livros01.livrosgratis.com.brlivros01.livrosgratis.com.br/cp075780.pdf · 2016. 1. 25. · FÁBIO...

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIEcircNCIAS SOCIAIS APLICADAS - CCSA

PROGRAMA DE POacuteS-GRADUACcedilAtildeO EM DIREITO - PPGD CURSO DE MESTRADO EM DIREITO

PROGRAMA DE RECURSOS HUMANOS EM DIREITO DO PETROacuteLEO GAacuteS NATURAL E BIOCOMBUSTIacuteVEIS

PRH-ANPMCT Nordm 36

FAacuteBIO AUGUSTO DE CASTRO CAVALCANTI MONTANHA LEITE

O PRINCIacutePIO CONSTITUCIONAL DA REDUCcedilAtildeO DAS

DESIGUALDADES REGIONAIS E O TRANSPORTE DE GAacuteS NATURAL

NATAL - RN

2008

Livros Graacutetis

httpwwwlivrosgratiscombr

Milhares de livros graacutetis para download


O PRINCIacutePIO CONSTITUCIONAL DA REDUCcedilAtildeO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS E O TRANSPORTE DE GAacuteS NATURAL

Dissertaccedilatildeo apresentada ao Programa de Poacutes

Graduaccedilatildeo em Direito da Universidade Federal do

Rio Grande do Norte Aacuterea de Concentraccedilatildeo em

Constituiccedilatildeo e Garantia de Direitos Linha de

Pesquisa ldquoConstituiccedilatildeo Regulaccedilatildeo Econocircmica e

Desenvolvimentordquo como requisito para a

obtenccedilatildeo do tiacutetulo de Mestre em Direito

Orientador Prof Doutor Yanko Marcius de

Alencar Xavier

NATAL ndash RN

2008

Catalogaccedilatildeo da Publicaccedilatildeo na Fonte UFRN Biblioteca Setorial do CCSA Divisatildeo de Serviccedilos Teacutecnicos

Leite Faacutebio Augusto de Castro Cavalcanti Montanha

O princiacutepio constitucional da reduccedilatildeo das desigualdades regionais e o transporte de gaacutes natural Faacutebio Augusto de Castro Cavalcanti Montanha Leite - Natal 2008

188 f

Orientador Prof Dr Yanko Marcius de Alencar Xavier

Dissertaccedilatildeo (Mestrado em Direito) Universidade Federal do Rio Grande do Norte Centro de Ciecircncias Sociais Aplicadas Programa de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Direito

1 Direito - Tese 2 Desenvolvimento - Tese 3 Desigualdades regionais - Tese 4 Gaacutes natural ndash Tese 5 Integraccedilatildeo energeacutetica ndash Tese I Xavier Yanko Marcius de Alencar II Universidade Federal do Rio Grande do Norte III Tiacutetulo

2 RNBSCCSA CDU 34 (81) (0433)




PRH-ANPMCT Nordm 36

A dissertaccedilatildeo ldquoO princiacutepio constitucional da reduccedilatildeo das desigualdades regionais e o transporte de gaacutes naturalrdquo foi avaliada e aprovada pela Comissatildeo Examinadora formada pelos professores

Natal 24 de julho de 2008

COMISSAtildeO EXAMINADORA

Presidente ________________________________________________

Prof Dr Yanko Marcius de Alencar Xavier ndash Orientador UFRN

Membro externo

________________________________________________

Prof Dra Yara Maria Pereira Gurgel UNP

Membro

________________________________________________

Prof Dr Vladimir da Rocha Franccedila UFRN

_________________________________________

Coordenador do PPGD Prof Dr Vladimir da Rocha Franccedila

AGRADECIMENTOS

Neste momento jaacute no crepuacutesculo de uma longa jornada que talvez tenha durado ateacute

mais que o devido repleta de descobertas alegrias frustraccedilotildees idas e vindas posso dizer que

todo esse periacuteodo foi de grande valia pessoal No momento em que escrevo tais linhas me

encontro a talvez pouco menos de duas semanas para a defesa de uma ideacuteia surgida no

decorrer do proacuteprio curso a qual por longas noites e dias me tirou a tranquumlilidade e paz de

espiacuterito mas que tambeacutem foi causa de imensa alegria e satisfaccedilatildeo seja por procurar abordar

ideacuteias aparentemente tatildeo diacutespares ou entatildeo pela constataccedilatildeo de ao final ter sido possiacutevel

confirmar sua proacutepria viabilidade A persistecircncia para continuar neste caminho contudo natildeo

pode ser dedicada apenas ao proacuteprio autor que ora traccedila essas linhas mas tambeacutem ao seu

orientador professor Yanko Marcius de Alencar Xavier que no iniacutecio do curso chancelou a

mudanccedila de tema com reservas eacute verdade (pois natildeo sabia ateacute entatildeo se tal assunto seria capaz

de ensejar uma dissertaccedilatildeo de mestrado) mas que ainda assim acreditou quando talvez

ningueacutem mais acreditaria e agora caacute estamos

O desenvolvimento de uma dissertaccedilatildeo eacute bem verdade natildeo pode nunca ser tratado

como fruto do trabalho solitaacuterio do seu autor analisar desta forma seria desconsiderar as

pequenas e grandes contribuiccedilotildees todas fundamentais para contribuir na elaboraccedilatildeo do texto

final que agora se apresenta para debate Merecem referecircncia portanto pela contribuiccedilatildeo

realizada seja pelo exemplo ou entatildeo pela literal ajuda na discussatildeo (e correccedilatildeo) de ideacuteias as

seguintes pessoas Rafael Galvatildeo Hirdan Katarina Oswalter de Andrade Anderson Souza

Faacutebio Bezerra Sofia Zanforlin Joseacute Carlos Zanforlin Vladimir Jahyr Otaciacutelio Fabiano

Mendonccedila Liacutegia Apresentaccedilatildeo que seja ainda na fase da elaboraccedilatildeo do projeto de dissertaccedilatildeo

ou entatildeo jaacute durante o curso e apoacutes o teacutermino do periacuteodo de aulas com o auxiacutelio no plano

administrativo ou entatildeo atraveacutes da leitura e correccedilatildeo de umas das vaacuterias versotildees preliminares

do presente texto contribuiacuteram para sua formaccedilatildeo Por fim em face de todo o apoio moral e

financeiro que me sustentou atraveacutes desses dois longos anos de vida franciscana mas

extremamente rica em todos os outros aspectos aos meus pais e minha avoacute sem poder deixar

de lado o suporte fornecido pela AGEcircNCIA NACIONAL DO PETROacuteLEO GAacuteS NATURAL

