ANALISI DELLE POLITICHE PUBBLICHE

Contatti docente: deluca.marino@gmail.com – delucam@unical.it

Policy cycle - Lasswell

• Policy cycle: semplificare la formazione delle politiche pubbliche attraverso la scomposizione del processo in una serie di fasi e sottofasi ben distinte.

• Per Lasswell (1971, ‘A Pre-View of Policy Sciences’) ci sono sette fasi:

• 1) intelligence: la raccolta, l’elaborazione delle informazioni e la loro circolazione fra coloro che prenderanno parte al processo decisionale

• 2) promotion: approvazione di alcune delle possibilità di scelta da parte dei policy makers

• 3) prescription: i policy makers stabiliscono il corso delle azioni da intraprendere

• 4) invocation: far svolgere le azioni prestabilite; vengono inoltre stabilite le sanzioni da applicare nei confronti di chi non seguirà le prescrizioni dei policy makers

• 5) application: attuate dagli organi giuridici e dall’apparato burocratico

• 6) termination: compieno il loro corso fino all’esaurimento o alla cancellazione

• 7) appraisal: i risultati vengono infine giudicati e valutati in base agli scopi e agli obiettivi previsti

Policy cycle – Brewer

• Per Brewer (1974, ‘The Policy Sciences Emerge: To Nurture and Structure a Discipline’) ci sono sei fasi:

•

• 1) invention/initiation: l’ideazione o inizio, quando si comincia a percepire l’esistenza di un problema. Confusa definizione del problema e varie proposte di soluzione.

• 2) estimation: calcolo dei rischi, dei costi e dei benefici relativi a ciascuna delle possibili soluzioni scaturite nella fase precedente e comprende sia una valutazione tecnica che una serie di scelte normative. Vengono escluse le proposte non fattibili della prima fase e viene definito un ordine di preferenza per le possibilità rimaste in base alla loro auspicabilità.

• 3) selection: adozione di una (di nessuna o di una combinazione) delle possibilità di scelta rimaste alla fine della fase di stima.

• 4) implementation: realizzazione dell’opzione selezionata

• 5) evaluation: valutazione dei risultati dell’intero processo

• 6) termination: abbandono di quella politica in base alle conclusioni raggiunte dopo la sua valutazione

Policy cycle – Influenze di Brewer su Jones e Anderson

• Il modello di Brewer ha influenzato quelli di altri autori, tra cui Jones (1984, ‘An Introduction to the Study of Public Policy) e Anderson (1984, ‘Public Policy Making’)

• Logica alla base: il principio operativo che soggiace alla nozione di policy cycle è la logica dell’applicazione di strategie di risoluzione dei problemi.

Fasi di applicazione del problem-

solving

Stadi del policy cycle

1. Constatazione del problema 1. Definizione dell’agenda

2. Proposta di soluzione 2. Formulazione della politica

3. Scelta della soluzione 3. Processo decisionale

4. Attuazione della soluzione 4. Attuazione della politica

5. Controllo dei risultati 5. Valutazione della politica

1. La formazione dell’agenda

• La formazione dell’agenda

- Prima fase (molto critica) del ciclo di policy (mentre gli strumenti a

volte sono scontati, non è scontato invece la scelta dei temi)

- Come fa una issue o una richiesta a diventare (o non diventare)

oggetto di attenzione e interesse all’interno della nazione?

• Riconoscimento problema & Soluzione di un problema

- La richiesta di una soluzione di un problema tramite l’intervento

pubblico arriva dalla società o dal governo stesso

- L’agenda setting si fonda sul riconoscimento di un problema da parte

del governo

• Come un problema diventa problema pubblico?

- Inizialmente condizioni socio-economiche

- Dopo fattori politici, sociali e ideologici

• 1) Determinismo economico e tecnologico

• 2) Interazione fra politica ed economia

• 3) Idee e ideologia

Determinismo economico e tecnologico

• Determinismo economico e tecnologico

- Corrispondenza tra le politiche pubbliche e livello di sviluppo:

problemi comuni tra stati con livello di sviluppo analoghi

- Maggiore correlazione con fattori inerenti allo sviluppo economico

delle società esaminate.

