Appunti Diritto Amministrativo

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Il diritto amministrativo e i suoi principi 1. Il diritto amministrativo Il diritto amministrativo disciplina la Pubblica amministrazione e su suoi rapporti con i privati. È diritto statale (la PA è legata al governo e regolata dalle leggi del Parlamento) ma ultimamente anche sovranazionale (soggetta a norme comunitarie e di organizzazioni internazionali globali) e regionale (alcune competenze sono regolate esclusivamente dalle regioni art. 117 Cost.); È diritto speciale (rispetto al diritto civile perché la PA ha dei poteri che eccedono quelli previsti tra i privati e ha istituti, regole e rapporti non previsti dal diritto civile), difatti in Italia, come in Francia, esiste il dualismo giurisdizionale, con un giudice ordinario e uno amministrativo (il giudice amministrativo ha riconosciuto alla PA dei poteri derogatori - supremazia, imperatività esecutorietà - che i privati non hanno. Comunque alcuni rapporti della PA con i privati sono regolati dal diritto privato (ad esempio quando stipula contratti con un privato). 2. Le pubbliche amministrazioni La PA può essere statale, sovrastatale (Comunità europea o organizzazione internazionale) o sub statale (regioni, province, comuni). Non esiste una definizione univoca di PA, ma questa può essere definita e elencata a seconda dello scopo che le norme si prefiggono (le norme contengono delle nozioni funzionali). Le principali nozioni che si ottengono da norme europee e nazionali sono cinque e indicate in ordine di ampiezza. dir. 2004/18/CE art. 1 e d. lg. n. 157/1995 sugli appalti pubblici, il cui articolo 2 cita (elencazione), “Amministrazioni aggiudicatrici 1. Sono amministrazioni aggiudicatrici: 1. le amministrazioni dello Stato, le regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano, gli enti pubblici territoriali e le loro unioni, consorzi o associazioni, gli altri enti pubblici non economici; 2. gli organismi di diritto pubblico; sono tali gli organismi, dotati di personalità giuridica, istituiti per soddisfare specifiche finalità d'interesse generale non aventi carattere industriale o commerciale, la cui attività è finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dalle regioni, dagli enti locali, da altri enti pubblici o organismi di diritto pubblico, o la cui gestione è sottoposta al vigilanza sono costituiti, almeno per la metà, da componenti designati dai medesimi soggetti pubblici. 2. Nell'allegato 7 sono elencati, in modo non esaustivo, gli organismi di diritto pubblico di cui al comma 1, lettera b).” l.n. 241/1990 diritto di accesso ai documenti amministrativi (definizione), il cui art. 22, c. 1, lett. e cita “per "pubblica amministrazione", tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario”; normativa europea per il debito e disavanzo pubblico (elencazione); norme sul personale della PA d. lg. n. 165/2001 (elencazione) il cui art. 1 dice “Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane. e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del
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    21-Jan-2016
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Diritto Amministrativo

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  • Il diritto amministrativo e i suoi principi

    1. Il diritto amministrativoIl diritto amministrativo disciplina la Pubblica amministrazione e su suoi rapporti con i privati. diritto statale (la PA legata al governo e regolata dalle leggi del Parlamento) ma ultimamente

    anche sovranazionale (soggetta a norme comunitarie e di organizzazioni internazionali globali) e regionale (alcune competenze sono regolate esclusivamente dalle regioni art. 117 Cost.);

    diritto speciale (rispetto al diritto civile perch la PA ha dei poteri che eccedono quelli previsti tra i privati e ha istituti, regole e rapporti non previsti dal diritto civile), difatti in Italia, come in Francia, esiste il dualismo giurisdizionale, con un giudice ordinario e uno amministrativo (il giudice amministrativo ha riconosciuto alla PA dei poteri derogatori - supremazia, imperativit esecutoriet - che i privati non hanno.

    Comunque alcuni rapporti della PA con i privati sono regolati dal diritto privato (ad esempio quando stipula contratti con un privato).

    2. Le pubbliche amministrazioniLa PA pu essere statale, sovrastatale (Comunit europea o organizzazione internazionale) o sub statale (regioni, province, comuni). Non esiste una definizione univoca di PA, ma questa pu essere definita e elencata a seconda dello scopo che le norme si prefiggono (le norme contengono delle nozioni funzionali).

    Le principali nozioni che si ottengono da norme europee e nazionali sono cinque e indicate in ordine di ampiezza. dir. 2004/18/CE art. 1 e d. lg. n. 157/1995 sugli appalti pubblici, il cui articolo 2 cita

    (elencazione), Amministrazioni aggiudicatrici1. Sono amministrazioni aggiudicatrici:1. le amministrazioni dello Stato, le regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano, gli enti pubblici territoriali e le loro unioni, consorzi o associazioni, gli altri enti pubblici non economici;2. gli organismi di diritto pubblico; sono tali gli organismi, dotati di personalit giuridica, istituiti per soddisfare specifiche finalit d'interesse generale non aventi carattere industriale o commerciale, la cui attivit finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dalle regioni, dagli enti locali, da altri enti pubblici o organismi di diritto pubblico, o la cui gestione sottoposta al vigilanza sono costituiti, almeno per la met, da componenti designati dai medesimi soggetti pubblici. 2. Nell'allegato 7 sono elencati, in modo non esaustivo, gli organismi di diritto pubblico di cui al comma 1, lettera b).

    l.n. 241/1990 diritto di accesso ai documenti amministrativi (definizione), il cui art. 22, c. 1, lett. e cita per "pubblica amministrazione", tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attivit di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario;

    normativa europea per il debito e disavanzo pubblico (elencazione); norme sul personale della PA d. lg. n. 165/2001 (elencazione) il cui art. 1 dice Per

    amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunit montane. e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del

  • Servizio sanitario nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300;

    deroga alla libert di circolazione dei lavoratori, art. 39 c. 4 del tr. CE; la giurisprudenza ha stabilito che la PA caratterizzata dall'esercizio di poteri pubblici e dalla tutela di interessi generali dello Stato o di altre collettivit pubbliche.

    3. La disciplina costituzionale dell'amministrazione pubblicaLa costituzione regola la PA in modo diretto: art. 5 cost. La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua

    nei servizi che dipendono dallo Stato il pi ampio decentramento amministrativo; art 95 cost. c. 2 I ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei ministri,

    e individualmente degli atti dei loro dicasteri. art. 97 cost. c. 1 I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che

    siano assicurati il buon andamento e l'imparzialit dell'amministrazione. art. 118 cost. c. 1 Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per

    assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Citt metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza. La sussidiariet richiamata che dall'art. 5 del tr. CE;

    e in modo indiretto: nella prima parte la costituzione garantisce ai cittadini i servizi che lo stato deve fornire (salute,

    istruzione ecc.) o pone dei limiti all'azione della PA (obbligo di un atto motivato dell'autorit giudiziaria quando si vuole porre delle limitazioni ad alcune libert o riserva di legge per regolare alcune funzioni).

    Il governo responsabile verso il parlamento e guida la PA ma non regolamenta l'organizzazione amministrativa (riserva di legge) e non c' rapporto di fiducia tra il funzionario pubblico e il governo (come succede tra parlamento e governo). Questi sono al servizio della nazione (art. 98 cost. c. 1 principio di imparzialit).

    4. I principi del diritto amministrativoI principi del diritto amministrativo sono importanti perch in questo campo non esistono raccolte organiche come nel diritto civile (codice civile o costituzionale), ecc.Essi hanno origine nella costituzione, nelle leggi nazionali o comunitarie oppure sono il risultato della giurisprudenza.

    4.1 Dal principio di legalit al rispetto del diritto implicito nell'art. 113 della cost. c. 1 Contro gli atti della pubblica amministrazione sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa., art. 23 cost. Nessuna prestazione personale o patrimoniale pu essere imposta se non in base alla legge., e in forma attenuata nell'art. 1, c. 1 della l. 241/1990 e nell'art. 220 del tr. CE.Stabilisce che la PA pu svolgere solo l'attivit stabilit dalla legge in accordo ai soli poteri prescritti e nei modi stabiliti. Serve a tutelare il cittadino e ad assicurare il circuito democratico (parlamento, leggi, esecuzione amministrativa delle leggi). Riguarda l'attivit autoritativa (unilaterale) della PA, e non quella svolta in accordo al diritto civile. Rispetto della tipicit e nominativit degli atti (ciascuna tipologia di atto prevista nominativamente dalla legge), divieto di uso dei poteri impliciti, dell'autotutela e dell'autarchia.In particolare: le regioni, in materia di potest legislativa concorrente non possono limitare interessi protetti

    dalla legislazione statale;

  • oltre che alla legge la PA tenuta ai principi di fonte giurisprudenziale; pu sollevare in giudizio la questione di incostituzionalit (ma non giudicarla); deve disapplicare le norme nazionali in contrasto con norme comunitarie o trattati

    internazionali.

  • 4.2 Il principio di azionabilit delle pretese (giustiziabilit)Legato al principio di legittimit, garantisce a tutti e per tutti gli atti (anche quelli comunitari o adottati in funzione comunitaria) la possibilit di agire in giudizio: art. 24 cost. c. 1 Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi

    legittimi.; art. 113 cost. c. 1 e 2 Contro gli atti della pubblica amministrazione sempre ammessa la tutela

    giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa. Tale tutela giurisdizionale non pu essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti.

    art. 230 CE La Corte di giustizia esercita un controllo di legittimit sugli atti adottati congiuntamente dal Parlamento europeo e dal Consiglio, sugli atti del Consiglio, della Commissione e della BCE che non siano raccomandazioni o pareri, nonch sugli atti del Parlamento europeo destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi.

    4.3 Il principio di imparzialitStabilito dall'art. 97 cost. (I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialit dell'amministrazione), per evitare che il vertice (politico) influenzi l'attivit della PA. La giurisprudenza e la legislazione hanno dedotto quatto conseguenze: determinare criteri e modalit di intervento; esaminare accuratamente tutti gli elementi della fattispecie; esame oggettivo e comparativo degli interessi, di valutare e di tener conto dei risultati; obbligo della terziet del titolare dell'ufficio.

    4.4 Il principio del buon andamentoStabilito dall'art. 97 cost. citato, stabilisce: economicit ed efficacia dell'azione amministrativa (l. 241/1990); buona amministrazione art. 41 della carta dei diritti fondamentali UE; migliore realizzazione del bene pubblico e coerenza e congruit tra l'azione amministrativa e il

    fine (corte costituzionale); tempestivit dell'azione amministrativa; divieto di aggravamento del procedimento e obbligo a determinare il tempo necessario.

    4.5 Il principio di ragionevolezzaDi origine giurisprudenziale comprende: congruit tra norme e decisione amministrativa; coerenza tra valutazioni e decisione finale; coerenza tra decisioni comparabili.

