente una falta de previsi6n de 10s pasos 16gicos en 10s procesos recomendados. La falla se encuentra en la nocion de que un sistema de controles previos podia ser facilmente reemplazado por controles intemos integrados en la propia funci6n gerencial. Si bien esto es ciertamente posible, existen algunos detalles faltantes. El disefio de 10s sistemas de control intemo y la falta de introducci6n de cambios legales para responsabilizar a 10s directores de 10s organismos de las acciones tomadas dentro de sus organizaciones opero en contra del cumplimiento de las normas de procedimiento y el desarrollo de una conducta orientada a 10s resultados. El resto del modelo puede haber sido vilido, per0 su implementaci6n se vio socavada de comienzo a fin. El hecho de que las UAI dependieran de la direcci6n del organismo, combinado con la falta de una clara responsabilidad de Csta por el cumplimiento y 10s resultados de su organizacibn, eliminaron todo incentivo para que 10s auditores intemos detectaran 10s problemas. Ademas, las lagunas en el diseiio pusieron significativos limites a su capacidad de exigir el cumplimiento de sus hallazgos. Por ejemplo, no hay sanciones por no cumplir un plazo; no puede exigirse que el responsable del organismo arregle el problema o explique su existencia; no hay posibilidad de que la AGN y la SIGEN achien como querellantes en casos penales.

2.31 Si bien el modelo b&ico formaba parte de la Ley de Administracidn Financiera, promovida por 10s tecnicos reformistas del Ministerio de Economia, este grupo pareci6 perder interks en el sistema de control una vez sancionada la ley. Su patrocinio puede dar cuenta de 10s cambios orghicos b&icos realizados, per0 no garantizo que 10s detalles contenidos en la ley o en la legislaci6n subsiguiente estuvieran alineados con la visi6n inicial. Las reformas del control presentan un claro ejemplo de manipulaci6n del disefio. Los que se oponian a 10s cambios no buscaron impedir la aprobaci6n de la ley per0 se aseguraron de que la versi6n final incorpora sus propios intereses y mitigaron su impact0 mediante modificaciones del detalle. El resultado final desconocio 10s requerimientos necesarios para un control intemo eficaz y 10s principios basicos intemacionalmente reconocidos de neutralidad politica y composici6n profesional de 10s Organos de Fiscalizacion Superior.

2.32 No obstante, las perspectivas para continua las reformas son mejores que en el caso de las tres Areas restantes. La creaci6n de la SIGEN y la AGN ha generado organismos con suficiente poder para impulsar las nuevas agendas. La SIGEN ha avanzado en el establecimiento de normas y principios para la funci6n de auditoria intema y ha realizado algunas investigaciones importantes. Por supuesto, un organismo de auditoria del Poder Ejecutivo es controlado por el Ejecutivo, per0 puede ser importante para asegurar la rendition de cuentas dentro del Poder Ejecutivo. La precondicion para su Cxito es un Ejecutivo interesado en detectar las

malversaciones de las que es el 6ltimo responsable. El Presidente de la Naci6n no necesitaba una ley que aclarara a quiCn se culparia en caso de detectarse tales actos delictivos por otros medios. TambiCn existen indicaciones de que la AGN estS funcionando mejor, apoyhndose en la demanda de mayor rendici6n de cuentas y profesionalismo en el cumplimiento de sus hnciones de auditoria de toda la sociedad.

2.33 Como consecuencia de las limitaciones en 10s sistemas de adrninistraci6n financiera y control, no sorprende que en el sistema de compras y contrataciones 10s logros hayan sido mucho menores y mSs tardios. Los actores politicos y tkcnicos clave en la Secretaria de Hacienda no tenian una herte motivaci6n para impulsar las reformas en esta kea. En el caso de 10s politicos, la reforma de las contrataciones era percibida como una limitaci6n de sus propios poderes. Para 10s tCcnicos, estaba sencillamente demasiado alejada de su meta primordial de lograr el equilibrio fiscal a travb de una mejor informaci6n sobre 10s flujos de recursos y la posibilidad de controlar 10s niveles de gasto. El Congreso carecia de razones para exigir que el Ejecutivo enviara el proyecto de ley dentro del plazo estipulado. h s que ya trabajaban en contrataciones tenian pocos motivos para cambiar el sistema existente, situaci6n que tambikn se daba en el caso de la mayoria de 10s responsables sectoriales que se beneficiaban con las oportunidades que se les brindaban y que, en ausencia de un sistema de control efectivo, no tenian incentivos para abandonar.

2.34 En consecuencia, la promulgaci6n del nuevo rkgimen de compras y contrataciones se demor6 hasta el 2001 y tuvo que ser efectuada a travCs de un decreto presidencial basado en facultades legislativas delegadas. La crisis del 2001 redujo 10s incentivos para adoptar la reglamentaci6n necesaria. En cambio, se utilizaron en su reemplazo las correspondientes a la legislaci6n anterior. 52 La crisis tambiCn desvi6 la atenci6n y probablemente redujo la capacidad y el deseo de dar 10s pasos necesarios para adaptar organizaciones y pricticas orghicas a las nuevas reglas formales. Esto afect6 la institucionalizaci6n del sistema. Si bien se cre6 su organism0 rector, no se lo dot6 de suficiente personal y se lo mantuvo con posibilidades muy limitadas de monitorear o exigir el cumplimiento de las reglas que supervisa. Su transferencia posterior, del Ministerio de Economia a la Jefatura de Gabinete, podria llegar a darle mSs presencia politica, per0 s610 si se satisfacen dos condiciones: que el Jefe de Gabinete decida que es una prioridad y que tenga 10s recursos politicos para hacer10.~~ Entretanto han continuado 10s esherzos para fortalecer las unidades de contrataci6n sectoriales, aunque mhs lentamente, dificultados por el congelamiento de las vacantes y la necesidad de utilizar personal contratado. Finalmente, la crisis econ6mica desalent6 el cumplimiento voluntario de las nuevas reglas y probablemente agrav6 el recurso a las modalidades de contrataci6n irregulares. En consecuencia, la reforma de las contrataciones h e dCbil desde el principio, en gran parte debido a la ausencia de una base de apoyo intema que presionara a favor de cambios reales e inclusive formales. Quiz& una atencicin mis concertada y un mayor seguimiento por parte de 10s proponentes extemos podria haber afectado el curso de 10s acontecimientos, pero inclusive Cstos parecieron

"~sta situation se mantuvo hasta mediados del2005, cuando se redact6 este informe final. 53 Como observa el autor intelectual de este esquema (Makbn, 2004, p. 3) "la actual ubicacion de la oficina central tuvo como proposito darle la reforma de 10s recursos humanos y las contrataciones a la entidad responsable de la "reforma del Estado" .... dejando a1 Ministerio de Econornia la responsabilidad del "nucleo duro" de las reformas en la adrninistracion financiera".

dispuestos a detenerse una vez adoptados 10s cambios legales y estructurales que, en si mismos, no constituian mas que un primer paso.

2.35 Las reformas vinculadas con el sistema de administracibn de recursos humanos carecieron de 10s poderosos incentivos contextuales que impulsaron las reformas de la administraci6n financiera. No se beneficiaron de la inclusi6n en la ley marco, y a1 mismo tiempo enfientaron restricciones resultantes de 10s altos costos politicos y humanos vinculados con 10s cambios en las politicas y practicas de personal. Dos excepciones fueron 10s recortes masivos de empleados en la instancia nacional, como resultado de las reformas estructurales que siguieron a la crisis economics de 1989 y el congelamiento de vacantes impuesto a partir de mediados de 10s 90. Sin embargo, ninguna de estas medidas figuraba como parte del modelo de reforma general, que en cambio si incluia 10s cambios de segunda generaci6n que, a lo sumo, se presumia serian facilitados por este tipo de acciones. Estos cambios, a1 igual que 10s del area de contrataciones, carecian de una base herte de apoyo interno, y sus oportunidades de adquirirla se disiparon cuando el SINAPA dej6 de expandirse. Inclusive en el mejor de 10s casos, la adoption de las reformas recomeadadas y de las medidas adicionales necesarias para asegurar su real implementacibn e impacto en las operaciones internas planteaba enormes costos politicos para sus responsables. Recursos humanos por lo menos tenia una ubicaci6n orghnica, per0 carecia de gran poder real o, a diferencia de la situaci6n en contrataciones, de apoyo externo. En la medida en que el cambio habia sido impulsado por actores externos, dichas presiones mayormente desaparecieron despuks de 10s recortes de personal de principios de 10s 90. Despuks de 1995, las dificultades financieras y la posibilidad de aumentar el numero de personal contratado redujo la resistencia de las autoridades politicas a1 congelamiento de salarios y la contratacion de personal permanente. No obstante, estas mismas medidas fortalecieron la oposici6n de 10s empleados permanentes a toda reforma ulterior (temiendo perder 10s beneficios y 10s derechos restantes) o a la efectiva implementacibn de las medidas ya legalmente instauradas (por la amenaza implicita a la estabilidad laboral). Tambikn redujeron 10s mhrgenes para que 10s reformistas avanzaran en cualquiera de estos sentidos.

2.36 Frente a estas cambiantes circunstancias y la mayor resistencia a sus propuestas, quienes apoyaban la reforma (en esencia la unidad de personal en el ambito de la Jefatura de Gabinete) podrian haber reconsiderado sus tacticas o inclusive su modelo estratkgico. En cambio, en gran parte de la actual decada, continuaron en la misma linea, patrocinando estudios, intentando, hasta ahora sin Cxito, obtener suficiente cooperaci6n de 10s sectores para crew su propio registro de personal y, en a l g h punto, intentando inclusive revivir el experiment0 pre-SINAPA con la creaci6n de un cuerpo de administradores superiores. A1 igual que en el caso de Oficina Nacional de Contrataciones, colocar la gesti6n de recursos humanos en el Ambit0 de la Jefatura de Gabinete podria ser ventajoso, per0 s61o si el Jefe de Gabinete decide impulsar el programa y puede costear el capital politico para hacerlo. A principios del aiio 2004, las probabilidades parecian levess4. A diferencia del hrea de contrataciones, las reformas en recursos humanos han

54 Luego de haber completado el trabajo de campo de este estudio, habia algunos signos de un interes renovado y en la adopcion de diferentes estrategias, focalizandose en la renegociacion de contratos colectivos para incorporar el contenido del marco legal. A h hoy es demasiado pronto, evaluar el Cxito de 10s cambios y en cualquier caso la nueva "aproximacion" es menos m a estrategia diferente que un esfuerzo para: 1 ) mejorar la inforrnacion administrada por la oficina central (ONEP) y 2) implementar m a mayor homogeneidad en el modelo de empleo mixto de hecho. Un modelo estratkgico verdaderamente nuevo deberia considerar 10s dos siguientes pasos - 1 ) de definition de c6mo las diferentes modalidades de empleo pueden concordar con una vision unificada de todas las

perdido credibilidad ante otra fiente de apoyo, la comunidad de donantes externos. Los donantes mismos estan en busqueda de un mejor modelo y en la actualidad son mas proclives a apoyar mejoras focalizadas en las areas e instituciones que son de su mayor interks, o un giro hacia la gestion orientada a resultados, posiblemente con la eliminacion de la estabilidad laboral.

2.37 Por ultimo, con respecto a la transparencia, las reformas son recientes per0 han logrado algunos progresos -por ejemplo la creacion de una Oficina Anticormpcion, la implementacion de un slstema informatizado de declaraciones patrimoniales y la sancion de una ley de etica. Estas tres medidas tuvieron su inicio en 10s dias finales de la Administracion Menem. Fueron motivadas por la creciente critica ciudadana hacia la cormpcion y la demanda de una mayor ~ransparenc~a en las acciones de gobierno. Como se seiialo, todas nacieron con limitaciones, intencionalmente o porque era mas facil promulgar medias medidas frente a la resistencia interna Laicada primer0 en el h b i t o de la Presidencia (corno Oficina Nacional de ~ t i c a Publics), la Oficina Anticormpcion f ie luego transferida a1 Ministerio de Justicia y por lo tanto depende de un organism0 ejecutor para obtener su presupuesto y designar a sus directores. El codigo de etica fue establecido por decreto y, en consecuencia, afecto unicamente a1 Poder Ejecutivo. Si bien la actual ley tiene efectos nacionales, el cumplimiento de sus normas por parte de otras ramas del Estado, asi como en el caso del sistema de declaraciones patrimoniales, es de hecho, voluntario. Algunas otras piezas criticas de legislacion, incluida una ley de libertad de information y una ley sobre conflictos de interes, todavia estaban a la espera de ser aprobadas a mediadm del 2005, y una vez que Sean sancionadas requerirhn mecanismos para asegurar su ejecuclon. 1.a adopcion de otras medidas de transparencia recornendadas siguio siendlo voluntaria y pot- lo tanto sumamente limitada.

2.38 t2si, el impulso para aumentar la transparencia provino mayormente del nivel mas alto de la rama ejecutiva, en respuesta a la demanda ciudadana y posiblemente con alguna presion de 10s donantes externos. El irnpulso del Ejecutivo continua siendo su motor bajo la actual Adminlsiraci6n. Los resultados no constituyen un conjunto bien institucionalizado de practicas y organi7aciones. En cambio, continuan siendo una serie de iniciativas bastante desconectadas, con mayor o rnenor impacto para resolver las quejas de 10s ciudadanos. En la medida en que la transparencia se refiere a mecanismos anticormpcion, la recuperation de la Fiscalia Nacional de Investigaciones Administrativas (FNIA) puede tomarse como otro ejemplo. Sin embargo, la FNIA tambiCn es pequefia y carece del personal y otros recursos para hacer fiente a su sustancial mandato Podria pensarse que este conjunto de medidas mas bien ad hoc, impulsadas por una presion ciudadana continua, podrian ser suficientes para expandir su impacto colectivo. Para que esto suceda, quienes las apoyan tambikn tendrian que superar la resistencia de 10s empleados publicos que ven en las politicas de transparencia un tip0 de control punitivo rrias que una leg1iimir,aci6n de sus acciones frente a la sociedad. Dado que una de las Leas de preocupacion primordial de 10s ciudadanos es la de las contrataciones, tambien se necesitaria una mayor coordinaci6n con la misma y mayores avances de las reformas en esta kea.

2.39 En resumen, como lo sugiere la historia politica de 10s cinco componentes de la reforma, este es un proceso altamente politico. Las acciones tienen mayores probabilidades de prosperar c~ iando wrt precipitadas por una crisis visible y cuando quienes las apoyan tienein verdadero

necesidades presentes y futuras y 10s medios para satisfacerlas, y 2) 10s medios encontrados para convertir esa vision en un hecho.

poder y una vision clara de lo que pueden lograr en el corto plazo. Sin embargo, 10s cambios mas fundamentales requieren tiempo, y esto plantea un dilema inclusive para las reformas mas exitosas. Una vez que han ayudado a resolver la crisis inmediata, inevitablemente se pierde el impetu. Con la excepcion del componente de recursos humanos, donde 10s objetivos pueden sencillamente haber quedado desfasados en el tiempo, las metas del modelo son todavia razonables. Sin embargo, la expectativa de que unos pocos cambios focalizados puedan producir un conjunto completo de resultados subsiguientes es, sencillamente, poco realista. Las fuentes de resistencia y 10s intereses de corto plazo son demasiado fuertes. Asi, la pregunta es si puede lograrse y corn0 una reforma m h completa, tema que se aborda a continuacion y en el capitulo final.

Desafios restantes y prbximos pasos

2.40 Esta seccion se centra en lo que queda pendiente en la prosecuci6n de 10s objetivos bisicos de las reformas, que continua siendo una parte importante de la agenda emergente de reformas del sector publico. Es poco lo que ofrece en cuanto a como lograrlo, es decir, de quC manera superar 10s mismos tipos de resistencia y circunstancias adversas que obstruyeron 10s esfuerzos anteriores. Si proporciona algunas indicaciones respecto de la direccion general en la que podria orientarse el proceso de reforma para superar las falencias que se enfrentaron en 10s primeros intentos de cambio. En el interin, la identificacibn de conecciones sustantivas y brechas remanentes brinda una agenda concreta para el futuro de corto a mediano plazo.

2.41 Administration financiers: En esta hrea, la agenda tiene dos ejes principales: (i) evitar el retroceso, inclusive de 10s avances iniciales; y (ii) la plena y eficaz implementacion de medidas destinadas a mejorar la calidad del gasto y vincularlo con objetivos plurianuales priorizados a nivel de sistema. Ninguna de las dos cosas sera facil. Como ya se explico, 10s primeros avances estuvieron fuertemente condicionados por la crisis de 10s fines de 10s 80 y principios de 10s 90, y una vez que b t a se hub0 disipado, comenzo a desaparecer el apoyo a1 programa del Ministerio de Economia. En lo que hace a la agenda adicional, sus objetivos nunca gozaron de un fuerte apoyo, y Cste desaparecio durante la segunda crisis, ademas de estar erosionada, en alguna medida, por la tension inherente entre 10s tres niveles de gestion presupuestaria (solvencia, eficacia, y eficiencia fiscal) y el claro Cnfasis puesto por el Ministerio de Economia en el primer nivel. En este caso, el verdadero desafio es de quC manera el equipo central del Ministerio de Economia puede promover cambios en el mediano o inclusive el corto plazo, cambios que reducirin el poder del Ministerio en relacion con otros factores (es decir, 10s sectores y el Congreso) y que pueden percibirse como peligrosos para sus metas primarias.

Si bien muchos de 10s cambios formales introducidos parecian estar dirigidos a mejorar la eficiencia, costo eficacia y orientacion a 10s resultados de la accion de gobierno, en gran medida se 10s ignoro por las razones antes analizadas. En consecuencia, a pesar de la baja prioridad que les otorgo el equipo del Ministerio de Economia, ya existe un marco para impulsarlos. Para que esto suceda, parte del control que ejerce el Ministerio de Economia, estrecharnente centralizado pero en definitiva contraproducente, tendra que ser revertido. Sera necesario da le a las instituciones sectoriales una mayor libertad respecto de su propia programacion, especificacion de resultados y asignacion de recursos, siempre dentro de 10s partimetros financieros y 10s techos fijados por el Ministerio de Economia y las prioridades establecidas por la Jefatura de Gabinete. En resumen, esto implica un

retorno a1 principio inicial de formulaci6n centralizada de politicas y normas y ejecuci6n descentralizada.

En conjunci6n con esto, y para evitar un mayor desorden, el Ministerio de Economia y 10s distintos sectores deberin establecer procedimientos para la formulaci611, informaci6n y evaluaci6n de indicadores de resultados a nivel de programa, para evaluar la eficiencia del gasto, y para vincular el gasto con la formulaci6n presupuestaria y la programacion plurianual. Estos indicadores y medidas tambikn deberin ser incorporados en todas las dimensiones del sistema de control y difundidos para que el public0 pueda evaluar la calidad de uso de 10s recursos.

Parece necesaria una mejor especificacion y operacionalizaci6n de 10s roles del Ministerio de Economia y la Jefatura de Gabinete en la fijaci6n y aplicacion de la politica macroecon6mica y las prioridades sustantivas en cuanto ambas de relacionan con el proceso presupuestario. El actual marco parece otorgar a1 Ministerio de Economia la responsabilidad en el primer caso y a la Jefatura de Gabinete en el segundo, per0 en realidad, existe una superposici6n y competencia entre ambos.

Tambikn existe margen para una ulterior simplificaci6n y racionalizaci6n de 10s procesos de formulacion y ejecuci6n presupuestaria, y del sistema para el establecimiento de cupos presupuestarios. En su estructura actual, ambos son excesivamente rigidos y complejos, lo que promueve las respuestas negativas, que van desde 10s esfuerzos por soslayar el sistema hasta las decisiones arbitrarias a nivel sectorial en cuanto a la aplicaci6n efectiva de 10s recursos. Tambikn favorecen la tendencia a tratar a1 presupuesto preliminar como una mera operaci6n formal, sin verdadero efecto sobre 10s gastos o prioridades reales. Nuevamente, para disefiar y efectuar cambios en esta hrea seria beneficiosa una relaci6n de mayor cooperaci6n entre el Ministerio de Economia y 10s distintos sectores, para evitar reforzar el actual sistema de aparente cumplimiento sectorial de las normas fijadas por el Ministerio de Economia.

Si bien 10s cambios anteriores pueden ayudar a mitigar el crecimiento del gasto extrapresupuestario (fondos fiduciarios y otras entidades que han escapado del sistema integrado) hasta que esto ocurra sera necesario revisar y mejorar las normas para su constituci6n, adrninistraci6n, control interno, evaluaci6n y auditoria. Un paso en esta direcci6n es la Ley de Solvencia Fiscal del 2004 que estipulaba que, a partir del 2007, el presupuesto public0 nacional autorizari todos 10s gastos y recursos publicos incluyendo 10s de 10s organismos descentralizados y fondos fiduciarios y tambiCil contendr6 informaci6n sobre 10s gastos y recursos de entidades autirquicas, institutes, sociedades y empresas estatales no financieras o de entidades que no estCn sometidas a las reglas generales de ejecuci6n presupuestaria.

Se podria pensar en fortalecer a las Comisiones de Presupuesto y Finanzas de ambas Cha ra s del Congreso y la Comisi6n Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas a fin de que puedan participar de manera m h eficaz en la aprobaci6n del presupuesto y el control de su ejecuci6n.

2.42 Control: Los cambios estructurales y juridicos crearon un marco razonable, per0 su desempefio real se vio restringido por defectos en las reglas formales y una implementacibn

incompleta. Tarde o temprano se necesitara corregir las deficiencias legales, per0 su impact0 tambikn sera limitado a menos que mejore la implementacion.

Primero debe efectuarse la integracion de 10s controles internos en la hncion de gestion. En este sentido, uno de 10s pasos miis importantes involucra cambios legales, con sanciones y monitoreo efectivos, para asignar la responsabilidad de las deficiencias a quien este a cargo de cada oficina y organizacion. Esta responsabilidad tambien fortalecera la eficacia de 10s controles externos, a1 igual que el establecimiento de plazos claros para responder a 10s informes y sanciones por incumplimiento.

El sistema de control necesita estar mejor integrado, en todos sus aspectos, con un proceso presupuestario que asigne recursos en base a1 planeamiento, objetivos priorizados y resultados mensurables. En el mediano plazo, la auditoria externa podria hacer mayor Cnfasis en estos aspectos, dejando el cumplimiento rutinario de las normas legales y contables en manos del sistema interno integrado. Se realizarian auditorias concomitantes como forma de responder a las sospechas de malversaci6n grave.

En la medida en que 10s organismos externos se concentren en 10s controles internos integrados, podrian evaluar la suficiencia de 10s sistemas instaurados en cada organismo, sin intentar duplicar sus funciones.

La eficacia de 10s distintos organismos de fiscalizaci6n (UAI, SIGEN y AGN) se ve restringida por un diseiio deficiente que podria mejorarse. En lo que hace a las UAI, podria reducirse su actual dependencia de 10s responsables sectoriales, o se podria aurnentar de manera radical la responsabilidad de 10s jefes sectoriales frente a 10s problemas detectados por la AGN o la S I G E N . ~ ~ La AGN enfrenta el desafio de aumentar su autonomia con respecto a1 proceso politico. Existen seiiales de que una cultura interna crecientemente profesionalizada podria ayudar en este sentido. Tambien podria considerarse una mayor despolitizacion del nombramiento del titular de la SIGEN, si bien esto puede ser menos critico. Para 10s tres tipos de entidades de fiscalizaci6n, existe la clara necesidad de un mayor cumplimiento de las reglas formales referidas a calificaciones y experiencia de directores y personal. Sea cual here el aporte politico a su designacion, como minimo podrian estar calificados para ocupar sus cargos. La actual politica de dihsi6n de 10s informes de auditoria de la AGN no observa las indicaciones de la Ley de Adrninistracion Financiera. ~ s t a requiere la aprobaci6n previa por parte de la Cornision Conjunta, per0 dado que dicha aprobacion rara vez se ha obtenido, el actual liderazgo de la AGN no la ha esperado antes de dar a publicidad 10s informes. Una solution intermedia podria ser modificar la ley para eliminar la aprobacion previa, o indicar que si la Cornision no se expide en un plazo razonable, la AGN puede proceder a la publicacion.

2.43 Compras y contrataciones: Los pasos que se requieren aqui son sustanciales y puede pensarse que so10 s e r h tornados con una participation considerable de 10s grupos empresarios

" Existe un debate continuo entre 10s expertos en cuanto a cull de las opciones es d s eficaz. Este estudio solo puede hacer notar culles son las condiciones que aparentemente se requieren para que cualquiera de estas opciones b c i o n e .

(que consideran que las actuales practicas perjudican su posibilidad de obtener contratos publicos) y la sociedad civil.

Para la Oficina Nacional de Contrataciones (NCO) y las unidades descentralizadas de contrataciones seria beneficioso el fortalecimiento institucional con la adici6n de personal, capacitacion y recursos. Los donantes podrian ayudar mediante prkstamos y asistencia tkcnica.

Se podn'an hacer cumplir las reglas sobre la preparaci6n y publicaci6n de 10s planes anuales de contrataciones y se podrian identificar y eliminar 10s impedimentos para utilizarlos como guia de las compras efectivas.

Se podria fortalecer el enlace entre el sistema de contrataci6n y el SIDIF mediante la incorporaci6n de planes anuales de compras e informaci6n sobre su implementacibn.

Los procedimientos de contrataci6n requieren una mayor simplificaci6n (es decir, la supresi6n de 10s t rh i tes y permisos innecesarios) para facilitar su cumplimiento. Los mecanismos tales como la lista de precios testigo y el registro de proveedores deben ser verificados en cuanto a su exactitud, utilidad e impacto real.

Podrian otorgarse a la NCO 10s recursos y capacidades necesarios para evaluar la eficacia del nuevo sistema, por ejemplo haciendo un seguimiento del numero y valor de procedimientos competitivos en contraposici6n con "regimenes excepcionales", o el nhnero de proveedores que participa en las contrataciones.

2.44 Gestidn de Recursos Humanos: Como ya se observ6, uno de 10s principales problemas es la falla para modificar el modelo inicial - construir un simple sistema de empleo publico vitalicio y desarrollo de camera predecible-, cuando las tendencias actuales, en Argentina y demas lugares, son muy diferentes. Posiblemente el modelo pueda a h hcionar, si bien es dificil identificar una base de apoyo para cualquiera de sus tkrminos, except0 en lo que hace a estabilidad laboral. Actualmente, Argentina tiene de hecho un sistema de empleo public0 mixto, per0 carece de una estrategia explicita que permita mejores desarrollos. Mhs alla del corto plazo, 10s pasos siguientes, varios de 10s cuales se implementaron una vez finalizado el presente trabajo, ayudarian a desarrollar esta estrategia.

Seria importante que se le otorgara la mis alta prioridad a la creaci6n de una base de datos h i c a y legajos de personal estandarizados para todos 10s empleados publicos. En conjunci6n con el sistema de transparencia, podria considerarse la publicaci6n del listado.

Los principios y procesos establecidos en la Ley Marco de Empleo Publico y la Ley sobre Convenciones Colectivas de Trabajo para el Sector Publico podrian incorporarse mis activamente en la prhctica actual.

Podrian incrementarse 10s esfuerzos para consolidar algunos de 10s numerosos regimenes laborales diferentes que actualmente se aplican en el sector publico, o para asegurar una mayor consistencia (entre 10s mismos y con las dos leyes basicas sefialadas) en su tratamiento de las hc iones basicas de seleccibn, contratacibn, desamollo de camera, remuneraci6n, capacitacibn, y evaluaci6n de desempefio.

Podrian aplicarse principios similares para todos 10s empleados contratados. Ademas, cualquier estrategia global deberia focalizarse en una mejor definici6n de c6mo 10s

contratos individuales se insertan en la planificacion general de recursos humanos. Es importante, asegurarse que el sistema de contratacion individual no sea abusado, per0 un efectivo modelo mixto tambien requiere una definicion mas estrategica de donde seran aplicadas las diferentes modalidades de contratacion de personal. .

Se podria prestar especial atencion a la profesionalizacion del personal de las oficitias que fiscalizan 10s sistemas administrativos transversales, las unidades descentraiizadas que manejan estas fbnciones a nivel ministerial o inferior, y que trabajan eri Ics i:ntcs regulatorios.

2.45 Transparencia: La demanda ciudadana de contar con mayor informacion, asi colno la prioridad dada por la actual administracion a esta hrea como uno de 10s pilares de sus reformas de gobernanza podrian brindar un considerable impulso para lograr mayores avances. En este sentido, 10s principales desafios son cambiar el actual enfoque ad hoc para pasar a una estrategia mejor desarrollada y un conjunto de prioridades para fortalecer la capacidad operativa y de aplicacion de las oficinas que llevan a cab0 actividades relevantes. Podria instaurarse un proceso para monitorear y evaluar la eficacia de 10s mecanismos adoptados, no solo en lo que se refiere a su impact0 para dar mayor transparencia a las operaciones del Gobierno sino tambikn en 10s objetivos de alentar una mayor participation en la formulacion de politicas y el monitoreo y control de la cormpcion y otras practicas abusivas.

Es necesario el fortalecimiento de la Oficina Anticormpcion en funciones claves tales como: su trabajo de diagnostic0 sobre practicas vulnerables; la convocatoria u la sociedad civil y otras asociaciones para discutir e impulsar 10s cambios necesarios; responder a las preguntas de la ciudadania y 10s empleados publicos en relacion a las leyes sobre Ctica y actos comptos; creacion de unidades de ktica en el Ejecutivo y otras ramas del gobierno a nivel nacional y provincial; uso de las declaraciones patrimoniales para prevenir y detectar conflictos de interes y cargos "incompatibles"; y monitoreo de !as normas, una vez que Sean establecidas, sobre empleo a1 abandonar la funcion pilblica. Ademas de :n6s

1 . ~ 3 0 ;? otras recursos y personal, la eficacia de la Oficina Anticormpcion dependerjl del ac .- bases de datos publicos. Tarnbien se sugiere introducir medidas para aumentnr la independencia de la OEcina, incluida una mayor autonomia en el ambito del Poder Ejecutivo. Su director podria tener un cargo de mayor duracion y se podn'an modificar las normas para su designacion.