• Esempio: Ira Sharkansky negli USA (1971):

- livelli elevati di sviluppo economico (reddito pro capite, istruzione,

occupazione) sono associati ad alti livelli di spesa e ad un’elevata

produzione di servizi nel campo dell’istruzione, del welfare e della

sanità.

- Conclusione: le caratteristiche politiche ritenute a lungo in grado di

influenzare le politiche (partecipazione, forza partiti maggiori,

competizione, ripartizione seggi) hanno una scarsa influenza

Determinismo economico e tecnologico

• Tesi della convergenza

- Gli stati nel loro processo di industrializzazione tendono a convergere verso lo stesso mix di policy (Bennett 1991)

- Dunque l’emergere di forme simili di welfare state nei paesi industrializzati dipende direttamente dal raggiungimento dello stesso sviluppo, di ricchezza, ecc.

• Esempi

- Wilensky (1975), analisi su 60 paesi: %PNL usata per la sicurezza sociale = funzione positiva del livello di cinque variabili socio-economiche e politiche.

- Variabili economiche più importanti quelle politiche

• Formazione agenda

- Processo automatico risultato dalle sollecitazioni a cui veniva sottoposto il governo in seguito a industrializzazione e modernizzazione economica

Interazione fra politica ed economia

• Interazione fra politica ed economia

- Per superare i problemi del determinismo economico e tecnologico sono state introdotte le variabili politiche ed economiche: «economica delle politiche pubbliche»

• Ciclo economico-politico

- L’economia possiede dinamiche interne proprie alterate occasionalmente da interferenze della politica sotto forma di politiche pubbliche

- Punto di partenza: ciclo economico=l’economia cresce attraverso una successione di contrazioni ed espansioni seguendo il comportamento di investimenti e consumi

- Applicazione alle politiche pubbliche: a) i governi intervengono nei mercati per mitigare le fluttuazioni del ciclo economico b) la natura di questi interventi può essere prevista sulla base dell’orientamento ideologico del partito di governo, mentre l’articolazione temporale dipende dalla prossimità alle elezioni (scelte difficili dopo il voto)

Idee e ideologia

• Idee e ideologie

- Analisi sugli effetti delle idee sociali e politiche sulla definizione del tipo di problemi che devono essere affrontati.

• Murray Edelmann (1988)

- I problemi sono dibattuti perché rafforzati dalla dialettica ideologica

- I problemi distinguono le persone utili da quelle inadeguate, quelli da premiare e quelli da penalizzare

- I soggetti sviluppano aspirazioni proprie, diventano critici e razionali rispetto all’autorità

- Dunque i policy makers sono coinvolti nello stesso dibattito cui partecipa il pubblico: soggetto a manipolazioni dei segni, rappresentazioni, teatro della politica ecc.

a) Così il linguaggio della politica costruisce le politiche pubbliche perché detiene le interpretazioni di quello che è un problema di policy.

b) L’agenda nasce dalla storia, da tradizioni, atteggiamenti e convinzioni della gente strutturati e fagocitati dal suo stesso discorso politico.

Processi tipici di formazione dell’agenda

• Principale distinzione: agenda sistemica o pubblica e agenda

istituzionale o formale

- Agenda sistemica: si compone di tutti i problemi che vengono

comunemente ritenuti degni di attenzione pubblica dai membri della

comunità politica e che implicano questioni di legittima giurisdizione

dell’autorità di governo.

- È un’agenda della società per discutere di problemi pubblici (es.

criminalità o salute)

- In ogni società esistono centinaia di issues che per i cittadini

dovrebbero essere discusse, e dunque oggetto di attenzione da parte

del governo.

- Solo una piccola parte dei problemi dell’agenda sistemica viene presa

in considerazione.