    4.5 Il principio di proporzionalitHa origine giurisprudenziale anche questo ma stato sancito da art. 5 tr. CE c. 3 e dice che gli atti amministrativi non possono andare oltre quanto strettamente necessario allo scopo (non possono restringere ulteriormente la libert del cittadino).

  • 4.6 Il principio del legittimo affidamento di natura giurisprudenziale ma in campo nazionale parzialmente sancito dalla l. 241/90 art. 21 quinques. Tutela il soggetto il cui comportamento frutto dell'affidamento fatto ad un precedente atto della PA, poi revocato. Nel diritto comunitario stato spesso usato a favore di chi ha ottenuto in buona fede aveva ottenuto il rimborso di imposta.

    4.7 Il principio del contraddittorio, dell'obbligo di motivazione e della trasparenzaPrevisto dalla l. 141/90 art. 8 da la facolt agli interessati di intervenire nel procedimento sanzionatorio o di limitazione dell'autonomia privata. Riconosciuto anche dalla corte di giustizia europea dalla CEDU art. 6 che nel diritti e doveri di carattere civile include i rapporti con la PA e nel accusa penale anche atti sanzionatori e restrittivi relativi a materia fiscale e pubblico impiego.L'obbligo di motivazione strettamente collegato al primo e impone di indicare il regionamento di fatto e di diritto che ha portato al provvedimento amministrativo (art. 3, c. 1, l. 21/90) per dare la possibilit agli interessati di conoscere la motivazione e al giudice di valutarne la legittimit.Il diritto di accesso (art. 22 241/90) deriva dal principio di trasparenza amministrativa e serve a favorire la partecipazione e assicurare imparzialit e trasparenza all'attivit amministrativa. Riguarda oltre alla PA anche soggetti privati che svolgono pubblici servizi e esclude solo atti coperti da segreto di stato, i procedimenti tributari, attivit dirette all'emanazione di atti normativi, generali e di pianificazione e documenti contenenti informazioni psico attitudinali relativi a terzi.

    4.8 Il principio di sussidiariet e di leale cooperazioneIl principio di sussidiariet, stabilito dall'art. 118 cost. affida ai comuni le funzioni amministrative e solo per assicurare un criterio unitario a livelli superiori di governo, riconosciuto anche nella CE per le funzioni che nei casi di insufficienza dell'effetto statale, efficacia sugli effetti e dimensione del campo di azione prevedono l0intervento a livelli superiori.Il principio di leale cooperazione, che come il precedente, riguarda la PA pi che i cittadini, garantisce (art. 10 tr. CE) la cooperazione tra gli stati e le diverse istituzioni al fine di assolvere agli obblighi del trattato, La corte cost. (sent. 437/2000) ha esteso il principio ai rapporti tra stato e regioni. Attiene all'obbligo di informazione, consultazione, di coordinazione nell'esercizio delle proprie competenze.

    Le funzioni

    1. Pubbliche amministrazioni e funzioni amministrativeLe funzioni della PA costituiscono la ragion d'essere (scopo) e la posizione nei confronti della societ. Sono il principio ordinatore dell'organizzazione e dell'attivit amministrativa e determinano la fonte competente a regolarle.

    2.1 Nozione di funzione: funzione amministrativa e separazione dei poteriLa funzione amministrativa (nel senso di compiti della PA) faceva capo al potere esecutivo, secondo la tripartizione classica dei poteri (il potere esecutivo non era sindacabile da quello giudiziario). Oggi non pi cos: esistono autorit indipendenti e la stessa amministrazione non fa capo solamente al governo che ha solo compiti di indirizzo e controllo. In Europa le stesse istituzioni hanno compiti misti (la Commissione che principalmente organo esecutivo, partecipa al procedimento legislativo e ha funzioni di contenzioso) e il diritto europeo impone il superamento di

  • qualsiasi immunit (il giudice pu sanzionare il potere legislativo per erronea attuazione delle direttive comunitarie).

    2.2 Funzione e servizioLa distinzione tra funzione e servizio varia a seconda dei casi. Nel diritto comunitario la funzione attiene all'esercizio dei pubblici poteri e alla tutela degli interessi generali dello stato (difesa, ordine pubblico, imposizione fiscale). I servizi sono attivit svolte da soggetti pubblici ma non relativi ad attivit specifiche dello stato. Il primo rientra nella deroga alla libera circolazione dei lavoratori (varie sentenze della C. giustizia CE).Nell'ordinamento nazionale, la contrapposizione pi netta fra funzione e servizio si ha nel codice penale per graduare i reati e le sanzioni. La funzione caratterizzata dai poteri autoritativi e certificativi e considerata attivit necessaria per la collettivit. Questa caratteristica manca al servizio. Il pubblico impiego relativo alla funzione cos definita normalmente regolato dal diritto pubblico e quindi escluso dal regime privatistico.Oggigiorno tale distinzione tende ad attenuarsi. Ad esempio la regolazione dello sciopero di alcuni servizi pubblici li pone allo stesso livello di necessita delle funzioni. Mentre alcuni compiti autoritativi vengono delegati a soggetti privati (il potere sanzionatori degli ausiliari del traffico).In generale il servizio pubblico inteso quello erogato a condizioni diverse da quelle di mercato sulla base di un incarico dell'amministrazione.

    2.3 L'amministrazione come funzioneL'ordinamento assicura la funzionalizzazione per fini pubblici dell'amministrazione, nel senso che essa deve essere preposta alla cura di interessi generali. Ci implica l'esistenza di norme che garantiscano il fine pubblico dell'attivit amministrativa; che non garantisce l'applicazione in tutti gli istituti del diritto amministrativo, intesi come contrapposti a quelli del diritto privato.Quindi avremo nell'organizzazione amministrativa i vari ministeri dove lo stato esercita controlli diretti e pu annullare o approvare singoli atti, e societ per azioni dove il fine pubblico assicurato in maniera indiretta, tramite indirizzo e verifiche saltuarie, in funzione di quale modello risulta pi idoneo per il soddisfacimento dell'interesse pubblico. Lo stesso discorso vale per i mezzi.Per il personale esistono due regimi. Quello pubblico riservato a poche categorie per assicurare che tale personale operi al servizio della Nazione. Mentre quello privato, regolato dal codice civile, oggi diventato prevalente ed ha poche deroghe, ad esempio quella legata all'assunzione per concorso pubblico. Anche i beni pubblico sono soggetti a due regimi: quello pubblicistico relativo ai beni demaniali del patrimonio indisponibile e quello privato per il patrimonio disponibile. Ma con il conferimento dei beni indisponibili a enti economici, fermo restando il fine pubblico di tali beni, sono possibili operazioni di valorizzazione e di alienazione.L'attivit amministrativa sottoposta ai principi costituzionali di imparzialit e buon andamento, procedimentalizzata e sottoposta a controlli. Tale attivit si conclude con un provvedimento (che pu essere sostituito o determinato da accordi di tipo privatistico) che pu essere annullato dal giudice e dalla stessa amministrazione. Altre volte l'attivit si svolge tramite contratti, cio atti non autoritativi, secondo le norme del diritto privato (e la legge tende a preferire tale via). Il perseguimento dei fini assicurato da insiemi di vicende, da risultati intermedi o finali o non da singoli atti.

    2.4 La funzionalizzazione dei compiti di interesse generale dei privatiMolti enti pubblici sono stati privatizzati, pur continuando a svolgere compiti di interesse generale, mentre alcune funzioni sono state affidate a terzi (esternalizzazioni) prevalentemente soggetti di

  • diritto privato. Questo sistema misto ha trovato sempre pi sostegno nella legislazione, in particolare con l'art. 118 c. 4 cost. che favorisce l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attivit di interesse generale. Inoltre il diritto comunitario, per favorire la libera circolazione e la concorrenza, ha limitato allo stato la possibilit di riservarsi compiti di interessi generali. In generale i privati sono esonerati dall'integrale osservanza delle singole regole del procedimento amministrativo; devono piuttosto comportarsi coerentemente con il nucleo essenziale di tali regole.A volte il legislatore a prevedere l'estensione di procedure amministrative ai privati che svolgono attivit di pubblica utilit, come il diritto di accesso alla documentazione amministrativa (art. 23, l. n. 241/90). In altri casi la giurisprudenza che afferma la natura pubblica di talune societ per azioni partecipate dalle stato, imponendo di attenersi al diritto pubblico. Oppure, sempre la giurisprudenza, cataloga come atto amministrativo l'attivit svolta da privati per interesse pubblico, e lo assoggetta alla disciplina generale dell'attivit amministrativa permettendo al privato di agire per annullamento per illegittimit per vizio della funzione. In generale tale controllo pu essere fatto a priori prima di conferire l'incarico o ad agevolarlo finanziariamente. Pu essere fatto durante l'attivit, imponendo degli obblighi, delle condizioni o dei limiti, o dando la possibilit ai beneficiari di agire in via amministrativa.

    4. La distribuzione tra i livelli di amministrazioneSia l'integrazione europea che la riforma dello stato in senso federale causano una distribuzione della funzione amministrativa su vari livelli. Le politiche dell'Unione europea si sono estese su materie non solo economiche, fino ad abbracciare la maggior parte della disciplina relativa alle funzioni amministrative. Il principio di sussidiariet impone l'intervento della Comunit solo nella misura in cui gli obiettivi dell'azione prevista non possano essere sufficientemente realizzati dagli stati membri. Gli stati sono invece tenuti ad osservare il principio di leale cooperazione.A livello statale, la riforma costituzionale del 2001 ha invertito le competenze legislative tra stato e regioni, affidando a queste ultime competenze concorrenti e, in via residuale, esclusive. Inoltre le competenze amministrative sono state affidate ai comuni, salvo che, per assicurare l'unitariet, siano conferite da leggi agli enti sovraordinati, sulla base dei principi di sussidiariet, differenziazione e adeguatezza. In pratica, diverse sentenze della Corte cost., hanno stabilito che l'attribuzione della funzione amministrativa impone di verificarne la natura, le dimensioni e la capacit dei soggetti competenti a svolgerla, e comunque, partendo da quanto stabilito dalla Costituzione, di concertare tra i vari soggetti eventuali interventi dello Stato.