En lo que se refiere a actividades anticompcion, podn'an tomarse medidas sirnjlares en otras entidades que trabajan en estas areas, y alentar una mayor coordinacicin de sus esfberzos.

Se requieren avances en el uso y publication de las declaraciones patrimoniales en todas las ramas del gobierno y, de ser posible, se las podn'a alentar a adoptar el sislema automatizado desarrollado por el Ejecutivo.

En anticipacion de la sancion de una Ley de Acceso a la Informacion, podria designarse o crearse un organismo/organismos para orientar su implernentacion. Resta deteminar de quk manera se publicara la informacion, en quC forma, dentro de quC plazos, y con quC restricciones, si las hubiera, a1 acceso. Se puede diseiiar un mecanismo (el Tnstituto Federal de Acceso a la Informaci6n (IFAI) de Mexico, es un ejemplo interesante) para resolver conflictos cuando 10s organismos se rehusen a dar cumplirniento. Tamhien

podria haber normas y sanciones para el incumplimiento de otras disposiciones. Si bien en la Jefatura de Gabinete se ha designado a un fimcionario para supervisar las politicas de informaci611,los esfuerzos de una persona no s e r h suficientes.

Podrian encontrarse medios para alentar el mejor desanollo y mayor adopcion de 10s mecanismos para informar a la ciudadania sobre (i) ejecuci6n presupuestaria; (ii) resultado de las acciones de gobiemo; (iii) contrataciones anunciadas, en curso y completadas; (iv) mayor participacidn en actividades tales como la formulaci6n de pliegos de licitacibn, propuestas legislativas y grandes obras publicas. Un obstaculo obvio en este punto es la falta de una oficina que supervise estos avances. La oficina de informaci6n antes sugerida podria ser un candidato logico, per0 solamente si se incrementa su capacidad.

1

2.46 No deberia perderse de vista una de las principales lecciones de las anteriores reformas de segunda generaci6n: que no es suficiente apoyarse en el impacto de las nuevas leyes y estructuras. Tambitn deben tenerse en cuenta otras lecciones, incluyendo las muchas maneras en las que puede socavarse la implementaci611, la necesidad de cultivar un apoyo temprano y creciente y la comprensi6n de 10s objetivos ultimos (para que nadie crea que tstos se logran sencillamente con la sanci6n de una ley). Ademis, introducir cambios solarnente cuando lo exige una crisis puede ser una f6rmula para el fiacaso, ya que puede llevar a tomar atajos indeseables y ademis a perder el empuje una vez que la crisis parece resuelta. Ademis de estas lecciones, 10s hallazgos tambitn sugieren una serie de nuevas thcticas y estrategias que podrian introducirse para aumentar las probabilidades de lograr un progreso mis ripido y satisfactorio a1 enfientar 10s desafios restantes. Si bien 110 alcanzan a conformar una soluci6n a 10s dilemas antes planteados, seiialan algunas altemativas para superar las fuentes habituales de resistencia y dejar atris un modelo que supone que el curso de 10s acontecimientos es automitico, lo cual es ilusorio.

La adopci6n de nuevas medidas y normas formales podria estar basada en una consideraci6n mis en profundidad de 10s incentivos conductuales de 10s diferentes actores involucrados en el proceso de cambio: politicos que e s t h dentro y fuera del Gobiemo, fimcionarios publicos, sindicatos y trabajadores del sector publico, empleados contratados o quienes aspiran a dichos contratos, y organizaciones de la sociedad civil. Un proceso incremental per0 continuado destinado a mejorar el desempeiio del Gobiemo necesariamente afecta el marco institucional dentro del que dichos actores persiguen sus agendas formales e informales. En consecuencia, seria beneficioso tener en cuenta adecuadamente sus incentivos para que acepten las medidas iniciales y adoptar 10s carnbios consiguientes como un primer paso para alentar un mayor nivel de cooperaci6n con 10s prop6sitos de la reforma. Las reformas siempre implican ganadores y perdedores, per0 a1 identificar quitn es quien, se pueden presentar maneras de disminuir o neutralizar la resistencia dando mejores explicaciones, eliminando algunos elementos menos necesarios per0 mis inherentemente amenazadores o agregando recompensas compensatorias. Esto ocurri6 de manera no intencionada cuando la oposici6n politica a1 congelamiento de vacantes y salarios se redujo a1 aumentar la posibilidad de usar 10s contratos -un remedio que si bien fue introducido intencionalmente tambitn puede haber sido destinado a evitar 10s abusos. Estas recomendaciones son particularmente importantes para el tratamiento de 10s asuntos pendientes en 10s cinco sistemas.

Ademas, es deseable un enfoque mas integral de las reformas de 10s distintos sistemas administrativos basado en una mejor comprension de sus relaciones mutuas. Existen muchas instancias en las que 10s esfierzos por impulsar reformas en determinado sistema administrative no conseguirh avanzar sino se producen cambios en uno o mhs de 10s otros sistemas. Los problemas en la administracion de recursos humanos, por ejemplo, afectan a todos demas sistemas porque impiden (inclusive en la propia kea de recursos humanos) el fortalecimiento de las oficinas centrales y sectoriales. Los cambios pendientes en la administracion financiera tendran limitado impacto sin mejoras en 10s sistemas de contratacion y control. Otra ventaja adicional de trabajar dentro de un marco integrado es su potencial para abordar algunos de 10s problemas de incentivos. Los presupuestos por resultados o el uso de planes de compras pueden ser tornados mas en serio si las entidades fiscalizadoras 10s incluyen en sus auditorias. La misma medida podria impulsar un mayor cuidado en la contratacion de personal. A medida que quienes e s t h a cargo de cada sistema vayan comprendiendo las interconexiones, tambikn pueden proporcionar apoyo para las reformas en otras keas.

De 10s dos comentarios anteriores, se desprende que quizas seria posible introducir un enfoque que integre 10s patrones informales de conducta y sus incentivos en el diseiio detallado de las nuevas medidas o programas, para alentar su impacto posterior en las operaciones reales. Esta tactica podria funcionar a dos niveles: uno destinado a superar las acciones menos deseables, a1 suprimir algunos de 10s incentivos para su practica, y la segunda, buscando maneras de usar las estructuras de incentivos existentes para alentar la adopcibn de conductas diferentes. Si antes de introducir reformas, no se tiene esta comprension de como 10s actores se conducen y por quk, el potencial de modification de dichas conductas es incierto.

Finalmente, a1 margen de en quk medida se correspondia con las mejoras efectivas, una herrarnienta como la matriz usada para este analisis tambikn podria aplicarse para el monitoreo y evaluation de 10s resultados de las reformas. Elaborada como una primera etapa de la reforma, obligm'a a 10s gerentes a especificar la secuencia de cambios anticipados, y por lo tanto les recordaria la necesidad de ir mas alli de la adoption formal de leyes. TambiCn les ayudm'a a identificar donde no se e s t h produciendo 10s cambios previstos, inclusive a1 cab0 de esfierzos para impulsar la implementacion, alertandolos de 10s puntos en 10s que puede requerirse una mayor atencion a un cambio de tacticas. Finalmente, tambikn podria ayudar a generar un mayor interb por las reformas y apoyo para su plena implementacion. Cuando 10s de adentro y 10s de afbera comprendan las razones del cambio y de quk manera se vincula con objetivos que para ellos Sean intrinsecamente mhs interesantes que un nuevo conjunto de reglas, es posible que comiencen a asignarle una mayor importancia y a creer que es verdaderamente posible lograr la meta filtima de mejorar el desempefio.

CAPITULO 111: A N ~ I S I S COMPARATIVO DE LA INSTANCIA PROVINCIAL

Anhlisis general de las 24 jurisdicciones y estudio de casos de las provincias de Buenos Aires, Cbrdoba, La Pampa, Salta, Santa Fe y Tucumhn

3.1 En el presente capitulo se resurnen 10s hallazgos de la investigaci6n realizada en las veintitrts provincias argentinas y la Ciudad de Buenos Aires. Nuevamente, la investigacion abarca el period0 1990-2003, auilque en el seguimiento de 10s resultados tambitn se han considerado 10s cambios ocunidos hasta mayo de 2004. El trabajo de campo se dividio en dos etapas. En la etapa inicial, 10s equipos de investigaci6n recopilaron datos de las veinticuatro jurisdicciones para evaluar 10s avances respecto de las medidas de reforma recomendadas y 10s cambios anticipados en 10s procesos intemos y 10s resultados extemos. En la segunda etapa, 10s equipos de investigacion acotaron su trabajo a seis provincias. Esto permiti6 concentrarse mas intensamente en 10s cinco sistemas administrativos, asi como tambitn en las explicaciones de las diferencias registradas en la aplicaci6n y 10s resultados del modelo de reforma. La mayor parte del analisis que presentamos a continuaci6n esta basado en 10s hallazgos de la segunda etapa. Los resultados correspondientes a la primera etapa, de caracter global, que por cuestiones de necesidad debi6 realizarse en un plazo muy corto y presenta gran cantidad de lagunas, aparecen en forma resumida en la Tabla 3.1. Esta tabla se basa en 10s informes preparados por 10s equipos de investigaci6n y la lista de verification elaborada para la interpretacibn de 10s resultados. En 10s casos en 10s que no se contaba con information suficiente como para dar un puntaje definitivo, se utiliz6 " N D (es decir, "No Disponible"). En la matriz del Anexo 1 se presenta una explicaci6n mas exhaustiva de 10s tres niveles de avance de la reforma estudiados (adopcion de las medidas recomendadas, cambios en 10s procesos intemos y resultados mejorados).

3.2 I..:ls rc~nicings individuales se presentan de manera consolidada en la Tabla 3.2. Tal como surge de drn?as tablas, 10s mayores progresos de las provincias se registran en la reforma de sus sistemas de administration financiera, donde el 54% habia adoptado algunas de las medidas recomerndmas. De estas medidas adoptadas, las mas importantes heron la promulgation de la Ley de A~~ministracion Financiers y la creacion de un SIAF (adoptado por el 66%). Respecto de 10s carnbros en los procesos internos, estos recikn estan comenzando, siendo 10s mas notables aquc!lns q i i t afectan el proceso de formulaci6n del presupuesto y la mejor integration de 10s subsis:e-r~is 5n'mcieros. Sobre la base de estos cambios, el 50% de las provincias registro mejoras parcrales en 10s resultados -por ejemplo, reducci6n de la brecha entre las a~i~paciones del presirp:resto oficlal y el gasto real, o reducciones en la deuda flotante.

3.3 Fn e! Srea de control, se observ6 una cantidad de avances mucho menor. S610 el 25% de las ~ ~ C Y . ; T ~ C T F : ai,?op:0 !a totalidad de las medidas recomendadas, el 54% no experiment6 cambios en los prnredimientas intemos y el 42% no registr6 mejoras en 10s resultados. El 46% de las provincias que adoptaron 10s cambios juridicos y estructurales relevantes en forma total o parci:i!., rcqi.s~-6 sierto progreso en relacion con la implementacion de 10s controles internos concsn-rit~trt:;:;. Is inte~~acibn de btos a la hnci6n de gesti6n y la eliminaci6n simultanea de 10s controles extcmos previos, asi como tambikn respecto de la iniciacibn de un proceso para interconectar 1-1 sistema de control con el de administraci6n financiera.

3.4 I3e nxaslera similar a1 Area de control, el area de compras registra tambikn un avance lento Sbio el 13% de las provincias habian adoptado todas las medidas recomendadas, y por lo menos el 83% no habia modificado las operaciones internas, por ejemplo reduciendo el porcentaje de compras efectuadas bajo regimenes de excepci6n. No resulta sorprendente, entonces, que se hayan registrado pocas mejoras en 10s resultados. Entre las medidas recomendadas yue mas con16nmente se adoptaron en forma parcial cabe mencionar la introducclon de bases de datos de proveedores y precios testigo. Dieciocho provincias adoptaron estas meri~das y 12 incorporaron TIC, pri~lcipalmente Internet, en sus procesos de compras. Cabe menclonar q:acA la gestion de la informacion era tan deficiente que en el 63% de las provincias h e imp~s\blc dererminar si efectivamente se habian producido mejoras en 10s resultados, espec*alrl:cnte el: irt:ds tales como la cantidad de recursos judiciales presentados o menores prec~os p;:i<ndr)., ,sol bienes y servicios estandar.

3.5 E)r! ;nater;,a de recursos humanos, la mayoria de las provincias (71%) adopt6 total o parcialnacmlte las medidas recomendadas, per0 no avanzaron demasiado con las medidas subsjg~iienies. Las inas ampliamente adoptadas heron la sancion de una ley marco para regular el emp!eo p:ih!ico y el nombramiento de empleados de planta permanente. Asimismo, rnas de la mitad de las pr,ol>.incias adoptaron un sistema estandarizado de legajos del personal (legajo h i c o ) )I una basc d!. (!-3tc!s ::lnica para todos 10s empleados publicos, a la vez que present.aron una partid:: :;r\larisi 4:or.solitiada en el presupuesto public0 que abarca todas las modalidades de contrataci0r ;le personal. Sin embargo, solo el 8% de las provincias mostraron sefiales de progreso en c.t:.os cambios relacionados con 10s procedimientos. Igual nivel muestra el porcentaje de pr;lvi~!ciii~ qile registraron mejores resultados @or ej. una mayor calidad profesional de 10s empleados ~?rii!lroc, rpienor rotacion de personal con 10s cambios de administracibn, y mejor imagen pCb:i,:;i).

5 1

3.6 La mayoria de las provincias, alrededor del 75%, adoptaron total o parcialmente las medidas recomendadas en el Area de transparencia, per0 no efectuaron cambios significativos en 10s procesos internos o 10s resultados. Las medidas adoptadas con mayor fiecuencia heron la creacion de sitios web para difhdir informacibn de cada ministerio y la presentacion de declaraciones patrimoniales.56 Tambikn se adoptaron, aunque en menor grado, medidas @or ej. publicaci6n en Internet) para aumentar la transparencia de las compras. Sin embargo, el nivel de carnbio real de las operaciones intemas f ie mucho menor, con un 83% de las provincias sin registrar progreso alguno. Dada la falta de informacion disponible f ie imposible clasificar a1 70% de las provincias en lo que respecta a mejoras en 10s resultados. En 10s casos en 10s que si se dispuso de informacion, ksta revelaba que el 25% de las provincias no habia efectuado cambios.

Tabla 3.2 Adopcihn de Reformas en las 24 Provincias, desde 1990 a principios de 2004

(el porcentaje se refiere a la proporcihn de las provincias en cada categoria)

Fuenre: Personal del Banco Mundial.

3.7 Las limitaciones, tanto de tiempo como de otra indole, no permitieron realizar un mayor antilisis de las veinticuatro jurisdicciones -especialmente en lo que respecta a la identification de 10s factores endogenos (internos a1 modelo) y exogenos, responsables de las deficiencias en la trayectoria predicha del modelo. No obstante, pueden realizarse 10s siguientes comentarios de carhcter general:

Las reformas provinciales por lo general comenzaron mucho m& tarde que las reformas a nivel nacional y, por lo tanto, 10s avances, incluso respecto de la adopcion de 10s cambios juridicos y estructurales recomendados, distan de ser completos.

56 En muchos casos, las declaraciones patrimoniales no eran nuevas, sino que, a1 igual que lo sucedido en el plano nacional antes de las reformas, se las recopil6 per0 no se las analizo (salvo por requerimiento judicial) y tampoco se las pus0 a disposici6n del p~iblico.

A1 igual que a nivel nacional, hub0 una tendencia a introducir en primer lugar las reformas en el sistema de administration financiera, mientras que las correspondientes a otras heas quedaron bastante rezagadas y, en algunos casos, ni siquiera comenzaron.

Ninguna provincia habia avanzado tanto como el Ejecutivo nacional en todas las heas, ni siquiera en a l g h hrea en particular. Aquellas que habian avanzado miis tenian lma mayor probabilidad de haber producido algunos de 10s cambios internos y 10s resultados pronosticados.

No obstante, algunas provincias parecian haber alcanzado 10s resultados deseados por medios alternatives. Resumiendo, representaban desvios positivos respecto del modelo.

Entre las resticciones para la aplicaci6n del modelo, en especial per0 no en forma exclusiva, en el hea de control, cabe mencionar la protecci6n constitucional de varias organizaciones y procedimientos.

3.8 A pesar de que 10s equipos de investigacion prepararon exhaustivos informes de la primera etapa del ejercicio, no nos extenderemos aqui en su analisis. No obstante, cabe resaltar que 10s hallazgos de esa primera etapa heron 10s que motivaron el anilisis de la segunda etapa y ayudaron a identificar las hreas y las provincias en las que se centraria este 6ltimo.

Descripcidn de la segunda etapa de investigacidn de la instancia provincial

3.9 Para seleccionar las seis provincias (Buenos Aires, Cordoba, La Pampa, Salta, Santa Fe y Tucuman) incluidas en la segunda etapa de la investigacion se utiliz6 una combinaci6n de criterios. En primer lugar, se tuvo en cuenta el nivel de desanollo socioecon6mico, con el proposito de que 10s resultados heran mSls representativos. De este modo, se incluyeron provincias con un alto nivel de desarrollo socioecon6mico (Buenos Aires, Cordoba y Santa Fe), una provincia relativamente rica con baja densidad poblacional (La Pampa) y dos provincias en una fase intermedia de desanollo (Tucumh y ~a l t a ) .~ ' Dados 10s fines del estudio, se decidi6 dejar de lado a provincias muy pobres y subdesarrolladas (ya que, evidentemente, es muy poco lo que habia sucedido en ellas) y por tener estas menor relevancia (por razones de tamailo, impact0 econ6mic0, etc.) en el proyecto de reforma general.

3.10 Un segundo conjunto de criterios, basado en el trabajo realizado en la primera etapa, comprendia el nivel de implementacidn del modelo, tanto en t h i n o s de adopcion de las medidas recomendadas como de 10s resultados alcanzados en todos 10s sistemas analizados. En este caso, la seleccion se hizo de manera que las provincias representaran cuatro categorias: (1) provincias que adoptaron las medidas y alcanzaron 10s resultados esperados; (2) provincias que adoptaron las medidas per0 que no alcanzaron 10s resultados esperados; (3) provincias que no adoptaron las medidas recomendadas per0 si obtuvieron 10s resultados esperados; y (4) provincias que no adoptaron las medidas recomendadas y que tampoco lograron 10s resultados esperados.

57 La clasificaci6n se realiz6 en base a1 sistema de Nuiiez Miiiana (1994).

Tabla 3.3. Representaci6n esquemsltica de las cuatro trayectorias de reforma Resultados esperados

Fuente: Banco Mundial.

3.1 1 Una vez seleccionadas las provincias y las heas de Cnfasis, 10s equipos de investigacion recopilaron datos adicionales de acuerdo con 10s criterios planteados en el Capitulo 1 y en el anexo sobre la metodologia de la investigacion, analizando en mayor detalle 10s desarrollos producidos en 10s cinco sistemas. Esto permitid una mejor comprension comparativa de la implementaci6n de las medidas recomendadas, de 10s cambios internos producidos y de 10s resultados alcanzados en cada provincia, de 10s factores que inciden en cada una, y de las razones de las diferencias y las similitudes. Los equipos se valieron de 10s informes provinciales ya elaborados y agregaron material suplementario, s e w fuera nece~ar io .~~

Medidas recomendadas e implementaci6n de 10s cambios esperados en 10s Drocesos internos

3.12 El resto del analisis est6 estructurado en cuatro secciones. La primera ofrece un anilisis comparativo mas detallado de las seis provincias, centrhdose en 10s avances de cada sistema en lo que respecta a la adopcion de las medidas recomendadas y el logo de 10s resultados internos y externos. TambiCn comienza a explicar las diferencias, identificando lagunas en la implementacion. En la segunda secci6n se analizan las interacciones entre 10s cinco sistemas, como clave para entender sus avances individuales y colectivos, y su grado de coincidencia con las predicciones del modelo basadas en las cuatro trayectorias representadas en la tabla 3.3. La tercera seccion mira mas a116 de 10s factores endogenos, considerando ya las diferencias contextuales que afectan 10s cinco grupos de reformas, haciendo especial hincapib en el context0 institucional y politico-economico. En la 6ltima secci6n se incluyen algunas conclusiones generales respecto de 10s programas provinciales de reforma.

Si

Gmpo (1) de provincias

Gmpo (3) de provincias

Si

NO

Anhlisis comparativo de la reforma provincial

NO

Gmpo (2) de provincias

Grupo (4) de provincias

3.13 A1 igual que en el Capitulo 2, en esta section se trata el tema sistema por sistema, abarcando las seis provincias en cada subseccion. A fin de facilitar la explicacion, presentamos un cuadro comparativo del progreso de cada sistema, caracterizando a cada provincia en lo que respecta a1 nivel de adopcion de 10s mecanismos clave, alcance del cambio interno y logro de 10s resultados externos pronosticados. Cabe resaltar que el analisis se vale de una version abreviada de la matriz inicial, que incluye menos elementos en cada una de sus tres etapas. Esto se hizo para simplificar el anblisis, per0 a su vez refleja algunas determinaciones preliminares (basadas en la primera etapa de la recopilacion de datos) de donde erm mhs notables y mas faciles de comparar las diferencias entre las provincias.

Para obtener un anfilisis pormenorizado de cada una de las provincias, vkanse 10s infoxmes (en archivo en el Banco Mundial) realizados por: Universidad de San AndrCs (Buenos Aires), Universidad Catolica de Cordoba (Cordoba y La Pampa), Universidad Nacional del Litoral (Santa Fe) y Universidad Nacional de T u c d n (Tucumin y Salta).

3.14 Las reformas provinciales se iniciaron en forma relativamente reciente, en algunos casos a fines de 10s aiios 90 y, para la mayoria, a comienzos de la presente dkcada. Su desarrollo tardio siguio a cambios efectuados a mediados de 10s 90, cuando muchos servicios publicos, empleados publicos y una mayor proportion de 10s ingresos publicos heran transferidos a las provincias. En consecuencia, tanto el desempefio financier0 provincial como el desempeiio de las provincias en otras Leas pas6 a ser mas critic0 a medida que la situacion economica nacional comenzaba a empeorar, y 10s niveles de endeudamiento provincial aurnentaban. Las reformas provinciales tambih heron apoyadas por las instituciones financieras intemacionales (FMI, BID y BM). Por ejemplo, en 10s casos de Cbrdoba y Santa Fe en particular, el Banco Mundial otorgo prhtamos de ajuste estructural apoyando 10s avances en medidas clave de la reforma, y tambikn incluyd a estas provincias ('junto con varias otras) en operaciones de inversion y asistencia tkcnica diseiiadas para dar apoyo a estas mismas reformas asi como a otras ad i~ iona les .~~ Si bien adaptados a las circunstancias especificas de las respectivas provincias, 10s componentes de estos prkstamos coinciden ampliamente con 10s elementos del modelo de reforma, y en muchos casos fomentan la adopci6n de medidas ya adoptadas o a1 menos diseiiadas a nivel nacional. Los elementos clave heron:

a) Algunos de 10s mismos ajustes macroestructurales (reformas de primera generation) efectuados a nivel nacional: privatization o concesion de las empresas publicas; reformas a1 sistema previsional para reducir su presion sobre las finanzas publicas; y reduccion de la deuda publica y el dkficit fiscal.

b) Modemizacion de la administracion publica (incluyendo reformas en gestion financiera, recursos humanos, compras y estructura organizativa) para mejorar la eficiencia, la eficacia y la transparencia de 10s servicios prestados a 10s ciudadanos por 10s gobiemos provinciales. En general, no se hizo knfasis en las reformas a1 sistema de control, en parte debido a ciertas limitaciones constitucionales que analizaremos mas adelante. La transparencia fue un agregado a h posterior.

c) Reformas en 10s sectores sociales (education, salud y protection social) para lograr sistemas m h eficientes y eficaces para proveer bienes y servicios a la poblacion m& carenciada.

d) Reformas para mejorar la recaudacion impositiva, tambikn endosadas a nivel nacional, per0 que no se incluyen en el presente analisis.

3.15 Por lo tanto, a1 igual que a nivel nacional, la participacion de las IF1 constituyo una importante fuente de apoyo y financiamiento de las reformas. En algunos casos, esto explica 10s avances realizados, cualesquiera fueran, aunque en otros, como se vera m h adelante, 10s lideres politicos locales heron 10s principales iniciadores.

3.16 Administracidn Jinanciera: Las medidas recomendadas en este campo estuvieron orientadas hacia dos objetivos clave: (i) procurar que 10s gastos reales coincidieran con 10s presupuestos aprobados y otras normas operativas, reflejando asi las prioridades predeterminadas y reduciendo el malgasto y la compci6n; (ii) el logro de la estabilidad fiscal a largo plazo a travks de limites eficaces a1 gasto y el endeudamiento. Tanto la aprobacion de la Ley de

59 Los primeros prestamos, conocidos como "Pr6stamos Programiticos de Refonna (PPR)" entraron en vigencia entre 2000 y 2001; 10s programas de asistencia tkcnica e inversion se habian iniciado a mediados de la. dkcada del 90.

Administraci6n Financiera como la adopcion de un sistema de administracion financiera automatizado, integral (extensivo a todos 10s organismos ejecutores) e integrado (SIAF) son elementos centrales para el logo del primer objetivo (y tambikn criticos para el segundo). El SIAF integra presupuesto, tesoreria, contabilidad, y deuda publica y esta vinculado a1 sistema de control y a 10s sistemas de gestion de compras, activos fisicos, y recursos humanos. Este conjunto de medidas tambikn fomenta el segundo objetivo, que es reforzado a6n mas con la sanci6n de una Ley de Responsabilidad Fiscal.

Tabla 3.4. Administraci6n financiera, desde 1990

rn

PROVINCLAS . # 4

i 8

RESULTADOS &

hasta

; -E 3

S i

Parcial

Partial

No I

No

No

Si

No

No

No

No

Si

No

No I

No

No

No

, No

No

No

No

Si

Si

No

NO

s i

Ley de administration financiga Sistema integrado de administracion financiera, que incluye 10s subsistemas de presupuesto, tesoreria, contabilidad, deuda publica y gasto public0 Automatization del sistema integrado

principios

2L 8 P1

3

No

No

No

No

No

No

No

Si

No

No

Si

Si

Si

No

No

Carnbios en los procesos

con 10s sisternas de gesti6n de compras, activos fisicos, y recursos hurnanos Vinculo entre 10s sistemas de control y de administration fmanciera Cobertura integral del SIAF (sin organismos extra presupuestarios) Ley de responsabilidad fiscal

Monitoreo de las brechas entre 10s gastos estirnados y la ejecuci6n presupuestaria Incentives y sanciones implementados para fortalecer las nuevas practicas

I presupuestarias (por ej. asignacion de niveles presupuestarios para el proximo aiio en funci6n de 10s resultados obtenidos en el ejercicio corriente) Asignacion presupuestaria basada en 10s logros de objetivos y resultados fisicos Estandarizaci6n de 10s inforrnes acerca

Resultados aperados

de 2004

m

No No

Si

Partial

Parcial Parcial ~ .

Parcial Parcial - -

Parcial Parcial No

Si

Si

No

Si

del uso de 10s recursos

- - No j - No

\ I Si i NO I i

I

I I

No 1 No

t-

Reduccion, eliminacion de deficits consolidados y de organismos Mayor precision en la informaci6n fiscal Mayor transparencia en el uso de fondos publicos Reduccion/eliminaci6n de cuentas extra presupuestarias

Partial

No

No

No

No Si

Si --

Si I Parcial

No

si L No I No I 1 1

4-- Parcial NO

3.17 Respecto del primer conjunto de medidas recomendadas, es posible distinguir dos grupos de provincias: aquellas con un nivel de adopcion bajo (Buenos Aires, Tucuman y La Pampa) y aquellas con un nivel intermedio (Cojdoba, Salta y Santa Fe). Tucumh promulgo una Ley de Administracion Financiera (LAF) en 1999, per0 no llegaron a sancionarse las leyes secundarias necesarias para reglamentar la mayor parte de su articulado (con la excepcion de aquellas relativas a1 Tribunal de Cuentas) y tarnpoco se cre6 un SIAF. En consecuencia, la provincia sigue usando su sistema de contabilidad tradicional, que esta vinculado a1 sistema de control, y ha realizado muy pocos avances en cuanto a 10s dos siguientes niveles de cambio.

3.18 En la provincia de Buenos Aires, a pesar de la ausencia de una LAF y de la falta de una integracibn formal de 10s subsistemas de administracion financiera, existen conexiones informales entre 10s componentes (presupuesto, deuda publica, tesoreria, contabilidad e ingresos) que operan y avanzan en paralelo. En tCrminos generales, heron tres tipos de obstaculos 10s que impidieron la sancion de la LAF y una adopcion mas formal del resto del paquete.

Obstaculos de caracter institucional relacionados tanto con la necesidad de reformas constitucionales asi como resistencia a eliminar 10s controles previos que realiza la Contaduria General de la Provincia.

Incluso si se sancionara la LAF, cosa que parece improbable en el corto plazo, se dificultaria la implementacion inmediata de un nuevo sistema dado el tamafio de la provincia y su heterogeneidad geografica, economica y politica.

Fuertes intereses intra e interburocraticos para que se mantenga el status quo.

3.19 La coordinacion informal si h c i o n 6 en La Pampa, facilitada por el tamaiio mas pequeiio de esta provincia y su estructura politica menos compleja. Si bien La Pampa no adopt6 ninguna de las medidas recomendadas para promover la integracion del sistema de adrninistraci6n financiera, en la practica existe una coordinacion considerable entre 10s subsistemas (presupuesto, tesoreria, contabilidad y deuda publica e ingresos), como consecuencia de reglas informales y no de directivas juridicas. Asimismo, si bien La Pampa no cuenta con un autbntico SIAF, la autornatizacion del subsistema presupuestario permite a1 Ministerio de Economia, a traves de sus Direcciones de Contabilidad y Presupuesto, hacer un seguimiento diario de la ejecucion del presupuesto. Esta misma falta de un SIAF significa que es el hrea de Contabilidad la que mantiene la conexion con compras y administracion patrimonial.