- Agenda istituzionale: è l’agenda di intervento del governo. Quando

un problema discusso nell’agenda sistemica viene preso in

considerazione dal governo entra nell’agenda istituzionale.

Processi tipici di formazione dell’agenda

• Cobb, Ross e Ross esistono tre schemi

Outside initiation model:

- Si ha nelle società pluraliste liberali.

- Le issues vengono sollevate all’interno di gruppi non governativi e si espandono quanto basta per raggiungere l’agenda sistemica e infine quella istituzionale.

- Ruolo chiave: gruppi sociali che presentano un problema e ne chiedono la soluzione da parte del governo.

- Cercano il consenso: attraverso la mobilitazione di altri gruppi

- I gruppi danno vita a lobbies

- Dunque: un gruppo che non fa parte della struttura del governo: 1) espone un problema; 2) tenta di allargare l’interesse ad altri gruppi; 3) fare pressione sui decision makers per portare la issue nell’agenda formale

Processi tipici di formazione dell’agenda

Mobilization model:

- Si ha nei regimi totalitari.

- Percorso inverso. I decision makers tentano di espandere un

problema facendolo passare dall’agenda formale a quella sistemica.

- Le issues vengono inserite dal governo nell’agenda politica

- Dibattito interno al governo (raramente nel pubblico)

- Bozza iniziale da espandere successivamente

- Espandere la politica per avere il sostegno e la reazione favorevole

del pubblico.

- Mobilitazione del consenso

- I politici non danno avvio ad una politica ma necessitano

dell’appoggio delle masse per implementarla

Processi tipici di formazione dell’agenda

Inside initiation:

- Si ha generalmente nei regimi corporativi.

- I gruppi influenti (speciale accesso ai decision makers) danno avvio

ad una politica senza l’interesse di espansione e dibattito pubblico.

- Sia per ragioni tecniche o politiche si agisce direttamente con i

decision makers.

- In genere inizio e specificazione avvengono contemporaneamente

(es. un’agenzia espone un problema e ne illustra le soluzioni)

- Le proposte vengono sollevate all’interno del governo o in unità

vicine al governo. Si allaga ai gruppi che possono avere un interesse.

La issue resta fuori dall’agenda pubblica.

2.La formulazione delle politiche

• Formulazione delle politiche

- Dopo che il governo ha riconosciuto l’esistenza di un problema… i

policy makers devono decidere quale corso di azione adottare

(seconda fase)

- Per Jones (1984): la formulazione consiste nel proporre i mezzi per

soddisfare un’esigenza della società

- Obiettivo: considerare tutta la gamma di soluzioni disponibili, ma

restringere solo a quelle accettabili per i policy makers

La formulazione delle politiche

• Ricerca delle soluzioni

- In genere è la fase in cui aumentano in maniera esponenziale le

pressioni esterne.

- La ricerca delle soluzioni consiste nell’individuare le azioni ritenute

possibili

- Innanzitutto vengono eliminate le soluzioni ritenute inefficaci o

inaccettabili dagli attori del processo di policy (o anche la fattibilità)

- Es. ridurre i costi della sanità: soluzioni da scartare diminuire i salari

dei medici oppure eliminare dall’assistenza gli anziani

La formulazione delle politiche

• Policy Subsystem

Nella fase di agenda: i membri del pubblico sono coinvolti più

direttamente

Nella fase di formulazione: sono convolti solo quelli che hanno un

livello minimo di conoscenza nell’area di oggetto di analisi

Importante per gli studiosi di policy:

- Identificare gli attori chiave nei sottosistemi di policy

- Individuare gli elementi in comune fra gli attori

- Analizzare le interazioni tra gli attori e l’impatto sulle politiche

Esistono diversi modelli (contraddittori)

La formulazione delle politiche

• Sub-governments

• Nozione di sub-governement: raggruppamenti di attori sociali e

statali in schemi di interazione routinaria (deHaven-Smith e Van

Horn 1984)