E BIOCOMBUSTIacuteVEIS ndash ANP pela bolsa fornecida que sempre me auxiliaram na conclusatildeo

desta empreitada A todos meu mais sincero obrigado

LEITE Faacutebio Augusto de Castro Cavalcanti Montanha O princiacutepio constitucional da reduccedilatildeo das desigualdades regionais e o transporte de gaacutes natural 2008 188 p Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Direito Universidade Federal do Rio Grande do Norte

RESUMO

Em um paiacutes de dimensotildees continentais como o Brasil tem-se como um dos principais

desafios para o seu crescimento econocircmico a questatildeo logiacutestica relativa agrave capacidade de

suprimento de demanda energeacutetica Vive-se atualmente a era da defesa do meio ambiente e

neste novo contexto de priorizaccedilotildees passa-se pela busca da substituiccedilatildeo da matriz energeacutetica

seja pela necessidade decorrente dos altos custos do petroacuteleo no plano internacional (e da

finitude das reservas) como tambeacutem pelo grave desgaste ecoloacutegico por ele gerado Essa

tentativa de substituiccedilatildeo precisa de soluccedilotildees focadas na realidade nacional num plano

estrateacutegico de desenvolvimento a longo prazo e na anaacutelise da viabilidade juriacutedico-econocircmica

da sua realizaccedilatildeo Buscar-se-aacute neste estudo sem descurar de uma anaacutelise econocircmica de

fundo verificar a legitimidade juriacutedica da opccedilatildeo pelo gaacutes natural como novo protagonista do

desenvolvimento nacional (em substituiccedilatildeo ao petroacuteleo) e a necessaacuteria induccedilatildeo a ser exercida

pelo direito via uma poliacutetica econocircmica voltada estritamente para tal fato como agente

modificador dessa realidade O estudo portanto estaraacute voltado sempre no plano

constitucional subordinado aos princiacutepios da ordem econocircmica e da busca pela reduccedilatildeo das

desigualdades regionais que devem permear a elaboraccedilatildeo do plano de desenvolvimento

Procurar-se-aacute demonstrar ao final a viabilidade juriacutedica do empreendimento sintonizada em

criteacuterios jus-econocircmicos e tambeacutem que na induacutestria do gaacutes natural a regulaccedilatildeo do seu setor

de transporte exerce importacircncia crucial para a integraccedilatildeo energeacutetica nacional natildeo apenas por

se tratar tal atividade de uma induacutestria de rede ainda sujeita ao monopoacutelio natural de uma

uacutenica empresa mas tambeacutem pelo perfil competitivo ou cooperativo a ser priorizado quando se

for desenvolver o planejamento econocircmico do setor (tanto a poliacutetica de investimentos quanto

agraves proacuteprias regras que submeteratildeo os agentes econocircmicos privados)

Palavras-chave desenvolvimento reduccedilatildeo das desigualdades regionais transporte de gaacutes

natural integraccedilatildeo energeacutetica nacional

LEITE Faacutebio Augusto de Castro Cavalcanti Montanha The constitutional principle of

regional inequalities reduction and the natural gaacutes transport 2008 188 p Work Post-

graduate Program in Law Federal University of Rio Grande do Norte

ABSTRACT

In a country of continental dimensions as Brazil one of the top challenges to its economic

growth is the logistic related to energetical demand supply We live now in the era of

environmental protection and in this new context of priorizations it passes trough the search

for alternative energies for the energetic matrix due the petroleum elevated costs in the global

market (and its finitude) but also due its pollution over the environment This attempt of

substitution needs solutions related to the national reality into a national long term

developing plan and based at a juridical-economic analysis of its realization This study will

look for also based in an economical analysis the juridical legitimity of choosing natural gas

as the new protagonist of national economic growth (as a substitute of petroleum) and the

necessary boost that must be done by law based on an economic policy focused strictly for

that fact as a modifying agent of this reality This study therefore will always be turned to a

constitutional aspect respecting the principles of economic order and the goal of reducing

regional inequalities which must influence the making off of a developing plan At the end it

will try to demonstrate the juridical viability of such undertaking tuned in jus-economical

criteria Another goal is related to the analysis of the natural gas industry due the regulation

of its transport has a major importance for national energetic integration not only because this

activity be characterized as a net industry still under control of a natural monopoly but also

because the competitive or cooperative profile that should be priorized at the beginning of the

economic planning for this activity (such as investment policies and its own rules that will

submit private agents)

Keywords development regional inequalities reduction natural gas transport national

energetic integration

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ADIN ndash ACcedilAtildeO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

ANP ndash AGEcircNCIA NACIONAL DO PETROacuteLEO GAacuteS NATURAL E BIOCOMBUSTIacuteVEIS

BEN ndash BALANCcedilO ENERGEacuteTICO NACIONAL

BNDES ndash BANCO NACIONAL DO DESENVOLVIMENTO ECONOcircMICO E SOCIAL

BOE ndash BARRIL DE OacuteLEO EQUIVALENTE

CADE ndash CONSELHO ADMINSITRATIVO DE DEFESA ECONOcircMICA

CEPAL - COMISSAtildeO ECONOcircMICA PARA AMEacuteRICA LATINA E O CARIBE

CF ndash CONSTITUICcedilAtildeO FEDERAL DE 1988

EMBRAPA ndash EMPRESA BRASILEIRA DE PESQUISA AGROPECUAacuteRIA

EPE ndash EMPRESA DE PESQUISA ENERGEacuteTICA

GASPETRO ndash PETROBRAacuteS GAacuteS SA

GNC ndash GAacuteS NATURAL COMPRIMIDO

GNL ndash GAacuteS NATURAL LIQUEFEITO

OCDE ndash ORGANIZACcedilAtildeO PARA COOPERACcedilAtildeO E DESENVOLVIMENTO

ECONOcircMICO

ONU ndash ORGANIZACcedilAtildeO DAS NACcedilOtildeES UNIDAS

OPEP ndash ORGANIZACcedilAtildeO DOS PAIacuteSES EXPORTADORES DE PETROacuteLEO

PDE ndash PLANO DECENAL DE EXPANSAtildeO DE ENERGIA2007-2016

PETROBRAacuteS ndash PETROacuteLEO BRASILEIRO SA

PIB ndash PRODUTO INTERNO BRUTO

PPT ndash PROGRAMA PRIORITAacuteRIO DE TERMELETRICIDADE

SBDC ndash SISTEMA BRASILEIRO DE DEFESA DA CONCORREcircNCIA

SDE ndash SECRETARIA DE DIREITO ECONOcircMICO

SEAE ndash SECRETARIA DE ACOMPANHAMENTO ECONOtildeMICO

TRANSPETRO ndash PETROBRAacuteS TRANSPORTE SA

SUMAacuteRIO

INTRODUCcedilAtildeO 1

1 A ORDEM ECONOcircMICA CONSTITUCIONAL E A BUSCA DA REDUCcedilAtildeO DAS

DESIGUALDADES REGIONAIS 6

11 A nova geopoliacutetica do direito e a profissionalizaccedilatildeo do Estado8

111 A crise do direito em face da globalizaccedilatildeo dos mercados15

12 O papel do Estado de agente transformador a gerente fiscalizador 18

13 O planejamento de um desenvolvimento focado na reduccedilatildeo das desigualdades

regionais31

131 A reduccedilatildeo das desigualdades regionais por meio de uma poliacutetica energeacutetica

integracionista44

132 A integraccedilatildeo energeacutetica nacional atraveacutes do transporte de gaacutes natural e a reduccedilatildeo das