    5. Elementi e classificazioniLa classificazione delle funzione amministrative avviene secondo quattro elementi.La materia indica il campo di intervento, viene definito dalla legge ed aspetto giuridicamente rilevante per quanto riguarda la distribuzione della competenza legislativa tra Comunit, stati, regioni e enti locali.Il fine lo scopo complessivo dell'azione amministrativa. Tradizionalmente riconducibili a tre tipi fondamentali: di organizzazione, di ordine e conservazione e di benessere. Escluso il primo, richiamato la distinzione tra amministrazione di ingerenza e di prestazione, tra funzione e servizio. Ma abbiamo gi visto che in questo campo difficile tracciare divisioni nette.Le attribuzioni costituiscono il complesso dei compiti conferiti all'amministrazione dalle norme, su una data materia e per il conseguimento di un fine. Possono essere di ordine (ordine pubblico e giustizia). Oppure di erogazione di servizi dove si instaurano rapporti individuali con l'utenza (sanit, previdenza). Una terza ipotesi la vendita di beni e servizi, svolgendo lo stato attivit commerciali di interesse pubblico. Un altro caso la direzione di attivit private per la cura di interessi collettivi, come le funzioni di governo del territorio e disciplina economica (pianificazione e programmazione). Infine le attribuzioni possono essere di tipo regolativo di rapporti tra privati,

  • assumendo l'amministrazione una posizione di terziet. il caso di equo bilanciamento di interessi contrapposti (autorit indipendenti per le comunicazioni, per la privacy).I destinatari sono secondo una visione classica i cittadini che difendono i loro diritti dalle limitazioni imposte dall'amministrazione (interesse oppositivo). Con lo sviluppo dello Stato sociale i destinatari richiedono all'amministrazione una prestazione e diventano titolari di una pretesa. Con lo Stato regolatore i cittadini entrano in rapporto a tre con l'amministrazione regolatrice e i soggetti regolati. importante stabilire chi sono i destinatari per stabilire i soggetti legittimati a partecipare ai procedimenti e ad impugnare i provvedimenti finali.

    6. Le funzioni di ordineLe funzioni di ordine fanno parte delle cosiddette funzioni sovrane che si esplicano soprattutto mediante poteri, che limitano la libert dei cittadini, ma servono anche a garantire i diritti dei cittadini quando l'intervento dell'ordine pubblico.

    6.1. L'ordine pubblicoL'integrazione a livello europeo, per quanto riguarda l'ordine pubblico, si limita alla semplice cooperazione tra forze di polizia per il tramite dell'Ufficio europeo di polizia (Europol art. 29 e 30 tr. UE). L'ordine pubblico e la sicurezza fanno parte delle materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato (alle regioni competono quelle di polizia amministrativa) e la sicurezza pubblica tra le ragioni che giustificano l'esercizio del potere sostitutivo del governo nei confronti degli enti locali.La funzione di tipo conservativo ed diretta al mantenimento dell'ordine pubblico, inteso come il complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l'ordinata e civile convivenza nella comunit nazionale, nonch alla sicurezza delle istituzioni, dei cittadini e dei loro beni. Essa caratterizzata dal conflitto tra autorit e libert. Difatti la Costituzione garantisce alcuni diritti fondamentali (art. 13 21) o riserva ai casi previsti dalla legge o alla previa autorizzazione dell'autorit giudiziaria l'esecuzione di alcuni poteri. Esecuzione che affidata all'amministrazione della pubblica sicurezza operante sotto la responsabilit del Ministero degli affari interni. Da esso dipendo tutte le forze di polizia: la Polizia di Stato, che parte del Ministero, e le altre forze di polizia anche se dipendono da altre amministrazioni.

    Attivit giuridica conservativa l'attivit diretta a conservare un diritto attuale e assicurare l'esercizio futuro.

    6.2. L'amministrazione della giustiziaAnche la giustizia considerata funzione sovrana e a livello europeo esiste una forma di cooperazione con l'Unit europea di cooperazione giudiziaria (Eurojust art. 28 e 31 tr. UE), mentre a livello nazionale la Costituzione (art. 117) pone la materia di giurisdizione e norme processuali fra le competenze legislative esclusive statali.La funzione giudiziaria si svolge attraverso atti autoritativi non provvedimentali (le sentenze) per finalit conservative (dichiara al spettanza di diritti e obblighi), mentre l'amministrazione della giustizia mira a garantire una fruizione diffusa delle forme di tutela giurisdizionale ed un esercizio efficiente della stessa. Invece le attribuzioni necessarie all'esercizio della funzione sono divise tra gli organi di autogoverno dei giudici (Consiglio superiore della magistratura in testa), che si occupano del loro status, della carriera e delle sanzioni al fine di assicurare l'indipendenza della magistratura, e l'amministrazione dei servizi che fa capo al Ministero della giustizia (organizzazione e servizi delle giustizia, servizi dell'amministrazione penitenziaria e servizi relativi alla giustizia minorile).

  • 7. Il governo del territori e dell'ecosistemaI pubblici poteri si sono sempre pi interessati all'assetto del territorio: mediante al costruzione di infrastrutture fondamentali (strade, ponti), regolando il razionale sviluppo dell'assetto urbanistico dei centri abitati, e infine, occupandosi della tutela dell'ambiente.

    7.1 Le infrastruttureAnche a livello europeo esiste l'interesse per lo sviluppo di grandi reti transeuropee (art. 154 tr. UE). A livello nazionale le competenze ricadono a volte esclusivamente sullo Stato, altre volte sono oggetto di legislazione concorrente, a seconda dell'oggetto al quale afferiscono (art. 117 cost. e C. cost. n. 303/2003).Il codice degli appalti si preoccupa di garantire la qualit delle prestazioni, il rispetto dei principi di economicit, efficacia, tempestivit e correttezza; mentre l'affidamento deve rispettare i principi di libera concorrenza, parit di trattamento, non discriminazione, trasparenza, proporzionalit e pubblicit. La legislazione relativa alle infrastrutture di preminente interesse nazionale pone come obiettivo la modernizzazione e lo sviluppo del paese secondo finalit di riequilibrio socio-economico fra le aree del territorio nonch a fini di garanzia della sicurezza strategica di contenimento dei costi di approvvigionamento energetico e l'adeguamento della strategia nazionale a quella comunitaria. Questa funzione svolta attraverso attribuzioni di tipo direttivo. L'amministrazione (stato e ente locale, a seconda della rilevanza dell'opera) programma e commissiona le opere che i privati si impegnano a costruire dietro il pagamento di un corrispettivo a carico della finanza pubblica o dei fruitori finali. Il diritto comunitario garantisce la parit di trattamento tra imprese nazionali e non, a tutela della libera circolazione dei servizi. L'Autorit di vigilanza sui lavori pubblici presiede a garanzia della correttezza e della trasparenza amministrativa.In alcuni casi soggetti privati, quando assumono il ruolo di promotore e contraente generale sono considerati organismi di diritto pubblico, ai fini della soggezione alle procedure per la selezione dell'impresa contraente. Oggi l'attestazione dei requisiti per la partecipazione alle gare di appalto svolta da soggetti privati:le societ organismi di attestazione (Soa).I beneficiari ultimi sono i cittadini ma la loro posizione non assume specifica rilevanza giuridica. Invece le imprese che concorrono all'aggiudicazione degli appalti sono destinatarie delle attivit strumentali di committenza e in quanto tali, soprattutto per effetto del diritto comunitario, ricevono una particolare protezione da parte dell'ordinamento allo scopo di garantire la non discriminatoriet delle procedure di gara.

    7.2 L'urbanisticaPer urbanistica si intende tutto ci che concerne l'uso del territorio (e non solo degli aggregati urbani) ai fini della localizzazione e tipizzazioni degli insediamenti con le relative infrastrutture (C, cost. n. 239/1982). Nella costituzione una materia di legislazione concorrente come governo del territorio ed stata per la prima volta regolata con la l. n. 1140/1942. Anche la Comunit europea adotta misure concernenti l'assetto territoriale e la destinazione dei suoli (art. 175 par. 2 tr. Ce). Allo Stato spetta l'identificazione delle linee fondamentali dell'assetto del territorio nazionale (art. 52 c. 2 d.lg. 112/1998) mentre la maggior parte delle funzioni amministrative compete a regioni ed enti locali. Quindi gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo nonch la protezione dell'ambiente; funzioni svolte mediante attribuzioni di direzione e di regolazione che trovano fonte negli atti di pianificazione urbanistica. Le regioni e le province adottano piani territoriali di coordinamento ai quali devono conformarsi le panificazioni comunali, che adottano il piano regolatore generale e il piano particolareggiato d'esecuzione. A questa disciplina generale si affiancano le leggi speciali e settoriali tra i quali il Codice dei beni culturali e del paesaggio.Destinatari delle funzioni amministrative in materia urbanistica sono le comunit sul territorio: i

  • residenti e i proprietari. I primi possono avanzare proposte e osservazioni ai piani; i secondi vere e proprie opposizioni e in alcuni casi partecipano alla pianificazione mediante forme negoziali.

    7.3 La tutela dell'ambienteLa tutela dell'ambiente ha una storia recente ed contemplata dalla Costituzione in maniera indiretta: con la tutela del paesaggio (art. 9), e con la tutela della salute (art. 32). L'art. 117 l'elenca tra le competenze esclusive dello Stato ma anche oggetto della politica comunitaria, la quale assicura un elevato livello di tutela (art. 174 tr. Ce) e di vincoli globali frutto di accordi internazionali. Esistono varie definizioni normative, funzionali all'applicazione di specifiche disposizioni. L'ordinamento garantisce comunque l'unitariet e l'autonomia della nozione. Tra le nozioni pi significative vi quella comunitaria del citato art. 174: la tutela dell'ambiente persegue fini di salvaguardia, protezione e miglioramento della qualit dell'ambiente, protezione della salute umana e utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali.Le attribuzioni dei pubblici poteri relativamente a questa funzione sono molto diverse: vanno dalla direzione di attivit private, alla loro regolazione, o ad interventi e erogazione di servizi a beneficio della comunit. Tra le procedure di carattere generale vi la programmazione ambientale, oggi finalizzata a interventi promozionali e la valutazione d'impatto ambientale, per la tutela preventiva.Lo Stato ha competenza dove prevale l'interesse nazionale, dove il bene infrazionabile (ad esempio il mare) oppure connesso ad altri interessi nazionali. Il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio svolge le relative funzioni, coadiuvato dall'Agenzia per la protezione dell'ambiente e per i servizi tecnici. I singoli cittadini, come destinatari della funzione, hanno il dritto all'informazione, alla partecipazione ai procedimenti di rilevanza ambientale e alla tutela giurisdizionale. Gli enti collettivi, come le associazioni di protezione ambientale, hanno ulteriori facolt rispetto a quelle previste dal diritto amministrativo.8. Le funzioni del benessereIl benessere diventata una funzioni principali gi a partire dalla fine del diciannovesimo secolo. La Costituzione garantisce a tutti alcuni diritti sociali fondamentali e salvaguarda la libera iniziativa dei privati nel campo assistenziale e dell'istruzione. La riforma del 2001 invita i pubblici poteri a favorire l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attivit di interesse generale. Oltre alla sanit, l'istruzione e la protezione sociale, vi sono la valorizzazione dei beni culturali e la diffusione della pratica sportiva.