• Osservazione: Negli Usa, gruppi di interesse, le commissioni del

congresso e le agenzie governative avevano sviluppato un sistema di

sostegno reciproco delle loro interazioni nelle attività legislative e

regolative=triangoli di ferro

• Principale accusa: i triangoli catturano il processo di policy e

sovvertono il sistema democratico assicurando gli interessi particolari

• Primi riscontri: in realtà i triangoli non erano così forti (potere

limitato nel tempo e soprattutto a determinate policy)

La formulazione delle politiche

• Issue-network

• È uno sviluppo della teoria dei sub-governments

• Heclo (1978): alcune aree della vita politica americana erano

organizzate secondo un sistema istituzionalizzato di rappresentanza

degli interessi (altre no)

• Il potere e l’influenza nascono dalle configurazioni con cui si

muovono e trattano reciprocamente i policy makers principali (non

triangoli chiusi, ma reti aperte)

• I sottosistemi sono un continuum di cui i triangoli di ferro

costituiscono un’estremità, dall’altra: issue networks

• I triangoli sono piccoli gruppi, piccole cerchie di partecipanti

diventate autonome. Numero partecipanti stabili nel tempo

• Gli issue networks hanno un grande numero di partecipanti

caratterizzati da un livello variabile di impegno reciproco o di

dipendenza rispetto al proprio ambiente (compenetrati tra loro). Sono

meno stabili. Alto tasso di ricambio dei partecipanti

La formulazione delle politiche

• Advocacy coalitions

• È un sottoinsieme di attori di un sottosistema di policy

• Un gruppo di attori provenienti da una serie di istituzioni pubbliche e private a tutti i livelli di governo che condividono un insieme di credenze di base (es. obiettivi di policy, percezioni causali identiche) e che cercano di manipolare le regole, i budget e il personale delle istituzioni di governo per raggiungere nel tempo quegli obiettivi (Jenkins-Smith e Sabatier 1993)

• Dunque attori sociali e statali uniti da credenze comuni (conoscenza del problema e soluzioni): partecipano al processo di policy al fine di utilizzare l’apparato governativo per il raggiungimento dei propri fini.

• Credenze e interessi determinano le politiche

• Capacità di successo invece è influenzata da:

- Fattori interni: risorse della coalizione (denaro, competenze specifica, numero di sostenitori e autorità legali)

- Fattori esterni:

a) stabili: natura del problema, valori culturali e norme costituzionali, ecc.

b) poco stabili: opinione pubblica, tecnologia, inflazione e disoccupazione, partiti e governi, ecc.

3.Il processo decisionale

• Il processo decisionale: decision making

Per Brewer e DeLeon la fase decisionale del processo delle politiche

pubbliche è:

a) Scelta tra le alternative di policy generate e i loro possibili effetti

sul problema in esame

b) Stadio più politico (le potenziali soluzioni di un problema devono

essere vagliate e solo alcune selezionate)

• Il decision making

- Rappresenta una fase specifica

- La decisione, infatti, comporta una scelta tra un numero basso di

opzioni alternative di policy (identificate nella fase di formulazione

per risolvere un problema messo in agenda)

- La decisione non è un esercizio tecnico, ma un processo strettamente

politico (ci sono vinti e vincitori: anche nella non-decisione)

- Problematica: non chiara l’auspicabilità, la direzione o il campo di

azione del decision making

Modello decisionali

• Modelli decisionali

- Un modello decisionale è una descrizione sintetica degli elementi

essenziali del processo decisionale, riconducibile a:

1) quali caratteristiche ha il decisore

2) quali sono i suoi attributi cognitivi

3) come avviene la ricerca e la valutazione delle soluzioni

4) come viene effettuata le scelta

Modello razionale

• Modello razionale

- Consiste in un individuo razionale che cerca di:

1) stabilire gli obiettivi - i criteri per risolvere il problema (il problema

deve essere compiutamente definito)

2) individuare (tutte) le alternative per raggiungere l’obiettivo

3) valutare (tutte) le conseguenze significative di ciascuna alternativa

[valutazione ex ante]

4) sceglie la strategia che risolve meglio il problema o che lo risolve al

minor costo

Modello razionale

• Perché è razionale?