desigualdades regionais52

2 A REGULACcedilAtildeO E O PAPEL DO GAacuteS NATURAL NA MATRIZ ENERGEacuteTICA

NACIONAL 57

21 O transporte por gasodutos e seu enquadramento na induacutestria do gaacutes natural66

211 A Portaria da ANP n 170 de 26 de novembro de 199869

212 A Resoluccedilatildeo da ANP n 27 de 14 outubro de 200571

213 A Resoluccedilatildeo da ANP n 28 de 14 de outubro de 200574

214 A resoluccedilatildeo da ANP n 29 de 14 de outubro de 2005helliphelliphelliphelliphellip74

22 Modelos de induacutestria do gaacutes natural e a estrutura verificada no Brasil 76

23 O transporte de gaacutes natural sob a perspectiva constitucional 86

24 O transporte de gaacutes natural e a necessidade do planejamento 94

241 A autorizaccedilatildeo conferida pela ANP98

242 A diferenciaccedilatildeo entre dutos de transporte e de transferecircncia104

243 A infra-estrutura do transporte como um bem de uso essencial (essential facility)114

3 A REGULACcedilAtildeO DO TRANSPORTE DO GAacuteS NATURAL E A REDUCcedilAtildeO DAS


31 O problema do modelo juriacutedico adotado para a regulaccedilatildeo da induacutestria do gaacutes natural e a

reduccedilatildeo das desigualdades regionais129

32 O novo marco regulatoacuterio para a induacutestria do gaacutes natural e seu papel para a reduccedilatildeo das


321 O projeto de lei do Senado Federal ndash PLS n 226 de 16 de junho de 2005 (tambeacutem

classificado pelo nuacutemero 3342007)helliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip138

3211 O regime juriacutedico de delegaccedilatildeo escolhido pelo projeto e suas consequumlecircncias para a


322 O projeto de lei ndash PL n 66732006 de autoria do Poder Executivo146

33 A reduccedilatildeo das desigualdades regionais atraveacutes do reforccedilo da estrutura institucional

vigente148

CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS156

REFEREcircNCIAS162

APEcircNDICE176

1

INTRODUCcedilAtildeO

Unir na mesma pesquisa o direito constitucional a um assunto especiacutefico e de pouca

elaboraccedilatildeo doutrinaacuteria (no acircmbito juriacutedico) como o transporte de gaacutes natural foi uma tarefa

instigante A meta de explorar a questatildeo do transporte via gasodutos tendo sempre como foco

a mateacuteria constitucional e a partir daiacute extrair conteuacutedo para uma dissertaccedilatildeo de mestrado

capaz de referendar a ideacuteia que se almejou transmitir qual seja da possibilidade de reduccedilatildeo

das desigualdades regionais atraveacutes desta atividade econocircmica se mostrou como um ideal que

a cada dia da pesquisa se mostrava mais concreto e capaz de justificar o aprofundamento na

temaacutetica

A problemaacutetica vislumbrada que ensejou o desenvolvimento deste trabalho possui dois

aspectos intrinsecamente relacionados e de diferentes nuances (uma econocircmica e outra

juriacutedica) que satildeo a necessidade de diversificaccedilatildeo da matriz energeacutetica nacional (aspecto faacutetico

e de claras consequumlecircncias econocircmicas) e a forma juriacutedica como se procederaacute para assegurar

tal diversificaccedilatildeo de modo a atrair interessados nesta empreitada

Verificou-se que o gaacutes natural um energeacutetico ateacute poucos anos atraacutes tido como

secundaacuterio em relaccedilatildeo ao petroacuteleo possui dadas as suas caracteriacutesticas fiacutesicas e ao volume de

reservas existentes1 a capacidade de atuar como uma soluccedilatildeo viaacutevel natildeo apenas para diminuir

a dependecircncia hiacutedrica do paiacutes (na geraccedilatildeo de eletricidade) mas tambeacutem para atuar como

combustiacutevel menos poluente e mais barato que os atualmente existentes

Poreacutem o fato de se possuir uma quantidade de reservas capaz de diversificar a matriz

energeacutetica brasileira de nada significaraacute se natildeo for possiacutevel realizar a interligaccedilatildeo destas ao

1 Segundo dados da Agecircncia Nacional do Petroacuteleo Gaacutes Natural e Bicombustiacuteveis ndash ANP no seu mais recente anuaacuterio estatiacutestico as reservas provadas (que satildeo aquelas que com base na anaacutelise de dados geoloacutegicos e de engenharia se estima recuperar comercialmente com elevado grau de certeza) de gaacutes natural chegaram no ano de 2006 a 3479 bilhotildees de metros cuacutebicos tendo apresentado no periacuteodo de 1997 a 2006 um crescimento da ordem de 48 ao ano Fonte httpwwwanpgovbrconhecanoticias_intaspintCodNoticia=256 acesso em 05 de fevereiro de 2008

2

seu mercado consumidor (seja ele existente ou ainda em potecircncia dependente da chegada da

energia para se desenvolver) Daiacute a importacircncia desta pesquisa pois ela buscaraacute tratar

exatamente do principal gargalo existente tanto no plano faacutetico quanto no juriacutedico que eacute a

questatildeo do transporte para superar o impasse ainda existente da utilizaccedilatildeo do gaacutes natural

como fonte de energia viaacutevel para a atenuaccedilatildeo do problema da escassez energeacutetica do paiacutes2