    8.1 Il Servizio sanitario nazionaleLa Costituzione garantisce la salute e cure gratuite agli indigenti (art. 32). Lo Stato definisce i livelli essenziali delle prestazioni mentre materia di legislazione concorrente la tutela della salute, che comprende anche igiene e sanit pubblica. La Comunit detta norme con lo scopo di migliorare la salute pubblica, prevenire le malattie, eliminare le fonti di pericolo per la salute umana.La materia regolata dalla legge n. 833/1978 e successive integrazioni e modifiche. L'amministrazione centrale esercita compiti di direzione mentre a livello regionale vengono definiti gli interventi necessari e viene regolato il funzionamento dei servizi. Le prestazioni sono erogate dalle aziende sanitarie locali. Si tratta di enti regionali, dotati di personalit giuridica pubblica e organizzati in forma imprenditoriale. Anche i soggetti privati accreditati concorrono alle prestazioni, sotto il potere direttivo e regolativo delle ASL. I destinatari sono tutti gli individui (cittadini e non), e ultimamente stato introdotto una forma di compartecipazione ai costi, differenziate a seconda delle capacit economiche e sociali dei beneficiari (in base all'Ise).

    8.2 Il Sistema nazionale di istruzioneIn materia di istruzione, la Costituzione affida ai pubblici poteri i seguenti compiti: erogazione

  • dell'istruzione mediante le scuole statali per tutti gli ordini e gradi; garanzia di istruzione gratuit e obbligatoria per almeno otto anni; ausilio economico con l'erogazione di borse di studio per i meritevoli senza mezzi; regolazione e controllo delle scuole private; certificazione degli esami di Stato. I privati possono istituire scuole private senza oneri per lo Stato (art. 33 e 34 cost.).L'Unione europea contribuisce allo sviluppo di un'istruzione di qualit incentivando la cooperazione tra gli Stati e integrandone l'azione. Gli Stati membri son invece responsabili di definire il contenuto dell'insegnamento e dell'organizzazione del sistema di istruzione e formazione professionale (art. 149 e 150 tr. Ce).Lo Stato ha potest legislativa esclusiva in materia di norme generali e di livelli essenziali delle prestazioni, mentre materia di competenza concorrente l'istruzione, eccetto l'autonomia delle istituzioni scolastiche e la formazione professionale (art. 117, c. 2 e 3 cost.).La materia regolata dalla l. n. 53/2003 e dal d. lg. 59/2004. Questi mirano a favorire la crescita e valorizzazione della persona umana, nel rispetto delle differenze, delle identit di ciascuno e delle scelte educative della famiglia, in coerenza con il principio di autonomia delle istituzioni scolastiche. Il fine di promuovere l'apprendimento in tutto l'arco della vita, assicurare pari opportunit di raggiungere elevati livelli culturali, di favorire il conseguimento di una formazione spirituale e morale, di garantire il dirtto all'istruzione e alla formazione per almento dodici anni.Il Sistema si articola in scuola dell'infanzia, primo ciclo (scuola primaria e secondaria di primo grado), e secondo ciclo (licei e formazione professionale).Le istituzioni scolastiche sono dotate di autonomia e di personalit giuridica di diritto pubblico. Accanto ad esse, operano gli istituti privati, che dal 2000 sono diventati elementi costitutivi del Sistema. I beneficiari sono i bambini e giovani italiani e non. La compartecipazione molto ridotta a scapito di un sistema organico di borse di studio. Sussidi regionali in buoni scuola sono erogati come finanziamento indiretto degli istituti privati.

    8.3 La protezione socialeLa protezione sociale si articola in previdenza e assistenza (art. 38 cost.). La prima stabilisce che ai lavoratori siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidit, vecchiaia e disoccupazione involontaria. La seconda invece afferma che ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto di mezzi ha diritto al mantenimento ed all'assistenza sociale. Gli stessi hanno diritto all'educazione e all'avviamento professionale. Anche se l'assistenza privata libera, a questi diritti devono provvedere organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato.L'Unione europea pu adottare prescrizioni minime che tengano conto delle condizioni e normative in ciascun paese, senza ostacolare lo sviluppo delle imprese (art. 136 e 137 tr. Ce). La previdenza sociale rientra tra le materia di competenza legislativa esclusiva dello Stato. La previdenza integrativa competenza concorrente. L'assistenza sociale, non essendo menzionata, rientra nella competenza legislativa esclusiva delle regioni.Il sistema stato riformato dalla l. 336(1995) che adesso calcola il trattamento pensionistico in base alla contribuzione effettiva dell'intera vita lavorativa, le condizioni di accesso secondo il principio di flessibilit, l'armonizzazione dei sistemi pensionistici e l'agevolazione delle forme pensionistiche complementari al fine di stabilizzare la spesa pensionistica. Le prestazioni sono erogate da enti pubblici (INPS), e enti privati (le casse di previdenza dei liberi professionisti trasformate in associazioni e fondazioni di diritto privato. La previdenza integrativa affidata ai fondi pensione ordinata in forme privatistiche e sottoposta a vigilanza pubblica (d. lg. 252/2005). I beneficiari sono tutti i lavoratori: subordinati e autonomi. Essi tramite le associazioni sindacali partecipano, insieme ai rappresentanti degli enti finanziatori, agli organi di indirizzo e vigilanza degli enti erogatori. Inoltre lo Stato finanzia gli Istituti di patronato e assistenza sociale, per assistere gratuitamente i privati nel conseguimento delle prestazioni previdenziali e assistenziali.Il sistema di assistenza trova ora un quadro unitario con la l. n. 328/2000. Essa regola interventi e servizi sociali, ovvero le attivit relative alla predisposizione ed erogazione di servizi gratuiti ed a

  • pagamento di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e difficolt che la persona incontra durante la sua vita. I pubblici poteri, ai diversi livelli, hanno compiti di programmazione e organizzazione del sistema integrato. In particolare, spetta allo Stato determinare i principi e gli obiettivi della politica sociale attraverso il Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali, e individuare i livelli essenziali e uniformi stabiliti poi nei limiti delle risorse ripartibili del Fondo nazionale per le politiche sociali (art. 46, l. 289/2002). La gestione e l'offerta fornita da soggetti pubblici e privati, tra i quali le istituzioni di assistenza e beneficenza, le ONLUS e le cooperative, le organizzazioni di volontariato e le fondazioni. Hanno diritto ad usufruire delle prestazioni i cittadini italiani, nel rispetto di accordi internazionali e delle leggi regionali i cittadini dell'Unione europea, e gli stranieri individuati ai sensi della legge sull'immigrazione. Per quelli che perdono il lavoro esiste la Cassa integrazione guadagni che fornisce prestazioni straordinarie e integrative non automatiche, e per i lavoratori a tempo determinato esiste una forma di tutela (d. lg. n. 276/2003). Mentre per chi non ha accesso al mondo del lavoro non esiste una tutela efficace.

    9. I servizi pubbliciI servizi pubblici essenziali per la collettivit, quali trasporti di linea, telecomunicazioni, radiodiffusione, recapito della posta, energia elettrica e gas in passato erano erogati in regime di monopolio da imprese pubbliche o da concessionari incaricati dall'amministrazione. Adesso, grazie al diritto comunitario che non tollera limitazioni alla concorrenza e alla libera circolazione, questi servizi vengono erogati nella maggior parte dei casi da soggetti economici privati.

    9.1 L'energia elettrica e il gasL'energia elettrica e il gas, per effetto della disciplina comunitaria (art. 94 tr. Ce), sono quasi completamente liberalizzati, quindi l'art. 43 della Costituzione viene disapplicato. L'attuazione della disciplina europea, la tutela della concorrenza e dei livelli essenziali delle prestazioni spettano allo Stato in maniera esclusiva. Mentre la produzione, il trasporto e la distribuzione sono materie di legislazione concorrente (art. 117, c. 2 e 3 Cost). Le finalit generali della materia sono indicate dalla l. n. 481/1995 che elenca fra gli altri: promozione della concorrenza e dell'efficienza, diffusione in modo omogeneo su tutto il territorio, economicit e redditivit per gli operatori, tutela degli interessi degli utenti e consumatori. Le funzioni regolative vengono svolte dall'Autorit per l'energia elettrica e il gas (AEEG) che ha poteri precettivi, di controllo e di soluzione delle controversie e opera con una certa autonomia e indipendenza.Il d. lg. 79/1999 regola l'assetto dei due mercati. L'energia elettrica libera per quanto riguarda la produzione, importazione, esportazione, acquisto e vendita, mentre il mercato vincolato da una concessione per le attivit di trasmissione, dispacciamento e distribuzione. Comunque soggetti pubblici continuano a svolgere una importante funzione di gestione (l'ENEL ancora partecipata dalla Stato).Il settore del gas disciplinato dal d. lg. 625/1996 e dal d. lg. 164/2000 sulla base di condizioni trasparenti e non discriminatorie. La distribuzione affidata mediante gara per un massimo di dodici anni a livello locale. L'Autorit regola il settore mentre il Ministero dello sviluppo economico garantisce gli approvvigionamenti. Anche in questo caso il principale operatore una s.p.a sotto il controllo pubblico (ENI). Il mercato formato da relazioni multilaterali tra organi di governo, autorit tecniche, operatori pubblici e privati, spesso regolati asimmetricamente per favorire l'introduzione della concorrenza, e beneficiari, a volte in condizioni vincolata perch obbligati a scegliere un operatore, oppure in condizione di disagio economico.

  • 9.2 I trasporti pubblici di lineaLa politica comune europea dei trasporti prevista dal art. 70 del tr. Ce ha imposto la liberalizzazione del mercato. Allo Stato spettano le norme a tutela della concorrenza e dei livelli essenziali delle prestazioni mentre sono materia di legislazione concorrente le grandi reti di trasporto e di navigazione. L'Unione europea per favorire l'adeguamento delle ferrovie al mercato unico ed evitare le distorsioni dovute agli aiuti di stato ha imposto la distinzione tra rete e servizio di trasporto in modo da non mescolare oneri impropri con costi dovuti ad inefficienze del servizio (d.P.R. 277/1998). Lo Stato continua ad essere titolare della principale impresa ma i diritti speciali di quest'ultima sono stati abrogati; le sue attivit sono state separate in due societ distinte. Il Ministero dei trasporti preposto a regolare e vigilare sulla concorrenza e a risolvere le controversie tra imprese ferroviarie e gestore dell'infrastruttura.I pubblici poteri possono operare come committenti del servizio acquistando sul mercato le prestazioni destinate agli utenti finali qualora vogliano garantire servizi di trasporto non economicamente vantaggiose a favore di determinate categorie di utenti o a beneficio di determinati territori, stipulando contratti che disciplinano i vari aspetti del servizio (regolarit, capacit e qualit del servizio, tariffe, percorsi e categorie di passeggeri da tutelare).Analoghe trasformazioni si registrano nei trasporti aerei, marittimi e in quelli locali. Anche qui l'imposizione di obblighi di servizio consentita in via eccezionale e a seguito di procedure trasparenti. Ma non vi ancora una completa liberalizzazione, anche perch i proprietari delle aziende sono ancora gli enti locali.

