Annick MagnierDipartimento di Scienza delle Politica e Sociologia,, Università di Firenzemagnier@unifi.it

Ripensare l’ente intermedio di governo locale. L’interpretazione dei Presidenti di Provincia

Indagine svolta in collaborazione con l’Unione delle Province d’Italia

Tra il 20 aprile e il 17 maggio 2012, nel quadro di un’indagine comparata sul livello intermedio di governo locale in Europa, i Presidenti delle Province italiane sono stati invitati dalla Segreteria nazionale dell’UPI a rispondere ad un questionario dedicato alla loro interpretazione del ruolo di Presidente, della posizione della provincia nella democrazia locale, delle relative prospettive di innovazione istituzionale. I dati così raccolti permettono, non soltanto di offrire un quadro sintetico delle opinioni dei Presidenti sugli indirizzi prospettati di riforma dell’ente provinciale, ma soprattutto, a partire da informazioni sulla vita quotidiana del responsabile dell’esecutivo provinciale e sul funzionamento dell’ente, a precisare in riferimento anche ad indagini simili su altri livelli di governo locale, alcuni tratti del modello italiano di governo intermedio. L’immagine della Provincia italiana che ne scaturisce può essere confrontata con alcune tra le diverse ipotesi di riforma, aiutando a riflettere sugli elementi che possono condizionarne la messa in atto[1].

[1] La popolazione numericamente limitata, e la dimensione di conseguenza piccola del campione finale (qui n. =66) non consentono ovviamente elaborazioni complesse. Si riportano distribuzioni di frequenza, in valori assoluti e in percentuale, distinti in alcune casi per caratteristiche dei presidenti, per classi demografiche di province, per area geografica e per “statuto” delle province: l’assenza di risposte in una categoria, la scarsa numerosità di altre, rende tuttavia in genere quest’ultima dimensione poco utilizzabile nelle interpretazioni. Emerge quindi dai dati principalmente un quadro utile per ragionare sul modello italiano di funzionamento dell’ente locale intermedio,

piuttosto che per caratterizzare la varietà delle esperienze.

Dalle diverse risposte alle domande concernenti le ipotesi di riforma, appare in modo ricorrente una significativa apertura al cambiamento tra i Presidenti di Provincia: è universale la convinzione che il sistema delle autonomie locali italiane debba, almeno sotto alcuni dei numerosi profili individuati, essere razionalizzato.Colpisce per contrasto la nitidezza colla quale viene contestata l’ipotesi di introduzione di un meccanismo di elezione di secondo grado per la scelta del Presidente di provincia. L’elezione diretta, quasi all’unanimità, è considerata dai Presidenti di Provincia in carica condizione necessaria al funzionamento dell’ente locale di livello intermedio, indipendentemente dalla posizione che poi si potrà prendere sulle sua eventuale riconfigurazione. Tutte le opzioni di riformae dei meccanismi di designazione che includono la soppressione dell’elezione diretta del Presidente della Provincia sono giudicate inadeguate dalla quasi totalità dei rispondenti.

83%

14%

3% 0%

0%

decisamente auspicabile

auspicabile

indifferente

non auspicabile

decisamente non auspicabile

Quanto ritiene auspicabili, o non auspicabili, le seguenti riforme e pratiche, indipendentemente dal fatto che esse siano state attuate nella Sua Provincia?

L’elezione diretta del Presidente della Provincia

Qual è il Suo giudizio sulle diverse ipotesi di riforma dei meccanismi elettorali per la

Provincia?

Decisamente auspicabile

Auspicabile

Né auspicabile né

non auspicabile

[Indifferente]

Non auspicabile

Decisamente non

auspicabile

Elezione del Presidente della Provincia e del Consiglio Provinciale da parte dei Consiglieri Comunali e dei Sindaci

0% 1.5% 7.6% 19.7% 71.2%

Elezione diretta a suffragio universale del Presidente della Provincia ed elezione di secondo grado del Consiglio Provinciale da parte dei Consiglieri Comunali e dei Sindaci

7.7% 4.6% 24.6% 33.8% 29.2%

Elezione diretta a suffragio universale del Consiglio Provinciale ed elezione del Presidente all’interno del Consiglio Provinciale

3.1% 4.6% 16.9% 41.5% 33.8%

Limitazione dell’elettorato passivo ai Sindaci della provincia nell’ipotesi di elezioni di secondo grado

0% 4.6% 9.2% 46.2% 40%

Elezione diretta a suffragio universale del Consiglio Provinciale con limitazione dell’elettorato passivo agli amministratori comunali del territorio ed elezione del Presidente all’interno del Consiglio Provinciale

0% 0% 15.4% 49.2% 35.4%

Elezione diretta a suffragio universale del Consiglio Provinciale con limitazione dell’elettorato passivo agli amministratori comunali del territorio ed elezione diretta del Presidente di Provincia senza limitazione dell’elettorato passivo