3.20 En cuanto a las provincias con un nivel de adopcibn intermedio, Cordoba promulg6 una Ley de Administracion Financiera en 2003, per0 en marzo de 2004 solo habia sancionado parte

- de las reglamentakiones necesarias para su implementacion. El sistema de administracibn financiera de Cordoba no esta conectado con compras y recursos humanos, dado que la LAF no lo exige. Las demoras en la prornulgacion de las leyes secundarias y la implementacihn parcial de las reformas sancionadas pueden atribuirse a la falta de impulso politico. No obstante, el proceso de reforma a6n se encuentra en una etapa temprana, y es posible que 10s avances se produzcan mas adelante.

3.2 1 Si bien ni Santa Fe ni Salta promulgaron una LAF, ambas provincias han conienzado a implementar un sistema integrado de administracibn financiera. Santa Fe ha utilizado una serie de normas complementarias, reemplazando la LAF por lo que podria denominarse sustitutos

agaptados localmente. Esto condujo a la introduction de un sistema automatizado a principios de 2003 y su terminacion en 2004.~' Salta comenzo a implementar su propio sistema a principios de 2004. De las seis provincias analizadas en mayor detalle, estas son las h icas que han registrado avances en materia de interconexion, aunque parcial, de sus sistemas de administracion financiera con 10s de contrataciones (Santa Fe) y recursos humanos (Salta).

3.22 En relacion con el segundo objetivo, solvencia fiscal, la medida clave es la promulgacion de la Ley de Responsabilidad Fiscal. Esto ocunio en Buenos Aires (Ley N" 12.836102), Cordoba (Ley No 8836100), Tucumin (Ley No 6964199) y Salta (Ley No 7030199). En todos 10s casos, las leyes se asemejan a la Ley Nacional de Solvencia Fiscal No 25.153199, que establecia limitcs a la deuda y a1 gasto publico. Ninguna de las leyes provinciales previ6 sanciones para el caso de incumplimiento, lo que reduce el incentivo para una efectiva implementation.

3.23 A pesar de que ni Santa Fe ni La Pampa promulgaron una Ley de Responsabilidad Fiscal, ambas se adhirieron a 10s acuerdos fiscales firmados entre la Nacion y las provincias, cuyos principales objetivos heron el control y la reduction del deficit fiscal en 10s niveles nacional y provincial. El Acuerdo Nacion-Provincias sobre Relacion Financiers y bases de un Regimen de Coparticipacion Federal de Irnpuestos, Ley No 25.57012002, incluyo 10s Programas de Financiamiento Ordenado (PFO). A travks de estos programas, las provincias se comprometieron a mejorar su situacion fiscal y financiera, asi como tambikn a introducir medidas estructurales para sostenerlas. A cambio, 10s PFO les proporcionaban fondos para reducir su deficit fiscal, cubrir la amortizacion de sus deudas en 2002 y, en algunos casos, cancelar parte de su deuda flotante. Los aportes del Gobierno nacional revestirian la forma de prestamos que serian destinados exclusivamente a1 plan de reestructuracion financiera de cada provincia.

3.24 Hasta aqui, el anblisis ha girado en torno a la adopcion de las medidas recomendadas. En lo que respecta a 10s cambios en 10s procesos internos, se hizo el seguimiento de cuatro practicas (vease la Tabla 3.4.) Nuevamente, las provincias pueden dividirse en dos grupos: aquellas en las que se observa un cambio parcial (Buenos Aires, La Pampa, Santa Fe y Salta) y aquellas en las que el progreso es menos visible (Cordoba y Tucumh). Todas las provincias comprendidas en el primer grupo han realizado cambios relacionados con el monitoreo de la ejecucion presupuestaria y la estandarizacion del formato en el que se presentan 10s informes (menos Salta en relacion con tste ultimo aspecto). Buenos Aires y Santa Fe tambitn lograron avances parciales en la formulaci6n del presupuesto, utilizando un formato de programa similar a1 empleado para el presupuesto nacional. En Buenos Aires, la Contaduria General de la Provincia ha adoptado la nueva nomenclatura presupuestaria, mientras que Santa Fe utiliza una tkcnica de programacion financiera de corto plazo que vincula ingresos y egresos. Como ya se menciono, el progreso de La Pampa esta basado en la practica tradicional de monitoreo diario de la ejecucion presupuestaria dentro de cada organism0 y en una mayor precision de la informacion financiera. Por ultimo, Salta se destaca por combinar un mejor monitoreo con la programacion del presupuesto del aiio siguiente, sobre la base del logo de metas y resultados fisicos.

3.25 Ni Cordoba ni Tucuman han introducido cambios en sus procesos internos. A h asi, existen diferencias entre estas dos provincias. Cordoba adopt6 en foma reciente algunas de las medidas recomendadas, mientras que Tucumin todavia no lo ha hecho. Otra diferencia que

60 Universidad Nacional del Litoral (2004).

resulta importante mencionar es que C6rdoba ha incorporado la presupuestaci6n por programas, mientras que el presupuesto de Tucumh conserva el traditional formato por partidas. Por 6ltim0, cabe destacar que Salta es la 6nica de las seis provincias que introdujo sanciones o incentivos para fomentar la adopci6n de las nuevas pricticas.

3.26 Dado el limitado progreso registrado en las dos primeras keas de cambio (medidas y procedimientos internos) no cabria esperar mhs que minimos logos con respecto a 10s objetivos de la tercera etapa. No obstante, hay algunas sorpresas. La reducci6n del dkficit fue inducida mhs por acontecimientos externos que por esfuerzos de reforma deliberados. Durante el period0 1995-2001, las seis provincias registraban deficit. Entre 2002 y 2003, Cdrdoba, Santa Fe, Tucumh, Salta y La Pampa lograron un superavit fiscal. Estos resultados se explican fimdamentalmente por 10s efectos de la devaluacion y la cesaci6n de pagos a nivel nacional, situaci6n que provoc6 una notable reducci6n del gasto, en tkrminos reales, y un sustancial aumento de 10s ingresos p6blicos, especialmente en 2003 y ailos posteriores. Las provincias lograron un equilibrio fiscal a travks de la "pesificaci6n" de su deuda, del aplazamiento de 10s pagos de intereses y del refinanciamiento de deuda a travks de 10s PFO, tal como se explico mis arriba. En Santa Fe, dichos efectos fueron reforzados con una ley de emergencia econ6mica que redefini6 y redujo el valor de 10s contratos sujetos a revisi6n y cre6 el Comitk de Gasto p6blico6', permitiendo revisiones adicionales del gasto p6blico. Es de notar que Buenos Aires, a pesar de haber sancionado una Ley de Responsabilidad Fiscal, no elimin6 su dkficit fiscal, aunque si logr6 reducirlo sustancialmente.

3.27 Otros logos mhs estrechamente vinculados con 10s esfuerzos de reforma incluyen una mayor precisi6n de la informaci6n fiscal, detectada en las mismas tres provincias --Santa Fe, Salta y La Pampa - las cuales tambikn introdujeron cambios en 10s procesos internos, especialmente en el monitoreo de la ejecuci6n presupuestaria. La Pampa lo hizo mejorando sus mecanismos tradicionales y Santa Fe implementando sus propias alternativas adaptadas localmente. Salta y Santa Fe tambikn expandieron la cobertura del sistema de seguimiento del presupuesto y Santa Fe hi.zo que el uso de 10s recursos publicos fuera mis t r a n ~ ~ a r e n t e . ~ ~

3.28 Asi, s610 una de las seis provincias, Salta, siguio el modelo de reforma en todos sus aspectos. Santa Fe lo sigui6 muy de cerca, aunque solo cumpli6 con el modelo en forma parcial, ya que se vali6, en cambio, de mecanismos alternativos, y en el caso del dkficit fiscal, del uso de medidas adicionales como la ley de emergencia econ6mica y el Comitk de Gasto P6blico. La Pampa, a pesar de haber decidido deliberadamente no ajustarse a la mayoria de las recomendaciones del modelo, tiene una situaci6n fiscal s6lida y su ejecuci6n presupuestaria es confiable y sistemitica. Como se veri rnis adelante, la buena situaci6n de esta provincia, que la ha convertido en un caso exitoso de excepci6n, no se limita a la gestion financiera.

Control

3.29 El modelo conceptual de las reformas a1 sistema de control surgi6 de la Ley Nacional No 24.156 de Administraci6n Financiera y de 10s Sistemas de Control del Sector P6blico Nacional, promulgada en 1992. Signific6 un cambio radical en el sistema de control ya que se reemplaz6 el

61 Universidad Nacional del Litoral (2004). Para un analisis detallado sobre la transparencia en 10s presupuestos provinciales, vCase Uiia y Bertello (2004).

5 9

Tribunal de Cuentas por una Auditoria General vinculada con el Congreso, se introdujo un organism0 de control del Poder Ejecutivo, la SIGEN, se estableci6 la primacia de 10s controles posteriores, y se incorpor6 la responsabilizaci6n de 10s gerentes del sector p~blico con un sistema de controles internos integrados para reemplazar la anterior dependencia en 10s controles previos y concomitantes. El Cxito de esta transformaci6n estuvo directamente relacionado con el progreso en las reformas de la administraci6n financiera, tanto en lo que respecta a la integraci6n de 10s controles internos de todo el sistema de gesti6n financiera como a la ampliaci6n de la cobertura de todos 10s tipos de control. Incluso, la eliminaci6n de 10s controles previos efectuados por el Tribunal de Cuentas seria compensada con la creaci6n o el fortalecimiento de las unidades de auditoria interna y la mayor independencia de todos 10s entes de control.

3.30 Este nuevo modelo de control implic6 una serie de modificaciones de las practicas internas, incluyendo el foco en 10s resultados y no s610 en el curnplimiento juridic0 y financiero. Los hallazgos de las investigaciones y las auditorias serian publicados rapidamente y comunicados de inmediato a 10s organismos responsables. Se supuso que esto aceleraria las investigaciones y la aplicaci6n de sanciones a quienes heran hallados responsables. Si bien la ley nacional no era vinculante para las provincias, se convirti6 en el modelo para sus propias iniciativas. Tal como mostraremos y analizaremos m& adelante, 10s obstSculos en esta instancia heron atin mayores que 10s de la instancia nacional.

Tabla 3.5. Control, desde 1990 hasta principios de 2004

PROVINCIAS

RECOMENDACIONESI RESULTADOS

recomendadas

3.3 1 Las dos provincias que registraron mayor progreso en la gesti6n financiera, Salta y Santa Fe, son tambiCn las que hicieron mayores avances en la adopci6n de las medidas de control recomendadas. Las cuatro provincias restantes adoptaron pocas de las medidas de control, a la par de su menor progreso en las reformas financieras. En efecto, Salta, la mas avanzada de las seis en el hea de control, introdujo el nuevo modelo antes de promulgar la Ley de

Administracion Financiera. La provincia cambi6 su sistema de control tras las enrniendas constitucionales de 1998 y, posteriorrnente, a traves de una Ley Orgfica de 1999, cre6 nuevos organismos de control interno y externo (Sindicatura General Provincial y Auditoria Externa, respectivamente.) Sobre la base de estas medidas, tambien realiz6 la mayor parte de 10s cambios internos, con excepcion de la difusion rapida de 10s hallazgos de investigation y de auditoria.

3.32 Tanto en Santa Fe como en la provincia de Buenos Aires h e imposible eliminar el Tribunal de Cuentas, debido a que Cste goza de rango constitucional. Por este motivo, la Ley de Administracion Financiera de Santa Fe (que no habia sido aprobada por la legislatura provincial) encontro otra alternativa local. Esta consistio en colocar a1 Tribunal dentro del Poder Legislative, fortaleciendo el enfasis sobre 10s controles externos y posteriores, y creando la Sindicatura como un organ0 de control interno adscripto a1 Poder Ejecutivo. La falta de sancion de la LAF significo que no se crearan ni la Sindicatura ni las unidades de auditoria interna. A1 no crearse estas instituciones, el Tribunal de Cuentas conservo una buena parte de su rol tradicional. Sin embargo, se aument6 la cobertura de 10s requisitos de control, y el Tribunal de Cuentas se auto impuso una restriccion en el uso de 10s controles previos y posteriores y desarroll6 un sistema de control de gestion "selectivo" para cubrir las lagunas generadas por la continua ausencia de la Sindicatura. Por lo tanto, el ingenio de Santa Fe y la aparente aceptaci6n del espiritu del nuevo modelo por parte del Tribunal produjeron buenos resultados.

3.33 Dentro del grupo con un bajo nivel de adopcion de las medidas de control, la provincia de Buenos Aires sobresale como la que cuenta con el sistema de control mas tradicional y formalista. Tanto su Tribunal de Cuentas como la Contaduria General de la Provincia gozan de rango constitucional. La introducci6n de auditorias operativas, de gestion y de resultados se vio impedida por la rigidez de la legislacion vigente. Si bien su Tribunal ha acortado 10s tiempos de revision de las cuentas publicas, otros cambios estructurales y de procedimientos se ven limitados por la resistencia institucional y juridica. S e g h la opinion local, seria mas beneficioso mejorar 10s sistemas existentes que adoptar un modelo completamente diferente.

3.34 En el caso de Tucumh, la falta de progreso en la adopcion de las medidas recomendadas esta vinculada a la carente reglamentacion de la Ley de Administracion Financiera y la falta de un SIAF automatizado. Si bien no se arnplio la cobertura del sistema de control, si se intensificaron 10s controles. En lo que respecta a las modificaciones de 10s procesos internos, la provincia ha acelerado las investigaciones y 10s controles previos. Comenzo a introducir el monitoreo de 10s resultados y mejoro el seguimiento de 10s hallazgos de las auditorias. Sin embargo, sigue siendo un problema la falta de sanciones cuando efectivamente se descubre alguna irregularidad.

3.35 La provincia de Cordoba adopt6 pocas de las medidas recomendadas, apenas implement6 cambios internos y, en consecuencia, no produjo ninguno de 10s resultados esperados, con una excepcion. Esta excepcion es la ampliacion de la cobertura del sistema de control, sometiendo a todos 10s organismos de sector public0 a la revision del Tribunal de Cuentas. A pesar de que el hist6rico Tribunal no ha sido reemplazado, sus autoridades han previsto la expansion de sus funciones del mismo de acuerdo con las recomendaciones del modelo. Asi, a pesar de que el Tribunal conserva sus funciones de control tradicionales, existe vocacibn interna para iniciar su

transformaci611, lo que coincide con la reciente promulgaci6n de la Ley de Administracibn Financiera.

3.36 La Pampa, una vez mhs, ha seguido su propio curso. A1 igual que en el Area de administraci6n financiera, en la de control tampoco se adoptaron las medidas recomendadas, per0 10s cambios internos en el modelo tradicional han generado un mayor nivel de desempeiio. Los organismos de contralor mas desarrollados de La Pampa y aquellos que cuentan con la cobertura mis amplia son la Contaduria General de la Provincia y el Tribunal de Cuentas. La Fiscalia de Estado, un organismo de control interno tradicional (tambikn presente en otras provincias) tiene un rol secundario; la Fiscalia de Investigaciones Administrativas propuesta, que se ocuparia de fiscalizar las investigaciones internas, a h no estaba hcionando a la fecha de finalizaci6n del trabajo de ~ a m ~ o . ~ ~ Las leyes marco que regulan las operaciones del Tribunal y la Contaduria datan de las dkcadas de 1950-1960. El Tribunal sostiene que las leyes son apropiadas y lo suficientemente flexibles como para permitir la incorporaci6n de nuevos elementos (ej.: controles concomitantes y auditorias centradas en objetivos y resultados) a pesar de que no lo establezcan en forma explicita.

3.37 Sin embargo, el Tribunal y otras autoridades provinciales no ven la necesidad de poner fin a 10s controles previos que este organismo ha realizado tradicionalmente, y menos a h de reemplazarlos por controles integrados y posteriores. Comparten la opini6n de que 10s controles previos son el mejor medio para prevenir la cormpci6n. De hecho, este mecanismo, junto con el control posterior a cargo de la Contaduria General, pareceria reducir las irregularidades en 10s procedimientos administrativos y ha permitido que la mayoria de las identificadas Sean rectificadas por 10s propios organismos o con la intervenci6n del Tribunal de Cuentas, sin necesidad de recurrir a la Justicia.

3.38 A pesar de que La Pampa no cre6 un SIAF, la funci6n de control esta ligada a la gesti6n financiera de dos maneras: por un lado, la Contaduria realiza un control financier0 posterior y luego envia su analisis de 10s gastos a1 Tribunal de Cuentas, para someterlo a un segundo nivel de revisi6n. Por otro lado, el Tribunal ejerce controles previos diarios que, s e w las personas entrevistadas, son necesarios y hacen que la gestion publica sea mas transparente. Los esfuerzos que el Tribunal esth realizando en la actualidad para obtener la certificaci6n IS0 9000 tambien sugieren una inusual orientaci6n hacia la calidad y la eficacia. Por lo tanto, si bien este Tribunal es el mhs ackrrimo defensor del sistema tradicional, ha adoptado un enfoque no tradicional para mejorar 10s resultados.

3.39 Resurniendo, el sistema de control presenta patrones similares a 10s de las refonnas de la administration financiera, congruentes con 10s nexos que el modelo establece entre ambos. De las tres provincias que han demostrado mayor progreso en lo que respecta a1 cambio de 10s procesos internos y 10s resultados, una adopt6 el modelo de control aun antes de haber iniciado sus otras reformas (Salta); otra, a pesar de enfrentarse con obstaculos constitucionales para adoptar el modelo en su totalidad, encontr6 de todos modos formas alternativas que le

63 En provincias como Cbrdoba, que modificaron su sistema de justicia penal, parte de las funciones tradicionales de investigacibn de la Fiscalia de Estado han sido transferidas a una Fiscalia independiente, el Ministerio Publico, con un Fiscal General a la cabeza. A nivel nacional, tras realizarse cambios similares, la Fiscalia Nacional de Investigaciones Administrativas tarnbikn fue transferida a1 Ministerio Publico.

permitieran seguirlo (Santa Fe); y la tercera, no obstante su rechazo a1 modelo, parecena haber logrado que su sistema tradicional funcione notablemente bien (La Pampa). Sin embargo, si se consideran solamente 10s resultados, se da una aparente relaci6n inversa en lo que respecta a la adopcion de las medidas recomendadas. Dado que se utiliz6 un solo indicador de resultados, probablemente Csta no sea una evaluaci6n completa, per0 tiene su mCrito de todos modos. Las provincias que no adoptaron las medidas (Buenos Aires, C6rdoba y Tucumim) son mas congruentes con las predicciones del modelo, con la exception del progreso de Tucumin en realizar algunos cambios internos. Demuestran claramente la relaci6n con las reformas de la adrninistraci6n financiera y, asimismo, ilustran el peso de 10s obstaculos juridicos e institucionales en esta ires en particular.

Compras y contrataciones

3.40 El modelo de reforma para el sistema de compras y contrataciones incluia un componente juridic0 y otro estructural. Estructuralmente, el Cnfasis del nuevo sistema en la centralizaci6n norrnativa y la descentralizacion operativa requena la creaci6n de una unidad central para formular normas y fiscalizar la aplicaci6n de las mismas, asi como tambikn la creaci6n o el fortalecimiento de organismos responsables de la ejecuci6n. El componente jun'dico consisti6 en la promulgaci6n de una nueva ley, que ademb de disponer 10s cambios estructurales, tambikn introducia 10s principios normativos bbicos (competencia, transparencia, aplicacion de diferentes modalidades se@ 10s montos involucrados, y la prohibici6n de d~eterminadas practicas -fraccionamiento de 10s contratos - habitualmente utilizados para eludir dichas reglas). Las medidas recomendadas esenciales para la instauraci6n del modelo comprendian la promulgaci6n de una nueva de ley de contrataciones, la creaci6n o el fortalecimiento de las unidades, y la incorporaci6n de tecnologia informatica que permitiera hacer un seguimiento del desempefio, facilitara la publicaci6n de 10s procedimientos e introdujera herramientas tales como una base de datos de proveedores y un sistema de precios testigo. Los cambios internos y resultados anticipados apuntaban a aumentar la competencia, la transparencia y la relacion precio-calidad.

Tabla 3.6. Contrataciones, desde 1990 hasta principios de 2004

RECOMENDACIONESI RESULTADOS 1

Nueva ley de compras y contrataciones No No No Racionalizaci6n del sisterna para descentralizarlcentralizar el

Medidas irea de compras en base a 10s rnontos involucrados No No Parcial Si

recomendadas Incorporaci6n de tecnologia de informacion y cornunicaciones en el proceso de contrataci6n Parcial Si No No

Introduccibn de bases de datos de proveedores y precios testigo No Si Parcial

3.41 Los progresos en todas estas heas han sido limitados, tanto a nivel general (las 24 jurisdicciones) como en las seis provincias analizadas en mayor detalle. Los avances producidos por lo general se limitan a la adopci6n de algunas medidas recomendadas, hasta el momento sin demasiados cambios en las practicas internas o 10s resultados.

3.42 La provincia de Salta es la h i c a de las seis que adopt6 una nueva ley de compras y contrataciones." A su vez, es la h i c a de las seis que introdujo un sistema para racionalizar la descentralizaci6n de la toma de decisiones en hnci6n de 10s montos involucrados, si bien tambikn La Pampa implement6 algunas acciones en esta direcci6n. Incluso, Salta es la unica que logr6 cambios en 10s procesos internos rastreados en la investigaci6n y en 10s indicadores de resultados de menores precios y mayor competitividad. El progreso de Salta en lo que respecta a las reformas en el hea de compras se debe a diversos factores. Evidentemente, 10s cambios realizados en la administraci6n financiera y el sistema de control han sido de ayuda, como tambikn lo ha sido la novedosa introducci6n de un rol participative de la C h a r a de Comercio en la redacci6n de la nueva ley. Sin embargo, el apoyo inicial y continuado de altas autoridades politicas podria ser un aspect0 aun miis critic0 a la hora de explicar por qud Salta ha avanzado de una manera tan rapida y consistente.

3.43 Las otras cinco provincias pueden dividirse en dos grupos: aquellas que han implementado algunas de las medidas recomendadas (Cbrdoba, Santa Fe y La Pampa) y aquellas que implementaron una (Buenos Aires) o ninguna (Tucumh). En C6rdoba Santa Fe, el sistema

6; de compras se rige por leyes anteriores a las reformas de la dkcada del 90. Sin embargo, Santa Fe ha adoptado un sistema por el cual 10s procedimientos de compras e s t h centralizados o descentralizados en hnci6n del monto de las compras individuales. Ambas provincias han publicado informaci6n relativa a las compras en Internet; pero, mientras que en C6rdoba esta practica se limita a1 anuncio de las compras de bienes y servicios propuestas, en Santa Fe tambikn se publican las actas y las decisiones de las comisiones adjudicadoras. Ambas provincias cuentan con una base de datos de proveedores (en Santa Fe desde 1992) y precios testigo, per0 C6rdoba restringe el acceso public0 a1 contenido de la misma y pareceria que el uso de 10s precios testigo no es sistematico. En ninguna de las dos provincias se han materializado 10s resultados anticipados en lo que respecta a la reducci6n de 10s precios de bienes y servicios o el aumento del nivel de competencia real (es decir, un aumento del n h e r o de proveedores a 10s que efectivamente se adjudican contratos). Esto se explica principalmente por la adopci6n parcial de las medidas y 10s limitados avances en materia de modificaci6n de 10s procesos internos. En Cbrdoba, otros impedimentos incluyen 10s complejos requisitos para inscribirse como proveedor del Estado (incluyendo criterios fiscales, financieros y de calidad) y las largas demoras en efectuar 10s pagos a 10s ~ontrat is tas .~~ En Santa Fe, a1 igual que en varias otras provincias, las aparentes tendencias oligop6licas del lado de la oferta juegan en contra de una mayor competencia.

Ley No 6838 (1995). 65 El sisterna de compras de Santa Fe atin se rige por la Ley de Contabilidad del aiio 1956. Cdrdoba tiene una nueva Ley de Contabilidad, del aiio 1988, per0 en el Brea de compras sigue estrechamente 10s procedirnientos vigentes desde 1950. 66 Una situacidn similar puede verse a nivel nacional. Para rnayores detalles, vCase Rejtman Farah (2004).

3.44 La Pampa adopto algunas de las medidas recomendadas. Esta provincia logo algunos avances descentralizando las compras mhs pequeiias, efectuadas por comparacion de precios, mientras que 10s procesos competitivos formales para compras de mayor envergadura se manejan a travks del Departamento de Compras y Suministros dependiente de la Contaduria Provincial. Esta oficina, creada en 1973, sigue funcionando de una manera muy tradicional, sin personal especializado, sin valerse de planes de compras anuales y sin llevar estadisticas de 10s metodos de compra que utiliza. Sin embargo, si cuenta con una base de datos de proveedores (pero no de precios testigo) y publica en Internet 10s llamados a licitacion de las contrataciones consideradas de interks internacional. Salvo esto y el potencial para hacer un seguimiento de 10s gastos de 10s organismos a travks del sistema de presupuesto automatizado, La Pampa no ha incorporado tecnologia de informacion en sus procesos de compras. Por lo tanto, resulta imposible evaluar 10s resultados en tkrminos de precios mas bajos o participacion de una cantidad mayor de proveedores. En cuanto a 10s precios, 10s representantes del Departamento de Compras y Suministros expresaron que si bien kstos no han disminuido, se han mantenido estables a lo largo de 10s aiios. Atribuyen esta situation a la ausencia de demoras excesivas en el pago a 10s proveedores. En otras provincias, como 10s proveedores prevkn la demora en el pago (y eventualmente la mora misma) suelen aumentar sus precios para cubrir estos riesgos.

3.45 En la provincia de Buenos Aires, se adopto el uso de Internet para dihndir 10s llamados a licitacion que, por lo general, se realizan en la pagina web de cada Ministerio. Sin embargo, esto no ha generado un aumento de la participacion u otras mejoras notables. El sistema tradicional de compras de la provincia esta hertemente regulado, su transparencia es acotada, esta muy descentralizado y sujeto a riesgos fiduciaries. No existe una oficina central que fiscalice el cumplimiento y el hecho de que las compras se efectuen a nivel ministerial, siguiendo reglas tradicionales, desalienta la innovation. Si bien existe un registro de proveedores en la Contaduria General de la Provincia, su uso no es obligatorio. Tampoco existe un sistema de precios testigo. Ha habido una tendencia creciente a usar las contrataciones no competitivas, compras directas y extension ad hoe de 10s contratos existentes (legitimos abonos). S e g h datos suministrados por la ~ontaduria,~' en el aiio 2004 el 84% de las contrataciones se realizo a travks del mecanismo de legitimos abonos, el 11% por compra directa, el 2% a travks de licitaciones restringidas, y solo el 1% mediante licitaciones publicas. Los resultados en tkrminos de calidad y costos de 10s bienes y servicios se ven afectados debido a que la Contaduria ejerce un control previo y concomitante, per0 no evalua 10s resultados. En abril de 2004 se promulgo un nuevo decreto modificando las reglas basicas. Los cambios basados en ksta y otras iniciativas significarhn un desatjo, dado que el sistema de compras de Buenos Aires, mas alla de unos pocos y rnodicos agregados tecnologicos, sigue siendo "rigid0 y estructurado, como consecuencia de su marco j uridico y sus normas inform ale^."^^

3.46 A pesar de que Tucuman tarnbikn carece de una nueva ley de compras, a fines de 2003 si logo crear una oficina central para fiscalizar el sistema (Direccion de Compras y Contrataciones). Esta Direccion, dependiente de la Secretaria General de la Gobemacion, es responsable de proponer politicas, normas, sistemas y procedimientos relacionados con la

67 Fuente: "Control previo y concornitante de legalidad del gasto public0 por contrataciones de bienes y servicios de la provincia de Buenos Aires, Enero-Diciembre 2002"; CGP, Secretaria Legal y TCcnica, Direcc:i6n de Ley de Contabilidad. Citado por la Universidad de San AndrCs (2004).

Universidad de San Andres (2004).

compra de bienes y servicios en todo el sector publico. Aiin no se ha podido evaluar su impacto, si es que hubo alguno, sobre las practicas actuales. Antes de este cambio, el sistema' de compras de Tucumh habia permanecido estatico durante aiios, caracterizado por la falta de cambios significativos en 10s procesos licitatorios, las deficiencias en la ley de obras publicas, pliegos de licitaci6n excesivamente complejos y enormes demoras en la adjudicaci6n de 10s contratos debido a las inevitables impugnaciones legales de 10s perdedores. Existe una gran dependencia de 10s mdtodos de excepci6n y ad hoc. Se inform6 que el 95% de las compras se hizo, total o parcialmente, a travCs de alguna excepci6n a las reglas generales, siendo la justification habitual la extrema necesidad y ~ r ~ e n c i a . ~ ~ La rigidez de las reglas existentes en Tucumh impide que el proceso de contrataciones sea eficiente y alienta a recurrir a tales excepciones, que juegan en contra de la competitividad. Las reglas no exigen el establecimiento de criterios claros para la evaluaci6n de las ofertas, minando aiin mhs la transparencia. La creaci6n de una nueva oficina central es un primer paso positivo, per0 enfienta desafios a la hora de abordar estos problemas eficazmente.