Partindo-se do meacutetodo dedutivo de anaacutelise (e com o entendimento do conceito de

meacutetodo como ldquoorganizaccedilatildeo do conjunto de teacutecnicas do qual se vale o estudioso de qualquer

campo do saber para produzir conhecimentos sistematicamente3rdquo) procurou-se traccedilar os

argumentos trazidos para a pesquisa de modo a gerar um encadeamento loacutegico entre eles

sempre tendo em vista uma perspectiva maior qual seja da reduccedilatildeo das desigualdades

regionais mas tambeacutem levando em consideraccedilatildeo pequenos detalhes como o tipo de outorga

juridicamente passiacutevel de ser utilizada (se concessatildeo ou autorizaccedilatildeo) e a necessidade de

criaccedilatildeo de um mercado secundaacuterio capaz de dar suporte e sustentabilidade agrave energia que seraacute

ofertada

Procurar-se-aacute no decorrer dos toacutepicos subsequumlentes traccedilar natildeo apenas o panorama

geral da questatildeo existente que eacute essencial para justificar a viabilidade da anaacutelise mas

tambeacutem especialmente realccedilar o enfoque juriacutedico necessaacuterio para assegurar a transformaccedilatildeo

que se busca atingir (da reduccedilatildeo das desigualdades regionais por meio de um maior e melhor

fornecimento de energia limpa e barata) onde se tem na Constituiccedilatildeo Federal a sua principal

gecircnese localizada especialmente nos artigos 3ordm ao traccedilar como um dos objetivos da

2 Segundo dados da Empresa de Pesquisa Energeacutetica ndash EPE (Criada pela Lei n 108472004 tendo por finalidade de acordo com o artigo 2ordm da citada lei prestar serviccedilos na aacuterea de estudos e pesquisas destinadas a subsidiar o planejamento do setor energeacutetico tais como energia eleacutetrica petroacuteleo e gaacutes natural e seus derivados carvatildeo mineral fontes energeacuteticas renovaacuteveis e eficiecircncia energeacutetica dentre outras) no seu Plano Nacional de Energia para 2030 ndash PNE 2030 a anaacutelise do contexto atual da questatildeo da energia no mundo sugere que entre os principais condicionantes da matriz energeacutetica brasileira ao final do horizonte de estudo do PNE 2030 estatildeo os preccedilos internacionais do petroacuteleo e do gaacutes natural os impactos ambientais e o desenvolvimento tecnoloacutegico Fonte Plano Nacional de Energia 2030 p 47 Disponiacutevel em wwwepegovbr acesso em 01022008

3

Repuacuteblica Federativa do Brasil a reduccedilatildeo das desigualdades regionais e tambeacutem no artigo

170 que ao instituir um novo modelo de Ordem Econocircmica Constitucional marcadamente

capitalista positivou como princiacutepio a meta da reduccedilatildeo das desigualdades regionais (inciso

VII)

Essa nova feiccedilatildeo da Ordem Econocircmica Constitucional a ser abordada no primeiro

capiacutetulo seraacute essencial para o entendimento do modo escolhido pelo Brasil para conduzir o

processo de desenvolvimento do mercado do gaacutes natural regulado ateacute agora por uma agecircncia

reguladora setorial cujas prerrogativas de atuaccedilatildeo se mostram positivadas em um novo

modelo de legislaccedilatildeo que lhe assegura ampla liberdade de accedilatildeo capaz de conferir ateacute mesmo

uma forma de ldquopoder normativo secundaacuteriordquo (posto que decorrente de lei) a fim de regular de

modo teacutecnico e especializado toda a induacutestria do petroacuteleo e do gaacutes natural

O desenvolvimento do primeiro toacutepico portanto se daraacute de modo a fixar as bases

constitucionais da pesquisa do tratamento observado pela Carta Magna para assegurar o

alcance das metas objetivadas no artigo 3ordm (que essencialmente visam ao desenvolvimento do

paiacutes) e a forma como se espera que a reduccedilatildeo das desigualdades regionais possa ser alcanccedilada

por meio do transporte de gaacutes natural logo seraacute analisada a proacutepria poliacutetica energeacutetica

nacional por ser esta um fator essencial para se saber qual o direcionamento tomado pelo

Estado brasileiro e as consequumlecircncias daiacute decorrentes no acircmbito infraconstitucional que seratildeo

verificadas no segundo toacutepico

No segundo toacutepico portanto jaacute tendo sido fixadas as bases constitucionais que iratildeo

delinear o desenvolvimento juriacutedico e estrutural da induacutestria do gaacutes natural (e em especial no

tocante agrave questatildeo do seu transporte) se procuraraacute aprofundar a anaacutelise no tocante aos modelos

de induacutestria do gaacutes natural existentes de modo a esclarecer o que vem a ser esta induacutestria

3 FILGUEIRAS JUNIOR Marcus Viniacutecius Conceitos juriacutedicos indeterminados e discricionariedade administrativa Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2007 p 1

4

como ela eacute efetivamente regulada (e quem realiza tal regulaccedilatildeo) e o enquadramento do

transporte de gaacutes natural no seu interior suas peculiaridades em relaccedilatildeo ao restante da cadeia

de comercializaccedilatildeo e o tratamento diferenciado que se mostra necessaacuterio para viabilizar novos

investimentos essenciais para uma maior interligaccedilatildeo energeacutetica do paiacutes e

consequumlentemente para a reduccedilatildeo das desigualdades regionais

No terceiro toacutepico jaacute tendo sido fixados os fundamentos constitucionais legais e

estruturais da induacutestria e do mercado de transporte de gaacutes natural bem como sua importacircncia

para assegurar uma reparticcedilatildeo mais equacircnime de energia entre os entes federados (que eacute

essencial para o seu desenvolvimento) a anaacutelise agora se remeteraacute para uma postura criacutetica

sobre a realidade juriacutedica existente (em especial sobre a normatizaccedilatildeo infraconstitucional

sobre o gaacutes natural) que por natildeo tratar de modo aprofundado a atividade de transporte

terminou por coibir investimentos e concentrar a exploraccedilatildeo em regiotildees jaacute plenamente

desenvolvidas (especialmente a Sudeste)

Uma das formas para solucionar tal problema se verifica na existecircncia de projetos de

lei ainda em tracircmite no Congresso Nacional que visam conferir um tratamento especializado

para o gaacutes natural especialmente o de nuacutemero 226 de 16 de junho de 2005 o qual representa

a criaccedilatildeo de um claro marco regulatoacuterio para o setor (especializado e separado daquele jaacute

existente para o petroacuteleo)

