ANALISIS DEL DERECHO TRIBUTARIO DE LAS ZONAS …
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1 ANALISIS DEL DERECHO TRIBUTARIO DE LAS ZONAS FRANCAS EN COLOMBIA CARLOS ALBERTO ORDOÑEZ PATERNINA UNIVERSIDAD LIBRE SECCIONAL BARRANQUILLA FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES PROGRAMA DE DERECHO BARRANQUILLA 2019
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ANALISIS DEL DERECHO TRIBUTARIO DE LAS ZONAS FRANCAS EN
COLOMBIA
CARLOS ALBERTO ORDOÑEZ PATERNINA
UNIVERSIDAD LIBRE SECCIONAL BARRANQUILLA
FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES
PROGRAMA DE DERECHO
BARRANQUILLA
2019
2
ANALISIS DEL DERECHO TRIBUTARIO DE LAS ZONAS FRANCAS EN
COLOMBIA
CARLOS ALBERTO ORDOÑEZ PATERNINA
Trabajo presentado como requisito de grado para obtener el título de
Abogado
Asesor:
Dr. Ramon Pacheco
UNIVERSIDAD LIBRE SECCIONAL BARRANQUILLA
FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES
PROGRAMA DE DERECHO
BARRANQUILLA
2020
3
AGRADECIMIENTOS
Expreso mis mas sinceros agradecimientos a:
Al doctor Ramón Pacheco, quien con su asesoría fue el orientador del mismo.
A la Doctora Onna Isabel Hernández, por su asesoría en la presentación
metodológica de esta investigación.
A la Universidad Libre Seccional de Barranquilla, por todos los conocimientos
recibidos los cuales fueron muy importantes para la ejecución de esta investigación
adicionalmente por el suministro de las bases de datos para obtener información
fuente contenida en este trabajo.
A los Staff de personal del Consultorio Jurídico de la Universidad Libre de
Barranquilla, por su apoyo en el desarrollo de la carrera.
A todos mis profesores por el compartir del conocimiento.
4
AGRADECIMIENTOS PESONALES
Expreso principalmente mis más sinceros agradecimientos, principalmente a Dios
por permitirme alcanzar esta meta en mi vida personal. Gracias a Él, en los
momentos en que creí desfallecer en medio de la carrera, me dio la fuerza necesaria
para seguir adelante y por darme la vida para llegar hasta aquí.
A mi esposa Leidy y a mis hijos Andrés, Carlos D. y Laura, por el esfuerzo de
soportar mi ausencia cuando recibía las clases en la Universidad, por su
comprensión, colaboración y apoyo.
A la vida, porque me he dado cuenta que no importando la edad, cuando te
propones metas, con la ayuda de Dios las puedes alcanzar.
5
CONTENIDO INTRODUCCIÓN ..............................................................................................................................8
CAPITULO I .................................................................................................................................... 13
1. CONTEXTO NACIONAL E INTERNACIONAL DE LAS ZONAS FRANCAS ............. 13
1.1 DEFINICIÓN DE ZONA FRANCA........................................................................... 14
1.1.1 Clasificación de las zonas francas según su actividad económica. “De
acuerdo con la actividad económica las zonas francas en Colombia se dividen en ... 15
• Zona Franca Comercial ................................................................................................. 15
• Zona Franca Industrial ................................................................................................... 15
• Zona Franca de Servicios ............................................................................................. 15
• Zona Franca Turísticas ................................................................................................. 15
• Zona Franca Tecnológicas ........................................................................................... 15
• Zona Franca Agropecuarias ....................................................................................... 15
1.1.2 Según el carácter estatal, privado o mixto del órgano de
administración: ..................................................................................................................... 15
1.1.3 Según las características del área segregada. De acuerdo con la
extensión y otras características del terreno privativo pueden agruparse en : ............ 15
1.2 VENTAJAS PARA EL COMERCIO Y LA INDUSTRIA DE LAS EMPRESAS
RADICADAS EN ZONAS FRANCAS. .................................................................................. 16
1.3 LAS ZONAS FRANCAS EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL ......................... 17
1.4 CONTEXTO LATINOAMERICANO ............................................................................ 19
1.5 CONTEXTO COLOMBIANO (MINISTERIO DE COMERCIO INDUSTRIA Y
TURISMO - REPÚBLICA DE COLOMBIA – ZONAS FRANCAS) .................................. 21
1.5.1 Clases de zonas francas en Colombia. Gracias a la diversidad de
territorio y localización geográfica de Colombia, se han podido desarrollar en el país
diferentes tipos de zonas francas, dentro de las cuales podemos tener: ..................... 21
1.5.2 Usuarios de las Zonas Francas en Colombia. Dentro de cada Zona
Franca en Colombia, existen diferentes tipos de usuarios los cuales desarrollan
diferentes actividades. Dentro de estos usuarios tenemos ............................................. 22
1.6 PRINCIPIO DE EXCLUSIVIDAD ................................................................................. 23
1.7 REQUISITOS GENERALES PARA LA DECLARATORIO DE ZONAS
FRANCAS EN COLOMBIA ..................................................................................................... 23
1.7.1 Procedimiento para la Declaratoria de una Zona Franca. COMISION
INTERSECTORIAL DE ZONAS FRANCAS. Aprueba el plan maestro de desarrollo
general y emite concepto de viabilidad para la declaratoria. Está compuesta por: ..... 26
6
1.8 DESARROLLO DE LAS ZONAS FRANCAS EN COLOMBIA (DIAN –
JORNADA DE CAPACITACIÓN DEPARTAMENTO DE CAMBIOS
INTERNACIONALES – 2015).................................................................................................. 27
CAPITULO II ................................................................................................................................... 31
2. RESULTADOS ECONÓMICOS DE LAS ZONAS FRANCAS ....................................... 31
2.1 ¿POR QUÉ LAS ZONAS FRANCAS SON ESENCIALES PARA LA
GENERACIÓN DE EMPLEO? ................................................................................................ 32
2.2 EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN EN LAS ZONAS FRANCAS ........................... 34
2.2.1 Inversión Nacional. El decreto 1054 de 2019, buscó la renovación de la
reglamentación de las Zonas Francas que operan en Colombia y a través de éste,
tener la posibilidad de solicitar una prórroga de la concesión; para las Zonas francas
multiusuario de hasta 30 años y de 15 años para las Zonas francas unipersonales. . 35
2.2.2 Inversión internacional. Una inversión internacional consiste en la
vinculación de activos generados en el exterior al capital de una persona jurídica
establecida o por establecerse en Zona Franca, que se efectuara por personas
naturales o jurídicas del exterior. Dicha inversión puede revestir aportes en
maquinaria y equipos; aportes en materia prima y bienes intermedios; aportes en
divisas; aportes en servicios técnicos y activos intangibles, cuando éstos se efectúen
en empresas 100% de capital extranjero y reinversiones provenientes de utilidades,
interéses, amortización de préstamos y de capital. .......................................................... 39
2.3 ESTADO ACTUAL DE LAS OPERACIONES DE COMERCIO EXTERIOR EN
LAS ZONAS FRANCAS EN COLOMBIA ............................................................................. 42
2.3.1 Beneficios logísticos y de comercio exterior de las Zonas Francas. Los
Usuarios de Zona Franca se consideran para efectos de la legislación aduanera
como Operadores de Comercio Exterior. ........................................................................... 44
2.3.2 Beneficios aduaneros de las Zonas Francas. Toda clase de bienes como
materias primas o maquinaria pueden introducirse a las zonas francas, estos bienes
están sujetos a transito aduanero y al ingreso a Zona Franca tendrán que presentar
Formulario de Movimientos de Mercancías. ...................................................................... 46
3. CONDICIONES DE COMPETITIVIDAD DE LAS ZONAS FRANCAS ......................... 48
3.1 RÉGIMEN FRANCO ...................................................................................................... 49
3.1.1 Salto a la nueva normatividad – una transición por etapas. Antes de la
expedición del decreto 2147 de 2016 por parte del Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo (MinCIT); en Colombia nos encontrábamos frente a una cambiante y
proliferada normatividad aplicable a las zonas francas. Dentro del régimen anterior
teníamos 3 leyes expedidas por el Congreso de la República, 26 decretos expedidos
por el MinCIT, 15 resoluciones y una larga lista de conceptos expedidos por la
Dirección de impuestos y aduanas nacionales – DIAN en ejercicio de su facultad
como autoridad doctrinaria en asuntos de interpretación y aplicación de las normas
que regulan las materias tributaria, aduaneras y de control de cambios. ..................... 49
7
3.2 ANÁLISIS DE LA COMPETITIVIDAD DE LAS ZONAS FRANCAS EN
COLOMBIA ................................................................................................................................. 50
3.2.1 Competitividad de las zonas francas desde el punto de vista del
derecho tributario. Con la expedición del decreto 1054 en 2019, se han
implementado cambios en lo que se refire con el régimen aplicado a los usuarios de
zonas francas en aspectos como beneficios, requisitos, manejo de la operación de las
empresas calificadas como tal, etc. .................................................................................... 52
3.2.2 Impacto tributario del impuesto al valor agregado (Iva) en operaciones
de las Zonas Francas. Antes de comenzar a analizar el impacto que tiene el IVA
sobre las operaciones realizadas en las zonas francas, debemos tener en cuenta
algunos conceptos que nos ayudarán a entender dicho efecto. .................................... 58
3.2.3 Clasificación de los bienes y servicios generadores de IVA. El IVA debe
aplicarse a todas las operaciones de venta de bienes muebles e inmuebles;
prestación de servicios, ya sea en el territorio nacional o desde el exterior, de igual
forma a las importaciones de bienes corporales muebles y los intangibles adquiridos
o licenciados desde el exterior; salvo las excepciones señaladas taxativamente en la
ley, siempre que se configure el hecho generador del impuesto. .................................. 63
3.2.4 IVA en Zonas Francas. La ley 1819 de 2016 en su artículo 189, modificó el
art. 481 del E.T. el cual establece la regulación sobre los bienes exentos del impuesto
a las ventas con derecho a solicitud de devolución bimestral. En esta modificación se
incluye taxativamente el carácter de exento del IVA de las materias primas, partes,
insumos y bienes terminados desde el TAN a usuarios industriales de bienes y
servicios de zona franca, así como la venta de estos mismos entre usuarios
aduaneros mencionados, siempre y cuando estos bienes sean necesarios para el
desarrollo del objeto social de dichos usuarios. ................................................................ 65
3.2.5 Efecto del impuesto de industria y comercio (ICA) en las zonas francas.
De acuerdo con la ley 14 de 1983, el Impuesto de Industria y Comercio (ICA), es
aquel tributo que recae en cuanto a materia imponible, sobre las actividades
comerciales, industriales y de servicio, que ejerzan o se realicen en las respectivas
jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas
o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u
ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos.
75
CONCLUSIONES .......................................................................................................................... 77
BIBLIOGRAFIA .............................................................................................................................. 80
8
INTRODUCCIÓN
Para el estímulo e incentivo de exportaciones, captación de nuevas
inversiones, generación de empleos la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales DIAN se constituye en la entidad encargada de autorizar el
funcionamiento de las Zonas Francas en Colombia, la cuales se encuentran
amparadas bajo una reglamentación exclusiva en materia de contribución
aduanera y de tratado internacional regidas por leyes especiales y las define
como: “áreas geográficamente delimitadas dentro del territorio nacional, en
donde se desarrollan actividades industriales de bienes y de servicios, o
actividades comerciales, bajo una normatividad especial en materia tributaria,
aduanera y de comercio exterior”1. En Colombia, en materia de creación y
ampliación de Zonas Francas se ha generado gran dinamismo en torno a
este proceso, lo cual, lo convierte en un tema atractivo para investigar por los
resultados no solo desde la revisión o análisis tributario sino la efectividad de
estas en el impacto que producen en el comercio exterior.
Es por las razones anteriores que se plantea el siguiente interrogante de
investigación:
1 DIAN, 2005
9
¿Cuál ha sido el impacto ejercido por la normatividad tributaria en las Zonas Francas
de Colombia?
