ANALISI DELLE POLITICHE PUBBLICHE

Contatti docente: deluca.marino@gmail.com – delucam@unica.it

Testo di riferimento: Howlett e Ramesh, Come studiare le politiche pubbliche, 2003, Il Mulino, Bologna

Strumenti di policy

• Strumenti di policy

- Mezzi e meccanismi effettivi a disposizione dello stato per realizzare

le politiche

- Es. Peggiora la qualità dell’acqua?

Un governo decide se agire o meno: 1) campagna di sensibilizzazione

contro l’uso di sostanza inquinanti; 2) regolazione che proibisca le

attività inquinanti; 3) elargizione di sovvenzioni alle imprese per

tecniche più sicure (cfr.)

• Classificazione

Tentativi di classificazione (Kirshen ‘60): 64 strumenti; Cushman,

Lowi, Dahl e Lindblom criteri classificatori in base a categorie generali;

Salamon aggiunge strumenti di spesa o non-spesa.

Strumenti di policy

• Hood 1986

- Policy tools divisi in 4 categorie delle risorse di governo

(governing):

a) Nodality: uso delle informazioni in proprio possesso

b) Authority: attraverso poteri conferiti dalla legge

c) Treasure: attraverso denaro pubblico

d) Organization: attraverso organizzazioni formali disponibili

• McDonnel e Elmore 1987

- Classificazione basata sul fine auspicato (mandates, inducement,

capacity-building, system changing)

• Schneider e Ingram 1990

- Incentives, capacity-building, symbolic and hortatory e learning

Strumenti di policy

• Doern e Phidd 1992

- Strumenti di policy catalogati in base allo strumento della legittima

coercizione

- Es. Autoregolazione: livello più basso di coercizione; proprietà

pubblica: livello più alto.

• Criterio dell’erogazione

- La soluzione: livello di presenza dello stato nella fornitura di beni e

servizi

- Asse volontarietà-obbligatorietà

I primi sono quelli che si attuano senza l’intervento dello stato, mente

gli obbligatori non lasciano spazio all’individuo=10 strumenti

Strumenti di policy

Strumenti

coercitivi

Ruolo dello

stato alto

1. Erogazione diretta

2. Impresa a controllo pubblico

3. Regolazione

Strumenti

misti

4. Tasse e tariffe

5. Aste per i diritti di proprietà

6. Sussidi

7. Informazioni ed esortazioni

Strumenti

volontari

Ruolo dello

stato basso

8. Mercati

9. Volontariato

10. Famiglia e comunità

Strumenti di policy

• Quale strumento?

- Nel policy making il governo deve scegliere lo strumento o la

combinazione di strumenti più appropriati per l’obiettivo da

raggiungere.

- Per Salamon e Lund alcuni strumenti sono più efficaci di altri in base

alla situazione

- Come avere l’appoggio della popolazione e dei policy subsystem

coinvolti? A volte si scelgono strumenti quali la distribuzione dei

sussidi o la creazione di imprese pubbliche.

- Le norme culturali del paese influenzano la scelta degli strumenti.

Strumenti volontari

• Strumenti volontari

- Coinvolgimento minimo o nullo del governo

- Compito auspicato svolto su base volontaria (cfr.)

• Quando?

- Il governo decide di non agire (non-decisione) su un determinato

problema pubblico perché ritiene che possa essere gestito meglio dal

mercato, dalla famiglia e da organizzazioni di volontariato.

Strumenti volontari – famiglia & comunità

• Famiglia & comunità

- Parenti, amici e vicini di casa provvedono a diversi beni e servizi ed il cui ruolo può essere sfruttato dal governo per obiettivi di policy

a) Azione indiretta: il governo può tagliare i fondi stanziati ai servizi pubblici e spingere la famiglia e la comunità a coprire il vuoto lasciato

b) Azione diretta: favorendo il coinvolgimento della famiglia e della comunità

Es. cura (80%), sostegno economico, ecc.

• Vantaggi

- Il governo non deve affrontare nessun costo (salvo distribuzione fondi e investimenti)

• Svantaggi

- Poco adatti ad affrontare complessi problemi economici (conviene erogare il servizio a livello centrale piuttosto che decentralizzare)

- Strumento iniquo: persone sole

- Figure attive: donne (aumento nel mondo del lavoro)

Strumenti volontari – volontariato

• Organizzazioni di volontariato

- Attività libere sia dalla coercizione dello stato sia dai vincoli economici della redditività e dalla distribuzione dei profitti

- Esempi: enti di beneficenza che provvedono a servizi sanitari, all’istruzione a distribuire cibo ai poveri, rifugio a donne maltrattate ai minori abbandonati. Ripulire spiagge, fiumi, ecc.