3.47 Como sintesis de las refomas en el kea de contrataciones, Salta se destaca por haber adoptado las medidas recomendadas y, como consecuencia, por ser la provincia que ha realizado mejoras visibles en 10s resultados. Su progreso se vio facilitado por las refomas adicionales realizadas a 10s sistemas de administraci6n financiers y control, asi como tambitn por la participaci6n de la sociedad civil. Si bien varias provincias han adoptado algunas de las medidas recomendadas, no hay evidencias de que hayan cambiado las prhcticas internas. Muchos de 10s obstaculos que enfrentan se asemejan a 10s del kea de control: persistencia de reglas y estructuras organizativas tradicionales, procesos demasiado burocratizados, largas demoras y el hecho de que no hay un buen manejo de la information o de que no se aprovecha a1 maximo la posibilidad de darle una mayor difbsi6n por medios electr6nicos. La resistencia externa e interna a1 cambio, tanto ligada a la inercia como a intereses creados, tambih juega un papel, a pesar de que en el kea de compras no existen organismos que Sean el equivalente de 10s poderosos organismos de auditoria tradicionales. La falta de progreso en lo que respecta a la modernization del sistema de control es en si misma un enorme impediment0 para mejorar el area de compras, tema que trataremos en mayor detalle en la secci6n sobre las interrelaciones entre 10s sistemas.

Recursos Humanos

3.48 El modelo de reformas sugerido para esta kea estaba orientado a profesionalizar y modernizar la administraci6n de recursos humanos con el objeto de mejorar el desempefio general del sector publico. El conjunto de medidas recomendadas incluye: la promulgaci6n de una ley marco para sentar 10s principios bhsicos; la creaci6n de una base de datos unificada de todos 10s empleados publicos; y la introducci6n de programas de capacitacibn, evaluaciones de desempefio y, ademas, un conjunto de herrarnientas para definir 10s perfiles de cada puesto, la definici6n de criterios meritocrhticos para la selection y ascensos, y el desarrollo general de la carrera. Estas medidas estaban orientadas a cambiar 10s procesos internos y a aumentar 10s resultados a traves de una mayor productividad, una menor partida salarial y (a raiz de la gradual eliminaci6n del personal no calificado) una caida en la relaci6n empleados publicos/habitantes.

69 Universidad Nacional de Tucumin (2004b).

Tabla 3.7. Recursos humanos, desde 1990 hasta principios de 2004

RESULTADOS 1 I -.

L e y u e regula el empleo pliblico No 1 Si I Si I Si Base de datos unificada de 10s empleados publicos No Si I No 1 Si

1 Intrducci6n de planes de capacitacidn y sisternas de Partial No No Partial Medidas evaluacidn de desempefio recomendadas Desarrollo de perfiles de cargos, mttodo de seleccibn, ' evaluaci6n vinculada a1 desekpefio, para tdos 10s

No No 1 No No No

3.49 Una vez mis, es posible dividir a las provincias en dos grupos: un primer grupo (Salta, Santa Fe y Cordoba) que en parte adopto las reformas y un segundo grupo (Buenos Aires, Tucumin y La Pampa) con un nivel de adopcion bajo.

3.50 Las provincias comprendidas en el primer grupo adoptaron una ley marco de empleo publico, per0 solo Salta lo@ unificar 10s regimenes existentes (menos en Salud, Educacion y Seguridad). Esto se llev6 a cab0 en 1996 por medio de un decreto del Poder ~jecutivo.~' En Cordoba y Santa Fe, 10s multiples regimenes anteriores atin siguen vigentes. La base de datos unificada de empleados publicos ha avanzado en diferente grado en las tres provincias. En Cordoba, el sistema, conocido como Meta 4, no esta integrado con el sistema de administracion financiera. El sistema de Salta (MAGIC), de similares caracteristicas, esta integrado a1 SIAF. En Santa Fe, la base de datos automatizada (SARH, Sistema de Administration de Recursos ~ u m a n o s ) ~ ' so10 incluye el kea de education, la cual representa el 40% del presupuesto provincial y pone un fuerte Cnfasis en 10s recursos humanos. Con respecto a 10s programas de capacitacion y las evaluaciones de desempefio, las tres provincias han hecho un menor progreso. Cordoba no adopt6 ninguna de las dos medidas, mientras que la adoption en Salta y Santa Fe es parcial. Si bien ambas cuentan con programas de capacitacion, las evaluaciones de desempeiio no son sistematicas, formales o continuadas.

3.51 Es poco lo que han hecho Buenos Aires, La Pampa y Tucumh, si bien hay diferencias dentro de sus situaciones particulares. La Pampa adopto la medida correspondiente a la ley marco, mientras que Buenos Aires y Tucumk adoptaron (parcialmente) programas de capacitacion, mas no las evaluaciones de desempefio. Si bien estas provincias han adoptado solo algunas de las medidas recomendadas, han hecho ciertos progresos, lo que sugiere voluntad de cambio. En Buenos Aires, el Plan Rector de Modernization incluye entre sus objetivos la modernization del sistema de administracion de recursos humanos y propone fomentar las competencias, la selection por concurso, la evaluation del desempefio y 10s incentivos. El

70 Reglamentacidn del Decreto Ley 1 178196. 7 1 Esta refonna h e apoyada por el Bando Mundial por medio de un PPL (PrCstamo Progradtico de Reformas).

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Instituto Provincial de Administration Publica (PAP) ha implementado varios cursos, de capacitacibn, aunque con resultados dispares. A pesar de este pequefio logro, existe un problema de base en lo que respecta a la persistente falta de incentivos para mejorar el desempeiio. Ni la conservaci6n del empleo (garantizada como un derecho de 10s empleados publicos) ni 10s ascensos parecen estar relacionados con la capacitacion o al@n criterio de desempefio.

3.52 A pesar de que La Pampa no implement6 programas de capacitacion ni evaluaciones de desempefio, pareceria estar dando pasos en ese sentido. La Subsecretaria de Planificacion y Control de Gestion, creada en diciembre de 2003, tiene como uno de sus principales objetivos la modernizaci6n de la estructura administrativa, incluida la introduccion de indicadores para la evaluacion de desempefio y 10s presupuestos por resultados. Incluso, como excepcion a la regla general, La Pampa introdujo programas de capacitaci6n para 10s empleados del irea de education y salud, implementados por sus respectivos organismos sectoriales, 10s que tambien prometieron desarrollar indicadores para las evaluaciones de desempefio en el corto plazo.

3.53 A pesar de que Tucurnhn carece de una base de datos completa, unica y actualizada de todos 10s empleados publicos provinciales, esta explorando la aplicacion de tecnologia de la informaci6n a su sistema de recursos humanos. Este compromiso se contrajo en el Programa de Financiamiento Ordenado firmado con el Gobierno nacional. La dificultad y las demoras en la implementation son principalmente atribuidas a la falta de soporte de TI, la ausencia de redes de comunicaciones y, en la mayoria de 10s casos, incluso de computadoras.

3.54 En ninguna de las seis provincias se adopt6 la recomendacion sobre 10s lineamientos para 10s gerentes del sector ptiblico (definition de perfiles, mktodos de seleccion, evaluaciones vinculadas con el desempeiio, etc.). Esta situacion podria explicarse por 10s problemas comunes que afectan a todo el empleo publico. Por ejemplo, durante la ultima decada, la mayoria de las provincias han congelado 10s nombramientos para la carrera administrativa. A su vez, esto provoco la intermpci6n del proceso de concursos, evaluacion y ascensos. En el caso de 10s cargos de mayor jerarquia reservados para nombramientos politicos, en general nunca han estado bien regulados. Por el contrario, en cada provincia se rigen por un conjunto hibrido de normas adoptadas por diferentes adrninistraciones. Estos mismos factores tambikn explican que no se logren cambios que permitan una clara diferenciacion de funciones entre el personal contratado y el permanente. A1 haber un congelamiento de 10s nombramientos permanentes, las provincias han aumentado el recurso a1 personal contratado, gran parte del cual permanece por plazos indeterminados y desempefia hnciones que en teoria estan reservadas para 10s empleados de planta permanente.

3.55 En cuanto a 10s dos indicadores de resultados -reducciones en la partida salarial y en la relacion empleados publicos/habitantes - La Pampa, Santa Fe y Tucumh muestran avances. A pesar de ello, las tres alcanzaron 10s resultados esperados por una combinacion de factores ex6genos y medidas de emergencia -congelamientos salariales, 10s efectos de la devaluacion, la suspensi6n de la antigiiedad y un alto a 10s ascensos automhticos, entre otros - y no debido a la adopcion de las medidas recomendadas para aumentar la productividad del empleo publico. Las otras mejoras minimas en la situacion de 10s recursos humanos esthn determinadas por una serie de factores comunes: "la combinacion del derecho a la inmovilidad en el cargo, la falta de information sistematizada y la persistencia de esquemas de incentivos contraries a1

mejoramiento individual y colectivo han derivado en la institucionalizaci6n de un sistema de recursos humanos [que es] altamente disfbcional en tkrminos de eficiencia y eficacia, sumado a diversos niveles de inf~rmalidad."~~

3.56 Resumiendo, las seis provincias han avanzado parcialmente en la reforma de sus sistemas de recursos humanos. Si bien Cbrdoba, Salta y Santa Fe han progresado en el uso de tecnologia de la informaci611, y Salta ha adoptado la mayoria de las demis medidas recomendadas, nada de esto ha estado orientado a lograr cambios que podrian mejorar la provisi6n de bienes y servicios publicos. En cuanto a la porci6n de recursos humanos en el modelo de reforma, existe una desconexi6n paradbjica entre las medidas recomendadas y 10s resultados esperados. Si bien s610 se consider6 el efecto sobre la partida y el nivel salarial, pareceria que sucede exactamente lo mismo con 10s demis objetivos (mayor profesionalismo y productividad). Los avances logrados por La Pampa, Tucumhn y Santa Fe en 10s principales indicadores se debieron a circunstancias coyunturales y no a la adopci6n de las recomendaciones del modelo. Si bien el problema de 10s incentivos fue agravado por la crisis econbmica, el carnbio tarnbikn se vio impedido por el alto valor tradicionalmente asignado a la estabilidad laboral, y hay serios motivos para preguntarse si en una situaci6n menos restrictiva esto no podria estar refiido con algunos de 10s otros elementos del modelo.

Transparencia

3.57 El paquete de medidas recomendadas en el kea de transparencia se bas6, por un lado, en la utilizaci6n de tecnologia para aumentar el acceso a la informaci611, principalmente a travCs de 10s sitios de Internet de la adrninistraci6n pdblica, la presentaci6n de declaraciones patrimoniales por parte de 10s empleados pciblicos y la creaci6n de una oficina anticormpci6n o de una entidad similar para administrar el sistema. Por otro lado, se buscaba la implementacibn de sistemas transparentes para 10s procesos de compras y contrataciones.

72 Respecto del nivel de informalidad, el informe de la Universidad de San AndrCs (2004) seiiala que en la provincia de Buenos Aires 10s mktodos de contratacion "paralelos" (pasantias, becas, subvenciones y dispositivos de refuerzo salarial, viaticos, URPES) a veces se superponen a otros mecanismos (horas catedra.)

69

Tabla 3.8. Transparencia, desde 1990 hasta principios de 2004

RECOMENDACIONESI / RESULTADOS , 1

Medidas recornendadas

Creacibn y uso de 10s sitios de Internet en cada Ministerio Si Si Si Adopci6n de declaraciones juradas patrimoniales Si Si Si Desarrollo de sistemas para publicaci6n de acciones de

No Parcia] No compra (a travCs de Internet u otros medios) r 1 I Creaci6n de la oficina anticormpci6n (o una entidadque r . 7

3.58 En esta hea, las seis provincias consideradas realizaron avances respecto de dos medidas: la creaci6n de sitios de Internet por parte de 10s Ministerios y otros organismos, y la instrumentaci6n de declaraciones patrimoniales. En contraste, quedaron muy rezagados 10s avances significativos en la implementaci6n de oficinas anticormpci6n y las medidas destinadas a aumentar la transparencia en 10s procesos de compra. En cuanto a1 primer conjunto de medidas, la mayoria de las seis provincias avanzaron en la creaci6n y el uso de sitios de Internet oficiales para cada Ministerio, a excepci6n de Tucumh que cuenta con un hnico sitio para todo el Gobierno provincial. Sin embargo, gran parte de la infomaci6n difundida por este medio parece ser poco m k que relaciones ptiblicas (C6rdoba), se la actualiza con poca fiecuencia y revela muy poco acerca de las operaciones intemas (Buenos Aires, Tucumh y La Pampa).

3.59 Si bien las declaraciones patrimoniales se adoptaron en forma universal, no e s th disponibles para el phblico en Buenos Aires, C6rdoba y Tucumh, o son de dificil acceso para la ciudadania (La Pampa). En La Pampa, el patrimonio se declara s e g h su valor original y con fiecuencia en monedas en desuso en la actualidad (es decir, monedas que estaban en uso con anterioridad a las devaluaciones anteriores). Asimismo, parecerian no existir mecanismos institucionalizados para la revisi6n de las declaraciones (Buenos Aires) o en 10s casos en que si existen controles, Cstos no parecerian ser adecuados (Cbrdoba, Tucumh, La Pampa y Salta). Santa Fe constituye una excepci6n, ya que en esta provincia el mecanismo para la presentation y el control de las declaraciones de 10s funcionarios (y de sus c6nyuges) funciona, y se lo esti

extendiendo a las herzas policiales.73 Mas alli de esto, el sistema no pareceria ser un medio eficaz para rastrear 10s cambios en el patrimonio de 10s empleados, y especialmente aquellos cambios que podrian indicar un enriquecimiento ilicito.

3.60 De las seis provincias, s610 La Pampa cuenta con una oficina anticormpci6n. La ley orghica para su FIA (Fiscalia de Investigaciones Adrninistrativas) se aprob6 en 2001, per0 el titular del organism0 (Fiscal) y otros funcionarios recitn heron nombrados en 2004. La FIA comenz6 a funcionar en septiembre de ese aiio. Parte del problema surgi6 a raiz de la aparente superposition de hnciones con el Fiscal General, quien tambikn es responsable de investigar supuestos actos de cormpci6n. Incluso antes, Cordoba habia creado una Oficina Anticormpci6n en el ambito del Ministerio de Justicia. Mas adelante, esta oficina desapareci6.

3.61 Las medidas especiales relativas a la publicaci6n de 10s actos relacionados con las compras son congruentes con el lento progreso registrado en esta hrea. Buenos Aires., Cordoba y Santa Fe implementaron este tipo de medidas, aunque s610 en forma parcial. Buenos Aires y C6rdoba s610 publican 10s llamados a licitacibn, mientras que Santa Fe tambikn publica 10s resultados del proceso licitatorio.

3.62 Con tan pocos avances en la adopci6n de las medidas recomendadas, no se ha progresado en la modificaci6n de 10s procesos internos. Si no existen reglas, no habra cumplimiento. Lo mismo sucede con 10s resultados esperados. En este caso, Santa Fe se destaca como la provincia que ha logrado avances. Esta situaci6n se explica por el hecho de que implement6 la mayoria de las medidas recomendadas e hizo cambios en sus procesos internos. Respecto de las demas provincias, se registr6 un aumento de las demandas de mejores resultados por parte de la sociedad civil, a exception de Tucumh, donde las organizaciones de la sociedad civil e s t h poco desarrolladas.

3.63 En el caso particular de Buenos Aires, existen factores adicionales a tener en cuenta. Como parte de la modernization del Estado que comenz6 con la creacion de la Secretaria para la Modernizaci6n del Estado en 2002, se propusieron una sene de proyectos para el hea de transparencia. No obstante, estos proyectos no prosperaron debido a la propia debilidad politica de la Secretaria y a la falta de consenso dentro del gobierno provincial. Incluso, a pesar de que la provincia cuenta con una densa red de ONG, la mayoria de tstas operan en el Ambito nacional o municipal. Las organizaciones que operan a nivel provincial son pocas y relativamente nuevas, lo que significa que su capacidad para promover estos programas sigue siendo limitada.

3.64 Ademas de Santa Fe, las otras cinco provincias no alcanzaron resultados porque no adoptaron las reformas recomendadas en su totalidad y no adaptaron sus procedimientos internos. Una de las provincias cre6 recientemente una Oficina Anticormpci611, per0 la falta de progreso tambitn se explica por la ausencia de una entidad responsable de la promoci6n y el monitoreo de las reformas. Por lo tanto, cualquier tipo de progreso dependia de las demandas de una sociedad civil bastante dCbil, del cumplimiento espontheo de las normas promulgadas, o de la presion de altas autoridades. En este contexto, es probable que 10s hturos avances se

73 Por medio de un decreto especial se ordeno la publicacibn en el sitio web de la provincia de las declaraciones presentadas por las autoridades policiales.

produzcan a un ritmo muy lento, a menos que algunas de las medidas en materia de transparencia sea adoptada para apoyar las reformas en otras ireas.

Complementariedad y avance de las reformas en las provincias

3.65 En la presente secci6n exploraremos primero la interrelacion entre las cinco lineas de la reforma, para luego presentar una sintesis comparativa del desempeiio de las provincias en las cinco ireas.

Interrelaciones entre las reform as

3.66 El analisis precedente se centro principalmente en 10s cambios producidos dentro de cada uno de 10s cinco sistemas administrativos transversales, con el objeto de buscar explicaciones para las variaciones intra e interprovinciales de las diferencias en la aplicacion inicial del modelo, el posterior seguimiento y una serie de factores coyunturales que incidieron en ambos. No obstante, 10s seis casos provinciales tambikn ofrecen una mejor oportunidad para explorar algunos de 10s hallazgos efectuados en el plano del Gobierno nacional, en lo que respecta a las relaciones entre las cinco Leas de reforma. A continuacion desarrollaremos mas detalladamente tres lineas de analisis:

1) La influencia del sistema de adrninistracion financiera en el desarrollo de 10s otros cuatro sistemas, y especialmente en el sistema de control.

2) La especial influencia de 10s sistemas de control y transparencia sobre las reformas en el hrea de compras, como un medio para fortalecer 10s incentivos para implementar 10s cambios.

3) La influencia indirecta del sistema de recursos humanos en 10s avances en todas las areas, incluyendo la de recursos humanos misma.

3.67 Respecto de la primera irea, las medidas mis criticas del modelo de reforma de la administracion financiera heron la sanci6n de la Ley de Administracibn Financiera (LAF) y la implementacion de un sistema integrado de informacion. Dicho sistema incorporo 10s subsistemas de presupuesto, contabilidad, tesoreria, deuda publica e ingresos, y 10s conectd con 10s sistemas de control, compras, recursos humanos y administraci6n patrimonial. La implementacidn de estas medidas implic6 una profunda transformacion del sisten~a de control y, en menor medida, de 10s sistemas de compras y recursos humanos.

3.68 Las reformas adoptadas en el hrea de administracidn financiera influenciaron y condicionaron la adopci6n de 10s cambios recomendados para el sistema de control. El hecho de que no se promulgara una LAF signific6 que no se crearan ni la entidad de control interno ni la red de unidades de control interno (UAI) en la provincia de Buenos Aires y Santa Fe. A pesar de ello, Santa Fe si logrd otros avances en la modificacidn de su sistema de control y el mejoramiento de 10s resultados en esta irea. Por su parte, en las provincias de Cordoba y Tucumh, el hecho de que se promulgara la Ley de Administracidn Financiera, per0 acompaiiada de una implementacion incompleta del SIAF, se tradujo en una materializaci6n parcial de 10s cambios a1 sistema de control contemplados en la Ley.

3.69 Fan el caso de Salta, las primeras reformas en el itrea de control, como ser la creaci6n de un organismo de control del Poder Ejecutivo provincial (la Sindicatura General de la Provincia), comparable con la SIGEN, y de un organismo de auditoria externa, se hicieron a travCs de enmleridas constitucionales y precedieron la implementacion de un SIAF. El hecho de que no se a1canz:iran 10s resultados previstos puede atribuirse en parte a que el SIAF h e implementado parblalrric.nte. Si bien La Pampa siguio su propio modelo de reforma, que diferia sustaincialmente del conjunto de medidas recornendadas, su sistema presupuestario informatizado y la estrecha relacion c o i 10s organismos de control condujeron a1 logro de 10s resultados deseados tanto en el area dr: admlnistracion financiera como en la de control. Sin embargo, el Cxito de La Pampa, como e.i [le algtmas otras provincias, probablemente no se extienda a otras, ya que apal-entemente el rnlsmc se debi6 a su pequeiio tamaiio, a una recaudacion s~stancial'~ y a un control politico bastante concentrado.

3,7( b i AS refonnas de la administracion financiera tambiCn incidieron en el sistema de compras y conrrataciones. En Salta, en donde se implement6 parcialmente un SIAF con un m6dulo de compras, se registraron influencias positivas visibles en la adopcion y operacicnaliza~zion de las reformas en el area de compras, incluso a1 punto de producir mejoras medibles en 10s resultados. Los planes anuales de compras de Salta son aprobados junto con la ley de presupuesto, y es pos~ble hace: un seguimiento de su ejecucion a travCs del sistema de informacion financiera. En Tucuman. en cambio, sucede lo contrario, ya que a1 no dictarse las normas secundarias requeridds para implementar las disposiciones en materia de compras incluidas en la LAF, en la prhctlca se keno cualquier posible cambio ulterior en ese itrea. ''

3.7 1 F I resto de las provincias no han modernizado sus sistemas de compras a pesar del hecho de alle dl~unas de ellas cuentan con una nueva LAF, como en el caso de Cordoba. Por lo tanto, 10s carni.~c,i rniciales en la administracion financiera, y especialmente la sancion de la LAF y la crertclou ([L un SIAF son practicamente condiciones necesarias para efectuar las reformas del sistem:i cie control y, a su vez, tienen un impacto sustancial en el sistema de compras y contrat,~i;ones. Sin embargo, estos cambios preliminares no son suficientes para producir 10s can3bios tr! 10s dernis sistemas y, por consiguiente, en 10s casos en que existen es necesario enconIra! ~x~licaciones adicionales para la falta de progreso.

3.72 ; :I ~lanto a la influencia de las reformas de las itreas de control y transparencia sobre las mejoras en cornpras y contrataciones, el impacto hasta el momento no llega a aprovechar todo su potencia1 Los organismos de control de todas las provincias analizadas siguen realizando, en gran medida, controles previos de rutina (ej.: autorizacion de pliegos de licitacion) y concornitantes (aprobacion de las adjudicaciones y de las propias ordenes de compra), per0 no re.1117 7 r 1 ~i auditorias especiales en respuesta a presuntos problemas, ni auditonas posteriores enlixadas en 10s resultados de las contrataciones. Ademhs, las auditorias legales y financieras postenore:; sc limitan a las licitaciones publicas y no controlan la gran cantidad de compras de bienes qut. se realizan con el mecanismo de comparacibn de precios. Asi, el sistema de control ha afectado a las reformas en el area de compras, per0 de un mod0 que reherza las viejas tradiciones en cada area.

'4 i,, ,.I r c f ,, Panlpa, 10s lnglesos prov!cner, de la actlv~dad agricola; en el resto de las provlnclas 10s lngresos

' s .

:. . : I o!.-o y E! gas natural 1 n ":.I ,,. .,it . ia~ional de Tucumhr, (2004a)

3.73 Si bien ha sido la ultima hrea en incorporarse a1 paquete de reformas, 10s esfberzos para mejorar la transparencia ya han tenido alguna incidencia en las reformas del hrea de compras. La incorporaci6n de TIC y la publication de 10s procesos de compras en Internet, especialmente 10s llamados a licitacion, constituyen un primer paso para la eliminacibn de oportunidades de colusi6n y manipulaci6n. Sin embargo, de las tres provincias en las que esto se encuentra en un nivel mis avanzado, Buenos Aires, Cordoba y Santa Fe, s610 la 6ltima publica 10s resultados de 10s procesos licitatorios y, aun en este campo, las compras directas no se hacen publicas. A pesar de que el resto de las provincias ha hecho ciertos progresos en el hrea de transparencia, especialmente con la creacion de 10s sitios web de 10s Ministerios, la informaci6n difbndida no incluye las compras. Si bien unas pocas provincias han creado oficinas anticormpci6n u organismos similares, en ninguno de 10s casos estudiados demostraron ser exitosas. No obstante, en todos 10s casos las sinergias potenciales entre las reformas de transparencia y compras recikn esthn empezando a aparecer.

3.74 La tercera linea de anhlisis comprende el impacto de la administration de recursos humanos en el paquete de reformas en su conjunto. Los cambios han sido muy acotados, con el resultado de que las prhcticas actuales de recursos humanos, caracterizadas por una tradici6n de estabilidad laboral para 10s empleados permanentes, y un creciente recurso a1 personal contratado para el desempefio de funciones habitualmente reservadas para el personal de carrera, y la suspension de 10s programas de capacitacion (por razones financieras) y de las evaluaciones de desempefio (por falta de interb), brindan pocos incentivos para que 10s empleados mejoren su desempeiio. Si bien este es un problema que esth presente en todo el sector publico, resulta especialmente critic0 para el Cxito de las reformas en 10s cinco sistemas adrninistrativos, dado que dependen de la voluntad y capacidad de su propio personal para responder positivamente a las nuevas normas y estructuras. Los limitados avances de las reformas en el kea de recursos humanos han obstaculizado el progreso en todas las keas. Si bien a1 igual que en el h b i t o nacional se han realizado algunos avances con 10s cambios jun'dicos y estructurales, el mayor impacto y la sustentabilidad de 10s mismos se ven amenazados por la falta de progreso en temas de recursos humanos.

3.75 Existen, evidentemente, otras keas en las que 10s cambios, o la falta de ellos, en cada sistema inciden en 10s demas. Incluso en 10s tres aqui analizados, las conclusiones deben considerarse tentativas, per0 sugieren razones adicionales de la falta de progreso y de 10s limites de un enfoque unidimensional para mejorar el desempefio. Mas adelante nos ocuparemos de las razones por las que aparentemente se presto mis atencion a determinadas keas y componentes dentro de Cstas. Como preludio a aqukl analisis, la seccion que sigue ofiece un resumen del desempeiio general de las seis provincias en lo que respecta a la implernentacion de las reformas y la produccion de resultados.

El desempeiio de las provincias

3.76 El presente resumen se limita exclusivamente a1 progreso logrado por las seis provincias respecto de la implantaci6n del modelo de reforma durante el period0 cubierto (hasta principios del2004). De ninguna manera debe ser considerado una evaluacion de la calidad general de su gobernanza o de las administraciones politicas. Claramente, las provincias podrian ser orientadas

en h c i o n de 10s casilleros de la Tabla 3.3, relacionando su nivel de adopci6n de las medidas recomendadas con su nivel de logo de 10s mejores resultados previstos.

3.77 Salta es la provincia con 10s niveles mas altos de adopci6n de medidas recomendadas y resultados producidos. Su desempefio en la obtenci6n de resultados es mhs notable en administracicin financiera y compras, keas en las que es la unica provincia que ha obtenido mejoras visibles en 10s indicadores de resultados. Su desempeiio en transparencia es solo parcial, y 10s resultados en el area de control son minimos (en gran medida debido a la incompleta implementaci6n del SIAF). La falta de progreso en las reformas de recursos hurnanos da cuenta de la ausencia de resultados registrables en ese campo.

3.78 La situaci6n de la provincia de Santa Fe es bastante similar a la de Salta, aunque con diferencias en lo que respecta a las keas en las que se implementaron medidas y se alcanzaron resultados. Esta provincia adopt6 la mayoria de las medidas recomendadas en las keas de administraci6n financiera, control y transparencia, a la vez que realiz6 algunos cambios importantes en 10s procedimientos internos. En consecuencia, obtuvo mejoras en 10s resultados en las tres keas, especialmente en la de transparencia, donde es la provincia que ha alcanzado 10s mayores avances.

3.79 Santa Fe, a pesar de no haber adoptado la totalidad de 10s cambios juridicos y estructurales recomendados, lo& gran parte de 10s resultados debido a que encontr6 otras maneras de producir las modificaciones deseadas en 10s procesos internos. Un claro ejemplo de esto es lo que sucedi6 en el kea de administraci6n financiera, donde a pesar de no haber promulgado una LAF, introdujo un sistema integrado de administraci6n financiera. Otro ejemplo es la solvencia fiscal, en donde la falta de promulgaci6n de una Ley de Responsabilidad Fiscal fue compensada por otras segundas mejores medidas. Esto incluyo la adhesi6n a1 pacto federal que establece las reglas fiscales y la creaci6n del ComitC de Seguimiento del Gasto para reducir el dCficit fiscal. En contraposici6n, en las keas de compras y recursos hurnanos, donde se adoptaron algunas de las medidas recomendadas, no hub0 una implementaci6n eficaz: y, por lo tanto, no se observaron mejoras en 10s resultados. En consecuencia, a pesar de que el posicionamiento de Santa Fe, a1 igual que el de Salta, pareceria validar el modelo, un analisis mas profundo revela discrepancias.

3.80 Con C6rdoba comienzan a desaparecer las ordenadas correspondencias de uno a uno. Aim cuando su proceso de reforma es reciente, pareceria que hasta ahora el Cnfasis ha estado puesto en el aspect0 formal de la ecuacion, y que 10s esfuerzos para promover cambios en 10s procedimientos internos se han rezagado aun mas. Esta es la explicaci6n mhs sencilla para la falta de impacto en 10s resultados. Es posible que el apoyo de las IF1 podria haber alentado la adopci6n de las reformas normativas y estructurales.

3.81 La provincia de Buenos Aires es un ejemplo de pocas medidas adoptadas y poco progreso en lograr mejoras en 10s resultados. Dos excepciones parciales son las keas de compras (donde se establecieron nuevas reglas) y transparencia (en 10 que respecta a la creaci6n de sitios de Internet y un sistema de declaraciones patrimoniales). Los h icos carnbios en 10s procedimientos intemos e s t h relacionados con algunas mejoras en las practicas presupuestarias.

Constituye, entonces, una herte validation del modelo, en el sentido de que revela que donde no se adoptan las medidas, no se producen las mejoras.

3.82 Tucumsln ocupa una posici6n intermedia, basada en su parcial adopci6n de las medidas recomendadas y el logro de algunos resultados tempranos. Ha adoptado reformas parciales en administracibn financiera y control y algunas mejoras igualmente parciales en estas keas y en recursos humanos. En compras y transparencia no intent6 reformas ni registri, mejora alguna en 10s indicadores de resultados.