El ingreso de Colombia como miembro activo de la Organización Mundial de
Comercio - OMC, generó como reacción primaria el pensamiento que la firma de
este acuerdo significaría la muerte de las Zonas Francas en el país.
Con el ingreso de Colombia a la OMC algunas ventajas disminuyeron en las
empresas usuarias de los servicios de las zonas francas, pero a cambio se han
recibido otras y se han creado nuevos incentivos con el objetivo que las zonas
francas continúen siendo polo de desarrollo en el país. “El desarrollo de las Zonas
Francas en el país en los últimos años ha sido evidente, tanto como generadoras
de empleo e inversión extranjera, de las 97 Zonas Francas existentes en Colombia,
el 20.62% se encuentran en Cundinamarca, el 14.43% en Bolívar, 9.3% en el Valle
del Cauca y el 54.65% están distribuidas en el resto del país2.
De acuerdo con las estadísticas suministradas por el DANE durante marzo de 2016
las Zonas Francas publicaron en movimiento de mercancías y de comercio exterior
una variación de 40,7% en las exportaciones totales de mercancías versus las de
2015, al pasar de US$162,7 millones FOB3 en marzo de 2015 a US$229,0 millones
2 Observatorio de Desarrollo Económico, (2016), Importancia económica de las zonas francas, n° 153, febrero
Tomado de http://observatorio.desarrolloeconomico.gov.co
10
en marzo de 2016. Las Importaciones totales de mercancías hacia las Zonas
Francas colombianas pasaron de US$159,2 millones CIF en marzo de 2015 a
US$132,8 millones CIF en marzo de 2016, lo que representó una variación de -
16,6%. De acuerdo con lo anterior, la balanza comercial de las Zonas Francas
colombianas a marzo de 2016 registró un superávit de US$101,1 millones FOB. En
el mismo mes de 2015 se había registrado un superávit de US$7,5 millones FOB.
Valor FOB: Esta expresión se utiliza asociada al Comercio Exterior y
el Comercio Internacional entre países. Valor FOB: Es el Valor de
Mercado en las fronteras aduaneras de un país de las Exportaciones
de mercaderías y otros Bienes, incluidos todos los Costos de
transporte de los Bienes a la frontera aduanera, los derechos de
exportación y el Costo de cargar los Bienes, en el medio de
transporte utilizado, a menos que este último costo sea a cargo del
transportador.4
Los datos anteriores demuestran de manera clara que el incremento de nuevas
empresas de manera permanente que aportan al desarrollo del país pasa a
convertirse en aspectos importantes para la realización de un análisis de la
influencia del derecho tributario en la rentabilidad obtenida por las empresas
ubicadas en las zonas francas. Este análisis parte del régimen tributario aplicado
4 Diccionario de Finanzas ECO-FINANZAS 2018
11
en la actualidad el cual es de vital importancia para la rentabilidad de las empresas,
teniendo en cuenta los incentivos y las desventajas que se han implementado para
el fomento del desarrollo económico del país. El objetivo general de esta
investigación es describir el impacto producido por la normatividad tributaria en las
Zonas Francas de Colombia para ello es necesario caracterizar el crecimiento de
las zonas francas en Colombia de 2016 a 2018, describir los resultados económicos
de las mismas y comparar las condiciones de competitividad entre estas y el impacto
tributario que generan a la luz de las nuevas normas.
El trabajo se dividió en tres capítulos; en el primero se caracterizaron los tipos de
zonas francas en Colombia y el crecimiento de estas, utilizando para su
entendimiento diccionarios económicos, bases de datos como Légis, V-LEX entre
otras; dichas fuentes permiten tener una mejor compresión de las definiciones de
los diferentes tipos de zonas francas y cuáles son sus principales características;
en el segundo capítulo se describen los resultados económicos de las zonas
francas. Para este capítulo utilizamos información económica contenida en la
página WEB del DANE, información contenida en la página WEB de la DIAN en su
sección de comercio exterior, dichas páginas WEB, por ser oficiales ofrecen una
información confiable respaldada por la información suministrada por este sector
económico en el país; en el tercer capítulo se señalan las condiciones de
competitividad e impacto tributario generado por estas frente a las normas del
gobierno colombiano; para el desarrollo de este capítulo hemos utilizado
12
instrumentos como el Estatuto tributario Colombiano, base de datos de Légis y
jurisprudencia en cuanto a la aplicabilidad del derecho tributario a las zonas francas.
13
CAPITULO I
1. CONTEXTO NACIONAL E INTERNACIONAL DE LAS ZONAS FRANCAS
La concepción de Zonas Francas nace en la antigüedad, por más de dos mil años.
En la época romana se instauraron estaciones para el comercio, en la Edad Media,
en el Mediterráneo, las ciudades para sobrevivir requerían del comercio y crearon
zonas francas. Por cuanto el comercio y el trueque era la cotidianidad de la mayoría
de las ciudades como mecanismo de sobrevivencia.
Es así como se implementaron numerosas zonas de libre comercio en sitios
importantes acordes con las rutas de comercio internacional, como eran las zonas
libres de Gibraltar (1704), Singapur (1819) y Hong Kong (1842). Culminando ya el
siglo XIX e inicios del siglo XX, se diseminó el concepto de este modelo de zonas
libres en torno a Europa y años posteriormente a nivel global. Luego de la Segunda
Guerra Mundial se pretendió promover el comercio internacional, así que se motivó
la instauración de nuevas zonas libres, pero solo hasta finales de los 50 fue cuando
se implantó en el mundo una nueva filosofía de zonas francas, donde no solo se
toma en cuenta el comercio con otros países sino también la importancia de crear
empleo y el perfeccionamiento de las exportaciones fabriles.
En 1959, Irlanda fue la primera en implantar una zona franca con este nuevo
concepto que fue asimilado como modelo para comercio en otros países del mundo.
14
Actualmente en el mundo existen alrededor de 3.500 zonas francas, generando
aproximadamente 70 Análisis Comparativo de la Rentabilidad de Empresas en las
Zonas Francas: Caso Colombiano 10 millones de empleos directos, dígito que
corresponde al 1% de la población mundial, con su máximo apostador China que
genera empleo para 40 millones de personas5. (Bitar, 2015) (Rivas, 2008)
1.1 DEFINICIÓN DE ZONA FRANCA
La zona franca es una zona terrestre demarcada dentro de un territorio, donde se
llevan a cabo operaciones comerciales y/o industriales de bienes y de servicios, con
una legislación especial en materia aduanera, tributaria, y de comercio exterior. Las
mercancías que entran en estas zonas son reconocidas fuera del territorio aduanero
nacional para efectos de impuestos a las importaciones y a las exportaciones. Las
Zonas Francas tienen como objetivo principal incentivar las exportaciones, creación
de empleo, servir de medio para estimular el desarrollo tecnológico, atraer la
inversión extranjera y lograr el desarrollo económico y social de las regiones donde
son establecidas. 6
5 Bitar (2015) WFZO seeks a unified standard for free zones Tomado de http://gulfnews.com/business/economy/wfzo-seeks-a-unified-standard-for-freezones- 1.1508319 Recuperado 11 de mayo 2016. Rivas R. (2008) La importancia de la Zona Franca de Bogotá como herramienta gerencial de gestión logística para las empresas colombianas. Trabajo de grado para optar al título de Administrador de Empresas Pontificia Universidad Javeriana Ciencias Económicas y Administrativas. 6 https://www.legiscomex.com/Documentos/DEFINICIONES-ZONAS-FRANCAS-RCI304
15
1.1.1 Clasificación de las zonas francas según su actividad económica. “De
acuerdo con la actividad económica las zonas francas en Colombia se dividen en
• Zona Franca Comercial
• Zona Franca Industrial
• Zona Franca de Servicios
• Zona Franca Turísticas
• Zona Franca Tecnológicas
• Zona Franca Agropecuarias “ 7
1.1.2 Según el carácter estatal, privado o mixto del órgano de
administración:
La normativa Panameña especifica tres clases de zonas francas según su órgano de
administración8 :
• Zona Franca Estatal
• Zona Franca Privada
• Zona Franca Mixta
1.1.3 Según las características del área segregada. De acuerdo con la
extensión y otras características del terreno privativo pueden agruparse en 9:
• Parques o recintos segregados
7 https://www.colombiatrade.com.co/contacto/preguntas-frecuentes/que-es-una-zona-franca 8 Asamblea Nacional de Panamá, ley 32 de 5 de abril de 2011 art. 12 9 Ruiz Santiago, Análisis comparativo de la rentabilidad en las empresas en las zonas francas: caso Colombiano, 2016 P. 11.
16
• Zonas-empresas o empresas francas
• Territorios francos
• Perímetros francos (Chile)
• Las Zonas Francas de extensión (Chile)
• Las ciudades Zonas Francas (Manaos)
• Los puertos libres (Isla Margarita y otros)
• Las áreas de libre comercio (Brasil y Argentina)
1.2 VENTAJAS PARA EL COMERCIO Y LA INDUSTRIA DE LAS EMPRESAS
RADICADAS EN ZONAS FRANCAS.
Reducción de los plazos de entregas de mercancías - Logro de economías de
escala en materia de costos, adquisición y transporte de mercancías. - Reducción
de los costos de operación - Mayor seguridad contra robos y otras actividades
delictivas - Otras facilidades para la actividad comercial Beneficios para los
compradores finales - Manejo más eficiente de los inventarios - Regulación del
suministro a los compradores finales - Disminución de los riesgos inherentes a las
operaciones comerciales - Compra de productos importados a precios más
competitivos - Familiarización rápida y directa de las empresas importadoras con
las ofertas de nuevos productos y surtidos. - Pago gradual de los aranceles -
Disponibilidad de fuerza de trabajo barata - Acceso a mercados protegidos
Proximidad a las fuentes de insumos y productos intermedios (EcuRed, s.f.)
17
1.3 LAS ZONAS FRANCAS EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
Como se ha expresado en párrafos anteriores, las Zonas Francas forman una
correlación significativa para la atracción de inversión extranjera en un país e
integran la diversificación de la inversión local, con siete millones de habitantes
Hong Kong es el segundo destino de Inversión Extranjera Directa de todo Asia luego
de China continental y el séptimo a nivel global. Hong Kong es una de las más
significativas entradas de las empresas internacionales en China continental.
Su excepcional posición geográfica al sur de China, lo hace un emplace ideal para
conseguir entrar a China continental. Sumado a lo anterior se une el know-how de
ser inversionistas en China continental por muchos años y de adaptados pasos de
integración con el gigante asiático, con tratados como CEPA y cooperaciones
regionales como la del Pan-Delta del Río Perla, procedimiento que solo tributa los
ingresos y beneficios derivados de Hong Kong. Por tanto se lo considera ideal para
operaciones con ventajas fiscales (O.P.M.a, 2016)
Hong Kong, es el segundo sistema impositivo más propicio a nivel global
únicamente sobrepasado por Emiratos Árabes Unidos. Dentro de Hong Kong
deviene régimen dual para la tributación de ingresos que grava a los contribuyentes
18
individuales por sus ingresos después de deducciones y desgravaciones con tasas
progresivas entre el 2% y el 20%, o a una tasa plana del 16% sobre sus ingresos
brutos, dependiendo de la obligación tributaria que resulte menor.
Para corporaciones la tasa máxima es del 17,5%. A esto se añade que no hay casi
impuestos indirectos, con algunas excepciones como apuestas, tabaco,
alcohol e hidrocarburos. Tampoco hay impuestos de sucesiones sobre dividendos,
intereses o ganancias del capital.
Como se ha dicho, las Zonas Francas personifican las propensiones de empresas
en total dinamismo económico, la consecución significativa de trabajadores y una
actividad importante de importaciones y exportaciones. Según la política aduanera,
las mercancías originadas en el país y que arriban desde el extranjero en recorrido
a las Zonas Francas, es favorecida con capitulaciones preferenciales que se definen
como la exención de impuestos arancelarios, domésticos (tales como el valor
agregado, ventas o impuestos similares, de cargos por servicios aduaneros, de
tarifa y de restricciones relacionadas a tarifas (con excepción de restricciones
sanitarias), de certificados de salud animal, permisos emitidos por el Ministerio de
Salud y Ayuda Social, y de aquellos que implican defensa y seguridad social.