• Organizzazioni benefiche senza scopo di lucro

- Molto diffuse negli USA

• Vantaggi

- Mezzo di erogazione efficiente. Flessibili e veloci nell’organizzarsi (es. gli angeli del fango). Fondamentali nella gestione delle emergenze.

- Strumento equo (soccorrere chi ha bisogno)

- Promozione di sentimenti di solidarietà, ecc.

• Svantaggi

- Sforzi non applicabili a problemi economici e sociali

- Dipendenza e burocratizzazione in caso di finanziamenti dello stato

Strumenti volontari – mercato

• Il Mercato

- La volontaria interazione tra consumatori (che cercano di massimizzare la loro soddisfazione/utilità) e produttori (cercano di vendere ottenendo il maggior profitto possibile)

• Vantaggi

- Costituisce lo strumento più adeguato (mezzo efficace ed efficiente) per erogare la maggior parte dei beni privati.

- In presenza di concorrenza=prezzo più basso

• Svantaggi

- Non può essere usato per offrire beni pubblici (difesa, polizia, illuminazione, ecc.)

- Difficoltà a fornire anche i tool goods e beni collettivi (fallimento del mercato)

- Strumento iniquo: solo chi può pagare

- Non viene mai usato come strumento vero e proprio di policy (in aggiunta di casi quali: tutela dei consumatori, degli investitori e dei lavoratori; sussidi)

Strumenti coercitivi

• Strumenti coercitivi o direttivi

- Vincolano o indirizzano l’azione degli individui o delle aziende

interessate (resta un margine di discrezionalità minimo)

- Es. ordinare ai cittadini di intraprendere determinate attività, creare

imprese a proprietà pubblica, erogare direttamente beni e servizi

tramite l’apparato burocratico.

- Sono 3:

- La regolazione

- Impresa e controllo pubblico

- Erogazione diretta

Strumenti coercitivi – la regolazione

• La regolazione

- «un processo o attività con cui un governo richiede o prescrive una

certa azione o un certo comportamento all’individuo e alle istituzioni,

soprattutto private ma a volte anche pubbliche, attraverso agenzie di

regolazione finalizzate allo scopo» (Reagan1987)

- È un comando da parte del governo a cui i soggetti interessati devono

adeguarsi (altrimenti sanzione)

- Sono leggi (garantite da pubblica sicurezza e sistema giudiziario)

oppure maggiormente provvedimenti amministrativi

- Regolamenti, standard, permessi, proibizioni e ordinanze

- Possono stabilire i prezzi e la qualità di determinati servizi e beni.

Strumenti coercitivi – la regolazione

• Regolazione economica

- Controlla i prezzi e il volume delle produzioni, i profitti derivati da

investimenti o dall’appartenenza o meno di un’impresa ad un

determinato settore industriale

- Serve per correggere gli squilibri del mercato

• Regolazione sociale

- Controlli in materia di salute, sicurezza e prassi sociale

(discriminazione sul lavoro)

- Es. regolamenti che riguardano la sicurezza dei prodotto per il

consumatore, la sicurezza sul lavoro, i rischi idrogeologici,

inquinamento acustico o atmosferico, discriminazione razziale e o

sessuale ecc.

- Es. ambiente (ibrido tra economica e sociale)

Strumenti coercitivi – la regolazione

• Vantaggi

- Servono meno informazioni rispetto agli altri strumenti (il governo non deve conoscere le preferenze dei soggetti in anticipo: es. stabilire un livello di inquinamento consentito)

- Attività indesiderata: proibizione (invece che scoraggiare chi produce)

- Più efficiente in termini amministrativi

- Migliore pianificazione degli impegni comuni

- Più adatto ai momenti di crisi

- Meno costosa rispetto a sussidi e incentivi fiscali

- Più attraente dal punto di vista politico perché immediata

• Svantaggi

- Distorce le attività del settore privato o del volontariato (es. regolazione in materia di prezzi)

- Può inibire l’innovazione tecnologia delle imprese (garantisce sicurezza e disincentiva ricerca&sviluppo)

- È rigida e non tiene conto delle circostanze individuali

- In termini amministrativi è difficile avviare una regolazione per ogni problema evidenziato

- Costo elevato se bisogna raccogliere informazioni, eseguire indagini, ecc

Strumenti coercitivi – imprese a controllo pubblico

• Imprese a controllo pubblico

- Più invasive della regolazione (perché lo stato è proprietario)