3.83 El caso de La Pampa puede considerarse una paradoja. La provincia no adopt6 las medidas recomendadas per0 registr6 un buen desempeiio respecto de 10s indicadores de resultados. Esta situaci6n puede observarse especialmente en las keas de administracion financiera, control y recursos humanos. En este caso, a1 igual que en el de Santa Fe, aunque en mayor medida, La Pampa aparentemente ha aplicado sus propios medios para el logro de 10s objetivos deseados, ignorando o rechazando la mayoria de las medidas especificas incluidas en el modelo. En este sentido, la administracidn provincial defiende hertemente su sistema de contabilidad tradicional, aunque reconoce que no se ajusta a1 formato requerido por el Gobierno nacional. De manera similar, el Tribunal de Cuentas adhiere firmemente a su sistema de controles previos y posteriores que ha estado vigente durante 10s ultimos cincuenta aiios. Ni el Tribunal ni las autoridades provinciales han visto ninguna necesidad de cambia a un sistema de auditorias de gesti6n o de reemplazar 10s controles previos por controles intemos integrados, esgrimiendo como argument0 que el cambio no ayudaria a detectar la c0rrupci6n.~~ Una resistencia similar a1 cambio ha afectado la administraci6n de 10s recursos humanos. En este campo, las prhcticas tradicionales impiden una mayor profesionalizacion del personal y la introducci6n de sistemas que fomenten niveles de productividad mas elevados. Incluso a pesar de esto, La Pampa revela un desvio considerablemente exitoso del modelo de reforma, en el que sus prhcticas tradicionales, el Cnfasis en sus propias reglas formales y 10s intereses de 10s actores politicos clave le han permitido alcanzar niveles de desempeiio relativamente satisfactorios.

3.84 En base a esta breve sintesis de la experiencia de las seis provincias, es evidente que la aplicaci6n del modelo de reforma a 10s cinco sistemas de administracion no ha sido uniforme y han habido considerables diferencias en el nivel de adopci6n y en las mejoras en el desempeiio. La mayoria de las provincias podrian ocupar posiciones en 10s dos cuadrantes de la Tabla 3.3 tendiendo a validar el modelo (adopci6n mhs resultados; falta de adopci6n sin resultados). Sin embargo, La Pampa es un notable anti-ejemplo. Incluso, tres provincias -Cordoba, Santa Fe y Tucumh- han adoptado reformas per0 han alcanzado muy pocos resultados. Para comprender mejor estas diferencias y las consecuentes brechas en el desempeiio, seria necesario hacer una revisi6n de 10s factores politico-institucionales, ya que Cstos afectan 10s comportarnientos organizacionales y determinan las decisiones de las autoridades politicas en relacion con las reformas. No se ha tratado este tema en el presente informe, per0 se puede consultar un anhlisis mhs detallado de diversas hip6tesis explicativas en varios de 10s documentos preparatorios encomendados para el presente trabajo. 77

76 Universidad Catolica de Cbrdoba (2004b). 77 Este anrilisis esta basado en 10s rnarcos conceptuales desarrollados en Acuiia (2000), y Geddes (1994).

Resumen de 10s hallazgos

3.85 El proceso de reformas provinciales, guiado por el paquete de medidas recomendadas, se inicio en forrna reciente, en su mayoria a fines de la ultima dkcada. El breve period0 transcumdo y las complicaciones que sum6 la crisis economica y politica dificultan la evaluacion de 10s resultados. No obstante, es posible realizar algunas generalizaciones preliminares respecto de 10s patrones generales de adopcion, implernentacion y resultados en las cinco ireas administrativas.

3.86 El kea de administraci6n financiera es aquella en la que se han producido mayores avances en 10s tres aspectos mencionados. Actualmente, las provincias de Cordoba, Salta y Santa Fe estin implementando sus respectivos SIAF. Por su parte, Buenos Aires, La Pampa y 'Tucwnin quedaron rezagadas en esta kea. La promulgaci6n de una Ley de Administration Financiera no h e en todos 10s casos una condition previa necesaria para la creacion de un SIAF. De hecho, Salta y Santa Fe, heron 10s anti-ejemplos (no promulgaron una LAF per0 crearon un SIAF), y Tucumin y Cordoba sancionaron una LAF per0 su SIAF h e incompleto.

3.87 En lo que respecta a otro punto de referencia juridic0 importante, la promulgacion de una Ley de Responsabilidad Fiscal como medio de control del deficit, salvo Buenos Aires (que cuenta con ma), tanto las provincias que la promulgaron como las que no lo hicieron (Santa Fe y La Pampa) alcanzaron la meta a fines de 2004 por el efecto de la devaluacion del 2001. Habra que ver si este patron se mantiene en epocas de mayor normalidad. Respecto del resto de 10s resultados esperados -mayor precision y transparencia de la informaci6n fiscal e inclusion de todos 10s gastos en el presupuesto - Salta y Santa Fe se destacan como las provincias con el mayor desempeiio,. mientras que Buenos Aires y Cordoba son las provincias con el nivel de logro miis bajo.

3.88 Los avances en la mejora de 10s sistemas de control tambien varian ampliamente. Las medidas relacionadas con el hrea de control heron diseiiadas de manera que estuvieran estrechamente vinculadas con las reformas del kea de administraci6n financiera y, por lo tanto, logicamente, su adopcion estuvo directamente relacionada con 10s logros obtenidos en bta. En Buenos Aires y Cordoba, 10s avances parciales de 10s SIAF explican la falta de mejoras en 10s procesos de control y 10s resultados. Salta y Santa Fe, que adoptaron la mayoria de las medidas recomendadas para el 5rea de control, son las provincias que registran 10s mayores avances en la implementacion de sus SIAF. Sin embargo, ambas presentan cuadros distintos en lo que se refiere a1 cambio de 10s procesos de control intemo, y a pesar de que el nivel de reforma en Salta es mayor, 10s indicadores de resultados de esta provincia no son tan buenos como 10s de Santa Fe. La Pampa, a pesar de no haber adoptado las medidas de administracion financiera y de control recomendadas, se ubica por encima del promedio en lo que respecta a1 cambio de 10s procedimientos de control intemo y la produccion de mejoras en 10s resultados. Asimismo, si bien Tucumin no adopt6 ninguna de las medidas recomendadas, produjo algunos cambios en sus procesos de control intemo con resultados limitados. Las resticciones constitucionales han sumado un problema para algunas provincias, per0 muchas han encontrado la manera de superarlo.

3.89 Son limitados 10s avances producidos en el hrea de compras y contrataciones, a excepcion de la provincia de Salta, que adopt6 las medidas recomendadas y log6 10s resultados esperados.

El progreso de Salta estuvo estrechamente relacionado con las reformas en sus sistemas de administracion financiera y control. TarnbiCn se vio beneficiada por el interes demostrado por el Ejecutivo y la participacion y el apoyo de la C h a r a de Comercio. En lo que respecta a1 resto de las provincias, la adopcion de las medidas h e minima, registrandose pocos cambios en 10s procesos internos y ninguna mejora. La mayoria se ha cefiido a 10s marcos juridicos ;iprobados en la decada del 70. En consecuencia, sus sistemas de compras se caracterizan por contar con procedimientos burocraticos, una deficiente gestibn de la information dentro del sector p6blico y ausencia de transparencia, demoras en la adjudication de 10s contratos y el pago a 10s proveedores y, como consecuencia de ello, una tendencia a valerse de procedimientos especiales no competitivos. Esto es costoso para el Gobierno, reduce la competencia, fomenta la corruption y elimina potenciales beneficios para el desarrollo de las economias locales.

3.90 En el hrea de recursos humanos, a1 igual que en la de compras, se han producido pocos avances. Asimismo, incluso en 10s casos en 10s que se han adoptado las medidas recomendadas (Cordoba, Santa Fe y Salta), no se logo reducir la partida salarial en el presupuesto pilblico o el porcentaje del empleo total en el sector publico. En efecto, Tucuman y Ida Pampa lograron rnh resultados en estas hreas a pesar de no haber adoptado las medidas recomendadas. Sin embargo, sus resultados (tambien observados en Santa Fe) son mas bien una consecuencia de factores exogenos, tales como 10s congelamientos salariales y la devaluacion. Las provincias tendieron a centrarse en la incorporacion de tecnologia informatics para el registro de 10s empleados y para hacer el seguimiento de sus historias laborales. En algunos casos, esto ayudo a eliminar flagrantes abusos (empleados fantasma, es decir aquellos con cargos multiples e incompatibles), per0 a h queda por explorar su potencial para producir avances en o.tros objetivos. Un impediment0 c o m h es el sistema de estabilidad laboral -sistema que esth generalizado y que goza de sustento legal - para todos 10s empleados, salvo el nuevo personal sontratado. A1 igual que en el plano nacional, esto impide la implernentacion de politicas de gesrion innovadoras, a la vez que no ofiece incentivos (especialmente ante 10s congelamientos salariales y la escasa oportunidad de ascensos) para que 10s empleados Sean mas productivos. La situacidn secuerda intentos anteriores de las provincias, en la dbcada del 90, de implernentar sistemas de recursos humanos mas modernos e incorporar otros cambios." Si bien las reformas contaron con el apoyo de 10s ministerios de finanzas provinciales, se vieron obstaculizadas cumdo conienzaron a afectar las heas de salud, educacion y fuerzas policiales, que son 10s sectores que cuentan con la mayor cantidad de empleados y, por lo tanto, 10s que tienen el mayor potencial para organizar protestas y amenazar con retirar su apoyo a 10s lideres politicos.

3.91 En el hrea de transparencia, a pesar de que se produjeron ciertos avances, muchos de ellos se produjeron como consecuencia de la presi6n ejercida por la propia sociedad civil y no yor el sector publico. Si bien en la actualidad practicamente todas las provincias ya han instrumentado sitios de Internet para 10s organismos publicos y declaraciones patrimoniales, ambos mecanismos siguen estando subdesarrollados. Se han hecho pocos avances en lo que se refiese a una mayor publicidad de infonnacion sensible (declaraciones patrimoniales y compras). Si blen la sociedad civil ha demandado algunos cambios con kxito, el limitado desarrollo de la misma a nivel local ha acotado su eficacia como motor de la reforma.

" Vease Amado (2005).

3.92 Es posible hacer algunos comentarios finales en lo que se refiere a la utilidad del modelo como medio para mejorar el desempeiio del sector public0 a nivel provincial, y 10s efectos del context0 socioecon6mico y politico. En primer lugar, si bien evidentemente existian otras formas de modificar las practicas internas y de lograr las mejoras deseadas en 10s resultados del Gobierno, la experiencia de las seis provincias no indica que 10s cambios juridicos y estructurales recomendados por el modelo heran intrinsecamente defectuosos como un primer paso. Si sugiere que dentro de cada irea administrativa algunas medidas pueden ser mis criticas que otras, y que el secuenciamiento es importante. La construcci6n de un sistema integrado de administracibn financiera no depende, por ende, de la promulgaci6n de una Ley de Administraci6n Financiers, aunque sera necesario implementar alguna medida comparable para asegurar que el SIAF estk integrado y sea integral en lo que se refiere a su cobertura. Las soluciones adaptadas localmente en Csta y otras hreas parecen funcionh- en el marco de circunstancias muy especiales que no se dan en la mayoria de las provincias argentinas. Cuanto mas grande la provincia, menos continuos y centralizados son 10s controles del Ejecutivo, y cuanto menor es el interks y el consenso entre las autoridades politicas en lo que respecta a la necesidad de cambio, menos probable es que 10s mecanismos tradicionales o alternativos puedan ser adaptados para producir resultados diferentes.

3.93 Contrariamente a lo que sucede en el Ambito nacional, las provincias revelaron pocos intentos de aplicar sustitutos deficientes (en contraposici6n a segundos mejores sustitutos). En 10s casos en 10s que habia apoyo suficiente para sancionar una ley, la legislaci6n era s6lida. Lo que se observa con mas frecuencia tanto en el irea de compras como en la de recursos humanos, es el foco en medidas que en si mismas tenian pocas probabilidades de genera diferencias sustanciales. El mejor ejemplo de esto h e el uso de tecnologia informatics para mejorar la informaci6n sobre 10s empleados publicos. Si bien es una medida importante en si misma, y un medio para combatir 10s abusos mas flagrantes, el impacto adicional de esta medida en tanto herramienta de planificaci6n y gestion se vio obstaculizado por otras rigideces del sistema. Asimismo, a1 igual que en el nivel nacional, existen dudas acerca de la viabilidad de algunas de las medidas adicionales en el irea de recursos humanos si no se da soluci6n a1 problema que plantea la perpetuaci6n de 10s empleados en sus cargos y, como consecuencia de ello, la falta de motivo alguno para que tengan un mejor desempeiio. En este irea se podrian realizar algunos reajustes en el propio modelo.

3.94 En lo que respecta a la interacci6n entre las cinco ireas de reforma, 16gicamente, la relaci6n mas estrecha se da entre 10s sistemas de administraci6n financiera, control y compras. Una LAF pareceria facilitar 10s cambios en el sistema de control, aunque estos tambikn pueden lograrse por separado. Sin embargo, si no se reforma el sistema de control, a la manera estkdar o se@n alguna otra alternativa, en al@n momento impedirh avanzar, incluso en Areas basicas como el control del dkficit y, desde luego, en reformas mhs avanzadas para mejorar la eficiencia y la eficacia del gasto. La falta de reforma del sistema de control tambikn pareceria afectar el impacto subsiguiente de 10s cambios en el irea de compras, per0 no se cont6 con ejemplos suficientes como para comprobar esta hip6tesis. En las ireas de recursos humanos y transparencia, 10s impedimentos estructurales, por un lado, y la insuficiente demanda, por el otro, han obstruido tanto 10s avances como 10s impactos potencialmente positivos sobre 10s otros sistemas. Pareceria que las reformas que mas avances lograron heron las del Area de administraci6n financiera, y podria plantearse que en aquellas provincias que han progresado en

este campo, la pr6xima etapa se centrara en las areas de control y compras, posiblemente antes de pasar a metas financieras mis avanzadas tales como la presupuestaci6n por resultados o la resoluci6n de 10s problemas de recursos humanos, que son mas arduos. En cuanto a la transparencia, un nivel relativamente bajo de demanda local, la falta de un organism0 "rector" que guie el proceso, y el insuficiente progreso en una mejor gesti6n de la informaci6n en las otras heas constituyen tres limitaciones graves. Posiblemente un nuevo interCs por crear oficinas anticorrupci6n podria ayudar a resolver el primer y segundo problema, y de este mod0 daria impetu tanto para difbndir la informaci6n ya disponible como para mejorar y crear bases de datos administradas por otros sistemas. Evidentemente, el hrea de compras es un objetivo primordial en este campo, para el que ademis, como ocurri6 en Salta, seria mas facil movilizar a la comunidad empresaria para promover el cambio.

3.95 TambiCn es importante mencionar que, a1 igual que en el plano nacional, el hecho de que se promulgue una medida de reforma no es garantia de su implementation eficaz, y menos a h del logo de 10s resultados esperados. En cierto sentido, sin embargo, 10s nexos de la relaci6n causal podrian ser mis fbertes a nivel provincial porque, a1 menos hasta ahora, han existido menos razones para dedicarse a un cambio exclusivamente superficial. Por lo general, en 10s casos en 10s que 10s gobiernos se tomaron el trabajo de promulgar una medida, fbe porque querian que Csta fbncionara. S610 en una de las provincias relevadas se sugiri6 que la situaci6n era diferente. Esto bien podria cambiar con una mayor intervenci6n nacional o de 10s donantes, que hiciera beneficioso para 10s gobiernos provinciales producir reformas superficiales como medio para tener acceso a un mayor financiamiento u otros beneficios. Por lo tanto, si bien 10s incentivos externos pueden generar avances en las reformas, podria prestarse mayor atencion a lo que sucede una vez que se promulgan las leyes.

3.96 Existen algunos otros aspectos adicionales de las reformas provinciales que merecen aten~i6n.~' Por lo general estos esfberzos no estuvieron precedidos por ningim tipo de trabajo de diagn6stico institutional, especialmente en lo que se refiere a la viabilidad politica, social y organizativa de 10s cambios propuestos, posiblemente por suponer, erroneamente, que todas las provincias partian de la misma base. Tampoco se prest6 atenci6n a la creaci6n de una "masa critics", ya sea en relaci6n con 10s individuos o con 10s resultados. Esto ultimo, por ejemplo, podria haberse usado para establecer un efecto demostrativo para el resto de la burocracia provincial. Incluso, en 10s casos en 10s que hubo financiamiento con prCstamos del exterior, por lo general, el disefio y la implementaci6n de la reforma fberon encomendados a una unidad ejecutora creada ad hoc, constituyendo una especie de burocracia paralela poco coordinada o articulada con el aparato estatal existente. Por este motivo, 10s procesos terminaron siendo una transferencia de politicas genkricas, sin considerar 10s factores institucionales y politico- econ6micos necesarios para que fberan exitosos en las diferentes realidades provinciales.

3.97 Respecto de las influencias exbgenas, surgen varias generalizaciones adicionales. La primera tiene que ver con el nivel general de desarrollo provincial. Como regla general, el impetu para la reforma provincial ha dependido de la visi6n de 10s lideres politicos, de su capacidad para forjar un consenso entre 10s actores con diferentes intereses, y de su habilidad para implementar 10s cambios. La capacidad de implementacibn es miis fberte en 10s casos en 10s

79 Martinez N ~ ~ ~ , ~ . & ? I :: !.": . . . . -.:? x.larics de estos temas en el documento preparatofio denominado "Revisi6n de 10s Informes Provinciales de Nivel 11," escrito para el IGR de Argentina.

que el liderazgo provincial no esta dividido, per0 ocasionalmente la movilizaci6n de otros actores ha sido importante. Asi, en Salta la comunidad empresaria, a traves de la Crimara de Comercio, ha tenido cierta participacion en la creaci6n de las reformas en materia de compras; asimismo, 10s avances en el ires de transparencia en Santa Fe se produjeron como consecuencia de las presiones de la sociedad civil. En este punto las provincias grandes y heterogeneas se encuentran en una situacion desventajosa, dado que para sus lideres puede resultar dificil crear un consenso interno y, por ese medio, sortear las fuentes de resistencia habituales.

3.98 El rol de las crisis en la promocion de las reformas administrativas es un tema especial. Como se menciono en el capitulo anterior, las crisis jugaron un rol positivo a nivel nacional, si bien en retrospectiva, se trato de un rol que eventualmente transfirio 10s problemas a las provincias. En 1989, las provincias se vieron afectadas por la crisis, per0 el hecho de que Cstas contaran con un presupuesto mas acotado y menos responsabilidades, hizo que su 1-01 en la resolucion de la crisis fuera menos critico. En la crisis siguiente, tras la transferencia del presupuesto, 10s servicios y 10s empleados a 10s niveles provincial y municipal, 10s gobiernos locales cumplieron un rol mas importante en la gestacion de la crisis aunque no en su resolucion. No obstante, el efecto mas inmediato de la crisis reciente h e la intermpcion de las reformas provinciales. Aun queda por verse si tras el retorno a una mayor estabilidad economica y politica, la experiencia tendra resultados mas positivos.

3.99 La responsabilidad de las reformas administrativas como medio para abordar las quejas sobre la calidad de 10s resultados de la gobernanza ha pasado a las provincias. Aun hay necesidades a nivel nacional, per0 el rol mas importante que en la actualidad le cabria cumplir a1 gobierno nacional podria ser el desarrollo de programas y el suministro de incentivos para que se produzcan mejoras locales. Mientras se ocupa de ello, y basandose en su propia experiencia, es importante que sea consciente de las reacciones que pueden provocar 10s incentivos externos. Hasta ahora, las reformas de la gobernanza provincial de Argentina han sido una sincera expresibn de la voluntad politica de 10s lideres locales, solo condicionada por su habilidad para forjar el consenso politico necesario a nivel provincial.

CAPITULO IV: CONCLUSIONES

4.1. Este estudio abord6 un aspect0 de la situaci6n de gobernanza de la Argentina haciendo un seguimiento de la experiencia del pais en relaci6n con las reformas del sector pfiblico durante el period0 transcunido entre 10s aiios 1990 y 2003 o principios del 2004. En particular, se concentr6 en 10s esfierzos para mejorar cinco sistemas administrativos clave. Estos esherzos corresponden a las denominadas reformas de segunda generacidn, 10s cambios en las instituciones de gobernanza consideradas ampliamente como un seguimiento esencial a las reformas macroestructurales de primera generaci6n de las dkcadas del 80 y el 90. Inclusive sin estos desarrollos previos, las mejoras que buscaba producir el paquete de segunda generaci6n son importantes. Coinciden con el actual consenso sobre el rol de la calidad institucional en cuanto a condicionar la implementaci6n de politicas que promueven el crecimiento econ6mico y la reducci6n de la pobreza, mejorar la provisi6n de servicios bhsicos por parte de organismos pdblicos y fortalecer la confianza ciudadana general en sus sistemas de gobernanza. Como se observo en el Capitulo I, las reformas de segunda generaci6n en Argentina no parecen haber producido todos 10s resultados prometidos. Como consecuencia, las actuales autoridades argentinas han respondido a la demanda ciudadana con un segundo intento para impulsar este tip0 de cambio. El tema aqui explorado se eligi6 como medio de brindar un aporte util a dicho esfierzo.

4.2. A1 seguir esta linea de investigacion, el estudio se concentr6 en lo que se dio en llama un "modelo de reforma" derivado de un analisis a posteriori de las medidas habitualmente promovidas y su conexi6n implicita o explicita con mejoras en las operaciones internas y 10s resultados externos de las organizaciones del sector pdblico. El equipo de investigacion us6 este modelo para desarrollar la matriz analitica que orient6 su trabajo de campo, consultando asimismo a expertos locales para asegurar un alto nivel de congruencia con 10s contenidos y objetivos de 10s programas.'O Si bien tanto el contenido del modelo como de la matriz coinciden en tkrminos generales con 10s diagn6sticos de 10s sistemas administrativos realizados por el Banco Mundial, el modelo no es una invencion del Banco Mundial y sus componentes han sido presentados independientemente por reformistas y expertos locales a1 escribir sobre estos temas. En lo que se refiere a1 marco analitico en si, la principal contribuci6n del IGR, entonces, es resumir la 16gica de reforma de una manera esquematica. Su contribuci6n adicional y mas sustancial yace en comparar 10s hechos efectivos con las expectativas del modelo, evaluando asi su utilidad para promover las mejoras deseadas en la calidad institucional y 10s resultados organizacionales.

4.3. En el anhlisis que sigue no se analizan 10s hallazgos especificos que se resurnieron en 10s capitulos anteriores. En cambio, la discusi6n se centra en las lecciones aprendidas con referencia a1 uso del modelo de reforma como guia para la reforma institucional. Para anticipar las conclusio~~es, y s e g h ya se ha sugerido en capitulos anteriores, en definitiva se concluye. que el modelo resulta util para organizar 10s esfierzos, per0 algunos de sus supuestos o principios

Puede distinguirse el modelo de la rnatriz. El modelo representa la estrategia de reforrna subyacente. La matriz es una herramienta desarrollada para la presente investigaci6n como medio de seguimiento de la aplicaci6n del modelo a1 context0 argentine.

rectores parecen estar incompletos o ma1 dirigidos, con lo que existe el riesgo de no lograr las me.jora5 esperitdas. Ya sea que se concibaxi como un problema del disefio o de la implernentacion del modelo. essos supuestos conducen entonces a:

o l,a aparente expectativa de que la adopcion de 10s carnbios legales y estructurales reco:.ner~dados produciria automaticamente modificaciones en las operaciones de las cl-ganizaciones, lo que a su vez mejoraria la calidad de 10s resultados.

8 La tendencia consecuente a evaluar la implernentacion de la reforma en funcion del nivel ite c~lmplimiento del aspect0 formal de la ecuaci6n institucional.

r :!I? sesgc) hacia una receta unica cuando, de hecho, parecen existir otras maneras ~de lograr 10s rzsultados esperados.

o La falta de reconocimiento de 10s muchos tipos de restricciones que afectan la ctsmpletitud de la cadena causal esperada del modelo (ver punto 1 mas aniba) y, en co~lsecuencia, la tendencia a ignorar la necesidad de encontrar formas de superarlas.

4.4. -,n conjunto. estas cuatro observaciones brindan la respuesta a la pregunta plaxlteada a1 comlc:nzc\ i per quk Argentina, a pesar de 10s sustanciales cambios en las normas que rigen las operaciories dzl sector pfiblico, no logo mas en cuanto a la resolucion de 10s problemas abordados? Antes de pasar a la cuestion de como podrian hacerse mejor las cosas (incluida la ap11cac1Sn c i d modelo). en este capitulo se continua el analisis de las razones por las que han surg~do estos principios errados, un ejercicio que requiere ir mhs alla de 10s hallazgos surgidos de la investigec~o:i, para pasar a abordar algunas caracteristicas mas generales del movimiento de refoma de segunda generacion. La razon para hacerlo es la creencia de que, a menos que se reconozcan Y comjan 10s errores, es probable que 10s futuros esfuerzos continuen en el mismo sentldo

Algunas consideraciones teoricas en tanto afectan el diseito y uso del modelo de refo:rma

4.3 ,xYpunos de 10s problemas del modelo tienen su raiz en el origen teorico del mismo, adernas de 10s persistentes desacuerdos con respecto a lo que en realidad se intenta haccr. Dado que las Ye1l.rnras son inevitablemente p~li t icas ,~ ' a menudo resulta util cierta vaguedad o imprec~s~on en cuanto a sus objetivos. Estas caracteristicas facilitan la formaci6n de lo que se dio a iiamar '"consensos ambiguos" en el capitulo anterior, la decision colectiva de apoyar ciertas medidas a pesar de 10s diferentes objetivos o interpretaciones de quienes participan en el acuerdo '' La aqbigiiedad se vuelve considerablemente menos util cuando comienza a impactar 10 que clectlvamente se hace, y la manera en la que se monitorean 10s avances. Es aqui dlonde lo que pa! eclan se' disquic~siones acaddmicas pueden tener efectos muy reales.

4 . . P+oblema.s de deflnicio'n: En esta secci6n se analizan algunos aspectos del enfoque de reibnna t.\i.~!.: puec!en parecer poco mas que discusiones semhticas. No obstante, en este caso la senailii!: (-;:: iniportatite ya que tambien revela desacuerdos mas hndamentales en cuanto a que es lo qtjt: se jntenta hacer y cual es la mejor nlanera de lograrlo. Por un lado esta la cuestion del sig-n~ticildn 4c ia reforma institucional. Parafraseando el comentario habitual sobre el tiempo,

81 - - k11 h i i - ~ ~ . 21ect'tl: ia distribution autorizada de valores, o, en lenguaje sencillo, quien recibe quC, cuAndo y como. El !t.'rr:xilo e,sti t!rr~ado de Lardone (2005).

todo el mundo habla de reforma institucional e inclusive puede hacer algo a1 respecto, per0 nadie parece ponerse de acuerdo sobre que es.

4.7. Las reformas institucionales o de segunda generacion parecerian tener un significado claro, derivado de definiciones provistas por teoricos como Douglass North.83 Sin embargo, en la practica, esto no parece ser asi. A veces estas reformas se equiparan a una extension o perfeccionamiento de 10s cambios de primera generacion, desplazando las macroestructuras miis en linea con lo que la primera ronda no pudo lograr. Decidir si esto es necesario, para no hablar de factible, en el actual context0 (y en especial en Argentina) es un interrogante, per0 de todas maneras esta muy lejos de lo que la mayoria de 10s reformistas de segunda generacion Cree estar haciendo -verbigracia, modificar la calidad y cantidad de resultados orghicos mediante el cambio de las normas y practicas formales e informales, 10s sistemas de incentivos y otros factores contextuales que 10s condicionan. Las reformas de primera generacion operaron a nivel macro; la segunda generacion se concentra en el nivel micro. El desarrollo de instituciones ha sido comparado, incluso, con 10s proyectos de construccion concretos -la construccion de edificios. El termino "institution building9'- construccion de instituciones- a1 que hago referencia, puede ser considerado humoristicamente, per0 si se juzga a partir del contenido de algunos proyectos de construcci6n instihicional, quizas no lo sea. Uno de 10s problemas que presenta este tip0 de malentendido, que reconocemos es mas c o m h en el caso de 10s observadores extemos, es que pueden producir mayores desilusiones en cuanto a 10s logos o la sensacion de que lo que se intenta hacer no es muy importante.

4.8. Una fuente mas c o m h de confusion, que este informe ha intentado evitar en la medida de lo posible, es la confusion de instituciones con organizaciones. Como insisten 10s economistas neoinstitucionales, las instituciones son el conjunto de reglas formales e informales, modelos mentales y sistemas de incentivos que influyen en la conducta individual. Colectivamente, pueden producir dependencias o una preferencia inherente hacia ciertas altemativas normativas y orghicas -la creencia de que el control previo es el mejor medio de combatir la corruption, o la idea de que la h i c a forma de producir neutralidad en un ente decisorio es incorporar a representantes de todas las partes en competencia. Las organizaciones son las reglas, estructuras y recursos concretos formales que definen sistemas de accion colectiva. Las organizaciones y las acciones de sus miembros son efectivamente determinados por las instituciones, per0 esto significa que alterar sus resultados requiere algo miis que modificar las reglas formales o sencillamente redistribuir, mejorar o aumentar su dotacion de recursos. Estos cambios pueden afectar 10s incentivos y modelos mentales, per0 a menudo son insuficientes para movilizar la conducta en la direccion deseada -ma de las razones por las que tantos programas de capacitacion, proyectos de informatizacion y reorganizaciones son ineficaces. Alterar el aspect0 formal de las organizaciones puede constituir una condicion necesaria para el cambio, per0 faltando modificaciones en los parhetros institucionales generales para la accion, con fiecuencia tienen efectos limitados o inclusive perversos (de igual forma que el difundido temor de que la autornatizacion pueda usarse para hacer mas eficiente la c ~ m ~ c i o n ) . ~ ~

North (1990). 84 V6ase tambi6n Uiia (2005) para una discusi6n sobre la manera en que el fortalecimiento del rol del Congreso Nacional en Argentina puede producir un aumento del poder de 10s gobernadores provinciales (a raiz del control que ejercen sobre las listas de candidatos a legisladores) complicando asi 10s esfuerzos del Gobierno nacional para mejorar la adrninistraci6n fmnciera provincial.