    9.3 Le comunicazioni elettronicheAdeguandosi al diritto comunitario (art. 86 e 94 tr. Ce) e grazie allo sviluppo tecnologico che permette un'ampia fruizione delle comunicazioni elettroniche, lo Stato ha dismesso i compiti erogativi e direttivi e attualmente esercita quasi esclusivamente attribuzioni di tipo regolativo. Con il Codice delle comunicazioni elettroniche lo Stato ha recepito la disciplina comunitaria a tutela della concorrenza e, limitandosi a garantire i livelli essenziali delle prestazioni, afferma che tale attivit libera e di preminente interesse generale. Esso mira a garantire la libert di comunicazione, il diritto alla riservatezza, la libert di iniziativa economica e il suo esercizio in regime di concorrenza. Oltre ad una serie di garanzie, la disciplina prescrive che la fornitura di reti e servizi di comunicazione elettroniche subordinata ad un'autorizzazione generale, costituita da una semplice denuncia di inizio attivit. Particolari obblighi di trasparenza, non discriminazione, separazione contabile, accesso e uso di determinate risorse, controllo dei prezzi e dei costi, possono venire imposti alle imprese detentrici di un significativo potere di mercato.Il Codice garantisce inoltre il servizio universale e i diritti degli utenti, mediante l'accesso alla rete telefonica pubblica a tutto il territorio, la fornitura di servizi di informazione sugli abbonati, l'installazione di apparecchi telefonici a pagamento e misure speciali per gli utenti disabili.I rapporti tra consumatori e imprese sono ratti da contratti e le eventuali controversie sono risolte mediante procedure extragiudiziali.All'esercizio dei compiti diregolazione del settore preposta l'Autorit per le garanzie nelle comunicazioi (Agcom), istituita dalla l. n. 249/1997, ma i suoi poteri sono stati parzialmente erosi dal Ministero delle comunicazioni.I destinatari della funzione sono le imprese, che come abbiamo visto possono essere sottoposti ad una regolazione asimmetrica, e gli utenti a cui viene garantito l'universalit del servizio e misure speciali per gli utenti pi deboli.

    10. La disciplina dell'economiaLe crisi della prima met del ventesimo secolo, hanno portato lo Stato ad intervenire direttamente in diversi settori produttivi, mediate imprese pubbliche, forme di direzione e programmazione

  • dell'economia e ausili economici. Questi tipo di interventi stato fortemente ridotto dal diritto comunitario e sono stati sostituiti da attribuzioni di tipo regolativo dei pubblici poteri su soggetti privati per assicurare il corretto funzionamento dei mercati.

    10.1 L'agricolturaOggi la materia in larga misura retta dal diritto comunitario con gli art.32-38 tr. Ce, che disciplinano sia il mercato dei prodotti agricoli sia le politiche agricole. Sottraendolo in parte alle norme della concorrenza, viene stabilita una politica agricola comune, in modo da assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola, stabilizzare i mercati, garantire gli approvvigionamenti , assicurare prezzi ragionevoli ai consumatori.Per ogni prodotto istituita una organizzazione comune dei mercati agricoli, che si sostituisce alle organizzazioni nazionali quando offra garanzie per i produttori e di mercato equivalenti a quelle organizzazioni nazionali. L'organizzazione europea organizzata su pi livelli e la gestione affidata a organismi nazionali (in Italia l'Agenzia per le erogazioni in agricoltura - Agea) che son responsabili nei confronti dello Stato, ma sono funzionalmente legati all'Unione.La Costituzione non menziona al titolo V l'agricoltura, quindi sembrerebbe materia oggetto di legislazione esclusiva delle regioni. Ma lo Stato svolge ancora compiti importanti: disciplina generale in materia di scorte e approvvigionamenti alimentari; tutela della qualit dei prodotti agroalimentari; educazione, ricerca e sperimentazione; importazione ed esportazione dei prodotti agricoli e alimentari; interventi sui mercati; salvaguardia delle biodiversit vegetali e animali.Il Ministero per le politiche agricole, alimentari e forestali, opera nelle due grandi aree funzionali dell'agricoltura e della pesca e della qualit dei prodotti agricoli e dei servizi. Inoltre preposto agli adempimenti relativi al fondo europeo di orientamento e garanzia in agricoltura Feoga, relativamente alla regolarit delle operazioni (insieme all'Agea). La nuova normativa nazionale (d.lg. 226, 227, 228/2001) mira a favorire la diffusione dell'agricoltura biologica e di qualit e a tutelare lo svolgimento di attivit agricole anche dal punto di vista sanitario, con misure di incentivazione alle imprese agricole e sovvenzioni.I destinatari della funzione sono le imprese agricole e alimentari e dell'agriturismo, ma beneficiano di misure di incentivazione e di protezione i residenti nelle aree rurali e i consumatori dei prodotti agricoli.

    10. L'industriaLe funzioni amministrative in materia di industria e attivit produttive, tradizionalmente orientate allo sviluppo e alla protezione delle imprese nazionali pubbliche e private, trovano una nuova cornice nell'art. 3 tr. Ce. che prevede il rafforzamento della competitivit dell'industria comunitaria.Nell'ordinamento italiano la Costituzione individua come materia di legislazione concorrente il sostegno all'innovazione per i settori produttivi (art. 117, c. 3, cost). Allo Stato spettano, attraverso il Ministero dello sviluppo economico, compiti prescrittivi, certificativi, regolativi, direttivi, attraverso una pluralit di strumenti di sovvenzione e di ausilio finanziario alle attivit di rilievo strategico e nazionale. Alle regioni spettano le erogazioni per la parte restante dei contributi pubblici. Ai comuni, attraverso l'istituzione di appositi sportelli unici, spettano le funzioni amministrative di controllo concernenti la realizzazione, l'ampliamento, la cessazione, la localizzazione di impianti produttivi. In questo modo si prevede la limitazione degli interventi autorizzatori e di condizionamento della libert d'impresa, la riduzione dei costi privati per il rispetto dei parametri di pubblico interesse, la semplificazione dei relativi procedimenti. A tale scopo stato istituito il Registro informatico degli adempimenti amministrativi per le imprese (l.n. 228/2003). Gli strumenti di ausilio finanziario non si concentrano pi nel sostegno ad alcune

  • industri, ma assumono carattere orizzontale, per obiettivi. Oppure mirano allo sviluppo di determinate zone, con strumenti negoziali (patti territoriali e contratti d'area).

    10.3 La vigilanza su mercati finanziariI mercati finanziari sono tuttora suddivisi nei tre settori tradizionali: bancario con le imprese bancarie e il controllo della Banca d'Italia; mobiliare con gli intermediari finanziari e gli investitori istituzionali e il controllo della Consob; assicurazioni con le imprese assicurative con il controllo dell'Isvap.Ma i confini tra i tre mercati vanno attenuandosi. Diventa quindi possibile stabilire un diverso riparto della vigilanza, basato questa volta sulle finalit. Si sta affermando quindi la prospettiva di concentrare le funzioni di tutela della trasparenza in capo alla Consob, la tutela della concorrenza presso l'Autorit antitrust, mantenendo comunque la competenza dei regolatori di settori, a cominciare dalla Banca d'Italia, sulla stabilit dei diversi operatori. Inoltre, data la sempre maggiore integrazione a livello internazionale dei mercati, l'Unione europea ha emanato direttive allo scopo di garantire al libera circolazione dei servizi e dei capitali. Quindi, oltre alle autorit nazionali che sono chiamate a esercitare i loro poteri in armonia con le disposizioni comunitarie e a collaborare sia a livello nazionale che comunitario, la Banca centrale europea pu essere chiamata a vigilare sugli enti creditizi e sulle altre istituzioni finanziarie.Gli interessi tutelati sono essenzialmente due: la trasparenza; la correttezza nella sollecitazione e della gestione del pubblico risparmio;cos come disposto nell'art. 47 cost., compito che spetta, in regime di legislazione esclusiva, allo Stato (art. 117, cost.).Il controllo non pu essere pi effettuato definendo la struttura del mercato, dato che l'accesso nel mercato libero non pu pi essere limitato. La vigilanza invece esercitata vendo riguardo alla sana e prudente gestione dei soggetti vigilati, alla stabilit complessiva, all'efficienza e alla competitivit del sistema finanziario, nonch all'osservanza delle disposizioni in materia creditizia. Tale attivit ha come destinatari le banche e gli altri intermediari finanziari e si esplica in quattro modi: controllo degli statuti; vigilanza informativa; vigilanza regolamentare; vigilanza ispettiva.I destinatari delle funzioni di vigilanza sono i risparmiatori, che nel passato erano tutelati con misure dirette alla stabilit delle imprese. Oggi invece, la tutela garantita principalmente con misure dirette alla solvibilit, alla trasparenza e alla competizione. Tuttavia i risparmiatori sono ancora privi di poteri di denuncia e di partecipazione ai procedimenti di controllo innanzi alle autorit pubbliche. La nuova legge di riforma del risparmio, difatti, mira a rafforzare i poteri di vigilanza delle autorit pubbliche, e in particolare della Consob (l.n. 262/2005).

    10.4 La tutela della concorrenzaLa tutela della concorrenza citata dall'art. 4 tr. Ce., dalla nostra Costituzione (art. 41 cost.), a garanzia della libert di iniziativa economica, e fa parte della potest legislativa esclusiva dello Stato (art. 117 cost.).Questa funzione stata istituita di recente con la l. n. 287/1990, che ne attribuisce la cura ad un'apposita autorit indipendente, l'Autorit garante della concorrenza e del mercato Agcm. La disciplina nazionale si innesta in quella comunitaria (art. 81 ss. tr. Ce.) e si applica in tutti i casi che non ricadono nell'ambito di applicazione della normativa comunitaria. e in base ai principi della Comunit.In seguito la legislazione comunitaria e nazionale ha abolito il sistema accentrato di notifica preventiva e di esenzione delle intese e ha riconosciuto l'applicabilit diretta da parte delle autorit e dei giudici nazionali.L'autorit antitrust ha attribuzioni di carattere para giudiziale. Essa valuta le condotte

  • imprenditoriali consistenti in intese restrittive della libert di concorrenza, abusi di posizione dominante e operazioni di concentrazione.I beneficiari della funzione sono le imprese e i consumatori, che possono denunciare le condotte anticoncorrenziali e sono legittimati ad agire in sede civile per il risarcimento del danno.