- Perché le procedure decisionali che prescrive porteranno alla scelta

dei mezzi più efficienti per raggiungere gli obiettivi di policy.

- Teoria di matrice illuminista e positivista: sviluppare una conoscenza

distaccata, scientifica al fine di migliorare la condizione umana

- I problemi della società dovrebbero essere risolti in maniera

scientifica e razionale: raccogliere tutte le informazioni rilevanti sul

problema e tutte le possibili soluzioni alternative per scegliere la

migliore

- L’analista di policy: individua la conoscenza rilevante e la presenta al

governo che poi la applica.

- I policy makers agiscono come tecnici/manager per identificare il

problema e adottare il modo più efficace ed efficiente per risolverlo

Modello razionale

• Herbert Simon (1955): modello a razionalità limitata

Diverse problematiche rispetto all’obiettivo di ottenere la pura razionalità ottimale nel prendere decisioni:

1) Limiti cognitivi: impossibile prendere in considerazione tutte le possibili soluzioni per vare un’analisi delle alternative. La scelta viene fatta tra opzioni selezionate per motivi ideologici o politici (senza valutare l’impatto in termini di efficienza)

2) Conseguenze: è impossibile nella realtà conoscere le conseguenze di ogni decisione

3) Impatto della politica: ogni opzione politica comporta delle conseguenze favorevoli e sfavorevoli difficilmente comparabili (la stessa opzione può essere efficiente o meno a seconda delle circostanze: si arriva a conclusioni ambigue su quale sia l’alternativa migliore)

Le decisioni pubbliche non massimizzano i benefici rispetto ai costi, ma tendono a soddisfare criteri che gli stessi decision makers si impongono nel caso in questione: criterio di SATISFYCING (razionalità limitata tipica dell’uomo)

Modello incrementale

• Modello incrementale

- Modello ancorato alle situazioni pratiche e reali

- Il processo decisionale delle politiche pubbliche è caratterizzato da negoziazioni e compromessi tra gli interessi dei vari decision makers (le decisioni sono un risultato politicamente fattibile piuttosto che auspicabile)

- Lindblom (1955; 1958) individua una serie di stratagemmi di semplificazione e di analisi:

1) Poche alternative di policy (familiari): differiscono marginalmente dallo status quo

2) Obiettivi politici e valori collegati ad aspetti empirici del problema (nessuna esigenza di specificare prima i valori e poi i mezzi per promuoverli)

3) Maggiore interesse verso i difetti cui porre rimedio

4) Sequenza di tentativi ed errori, poi revisione dei tentativi

5) Si individuano soltanto alcune delle possibili conseguenze

6) Lavoro frammentato tra i partecipanti al policy making

Modello incrementale

• I decision makers applicano le politiche attraverso un processo

continuo di comparazioni limitate alle decisioni precedenti che

conoscono già (i decision makers lavorano in un processo di

costruzione continua a partire dalla situazione presente, passo dopo

passo e per gradi)

• Le decisioni cui si arriva differiscono solo marginalmente da quelle

già prese

• i cambiamenti rispetto allo status quo sono incrementali

Modello incrementale

• Perché le decisioni non si discostano dallo Status Quo?

I) PRESUPPOSTO: La contrattazione richiede una distribuzione di

risorse limitate tra i vari partecipanti

È più facile continuare ad usare gli schemi di distribuzione già esistenti

piuttosto che valutare proposte radicalmente nuove.

I benefici ed i costi degli accordi attuali sono noti agli attori di policy a

differenza delle incertezze che accompagnano quelli nuovi

Modello incrementale

• Perché le decisioni non si discostano dallo Status Quo?