4.9. En contraposicion con el primer conjunto de malentendidos, que en gran medida aparecen como ankcdotas interesantes per0 no estim tan difimdidos como para impedir el diseiio del programa,85 esta segunda confusion puede tener consecuencias mas profundas. Puede limitar el foco de la reforma, y por consiguiente su impacto. Este efecto puede verse en el modelo de reforma y su aparente supuesto de que 10s cambios formales producirian la cadena de eventos subsiguientes. Tambien puede ser utilizado por aquellos que desean evitar cambios mas profundos para engaiiar a quienes monitorean 10s resultados. El compromiso es hicamente generar la ley o la nueva organizaci6n, y no garantizar que opere s e g h se supone. Obviamente, monitorear las mejoras en las operaciones internas e impactos externos es mucho mis dificil, per0 este es un tema que se considera en mayor detalle a continuacion. Finalmente, la confusion puede crear y aparentemente ha producido una cierta desilusion con la empresa toda -la noci6n crecientemente expresada de que no es posible producir mejoras en la "calidad institucional". Se puede, per0 no concentrimdose unicamente en 10s determinantes formales del desempefio organizacional. Reconocemos que se trata de una empresa mucho mas dificil, per0 la experiencia argentina tambien brinda algunas sugerencias de c6mo puede lograrse. Estas sugerencias, sin embargo, requieren reexaminar algunos otros supuestos excesivamente simplistas, se&n se analiza a continuacion.

4.1 0. El problema de 10s incentives y la influencia de las reformas de primera generacio'n: Esta seccion desarrolla las ideas introducidas en una nota a1 pie del Capitulo I que vale la pena reconsiderar debido a su efecto en 10s modelos de segunda generacion. A1 igual que dicha nota, se apoya en un conjunto emergente de literatura que critica a 10s reformistas de segunda generacion or seguir una metodologia que es mas apropiada para 10s esfuerzos de primera generacion. f 6

4.1 1. Como ha sido bien doc~mentado,~' la primera generacion de reformas dependia de una serie de cambios por h i c a vez que, una vez efectuados, alteraron radicalmente el context0 en el que se producian las transacciones politicas y economicas: eventos tales como devaluaciones, reducciones de la fuerza laboral y privatizaciones, ademis de acuerdos aplicados externamente (condicionalidades) limitando 10s niveles de deficit y deuda pliblica. Si bien se han planteado interrogantes en cuanto a1 balance de sus impactos, y especialmente en lo que se refiere a1 peso de ciertas consecuencias negativas -corruption en las privatizaciones, sustitucion de empleados despedidos por un ejercito de contratados -este informe no pretende explorar dichos t e m a ~ . ~ ~ De hecho, se acepta que 10s metodos utilizados eran apropiados en vista de 10s objetivos primarios que se planteaban -recortes del gasto publico, elimination de empresas publicas que inevitablemente operaban a perdida, aumento en la provision de servicios bisicos, etc. El problema surge de la expectativa de que pueden aplicarse mecanismos similares para alterar la base institucional para operaciones mas complejas del sector publico. Es alli donde 10s hallazgos de la actual investigacion coinciden mas estrechamente con 10s criticos en un sentido negativo.

85 Sin embargo, pueden tener efectos negativos si a quienes autorizan 10s programas no les gusta lo que se propone gorque no coincide con su propio entendimiento.

S e g h se resume en Santiso (2001). 87 Para una reseiia, vkase Burki y Perry (1997); para una discusi6n de 10s aspectos politicos de estos programas, veanse Eaton (2002); Geddes (1 995); Lora y Panizza (2003), Shepsle (1 999); y Vellinga (1 998).

En este sentido, vtase Azpiazu (2002) y Santiso (2001).

4.12. La clave de la cuestion es que 10s tipos de cambios que se busca efectuar con 10s dos conjuntos de reformas son diferentes, siendo que 10s de segunda generacion no solo requieren que 10s actores dejen de hacer lo que hacian, sino tambiCn que adopten y ejecuten conjuntos especificos de conductas alternativas, y 10s coordinen con otros actores y unidades orginicas. Es como la diferencia entre obligar a unas pocas personas a entrar en la piscina (lo que se podra lograr con un simple empujon) y lograr que realicen un ballet acuatico (donde ni siquiera alcanzarh 10s incentivos si carecen de las destrezas bhicas). Si bien tener normas nuevas puede ayudar, existen cuestiones de secuenciamiento, ajustes finos, y asegurar que cada parte se encuentre en su lugar y funcionando de manera coordinada con las otras. Ademis, ya que este proceso de cambio es inherentemente mhs prolongado e involucra mas pasos discretos, existe un mayor margen para 10s desvios asi como el riesgo de olvidar que 10s eventos iniciales solamente son valiosos en la medida en que conduzcan a la mejora ulterior de 10s resultados. No se introduce una Ley de Administration Financiera o un organism0 de auditoria externa por sus propios meritos sino m h bien para producir modificaciones aguas abajo (menos derroche y cormpcion, mejores servicios a menor costo) en la calidad de 10s productos del Gobierno.

4.13. Inclusive 10s macrodisparadores de la primera generaci6n tuvieron sus problemas en este sentido -su incapacidad de controlar lo que hacian 10s actores una vez obligados a abandonar sus anteriores conductas, y 10s supuestos acompaiiantes de que estas acciones se resolverian por si mismas. No obstante, el nhnero menor de disparadores y su casi equivalencia con las consecuencias de primer orden deseadas, hacian que fuera menos importante la oportunidad, facilitaban su promulgacion y reducian las posibilidades de resistencia pasiva. El congelamiento salarial y de vacantes y las reducciones en la fuerza laboral recortan el gasto publico; las devaluaciones y la convertibilidad obligaron a actores publicos y privados a modificar sus patrones de gastos. La cadena causal era m h corta y en la mayoria de 10s casos se concretaba casi de inmediato.

4.14. Una segunda diferencia son 10s impactos m h uniformemente predecibles ds 10s macrodisparadores, a1 margen de d6nde fueran aplicados. Mientras exista una economia monetaria, una devaluacion tendra impactos de primer orden similares; no dependen del contexto. Lo mismo vale, en buena medida, para las privatizaciones, las reducciones de la fuerza laboral o 10s limites a la deuda publica -si se aplican de manera efectiva. Como ha sugerido esta investigacion, 10s microdisparadores presuntos del cambio institucional dependen mucho mas del contexto. En parte esto se debe a que en si mismos, no son en realidad disparadores sino m h bien primeros pasos en un proceso de cambio mucho mas largo, y en parte porque su eficacia en ese sentido depende de muchas otras variables ambientales asi como de la voluntad de 10s actores para efectuar lo que son modificaciones menores en su conducta, per0 de manera m h ~o lun ta r i a .~~ De alli la frecuente observation de que las nuevas leyes u organizaciones tienen efectos mucho menos predecibles en contextos diferentes.

4.15. Lo que esto significa es que las reformas de segunda generacion son inherentemente mi4s desprolijas (menos elegantes) que las de primera generacion, menos predecibles y menos condicionadas por un h i c o conjunto de cambios de primer orden. Muchos de 10s involucrados en promoverlas comprenden estas diferencias, per0 para simplificar las cosas pueden diseiiar sus

89 Nuevamente surge la diferencia entre ser empujado hacia la piscina y realizar un ballet acuitico -la primera acci6n es involuntaria, la segunda no.

intervenciones como si esto no fuera asi. Si desde el comienzo admitieran la dificultad de la tarea, es posible que nunca conseguirian su aprobaci6n. Ademis, 10s "disparadores" constituyen una especie de pago a cuenta del proceso, creando margen para llevar a cab0 el resto. Sin embargo, la simplificaci611, reforzada por las lecciones del modelo de primera generacibn, puede ser aceptada con demasiada facilidad como una aproximaci6n suficientemente buena en si misma. De hecho, la matriz expandida desarrollada para la presente investigacion es una descripci6n mucho mejor del proceso de reformas, dejando de lado cualquier supuesto sobre la naturaleza automitica de sus relaciones causales y la omisi6n acompaiiante del rol de las instituciones informales en fortalecerlas o debilitarlas. Sin embargo, su efectiva aplicaci6n requiere mayor atenci6n a 10s pasos intermedios y finales, considerablemente mis tiempo y en consecuencia, un impulso mAs sostenido de cambio de lo que sugiere implicitamente el foco habitual en las medidas iniciadoras A pesar de todas las dificultades que pueden haber enfrentado 10s reformistas de primera generacibn, un obsthculo que se les ahorr6 fue la necesidad de mantener y ejercitar su resoluci6n durante un periodo mucho mAs extenso. Para 10s reformistas de segunda generacidn, el tema del impulso politico adopta una forma muy diferente.

4.16. Los limites de la Economia Neo-institutional y el Modelo de Primera Generacidn como guia para producir cambios: Las reformas de segunda generaci6n deben mucho a la teoria neo- institucional que, en efecto, subray6 su importancia. Sin embargo, 10s economistas neo- institucionales han logrado explicar mucho mejor por quC las cosas contin6an siendo como son que por quC finalmente cambian. A1 abordar este t6pico en su obra ya clisica, Douglas North atribuyo las transformaciones de las dependencias de trayectoria en 10s modelos institucionales existentes a1 impacto de la p o l i t i ~ a . ~ ~ Esto plante6 la pregunta a otro nivel - jc6mo explicar 10s cambios de politica en lo que parece ser un sistema que se autoreherza? Obviamente, como lo demuestran 10s ejemplos que aqui se analizan, una respuesta es por efecto de las crisis." Cuando las dependencias de trayectoria se hacen tan contraproducente como para amenazar la supervivencia del sistema, 10s lideres buscarh esquemas alternativos y 10s seguidores estarhn mis dispuestos a aceptarlos. La desventaja de apoyarse en este motor para el cambio se encuentra en su impredecibilidad, sus otras consecuencias negativas y el sencillo hecho de que una vez que la crisis parece estar resuelta, el cambio se detiene e inclusive pueden producirse retrocesos. Por definici6n las crisis son demasiados breves como para cambiar herzas institucionales mis fundamentales. Si pueden, como ocurre con las reformas estructu~rales de primera generacion, dar un impulso inicial, per0 inherentemente su impacto tiene corta vida y por lo tanto no alcanza para sostener 10s programas de segunda generacion.

4.17. El desafio, entonces, es c6mo sostener 10s cambios en un context0 poscrisis o como iniciarlos ausente una crisis.92 Algunos estudiosos argentinos han apuntado a la dificultad de efectuar "acuerdos intertemporales", es decir continua programas a lo largo de distintas administraciones politicas.93 El problema no es exclusivo de la Argentina y una solucion universal es construir bases de apoyo a la reforma que se extiendan mis alla de las filas del pequefio gmpo de lideres que e s t h actualmente en el poder. Otra respuesta relacionada es

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90 North (1 990). 9 1 Veanse por ejemplo, Eaton (2002); Grindle (1996); y Tornmasi (2002). 92 Estas y otras preguntas relacionadas han comenzado a ser exploradas de manera sirnilares. Veanse por ejemplo, Graham y Naim (1998); Pastor y Wise (1999). 93 Spiller y Tornmasi (2003).

empoderar a 10s que estan mhs interesados en la reforma para que continuen el proceso creando enclaves de reforma protegidos. Ya sea que esto se haga intencionalmente o no, este segundo metodo explica el progreso mas continuo de las reformas en la administracion financiera. Alli donde 10s ministerios de economia retuvieron a un pequefio grupo de tecnocratas que supervisaban la evoluci6n del sistema, la coincidencia entre sus intereses y facultades institucionales y la expansion del proceso de reformas hnciono en este sentido. Lamentablemente, este efecto no f ie suficiente para superar las agendas contrapuestas de 10s actores nacionales en lo que hace a1 control del deficit. En las otras keas, rara vez ha existido una entidad comparable, y alli donde la hubo (por ejemplo, las autoridades de control tradicionales) con demasiada frecuencia sus miembros interpretaron sus intereses en terminos del mantenimiento de las practicas tradicionales. Si bien en 10s otros cuatro sistemas un paso inrnediato f ie la creacion o reingenieria de una oficina central para supervisar el proceso, esto demostro ser de dificil realizacion. Por lo tanto, las reformas exitosas en estas otras Areas han dependido en gran medida de que las autoridades del mas alto nivel tuvieran un interts directo, y de 10s acuerdos intertemporales, a su vez condicionados por que determinada persona o facci6n politica mantuviera el control.

4.18. Asi, a menudo las reformas de segunda generacion exitosas dependen del control politico o tecnocratico de amba hacia abajo en su origen o trayectorias. Por supuesto, en buena medida esto tambien es valedero para 10s exitos de primera generacion, encontrhdose la diferencia en su mas rapida realizacion -alli el unico consenso requerido era la decision de delegar poderes y responsabilidades a fin de enfrentar una situation de emergencia. Aqui, y este es el principal argument0 de 10s criticos, el peligro es que la delegacion dure mas de lo que podria ser absolutamente necesario." En la instancia provincial y nacional, sin embargo, existen seiiales de que 10s sistemas menos estrechamente centralizados pueden impulsar 10s cambios, si bien con mhs lentitud, especialmente si logran modificar las perspectivas y facultades de 10s principales organismos de cada sisterna (por ejemplo, 10s Tribunales de Cuentas provinciales que han adoptado un enfoque diferente para su trabajo) y comenzar a construir un entendimiento cornun entre un grupo mas amplio de actores burocraticos y politicos intemos. En Salta la participation de la C h a r a de Comercio local en el diseiio de 10s programas de contrataciones o el desarrollo por parte de Santa Fe de altemativas adaptadas localmente (lo que 10s equipos de investigation llamaron "sustitutos impuros") son dos casos que vale la pena explorar en mayor prohndidad en lo que hace a su d inh ica intema.

4.19. En resumen, si la identificacion que realizan 10s economistas neoinstitucionales de la "politica" como la hente del cambio para ambos tipos de reforma es valedera, su aplicacion en el caso de las de segunda generacion es mas problematica, debido a su mayor duraci6n y a1 numero mas grande de decisiones involucradas. Dado que algunos de 10s factores que facilitan el avance de las reformas, ya sea en ciertas areas administrativas o provincias especificas, no pueden replicarse facilmente en otros lugares, y que tambikn pueden ser rnenos deseables por otras razones, es obvia la necesidad de desarrollar altemativas estratkgicas para manejar el proceso de cambio.

94 De hecho, tambitn estin 10s que creen que debe ser permanente en el caso de la politica economics. Vease Girishanker (200 1).

Los riesgos de un excesivo formalismo, la inversibn de medios y fines, 10s muchos caminos que conducen a Roma, y otros problemas en la aplicacidn del modelo

4.20. lln esta seccion se exploran en mhs detalle algunos de 10s aspectos problematicos del modelo de reforma derivados de sus ongenes teoricos. Son historias con moraleja que conducen a una seccion final donde se consideran maneras diferentes de hacer las cosas.

4.2 1 . Excesivo formalismo: A pesar de reconocer la importancia de las normas y procedimientos informales, es c o m h que 10s analistas terminen por concentrarse hicamente en el aspecto formal. Frecuentemente abogan a favor de este enfoque alegando la mayor dificultad que presenta abordar la mitad informal de la e c u a c i ~ n . ~ ~ Si bien estin en lo correcto, esto complica el impact0 de las instituciones sobre 10s procesos de desarrollo decididos explicitamente para centrarse solamente en las instituciones formales. La razon dada es logica, verbigracia que era mhs dificil estudiar el termino informal de la ecuacion. Si bien esto es cierto, complica la tarea de explicar las consecuencias del cambio institucional formal, se corrc: el riesgo dc atribuir 10s imp~.ctos en forma inexacta y se ignora el rol potencial de lo que no fue estudiado. Ausente una consideracion de las instituciones en su sentido mas amplio, se hace muy dificil expl~car la observation frecuente de que la misma ley u organizacion operarin de manera muy distinta en diferentes contextos nacionales, y puede bien terminar uno recomendando "mejores practicas" para entomos en 10s que dificilmente tendrim exito. Un problema similar aqueja a1 modelo dc reforma que esta basado en cambios legales y estructurales formales, y en el supuesto iinplicito de que alcanzari con esto para desencadenar el resto de la cadena causal. Esto promueve la tendencia a medir 10s logros de la reforma en terminos de las medidas formales adoptadas ---lo que es mas facil per0 no condice con las razones que llevaron a adoptar el modelo en primer lugar.

4.22. El formalismo hnciono para la primera generacion de reformas ya que 10s cambios formales estahan muy estrechamente vinculados con 10s fines propuestos. Esto no es asi en el caso tle Ias rcformas de segunda generacion, y el formalismo, a pesar de ser mhs facil, SIC amesga entonces a socavar la posibilidad de producir las mejoras de resultados anticipadas. Claramente 10s qtie estan mas comprometidos con 10s esfuerzos de reforma comprenden la difererlcia y 10s peligros. En contraposicion, la inquietud se aplica a 10s actores externos que intentan evaluar la necesidad de la reforma o monitorear sus avances, 10s partidarios locales (incluidas autoridades politicas) no directamente involucrados en la implernentacion de las reformas o 10s diseiiadores bien predispuestos per0 no muy e ~ ~ e r i m e n t a d o s . ~ ~ En lo que hace a1 primer grupo, que se encuentra a menudo promoviendo las reformas donde quizas no son deseadas, el problema es que sus cxitos pueden terminar siendo mayormente cosmeticos. En 10s intentos del (Gobierno nac~onal argentino para promover la reforma administrativa en las provincias, sena beneficioso para este gupo que se lo tomara en serio. El formalismo tambiCn afecta la evaluaci6n de las neces~dades. ya que a menudo se la hace en tan poco tiempo que solo puede cubrir 10s esquemas formales. Como lo indican 10s hallazgos del presente estudio, concentrarse unicamente en las estrr~cturas formales @or ejemplo, la presencia o ausencia de una Ley de Administraci6n

95 Banco Mundial (2002e). 96 Si bien en la investigation no se identifico a ninguno, fuera de Argentina existen abundantes ejernplos de paises que adoptaron nuevas leyes u organizaciones con la aparente expectativa de que corregirian algun probslema, para terminar descubner~do que las cosas no eran tan sencillas.

Financiera o de un ente de fiscalizacion extemo "modemo") puede no ser la mejor manera de evaluar la calidad de 10s resultados en las Areas respectivas. Para las autoridades politicas y otros que apoyan las reformas dentro de sus propios sistemas, el riesgo es no mantener el rurnbo y no proporcionar 10s recursos adicionales y el impulso necesarios para asegurar que, una vez sancionadas, las medidas tengan un verdadero impacto. No alcanza con crear una oficina central de contrataciones; tanto ksta como la unidad ministerial deben tener 10s recursos necesarios para trabajar. En el caso de 10s disefiadores inexpertos, el riesgo es esperar y prometer demasiado, y por lo tanto invertir todos sus recursos (y especialmente su capital politico) en promover la sancion de una sene de leyes que no estarin en condiciones de implementar, o quizas ni siquiera darse cuenta de que es necesario este paso ad i~ iona l .~~

4.23. L a inversidn de medios y fines: El excesivo formalismo esta estrechamente vinculado con una segunda tendencia, confbndir 10s medios usados con 10s fines buscados -la reforma termina siendo equiparada con sus pasos iniciales y no con la eficacia de Cstos para producir 10s cambios deseados en ultima instancia. Si bien nuevamente aquellos que e s th m k directamente involucrados en las reformas probablemente reconocerh la diferencia, es posible que por distintas razones no combatan esta confusion. Tambikn para ellos es miis facil dejar que las evaluaciones se apoyen en 10s primeros cambios formales. Es mucho mas sencillo explicar sus metas en tkrminos de unas pocas medidas formales ficilmente descriptas; y por dificil que pueda ser promulgarlas, podrian provocar aun miis oposicion si se revelara el plan completo. El desafio de 10s pactos intertemporales tambikn podria alentar esta tendencia, ya que un proceso que apenas comienza bajo una adrninistracion seria declarado completo por su sucesora debido a una menor dedicacion a encontrar soluciones reales, o una comprension m k limitada de lo que implica. Asi, a pesar de sus falencias, la matriz esquematica puede servir a un proposito util que es recordar a todos 10s involucrados que este es un proceso y que no concluye hasta concretarse 10s resultados deseados. Es evidente que podrian encontrarse indicadores mejores, mas cornpletos y m h especificos del context0 para 10s segundos y terceros niveles de cambio, y por supuesto, no debe suponerse que ocumrh de manera automkica.

4.24. Los muchos caminos que conducen a Roma y 10s muchos puntos de detencibn en el camino: Como ya se mostro en el analisis de las seis provincias, 10s fines deseados, es decir las mejoras en 10s resultados, podian alcanzarse por medios distintos que la fie1 adopcion de las recomendaciones iniciales del modelo. Estas rutas altemativas pueden ser aplicables en tkrminos menos generales, per0 esto no debe impedimos reconocer su kxito en contextos mas particulares. Tanto el formalismo como la inversion de medios y fines tienden a desalentar este reconocimiento. Por lo tanto tambih es poco aconsejable interpretar el modelo de reforma como una receta universal, especialmente porque tiende a ser m k precis0 en su delineacion de 10s pasos iniciales, y mucho m k vago y menos completo en lo que se refiere a 10s cambios intemos y la gama completa de metas finales.

4.25. Hace falta aqui una palabra de cautela con respecto a la matriz analitica desarrollada para. esta investigacion, y su omision de algunos resultados deseados debido a la dificultad de registrarlos -por ejemplo la reduccion de la corrupcion, o mayores niveles de eficiencia en el uso de 10s recursos. Esto no quiere decir que no se pudiera hacer su seguimiento, sino apenas que a -- -

97 Existen muchos casos, dentro y fuera de la region, de reformistas aparentemente sinceros que promueven leyes sin haber pensado adecuadamente como seran implementadas.

10s fines de la presente investigation no se lo consider6 factible. De hecho, una matriz mis completa podria invertir mhs esfuerzos en describir 10s resultados y 10s cambios intennedios en las conductas asociadas con su logro. Los desvios exitosos del modelo parecen surgir de una mayor atenci6n a estos detalles, cualquiera fueran las razones para rechazar 10s pasos recomendados para su iniciacion. Para quienes esttn interesados en comprender por quC se emprenden reformas y de qut manera se logra y mantiene el impulso politico necesario, estos casos y especialmente casos como el de Santa Fe con sus alternativas adaptadas localmente y context0 politico m& complejo, son especialmente importantes.

4.26. Los desvios menos exitosos respecto del modelo -provincias que adoptaron las medidas recomendadas sin 10s efectos previstos -tambitn son interesantes como otro recordatorio de que el proceso hicamente finaliza cuando se efechian las mejoras, y como medio para comprender por qut esto no sucedi6. Una explicaci6n es el rol de 10s actores externos en la promoci6n de una reforma "no sincera" que solamente se impulsa hasta que las inducciones externas desaparezcan (o hasta que se entregue la recompensa externa). Las reformas adoptadas en forma no sincera pueden llegar a convencer a sus adoptantes de que son valiosas en si mismas. No obstante, 10s que se apoyen en esta tictica deben reconocer que 10s resultados no e s t h garantizados, especialmente si 10s cambios formales no requieren otros modificaciones en el estado de las cosas. Es posible que deban fijarse metas un poco m h ambiciosas, insistiendo en algo mhs que la sanci6n inicial de una ley o la adopci6n formal de una nueva prhctica.

4.27. Una segunda explicaci6n m h c o m h del fracas0 es la incapacidad de superar las distintas fuentes de resistencia activa, 10s intereses que buscan la preservaci6n del status quo. Algunos de estos intereses son purarnente organizacionales o culturales, un organism0 que perdera poder con el cambio o una preferencia m h general por la manera anterior de hacer las cosas. Otros aparecen vinculados a intereses politicos y econ6micos, y en algunos casos a la cormpci6n, en pocas palabras a 10s beneficios ex6genos que se derivan de un sistema disfuncional. Aqui entran a jugar 10s tres medios para evitar las reformas mencionadas en el primer capitulo: impedir la sanci6n de las medida.~; manipular su contenido de forma de sabotear su i~npacto; y sencillamente soslayar sus requisitos con posterioridad.

4.28. Ya que todos 10s sistemas enfrentan tipos similares de resistencia activa, la pregunta mas interesante es por qut algunos han logrado superarlos. Podria esperarse que 10s Tribunales de Cuentas resistan la creaci6n de nuevas practicas y organismos de auditoria en todas partes. iPor quC algunos tuvieron Cxito? ~ P o r que otros fracasaron? y ipor quC unos pocos buscaron adaptarse a 10s nuevos procesos como estrategia de supervivencia? Otras cuestiones tienen que ver con por qut es mhs facil promover las medidas iniciales en algunos sistemas administrativos y provincias que en otros, y c6mo podrian utilizarse las respuestas para efectuar avances donde todavia no se han producido. El evitar el tratamiento de algunos de 10s temas mas complejos no es un instrumento exclusivo de 10s oponentes de las reformas, tambitn ha sido utilizado por sus partidarios para superar 10s obstaculos menos tratables, alterando 10s puntos de partida o postergando 10s enfrentamientos hasta una etapa posterior en el proceso. Ademis de buenos estrategas, 10s reformistas necesitan ser buenos tacticos. Mientras recuerden adontic quieren llegar, pueden introducir una flexibilidad considerable en la trayectoria.

4.29. Otra explicacion 16gica per0 menos explorada de la falta del progreso yace en la resistencia pasiva y las restricciones puramente materiales. En cuanto a estas ultimas, resulta claro que la falta de suministro de 10s elementos necesarios para una exitosa implementation es un acontecimiento c o m h -ya sea que adopte la forma de recursos inadecuados, capacitacion insuficiente o inclusive la falta de una sencilla explicacion de c6mo podrian hacerse las cosas. Las tres estiin a menudo conectadas. La oficina responsable de supervisar el desarrollo de un nuevo sistema de contrataciones o recursos humanos carece de personal, fondos y apoyo politico suficiente para hacer su trabajo y, en consecuencia, dificilmente pueda impulsar a otros a hacer el suyo. Esta deficiencia tambikn aumenta el impacto de la resistencia pasiva, o las fuerzas de la inercia. Aquellos que deberian cambia su conducta pueden no obtener ningim beneficio exceptional de hacer las cosas a la manera habitual, per0 carecen de 10s incentivos asi como de las destrezas y conocimientos para hacer algo distinto. La inercia no es una reaccion irracionalmente perversa. Es altamente 16gica dado que el cambio requiere un esfuerzo adicional, y tambikn puede ser motivada, en ausencia de demostraciones convincentes en contrario, por la creencia de que seguir como hasta ahora es la mejor manera de cumplir con el trabaj~.~' A esto se agrega el hecho bien conocido de que 10s funcionarios de alto nivel tienden a ser reemplazados con frecuencia. Asi, inclusive si 10s que tienen nombramientos politicos adoptan las nuevas reformas, 10s burocratas permanentes entienden el valor de condicionar sus compromisos. Como lo plantearon sucintamente 10s entrevistados para el IGR de P a r a g ~ a y , ~ ~ bbnosotros seguiremos estando mucho despues que ellos se hayan ido". Superar la resistencia pasiva requiere de trabajo y recursos, per0 dado que la inercia pura no se basa en intereses creados m h profundos, el gasto de capital politico para combatirlo es inferior.

4.30. Vale la pena mencionar que es c o m h que se interprete a la inercia erroneamente como resistencia activa, llevando a producir programas que no son apropiados para enkentarla, y en su transcurso posiblemente dando lugar a una profecia autocumplida. Lo que una vez fue pasivo se vuelve activo. Por lo tanto, comprender por que se resiste la gente es muy importante, aunque m h no fuera para aligerarle la carga a 10s reformistas. Existe una enorme diferencia entre continuar aplicando procedimientos de contratacion no competitivos porque las nuevas reglas son demasiado dificiles, especialmente cuando 10s desembolsos no son predecibles, o motivado por cormpcion con 10s proveedores favorecidos. Si el cumplimiento de las normas sobre la publicaci6n electdnica de informaci6n parece poco firme, puede representar un esfuerzo para engaiiar o simplemente la ausencia de mejores estadisticas. Conocer cual es la explicacion significa la mitad de la batalla para desarrollar correcciones.

Repensar el modelo y las reformas de segunda generacibn

4.31. A1 realizar estos comentarios y criticas, la intention no ha sido invalidar ni 10s fines buscados ni las recomendaciones del modelo de reforma para conseguirlos. Como conjunto de medidas para iniciar procesos de reforma, el modelo, en su versi6n argentina u otra, es un buen punto de partida. Si bien ninguna de sus recomendaciones demostro ser necesaria y suficiente para el cambio hturo, algunas se le aproximan bastante. Desde ya que esto es cierto de las

98 El cambio es siernpre costoso para el sistema y sus rniembros individuales. Los individuos corren riesgos y deben invertir mayores esfuenos para hacer las cosas de manera diferente per0 ademis, esth virtualmente garantizado que cualquier proceso de cambio reducirh la productividad general en el corto plazo. 99 Banco Mundial(2005).

distintas leyes que establecieron la integration del sistema de adrninistracion financiera, la obligatoriedad de una cuenta unica, la remotion de algunas de las formas mhs onerosas de control previo y el knfasis en el control posterior de resultados, especificando la preferencia por las contrataciones competitivas abiertas, definiendo y prohibiendo 10s conflictos de interks, estableciendo el requisito de declaraciones patrimoniales, y de que la informaci6n sea recopilada por organismos publicos y puesta a disposition de todos 10s ciudadanos. Sin embargo, una ley ni garantiza estos resultados ni es la 6nica manera de lograrlos. La recolecci6n y el procesamiento automatizado de informacibn sobre gastos, compras, empleo y otros procesos administrativos criticos es posiblemente a h mjs esencial, si bien nuevamente no hay garantia de que se la usara con 10s fines deseados.