• Determinare il grado di partecipazione

1) Proprietà: tra 100% e 51% (Imprese a partecipazione mista:

proprietà condivisa)

2) Controllo: le imprese devono essere controllate realmente dal

governo

3) Produzione: beni e servizi destinati alla vendita (+/- =costi)

Strumenti coercitivi – imprese a controllo pubblico

• Vantaggi

- Efficiente strumento di policy (quando un bene non può essere

prodotto dal privato perché investimenti iniziali troppo alti)

- Meno informazione rispetto a strumenti volontari o di regolazione

- In caso di eccessivo ricorso alla regolazione si può usare l’impresa

pubblica

- Produrre ricavi utili per finanziare la spesa pubblica

• Svantaggi

- È difficile controllare i manager, e gli azionisti (dispersi e lontani)

non riescono ad esercitare un vero controllo

- Inefficienti perché non soggette al rischio di fallimento

- Trasferimento dei costi della propria inefficienza sui consumatori

(perché monopolista)

Strumenti coercitivi – l’erogazione diretta

• L’erogazione diretta

- Il più utilizzato: il governo esegue direttamente le attività in

questione erogando beni e servizi attraverso gli impiegati della

pubblica amministrazione remunerati con denaro pubblico

- Es. difesa nazionale, relazioni diplomatiche, servizi di pubblica

sicurezza e vigili del fuoco, previdenza sociale e istruzione, gestione

del suolo pubblico, viabilità, manutenzione parchi, censimento, ecc.

• Vantaggi

- L’erogazione è di facile applicazione (richiede poche informazioni

come gli altri strumenti coercitivi)

- Risorse, capacità, informazioni delle agenzie preposte

- Si evitano discussioni, contrattazioni, ecc.

- Internalizzazione= riduzione costi

Strumenti coercitivi – l’erogazione diretta

• Svantaggi

- Lo stato non può fare praticamente tutto ciò che deve fare il privato

- Rigidità di programmi

- Ingerenze politiche (carrozzoni)

- Senza concorrenza non si preoccupano dei costi

- Conflitti interni al governo o alle agenzie possono avere conseguenze

sul rendimento

Strumenti misti – informazione ed esortazione

• Strumenti misti

- Permettono al governo di influire a vario livello nelle decisioni degli attori non statali, pur lasciando la decisione finale agli attori privati: minimo coinvolgimento (informazioni) al massimo coinvolgimento (tasse e tariffe).

• Informazione

- Strumento passivo per tentare di far cambiare il comportamento di individui e imprese

- Es. informazioni sul turismo, sulle statistiche economiche,

- Esortazione (o persuasione)

- Implica il tentativo di modificare le preferenze e le azioni dei soggetti invece informarli semplicemente di una situazione

- Es. campagna salute, spreco acqua o energia, uso mezzi pubblici, effetti del fumo (ebola)

Strumenti misti – informazione ed esortazione

• Vantaggi

- Un buon punto di inizio per un governo che voglia affrontare

problemi privi di soluzioni definitive

- È di facile attuazione

- Abbandonata se si trova uno strumento più efficace

- Poco costosa e intervento minimo dell’apparato burocratico

- Coerente con le norme della democrazia liberale (discussione,

persuasione, ecc.)

• Svantaggi

- Strumento troppo debole per avere risultati immediati

- «in assenza di incentivi negativi o positivi, molti degli sforzi fatti per

attuare la persuasione hanno o una bassa probabilità di successo o

una vita relativamente breve»

Strumenti misti – sussidi

• Sussidi

- Qualsiasi forma di trasferimento di denaro dal governo o da altri individui, imprese, organizzazioni che agiscono per conto del governo a singoli individui, imprese e organizzazioni.

- Obiettivo: compensare dal punto di vista finanziario il compimento di un’attività desiderabile, agendo quindi sulla valutazione costi/benefici delle alternative possibili per gli attori sociali (la scelta finale di utilizzazione spetta sempre a individui e imprese)

• Esempi

- Finanziamento (grant): «spese a supporto di qualcosa di meritevole in sé, quasi come conferma di riconoscimento, ricompensa o incoraggiamento ma non strettamente proporzionale ai costi necessari per il raggiungimento di quel fine».

- In genere offerti ai produttori per aumentare la quantità di beni o servizi prodotti rispetto a quella prevista.