A abordagem de tal projeto bem como de iniciativas no plano estadual para fomentar

os investimentos privados na induacutestria de gaacutes natural seratildeo analisadas de modo a verificar

como elas poderatildeo servir para reduzir as desigualdades regionais existentes Neste momento

portanto os principais oacutebices para o desenvolvimento deste mercado seratildeo abordados bem

como as possiacuteveis soluccedilotildees para a sua superaccedilatildeo de modo a conciliar os fatores econocircmicos

que satildeo inerentes a realidade observada com os fundamentos juriacutedicos (constitucionais e

legais) que necessitam ser respeitados de maneira a assegurar um modelo de

5

desenvolvimento sustentaacutevel e economicamente viaacutevel capaz de ampliar a estrutura de

transporte de gaacutes natural tornando-a uma alternativa real capaz auxiliar na concretizaccedilatildeo e

efetivaccedilatildeo dos objetivos e princiacutepios constitucionais

6


DESIGUALDADES REGIONAIS

A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 ao possuir no corpo do seu texto um tiacutetulo proacuteprio

(Tiacutetulo VII) relativo aos princiacutepios e regras que deveratildeo nortear a atividade econocircmica seja

esta realizada pelo proacuteprio Estado ou por particulares passou a traccedilar as balizas mestras de

accedilatildeo para qualquer agente econocircmico

O fato da Carta Magna adotar o que se pode denominar de Constituiccedilatildeo Econocircmica4

focalizando em sua estrutura um conjunto de regras e princiacutepios proacuteprios reguladores das

atividades econocircmicas bem como o intento de modificar o papel do Estado diminuindo o seu

perfil intervencionista para figurar um novo modelo de intervenccedilatildeo branda indireta

qualificada no art 174 pelo papel de agente normativo e regulador jaacute denota natildeo apenas a

opccedilatildeo poliacutetica pela adoccedilatildeo do sistema econocircmico capitalista5 que eacute claramente expressada

pela adoccedilatildeo dos princiacutepios da livre iniciativa (erigida a condiccedilatildeo de fundamento da ordem

econocircmica pelo caput do art 170) e da proteccedilatildeo agrave propriedade privada (art 170 II) mas

tambeacutem representa o novo modelo de Estado que se procura alcanccedilar

A reforma do papel do Estado bem como do proacuteprio direito (que seratildeo estudadas

abaixo) se mostram imprescindiacuteveis para a legitimaccedilatildeo da atual estrutura de agente regulador

estatal consubstanciada pelo advento das agecircncias reguladoras e a regulaccedilatildeo por elas exercida

atraveacutes de um processo de deslegalizaccedilatildeo6 que termina por controlar todo um setor

econocircmico

4 BASTOS Celso Ribeiro Curso de direito econocircmico Satildeo Paulo Celso Bastos Editora 2003 p 70 TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p73 5 TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 45 6 A praacutetica da deslegalizaccedilatildeo operada por meio de ldquoleis quadrordquo (que seratildeo analisadas adiante no texto) decorre de uma nova compreensatildeo do proacuteprio direito por parte da ldquoteoria dos ordenamentos setoriaisrdquo que preconiza um novo modo de atuar do Estado atraveacutes de uma regulaccedilatildeo especializada por setores a fim de otimizar o alcance de seus objetivos e com uma maior intercomunicaccedilatildeo do direito com outros subsistemas (econocircmico cultural religioso dentre outros) A validade desta teoria decorre essencialmente da necessidade do direito em se

7

Natildeo se procuraraacute discutir a constitucionalidade dos atos normativos expedidos pelas

agecircncias por tal questatildeo fugir ao acircmbito do presente estudo poreacutem procurar-se-aacute a partir da

presunccedilatildeo de constitucionalidade dos mesmos analisar os atos expedidos pela ANP que se

mostrem mais relevantes para a atividade de transporte de gaacutes natural bem como em que

medida estes atos se regularmente expedidos pela agecircncia reguladora nos limites conferidos

pelas chamadas ldquoleis deslegalizadorasrdquo podem contribuir para a reduccedilatildeo das desigualdades

regionais

No tocante ao alcance desta meta considere-se que a abordagem conferida neste

estudo seraacute a de trataacute-la tecnicamente como verdadeiro princiacutepio constitucional (conforme

previsto no art 170 da Constituiccedilatildeo Federal) apesar do tratamento expliacutecito de objetivo

previsto no art 3ordm da Carta Magna mas que natildeo desnatura a proacutepria estrutura do instituto7

apenas denotando um caraacuteter mais prospectivo programaacutetico um verdadeiro vir a ser8

constitucional pleno de normatividade

Essa configuraccedilatildeo principioloacutegica da busca da reduccedilatildeo das desigualdades regionais se

mostra mais claramente demonstrada quando se verifica sua adequaccedilatildeo ao estudo realizado

por Guastini e citado por Bonavides9 onde o mesmo afirma ser princiacutepio apenas as normas

dotadas de alto grau de generalidade e indeterminaccedilatildeo em alguns casos dependente de uma

atualizar para a realidade que visa regular concretizando-se no ordenamento juriacutedico por meio de novos centros de poder consubstanciados nas agecircncias reguladoras e no jaacute citado processo de deslegalizaccedilatildeo (ou delegificaccedilatildeo) que implica na produccedilatildeo de leis com baixa densidade normativa (que terminam natildeo tratando inteiramente do tema objeto de sua criaccedilatildeo) cuja funccedilatildeo essencialmente consiste na transferecircncia do poder de regulamentar certas mateacuterias do seu domiacutenio para o domiacutenio do regulamento (ocorrendo destarte uma degradaccedilatildeo normativa) Fonte ARAGAtildeO Alexandre Santos de As agecircncias reguladoras independentes e a separaccedilatildeo de poderes uma contribuiccedilatildeo da teoria dos ordenamentos setoriais Revista eletrocircnica de direito administrativo econocircmico (REDAE) Salvador Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico nordm 10 maiojunhojulho 2007 Disponiacutevel na internet ltHTTPwwwdireitodoestadocombrredaeaspgt Acesso em 6 de marccedilo de 2008 7 Segundo Tavares o princiacutepio da reduccedilatildeo das desigualdades regionais se revela mais como um objetivo da ordem econocircmica carregando todavia uma funccedilatildeo principioloacutegica de caraacuteter prospectivo que lhe assegura a manutenccedilatildeo de uma estrutura normativa proacutepria dos princiacutepios (ditos programaacuteticos) Cf TAVARES Andreacute ramos Direito constitucional econocircmico Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 128 No mesmo sentido restringindo as normas constitucionais agrave categoria de regras e princiacutepios vide BASTOS Celso Ribeiro Curso de direito econocircmico Satildeo Paulo Celso Bastos Editora 2003 p 129 8 Tambeacutem denominado por Bercovici de ldquoclaacuteusula transformadorardquo Cf BERCOVICI Gilberto Constituiccedilatildeo econocircmica e desenvolvimento Uma leitura a partir da Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 35