4.32. La creacion o reingenieria de oficinas centrales responsables de la regulation y fiscalizacion de fimciones clave tambikn es critica si bien, s e g h se ha demostrado, a veces nacen ineficaces, carentes de recursos y del apoyo politico necesario. Ademis pueden generar sus propios obstaculos a1 avance, de acuerdo con estrechas definiciones de 10s objetivos buscados y su propio interks en retener el control que tradicionalmente o en la actualidad poseen. Los Tribunales de Cuentas que resisten el pasaje a un rol de fiscalizacion posterior, o 10s ministerios de economia que se concentran unicamente en el control del gasto son dos ejemplos de esto. En el caso de 10s ministerios, el Cnfasis mis estrecho puede ser imicamente una reaccion 16gica a las dificultades de avanzar a1 segundo y tercer nivel de presupuestaci6n (eficiencia y eficacia del gasto) per0 tambien puede surgir de la disminucion del control centralizado (y la amenaza a su meta primordial) que esto inevitablemente implica. Si bien las oficinas de contrataciones no han logrado atin el poder de 10s dos anteriores, podrian ya estar socavando su propia eficacia a1 no simplificar las reglas que aplican para alentar su cumplimiento. El principio en el que se basan todas las reformas -formulaci6n centralizada de normas y ejecucion descentralizada -es un equilibrio sumamente dificil de alcanzar y por lo tanto su imperfecta realization no debe sorprender .

4.33. En a l g h sentido, 10s distintos pasos o medidas recomendados incorporados en el modelo de reforma pueden reducirse a tres componentes criticos: la introduccion de nuevos principios operativos, la creacion de una oficina con un plantel, fondos y facultades para fiscalizar su desarrollo y aplicacion ulteriores, y la mejor recopilacion, gestion y uso de informacion sobre 10s procesos cubiertos. El orden y 10s medios de su introducci6n pueden variar, per0 de una u otra forma deben ser logrados. Si bien podria parecer que el sistema de administraci6n financiera merece la mis alta prioridad, tanto por su impacto sobre 10s otros sistemas como por su importancia intn'nseca para las autoridades politicas, su desarrollo se vera truncado si no se presta atencion a 10s otros sistemas, y mas particularmente a las contrataciones y a1 control. Uno de 10s mayores impedimentos a 10s avances en todas las keas es el sistema de recursos hurnanos, sobre el que volveremos mas adelante. Los avances en transparencia tambikn son criticos, si bien estin restringidos por la falta de una estrategia clara o de un organism0 para promoverla. La transparencia no es en realidad un sistema sino un conjunto de principios a incorporar en 10s otros sistemas. Ademas de su importancia intn'nseca, tambikn puede brindar el impulso para el desarrollo de 10s otros sistemas y para asegurar que no se tuerza el rurnbo. Hasta que se pueda encontrar un medio mejor para alentar su incorporacion, su evolucion a travCs de una sene de medidas ad hoc puede ser lo mejor que se puede hacer.

4.34. A h asi, el modelo es apenas un dispositivo heuristico, y su utilidad podria mejorarse con ciertos cambios inmediatos, una verification constante contra 10s resultados producidos, y el reconocimiento de que, en el mejor de 10s casos, toda generalizacion en cuanto a su hncionamiento se basa en la ley de 10s promedios. Siempre habra excepciones negativas y positivas. En lo que hace a las lecciones a ser extraidas del actual estudio, a continuacion se presentan algunas recomendaciones relativas a la manera en que 10s actuales esherzos de reforma argentinos podrian dar un uso mis productivo a este tipo de modelo.

4.35. Algunas posibles modificaciones del modelo de reformat Si bien 10s principios, la informacion, y la existencia de un centro normativo y de supervisi6n pueden ser 10s elementos constantes que incluyen las cinco reformas, evidentemente existen alternativas para lograrlos, y tambiCn algunas variaciones posibles en su contenido. Dos keas a las que podria aplicarse lo anteriormente mencionado son las de control y recusos humanos. Como ya se observo, el modelo de recursos humanos se apoya en una preferencia por 10s nombramientos meritocraticos y de carrera. Sin embargo, tanto en la instancia nacional como provincial, ha aumentado el uso de empleados contratados, mientras que la estabilidad historicamente otorgada (incluida tambiCn en el modelo) a 10s empleados ordinarios ha operado en contra de la adoption de medidas destinadas a elevar su productividad y profesionalismo. Una necesidad obvia, en sentido general, es revalorizar el tratamiento dado a 10s contratados, asegurando que se 10s seleccione en base a 10s mismos principios de mCrito que presumiblemente se utilizan para 10s empleados permanentes. Dado que el modelo presupone que 10s contratados son un fenomeno de excepcion y de corto plazo, le asigna una prioridad mucho mas baja a estos temas. Una revision mhs practica que obviamente so10 podria realizarse en el mediano plazo, podria ser un giro especifico a un modelo de empleo mixto, que incluyera una combinacion de personal de carrera, contratados y tercerizacion. Su aplicacion comprenderia 10s mismos principios generales que sustentan el modelo de reforma -selection por mCrito, evaluaciones y ascensos en hncion del desempeiio, y claras divisiones entre las funciones cumplidas bajo cada rkgimen laboral.

4.36. El control plantea una cuestion igualmente ardua, per0 de un tipo diferente. Una de las razones frecuentes para rechazar el knfasis puesto por el nuevo modelo en el control posterior es la creencia de que el mismo no es un medio eficaz de combatir la cormpcion. El argument0 pasa por alto la propuesta de integrar el control previo en la funcion gerencial ordinaria, per0 el simple hecho es que esto no ha ocumdo. En efecto, la resistencia a las recomendaciones estiindar se ha visto reforzada por la perception de que en la instancia nacional, la ausencia de controles previos ha facilitado la cormpci6n. En el mis largo plazo, no puede culparse a las recomendaciones del modelo, per0 tambiCn es evidente que tal como h e aplicado en la instancia nacional, su impact0 h e mitigado por la incompleta implernentacion del nuevo modelo de control inferno, asi como por ciertas modificaciones imprevistas en el diseiio de 10s organismos de control (especialmente en la AGN y las unidades de control interno). Quiz& lo que falta en el modelo es una estrategia de transicion, para evitar la brusca eliminacion de 10s controles previos, como se hizo en el nivel nacional, asegurando la implernentacion de 10s controles internos integrados (lo que entre otras cosas significa efectuar cambios juridicos para asignar la responsabilidad por las incorrecciones que se produzcan dentro de un organism0 a quien lo dirige

y la imposition de sanciones realistas)."' TambiCn podria convenir especificar quC significan 10s controles integrados -para que se conviertan en algo m b (o para ser mas exactos, en algo menos) que una version automatizada de las multiples aprobaciones antes requeridas.

4.37. En su actual interpretacion, la composici6n y en especial, la relativa independencia del organismo extemo y de las unidades intemas de control constituyen desafios. Insistir en que 10s candidatos satisfagan criterios profesionales bien ponderados, combinado con su nombramiento por una mayoria de dos tercios del Congreso podria impulsar la autonomia de las autoridades de control. Aplicar criterios de mCrito aun mis estrictos en la selection del personal profesional tambiCn seria beneficioso. Como otros cambios para mejorar la eficacia de la AGN puede mencionarse el requisito, apoyado en sanciones, de que 10s responsables de 10s organismos auditados respondan en plazos razonables a las observaciones y recomendaciones de 10s organismos de control, y una mayor clarificaci6n del rol de la comisi6n en la modificaci6n del contenido de las auditorias.

4.38. La situacion de las unidades de auditoria intema tambiCn plantea desafios. Puede optarse entre dos modelos: por un lado aumentar su independencia respecto del titular del organismo y hacerlos depender directamente de la SIGEN (con reglas similares a las de la AGPJ en lo que hace a la responsabilidad del titular de cada organismo para responder a sus hallazgos), y por la otra, dejarlas en su situacion actual, per0 aumentando las sanciones para el titular frente a cualquier problema observado en su organismo (via una auditoria de la SIGEN o la AGN). Desde el punto de vista tCcnico, en Argentina pareceria m b facil implementar el primer sistema, si bien probablemente la resistencia a1 cambio sera intensa.

4.39. Estos cambios en el nivel nacional podrian ser replicados en las provincias, e :inclusive en las que conservan su tradicional Tribunal de Cuentas. Aqui existe la posibilidad de realizar una transicion mejor, y asegurar que la elimination de 10s controles previos no cree 10s problemas reales o percibidos que se presentaron en la instancia nacional. La falta de estrategias de .. transicion adecuadas en Csta y otras Areas puede ser otro product0 de la influencia de las reformas de primera generacion. No so10 las reformas de segunda generacion son inherentemente mas lentas sin0 que tambien requieren mayor ajuste fino en el proceso.

4.40. En resumen, mientras que en recursos humanos el modelo puede tener deficiencias esenciales, en el caso del control algunos de 10s problemas de implementaci6n podrian resolverse mediante la aplicacion de medidas deliberadas y persistentes para asegurar el profesilonalismo de la direction y del personal de 10s organismos. Otra Area donde puede necesitarse alguna revision es la de la transparencia. Aqui el problerna es quiCn fiscalizara el desarrollo e implementation de las nuevas normas y principios. No existe una respuesta facil o uniforme, per0 es claro que no se podra ir lejos sin alguna respuesta. Posiblemente, el creciente Cnfasis en la difusi6n de informaci6n (y la sancion de leyes sobre libertad de informacion) brindarh una oportunidad o por lo menos una sensacion de mayor urgencia para abordar el problema. A meclida que 10s grupos aumenten su insistencia para obtener informacion y se contenten menos con lo que se brinda, la necesidad de coordinar una estrategia y monitorear su ejecucion se hara mas intensa y

100 Esto no absolveria de su propia responsabilidad y, probablemente, de sanciones mas duras a quienes esten directamente involucrados en las incorrecciones, per0 le da un incentivo a1 titular del organismo para mantenerse atento y realizar acciones de prevenci6n.

se necesitarh alguna entidad capaz para cumplir esta funci6n. En caso contrario, 10s ciudadanos insatisfechos podrh encaminarse directamente a 10s tribunales, judicializando un proceso que se manejaria de manera mhs adecuada a nivel administrativo.

4.41. Inversibn de las actuales prioridades: Una segunda revisi6n del modelo es la opci6n de revertir las prioridades en el sentido de poner mhs enfasis en 10s objetivos buscados, m b . atenci6n en 10s cambios de 10s procesos internos, y tomar las medidas recomendadas como lo que en realidad son, primeros pasos convenientes per0 no necesarios para poner en marcha el proceso. Este enfoque implica un mayor tnfasis en la gesti6n estrategica del esherzo de reforma. Hace falta precisar mucho mhs lo que se busca y quC cambios se requieren en 10s procesos internos para que ocurra, asi como desarrollar indicadores para cada paso. En el corto plazo, 10s cambios internos mucho m h complejos (y mucho menos faciles de medir) son lo h i c o que es pasible de ser monitoreado, per0 si estos puntos de referencia intermedios no producen mejoras en 10s resultados externos rhpidamente, es posible que tambitn deban ser revisados. En ambos. sentidos, la matriz usada aqui es apenas una primera aproximaci6n. Como ya se seiialo, se la simplific6 para facilitar la investigaci6n per0 en realidad deberia ser mucho mis compleja, incluyendo metas y procesos cuya medici6n es inherentemente mhs dificil. Por lo menos en la vida real, 10s que realizan el monitoreo tienen mucho mis que cuatro meses para efectuarlo. Sin embargo, para hacerlo bien deben tener una comprension mucho mejor de la d inh ica politica e institucional de las conductas que intentan modificar.

4.42. Hacia una mayor eficacia en el secuenciamiento y las interacciones: Los modelos de reforma holisticos o integrados soslayan la inevitable realidad de que no se puede hacer todo a1 mismo tiempo, que algunos cambios son mPs importantes que otros, y que el secuenciamiento es importante. Es cierto que cuando uno trabaja en reformas paralelas, en al&n punto la falta de avance en un 6rea puede paralizar el progreso en otra. Claramente esto ha ocumdo en el nivel nacional, donde la falta de progreso en keas tales como contrataciones y control (y tarnbikn en recursos humanos y transparencia) ha comenzado a limitar 10s avances, inclusive en 10s sistemas de administracibn financiera mejor desarrollados, reforzando la tendencia de sus promotores a centrarse exclusivamente en el control del deficit, e inclusive alli dando cuenta de algunas perdidas de terreno, con organismos que buscan escapar a1 sistema, o simplemente eludir 10s controles en las otras keas. Sin embargo, la lecci6n aqui es que en alg6n punto importan 10s ritmos de desarrollo altamente desiguales, no que todo debe avanzar a la par.

4.43. Desde un punto de vista empirico y te6ric0, el liderazgo asumido por el sistema de administraci6n financiera tiene sentido. Es el kea donde efectivamente se iniciaron las reformas y donde se han realizado mayores avances. Estos logos no son solamente el resultado de un temprano comienzo. El mayor progreso tambien es 16gico dado que inclusive el Gobierno mhs retrograde quiere saber donde se gasta el dinero y, en la actual situacibn, tiene motivos para controlar su deficit. Tambien es un resultado natural de la capacidad tkcnica y poder politico generalmente mayores de 10s ministerios de economia o finanzas. En la medida en que controlan 10s fondos, pueden dictar y hacer cumplir las normas. No obstante, inclusive sus poderes tienen limites, y 10s favorece un sistema de control y de contrataciones de buen hncionarniento. Arnbos pueden detectar irregularidades que no capture un SIAF. Ademhs, cuando las hreas de contrataciones y de control imponen 'requisites onerosos y complejos, pueden constituir la principal raz6n para que 10s organismos intenten escaparse del sistema.

4.44. Dado sus impactos directos en el avance ulterior de las reformas a la adrninistraci6n financiera, y las dificultades inherentes a 10s sisternas de recursos humanos y transparencia, 10s proximos pasos mas logicos son impulsar un progreso m k rapid0 en 10s sistemas de contratacion y de control. Aqui es deseable una coordinacion estrecha con la administracion financiera, tanto debido a la presion que esto puede generar, como para asegurar que lo que se haga en las otras dos ireas sea compatible con las metas generales -es decir facilitar el cumplimiento de las nuevas normas, en lugar de sumar mas complejidad. Ya que ambos sistemas, ademas de las oficinas sectoriales de 10s tres, necesitarin aumentar su dotacion de personal, aqui tambiCn podria haber al&n margen para experimentar con medidas sobre recursos humanos. Especialmente en lo que se refiere a las contrataciones, las medidas para aumentar la transparencia podrian ser una parte integral del paquete.

4.45. La manera en que evolucionen estos proximos pasos en cada jurisdiction estara determinada por las restricciones contextuales y 10s factores de facilitacion, incluidos 10s obst~culos legales especificos. En pocas palabras, 10s reformistas necesitan algo mas que un plan intelectual, per0 tambiCn una estrategia para impulsarlo, y un conjunto de tacticas para superar, circunnavegar o postergar 10s conflictos que prevean en su camino.

4.46. El desarrollo de mejores estrategias de gestion del cambio para superar las fuentes de resistencia y el problema de la continuidad intertemporal: Las sugerencias que aqui se plantean se apartan de 10s hallazgos de la investigacion por cuanto se basan en lo no observado -practicas que aparentemente no fueron adoptadas per0 que podrian haber producido mejores resultados. Evidentemente 10s esfuerzos parten del reconocimiento de que existen ambos tipos de obst~ulos , que impiden el avance de las reformas, y que es necesario enfrentarlos. A1 emprender cualquier reforma, siempre es util comenzar con tanta informaci6n como sea posible -no solamente de 10s problemas que se desea resolver -sin0 tambien sobre su origen y la fuente de resistencia a su eliminacion. Por todas las razones antes analizadas, esto es aun mas necesario en procesos complejos de cambio institucional. Un primer paso logic0 es la evaluation de la situacion actual en lo que se refiere a las brechas entre 10s niveles efectivos y deseados de desempeiio. Este es el analisis inicial del problema a partir del cual se determinan Los objetivos de resultados. Trabajando hacia atras desde estos objetivos, se pasa luego a identificar las caractensticas de las operaciones existentes que impiden su realizacidn, y so10 m k tarde se establece el conjunto de cambios necesarios para modificarlas. Nuevamente la matriz se invierte - no se parte de preguntarse si existe una ley de administracion financiera sino m b bien de si la administracion financiera esta funcionando en forma adecuada. Por cierto, en algunos de 10s casos considerados, partir de la presencia o ausencia de una ley llevaria a conclusiones erroneas sobre el resto.

4.47. Sin embargo, el plan de reforma derivado de este analisis inicial sera incomplete sin una mejor comprension de las fuerzas en las que se apoyan 10s actuales patrones de operacion, incluidas las instituciones formales e informales y su relacion con el context0 de economia politica mas general. El proposito aqui es identificar las fuentes probables de resistencia activa y pasiva asi como otros tipos de restricciones (mayormente vinculadas con barreras legales y de recursos) para comenzar a considerar de quC manera podria modificarse el plan para. enfientarlas, abordar 10s temas de secuenciamiento y transiciones, y desarrollar una estrategia y tacticas de gestion del cambio.

4.48. El tCrmino "gestion del cambio" en su uso actual se interpreta a menudo en el sentido de un proceso de generation de consenso destinado a convertir a 10s participantes en partidarios de la reforma. De hecho esto puede ser una parte, per0 involucra mucho m h . Hay resistencias que no serhn convertidas en apoyo por la sencilla razon de que se basan en pkrdidas reales. Por lo tanto, podna ser eficaz un enfoque mas politico. Las resistencias basadas en intereses tambikn pueden enfrentarse construyendo alianzas estratkgicas ya sea entre o dentro de 10s sistemas en cuestion. Estas alianzas pueden en si mismas requerir modificaciones ulteriores del plan, ya sea modificando detalles que no son aceptables para 10s potenciales aliados, o agregando otros para hacer mhs atractiva su adhesion.

4.49. En efecto, la resistencia pasiva (inercia) puede ser m k susceptible de ser convertida a la causa, per0 este mktodo no ira lejos si faltan otros cambios para asegurar que 10s actores puedan efectivamente cumplir 10s nuevos roles. Aqui podria prestarse mas atencibn, en primer tCrmino, a lo que les falta para efectuar el cambio y luego cubrir estas brechas con capacitacion, mejores explicaciones e instrucciones, y posiblemente mhs recursos. Los incentivos positivos y negativos (y saber que son monitoreados) tambikn pueden ayudar, per0 alterarlos sin prestar atencibn a lo que son 10s impedimentos m h habituales para el curnplimiento puede ser contraproducente. Es mas importante un feedback frecuente para ver corn0 e s t h yendo las cosas y facilitar 10s ajustes que puedan ser requeridos.

4.50. Asi, una estrategia de gestion del cambio tiene muchos elementos, y su propio plan interno para secuenciar 10s elementos sustanciales y politico-institucionales, monitoreando ambos tipos de resultados e identificando rutas alternativas. Si bien puede ser mas prkctico desarrollar estrategias para cada una de las ireas de reforma, tambikn es deseable a l g h mecanismo de coordination entre ellas. Esto puede prevenir las contradicciones, aprovechar las inercias, y tambikn puede ser un medio para brindar mayor impulso a las ireas retrasadas. Por bien armada que estk, la estrategia tambikn requiere apoyo politico, ya sea de 10s niveles m b altos o de enclaves bien ubicados en 10s propios organismos. El apoyo es especialmente importante en las ireas donde el organism0 que liderara es inicialmente dCbil o directamente adverso a1 programa. En este caso tambikn pueden ser 6tiles las recomendaciones externas inteligentemente aplicadas para convencer a 10s lideres politicos de dedicar m b atenci6n y recursos a enfrentar este problema. Los incentivos externos tambikn pueden ayudar a enfrentar el tema de 10s acuerdos intertemporales, convenciendo a 10s nuevos lideres de la necesidad de mantener el programa. Los reformistas tambikn pueden reforzar la apuesta mediante la construction de alianzas estrategicas.

4.51. La conclusion es que mik a118 de desarrollar una secuencia tkcnicamente s6lida para la introducci6n del cambio, 10s reformistas tambikn deben operar a nivel politico. No pueden suponer que la logica y la bondad inherente de sus objetivos s e r h suficientes para impulsar sus programas. Ademas, como experiencia se puede considerar el hecho que en las beas donde se lograron avances en las reformas en parte es por la existencia de un fuerte apoyo de 10s niveles politicos. Lamentablemente, si bien la actual investigacibn ha revelado algunos ejemplos potencialmente interesantes de corn0 se ha manejado la politica de la reforma, no permiti6 una mayor exploraci6n de 10s detalles. Retornar a algunos de 10s casos para investigar estos puntos podna ser un medio util para desarrollar otras lecciones. El modelo de reforma, tratado como una herramienta y no como una receta, con una inversion apropiada de su secuenciamiento, y

eliminando cualquier suposici6n sobre vinculos causales automhticos, es un buen punto de partida, per0 su aplicacion exitosa requiere prestar igual atenci6n a la politica de la reforma y a las formas de promover el carnbio.

4.52. TambiCn vale la pena observar que 10s esfuerzos de la dCcada pasada produjeron algunos resultados. Se han realizado progresos importantes tanto por su propio mCrito como en tanto bases para avances futuros. Por ende, quienes organizan las actuales reformas han'an bien en reconocer este hecho y usar las lecciones derivadas de 10s esfuerzos pasados para mejorar su propio trabajo. Uno de 10s principales objetivos de este estudio es justamente promover el dialog0 sobre 10s desafios de 10s procesos de reforma del sector publico entre todos 10s actores involucrados en dicho proceso.

ANEXO 1: METODOLOG~A DE INVESTIGACION

Dada la novedad del enfoque utilizado corresponde alguna explicacion ulterior. Esto tambien debera ser util para quienes se preguntan cbmo se desarrollo el sistema de calificacion. La realizaci6n del IGR requiri6 10s siguientes pasos:

1 Identificar y definir un "modelo de reforma" y resumirlo esquemhticamente como un paquete secuenciado de carnbios legales y organizacionales recomendados en cada uno de 10s cinco sistemas administrativos considerados (administraci6n financiers, control, contrataciones, recursos humanos y transparencia), junto con sus efectos anticipados en la conducta dentro de la organizacidn (aqui denominada "resultados internos") y desempefio general (impactos externos). Debe observarse que dado que las reformas heron concebidas como un paquete para cada sistema administrativo, existe cierta superposition en lo que hace a 10s efectos anticipados de las medidas individuales sobre las conductas internas y especialmente sobre 10s impactos externos.

2 Revisar la aplicaci6n y 10s efectos del modelo en la instancia nacional y en cada una de las provincias en funci6n de las brechas en cada etapa del proceso: nivel anticipado y efectivo de adopcion de las medidas recomendadas; nivel anticipado y real de cambios en la conducta interna; y nivel efectivo y previsto de modification en la calidad de 10s resultados.

3 Caracterizar la interrelacion de las tres etapas del proceso para cada sistema, observando donde se mantuvieron las secuencias causales anticipadas y donde no.

4 Determinar en qu6 medida el modelo "funciono" y d6nde no lo hizo, brindando explicaciones para 10s desvios respecto del curso anticipado de 10s acontecimientos.

El primer paso se produce con la matriz analitica acornpailante. Esta brind6 el marco para el resto de la investigacibn. Para cada uno de 10s cinco sistemas administrativos se presentan en forma esquemhtica las rnedidas recomendadas, 10s cambios anticipados en las conductas internas, y 10s impactos predichos. Esta matriz h e verificada con expertos locales para asegurar que respondiera a las practicas y pensamiento efectivos.

Tabla A.1. Matriz analitica

-- Areas I Medidas recomendadas Cambios esperados en procesos internos --f Irnpackos esperados

I - Administra- cion financiera

1. Ley de Administration Financiers 2. Ley de Responsabilidad Fiscal 3. Sistema integrado de administracion

financiera, vinculando presupuesto, tesoreria, deuda publica e ingresos

4. Automatizaci6n del sistema integrado de administracion financiera

5. Conexion del sistema integrado de administracion financiera con 10s sistemas de contrataciones, inventario y recursos humanos

6. Reestructuracion del presupuesto - presupuesto por programs, presupuesto por resultados

7. Presupuesto plurianual 8. Aplicaci6n estindar universal de nuevos

sistemas presupuestarios 9. Conexion del sistema de administracion

financiera con 10s sistemas de control

fortalecer nuevas pricticas presupuestarias (por ej. las asignaciones para el siguiente a60 se vincdan I

1. Cambia el proceso de formulacion del presupuesto, reflejando las nuevas normas y una mayor coordination entre 10s distintos sistemas de administraci6n

2. Mayor exactitud de la information fiscal 3. El seguimiento de 10s gastos pasa de tener una base

de caja a reflejar el nivel de ejecucion del presupuesto

4. Evaluacion y control presupuestario centrado en la eficiencia y eficacia del uso de recursos (nivel de gastos, resultados logrados, etc.)

5. Introducci6n de incentives y sanciones para

con 10s logros en el aiio comente) 6. Las partidas presupuestarias se vinculan con rnetas y

resultados fisicos 7. Estandarkaci6n de informes sobre uso de fondos

1.

2.

3.

4.

5 .

Eliminacibnl reduction de dkficits a nivel unitario y agregado Aurnento de la productividad (costo unitario) y production (monto absoluto) de 10s servicios Menor brecha entre asignaciones presupuestarias y gastos reales Mayor transparencia en el uso de 10s fondos publicos Reduccion de la "deuda flotante" (devengados no informados) y pago &s puntual a proveedores

Areas

2- Control

3 - Contrata- ciones

Cambios esperados en prwesos internos

1. Los controles previos activos (la revision previa de todas las transacciones) ceden su lugar a1 Cnfasis en la responsabilidad de 10s funcionarios de seguir procedimientos legales y verificaciones aleatorias posteriores de cumplimiento

2. El control se concentra en 10s resultados d s que en 10s procesos

3. Aumenta el niunero de hallazgos y recomendaciones resultantes de las operaciones de control

4. El control se ejerce estratkgicamente - se defmen y priorizan objetivos y se d i s e b sistemas en consonancia

5. Menos controles redundantes 6. Se difimden ripidamente 10s resultados de las

auditorias e investigaciones 7. Los resultados de las auditorias se trasmiten a 10s

organismos relevantes para su seguimiento

1. Mayor conciencia de las normas legales por parte del personal de 10s organismos

2. Uso mis extendido de nuevos procedimientos legales (mayor cobertura)

3. Menos compras realizadas bajo regimenes excepcionales - "legitimos abonos"

4. Las contrataciones ejecutan 10s planes anuales 5. Las auditorias e investigaciones registran el

cumplimiento de las normas y la calidad de 10s resultados

6. Las contrataciones son d s ripidas 7. Mayor participacibn en 10s procesos de contratacibn

(mayor n h e r o de proveedores) 8. La ciudadania recibe mis information sobre las

contrataciones

Medidas recomendadas

1. Se rninirniza el control previo a favor del control posterior

2. Se amplia la cobertura del sistema de control 3. Vinculacion del sistema de control con el sistema

integrado de administracibn financiers 4. El control previo y posterior se asigna a entidades

diferentes 5. Se estructuran entidades de fiscalizacibn superior

para aurnentar la independencia 6. Se creanlfortalecen las unidades de control interno 7. Integraci6n de 10s organismos de control con

personal profesional multidisciplinario 8. Cambios legales para definir las responsabilidades

en caso de violaciones y fortalecer las sanciones

1. Nueva Ley de Compras y Contrataciones 2. Creacibn de una oficina central responsable de

fiscalizar el sistema de contrataciones 3. Creacibn de un cuexpo de funcionarios de

contrataciones en ministerios y organismos descentralizados

4. Adopcion de planes anuales de contrataciones 5. Racionalizacibn del sistema para la

descentralizacibn/centralizacibn de las contrataciones en base a 10s montos involucrados

6. Vinculacibn de 10s sistemas de administration financiers y contrataciones

7. Incorporacibn de tecnologia informitica (Internet) en 10s procesos de contratacion

8. IntroducciQ de base de datos de proveedores y precios testigo

Impactos esperados

1. Los controles se ejercen de manera d s oportuna - se reducen 10s retrasos en auditorias y revisiones

2. Menores demoras causadas por procesos de control

3. Los hallazgos de 10s organismos de control reciben una dpida respuesta de las entidades auditadas y producen una mejora de las pdcticas

4. Aumenta el contenido thcnico de 10s controles, se reduce el contenido politico

5. Creciente cumplimiento esponheo de las normas legales

6. Las investigaciones a h s t r a t i v a s o penales son d s dpidas y se aplican sanciones donde corresponds

1. Menos irregularidades (en funcibn de 10s hallazgos de auditoria) en procesos de contrataci6n

2. Menores precios pagados por bienes y servicios esdndar

3. Obtencion de mejor calidad de bienes y servicios

4. Menos impugnaciones a procesos de contratacibn

5. Menos quejas de 10s ciudadauos referidas a contrataciones

Areas

I - Administra- :i6n de Recursos iumanos

; - Transparencia

1. Ley Marco de la Adrninistracion Publica 2. Unification de diferentes regirnenes sectoriales 3. Base de datos linica de empleados publicos 4. Legajo linico para cada empleado 5. Introduccion de planes de capacitacibn y sistemas

de evaluacibn de desempeiio 6. Racionalizaci6n de las reglas de estabilidad

laboral 7. Todos 10s gastos de personal aparecen

consolidados en el presupuesto (el Inciso 1 para gastos de personal incluye a 10s empleados permanentes, ternporarios y contratados)

Medidas recomendadas

Seleccion por mtritos Ascenso basado en el desempeiio Planes de desarrollo de carrera vinculados con salarios, incentives y capacitacidn Evaluacibn objetiva del desernpefio Mejor informaci6n sobre recursos humanos Distinci6n clara entre funciones cumplidas por personal pennanente y contratado (no se usan contratados para sustituir a1 personal permanente) Eliminacion de dobles salarios, cargos incompatibles y sistemas de compensaci6n alternativa (por ejemplo, Nivel Federal : Unidades Retributivas, Prov. de Bs.As. : URPES)

Cambios esperados en procesos internos

1. Uso de paginas de Internet de cada ministerio y oficina

2. Declaraciones juradas patrirnoniales 3. Cartas compromiso con 10s ciudadanos 4. Adopcibn de audiencias publicas 5. Presupuestos participativos 6. Sistemas transparentes adoptados para elaborar

licitaciones y realizar compras - publicacion en Internet

7. Introduccion de oficina anticormpci6n 8. Educacion ciudadana en el derecho a recibir

servicios sin cargos "especiales" 9. Codigo de ttica y reforma legislativa para tipificar

actos de cormpcion, aumentar las sanciones, proteger a denunciantes

i 0. Ley de Libertad de Infornia~itii

Ministerios y organismos publican rutinariamente d s informacibn sobre sus operaciones intemas Ministerios y organismos establecen mecanismos para atender pedidos individuales de infonnacibn Mayor participacibn de la sociedad civil en el monitoreo de las acciones gubemamentales Control del pahimonio de 10s empleados publicos s e g b lo declarado y documentado por otros medios Todas las contrataciones publicas son ampliamente publicitadas Proceso continuado de planificacion de politicas para aumentar la eficiencia y transparencia en la gestibn Realizacibn de revisiones internas para identificar practicas que aumentan las oportunidades de cormpcion Los enp!eados pib!icos demuestran mayor conocirniento de las restricciones impuestas por 10s codigos de ttica

h p a c t o s esperados

1. Mayor nivel de profesionalizaci6n de 10s empleados publicos

2. Disminucibn general de la ndmina salarial y la tasa de empleados pGblicos/habitantes

3. Mejor imagen de la administration phblica y mayores niveles de satisfaccion pliblica con su desempeiio

4. Acciones de administraci6n de personal en base a necesidades programiticas - menor dotacion de empleados o aurnentos repentinos de empleados con cada cambio de administraci6n

5. Mayor rnotivacion de 10s empleados publicos

1. Reduction de las formas d s notorias de cormpcion institucionalizada (cobros por servicios, p e q u e ~ s coimas)

2. MBs efectiva investigacion y prosecucion de quienes incurren en cormpcibn administrativa y politica

3. Mayor confianza de la sociedad civil 4. Mejor imagen del Gobierno 5. Menos empleados publicos con

cargos multiples o confiictos de inter&

6. Servicios, politicas que reflejan mejor las prioridades de 10s ciudadanos

Para facilitar la recoleccion y codificaci6n de datos tambikn se desarroll6 una lista de verificaci6n con 360 elementos (vtanse ejemplos en el Anexo 2) pormenorizando las caracteristicas o actividades mas especificas asociadas con cada entrada en la matriz. Esto tenia el objetivo de ayudar a 10s equipos de investigation a determinar si 10s eventos especificados habian ocurrido en la forma prevista y agregar mas consistencia a sus respuestas. Asi, la lista de verificaci6n permiti6 una "medici6n" mas objetiva de las variables analizadas, ademas de la comparacion de las veinticinco jurisdicciones incluidas (el Gobiemo nacional, las veintitrks provincias y la ciudad de Buenos Aires). Argentina es un pais que se caracteriza por una considerable heterogeneidad en lo que hace a1 desarrollo social, economico y politico de sus regiones, todo lo cual obviamente afecta el desempeiio del sector publico. Por lo tanto, en especial en la parte provincial del estudio, era importante contar coil un medio para estaildarizar las respuestas.