La OMC indica que la tasa arancelaria media de Hong Kong es del 0%, y las
barreras no arancelarias como etiquetado y homologaciones son mínimas. (O.P.M.
b, 2016) Según presentación efectuada por Juan Pablo Rivera presidente de la
19
Asociación de Zonas Francas de las Américas (AZFA) en el congreso de Zonas
Francas en Dubái, para el primer trimestre del 2015, el 12.7% de las Zonas Francas
del Mundo se encuentran ubicadas en Zonas libres de impuestos en Latinoamérica
(LATAM), los países de la región han utilizado al menos por 90 años sus Zonas
Francas como herramienta para atraer inversionistas extranjeros directos,
generación de nuevos empleos y para apoyar en el crecimiento económico nacional,
otorgando estímulos, especialmente en impuestos y aranceles, a las compañías que
negocian bajo el régimen.10
1.4 CONTEXTO LATINOAMERICANO
“En Latinoamérica existen tres tipos de Zonas Francas clasificadas en Zonas
Francas de exportación con tres modelos identificados
Dependientes de las maquilas (Industrial textil/moda): Se han hecho con el objetivo
de tener ganancias en relación con el CAFTA-DR. Guatemala, El Salvador,
Nicaragua y Honduras.
Diversificación industrial: Son empleadas para incrementar el valor agregado de los
bienes y servicios fabricados en Zona Franca. Ejemplo de ello es Costa Rica y
República Dominicana, que en menos de una década extendieron su industria textil
10 Gonzalez Rogelio, Impoprtancia de las zonas francas para el desarrollo comercial julio 23 de 2019. Tomado de https://rogeliogonzalez.org/actualidad/importancia-de-las-zonas-francas-para-el-desarrollo-comercial/
20
a industrias de alto valor agregado de mercados de tecnología, médicos, fármacos
e instrumentos.
Servicios logísticos: Se recurrió únicamente para la comercialización de bienes y
servicios logrando ventajas logísticas en países como Chile, Argentina y Uruguay.
Zonas.
Adicionalmente, podemos encontrar otra clasificación de Zonas Francas en
Latinoamérica, la cual obedece al tipo de organización tales como
Francas Mixtas: Este tipo de zona reside en la coexistencia de tres clases distintas
de zonas francas y operan en Colombia y Uruguay.
Transitorias: Son estas a las cuales le son dadas un permiso especial para realizar
congresos, ferias internacionales, seminarios y exhibiciones, que tengan
importancia para el comercio internacional y la economía nacional.
Permanente: Estas Zonas Francas son aquellas áreas geográficas delimitadas que
han sido especialmente designadas por el gobierno para que las empresas que allí
operen se hagan acreedoras de diversos incentivos en cuanto a impuestos y
aranceles.
21
Especiales o “uniempresariales”: Estas zonas son en las que se da los favores del
tratamiento franco, en temas impositivos y arancelarios, a una empresa en especial
mientras practique las exigencias de inversión y empleo. Zonas Francas de
sustitución de importaciones: Estas zonas son creadas con el objeto de conseguir
un mayor abastecimiento de bienes y servicios extranjeros en el mercado
doméstico, están ubicadas en Brasil.” 11 (AZFA a, 2015)
1.5 CONTEXTO COLOMBIANO (MINISTERIO DE COMERCIO INDUSTRIA Y
TURISMO - REPÚBLICA DE COLOMBIA – ZONAS FRANCAS)
1.5.1 Clases de zonas francas en Colombia. Gracias a la diversidad de territorio
y localización geográfica de Colombia, se han podido desarrollar en el país
diferentes tipos de zonas francas, dentro de las cuales podemos tener:
a. Zona franca Permanente multiusurario: Área delimitada del territorio nacional en
la que se instalan múltiples empresas que gozan de un tratamiento tributario y
aduanero y de comercio exterior especial según el caso.
b. Zona Franca Permanente Especial “Uniempresarial” – ZFPE : Es el régimen
especial, que le permite solicitar el reconocimiento de Zona Franca a una sola
empresa que desarrolle un proyecto nuevo de inversión
11 Ruiz, Op. Cit., P. 14
22
c. Zona Franca Transitoria: En este lugar se celebran ferias, exposiciones,
congresos y seminarios de carácter nacional e internacional que revistan
importancia para la economía y/o el comercio internacional.
1.5.2 Usuarios de las Zonas Francas en Colombia. Dentro de cada Zona
Franca en Colombia, existen diferentes tipos de usuarios los cuales desarrollan
diferentes actividades. Dentro de estos usuarios tenemos
Usuario Operador: Dirige, administra, supervisa, promociona y desarrolla la Zona
Franca; áreas e inmuebles pueden ser operados por terceros.
Usurario Industrial de Bienes: Produce, transforma o ensambla bienes, mediante el
procesamiento de materias primas o de productos semielaborados.
Usuario Industrial de Servicios: Ofrece servicios logísticos, comunicaciones,
transporte, salud, auditoria, administración, corretaje, consultoría etc.
Usuario comercial: Desarrolla actividades de mercadeo, comercialización,
almacenamiento o conservación de bienes.
23
1.6 PRINCIPIO DE EXCLUSIVIDAD
Los Usuarios Industriales de bienes y/o servicios, deberán estar instalados
exclusivamente en las áreas declaradas como Zona Franca y garantizar que el
desarrollo de su objeto social y la actividad generadora de renta, se produzca
exclusivamente en este territorio. Igualmente aplica para los Usuarios industriales
de Bienes y servicios y en todo caso, no podrá haber desplazamiento para la
prestación del servicio, fuera del área declarada como Zona Franca.
Para las Zonas Francas permanente especial de servicios, el MinCIT podrá autorizar
que los empleados realicen su labor fuera de la Zona Franca, utilizando cualquier
sistema que le permita realizar el trabajo a distancia al igual que en las Zonas
Francas costa afuera se permite utilizar embarcaciones y equipos que sean
indispensables para el traslado de hidrocarburos o mercancías, siempre y cuando
tengan relación directa con las actividades de exploración, desarrollo y
producción12.
1.7 REQUISITOS GENERALES PARA LA DECLARATORIA DE ZONAS
FRANCAS EN COLOMBIA
“Constituirse como una nueva persona jurídica
12 Legis, revista impuestos 2016
24
Informar los nombres e identificación de los representantes legales, miembros de
junta directiva, socios accionistas, y controlantes directos e indirectos.
Todos los directivos mencionados anteriormente, deben estar inscritos en el RUT
(Registro Único Tributario). Mecanismo único para identificar, ubicar y clasificar a
las personas y entidades que tengan la calidad de contribuyentes o no en Colombia
y es controlado por la Dirección de Impuestos y aduanas nacionales – DIAN
Anexar certificado de existencia y representación legal
Anexar Estados financieros con corte al último día del mes anterior al de la solicitud.
No haber sido sancionados como operadores de comercio exterior.
Presentar el plan maestro del desarrollo de la Zona Franca
No tener deudas exigibles en materia tributaria, aduanera o cambiaria.
Acreditar que el área de la Zona Franca, pueda ser dotada de servicios públicos
domiciliarios.
25
Acreditar que el proyecto a desarrollar, esté de acuerdo con el plan de desarrollo
municipal o distrital.
Acreditar que el proyecto se encuentra conforme a lo exigido por la autoridad
ambiental.
Aportar al plano topográfico y fotográfico con la delimitación precisa del área
destinada a Zona Franca.
Presentar cronograma del 100% de cerramiento del área
Relacionar los equipos que se utilizarán para el pesaje, cargue y descargue de
mercancías de la Zona Franca.
Postularse o postular un usuario operador.
Establecer un programa de sistematización de las operaciones de la Zona
Franca”.13
13 Manual zonas francas - solicitud para declaratoria de zonas francas – www. Mincit.gov.co
26
1.7.1 Procedimiento para la Declaratoria de una Zona Franca. COMISION
INTERSECTORIAL DE ZONAS FRANCAS. Aprueba el plan maestro de desarrollo
general y emite concepto de viabilidad para la declaratoria. Está compuesta por:
• Presidencia de la República
• Ministerio de Hacienda
• MinCIT
• DIAN
• Departamento Nacional de Planeación- DNP
• MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO – MinCIT
Verifica el cumplimiento de requisitos legales y realiza la declaratoria de la
existencia de Zona Franca.14 (Manual zonas solicitud para declaratoria de zonas
francas MINCiT)
14 IBID. Pag. 22
27
Fuente: Diseño propio
1.8 DESARROLLO DE LAS ZONAS FRANCAS EN COLOMBIA (DIAN –
JORNADA DE CAPACITACIÓN DEPARTAMENTO DE CAMBIOS
INTERNACIONALES – 2015)
El régimen de Zonas Francas se estableció en Colombia mediante la ley 105 de
1958 con la creación de la Zona Franca de Barranquilla, siendo esta la primera
creada en el país.
En el transcurso de los años 70´s, se crearon y entraron en funcionamiento las
Zonas Francas de Buenaventura, Cartagena, Cúcuta, Palma Seca y Santa Marta.
1
Verificación del
cumplimiento de
requisitos
2
Presentación de la
solicitud
3
Solicitud de
conceptos
4
Análisis y visita
técnica
5
Requerimiento
6
Elaboración de
informe técnico
7
Reunión grupo
técnico
8
Evaluación de la
Comisión
Intersectorial
9
Decisión del
MinCIT sobre la
declaratoria
28
Con la ley 109 de 1985, las Zonas Francas se definieron como establecimientos
públicos del orden nacional encargadas de fomentar el comercio exterior, estimular
la generación de empleos y atracción de divisas y promover el desarrollo regional.
Con esta norma se establecen incentivos tributarios y aduaneros.
En 1991, con la apertura económica, se comienza con el proceso de privatización
de las Zonas Francas existentes. También se autorizó la creación de Zonas Francas
en Bogotá, Rionegro, Palmira y la Tebaida.
En 1996, el decreto 2233 redefinió las Zonas Francas industriales, dándoles un
estatus de extraterritorialidad, lo que significó la exoneración de gravámenes a las
importaciones
En 2005, con el objetivo de atraer nueva inversión extranjera y cumplir con los
compromisos adquiridos por Colombia ante la OMC, se expidió la ley 1004 y los
decretos 383 y 4051 de 2007 que definen el actual régimen de Zonas francas en
Colombia.
La ley 1004, estableció como finalidad de las Zonas Francas, la creación de empleo,
la captación de nuevas inversiones de capital, el desarrollo competitivo de las
regiones y de los procesos industriales, la generación de economías a gran escala
y la simplificación de procedimientos de comercio.
29
De acuerdo con datos de la Cámara de Usuarios de Zonas Francas de la Andi, en
la actualidad existen 112 zonas francas, en 19 departamentos y 64 municipios. En
estas se han instalado 961 nuevas empresas, de las cuales 70% son pyme. La
inversión ha sido de $43 billones y generan 307.447 empleos.
Hay 69 Zonas Francas especiales, de las cuales 13 son agroindustriales; 18
industriales; una minero-petrolera; cinco de servicios call center; tres de servicios
de energía; 13 de servicios de salud; una de servicios feriales y 15 de servicios
portuarios.
“De acuerdo con información ofrecida por el diario La República; están las Zonas
Francas permanentes, las cuales suman 43, dividiéndose en 36 industriales; tres de
servicios logísticos, salud y call center; cuatro mineras petroleras.
En cuanto a las Zonas Francas más importantes del país se destacan la de Bogotá,
Barranquilla y el Pacífico. Sin embargo, cabe resaltar que la medición se hace
dependiendo de distintos factores. Teniendo en cuenta el número de empresas
instaladas las más importantes son: Bogotá 203, Rionegro 81, Barranquilla 78,
Candelaria 54 y Pacífico con 49 empresas. Las Zonas Francas con mayor área son
ZF Brisa con 354 ha; Zofía 120 con ha; Candelaria 116 ha ; La Cayena con 112 ha
y Bogotá, 100 ha” 15.