8

interpretaccedilatildeo posterior com caraacuteter programaacutetico de elevada hierarquia dentro das fontes de

direito desempenhando uma funccedilatildeo importante e fundamental no sistema juriacutedico ou poliacutetico

unitariamente considerado e dotado de normatividade

Verifica-se portanto por tais consideraccedilotildees que a busca da reduccedilatildeo das desigualdades

regionais a despeito de poder ser entendida como meta (objetivo) a ser alcanccedilado natildeo tem

seu caraacuteter principioloacutegico por isto afetado configurando apenas uma modalidade de

princiacutepio constitucional de caraacuteter programaacutetico balizador de condutas e que da forma como

foi positivado termina por fulminar de inconstitucionalidade qualquer disposiccedilatildeo

infraconstitucional tendente a ampliar tal desigualdade servindo destarte como elemento

norteador para o legislador ordinaacuterio e aos proacuteprios entes reguladores setoriais como a ANP

do modo como deveratildeo se portar ao exercerem seu poder normativo (seja este primaacuterio ou

secundaacuterio respectivamente)

11 A NOVA GEOPOLIacuteTICA DO DIREITO E A PROFISSIONALIZACcedilAtildeO DO

ESTADO

O desenvolvimento do direito como instrumento de garantia do planejamento

macroeconocircmico de um paiacutes natildeo eacute um fato recente para os modernos Estados Democraacuteticos

Eacute ateacute mesmo possiacutevel constatar a utilizaccedilatildeo do direito por meio da praacutetica do planejamento

normativo em graves periacuteodos de crise dos Estados-naccedilatildeo especialmente (e de forma mais

sistematizada) apoacutes a Grande Depressatildeo de 1929 e das duas grandes guerras mundiais com a

crenccedila no poder do Estado de organizar a economia difundida pelas ideacuteias do economista

John Maynard Keynes10 Tal raciociacutenio poreacutem pode ser inferido em periacuteodos anteriores

9 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 257 258 10 John Maynard Keynes economista autor do livro ldquoA teoria geral do emprego do juro e do dinheirordquo datado de 1936 foi o difusor do modelo de Estado intervencionista denominado de Estado de Bem-Estar Social realizando severas criacuteticas agrave teoria do laissez-faire laissez-passer que trata da auto-regulaccedilatildeo do mercado

9

notadamente a partir do iluminismo no seacuteculo XVIII que pregava o racionalismo como meio

para a condenaccedilatildeo do autoritarismo e a afirmaccedilatildeo da igualdade de todos os seres

Com a verificaccedilatildeo da inviabilidade praacutetica da racionalidade individual pregada por

Adam Smith para garantir o bem estar social (por meio da loacutegica do mercado) procurou-se

garantir tal ideal atraveacutes de instrumentos indutores que necessariamente passavam pela accedilatildeo

estatal Neste caso passou-se do periacuteodo individualista para a era da solidariedade onde o

planejamento se fazia necessaacuterio para atingir determinadas ideacuteias de interesse puacuteblico No

Brasil eacute possiacutevel verificar um esboccedilo de planejamento no acircmbito juriacutedico jaacute na Constituiccedilatildeo

de 1934 que fazia referecircncia agrave palavra ldquoplanordquo no seu art 5ordm IX11

A interaccedilatildeo existente entre a ordem juriacutedica e a econocircmica no sistema capitalista

contemporacircneo12 se apresenta como um fator legitimador e garantidor da seguranccedila juriacutedica

necessaacuteria ao desenvolvimento da economia como um todo O mundo natildeo se encontra mais na

eacutepoca em que se tinha a imposiccedilatildeo de planos macroeconocircmicos13 ou de economias

(sendo essa tese da ldquomatildeo invisiacutevelrdquo uma das causas da Grande Depressatildeo em 1929 pela falta de fiscalizaccedilatildeo do Estado no mercado bem como das concentraccedilotildees econocircmicas decorrentes dos monopoacutelios privados) defendendo forte participaccedilatildeo de empresas estatais na oferta de bens e serviccedilos e a crescente regulamentaccedilatildeo das atividades do setor privado por meio da intervenccedilatildeo governamental nos diversos mercados particulares da economia Cf MACHADO Luiz Alberto Grandes economistas Keynes e os keynesianos Fonte httpwwwcofeconorgbrindexphpoption=com_contentamptask=viewampid=399ampItemid=114 Acesso em 06 de marccedilo de 2008 11 Vide FONSECA Joatildeo Bosco Leopoldino da Direito econocircmico 4ordf ediccedilatildeo Rio de Janeiro Forense 2003 p 299 300 Ainda neste sentido tratando especificamente sobre planejamento como instrumento de implementaccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas vide SCOOT Paulo Henrique Rocha Direito constitucional econocircmico Estado e normalizaccedilatildeo da economia Porto Alegre Sergio Antonio Fabris Editor 2000 p 56 12 O sistema capitalista pode ser compreendido como um modelo de sistema econocircmico entendido este como um ldquoconjunto coerente de estruturas econocircmicas institucionais juriacutedicas sociais e mentais organizadas em vista de assegurar a realizaccedilatildeo de um certo nuacutemero de objetivos econocircmicosrdquo Cada sistema que eacute um modelo teoacuterico e idealizado daacute lugar a vaacuterios tipos de regimes onde no capitalista tem-se as espeacutecies comercial industrial financeiro que refletem a realidade poliacutetico econocircmica da eacutepoca Cf FONSECA Joatildeo Bosco Leopoldino da Direito econocircmico 4ordf ediccedilatildeo Rio de Janeiro Forense 2003 p 52 (notas 13 e 14) Segundo Nester sistema econocircmico eacute o ldquoconjunto de instituiccedilotildees organizadas que seguem um princiacutepio comum para administrar os seus recursos escassos de uma maneira minimamente eficiente de modo a evitar desperdiacuteciosrdquo NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 17 13 A criaccedilatildeo de planos econocircmicos eacute uma caracteriacutestica do Estado do seacuteculo XX diametralmente oposta agrave do modelo liberal existente no seacuteculo XVII que o concebeu como um ente distanciado da sociedade e cujas consequumlecircncias negativas jaacute satildeo claramente sabidas A incapacidade de solucionar as profundas falhas de mercado decorrentes das accedilotildees egoiacutesticas dos agentes econocircmicos levou agrave formaccedilatildeo dos planos que no seu contexto mais extremado desenvolvidos no sistema socialista implicaram na conduccedilatildeo coercitiva do mercado laacute existente pelo