3.2% 14.3% 17.5% 34.9% 30.2%

Lasciare inalterata l’attuale legge elettorale

75.8% 19.7% 1.5% 0% 3%

Si conferma così il riconoscimento degli effetti positivi attribuiti, principalmente a partire dalla riflessione sull’esperienza comunale, all’elezione diretta dei responsabili degli esecutivi locali dalla legge 81 del 1993, diffuso anche nelle strutture partitiche che più difficilmente l’hanno gestita. Si conferma anche l’adesione ad un modello di ente locale che, in Italia come in altri paesi del Sud Europa, accomuna i diversi livelli di governo locale. Come Comune e Regione, la Provincia è interpretata non come ambito territoriale di deconcentrazione ma come ente di autogoverno territoriale: l’elezione di secondo grado entrerebbe in contraddizione con questo modello. Essa non è compatibile nemmeno con il modello del “presidente politico”, che accomuna Italia, Francia e Spagna, nei quali il Presidente dell’ente intermedio di governo locale è figura politicamente rilevante di rappresentanza territoriale, anche se non sempre dotato di poteri moto ampi. Tale è l’interpretazione della carica che, nella loro vita quotidiana, promuovono i Presidenti delle province italiane, un’interpretazione che non auspicano venga rimessa in causa dalla razionalizzazione del sistema multi- livello di governo: far emergere le istanze che provengono dalla società locale, mediare i conflitti, concertarsi con gli enti locali per mettere in atto gli indirizzi provinciali, promuovere lo sviluppo economico, sono compiti giudicati importanti da un’ampia maggioranza di Presidenti.

Per un Presidente di Provincia, quanto sono importanti i seguenti compiti? (Risposte ”molto importante” + ”importante”)%

Le relazioni che intessono nella gestione della loro carica con le diverse figure del mondo locale ne sono un’ulteriore riprova. Nella rete di relazioni intense del Presidente, non dissimile da quella dei sindaci, accanto agli amministratori, eletti e non, della provincia, troviamo non soltanto gli amministratori comunali ma un largo ventaglio di rappresentanti delle attività economiche locali, nonché singoli cittadini.

Quanto sono frequenti i Suoi contatti con le seguenti persone o gruppi? Contatti più frequenti (alcune volte a settimana + alcune volte al mese)

Tale interpretazione “politica” del ruolo ha ovviamente una sua dimensione partitica, diversa a seconda dei contesti (l’aggregazione per grandi aree geografiche ne rende molto imperfettamente conto), che non esclude indipendenze nelle scelte anche a livello dell’assemblea; una dimensione più marcata comunque che a livello comunale: le relazioni del Presidente di Provincia con i rappresentanti del suo partito sono più intense di quelle del sindaco.

Qual è la Sua opinione sulle seguenti affermazioni?

“L’organizzazione provinciale del partito ha una forteinfluenza sulle decisioni del gruppo consiliare del partito” “

Qual è la Sua opinione sulle seguenti affermazioni?

“Le politiche nazionali e regionali del partito hanno molta influenza sulle decisioni prese dal gruppo consiliare del partito in Provincia”“

In parziale contrasto con questa interpretazione politica del ruolo, i Presidenti di Provincia appaiono aperti, ma meno spesso di altri eletti locali, alla sperimentazione in materia di partecipazione cittadina.

Quanto ritiene auspicabili, o non auspicabili, le seguenti riforme o pratiche, indipendentemente dal fatto che esse siano state attuate nella Sua Provincia? Risposte “molto auspicabile + “auspicabile” (valori in percentuale)

L’accento posto sulla tutela del modello delle Provincia come ente di rappresentanza territoriale guidato da un Presidente politico porta, nel giudizio sulle ipotesi di riforma a privilegiare quella di un rafforzamento funzionale dell’ente intermedio: quasi il 90% dei rispondenti considera che le riforme debbano andare in tale senso: per una parte significativa, ma non per tutti, si tratta di aumentare la specializzazione funzionale della Provincia (come vedremo successivamente sempre su uno spettro tuttavia ampio di funzioni, tradizionali della Provincia). Mantenendo ferma questa interpretazione dell’ente intermedio come strumento di autogoverno territoriale, riguardo alle prospettive di innovazione, la maggioranza dei Presidenti di Provincia adotta una prospettiva favorevole ad una ricostruzione complessiva del sistema multi- livello di governo: che passa in primo luogo dalla creazione di livelli di governo metropolitano, poi dalle unioni di comuni, ma anche, per un po’ più della metà dei rispondenti, dalla fusione di comuni. Similmente per il livello intermedio, più della metà dei rispondenti è favorevole alla fusione di province: l’ipotesi di gestione associata delle funzioni provinciali riscuote consensi minori. A contestare l’uniformità nella definizione delle funzioni attribuite alla Provincia, approvando l’idea federalista di attribuzione di competenze alle Regioni sotto questo profilo, è una minoranza, ma consistente, dei Presidenti di Provincia.