15 Diario La República – Ed. 17 de mayo de 2018 – El régimen de Zonas Francas – larepublica.co) (ha –
Hectárea)
30
Como lo menciona Edgar Martinez, director de la cámara de usuarios de Zonas
Francas que “En los 20 años que llevamos en función, el avance ha sido notorio.
Antes estábamos en ocho departamentos, ahora el régimen se extendió a 19, lo que
posiciona a las Zonas Francas como un instrumento de desarrollo regional. Lo que
falta por hacer es que se asimile el régimen de Zonas Francas como política de
Estado. También debemos simplificar los trámites para que las empresas sean más
competitivas y dar seguridad en el tiempo de su existencia”.
7081
96101 102 101
108 112 112
0
20
40
60
80
100
120
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Zonas francas declaradas
31
CAPITULO II
2. RESULTADOS ECONÓMICOS DE LAS ZONAS FRANCAS
El desarrollo de la normatividad en materia tributaria, aduanera y de comercio
exterior ha contribuido al fortalecimiento de las políticas que buscan el desarrollo
social y económico para el país.
Las Zonas Francas se han convertido en un mecanismo para atraer la inversión,
generación de empleos al igual que han contribuido en el fortalecimiento del
mercado en lo que se refiere a competitividad y desarrollo de economías a escala,
lo que nos lleva a analizar el régimen franco en su desarrollo, así como sus
aportaciones al flujo de las partidas que contribuyen con la balanza cambiaria,
quiero decir con las importaciones y exportaciones.
Como vimos anteriormente, las Zonas Francas han venido en un rápido crecimiento
en Colombia en lo referente a temas como la creación de nuevos empleos y
atracción de nuevas inversiones; igualmente los resultados económicos de estas
han venido presentando un notorio crecimiento en los últimos cinco años.
La Zonas Francas en Colombia, han contribuido exitosamente al desarrollo
económico en nuestro país. Podemos conocer resultados en el área social y
económica, por ejemplo en la generación de empleos como muestra de la primera
32
y el desarrollo de exportaciones, importaciones y atracción de inversión nacional y
extranjera, de la segunda.
2.1 ¿POR QUÉ LAS ZONAS FRANCAS SON ESENCIALES PARA LA
GENERACIÓN DE EMPLEO?
El crecimiento que han tenido las Zonas francas mediante el establecimiento de
nuevos usuarios en sus territorios en los últimos años, ha generado una constante
demanda de mano de obra especializada y técnica y por ende el incremento de los
empleos en los 20 departamentos del país donde se ubican estos complejos
industriales que se rigen bajo la normatividad del régimen franco, lo que finalmente
se considera un gran estímulo para la economía Colombiana16
Unas de las zonas geográficas de Colombia que influyen en los altos índices de
desempleo, es la zona del departamento del Norte de Santander, producto del alto
flujo migratorio de Venezuela, por tal razón cursa en la actualidad un proyecto de
decreto mediante el cual el Gobierno nacional busca seguir aplicando la tarifa del
15 por ciento de renta a las nuevas zonas francas que sean creadas
en Cúcuta hasta diciembre de 2019 ya que con ellos se espera contribuir a la
reactivación económica de la capital del departamento.
16 El Tiempo.com – “Las Zonas Francas cumplen 60 años con mas empleo – Ed. 23 agosto 2018) . En los
últimos años, los empleados en las Zonas Francas pasaron de 38,000 en 2010 a mas de 220,000 en 2019 entre
empleos directos, indirectos y vinculados. (https://www.grupozfb.com/noticias/zonasfrancas - 8 Razones por
las que las zonas francas contribuyen a Colombia
33
En Colombia, las zonas francas con mayor generación de empleo son la zona franca
de Bogotá, la zona franca de Rionegro, Parque Sur y la zona franca de Barranquilla,
destacándose el sector de servicios que tiende a incrementar su participación, dado
que recientemente con la Ley de Financiamiento se extendieron los beneficios de
economía naranja a los usuarios de zona franca, teniendo esto un impacto muy
importante en el crecimiento del sector ya que se requiere de mano de obra
altamente calificada.
Según el MinCIT, las zonas francas permanentes generan el 36% y las zonas
francas permanentes especiales el 64% del total de los empleos17.
17 Zofia.com.co (2019) https://zofia.com.co/zonas-francas-en-colombia-beneficios/44334. (2020). zona franca.
barranquilla: legis.
81.528
107.216
127.532 139.080
164.000 158.000 152.000
-
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
140.000
160.000
180.000
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Emp
leo
s
Años
Empleos generados
34
La meta del Gobierno Nacional es que a través de estas zonas llegar a los 400.000
puestos de trabajo en 2022.
Sin embargo, aun cuando la generación de empleos en las zonas francas ha venido
en aumento, hay ciertos sectores en los cuales se ha registrado un estancamiento
ya que se ha presentado una disminución notoria en los empleos indirectos; de
acuerdo con Edgar Martinez, Director de la cámara de usuarios de Zonas Francas,
un ejemplo claro de lo anterior es que las plantas con que se cuenta, tienen la
estructura necesaria para operar por lo que no es necesaria la contratación de
personal de construcción ni relacionados. Los empleos directos pueden representar
entre un 3% y un 4% de aumento anual a diferencia de los empleos indirectos.
2.2 EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN EN LAS ZONAS FRANCAS
Como se ha mencionado anteriormente, las Zonas francas en Colombia poseen una
historia de más de 50 años. Su impulso principal se dio a partir de la promulgación
de la ley 1004 de 2005, mediante la cual se les brindan incentivos tributarios,
aduaneros y de comercio exterior que buscan atraer nuevas inversiones tanto
nacionales como extranjeras a estos territorios. Desde 2005 más de $ 43 billones
de pesos invertidos dan muestra de que las Zonas francas se han convertido en
polos de desarrollo en cada una de las regiones donde estas desarrollan sus
operaciones.
35
El 17 de abril de 2018, el Gobierno nacional expidió el decreto 659 por medio
del cual se modificó el régimen franco, buscando simplificar los procesos así como
la armonización de la legislación aduanera, sin embargo para que esto se
materialice, los inversionistas deben tener una seguridad jurídica a largo plazo que
les permita garantizar el retorno de la inversión realizada.
2.2.1 Inversión Nacional. El decreto 1054 de 2019, buscó la renovación de la
reglamentación de las Zonas Francas que operan en Colombia y a través de éste,
tener la posibilidad de solicitar una prórroga de la concesión; para las Zonas francas
multiusuario de hasta 30 años y de 15 años para las Zonas francas unipersonales.
Como requisito para obtener la renovación se habilitan compromisos de inversión
que pueden superar los $340.000 millones en total de los cuales el 8% debe estar
dirigido hacia actividades científicas, tecnológicas y de innovación con el fin de
plantarle cara a los retos de competitividad, productividad y sostenibilidad.
Además del Decreto, la estrategia para fortalecer las zonas francas incluye la
dinamización de la Comisión Intersectorial, la simplificación de trámites de
evaluación y aprobación para la declaratoria de nuevas zonas francas, el
seguimiento a las condiciones de inversión y la habilitación de una mesa de
facilitación del comercio para zonas francas18, teniendo esta mesa la participación
18 Invertaencolombia.com.co – Novedades en el régimen de Zonas Francas ago. 20 de 2019
36
de la DIAN, el MinCIT, La Polfa, La consejería para la competitividad y sector
privado, INVIMA, DNP, ANALDEX, ANDI y usuarios de diferentes Zonas francas del
país.
En los 10 primeros meses de 2019, el Gobierno Nacional, a través de la Comisión
Intersectorial de Zonas Francas, ha aprobado 4 nuevas zonas francas con una
inversión aproximada a los $ 658,000 millones y con impacto en las regiones de
Nariño, Cauca, Tolima y Bolivar.
Vale la pena mencionar que varias compañías ubicadas en Zonas francas
Unipersonales, previo a la expedición del decreto 1054, realizaron inversiones
considerables y adicionales a las que tenían presupuestadas al momento en que
fueron declarados como Zonas francas y aspiran al reconocimiento de dichas
inversiones, sin embargo el decreto señala que reconocerá el cumplimiento de los
requisitos de renovación con base en las inversiones posteriores a la expedición de
la norma, por consiguiente existe algo de incertidumbre jurídica dentro de este
gremio.
14,9 20,328,2
38,6 40,9 43,5 43,8
0
50
Inversión ejecutada
Inversión ejecutada en billones de pesos Colombianos
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
37
Fuente: Zonas Francas – MinCIT – Marzo de 2018
La expedición del decreto 1054 presenta cambios beneficiosos para los usuarios de
zona franca, dentro de los cuales podemos mencionar:
Generales:
Aclara que los procesos industriales pueden ser también en materia de servicios.
Esclarece que los industriales podrán nacionalizar partes y piezas para atender
garantías postventa.
Permite a los usuarios postular el reemplazo del usuario operador, cuando este
pierda su declaratoria.
Permite el traslado total de un usuario de una zona franca a otra, sin cumplimiento
de compromisos de inversión y empleo.
Establece que los nuevos proyectos de zonas francas, deben alinearse a la Política
de Desarrollo Productivo19
En lo aduanero:
19 https://www.elespectador.com/economia/comercio-exterior-se-fortalecera-con-nuevo-regimen-para-zonas-
francas-articulo-754662
38
Permite la salida al resto del mundo de exportaciones por tráfico postal y envíos
urgentes.
Amplia los procesos parciales para realizar pruebas técnicas.
Facilita la salida de bienes, equipos y partes para reparación.
Aclara las operaciones entre usuarios de zonas francas.
Facilita la salida de las zonas francas de salud de equipos para atender tratamientos
postquirúrgicos20.
20 https://www.elespectador.com/economia/comercio-exterior-se-fortalecera-con-nuevo-regimen-para-zonas-
francas-articulo-754662
39
2.2.2 Inversión internacional. Una inversión internacional consiste en la
vinculación de activos generados en el exterior al capital de una persona jurídica
establecida o por establecerse en Zona Franca, que se efectuará por personas
naturales o jurídicas del exterior. Dicha inversión puede revestir aportes en
maquinaria y equipos; aportes en materia prima y bienes intermedios; aportes en
divisas; aportes en servicios técnicos y activos intangibles, cuando éstos se
efectúen en empresas 100% de capital extranjero y reinversiones provenientes de
utilidades, interéses, amortización de préstamos y de capital21.
De acuerdo con la Resolución 51 de 1991 de la Superintendencia de Sociedades,
artículo 2,
"Se consideran como inversiones internacionales, sujetas al
presente Estatuto, las inversiones de capital del exterior,
entendidas como las inversiones realizadas en territorio
colombiano por parte de personas naturales no residentes en
Colombia y personas extranjeras; y las inversiones realizadas por
un residente del país en el extranjero o en zona franca
colombiana". (Estatuto único de inversiones internacionales).
21 Superintendencia de Sociedades de Colombia – Concepto 220-18032
40
Una gran proporción de la inversión extranjera en Colombia ha considerado tener
como punto de partida a las Zonas francas como herramienta segura para
realizarse, respaldando así la llegada de inversionistas internacionales y de esta
forma mostrar cierta confianza en el desarrollo económico que está teniendo el país
y la apertura de nuevos caminos dirigidos hacia la internacionalización logrando
acuerdos comerciales con mas de 45 países y cerca de 1,500 millones de
consumidores en los mercados Europeos, Asiáticos y Latinoamericanos; lo cual
otorga estabilidad para el desarrollo del comercio exterior.
Teniendo en cuenta las continuas reformas tributarias llevadas a cabo por el
Gobierno Colombiano, la inversión extranjera ha cuestionado de manera insistente
sobre la forma como Colombia garantizaría tarifas competitivas para la inversión
extranjera, de forma que estas no sean modificadas de manera adversa al
inversionista. Por ejemplo, en la ley 1943 de 2018, se establece una disminución
progresiva de la tasa de tributación en Colombia para los contribuyentes ubicados
en el territorio, pasando del 33% en 2019 al 30% a partir del 2022, la pregunta es:
aunque la tarifa de tributación actual de las Zonas francas en considerablemente
mas baja (20%), esta tarifa se mantendría por lo menos para los siguientes 10 años?