10

planificadas vive-se hoje a era das legitimaccedilotildees14 onde tudo que eacute apresentado precisa ser

justificado

O direito do seacuteculo XXI se encontra neste sentido intrinsecamente ligado a fatores

econocircmicos pois a sua concretizaccedilatildeo num Estado de economia capitalista demanda a

existecircncia de receitas suficientes logo ora se discute a submissatildeo da ordem juriacutedica a

elementos econocircmicos como superestrutura ideoloacutegica ou entatildeo se apresenta a capacidade do

direito em conduzir a economia de regulaacute-la segundo padrotildees ditados pelo ordenamento

juriacutedico legitimamente instituiacutedo

A sinergia destas duas forccedilas - o direito e a economia - resultou na busca da

maximizaccedilatildeo da eficiecircncia de ambas visando garantir o desenvolvimento (natildeo confundido

com crescimento15) econocircmico do Estado O direito econocircmico como instrumento da

regulaccedilatildeo macroeconocircmica do Estado16 apresenta-se como um reflexo claro desta busca de

jurisdicizar fatores econocircmicos sem fazecirc-los perder a legitimidade e de submetecirc-los agrave eacutegide da

Constituiccedilatildeo Federal

governo Cf SCOOT Paulo Henrique Rocha Direito constitucional econocircmico Estado e normalizaccedilatildeo da economia Porto Alegre Sergio Antonio Fabris Editor 2000 p 50 51 14 A legitimaccedilatildeo seria um corolaacuterio da necessaacuteria motivaccedilatildeo e publicidade que deve permear todos os atos emanados do Poder Puacuteblico e exigidos pela proacutepria Constituiccedilatildeo Federal (art 37 caput) Para Comparato ldquoo consenso poliacutetico geral dentro do Estado contemporacircneo natildeo mais se estabelece na supremacia dos valores tradicionais na hegemonia de liacutederes carismaacuteticos ou na racionalidade burocraacutetica mas sim em torno da eficiecircncia operacional do Estado na consecuccedilatildeo de metas soacutecio-econocircmicas predeterminadasrdquo COMPARATO apud SCOOT Paulo Henrique Rocha Direito constitucional econocircmico Estado e normalizaccedilatildeo da economia Porto Alegre Sergio Antonio Fabris Editor 2000 p 178 A legitimaccedilatildeo portanto depende do pragmatismo a que esteja submetida para atingir seus objetivos o que natildeo se faz mais por meio de discursos e retoacuterica vazia 15 A ideacuteia de desenvolvimento aqui considerada eacute aquela que o preconiza como um processo de expansatildeo das liberdades do ser humano ampliando suas escolhas e oportunidades Neste sentido o crescimento econocircmico deve ser visto como uma parcela inserida no contexto maior do desenvolvimento que natildeo pode ser confundido apenas com a acumulaccedilatildeo de riquezas Cf SEN Amartya Kumar Desenvolvimento como liberdade Satildeo Paulo Companhia das letras 2000 p 29 16 Direito econocircmico pode ser entendido como o ramo do direito destinado a reger a direccedilatildeo da poliacutetica econocircmica pelo Estado Cf FONSECA Joatildeo Bosco Leopoldino da Direito econocircmico 4ordf ed p 11 Segundo Forgioni ldquoeacute o conjunto de teacutecnicas de que lanccedila matildeo o Estado contemporacircneo em sua funccedilatildeo de implementar poliacuteticas puacuteblicasrdquo FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2005 p 23

11

O direito agora sob uma oacutetica mais econocircmica17 passou apenas a partir do seacuteculo

XX a desenvolver um vieacutes cientiacutefico e independente que antes natildeo existia representado por

iniciativas de legislaccedilatildeo esparsas bem como por experiecircncias jurisprudenciais inicialmente

tiacutemidas18 que natildeo refletiam toda a robustez ora vivenciada onde a ordem juriacutedica influencia a

economia e recebe o feedback desta num constante ciacuterculo que natildeo mais parece ser possiacutevel

de ser destacado sem se correr o risco de sofrer com experiecircncias de conduccedilatildeo

macroeconocircmicas irresponsaacuteveis e insustentaacuteveis a meacutedio e longo prazos19

Agrave reforma do direito no seacuteculo XX seguiu-se uma paralela e simultacircnea reforma do

Estado de mudanccedila de prioridades e de focos de atuaccedilatildeo ante a falecircncia dos modelos

intervencionista e liberal que precederam a busca da configuraccedilatildeo atual

Tal constataccedilatildeo no Brasil jaacute foi verificada ateacute mesmo na Suprema Corte brasileira a

qual ao analisar a questatildeo da legalidade da dispensa de licitaccedilatildeo para a celebraccedilatildeo de

contratos de prestaccedilatildeo de serviccedilo com Organizaccedilotildees Sociais ndash OS por meio da Lei n

963798 traccedilou importantes consideraccedilotildees sobre o processo de reforma e profissionalizaccedilatildeo

do Estado Procurou-se destacar ao se propugnar pela legalidade dessa forma de contrataccedilatildeo

a necessidade do governo se tornar mais empresarial mas natildeo propriamente uma empresa de

modo a desenvolver uma terceira via entre o modelo do laissez faire neoliberal e o do Estado

intervencionista Desta maneira o Supremo Tribunal Federal - STF contribuiu para o

17 A relaccedilatildeo direito-economia eacute caracteriacutestica do modo de produccedilatildeo capitalista e a forma como tal interaccedilatildeo se determina tem como base o direito econocircmico desenvolvido historicamente como instrumento de proteccedilatildeo das liberdades econocircmicas contra a concentraccedilatildeo de poder dos grandes grupos empresariais Jaacute no seacuteculo XIX era possiacutevel verificar o efeito da concentraccedilatildeo capitalista na economia (barreiras agrave entrada monopoacutelios preccedilos abusivos) logo o direito natildeo podia mais se apresentar alheio a tal realidade que natildeo se coadunava com os proacuteprios preceitos do liberalismo reinante FONSECA Joatildeo Bosco Leopoldino da Direito econocircmico 4ordf ediccedilatildeo Rio de Janeiro Forense 2003 p 15 e 17 18 Quando do desenvolvimento do direito econocircmico (cujo marco juriacutedico pode ser tido com a publicaccedilatildeo do Sherman Act em 1890 nos EUA) que teve como ponto de partida o controle das concentraccedilotildees de capital em poucas empresas notoriamente nos Estados Unidos ainda natildeo se tinha a noccedilatildeo exata dos efeitos negativos a serem causados pelas mesmas especialmente em funccedilatildeo da existecircncia de economias de escala que garantiriam uma maior eficiecircncia econocircmica dos mercados 19 Vide o exemplo da Venezuela onde o presidente Hugo Chavez desenvolve uma poliacutetica interna e externa exclusivamente baseada em suas vastas e sobrevalorizadas poreacutem finitas reservas de petroacuteleo e gaacutes natural