Tra le modifiche istituzionali ipotizzabili oggi, quanto ritiene auspicabili, o non auspicabili, le seguenti riforme? Risposte ”Decisamente auspicabile” + ”Auspicabile” (Valori percentuali)

Alla ricostruzione del sistema multi-livello sotto il segno della fusione sia dei Comuni che delle Province sono più spesso ostili i Presidenti di Province demograficamente meno consistenti.Similmente l’idea di concentrare ulteriormente le competenze provinciali su alcune funzioni è più spesso sostenuta tra i Presidenti delle Province maggiori.Alla riduzione del numero dei consiglieri non è favorevole (seppur per poco) la maggioranza dei rispondenti. L’opposizione alla riduzione si addensa nelle Province demograficamente minori.

Fusione di Comuni nell’ambito della Provincia

per Dimensione della provincia e per area geografica (%)

Fusione di Province

per Dimensione della provincia e per area geografica.

Concentrare le competenze delle Province su un numero limitato di settori funzionali

Per dimensione demografica della provincia e per area geografica (%)

Ridurre il numero dei consiglieri provinciali

per Dimensione della provincia e per area geografica

Nella riflessione sul miglioramento possibile del rendimento delle strutture e delle procedure volte alla produzione dei servizi pubblici, torna in prima istanza la preoccupazione per la necessità di definire strumenti nuovi di gestione delle aree metropolitane. Si segnala spesso la necessità di una ridistribuzione interna dei compiti nella direzione del decentramento e della predisposizione di una programmazione per obiettivi funzionale alla valutazione. Ma si insiste soprattutto sulla trasparenza della rendicontazione dei conti e delle attività. Le ipotesi sia di ulteriore esternalizzazione dei servizi (proposte dal 41% dei rispondenti) che di riacquisizione dal pubblico di servizi esternalizzati (proposte dal 29% dei rispondenti) sono più spesso motivate da considerazioni sui costi, ma non di rado sula qualità. Salvo per la manutenzione degli edifici scolastici e per la gestione delle acque la partnership privato-pubblico è la forma di intervento giudicata più opportuna dalla maggioranza dei rispondenti.

Molto efficaci

Abba-stanza efficaci

Modera-tamene efficaci

Non abba-stanza efficaci

Per nulla

efficaci Non so

Decentrare le responsabilità all’interno dell’amministrazione della Provincia

12.1% 45.5% 36.4% 4.5% 1.5% 0%

Definizione di obiettivi di performance per l’amministrazione da parte dei politici

16.7% 51.5% 25.8% 3% 3% 0%

Istituzionalizzazione della cooperazione intercomunale. 7.6% 45.5% 36.4% 10.6% 0% 0%

Ridefinizione degli ambiti territoriali di governo locale (come le aree metropolitane).

27.3% 39.4% 28.8% 4.5% 0% 0%

Accentrare le responsabilità all’interno dell’amministrazione della Provincia

16.7% 28.8% 37.9% 12.1% 4.5% 0%

Un’accurata rendicontazione dei costi e delle attività 34.8% 48.5% 13.6% 3% 0% 0%

Descrizione dettagliata dei prodotti e dei risultati 25.8% 47% 24.2% 3% 0% 0%

Premi di produzione 10.6% 39.4% 39.4% 7.6% 3% 0%

Fissare parametri di riferimento (con accordi tra Province) 10.8% 44.6% 30.8% 9.2% 1.5% 3.1%

I sistemi di gestione dei reclami 6.1% 27.3% 45.5% 16.7% 1.5% 3%

Quanto sono efficaci i seguenti strumenti per migliorare la qualità dei servizi pubblici?

In base alla situazione della Sua Provincia, Lei sosterrebbe ulteriori esternalizzazioni e privatizzazioni dei servizi?

Ottimizzare…

I costi 34.8%

La flessibilità 13.6%

La qualità 25.8%

Altro 1.5%

A quale scopo? (Sono ammesse più risposte).

Lei appoggerebbe la riacquisizione di servizi precedentemente esternalizzati o privatizzati?

Ottimizzare…

I costi 25.8%

La flessibilità 6.1%

La qualità 18.2%

Altro 0%

A quale scopo? (Sono ammesse più risposte).