Actualmente Colombia cuenta con mecanismos para estabilizar las
megainversiones – inversiones superiores a US$331.000.000, sin embargo,
cualquier otra inversión que ingrese al país de un monto menor o relacionada con
41
recursos naturales no renovables se encuentra sujeta a las modificaciones de las
condiciones tributarias, propias de cada reforma fiscal.
Fuente: ANDI – Cámara de usuarios de Zonas francas
A continuación se establece un cuadro comparativo de beneficios ofrecidos por
países latinoamericanos como alternativas para atraer la inversión extranjera al
respectivo país:
PERÚ PANAMA ECUADOR CHILE
Ofrece en la Ley de
Promoción a la
Inversión Extranjera
(Decreto Legislativo
No. 662), la
celebración de
contratos de
estabilidad jurídica en
la que se garantiza a
Cuenta con una
Estabilidad Jurídica
de las Inversiones
(Ley No. 54) en
dónde se protege
la estabilidad
tributaria de las
inversiones
también por un
En su Código
Orgánico de la
Producción,
Comercio e
Inversiones,
protege la
estabilidad
tributaria de las
inversiones en
62% de la
Inversión
Extranjera
Directa
actualmente se
encuentra
estabilizada.
69%
17%
14%
Inversión
Nacionales
Extranjeros
Mixta
42
las inversiones
superiores a
US$2.000.000,
estabilidad en el
impuesto sobre la
renta por un periodo
de 10 años.
periodo de 10
años.
sectores
declarados
como
esenciales para
el país,
incluyendo el
sector de
minería y
metalmecánica.
En este caso, la
estabilidad se
otorga por el
mismo plazo del
contrato de
inversión
suscrito.
Fuente: Seguridad tributaria y Zonas francas; requisitos del éxito de la inversión
extranjera – La República
2.3 ESTADO ACTUAL DE LAS OPERACIONES DE COMERCIO EXTERIOR
EN LAS ZONAS FRANCAS EN COLOMBIA
De acuerdo con información emitida por la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales – DIAN, para el periodo comparado mayo de 2018 vs. Mayo de 2019,
las exportaciones de mercancías a través de las zonas francas crecieron un 42.1%,
43
pasando de US$187 millones a US$265,7 millones respectivamente, lo que significa
un aumento en el periodo analizado del 29.6%.
Se resalta que el principal destino de las exportaciones Colombianas desde estos
territorios fue Estados Unidos, en el cual dichas negociaciones aportaron un 32.9%
en la variación positiva de las exportaciones en el periodo arriba mencionado, sigue
en el orden de impacto en las exportaciones Puerto Rico con 4.4 puntos, España
con 2 puntos, La Comunidad Andina de Naciones (CAN) y Mejico con 1.7 puntos y
Argentina con 1.6 puntos, dentro de la variación total22.
Unido a ello, la Cámara de Usuarios de Zonas Francas de la Asociación Nacional
de Empresarios de Colombia (Andi) detalló que las zonas francas han mantenido
una tasa promedio de 31,7% en materia de crecimiento de exportaciones e
importaciones a lo largo del año. En enero, la cifra fue de 48,3%, en febrero llegó a
12,1%, en marzo pasó a 20,7%, y en abril fue de 35,4%.
El papel que han jugado las zonas francas en la dinamización de la economía
Colombiana se ha convertido en un motor de desarrollo para el país y la inversión
extranjera (Martinez Edgar)
22 https://www.dian.gov.co/aduanas/Regulaci%C3%B3n-Aduanera/Jornada-de-
divulgaci%C3%B3n/Paginas/JD_R%C3%A9gimen_Zonas_Francas_16052018.aspx
44
En su informe trimestral, la Asociación Nacional de Industriales (ANDI), dentro del
total de exportaciones, detalla una participación de las zonas francas especiales con
un 63.5% mientras que las zonas francas permanentes tuvieron un 36% de
participación, dentro de las cuales se destacaron las zonas francas de Palmaseca,
Barranquilla, Cencauca, Bogotá, Pacífico, Cartagena y La Cayena (Barranquilla).
Por su parte, el Dane indicó que las importaciones de las zonas francas
disminuyeron 32,5% en julio al pasar de US$138,1 millones en julio de 2018 a
US$93,3 millones en el mismo mes de este año. Por país, la disminución de las
compras externas a Estados Unidos restó 36,3 puntos porcentuales en la variación
total de las importaciones (-32,5%)23.
2.3.1 Beneficios logísticos y de comercio exterior de las Zonas Francas. Los
Usuarios de Zona Franca se consideran para efectos de la legislación aduanera
como Operadores de Comercio Exterior.
Se permite el ingreso de bienes usados, pero no se tienen en cuenta para cumplir
compromisos de inversión.
Se puede modificar el plan maestro en materia de inversiones ajustándose a la
realidad económica.
23 https://www.larepublica.co/economia/las-exportaciones-de-las-zonas-francas-se-incrementaron-252-en-
julio-2911276
45
Los bienes nacionales que se exportan a las zonas francas industriales, obtienen
los beneficios de los incentivos otorgados a las exportaciones colombianas a
terceros países.
Los bienes transformados, manufacturados o elaborados que salen de una Zona
Franca al resto del mundo se considera exportación.
La autorización de zonas francas permanentes especiales, no podrá exceder de 30
años, inferior al de las zonas francas permanentes que podrán obtener una prórroga
por el mismo término inicial, es decir, hasta un máximo de 60 años.
Tratamiento de los subproductos, productos defectuosos, mercancías deterioradas,
residuos, desperdicios y saldos, el Usuario operador podrá autorizar la destrucción
de los mismos sin necesidad que intervenga la DIAN.
Se permite el procesamiento parcial por fuera de la zona franca hasta por un 40%
del costo de producción total de los bienes o servicios en el año fiscal, salvo,
usuarios autorizados o calificados antes de diciembre de 201824.
24 https://bibliotecadigital.ccb.org.co/bitstream/handle/11520/14387/Gu%C3%ADa%20Pr%C3%A1ctica%20Zo
nas%20Francas.pdf?sequence=3&isAllowed=y
46
2.3.2 Beneficios aduaneros de las Zonas Francas. Toda clase de bienes como
materias primas o maquinaria pueden introducirse a las zonas francas, estos bienes
están sujetos a transito aduanero y al ingreso a Zona Franca tendrán que presentar
Formulario de Movimientos de Mercancías.
La introducción de productos provenientes de otros países en las zonas francas no
se considera un acto de importación, por lo que no causa el Impuesto al Valor
Agregado “IVA” (16%), ni ningún tipo de gravamen arancelario (5%, 10%, 15%,
20%, 35% dependiendo el bien).
Los bienes elaborados total o parcialmente en la zona franca, obtienen los mismos
incentivos que se otorgan a las exportaciones desde el territorio aduanero nacional;
entre estos encontramos el Plan Vallejo, Programas Especiales de Exportación, y
régimen de origen.
Podrán desaduanar las materias primas o bienes transformados o terminados
dentro de la zona franca retirándolos o no de la zona franca.
La salida de productos 'finales al territorio aduanero nacional corresponda a bienes
elaborados en un ciento por ciento (100%) con materias primas o insumos
nacionales o en libre circulación, será obligatorio la elaboración y autorización del
formulario de movimiento de mercancías y el certificado de integración.
47
Finalización en zona franca de los regímenes de admisión temporal, de
transformación y/o ensamble, de importación temporal de mercancías alquiladas o
con contrato de arrendamiento con opción de compra "Ieasing"25.
25 Ibid.
48
CAPITULO III
3. CONDICIONES DE COMPETITIVIDAD DE LAS ZONAS FRANCAS
Podemos ver que en Colombia el Gobierno nacional ha venido desarrollando
grandes esfuerzos con el propósito de atraer nuevas inversiones, brindando un
escenario atractivo mediante el uso de mecanismos internos como son las zonas
francas, acuerdos para evitar la doble tributación internacional, tratados de libre
comercio, etc.
El Gobierno Nacional ha venido haciendo grandes esfuerzos para hacer de
Colombia un escenario propicio para atraer nuevas inversiones mediante la
adopción de mecanismos internos (Zonas Francas y los Contratos de Estabilidad
Jurídica) e internacionales (Tratados de Libre Comercio, Acuerdos de Promoción y
Protección Recíproca de Inversiones, etc.).
La competitividad de las zonas francas la podemos medir de la forma como la
normatividad que las rige es dinámica de acuerdo con las necesidades que la
producción y el comercio exterior le exigen, además de cómo incentivan la inversión
y se desarrollan en un país donde la carga impositiva neta, asciende en promedio a
un 45%. (Tasa nominal 33%)26.
26 Art. 240 Estatuto Tributario
49
3.1 RÉGIMEN FRANCO
3.1.1 Salto a la nueva normatividad – una transición por etapas. Antes de la
expedición del decreto 2147 de 2016 por parte del Ministerio de Comercio, Industria
y Turismo (MinCIT); en Colombia nos encontrábamos frente a una cambiante y
proliferada normatividad aplicable a las zonas francas. Dentro del régimen anterior
teníamos 3 leyes expedidas por el Congreso de la República, 26 decretos expedidos
por el MinCIT, 15 resoluciones y una larga lista de conceptos expedidos por la
Dirección de impuestos y aduanas nacionales – DIAN en ejercicio de su facultad
como autoridad doctrinaria en asuntos de interpretación y aplicación de las normas
que regulan las materias tributaria, aduaneras y de control de cambios27.
Teniendo en cuenta lo anterior podemos decir que el régimen franco en Colombia
fue construyéndose y regulándose por partes28, lo que originaba la dificultad que
aun con todo este gran número de normas emitidas, quedaran vacíos regulatorios
los cuales debían solucionarse vía interpretación extensiva con base en otras
normas del mismo régimen o vía expedición de conceptos de la autoridad tributaria
DIAN y en muchos casos estos decretos y resoluciones, contenían la
27 Juan Camilo Hoyos & Juan Guillermo López Palacio – El régimen de Zonas francas en Colombia: Una
aproximación a los principales cambios del decreto 2147 de 2016 y el impacto de la reforma tributaria
esctructural – Revista ICDT No. 76 mayo de 2017. At. 229 28 Ibid.
50
reglamentación de la reglamentación29. Sin embargo esto podía interpretarse como
la necesidad por parte del Gobierno Nacional de contextualizar las necesidades y
las nuevas realidades económicas y utilizar el nuevo régimen como motor
dinamizador de la economía.
Por lo menos en los 2 años anteriores, la normatividad que rige las zonas francas
se ha mantenido constante, sin presentar cambios de fondo importantes que afecten
la confianza que inversionistas extranjeros y nacionales han tenido como destino de
sus capitales.
3.2 ANÁLISIS DE LA COMPETITIVIDAD DE LAS ZONAS FRANCAS EN
COLOMBIA
Colombia posee una posición geográfica privilegiada, lo que le permite ser un centro
que enlaza el comercio en el continente Americano, favoreciendo la movilización de
personas y la comercialización de bienes y servicios a cualquier lugar del mundo.
Los beneficios tributarios, aduaneros y de comercio exterior ofrecidos por las zonas
francas facilitan la introducción de tecnología de punta para la reconversión
industrial, la puesta en práctica de procesos altamente competitivos y la generación
de economías de escala, empleo y progreso social. Así mismo, a través del régimen
29 Ibid.
51
franco se incentivan sectores como el agroindustrial, industrial, de hidrocarburos, de
salud, de biocombustibles y de puertos, entre otros, generando con todo ello un
costo fiscal inferior a 0,1%, según reconoció recientemente el Departamento
Nacional de Planeación (DNP).