    L'organizzazione

    1. Pubblica amministrazione e organizzazione amministrativaPer organizzazione amministrativa si indica di solito: il complesso dei soggetti e delle strutture che svolgono attivit di pubblica amministrazione

    (profilo strutturale e statico); esercizio della funzione amministrativa dei pubblici uffici, esercitata attraverso strumenti

    giuridici, quali regolamenti, statuti, atti amministrativi, prassi (caratteri funzionali e dinamici).Da considerare che alcune fattispecie possono essere considerate in un'ottica sia di organizzazione che di attivit.L'organizzazione, intesa come complesso degli uffici, predisposta per la cura di interessi generali di una collettivit, non estranea alla collettivit stessa ma una sua propaggine. Inoltre l'organizzazione non pu considerarsi attivit preparatoria alla reale funzione amministrativa, ma ne parte essenziale: l'istituzione di un ufficio, la sua sfera di competenza, la scelta del tipo di organo, sono tutte essenziali ai fini dello svolgimento dell'attivit amministrativa.2. Elementi dell'organizzazione.Le norme attribuiscono a ciascuna autorit amministrativa le funzioni da esercitare. Ci significa che il legislatore definisce e ordina una attivit giuridica finalizzata ad uno scopo, la assegna ad una articolazione organizzativa e infine le conferisce i poteri necessari per il suo svolgimento.Le funzioni sono normalmente organizzate, nel senso che sono distribuite tra i vari uffici. Ma nelle costituzioni lunghe come la nostra del '48, le funzioni proclamate sono tante e non tutte sono organizzate.L'articolazione delle funzioni viene effettuata tenendo conto che l'organizzazione amministrativa viene ad essere definita in connessione alle funzioni da espletare (e non in relazione al legame tra organo e ente). I criteri fondamentali ai quali si ispira la suddivisione delle funzioni sono: la materia, in base alla quale le funzioni vengono attribuite a un determinato soggetto; le attribuzioni, in base alla quale la stessa materia pu essere attribuita a soggetti diversi ma

    espletando compiti diversi (compiti di indirizzo, di controllo, di gestione), in modo da garantire, in un certo senso l'imparzialit.

    La distribuzione dei poteri permette agli uffici di operare: essa definisce la competenza degli uffici, ovvero la parte di funzione che deve essere esercitata. Gli elementi che definiscono la competenza degli uffici sono tre: la materia che pu essere generale, relativamente ad una funzione, o limitata; il grado, che fissa una gerarchia tra i vari uffici; il territorio, che delimita geograficamente la competenza di un ufficio.La competenza fissata per legge e non pu essere derogata, tranne quando espressamente previsto. I casi di conflitto di competenza possono essere reali o virtuali (un ufficio esercita o pretende di esercitare un potere ritenuto da un altro ufficio lesivo della propria competenza), positivi o negativi (due uffici si dichiarano contemporaneamente competenti o incompetenti).

    3. Le nozioni di base. Le figure soggettiveLe organizzazioni pubbliche, statali e non, sono configurate come persone giuridiche di diritto pubblico. Spesso tale qualifica non indicata espressamente dalla norma, ma si deduce dall'esame del suo regime giuridico e dal complesso di norme che disciplinano la sua esistenza, attivit e dal

  • suo inquadramento nel sistema amministrativo.L'organo una partizione organizzata della persona giuridica (ufficio) che una norma qualifica idonea ad esprimerne la volont, consentendone l'imputazione dell'atto e degli effetti (nell'ente comune tale il sindaco o il consiglio comunale). Attraverso il rapporto organico, diversamente da quanto avviene nel caso della rappresentanza, sia l'atto che l'effetto vengono imputati all'ente. Ci necessario sia per mantenere la responsabilit al vertice, sia per tutelare le posizioni giuridiche dei privati.L'organo si compone dei seguenti elementi: la titolarit, ovvero la persona fisica attraverso il quale l'ente si avvale per esprimere la propria

    volont; l'ufficio, ovvero la parte di potest assegnata dalla legge e delimitata dalla competenza.Fra i veri uffici di un ente, sono organi solo quelli in grado di manifestare esternamente la volont dell'ente, gli altri svolgono funzioni ausiliari e strumentali rispetto agli organi.

    4. Tipi e modelli organizzativiL'amministrazione pubblica si articola in una pluralit di modelli e di tipi che sono ordinati sempre pi secondo il criterio della dispersione. Ci perch, accanto a quelli centrali dello stato vi son altri corpi che operano a livelli nazionale, periferico e comunitario; e poi perch tra le pubbliche amministrazioni si diffonde sempre pi la tendenza a consentire l'utilizzazione di strumenti propri del diritto privato.

    4.1 Classificazione degli uffici pubbliciPrendendo in esame soltanto uno dei diversi profili che caratterizzano gli uffici si possono formulare le seguenti categorie: uffici necessari sono quelli espressamente costituiti da una norma mentre uffici non necessari

    sono quelli istituiti autonomamente dall'amministrazione; uffici monocratici sono costituiti solamente da una persona fisica mentre uffici collegiali sono

    costituiti da una pluralit di persone; gli uffici collegiali possono essere perfetti quando ai fini di una decisione, sia indispensabile una

    discussione tra i componenti, oppure imperfetti quando sia possibile soltanto esprimere la volont; possono essere di ponderazione o reali quando debbono raggiungere una decisione, oppure essere di composizione o virtuali se devono comporre interessi eterogenei; possono essere rappresentativi se i titolari sono eletti o designati da gruppi sociali oppure no;

    uffici semplici sono quelli costituiti da una unit elementare non scomponibile, mentre uffici complessi quelli formati da una pluralit di uffici che agiscono in modo coordinato in relazione ad un determinato fine;

    uffici entificati se assumano la personalit giuridica altrimenti sono meri uffici; uffici ordinari se istituiti in modo permanente, oppure uffici straordinari se istituiti

    temporaneamente per assolvere a compiti circoscritti e determinati; gli uffici possono essere attivi, consultivi o di controllo in relazione alla natura dei compiti

    attribuiti; gli uffici possono essere centrali quando hanno una competenza estesa a tutto il territori

    nazionale, periferici quando dipendono da uffici centrali ma operano i periferia (come la prefettura ufficio territoriale del governo), locali quando dipendono da amministrazioni autonome con una dimensione territorialmente circoscritta, misti se rappresentano interessi centrali e locali allo stesso tempo;

    uffici esterni se son legittimati ad adottare provvedimenti che determinano conseguenze nei confronti di soggetti estranei, oppure interni quando svolgono attivit che ha rilievo solo all'interno dell'organizzazione.

  • 4.2 I modelli prevalentiI modelli prevalenti oggigiorno sono quattro: ministero; ente pubblico; autorit indipendente; soggetto privato controllato.

    5. Le relazioni organizzativeEssendo l'organizzazione amministrativa italiana molto complessa e varia, assumono importanza le relazioni tra i vari centri.

    5.1 Rapporti di subordinazioneIn tale ipotesi un ufficio posto in posizione subordinata viene assoggettato, in diversa misura, ai poteri di un ufficio posto in posizione sovraordinata. In questo ambito le figure sono le seguenti: la gerarchia si realizza quando un ufficio viene sottoposto ai poteri di comando, di indirizzo e di

    controllo di un altro ufficio. Avviene attraverso ordii, istruzioni, atti di coordinamento, di vigilanza, di annullamento, di riforma, di decisione, di avocazione e di sostituzione. Questo rapporto oggi poco comune.

    La direzione consiste nella determinazione da parte di un ufficio nei confronti di un altro di un obiettivo da perseguire. Si concretizza mediante direttive, cio atti che definiscono i fini, lasciando al destinatario ampia discrezionalit in ordine alla scelta delle modalit e dei mezzi.

    Il controllo la verifica operata da un ufficio della corrispondenza dell'attivit svolta da una altro ad un indirizzo definito in via preventiva a livello normativo o amministrativo e, n caso negativo, nell'adozione di una misura sanzionatoria. Il controllo pu riguardare l'attivit complessiva o i suoi risultati, pu essere, in relazione al soggetto interno o esterno, relativamente all'ambito pu essere di legittimit o di merito, pu essere preventivo o successivo e pu essere di natura amministrativa, contabile, ecc.

    La delegazione permette ad un ufficio legittimato a provveder in ordine a specifici interessi attribuiti alla sua cura, di incaricare un altro ufficio di compiere una determinata attivit preordinata al medesimo fine. In questo caso il secondo acquisisce poteri e facolt normalmente attribuiti in via esclusiva al primo.

    5.2 Rapporti di equiordinazioneQuando due uffici sono collocati sullo stesso piano si hanno rapporti di parit o di primazia: il primo caso si ha quando due o pi uffici hanno i medesimi poteri pur se in relazione a materi

    diverse; il secondo caso si ha quando tra pi organi posti in una posizione paritaria ne ne uno che, per

    taluni fini particolari, assume una posizione prevalente (ad es. il presidente di un collegio che ha poteri di convocazione di un'assemblea).

    5.3 Rapporti di autonomiaE' la capacit di alcuni enti pubblici di autodeterminarsi in ordine alla soddisfazione degli interessi di propria pertinenza. Tale capacit non definita in termini assoluti, ma si differenzia in relazione al contenuto, qualificandosi di volta in volta in modo diverso. E' possibile individuare vari tipi di autonomia: politico-amministrativa, quando ad una ente viene riconosciuto il potere di darsi un indirizzo

    politico-amministrativo diverso da quello del governo centrale (organi che rappresentano collettivit come le regioni, le provincie);

    normativa, quando viene riconosciuto il potere di darsi norme rilevanti per il sistema generale delle fonti del diritto(regolamenti comunali di polizia, di igiene ecc.);

  • organizzativa o statutaria, quando viene riconosciuto il potere di definire, con uno statuto, il proprio assetto strutturale interno per la parte non definita da una norma primaria, nonch regole per il proprio funzionamento;

    regolamentare, quando ad un ente viene riconosciuto il potere di adottare regolamenti organici, del personale, di contabilit o di servizio;

    finanziaria, quando un ente pu finanziarsi autonomamente, attraverso la percezione di proventi derivanti dallo svolgimento di una propria attivit, amministrandoli direttamente;

    contabile, quando ad un ente viene riconosciuto il potere di tenere una propria contabilit in base a norme che derogano la disciplina di contabilit generale;

    tributaria, quando ad un ente viene riconosciuto l potere di assicurarsi proprie entrate attraverso l'imposizione di tributi (come gli enti locali).

    Inoltre si ha: l'autogoverno quando un ente, nel proprio territorio, viene dotato, oltre che di autonomia, anche

    di tutte le funzioni pubbliche, ad eccezione di quelle concernenti la difesa e i rapporti con l'estero (si avuto fino agli anni trenta in Gran Bretagna);

    il decentramento consiste nella devoluzione di funzioni da uffici centrali a uffici locali, che le esercitano sotto l controllo delle rispettiva collettivit e non pi dal centro;

    con la deconcentrazione si realizza un trasferimento di funzioni da uffici centrali ad uffici periferici, che dipendono sempre dall'amministrazione statale (caso delle prefetture uffici territoriali del governo).

    Infine si ha l'autarchia quando ad un ente viene riconosciuto il potere di adottare atti amministrativi che, in relazione agli effetti, sono equiparati a quelli statali. Tale capacit attualmente viene riconosciuta in via generale a tutti gli uffici pubblici.