Gestione pubblica

Gestione privata

Partnerships tra

pubblico e privato

Non so

Trasporti pubblici 30.6% 22.6% 46.8% 0%

Manutenzione degli edifici scolastici

60.7% 16.4% 21.3% 1.6%

Gestione dei rifiuti 24.2% 12.9% 62.9% 0%

Approvvigionamento energetico 21.3% 26.2% 52.5% 0%

Approvvigionamento idrico e fognature

44.3% 9.8% 42.6% 3.3%

Indichi per favore quale forma di gestione è preferibile per i seguenti servizi:

Le tendenze dominanti nelle risposte relative alle prospettive di ridisegno funzionale delle Province non corrispondono del tutto all’interpretazione largamente diffusa tra i Presidenti della Provincia come struttura di rappresentanza politica prima ancora che come anello di decentramento amministrativo. All’interno del sistema multi-livello di governo la Provincia mantiene, secondo i Suoi Presidenti, una posizione a tutti gli effetti “intermedia”. Il sistema multi-livello caratterizzato a partire dalle domande sulle influenze reciproche dei quattro livelli di governo (italiano ed europeo) evoca la struttura statuale gerarchica come concepita nella scrittura originaria della Carta costituzionale. Registra tuttavia l’influenza forte della Regione, ma soprattutto evidenzia la consistenza della “sussidiarietà” verticale alla base del sistema politico: se alla Provincia è spessissimo attribuita un’influenza forte sui Comuni, nei due terzi dei casi circa, i Presidenti affermano che i Comuni hanno forte influenza sulla Provincia. In meno di un caso su cinque invece evocano un’influenza forte della Provincia sulla Regione. La Provincia in queste risposte si conferma in breve come l’anello meno consolidato del sistema di governo nazionale, quello sul quale si concentrano di conseguenza le intenzioni di riforma

Quanto è d’accordo con le seguenti affermazioni? Risposte molto d’accordo + d’accordo (Valori in percentuale)

Di fronte a questa situazione, i responsabili delle amministrazioni provinciali dimostrano di essere consapevoli della necessità di innovazione, suggeriscono che la riforma delle province deve essere inserita in un ripensamento complessivo della struttura multi-livello di governo, insistono quasi unanimemente sulla salvaguardia delle caratteristiche di ente di rappresentanza politica degli enti di governo di livello intermedio, quindi in prima istanza dell’elezione diretta del leader dell’esecutivo. Sugli indirizzi di innovazione proposti però, le posizioni sono più diversificate, facendo spesso emergere differenze tra i responsabili di piccole e di grandi province (dal punto di vista demografico). In maggioranza i Presidenti di Provincia sono favorevoli ad una riduzione della numerosità degli enti di livello intermedio, come dei comuni. Sono più spesso restii ad accettare una rimessa in discussione della consistenza numerica delle assemblee. La loro posizione e la loro esperienza sembrerebbe comunque spesso renderli più vicini ad ipotesi di semplificazione del sistema politico-amministrativo fondate sulla riorganizzazione della galassia degli ambiti di gestione dei servizi con trasferimento di responsabilità di gestione negli enti di governo di livello intermedio: a tale posizione corrisponde l’insistenza posta sulla necessità di trovare modalità di programmazione e di gestione adeguate alle aree metropolitane. Ciò comporta per la maggioranza un ripensamento delle competenze o almeno delle specializzazioni delle Province, in apparenza ancora non sempre compiutamente elaborato.

All’eccezione dei settori dello sport, della cultura, delle politiche giovanili, dei servizi sociali, secondo la maggioranza dei loro Presidenti, le Province hanno un ruolo strategico in tutti i loro settori di competenza. Interrogati sulle funzioni da mantenere al livello intermedio di governo locale, gli stessi Presidenti propongono in maggioranza (indipendentemente della classe demografica della Provincia) uno sfoltimento delle competenze con l’eliminazione dei pochi settori nei quali la Provincia non svolge attualmente un ruolo strategico, uno sfoltimento che corrisponde ad una ulteriore caratterizzazione delle Province come responsabili della programmazione e della gestione territoriale. La questione della relazione tra specializzazione funzionale e capacità di rappresentanza locale appare così, attraverso i dati raccolti, come una delle interrogazioni da esplicitare ulteriormente nel dibattito sul futuro dell’ente di governo locale di livello intermedio, da collegare alle riflessioni sull’innovazione possibile nella gestione dei servizi e nelle relazioni con i cittadini.

Quali sono, nella Sua esperienza, le funzioni amministrative nelle quali la Provincia svolge attualmente un ruolo strategico? (%)

Quali funzioni amministrative ritiene debbano essere mantenute all’ente di area vasta?(%)Tutte le Province

Quali funzioni amministrative ritiene debbano essere mantenute all’ente di area vasta?(%)Presidenti di Province con > 700.000 abitanti

Quali funzioni amministrative ritiene debbano essere mantenute all’ente di area vasta?(%)Presidenti di Province con 350.000 – 700.000 abitanti

Quali funzioni amministrative ritiene debbano essere mantenute all’ente di area vasta?(%)Presidenti di Province con <350.000 abitanti