En las zonas francas desembocan las mejores condiciones para lograr una
producción competitiva y sostenible a largo plazo, capaz de integrarse a los
estándares internacionales; esto permite avanzar hacia el objetivo de ofrecer una
logística ágil y eficiente para la realización de negocios, lo cual redunda en una
disminución de tiempos y costos, aspectos cruciales en la competitividad
internacional de nuestros bienes y servicios30.
Uno de los puntos con mayor influencia en las ventajas competitivas que tienen las
zonas francas consiste en que los bienes introducidos en estos territorios obtienen
los incentivos tributarios en comercio exterior, aduaneros, cambiarios, financieros.
Las mercancías ingresadas al régimen franco se consideran fuera del territorio
aduanero nacional para efectos de los impuestos a las importaciones y a las
exportaciones.
30 Ibid.
52
3.2.1 Competitividad de las zonas francas desde el punto de vista del derecho
tributario. Con la expedición del decreto 1054 en 2019, se han implementado
cambios en lo que se refiere al régimen aplicado a los usuarios de zonas francas
en aspectos como beneficios, requisitos, manejo de la operación de las empresas
calificadas como tal, etc.
A pesar de que muchas de estas modificaciones pueden resultar desventajosas
para los usuarios, el régimen de zonas francas continúa siendo un muy buen
mecanismo para el desarrollo de negocios en el país con grandes ventajas
aduaneras y tributarias en comparación al régimen general de renta aplicable a las
compañías no catalogadas como usuarios de zonas francas.
3.2.1.1 Tarifa especial de impuesto sobre renta. Como lo hemos dicho
anteriormente, una de las ventajas aplicables a los usuarios de las Zonas francas,
es la tarifa de impuesto por pagar (Tarifa de impuesto sobre la renta establecida
por el gobierno nacional con la cual todo declarante de renta contribuye al Estado),
sobre los resultados económicos que estos tengan al final de cada periodo fiscal (El
periodo fiscal en Colombia, está comprendido entre el 1 de enero y el 31 de
diciembre de cada año), por lo que se hace necesario hacer una retrospección a
partir de la ley 1004 de 2005 (art. 5) hasta la reforma tributaria estructural
establecida en la ley 1819 de 2016 y de esta forma poder evidenciar los cambios
que ha tenido y cómo está en la actualidad.
53
El proyecto de ley que dio origen a la ley 1004 de 2005 en su exposición de
motivos31, señalaba que este proyecto dotaba al país de instrumentos de promoción
empresarial para cumplir con dos objetivos fundamentales como sigue: i) Competir
con la atracción de inversión extranjera con los demás países de la región que han
desarrollado zonas francas y ii) Desarrollar los compromisos internacionales
adquiridos por Colombia ante la Organización Mundial de Comercio (OMC).
De esta manera y para dar cumplimiento a los compromisos que Colombia adquirió
con la OMC, se establecieron varios beneficios, de los cuales, se puede decir, el
más importante, fue el establecimiento de una tarifa diferencial32, y especial de renta
(excepto para los usuarios comerciales) la cual era mucho menor a la establecida
como tarifa general para todas las personas jurídicas con domicilio en el Territorio
Aduanero Nacional (TAN), teniendo en cuenta que la tarifa de renta para estas
últimas, era en ese momento del 33%, de esta manera se influyó positivamente en
el beneficio a la competitividad de las zonas francas, ya que su modificación tuvo
un gran impacto para los inversionistas, en especial para los que ya estaban
instalados en las zonas francas.
Sin embargo, hasta el año 2016 el régimen franco permaneció sin modificaciones
para los inversionistas y fue con la ley 1819 de 2016 que se aumentó la tarifa de
31 Gaceta del Congreso de la República No. 636 del 19 de septiembre de 2016 32 Ley 1004 de 2005 art. 5 adicional al E.T. Nacional el artículo 240-1 establece para las zonas francas tarifa de
renta a partir del 1 de enero de 2007 del 15%
54
tributación para los usuarios de las zonas francas (excepto los comerciales que
siguieron con el mismo tratamiento), pasando del 15% al 20% como tarifa nominal
de impuesto sobre la renta33.
Sin embargo, este mismo artículo creó tres excepciones a esta nueva tarifa, como
siguen: i) Los usuarios comerciales que deben continuar con la tarifa general de
renta establecida en el artículo 240 del Estatuto Tributario (E.T), ii) La trifa especial
de renta del 15% para los usuarios industriales que tuvieran suscritos Contratos de
Estabilidad Jurídica (C.E.J.), y iii) Los usuarios industriales de las zonas francas
creadas en el municipio de Cúcuta entre enero de 2017 y diciembre de 2019, que
cuenten con más de 80 hectáreas y que garanticen que tendrán más de 40
empresas nacionales o extranjeras instaladas, se les seguirá aplicando la tarifa del
15%34.
En el siguiente cuadro resumen se observa la aplicación de las tarifas del impuesto
de renta y las respectivas sobretasas, para el periodo donde se aplicó, para los
usuarios de las zonas francas en Colombia:
33 (Art. 101 ley 1819 de 2016. Modifica el art. 240-1 del E.T. Estableciendo tarifa de renta para usuarios de
zonas francas del 20% 34 Juan Camilo Hoyos & Juan Guillermo López Palacio. El régimen de zonas francas en Colombia: Una
aproximación a los principales cambios del decreto 2147 de 2016 y el impacto de la reforma tributaria
estructural. Revista Instituto Colombiano de Derecho Tributario 76. Mayo de 2017
55
Fuente: Diseño propio
Como se observa en el cuadro anterior la tarifa de renta para los usuarios de las
zonas francas, puede variar entre el 15% y el 20% dependiendo de la calificación
de tipo de usuario que tenga, incluyendo un aspecto muy importante, que es la no
aplicación de la sobretasa al impuesto de renta establecida para los años 2017 y
2018, para las compañías que tuvieran una renta líquida mayor a $ 800 millones,
excepto los usuarios comerciales; lo que para una empresa ubicada en el TAN,
podría tener un impacto de 20 puntos demás en materia de impuesto sobre la renta.
También hay que tener en cuenta que el proyecto de la reforma tributaria estructural,
contemplaba establecer una tarifa de renta para usuarios industriales de bienes y
servicios equivalente a la tarifa general menos 10 puntos, lo cual, en caso de que
se hubiera aprobado, se hubiera irrespetado el principio de seguridad jurídica al
cambiar las políticas en las cuales los inversionistas habían depositado su
confianza.
34% 6% 4% N/A
2017 2018 2019 2017 2018 2019 2017 2018 2019 2017 2018 2019
Usuarios industriales X X X
Usuarios industriales con C.E.J X X X
Usuarios industriales de ZF de Cúcuta X X X
Usuarios Comerciales X X X
Personas jurídicas TAN X X X X X
Excepción: Tarifa
especial anterior
15%33%
APLICACIÓN DE LA TARIFA DE IMPUESTO DE RENTA USUARIOS ZONAS FRACAS
Tarifa general art.
240 E.T.
Sobretasa renta
líquida > 800
millones
Tarifa especial art.
240-1
20%
56
Con base en la modificación de la tarifa de impuesto sobre la renta de las zonas
francas en Colombia establecida por la ley 1819 de 2016, considero que se afectó
la competitividad de estas en comparación con las zonas francas de la región, es
especial con las de centro América las cuales establecen una tarifa de renta, por lo
general, equivalente al 0%; claro está, atados a compromisos de inversión
3.2.1.2 Eliminación de los aportes parafiscales y cree y nuevo sistema
de autoretencion de renta. Antes del año 2012, ningún usuario de las zonas
francas era responsables del CREE (Impuesto sobre la renta para la equidad CREE.
El CREE es un impuesto que busca sustituir las cotizaciones que las empresas y
algunas personas naturales realizan al SENA e ICBF. ... La realiza toda sociedad
declarante del impuesto sobre la renta y complementario), impuesto establecido por
la ley de reforma tributaria No. 1607 de 2012 como estaba establecido en el Par. 3
del art. 20 de dicha ley, el cual contemplaba:
“ARTÍCULO 20;…
PARÁGRAFO 3o. Las sociedades declaradas como zonas
francas al 31 de diciembre de 2012, o aquellas que hayan
radicado la respectiva solicitud ante el Comité Intersectorial de
Zonas Francas, y los usuarios que se hayan calificado o se
califiquen a futuro en estas, sujetos a la tarifa de impuesto sobre
la renta establecida en el artículo 240-1 del Estatuto Tributario,
continuarán con el pago de los aportes parafiscales y las
57
cotizaciones de que tratan los artículos 202 y 204 de la Ley 100
de 1993 y los pertinentes de la Ley 1122 de 2007, el artículo 7o
de la Ley 21 de 1982, los artículos 2o y 3o de la Ley 27 de 1974 y
el artículo 1o de la Ley 89 de 1988, y de acuerdo con los requisitos
y condiciones establecidos en las normas aplicables, y no serán
responsables del Impuesto sobre la Renta para la Equidad
(CREE). (Art. 20 ley 1607 de 2012).
Como una ventaja competitiva, podemos deducir que a pesar del aumento de la
tarifa de renta para las zonas francas en 5 puntos nominales, con la eliminación del
CREE, estas quedaron exentas del pago de los aportes parafiscales35, lo cual es
un beneficio, dado, el cual, anteriormente, no existía y que significa un alivio
administrativo del 9% del total de la nómina.
Vale la pena mencionar que el decreto 2201 de 2016 expedido por el Gobierno
nacional, con base en las facultades atribuidas por la ley 1819 de 2016, derogó el
Impuesto sobre la renta para la equidad (CREE), pero creó un nuevo sistema de
autorretención a título de impuesto sobre la renta36, la cual, las empresas ubicadas
en zona franca si deben aplicarla, contrario a lo que sucedía con el CREE, para
35 Los aportes parafiscales son una contribución obligatoria que algunas empresas y empleador deben realizar
al Sena, ICBF y cajas de compensación familiar, por cada empleado que tenga 36 Figura que reemplazó al Impuesto para la equidad CREE y que tiene el claro objetivo de contrarrestar la
afectación del recaudo por el beneficio que se le otorga a las personas jurídicas de no pagar aportes de salud y
aportes parafiscales Sena e ICBF. Mecanismo de recaudo anticipado del impuesto de renta y complementario
58
todas aquellas operaciones que superen los 27 UVT37 y 4 UVT para las operaciones
de servicios.
3.2.2 Impacto tributario del impuesto al valor agregado (Iva) en operaciones
de las Zonas Francas. Antes de comenzar a analizar el impacto que tiene el IVA
sobre las operaciones realizadas en las zonas francas, debemos tener en cuenta
algunos conceptos que nos ayudarán a entender dicho efecto.
3.2.2.1 Definiciones
3.2.2.1.1 Impuesto al valor agregado – IVA. Es una contribución tributaria
deducida a partir de los precios que los consumidores pagan por bienes y
servicios.
En otros términos, el IVA es un gravamen al consumo, bajo la modalidad de valor
agregado en cada una de las etapas del ciclo económico del bien38.
Se le llama Impuesto al valor agregado porque efectivamente sólo se paga impuesto
sobre el valor que se le agrega a un bien.
37 Unidad de Valor Tributario - Unidad de medida de valor, que tiene como objetivo representar los valores
tributarios que se encontraban anteriormente expresados en pesos 38 Rodrigo Uribe Lagarcha – Impuesto al valor agregado (IVA) en Zonas Francas
59
3.2.2.1.1.1 Generalidades. El IVA es un impuesto del orden nacional, quiere decir
que es de aplicabilidad en todo el territorio Colombiano que se encuentra regulado
por el art. 420 y SS del Estatuto tributario y por el Decreto Único Reglamentario
(DUR) 1625 DE 2016 y sus consecuentes modificaciones, es de carácter indirecto
teniendo en cuenta que el que paga el impuesto es el consumidor final del bien o
del servicio, sin embargo existe un intermediario como sujeto recaudador y quien es
encargado de transferir al Estado (DIAN) lo recaudado, y, teniendo en cuenta que
es impuesto real, ya que se cobra sobre bienes y servicios y es de causación
instantánea cuando uno de estos dos se adquiere.