- Fondi del gettito fiscale (è necessaria l’approvazione legislativa)

- Altri esempi: fondi pubblici destinati all’università, alla scuola e ai trasporti pubblici

Strumenti misti – sussidi

- Agevolazione fiscale: che comprende la «remissione di alcune tasse, quali detrazioni, deduzioni, crediti, esenzioni o aliquote preferenziali, in riferimento a qualche atto»

- Si configurano come tasse a cui il governo rinuncia (piuttosto che spese dirette)

- Mancati introiti

- Voucher: un buono con un certo valore in denaro dato dal governo ai consumatori di un particolare bene o servizio

- Il voucher passa dal consumatore al fornitore che poi riscuote dal governo

- Come i grants servono per aumentare il consumo di beni e servizi

- I prestiti (loans) concessi dallo stato con un interesse minore rispetto al tasso di mercato (il sussidio è nella differenza tra l’interesse applicato e il tasso di mercato)

Strumenti misti – sussidi

• Vantaggi

- È più facile prevederne la concessione se quello che lo stato vuole dal pubblico e le preferenze di quest’ultimo coincidono.

- Es. aziende che vogliono fare investimenti e formare il personale

- Strumento flessibile perché i beneficiari decidono autonomamente come utilizzarlo

- Risposta appropriata: incoraggiare innovazione

- Costi leggermente minori perché l’entità dei benefici richiesti dipende dai potenziali fruitori

- Politicamente accettati: benefici su pochi, mentre i costi sono sull’intera popolazione

• Svantaggi

- Sono di difficile attuazione (tranne le agevolazioni) perché devono essere approvati e finanziati con fondi

- Costi alti della raccolta di informazioni

- Strumenti indiretti: quindi è necessario aspettare del tempo prima di riconoscerne gli effetti sperati

- Potrebbero costituire una sorta di «regalo» per i fruitori

Strumenti misti – aste per diritti di proprietà

• Aste per diritti di proprietà

- Istituiscono regole di mercato anche dove non ne esistono

- Il mercato si crea fissando una determinata quantità di diritti trasferibili per consumare una data risorsa / la scarsità fittizia che si determina rende possibile il funzionamento del meccanismo dei prezzi

- Es. acqua o aria per smaltire le scorie, quote di risorse ittiche, oppure controllo veicoli che circolano nella città

• Vantaggi

- Limitare l’uso di un materiale pericoloso

- Entrate per lo stato

- Facilmente attuabile

- Flessibile (variare i tetti)

- Sviluppo delle imprese (ridurre emissioni)

- Garantiscono il tetto entro cui si manifesta un’attività non desiderabile

• Svantaggi

- Speculazione

- Attività disoneste di che non compra i diritti

- Non equità: disponibilità a pagare

-

Strumenti misti – tasse e tariffe

• Tasse e tariffe

- Raccogliere gettito (per finanziare le proprie spese)

- Anche come strumento di policy

• Esempi

- Trattenute sul reddito (payroll taxes) per finanziare i programmi di

previdenza sociale: il datore di lavoro trattiene una quota di salario

(contributo del lavoratore) a cui aggiunge un’altra somma (contributo

a carico del datore).

- Servono per costituire un fondo assicurativo a copertura (malattia,

incidenti, pensioni)

- Il versamento obbligatorio aumenta il numero degli assicurati e

riduce il costo dei premi attraverso la distribuzione del rischio

Strumenti misti – tasse e tariffe

- Incentivo negativo (o sanzione) per penalizzare un comportamento:

tassazione di alcuni beni, servizi o attività

- Es. fumo, alcol, gioco di azzardo

- Tariffa d’uso: il governo impone un prezzo a certi comportamenti.

Per scoraggiare il comportamento.

- Aggiungere una tariffa ad un’attività senza proibirla

- Le imprese poi valutano se attraverso costi/benefici conviene

abbandonare l’attività o ridurla.

- Tariffe effluent charges (tasse sullo smaltimento di rifiuti) per

controllare le esternalità negative

Strumenti misti – tasse e tariffe

- Vantaggi

- Facilità d’esecuzione e di applicazione perché lasciano ai privati e

alle imprese la possibilità di trovare gradualmente alternative

- Incentivo a ridurre l’attività non auspicata

- Innovazione: ricerca di alternative nuove

- Flessibili

- Svantaggi

- Grande quantità di informazioni per ottenere la risposta voluta

- Risorse allocate in maniera erronea (nella fase iniziale)

- Es. acquisto di macchinari non utilizzabili dopo una riduzione dei

tassi

- Non sono efficaci per ottenere risposte immediate

- Costi elevati