    5.4 Rapporti di indipendenzaIl rapporto di indipendenza si pone ad un livello di astrazione superiore respetto a quello di autonomia: quest'ultimo presuppone comunque un rapporto tra soggetti differenti, che in qualche modo si vuole limitare. Invece con l'indipendenza si vuole evitare qualsiasi relazione che in qualche misura pu condizionare l'esercizio della funzione.Nel nostro ordinamento presente per evitare condizionamenti governativi verso la magistratura in modo da garantire l'estraneit del giudice rispetto alle controversie che deve esaminare.Il principio di indipendenza correlato a quello di imparzialit: ambedue tendono a garantire l'azione amministrativa, assoggettandola solamente alla legge, da ingerenze interne e esterne.

    5.5 Altri rapporti tra ufficiOltre ai rapporti sin qui indicati, organi e uffici sono soggetti ai seguenti rapporti: rapporti informali e di collaborazione riscontrabili nella prassi; amministrazione indiretta che avviene nel caso di comuni e province che svolgono alcuni

    compiti per conto dello Stato; rapporto di codipendenza che si verifica quando una organizzazione dipende

    contemporaneamente da pi enti; amministrazione impropria, prevista da una norma abrogata della Costituzione, permetteva ad

    un ente (le regioni in quel caso) di utilizzare per alcune funzioni, gli organi di altri enti, che cos vedevano la propria attivit scissa in due parti, imputabile ai due enti dai quali dipende;

    altri rapporti sono le conferenze di servizi e gli accordi tra pubbliche amministrazioni.

    6. L'organizzazione pubblica italianaQuella italiana un organizzazione reticolare, priva di un centro di riferimento e di comando, perch articolata su pi poli e centri di imputazione, collocati in aree diverse, regionali, statali e sopranazionali. Per questo motivo definibile come multiorganizzativa.

  • 6.1 I principi fondamentaliL'organizzazione amministrativa viene riconosciuta a livello costituzionale in maniera diretta e indiretta: l'art. 97 stabilisce la riserva di legge in materia di organizzazione pubblica, individuando nella

    legge la fonte primaria di disciplina, pur consentendo che aspetti non essenziali possano essere dettati da atti di normazione secondaria (riserva relativa). Ci perch i principi di imparzialit e buon andamento impongono strumenti meno rigidi delle leggi per la loro attuazione.

    Gli art. 5 e 114 affermano e tutelano il decentramento e l'autonomia degli enti locali territoriali; Gli art. 99 e 100 garantiscono l'indipendenza della Corte dei conti e del Consiglio di Stato,

    confermando la dissoluzione dalla funzione centralizzatrice dello Stato e l'affermazione del sistema multiorganizzativo, che espressione del pluralismo sancito dall'art. 2.

    Oltre alla Costituzione, l'organizzazione amministrativa si ispira anche all'art. 5 del tr. Ce, che stabilisce il principio di sussidiariet, in seguito richiamato anche dalla nuova Costituzione all'art. 118, quando affida ai comuni le funzioni amministrative salvo che, per assicurare un esercizio adeguato e efficiente, non vengano conferite ad enti superiori. Inoltre i principi affermati dagli art. 2 e 4 del d. lg. 29/1993 e art. 2 e 5 165/2001 dispongono che le amministrazione pubbliche devono definire la propria organizzazione in modo che: sia assicurata la rispondenza al pubblico interesse dell'azione amministrativa; sia garantita la funzionalit rispetto ai compiti e ai programmi il perseguimento di obiettivi di

    efficienza, efficacia ed economicit; la flessibilit delle strutture; il collegamento delle attivit; il soddisfacimento delle esigenze degli utenti; la distinzione tra i compiti di indirizzo e di controllo, riservati all'organo politico e quelli di

    gestione riservata agli uffici dirigenziali.

    6.2 Le fonti nazionali e comunitarieLa disciplina positiva dell'organizzazione amministrativa contenuta, anche se non esclusivamente, in atti normativi, primari e secondari, e atti amministrativi. Le leggi e gli atti aventi forza di legge devono prevedere i lineamenti fondamentali dell'organizzazione dello Stato. In particolare devono prevedere l'istituzione, la struttura di base, le attribuzioni e le competenze degli organi. Tra gli atti normativi secondari vi son in primo luogo i regolamenti statali, disciplinati dagli art. 17 della l. 400/1988.Vi sono poi i regolamenti e gli statuti degli enti pubblici e, a seguire, gli strumenti di natura convenzionale (accordi tra uffici diretti a garantire il coordinamento, consorzi tra enti locali per la gestione associata di uno o pi servizi).Alcune norme sono contenute in atti comunitari che disciplinano l'attivit di soggetti nazionali per lo svolgimento di funzioni comunitarie (ad esempio l'organizzazione comune dei mercati agricoli).Infine interviene la prassi, che per effetto dell'incremento dei poteri dei funzionari pubblici e a causa della struttura reticolare nell'organizzazione dello Stato, assume una funzione di integrazione del contenuto delle norme.

    7. L'apparato ministerialeI ministeri son uffici complessi, che in settori di intervento omogenei, e si differenziano in ordine ai tipi di funzioni, alle soluzioni strutturali, interne e periferiche, alle dimensione e alla disciplina.In tutti i ministeri ricorrono tre caratteri: il vertice costituito dal ministro che, a norma dell'art. 95 cost., a capo dell'apparato amministrativo; i poteri del ministro e del ministero sono identici; l'organizzazione interna di tipo divisionale, in quanto le unit elementari vengono aggregate, sulla base di esigenze funzionali in uffici intermedi (divisioni).La prima caratteristica temperata dal d. lg. n. 165/2001, che attribuisce poteri di definizione degli obiettivi, dei programmi da attuare e di verifica della rispondenza dei risultati raggiunti al ministro,

  • mentre i compiti di gestione finanziaria, tecnica e amministrativa sono attribuiti ai dirigenti.La seconda caratteristica non si verifica quando i poteri del ministro, a volte, superano quelli dell'apparato a cui preposto.La terza caratteristica , in alcune ipotesi, non verificata, dato che per dotare i ministeri di uffici con funzioni strumentali alle esigenze amministrative si istituiscono uffici separati o ci si avvale di altri enti pubblici.

    7.1 L'ordinamento dei ministeriCon il d. lg. 300/1999 si operata una riduzione dell'apparato ministeriale. I ministeri si sono ridotti a dodici (da diciotto che erano), sono state limitate le unit di comando (segretariati generali, dipartimenti, direzioni generali), e si provveduto ad un'ampia delegificazione in materia.Sono state istituite dodici agenzie (sei con personalit giuridica), con funzioni tecnico-operative che richiedono particolari professionalit e conoscenze specialistiche. Infine si provveduto alla concentrazione degli uffici periferici. Quindi in periferia, accanto a amministrazioni specializzate sulla sicurezza, difesa, finanza, giustizia, scuola e beni culturali, le prefetture sono state trasformate in uffici territoriali del governo.La Presidenza del Consiglio dei ministri stata riorganizzata in modo adattarla meglio alle funzioni di direzione, indirizzo e coordinamento necessarie in seguito all'integrazione europea e al decentramento verso le autonomie locali, e ricollocando le funzioni eterogenee e spurie presso altre amministrazioni.Ma in seguito al d. l. 217/2001 e al d. l. 191/2006, i ministeri sono stati portati a quattordici e a diciotto, quindi il passaggio da una situazione di frammentazione ad una situazione di fusione stato in parte disatteso e contraddetto.

    7.2 I singoli ministeri e la Presidenza del Consiglio dei ministriAi diciotto ministeri vanno aggiunti il Dipartimento della funzione pubblica e quello per il coordinamento delle politiche comunitarie, istituiti in via permanente e con a capo, di solito, un ministro.Quattro ministeri svolgono compiti di ordine e indirizzo: il Ministero degli affari esteri, il Ministero dell'interno (che ha attribuzioni molto differenziati, ma principalmente la pubblica sicurezza), il Ministero della giustizia (che principalmente amministra gli organi giudiziari e svolge anche le funzioni dell'ufficio del Guardasigilli) e il Ministero della difesa.Quatto ministeri hanno funzioni economico-finanziaria: il Ministero dell'economia e delle finanze (provvede alla politica di gestione della spesa, di bilancio fiscale, nonch delle entrate finanziarie dello Stato), il Ministero dello sviluppo economico (che esercita le attribuzioni in materia di industria, commercio e artigianato),il Ministero del commercio internazionale (che cura le politiche per la competitivit internazionale), il Ministero delle comunicazioni (che si occupa di poste e comunicazioni), il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali (che svolge funzioni di cura delle relazioni internazionali, di partecipazione alla elaborazione delle politiche comunitarie e definizione delle politiche nazionali) e il Ministero del lavoro e della previdenza sociale.Cinque ministeri nel campo sociale e culturale; il Ministero dell'istruzione e quello dell'universit e della ricerca, il Ministero dei beni e delle attivit culturali, il Ministero della salute e il Ministero delle solidariet sociale.Tre ministeri agiscono nel settore delle infrastrutture e dei servizi; il Ministero delle infrastrutture, il Ministero dei trasporti, il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio.I ministeri adesso sono organizzati da una disciplina comune, anche se non uniforme. A capo dei singoli ministeri sono collocati i ministri e, eventualmente, vice ministri, che si avvalgono di uffici di diretta collaborazione e raccordo con l'amministrazione (gabinetto, ufficio legislativo, ecc.).La Presidenza del Consiglio dei ministri, che non pu essere assimilata ad un ministero disciplinata della l. 400/1988. e dal d.lg.303/1999 (successivamente modificato). Essa e organizzata in dipartimenti ed uffici posti alle dipendenza del Segretariato generale, con l'eccezione di quelli affidati ai ministri senza portafoglio. L'assetto interno modificabile dal Presidente del Consiglio

  • dei ministri con proprio decreto. Essa, in applicazione dell'art. 95 cost. ridefinito il centro di direzione del sistema amministrativo, in modo da assicurare l'unit di indirizzo politico e amministrativo del governo e il potenziamento del ruolo di impulso, indirizzo e coordinamento del Presidente del Consiglio.Alla Presidenza del Consiglio dei ministri fanno capo sotto il profilo organizzativo organi consultivi e di controllo quali l'Avvocatura dello Stato, il Consiglio di Stato, la Corte dei conti e enti pubblici quali l'ISTAT e il CNR.

    7.3 L'articolazione perifericaL'articolazione periferica stata recentemente riordinata secondo criteri di omogeneit, complementariet e organicit(l. n. 59/1997, d.lg. 112/1998 e d.lg 300/1999). In seguito al decentramento delle funzioni statali, per effetto del principio di sussidiariet, stato attribuito agli enti regionali e locali una competenza amministrativa generale. Alcuni strutture ministeriali periferiche sono state riorganizzate, mentre altre sono state soppresse e le funzioni trasferite in sede regionale e locale. Inoltre con l'istituzione delle prefetture-uffici territoriali del governo, si volevano attribuire competenze generali non espressamente attribuite ad altri uffici e inglobare le articolazioni periferiche di sei ministeri su quattordici. In realt le prefetture sono diventate organi di coordinamento tra gli enti periferici (d.lg. 29/2004 e DPR 180/2006) pi che di amministrazione attiva, grazie ad una conferenza permanente presieduta dal titolare dell'ufficio. Gli enti locali sono esclusi da tale conferenza e il raccordo viene realizzato attraverso convenzioni, per quanto riguarda l'utilizzo degli uffici statali e regionali, e attraverso conferenze di servizi negli altri casi.