3.2.2.2 Elementos que conforman la obligación tributaria del IVA. Al igual
que cualquier obligación tributaria, el IVA debe tener los elementos necesarios para
que se convierta en tal, estos son:
3.2.2.2.1 Hecho generador. El hecho generador consiste en la acción que
configura y da origen a la obligación tributaria, en este caso se presenta cuando:
a) La venta de bienes corporales muebles e inmuebles, con excepción de los
expresamente excluidos.
60
b) La venta o cesiones de derechos sobre activos intangibles, únicamente asociados
con la propiedad industrial.
c) La prestación de servicios en el territorio nacional, o desde el exterior, con
excepción de los expresamente excluidos.
d) La importación de bienes corporales que no hayan sido excluidos expresamente.
e) La circulación, venta u operación de juegos de suerte y azar, con excepción de
las loterías y de los juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet.
(Art. 420 Estatuto Tributario).
3.2.2.2.2 Sujeto Activo. Es la entidad o acreedor que exige el cumplimiento de
la obligación tributaria y que está autorizado y facultado por la ley para administrar
y percibir el impuesto, en este caso el Sujeto activo para el IVA es EL Estado y
realiza esta actividad a través de la DIAN.
3.2.2.2.3 Sujeto Pasivo. Es aquel sobre el cual recae la obligación tributaria y
debe pagar el tributo o quien realiza el hecho generador de un impuesto.
El sujeto pasivo es el deudor de la obligación tributaria. Vale aclarar que el sujeto
pasivo en el impuesto al valor agregado presenta una particularidad especial; por
61
un lado, existe un sujeto que asume la carga económica del impuesto y otro que
asume la responsabilidad del mismo frente al Estado.
La doctrina ha denominado al primero como sujeto pasivo económico y el segundo,
sujeto pasivo jurídico; éste último, como se expuso anteriormente, es el responsable
del impuesto; por lo tanto, es quien se encuentra obligado frente al Estado por el
pago del mismo.
De acuerdo a lo expuesto por la DIAN en el concepto unificado del IVA de 2001:
Sujeto Pasivo Económico: Es la persona que adquiere bienes y/o servicios
gravados, quien soporta o asume el impuesto. El sujeto pasivo económico no es
parte de la obligación tributaria sustancial, pero desde el punto de vista económico
y de política fiscal es la persona a quien se traslada el impuesto y es en últimas
quien lo asume.
Sujeto Pasivo de Derecho: Es el responsable del recaudo del impuesto, actúa como
recaudador y debe cumplir las obligaciones que le impone el Estado. (Ej. Presentar
la declaración y pagar el impuesto), so pena de incurrir en sanciones de tipo
administrativo (Sanción por extemporaneidad, sanción moratoria, etc.) y de tipo
penal39.
39 Op. Cit., Rodrigo Uribe Lagarcha .
62
En la actualidad la ley 1943 de 2018, introdujo cambios en lo referente al sujeto
jurídico del IVA, teniendo en cuenta que anteriormente estos se clasificaban como
responsables del régimen común o responsables del régimen simplificado, ahora se
catalogan como Responsables o no Responsables del IVA, dependiendo del tipo de
actividad que desarrollen, ya sean gravadas con IVA o no.
3.2.2.2.4 Base Gravable. La base gravable es el valor sobre el cual se liquida
la tarifa del Impuesto sobre las Ventas – IVA, para calcular el mismo.
El Artículo 447 del Estatuto Tributario menciona:
“En la venta y prestación de servicios, la base gravable será el
valor total de la operación, sea que ésta se realice de contado o a
crédito, incluyendo entre otros los gastos directos de financiación
ordinaria, extraordinaria, o moratoria, accesorios, acarreos,
instalaciones, seguros, comisiones, garantías y demás
erogaciones complementarias, aunque se facturen o convengan
por separado y aunque, considerados independientemente, no se
encuentren sometidos a imposición.
63
3.2.2.2.5 Tarifa. Las tarifas corresponden a los porcentajes aplicables a la base
gravable para determinar el impuesto sobre las ventas. Se pueden obtener tres
tipos: general, diferencial y especial. En Colombia, la tarifa general del IVA es del
19%. Aunque existen varias tarifas diferenciales, que son menores y mayores a ese
19%.
3.2.3 Clasificación de los bienes y servicios generadores de IVA. El IVA debe
aplicarse a todas las operaciones de venta de bienes muebles e inmuebles;
prestación de servicios, ya sea en el territorio nacional o desde el exterior, de igual
forma a las importaciones de bienes corporales muebles y los intangibles adquiridos
o licenciados desde el exterior; salvo las excepciones señaladas taxativamente en
la ley, siempre que se configure el hecho generador del impuesto.
Teniendo en cuenta que hay operaciones que generan el impuesto, unas que están
excluidas por la ley y otras que no lo generan, de acuerdo con el Estatuto Tributario
Nacional, se pueden detraer tres clases de bienes y servicios en relación con la
generación del IVA a saber: i) Bienes y servicios gravados; ii) Bienes y servicios
excluidos, y, iii) Bienes y servicios exentos.
64
3.2.3.1 Bienes y servicios gravados. Son aquellos que en su venta o
prestación generan el impuesto, esto da lugar a la aplicación de la tarifa general o
diferencial de acuerdo al bien vendido o servicio prestado, lo que arroja el valor del
impuesto.
3.2.3.2 Bienes y servicios excluidos. Son aquellos bienes o servicios que
por expresa disposición de la ley no causan el impuesto a las ventas. (Art. 476 E.T.)
3.2.3.3 Bienes y servicios exentos. Son aquellos bienes o servicios de los
que su venta o prestación generan el impuesto sobre las ventas a una tarifa del
0%40.
Ahora bien, los prestadores de servicios exentos, al igual que los productores de
bienes exentos, por la prestación de dichos servicios, reciben un tratamiento
especial en materia IVA toda vez que otorgan derecho a la devolución del IVA
pagado en la adquisición de bienes o servicios necesarios para cumplir la actividad
contratada41
40 Art. 477 E.T. 41 Op. Cit., Juan Camilo Hoyos & Juan Guillermo López Palacio.
65
3.2.4 IVA en Zonas Francas. La ley 1819 de 2016 en su artículo 189, modificó el
art. 481 del E.T. el cual establece la regulación sobre los bienes exentos del
impuesto a las ventas con derecho a solicitud de devolución bimestral. En esta
modificación se incluye taxativamente el carácter de exento del IVA de las materias
primas, partes, insumos y bienes terminados desde el TAN a usuarios industriales
de bienes y servicios de zona franca, así como la venta de estos mismos entre
usuarios aduaneros mencionados, siempre y cuando estos bienes sean necesarios
para el desarrollo del objeto social de dichos usuarios.
Con esta norma se conserva el tratamiento especial para la adquisición de bienes
por parte de los usuarios industriales de las zonas francas, con el fin de impedir que
un mayor costo de las materias primas provenientes tanto del TAN como del
exterior, derivado del Impuesto a las Ventas se vea reflejado en mayores precios en
los productos manufacturados en las zonas francas42.
La DIAN ha considerado que los bienes sacados de las zonas francas al TAN, para
terminar su producción y luego son reintroducidos a la zona franca, son
considerados una exportación, por lo tanto están exentos de IVA.
La ley 1607 de 2012 estableció un tratamiento diferencial en relación con la base
gravable del impuesto a las ventas, en lo referente a las zonas francas que habían
42 Carolina Acosta Ramos – Impacto de la ley 1819 de 2016 en los regímenes de zonas francas
66
sido declaradas antes del 31 de diciembre de 2012, mientras que aquellas que
fueron declaradas a partir del 2013 debían liquidar el IVA incluyendo dentro de la
base gravable el valor de los costos de producción, de manera que las zonas
francas declaradas antes de 2013, no debían incluir el IVA en la base gravable.
En 2018, el Gobierno Nacional expide la ley 1943, o también llamada Ley de
financiamiento, incluyendo en esta, la modificación al parágrafo del art. 459 del E.T.,
que establece las reglas para el tratamiento tributario de la base gravable en la
importación de productos terminados, producidos en zonas francas con
componentes nacionales exportados, dicha modificación consiste en el hecho, en
que sin importar la fecha de la declaratoria de la zona franca (incluyendo aquellas
declaradas o en proceso de declaratoria antes del 31 de diciembre de 2012 y los
usuarios declarados o que se califiquen en el futuro en estas), al ser considerada la
salida de mercancía de una zona franca con destino al resto del territorio aduanero
nacional (TAN) como una importación de bienes, la base gravable para liquidar el
IVA corresponderá a:
El valor en aduana: precio realmente pagado o por pagar por la mercancía objeto
de importación y sobre la cual se debe deducir: (i) el valor agregado nacional (v.gr.
mano de obra, bienes comprados en Colombia, servicios en Colombia, etc) y/o (ii)
el valor de los bienes nacionalizados que se hayan incorporado a la zona franca.
67
El valor cancelado por gravamen arancelario: tarifa cancelada por concepto de
arancel, según la subpartida de cada producto objeto de importación.
El valor de los costos de producción, sin descontar el valor del componente nacional
exportado a la zona franca: costo de producción del bien en Colombia (Servicios,
mano de obra, etc) más el valor del componente nacional al momento de su
introducción a la zona franca43.
Lo anterior quiere decir, que desde el 1 de enero de 2019, los usuarios de zonas
francas declaradas antes del 31 de diciembre de 2012, tendrán un mayor impuesto
por liquidar debido al incremento en la base gravable del IVA en la importación de
bienes. Así, el IVA se causará al momento de la importación (salida de la mercancía
de la zona franca con destino al TAN) y deberá, o bien ser liquidado por quien actúe
como importador en la correspondiente declaración de importación (cuando se trata
de bienes con componente nacional y extranjero) o bien con la factura de venta que
realice el usuario de la zona franca (cuando se trate de bienes fabricados con
materiales 100% nacionales o nacionalizados)44. La anterior modificación
encarecerá el producto final ya que en el mismo momento de la venta al Territorio
Nacional (TAN) a la zona franca no existirá un IVA generado y los usuarios que
fabriquen sus productos con bienes 100% nacionales o nacionalizados no tendrán
43 www.asuntoslegales.com.co – 9 de febrero de 2019 44 Ibid.
68
un IVA descontable para restarlo del IVA generado, rompiendo con la cadena de
valor agregado.
Esta norma se hace necesaria al momento de identificar el alcance de los
componentes nacionales exportados para la fabricación de productos en el exterior
o en zona franca de tal forma que se integren las disposiciones tributarias con el
régimen franco.
3.2.4.1 Beneficios tributarios en zonas francas en materia de IVA. A raíz
de las últimas modificaciones realizadas por la ley 1943 de 2018 al art. 459 del
Estatuto Tributario Nacional, la expedición del decreto 1165, resolución
reglamentaria 46 así como el decreto 1370 y la resolución 59 de 2019, se han
generado múltiples interpretaciones sobre el tratamiento del IVA que se causa por
las diferentes operaciones desarrolladas, desde y hacia las zonas francas.
Es por esto que considero necesario tener un conocimiento general sobre los
efectos que tienen cada una de las operaciones desarrolladas por las zonas francas
en materia de IVA:
69
3.2.4.1.1 Operaciones desde el extranjero, hacia las zonas francas para
usuarios industriales de bienes y servicios. La regla general para las
importaciones de bienes corporales de acuerdo con el art. 420 lit. d, del E.T
nacional, corresponden a uno de los hechos generadores del IVA, excepto si son
productos que se encuentran taxativamente declarados como excluidos, sin
embargo la introducción de bienes a zonas francas no se considera una importación,
por lo que no se considera un hecho generador del impuesto, esto tal como lo
establece el art. 394 del Estatuto aduanero:
“La introducción a zona franca permanente de bienes procedentes
de otros países por parte de los usuarios no se considerará una
importación, y solo requerirá que los bienes aparezcan en el
documento de transporte consignados a un usuario de la zona, o
que el documento de transporte se endose a favor de uno de
ellos.”