La recopilacion y analisis de datos heron efectuados por expertos individuales y equipos de consultores. En el Anexo 3 puede encontrarse la lista completa. En la instancia nacional se asigno un experto a cada sistema. Se pidio a estos expertos que completaran la matriz relevante y resumieran el material en un informe, en base a sus propios conocimientos, entrevistas, recoleccion de datos adicionales y documentos y estudios disponibles. Para 10s estudios provinciales heron contratadas siete universidades, y se pidi6 a cada uno de 10s equipos que realizara el mismo ejercicio para varias provin~ias.'~' Dada la menor cantidad de estudios disponibles sobre la situacion provincial, 10s equipos provinciales debieron apoyarse mucho mas en el trabajo de c a p o y la orientation suministrada por el cuestionario. En tkrminos generales, el trabajo procedio como sigue:

1. Para evaluar el nivel de implementation formal de las medidas recornendadas, 1c;s investigadores se apoyaron en 10s actos legalmente registrados (leyes, decretos y resoluciones) mediante 10s cuales se adoptaron las medidas, suplementados por informes gubemamentales y donde estuvieran disponibles, otros materiales publicados.

2. Los investigadores tambiCn evaluaron en qut medida las acciones adoptadas legalinente cumplian con el espiritu del paradigma de reformas (es decir, su consistencia con 10s detalles adicionales provistos en el cuestionario). Se identificaron las brechas y contradicciones en las reglas formales que, en si mismas, pudieran sugerir esherzos tempranos para amortiguar el impact0 de las reformas. Aqui las propias observaciones de 10s expertos heron suplementadas nuevamente con analisis encontrados en docurr~entos publicados, informes gubemarnentales y entrevistas.

3. A1 evaluar en que medida se produjeron 10s cambios predichos en 10s procesos intemos e impactos extemos, 10s investigadores se apoyaron en una serie de hentes: informes oficiales, information disponible en registros y paginas web del sector pdblico; series estadisticas y entrevistas con 10s responsables previos o actuales de 10s sistemas. Nuevamente, 10s trabajos de otros autores, expertos o analistas suplementaron sus propias

lo' Las universidades y las provincias cubiertas por cada una fueron: Universidad Cat6lica de Cordoba (Cordoba, Catamarca, La Pampa, y Santiago del Estero); Universidad de San AndrCs (Provincia de Buenos Aires y la Ciudad de Buenos Aires), Universidad Nacional del Litoral (Santa Fe, Entre Rios, Chaco, Corrientes, Formosa, y Misiones); Universidad Nacional de T u c u d n (Tucuman, Jujuy, y Salta); Universidad Nacional de Cuyo (Mendoz,a. l a Rioja, San Juan, y San Luis); Universidad Nacional del Comahue (NeuquCn y Rio Negro) y Universidad Nacionnl de la Patagonia San Juan Bosco (Chubut, Santa Cruz, y Tierra del Fuego).

observaciones, y la lista de verificacion sirvio como medio para estantiarizar las evaluaciones.

4. En sus analisis explicativos preliminares de la trayectoria del carnbio en cada area, se esperaba que 10s investigadores se concentraran primordialmente en 10s puntos de quiebre del modelo -hreas donde se habia intermmpido la cadena causal predicha y las acciones de comision u omision que parecian dar cuenta de ello. Sin embargo, tarnbien empezaron a introducir un numero mis arnplio de factores contextuales como rnedio para expiicar estas rupturas: oportunidad y secuenciamiento de eventos; la identidad de 10s _mpos a1 interior del Gobierno que promovian 10s cambios y 10s efectos de ISUS propias pcr:;pectivas e intereses y el rol de la oposicion activa (basada en intereses) y pasiva

~n lcto con (1 dsada en recursos inadecuados, otras limitaciones ligadas con capacidad, ca fl' 1 ~ s practicas establecidas o prioridades mas urgentes) que restringian la exitosa ~mplantacibn del modelo. Estas explicaciones adicionales se convertirian en el foco de la segunda y tercera etapa de la investigacibn.

El resultado de esta primera etapa es un resumen descriptivo del proceso efectivo de reforma en 10s cinco sistemas adrninistrativos dentro del Ejecutivo nacional, veintitrbs provincias y la CJiudad de Buenos Aires. Grosso modo combina 10s tres niveles de analisis -que se adopto, que carnbio y que no y qu6 da cuenta de cualquier desvio respecto de la trayectoria ant.icipada del rrlodelo En lo que hace a1 Ejecutivo nacional, 10s hallazgos se apoyan en comentarios y analisis crrculados en forma previa a1 IGR, per0 por primera vez se consolidan 10s tratamientos de 10s subsistemas individuales y se 10s ubica en el context0 de un dnico paradigma de reforma. En lo que hacc a las provincias, el material es mayormente nuevo, en especial en lo que respecta a 10s aspcctcs no financieros de las reformas introducidas y sus impactos en el desempeiio adrn~n~stratlvo No obstante, reconociendo la necesaria superficialidad de algunos de 10s analisis c en el ~r~teres de promover la discusion critica de 10s hallazgos, se agregaron dos etapas mas.

En la s u n d a etapa, se pidio a 10s expertos que habian trabajado en la instancia nacional que profundlzaran el analisis, concentrhndose en dos subsistemas (administracion financiera y contrati~ciones). El trabajo ulterior h e el siguiente:

i !"iecoleccion de informacion empirica adicional y, donde hera posible, estadisticas sobre c; fi~rlcionamiento del sistema de contrataciones, en especial con respecto a 10s cambios internos anticipados (por ejemplo un mayor uso de procedimientos competitivos) e ~ri~pactos (aumento en el numero de proveedores que ofrecian servicios, dis1ninuci6n de 10s precios pagados) y su interaccibn con el sistema de transparencia en relacion con la adopcion de procedimientos y mecanismos mas transparentes para facilitar €:I monitoreo eutcrno.

2. LJn analisis ulterior de la estructura y cornposicion de las oficinas centrales de contratacion, y 10s entes de compras en algunos ministerios, ademas de las interacciones entre 10s dos niveles.

3. Ana.lisis de la relacion entre el sistema de contrataciones y 10s sistemas financieros, de rccursos humanos y de control en lo referido a1 impacto sobre el primer0 de 10s carnbios adoptados (o no) en 10s ultimos.

4. Analisis ulterior de dos tendencias que afectan a la administracion financiera identificadas en las primera etapa del ejercicio: el limitado desarrollo de mecanismos para evaluar la calidad del gasto y la tendencia a excluir a ciertos organismos ejecutores (por ejemplo fondos fiduciarios y entidades publicas no estatales) de 10s sistemas integrados de administracion financiera. Si bien ambos heron detectados primer0 en el sistema de administraci6n financiera, el analisis tambiCn incluy6 prestar atencion a su impacto e interaction con 10s principios adoptados en 10s otros cuatro sistemas.

5. Un anilisis en mas profindidad de 10s factores contextuales y politicos que impulsaron o restringieron la evolucidn del modelo, con particular Cnfasis en la administracion financiera, contrataciones y transparencia.

En el caso de las provincias, la segunda etapa se manej6 de manera algo diferente. Se seleccionaron seis provincias para un analisis en mayor profundidad de 10s desarrollos en 10s cinco sistemas administrativos, y se us6 una forma abreviada de la matriz para orientar el trabajo. El diseiio de la matriz condensada se b a d en 10s resultados de la primera etapa del trabajo, llevando a la selecci6n de 10s elementos que parecian mas criticos y donde 10s datos parecian ser mhs completos y confiables. lo2 Sobre la base de 10s informes iniciales y algun trabajo de campo adicional, tambitn se pidi6 a 10s equipos que se centraran mas especificamente en 10s factores socioecon6micos, politicos e institucionales que influyeron en la decision de emprender reformas y su posterior irnplementacion.

Usando esta informaci6n y analisis adicionales, en un conjunto final de informes se analizo el proceso de reforma como un paquete, agregando a 10s tratamientos previos sistema por sistema: una consideracion de las interacciones entre 10s cinco subconjuntos de medidas de refonna; la identificacibn de restricciones y condiciones facilitadoras comunes que afectaran el progreso en todos ellos; una evaluacibn de rutas alternativas; secuenciarniento (incluyendo a aquellos que lograron algunos de 10s impactos deseados hera del paradigma de reforma); y algiinas recomendaciones finales respecto de 10s pasos a adoptar en el hturo. Entre estos ultimos, se obsemo que a pesar de la logica de comenzar con la administracion financiera, las mejoras en esta kea quedarh truncas si falta atenci6n a 10s otros sistemas; que 10s cambios legales y estructurales no pueden avanzar demasiado sin una mayor atencion a un monitoreo mas detallado de las respuestas internas; y que si bien 10s estudios del modelo de reforma son, en general, el resultado de intereses politicos y burocriiticos, habitualmente so10 logran mejorar 10s impactos en circunstancias muy especiales (control centralizado preexistente, una jurisdicci6n pequeiia).

TarnbiCn se obsemo que si bien 10s esherzos de 10s actores por evitar las reglas (a veces reconocidos formalmente como exenciones selectivas) tienen motivos cuestionables, tambiCn son una seiial de la aplicaci6n contraproducente de estas ultimas. Como lo seiial6 un entrevistado, hace falta tanto esherzo para comprar un bebedero como un nuevo sistema de software, y 10s que desean obtener algo pueden optar por ser expeditivos. Desde ya que dado que la investigacion se realiz6 con posterioridad a la crisis econ6mica y todavia bajo el impacto del congelamiento de vacantes e imposibilidad de prever 10s desembolsos presupuestarios, algunas de las irregularidades identificadas (en especial en compras y recursos humanos) alcanzaron altos

'02 Debe observarse que inclusive la matriz inicial fie diseiiada con el segundo criterio en mente. Especialmente en la lista de cambios internos e impactos externos, 10s elementos se seleccionaron sobre la base de su susceptibilidad a la evaluacion objetiva. Una matriz d s completa podria y deberia incluir d s impactos y m9s cambios internos.

niveles por esas razones. Tambikn son indicativas de alguna excesiva rigidez de las nuevas reglas, por lo que conducen a recomendar que tambikn ese problema sea enfrentado.

En la etapa tercera v final, 10s hallazgos y explicaciones heron revisados por otros tres expertos locales y se usaron sus comentarios para modificar 10s informes finales. Estos 6ltimos heron luego validados en entrevistas individuales con expertos o con 10s responsables (:actuales o anteriores) de 10s sistemas, y en talleres realizados en Buenos Aires y dos provincias, con funcionarios de todas las ramas de gobierno, acadkmicos y grupos de la sociedad civil. Como se sefial6, si bien 10s talleres habian sido pensados como el ultimo paso en un IGR participative, el interks de 10s participantes por tener acceso a mayores detalles y un informe escrito condujo a1 CMUU a producirlo.

Como se sefial6, la investigaci6n de campo en la instancia nacional h e realizada por expertos individuales, mientras que la recolecci6n de datos y anhlisis para las provincias se bas6 en seis equipos de miembros de universidades locales. Para asegurar una mayor consistencia en el ranking de sistemas, cambios intemos e impactos, se suministr6 a todos 10s investigadores una guia con 360 preguntas que delineaba 10s criterios a aplicar en sus evaluaciones. A continuaci6n se presentan a mod0 de ejemplo algunas preguntas para demostrar como funcion6 el sistema. La guia integra, a h en castellano, se encuentra en 10s archivos del Banco Mundial

Guia para la investigacibn a nivel provincial

I 1- Administracibn financiers

Administraci6n tkcnica v normativa

1. Identificar articulos de las Constituciones Provinciales relacionados con lo que sigue: Proceso presupuestario Ciclo presupuestario Rol del Congreso en el proceso presupuestario Disciplina fiscal Limites a la deuda publica

2. Cuando estkn disponibles, obtener las siguientes leyes provinciales (actualizadas de acuerdo con 10s ultimos cambios legislativos y, de ser posible, en formato electr6nico):

Ley de Administraci6n Financiera o Contabilidad Ley de Responsabilidad/Disciplina Fiscal Ley Permanente de Presupuesto Publico Ley de Presupuesto actualmente vigente

3. Proveer una linea de tiempo de cambios normativos recientes en 10s sistemas de administraci6n financiera y presupuesto y detallar 10s siguientes puntos:

3.1 ~Existe un Sistema Integrado de Administraci6n Financiera que tenga en cuenta 10s sistemas de Presupuesto, Tesoreria, Contabilidad y Deuda Publica? Si asi hera, jen quC aiio h e implementado y cuhl es su nivel de desarrollo?

3.2 Si existe un Sistema Integrado de Administraci6n Financiera, iincorpora la gesti6n de contrataciones, patrimonio y recursos humanos asi como el sistema de control intemo y externo? Explicar.

Formulacion del presupuesto

4. jExiste un mecanismo o procedimiento para la discusibn, dentro y fuera del sector publico, de 10s supuestos macroecon6micos en 10s que se apoya el presupuesto?

5. jEl Ejecutivo publica 10s supuestos macroecon6micos que usa para disefiar un nuevo presupuesto?

6 . La asignaci6n de recursos del presupuesto jse basa en las prioridades del Gobiemo o es bhicamente est6tica -es decir, est6 basada en distribuciones hist6ricas?

7. jLa ley de presupuesto cubre a todas las organizaciones del sector publico?

Aprobaci6n del presupuesto

8. jHubo cambios sustanciales en el presupuesto durante su ejecucibn? jEl Ejecutivo brinda informaci6n adecuada a la Legislatura y a1 publico sobre estos cambios?

9. jLos legisladores de la Comisi6n de Presupuesto tienen la capacidad tkcnica y las herramientas para participar eficazmente en el proceso de aprobacion presupuestaria?

10. iEl cronograma para la aprobaci6n del presupuesto otorga tiernpo suficiente para el analisis y discusi6n de su contenido?

11. jDe quC manera ha usado sus poderes la Legislatura para modificar sustancialmente la propuesta del Ejecutivo?

12. jEl proceso de fonnulaci6n y aprobacion de 10s presupuestos se realiza dentro de 10s plazos legales?

Implementaci6n del presupuesto

13. jExisten mecanismos o instrurnentos que permitan a la Legislatura y a1 publico monitorear la ejecuci6n del presupuesto?

14. jEl desembolso de fondos publicos a organismos ejecutores esta vinculado con un plan financiero?

15. iLa oficina de presupuestolcomitC de gastos publicos publica peri6dicamente el estado de ejecuci6n del presupuesto con un suficiente nivel de desagregacibn?

16. jLa oficina de presupuesto1comit~ de gasto publico publica peri6dicarnente 10s avances en la ejecucion del presupuesto?

17. jLa oficina de presupuesto1comit~ de gasto public0 publica regularmente informaci6n sobre el nivel de composici6n de la deuda publica?

Resultados del sistema de administration financiera

18. Identificar y cuantificar, donde sea posible, las exenciones impositivas y operaciones extrapresupuestarias.

19. ~Existe un mecanismo para la revision peribdica de cuentas y la evaluacion de desempefio?

20. existe en mecanismos que brinden transparencia a1 uso de fondos publicos -por ejemplo, publicacion en Internet de la ley de presupuesto con todos sus anexos, sitio web sobre la ejecucion del presupuesto?

2 1. Usar la tabla que sigue para identificar las brechas entre 10s gastos e ingresos reales y 10s aprobados para el period0 1995-2003:

( Presupuesto 1 I 1 I Ingresos totales

ejecubdo

Diferencia absoluta

I Diferencia relativa 1 I 1 1

Gastos totales

1 2 - Control I

- -~

Resultado financier0

Marco normativo v tkcnico

22. Si existen, identificar articulos en la constitucion provincial que crean 10s siguientes entes de control:

Tribunal de Cuentas (u Oficina General de Auditoria u Organismo Provincial de Control del Ejecutivo)

Oficina General de Contabilidad

Fiscalia del Estado

Asesoria General de Gobierno

23. Donde corresponda, obtener las siguientes leyes provinciales (actualizadas con 10s mhs recientes cambios legislativos):

a Ley de Contabilidad o Administraci6n Financiers

a Ley Orghnica del Tribunal de Cuentas

Ley Orginica de la Contraloria General a Ley Orghnica de la Asesoria General de Gobierno

24. Donde corresponda, obtener las siguientes normas (o similares):

Ley sobre control legal y financier0 por parte del Tribunal de Cuentas o entidad similar. Si en la provincia existe un organismo de auditoria externa, obtenga manuales de auditoria externa. Si existe un organismo de control del ejecutivo provincial, obtenga las normas internas de control.

Reglamento interno del Tribunal de Cuentas o entidad similar.

Si la Oficina General de Contabilidad, la Contraloria General y/o la Asesoria General ejercen un control previo de las acciones administrativas, obtenga las normas reglamentarias o de control.

Marco analitico para el anhlisis de 10s sistemas de control provinciales

25. Suministrar una linea de tiempo de 10s cambios legales o constitucion~les en 10s sistemas de control provincial, de 1992 en adelante.

26. Si existieran controles previos de 10s actos administrativos antes de 1992 para el Tribunal de Cuentas, Oficina Provincial de Contabilidad General, Contraloria General y/o Asesoria General de Gobierno entonces:

Determine si estos controles continuan, han disminuido, han sido eliminados y reemplazados por controles posteriores, o si han aumentado. Haga referencia a las respectivas leyes o normas.

Si 10s controles externos previos han disminuido o han sido eliminados, iha tenido como resultado una mayor responsabilidad de 10s responsables de 10s organismos sectoriales?

~ L O S responsables de 10s organismos sectoriales demuestran mayor o menor cumplimiento automhtico?

iSe ha adoptado el uso de auditorias posteriores con muestras aleatorias?

27. iSe ha ampliado el sistema de control a todas las entidades estatales (organismos descentralizados, empresas, entes autkquicos, entes inte rjurisdiccionales) y paraestatales (obras sociales, entidades publicas no estatales, fondos fiduciarios, unidades ejecutoras, organismos con financiamiento externo, fundaciones creadas por el Estado)? iHan desaparecido las exenciones o ha disminuido su cobertura o no se han extendido a nuevas entidades creadas?

28. En este caso, iha aumentado el numero de informes fiscales -sea cual fuera su modalidad? --por ejemplo, informes contables, auditorias, evaluaciones de controles internos, asi como, dependiendo del caso, recomendaciones de mejora.

29. iHa aumentado el uso de auditorias de gesti6n y resultados? Si asi fuera:

Identificar las facultades legales o constitucionales del Tribunal de Cuentas (o Auditores) para realizar auditorias de prhcticas o competencias efectivas.

Determinar si esos controles de gesti6n involucran una politica publica y proceso presupuestario que prioriza objetivos y define resultados.

30. Si,la provincia ha aprobado una ley de administraci6n financiera (o similar):

jSe han creado sistemas de control que est6n vinculados con el SIAF?

jSe han creado normas tkcnicas o sistemas de control integrados?

jExiste una organizaci6n gubernamental a cargo de fijar 10s principios y criterios para el control interno vinculado con el SIAF?

LCuil es el nivel de desarrollo e implementaci6n de 10s nuevos principios y criterios para el control interno?

3 1. Si existen controles internos concomitantes o controles previos integrados en la gestion y el SIAF:

jcual es el rol de la Oficina General de Contabilidad, Tribunal de Cuentas, Contraloria General, Organismos de Control del Ejecutivo, Unidades de Auditoria Interna (dependiendo de caso) para evaluar su confiabilidad?

jSe ha reemplazado el control externo previo por un control externo posterior? jC6mo ha afectado esto las acciones de la Oficina General de Contabilidad, Tribunal de Cuentas o Inspecci6n General, las Unidades Internas de Auditoria, Tribunal de Cuenta u Oficina General de Contabilidad?

, Si han ocurrido estos cambios, 10s controles (auditorias, juicios de cuentas'03) jse ejercen en tiempo real (es decir, transcurre tiempo entre que se producen 10s actos y cuando se emiten 10s informes de auditoria)?

jHay menos controles redundantes?

jHan disminuido 10s plazos de 10s procesos de gesti6n y administraci6n financiera como consecuencia de la eliminaci6n de 10s controles redundantes, o aumentaron?

~ L a s entidades de control reciben respuesta de las entidades auditadas en la forma de mejores practicas administrativas y de gestibn?

32. jLas Instituciones Superiores de ~uditoria '~xterna (Tribunal de Cuentas, Auditoria) han fortalecido su organizaci6n e independencia politica con respecto a1 Ejecutivo? Indicar d6nde 10s intereses creados influyeron en las reformas constitucionales o legales de 10s aiios 9 0 para fortalecer o debilitar la independencia de las Instituciones Superiores de Fiscalizacion externas. Si han adoptado el modelo de auditoria, evaluar la influencia de criterios politicos en el contenido tkcnico de 10s procesos de control ejercidos.

33. jLos informes de auditoria, jueces de cuentas o informes de investigaciones especiales efectuados por el organismo externo de control se publican en Internet? Si asi fuera, jse lo hace en forma inmediata?

'03 El juicio de cuentas es la fonna tradicional de control posterior que involucra una auditoria financiera y legal integrada de 10s fondos manejados por el responsable de una oficina u otro hncionario p6blico individual. Puede hacerse anualmente o cuando el funcionario abandona su cargo. Ya que lo conducia el Tribunal de Cuentas semijudicial, este organismo tambikn podia irnponer sanciones cuando se encontraban irregularidades. En la version en inglCs del IGR se lo ha traducido como "conciliacion de cuentas" ya que no tiene un verdadero equivaIente.

34. iSe han creado Unidades de Auditoria Interna? Si asi here:

iSe lo ha hecho para todos 10s organismos?

iSe han creado perfiles de 10s auditores internos?

~ C u i l es el sistema de seleccion y permanencia?

35. iCuil es el porcentaje de profesionales/no profesionales en el Tribunal de Cuentas, Oficina de Contabilidad u Organism0 de Control Externo? iCuPles son 10s porcentajes de las siguientes especialidades: economia, derecho, ingenieria, arquitectura, medicina, ciencias sociales? iExiste alguna tendencia a la profesionalizaci6n multidisciplinaria del personal en las Instituciones Superiores de Fiscalizacion?

36. Identificar 10s cambios producidos durante la ultima dCcada en las reglas para determinar responsabilidades patrimoniales, administrativas, politicas y penales de 10s funcionarios publicos. Identificar cambios en el sistema disciplinario y en el c6digo penal y, especificamente en lo relacionado a1 juicio de cuentas.

37. Identificar 10s cambios producidos durante la dkada pasada en las normas para determinar responsabilidades administrativas, politicas y penales de hncionarios publicos. Identificar carnbios en el sistema disciplinario y en el c6digo penal y, en forma especifica, en lo relativo a1 juicio de cuentas. iCuAl es el impacto de 10s cambios efectuados en las leyes de contabilidad o la adopcion de una FAL en el rCgimen disciplinario o el codigo penal?

38. ~Existe un intercambio de informacibn sobre 10s resultados de 10s juicios de cuentas, investigaciones disciplinarias, investigaciones especiales y auditoria entre 10s propios Entes de Fiscalizaci6n Superiores y entre Cstos y las ramas Legislativa y Ejecutiva? ~ S U numero aument6 o disminuyo? existe en mis o menos sanciones administrativas y penales para 10s hncionarios hallados responsables? Determinar la eficiencia y eficacia y 10s plazos de procesamiento dada la demanda de transparencia.

39. iSe adoptaron 10s organos o el paradigma de control promovidos por la LAF? Si asi hera, describirlos y obtener informacion adicional de referencia. Evaluar en quC forma 10s modelos de cambio han mejorado alguno de 10s siguientes aspectos:

Control financier0 Legalidad de 10s actos Eficiencia y eficacia de procesos administrativos y de gestion Opinion phblica sobre la transparencia

ANEXO 3: LISTADO DE PARTICIPANTES EN LA INVESTIGACI~N DE CAMPO

Consultores

Provincias - Grupos de investigacion de Universidades

~onsu~tores

Gerardo Ufia Marcelo Barg

Gisell Cogliandro Juan Sanguinetti U Nacional de San Martin - Maestria en Control del Sector Pliblico Mario Rejtman Farah

Alejandro Rodriguez

Area

Coordinacibn general Coordinacibn general

Asistente de coordinaci6n

Administracibn financiers a nivel nacional

Control a nivel nacional

Compras y transparencia a nivel nacional

Sistema de recursos humanos a nivel nacional

Grupo de investigaci6n Carlos H. Acufia Antonio Camou Ddborah Dieta Jimena Rubio Maria Cecilia Peluffo Mario Riorda

Sofia Contero Alejandra Ruiz Diana Tuma Lucas Ultrera Silvia Cabrera Gabriela Mattausch Paola Ninci Hernb Perin Francisco Leiva

Lorena Vifiuela

Miguel hgel AEensio

Jose Carlos Farias

Regi6n

Ciudad Autbnoma de Buenos Aires, Provincia de Buenos Aires

Cbrdoba, Santiago del Estero, Catarnarca, La Pampa

Mendoz., San Juan, San Luis, La h o j a

Comentes, Misiones, Chaco, Formosa, Santa Fe y Entre Rios

Universidad

U. de San AndrCs - Maestria en Adrninistracibn y Politicas Piiblicas

U. Catblica de Cordoba - Facultad de Ciencias Politicas y Relaciones Internacionales

U. Nacional de Cuyo - Facultad de Ciencias Sociales

U. Nacional del Litoral - Maestria en Administracibn Piiblica

Revisores internos

Grupo de investigacibn Cristina Mirabella

Lidia Rosa Elias

Liliana Alicia M a c h Adela JOsefina Cosentini Franco Eugenio Nanni Oscar Alberto Dip Maria Alejandra Bidondo Graciela Landnscini

Maria Elisa Fiorito Elda Martinez

Carina Opazo

Mabel Alvarez

EduardO Abraham

Alejandro Bustos

Carla A. Giambelluca

Regi6n

Salta, Jujuy, Tucuman

Neuquen, Rio Negro

Cruz' del Fuego

Universidad

U. Nacional de Tucumhn - Facultad de Ciencias Economicas

U. Nacional del Comahue - Facultad de Ciencias Economicas

U. Nacional de la Patagonia San Juan Bosco - Facultad de Ciencias Econ6micas

Consultores

Roberto Martinez Nogueira

Marcos Makon

Oscar Oszlak

Areas

Informes provinciales del nivel I1

Informes sobre administration financiera y compras del nivel I1

Informes nacionales del nivel I1

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