    7.4 Le agenzieLe agenzie sono strutture che svolgono attivit di carattere tecnico-operativo di interesse nazionale al servizio delle amministrazioni pubbliche, comprese quelle regionali e locali.Le prime agenzie istituite negli anni ottanta del secolo scorso sono caratterizzate dalla atipicit della loro regolamentazione, e comprendo fra le altre l'Agenzia spaziale italiana - Asi e l'Agenzia per la rappresentanza negoziale nelle pubbliche amministrazioni Aran.Con il d.lg. n. 300/1999 stata introdotta una normativa generale di riferimento che definisce un modello generale, seppure aperto a varianti applicati, che prevede due distinte specie di agenzie: le agenzie soggette alle disposizioni generali del decreto, che regola l'ordinamento, il personale,

    la dotazione finanziaria, modalit di gestione e azione. Esse sono sottoposte ai poteri di indirizzo e vigilanza del ministro e i rapporti con il ministero di riferimento sono disciplinati da apposite convenzioni (ad es. l'Agenzia per la protezione dell'ambiente e per i servizi tecnici).

    le agenzie sottoposte ad un regime speciale che deroga le disposizioni generali, soprattutto per quanto attiene ai profili concernenti lo statuto, i rapporti con il ministro, il personale, la finanza ed i controlli (ad es. le quattro agenzie fiscali: delle entrate, del demanio, delle dogane e del territorio).

    Le previsioni sono: accentuare la distinzione tra politica e amministrazione; realizzare la flessibilit dell'organizzazione ministeriale; affermare la complementarit tra l'amministrazione centrale e quella regionale e locale.

    8. Le autorit indipendenti.Le autorit indipendenti si sono affermate negli ultimi anni per lo svolgimento di funzioni pubblicistiche sostanzialmente atipiche di regolazione del mercato di tutela di diritti fondamentali. Ad esse viene riconosciuto un particolare grado idi indipendenza dal potere politico, economico e burocratico. Per assicurare tale posizione di neutralit e terziet le leggi prevedono tre tipo di misure:

  • autonomia di gestione , organizzatoria, di organico, finanziaria e contabile; garanzie in ordine ai requisiti soggettivi dei titolari, alle condizioni di esercizio del loro mandato

    e alle modalit di designazione; sotto il profilo funzionale di regolazione e protezione di interessi socialmente rilevanti, viene

    garantita la piene indipendenza. Esse sono sottomesse solamente alla legge e manca il potere di controllo ed indirizzo del governo.

    Queste autorit dispongono di poteri di controllo, di indagine, di raccomandazione, di proposta, di sanzione, di regolamentazione e di decisione individuale, anche sulla base di criteri extragiuridici. Tale modello ha costituito un fattore di crisi per la pubblica amministrazione, introducendo: un dispersione del potere normativo; una limitazione del ruolo del governo.Ma proprio questa circostanza ha comportato un rafforzamento della loro indipendenza.

    9. Gli enti pubbliciIl concetto di ente pubblico molto complesso e non facilmente definibile, tante sono le specie diverse esistenti prive di tratti comuni. Oggi, per effetto delle privatizzazioni che hanno trasformato tanti enti pubblici in societ per azioni, in forte ridimensionamento.

    9.1 CaratteriCon ente pubblico si viene ad indicare una persona giuridica che ha particolari attributi di natura pubblicistica e, allo stesso tempo, disciplinata da norme specifiche, derogatorie rispetto a quelle di ordine generale che regolano le associazioni, le fondazioni, le societ.Enucleare i criteri distintivi non agevole: se diciamo che persegue istituzionalmente un fine pubblico sorge il problema della nozione di

    fine pubblico dato che molti soggetti privati perseguono a volte finalit collettive; evidenziando il rapporto di servizio sorgono (in posizione strumentale al servizio dello Stato)

    ugualmente delle contraddizioni.La giurisprudenza ha cercato di elaborare degli indici di riconoscibilit, ovvero degli elementi distintivi della natura giuridica di un ente: la titolarit dei poteri di imperio (di autorganizzazioine, di certificazione, di autotutela, ecc..): l'istituzione da parte dello Stato o di altro ente pubblico; il riconoscimento della c.d. operativit necessaria, ovvero l'impossibilit che i compiti

    attribuiti vengano esercitati da altro soggetto, l'impossibilit al fallimento e all'estinzione volontaria;

    il controllo o l'ingerenza da parte dello Stato; la fruizione di agevolazioni o privilegi tipici di amministrazioni statali, ecc.Comunque, dato che le differenze sono maggiori dei tratti comuni, se ne deduce che qualsiasi tentativo di definizione unitaria risulta inutile.

    9.2 Categorie principaliLe categorie principali di enti pubblici sono tre: gli enti territoriali sono quelli (ad esempio, le regioni e le province) che trovano nel territorio

    una limitazione alla validit dei propri atti amministrativi; gli enti economici sono quelli che esercitano in via principale e prevalente un'impresa, non

    assumendo importanza il settore di intervento che pu essere anche non economico. La loro attivit prevalentemente di tipo privatistico con poche eccezion rilevanti per il diritto pubblico (ASL e Agenzia del demanio fino a poco tempo fa numerosissimi, adesso buona parte sono stati trasformati in societ per azioni).

  • Gli enti non economici sono quelli che non rientrano nelle categorie precedenti, e quindi, essendo definiti in termini negativi, sono fortemente disomogenei sul piano delle funzioni e delle strutture, avendo in comune soltanto la disciplina collettiva del rapporto di lavoro.

    In quest'ultima categoria si possono far rientrare i seguenti enti: gli istituti di Stato (Istat) sono soggetti dotati di propri organi, i cui membri sono scelti dal

    governo, hanno bilancio autonomo ma sono finanziati dal Ministero dell'economia e svolgono funzioni essenziali dei pubblici poteri;

    gli enti di disciplina di settore svolgono funzioni di controllo di attivit private; gli enti di servizio erogano servizi a favore di privati avvalendosi di finanziamenti di natura

    fiscale e parafiscale (Inps e Inpdap); gli enti associativi sono una espressione pubblicistica del fenomeno dell'associazionismo perch

    hanno la rappresentanza degli interessi del proprio gruppo sociale di riferimento (Aci e istituti scolastici).

    L'organizzazione interna degli enti pubblici adottano come modello base quello della societ per azioni ordinaria, con un vertice formato da un presidente, da una consiglio di amministrazione, un organo di controllo e un'assemblea di partecipanti o di soci.Invece gli organismi di diritto pubblico, definiti nella normativa comunitaria in materia di appalti pubblici sono persone giuridiche private, svolgenti attivit non economica e sottoposte a controllo o influenza pubblica.

    9.3 I consorzi di enti pubbliciI consorzi di enti pubblici si formano per l'assolvimento di compiti che sono propri di tutti i soggetti partecipanti. Infatti deve esistere una affinit di interessi che preesiste alla costituzione del rapporto giuridico. I tratti comuni dei consorzi sono tre: una pluralit di soggetti pubblici portatori di interessi affini; un vincolo associativo, che pu essere volontario (contratto) o autoritativo (un provvedimento

    nel caso dei consorzi coattivi); in ambedue i casi nascono degli obblighi ad astenersi dall'esercizio di determinati poteri ed a fornire determinate prestazioni;

    un apparato organizzativo stabile dotato di personalit giuridica, strumentale al perseguimento dei fini consortili.

    Recentemente, tra le varie figure di consorzi previsti dalla legislazione, ha assunto rilevanza quello tra enti locali (d.lg. n. 267/2000). Esso pu essere costituito per la gestione associata di servizi pubblici e per l'esercizio associato di funzioni secondo le norme previste per le aziende speciali.

    10. L'amministrazione regionale e localeGli enti autonomi territoriali sono le regioni, le province e i comuni. Essi sono indipendenti dallo Stato, ma la loro indipendenza deriva dal fatto di essere rappresentativi delle collettivit di riferimento, e quindi sono titolari di poteri di indirizzo politico-amministrativo.Questi enti trovano la loro disciplina nella Costituzione, che all'art. 5 stabilisce: la Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali, al titolo V qualifica questi enti come elementi costitutivi della Repubblica, oltre che dare poteri legislativi alle regioni, amministrativi a regioni e enti locali e sancire il principio che i compiti amministrativi spettano ai comuni.Tra questi enti si sono, inoltre, costituiti vari organismi: i consorzi (gi visti); le unioni di comuni contermini, per esercitare varie funzioni di loro competenza; le comunit montane, per la valorizzazione delle zone montare o parzialmente montane; le citt metropolitane, che quando verranno costituite, acquisiranno le competenze di tute le

    funzioni della provincia nella medesima area; i municipi, fusione di due o pi comuni contigui, istituzione prevista dagli statuti degli stessi

    comuni.

  • 10.1 L'organizzazione di governo e i rapporti tra organi politici e organi amministrativiLe regioni, le province e i comuni sono organizzati secondo il modulo proprio dello Stato centrale. Esso comprende: un consiglio (regionale, provinciale e comunale) eletto dalle collettivit stanziate nel territorio,

    con compiti normativi, di indirizzo e di controllo; una giunta (regionale, provinciale e comunale) con compiti esecutivi e di supporto al capo

    dell'esecutivo; un presidente (regionale e provinciale) o un sindaco con compiti di direzione

    dell'amministrazione e di rappresentanza.I governi regionali e locali sono sistemi di tipo presidenziale, in modo da rendere pi stabile l'esecutivo. Difatti il capo dell'esecutivo viene scelto dai cittadini, e, a sua volta, sceglie gli assessori della giunta. Il consiglio, eletto con sistema maggioritario temperato da quote proporzionali, pu sfiduciare, ma non scegliere l'esecutivo.Per quanto riguarda i rapporti tra organi politici e uffici amministrativi, valgono le regole gi enunciate per lo Stato. In particolare il d.lg. n. 267/2000 attribuisce agli statuti e ai regolamenti locali il compito di disciplinare la dirigenza locale e stabilisce che ai dirigenti sono attribuiti tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con atti di indirizzo; che essi sono titolari della c.d. competenza residuale; che sono responsabili della correttezza amministrativa, dell'efficienza e dei risultati della gestione.

    10.2 L'organizzazione amministrativaLa Costituzione stabilisce l'autonomia organizzativa degli enti locali, che essi disciplinano con lo stat