En síntesis, el usuario industrial de zona franca no debe pagar IVA cuando introduce
bienes corporales a zona franca, teniendo en cuenta que esta operación no es
considerada una importación y por lo tanto no se realiza un hecho generador del
IVA45
45 URIBE LAGARCHA, Rodrigo Impuesto al valor agregado (IVA) en zonas francas (2018)
70
3.2.4.1.2 Operaciones desde la zona franca con destino al extranjero. El
decreto 2147 de 2016 en su art. 108, establece que: “Se considera exportación la
venta y salida a otros países de los bienes producidos, transformados, elaborados
o almacenados por los usuarios industriales y comerciales (…) Para estas
operaciones se requerirá el diligenciamiento y autorización del formulario de
movimiento de mercancías y el correspondiente certificado de integración. En caso
de exportación definitiva, el formulario de movimiento de mercancía se considerará
para todos los efectos como la declaración de exportación”
Por lo anterior, las salidas de bienes y servicios desde una zona franca, se considera
una exportación por lo que se debe aplicar el art. 481 LIT. a, del E.T. “Para efectos
del impuesto sobre las ventas, únicamente conservarán la calidad de bienes y
servicios exentos con derecho a devolución bimestral: a) los bienes corporales que
se exporten.
71
3.2.4.1.3 Operaciones desde el territorio aduanero nacional (TAN) hacia las
zonas francas. Como lo hemos mencionado anteriormente, de acuerdo con el art.
420 del E.T. la venta de bienes corporales muebles e inmuebles, con excepción de
los calificados como excluidos, generan IVA. Sin embargo, el art. 481 del E.T. Lit.
e, contempla que “Las materias primas, partes, insumos y bienes terminados que
se vendan desde el territorio aduanero nacional a usuarios industriales de bienes o
de servicios de Zona Franca o entre estos siempre que los mismos sean necesarios
para el desarrollo del objeto social de dichos usuarios” corresponden a bienes
exentos, por lo que podemos contemplar 2 tipos de operaciones por la compra de
estos bienes, las cuales podemos dividir en:
3.2.4.1.3.1 Compra de bienes o materias primas o productos terminados a
una empresa ubicada en el TAN por parte de un usuario industrial para el
desarrollo de su actividad económica. De acuerdo a lo estipulado en el art. 481
del E.T, estas compras se encuentran exentas del impuesto, es decir con tarifa cero
(0%) lo cual se puede catalogar como una ventaja competitiva, ya que tanto el
proveedor como el usuario, no deben liquidar ni pagar IVA sobre dicha compra, claro
está dependiendo si el primero es productor o comercializador de los productos
vendidos.
72
3.2.4.1.3.2 Compra de bienes o materias primas o productos terminados a
una empresa ubicada en el TAN por parte de un usuario industrial pero que no
son necesarias para el desarrollo de su actividad económica. Cuando un
proveedor ubicado en el TAN suministre bienes y servicios a un usuario industrial
ubicado en zona franca, pero que los tales no sean necesarios para el desarrollo de
su objeto social, tal actividad comercial se convertirá en un hecho generador del
impuesto, por lo tanto dicha venta estará gravada con el 19%.
3.2.4.1.4 Operaciones desde zona franca hacia el resto del territorio
aduanero nacional (TAN). De acuerdo con el art. 111 del decreto 2147 de 2016, la
introducción de bienes desde zona franca al resto del TAN, deberá someterse a los
regímenes y formalidades aduaneras contempladas en la legislación aduanera.
Con base en lo anterior, cualquier operación de venta de bienes o servicios a través
de un usuario aduanero industrial a una empresa ubicada en el resto del TAN, es
considerada una importación por lo que el importador será responsable por el
impuesto y en todo caso, el usuario aduanero expedirá su factura de venta sin IVA.
Ahora bien, es menester resaltar que para la liquidación del IVA el importador debe
tomar como base gravable únicamente el valor del material extranjero del cual se
compone el producto terminado; las materias primas provenientes del exterior que
cuenten con certificado de origen se consideran nacionales para efectos de liquidar
el IVA, por lo tanto no se tienen en cuenta en para calcular el impuesto.
73
Lo anterior, representa una ventaja comercial para el Usuario Industrial frente a
otros proveedores de los mismos bienes, ya que mientras la base gravable para
calcular el IVA por la compra y/o venta entre dos empresas ubicadas en territorio
aduanero nacional es el valor total de la operación, la base gravable para liquidar el
IVA por la importación del producto terminado a una empresa ubicada en el TAN
será cero en la medida en que todos los materiales que compongan el producto
terminado sean nacionales a efectos de liquidar el impuesto46.
3.2.4.2 El IVA en la prestación de servicios Así como la venta de bienes, la
prestación de servicios en el territorio nacional o desde el exterior, cuando el
beneficiario es un contribuyente Colombiano, es un hecho generador del impuesto.
3.2.4.2.1 Prestación de servicios por parte de un usuario industrial de zona
franca. Toda actividad de prestación de servicios realizada por un usuario industrial
de zona franca, ya sea a otro usuario industrial o comercial o a una persona ubicada
en el TAN, estará gravada con una tarifa de IVA del 19%, lo cual obliga al prestador
del servicio como responsable del IVA, adquiriendo el derecho a descuento del IVA
pagado en la adquisición de bienes o servicio que fueron necesarios para prestar la
respectiva actividad.
46 Op. Cit., Rodrigo Uribe Lagarcha
74
Por otro lado, cuando el Usuario Industrial de Zona Franca presta el servicio a una
empresa ubicada en el resto del mundo, dicha actividad se considera exenta, motivo
por el cual, el usuario de zona franca deberá facturar el servicio prestado a tarifa del
0%; consecuentemente adquiere el derecho a devolución del IVA pagado en la
adquisición de bienes y/o servicios necesarios para exportar servicio.
3.2.4.2.2 Que sucede cuando el usuario beneficiario del servicio es un
usuario industrial de bienes y servicios. Cuando se presenta esta clase de
operaciones, pueden existir 2 situaciones: a) Cuando el usuario de zona franca
recibe un servicio prestado desde el exterior se convertirá en responsable del
impuesto y por lo tanto debe practicar una autoretención de IVA o b) cuando el
servicio es prestado por una empresa ubicada en el TAN estará gravado con la tarifa
del 19% y será asumido por el usuario de zona franca como un mayor costo de la
transacción.
75
3.2.5 Efecto del impuesto de industria y comercio (ICA) en las zonas francas.
De acuerdo con la ley 14 de 1983, el Impuesto de Industria y Comercio (ICA), es
aquel tributo que recae en cuanto a materia imponible, sobre las actividades
comerciales, industriales y de servicio, que ejerzan o se realicen en las respectivas
jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales,
jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente
u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin
ellos47.
La Ley 1004 delimitó el concepto de “zona franca”, señalando que se trata de un
área geográfica dentro del territorio nacional donde se desarrollan actividades
industriales de bienes y de servicios, o actividades comerciales, sujetas a una
regulación especial en donde esa regulación aplica a las mercancías ingresadas a
estas zonas las cuales se consideran como procedentes fuera del Territorio
Aduanero Nacional (TAN) para efecto de las importaciones y a las exportaciones,
es decir, limita la aplicación de esos beneficios solo a los impuestos del orden
nacional.
La base jurídica para considerar que los ingresos obtenidos dentro del TAN, por
bienes o servicios entregados a las zonas francas no son exportaciones, se sustenta
en el hecho que tanto la Ley 1004 de 2005 como el Decreto 383 de 2007, en sus
47 Artículo 32 ley 14 de 1983
76
artículos 392-4 y 396 establecen el tratamiento a la zona franca como un territorio
extraterritorial para efectos de impuestos aduaneros y tributarios nacionales, pero
de ninguna manera extensivo a otros tributos territoriales, más aún cuando estos
últimos gozan de una protección constitucional establecida en el artículo 294 de la
Carta de 199148.
Sin embargo y teniendo en cuenta que cada Municipio o Distrito es autónomo para
establecer sus tributos, la competitividad de las zonas francas en cuanto a la
aplicación del ICA, podría verse favorecida si el Concejo de cada municipio, basado
en el artículo 38 de la ley 14 de 1983, otorga la exención de este tributo a los
usuarios de zonas francas por un periodo hasta de 10 años.
Continuarán excluidas según lo establecido en el artículo 33 de la Ley 14 de 1983,
las exportaciones, tanto de bienes como de servicios, desde zona franca hacia fuera
del TAN. En otras palabras, tendría igual beneficio en industria y comercio, que una
exportación realizada por cualquier empresa desde el TAN. (Vasquez Tristancho
Gabriel)49
48 www.ceta.org.co / Impuesto de Industria y comercio en las zonas francas 49 Impuesto de Industria y Comercio en las zonas francas
77
CONCLUSIONES
A manera de conclusión, podemos resumir los diferentes aspectos tributarios que
benefician la competitividad de las operaciones industriales, comerciales y de
servicios; desarrolladas por un usuario de zona franca, ya sea al TAN, al exterior de
TAN y entre los usuarios de la zona franca
Tarifa del impuesto de renta y complementarios de 20%, para usuarios industriales
y operadores de zonas francas; a diferencia de la tarifa general de 32% aplicable
para personas jurídicas y usuarios comerciales
Exención del impuesto sobre las ventas, con derecho a devolución bimestral, para
las materias primas, partes, insumos y bienes terminados que se vendan desde el
territorio aduanero nacional (TAN) a usuarios industriales de bienes o de servicios
de zona franca o entre estos, siempre que los mismos sean necesarios para el
desarrollo del objeto social de dichos usuarios
No se causan y por tanto no hay lugar al pago de derechos e impuestos a la
importación (Arancel e IVA), por el ingreso de mercancías desde el exterior a zonas
francas.
78
A efectos de los derechos de aduana en la importación de mercancías desde zona
franca al TAN, mantienen el carácter de originarias las mercancías de países con
los que Colombia tenga acuerdos comerciales vigentes, que hayan sido
incorporadas en el producto terminado
Los usuarios industriales y comerciales podrán mantener en sus instalaciones las
mercancías necesarias para el desarrollo de sus actividades, en forma indefinida.
Posibilidad de realizar pruebas técnicas o parte del proceso industrial de bienes o
servicios fuera de la zona franca, hasta por un término de nueve meses.
Adicionalmente, se permite la salida temporal de bienes por un término máximo de
seis meses, para su reparación, revisión, mantenimiento, análisis o procesos de
certificación
Para usuarios calificados con posterioridad a la fecha de entrada en vigor del Título
II del Decreto 2147 de 2018 (8 de marzo de 2018), el procesamiento parcial antes
mencionado no podrá ser superior al 40% del costo de producción total de los bienes
o servicios en el año fiscal
Se considera exportación definitiva, con derecho a los beneficios tributarios
establecidos en la normativa aplicable, la introducción a zona franca desde el TAN,
de materias primas, partes, insumos y bienes terminados nacionales o en libre
circulación, necesarios para el desarrollo del objeto social del usuario industrial. De
79
la misma forma, se considera exportación la venta y salida a otros países de los
bienes producidos, transformados o almacenados por los usuarios industriales y
comerciales.
Los usuarios industriales podrán contar con oficinas de los órganos de gobierno o
administración fuera del área declarada como zona franca.
Aun cuando cada municipio o distrito en Colombia es autónomo para la creación de
tributos que apliquen en su jurisdicción, se hace necesario que aquellos municipios
y distritos en los cuales las zonas francas tienen influencia significativa, evalúen la
posibilidad de hacer extensivos los beneficios de ley en lo que se refiere a la
aplicación del ICA sobre las actividades comerciales, industriales o de servicios
Estos y otros beneficios contemplados en la normativa vigente, hacen del Régimen
de Zonas Francas un atractivo vehículo a contemplar por parte de las empresas,
especialmente las nuevas, para el desarrollo de su negocio; teniendo en cuenta
igualmente, los compromisos en materia de inversión y generación de empleo que
deben ser asumidos por los usuarios calificados, con base en el valor total de sus
activos fijos reales productivos50.
50 RAMIREZ DIANA Asuntoslegales.com.co – Zonas francas, principales beneficio.
80
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