II) PRESUPPOSTO: esistenza di procedure operative standardizzate

(tipico degli apparati burocratici)

tende a favorire il perdurare delle pratiche esistenti

i metodi tramite cui i funzionari identificano opzioni, metodi e criteri di

scelta sono spesso stabiliti in anticipo ostacolo all’innovazione

perpetuarsi di disposizioni già esistenti

Modello incrementale

• Inoltre, per Lindblom

- Non può funzionare nella pratica l’esigenza del modello razionale di

separare il fine e i mezzi

a) Sia per vincoli di tempo e identificazione (by Simon)

b) i policy makers sono in grado di separare chiaramente il fine dai

mezzi nel valutare le politiche?

- In molte aree di policy i fini non possono essere separati dai mezzi

(infatti obiettivi sono scelti per la presenza di mezzi in grado di

realizzarli)

Modello incrementale

• Obiettivi ambiziosi? No grazie

- Il modello incrementale punta a risolvere problemi pratici: scegliere attraverso un processo di tentativi ed errori invece che attraverso una valutazione complessiva di tutti i mezzi possibili

- Può coesistere il modello incrementale anche rispetto a scelte più razionali?

- Per Braybrooke e Lidbloom: 4 tipi di diversi di processo decisionale in base alla quantità di conoscenza a disposizione dei decison makers e dell’entità del cambiamento provocato dalla decisione in esame rispetto a quelle precedenti (il più probabile è l’incrementale disgiunto)

Livello di conoscenza disponibile

alto basso

Entità del

cambiamento

provocato

alto rivoluzionario analitico

basso razionale Incrementale disgiunto

Bidone della spazzatura

• Il modello del «bidone della spazzatura»

- Alternative dopo i limiti del modello razione e incrementale

- Es. Etzioni: modello mixed scanning

- Combina gli elementi di entrambi: il processo decisionale ottimale

consiste in una ricerca rapida di alternative (scanning) seguita da

un’analisi dettagliata su quelle più promettenti.

• March e Olsen: garbage can

- Nega anche la limitata razionalità dell’incrementale

Bidone della spazzatura

• Il modello del «bidone della spazzatura»

- Gli altri modelli presuppongono un livello di intenzionalità, di

comprensione dei problemi e di prevedibilità delle relazioni tra gli

attori che in realtà non si verifica

- Il processo di “decision making” si configura come fortemente

ambiguo ed imprevedibile ed non è volto alla ricerca dei mezzi

necessari a raggiungere gli obiettivi

- La maggior parte dei processi decisionali è caratterizzata da enorme

complessità. Le preferenze degli attori non sono stabili coerenti ed

esogene; la partecipazione degli attori è fluida e l’attenzione è

incostante; soluzioni e problemi sono costrutti intercambiabili.

- Più problemi (e più soluzioni) premono su più occasioni di scelta.

Bidone della spazzatura

• Il modello del «bidone della spazzatura»

- Le opportunità di scelta sono un bidone della spazzatura in cui i

partecipanti gettano i vari problemi.

- L’insieme della spazzatura di ciascun bidone dipende in parte dalle

etichette attaccate sui bidoni alternativi

- Dipende anche dalla spazzatura che viene prodotta in un determinato

momento, dall’insieme dei bidoni disponibili e dalla velocità con cui

la spazzatura viene raccolta.

- Il decisore estrarrà casualmente dal “bidone della spazzatura” (leggi

dalle occasioni di scelta) un problema unitamente a una o più

soluzioni. Non sarà possibile effettuare una valutazione comparata

delle soluzioni prescelte. Fra soluzioni e problemi c’è solo un

allineamento temporale.

Bidone della spazzatura

Bidone della spazzatura

• Il modello del «bidone della spazzatura»

• Alcune decisioni pubbliche vengono prese troppo ad hoc e troppo

causalmente: decade la decisione incrementale e/o razionale

• Es. Cuba

• Tuttavia il modello è un’esagerazione rispetto a quello che accade in

realtà

• Pro: rompere l’impasse della discussione tra «razionalisti» e

«incrementalisti»