12

reconhecimento de que a reforma do Estado brasileiro natildeo se trata de uma resposta neoliberal

agrave crise do Estado intervencionista estando inserida num contexto mundial de re-estruturaccedilatildeo

do papel do Poder Puacuteblico que natildeo representa unicamente a necessidade de reduccedilatildeo do

tamanho do Estado muito menos a priorizaccedilatildeo do capital e do mercado como soluccedilatildeo para

todos os males Segundo o Tribunal a reforma natildeo implica em dasaparelhamento mas em

reconstruccedilatildeo em modificaccedilatildeo estrutural do aparato estatal que natildeo pode ser confundida

apenas com a implementaccedilatildeo de novas formas de gestatildeo20 Dentre as mudanccedilas envolvidas

decorrentes dessa redefiniccedilatildeo de funccedilotildees com a passagem do papel de agente interventor e

produtor direto de bens e serviccedilos para a de promotor e regulador do desenvolvimento teve-se

a criaccedilatildeo das agecircncias reguladoras notoacuterias pela nova classificaccedilatildeo do Estado agora

denominado de Regulador

O chamado Estado Regulador21 notoriamente em decorrecircncia do advento das

denominadas Autoridades Administrativas Independentes22 ou agecircncias reguladoras

representou essa busca de reaccedilatildeo do Poder Puacuteblico frente a uma incapacidade gerencial clara

dos fatores macroeconocircmicos e da insuficiecircncia de recursos para a realizaccedilatildeo das reformas

20 Vide voto-vista do Ministro Gilmar Ferreira Mendes na Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade ndash ADIN nordm 1923 MCDF 21 O advento do conceito de regulaccedilatildeo decorre do processo de reforma do papel poliacutetico-econocircmico do Estado com a reduccedilatildeo da sua intervenccedilatildeo direta e a liberalizaccedilatildeo da economia Tratou-se de uma mudanccedila dos instrumentos por meio dos quais se buscava alcanccedilar objetivos constitucionalmente consagrados e esse processo demandou o reconhecimento da inaptidatildeo estatal como agente de mercado Como decorrecircncia disso a introduccedilatildeo da concorrecircncia (pela chamada desregulaccedilatildeo) passou a demandar novos instrumentos capazes de controlar as forccedilas de mercado (como as concentraccedilotildees econocircmicas) A busca dessa ldquoregulaccedilatildeordquo do mercado eacute que deu origem ao conceito de Estado Regulador A denominaccedilatildeo todavia padece de criacuteticas pois natildeo existe um padratildeo de Estado regulador mas sim modelos de regulaccedilatildeo variaacuteveis e contingentes a depender do paiacutes em que foi inserida Cf FIGUEIREDO Marcelo As agecircncias reguladoras Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 200 No mesmo sentido NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 66 22 As terminologias variam poreacutem todas buscam retratar o mesmo fenocircmeno da criaccedilatildeo de entes com autonomia reforccedilada face ao Poder Executivo A denominaccedilatildeo ldquoadministraccedilatildeo independenterdquo ou ldquoautoridade administrativa independenterdquo (AAI) eacute europeacuteia enquanto que o termo ldquoAgecircnciardquo adveacutem do direito norte-americano FIGUEIREDO Marcelo As agecircncias reguladoras Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 205

13

necessaacuterias agrave concretizaccedilatildeo dos direitos fundamentais universalizados e consagrados

especialmente apoacutes a segunda Guerra Mundial23

A profissionalizaccedilatildeo do Estado em paiacuteses que sequer chegaram a se dizer como

liberais ou de bem-estar social (como o Brasil24) representou uma tentativa por parte do

Poder Puacuteblico de angariar o reconhecimento internacional perdido em funccedilatildeo de deacutecadas de

maacute-gestatildeo e tambeacutem de garantir agrave iniciativa privada o espaccedilo mais livre possiacutevel para a sua

atuaccedilatildeo Foi efetivamente uma busca para recuperar mais credibilidade realizada poreacutem de

forma a agradar apenas a parcela dos potenciais investidores logo natildeo se procurou

inicialmente em adequar a estrutura institucional vigente agrave Constituiccedilatildeo Federal e no

estabelecimento de regras claras para os futuros investimentos simplesmente emendou-se25 a

Carta Magna para adequaacute-la aos interesses econocircmicos envolvidos26

O processo de liberalizaccedilatildeo da economia brasileira iniciada em 1994 pelas

desestatizaccedilotildees27 resultou numa ampliaccedilatildeo da aacuterea de atuaccedilatildeo dos agentes econocircmicos agora

23 A Declaraccedilatildeo Universal dos Direitos do Homem assinada em Paris em 1948 representa o ponto alto da sistematizaccedilatildeo dos direitos fundamentais e a sua positivaccedilatildeo no plano do direito internacional puacuteblico MORAES Alexandre de Direitos humanos fundamentais 6ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Atlas 2005 p 18 24 Segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto o Estado passou ateacute agora por trecircs fases a primeira denominada de preacute-modernidade (periacuteodo liberal) seria o Estado da virada do seacuteculo XIX para o XX A segunda chamada de modernidade eacute a do Estado social intervencionista que se iniciou na segunda deacutecada do seacuteculo XX e a uacuteltima seria a poacutes-modernidade caracterizada pelas reformas do Estado a desregulaccedilatildeo privatizaccedilatildeo e organizaccedilotildees natildeo-governamentais O Brasil paiacutes de industrializaccedilatildeo tardia chegou agrave terceira fase sem nem ter sido liberal nem moderno MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Direito regulatoacuterio Satildeo Paulo Renovar 2003 p 18 25 A onda reformista brasileira se deu em trecircs aspectos No primeiro teve-se o fim da restriccedilatildeo ao capital estrangeiro por meio da emenda constitucional nordm 0695 Um outro momento veio com a flexibilizaccedilatildeo dos monopoacutelios estatais por meio das emendas nordm 0595 (gaacutes canalizado) 08 e 0995 (nestas duas uacuteltimas telecomunicaccedilotildees e petroacuteleo respectivamente) A terceira transformaccedilatildeo se deu com o processo de privatizaccedilatildeo por meio da lei nordm 803197 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Direito regulatoacuterio Satildeo Paulo Renovar 2003 p 23 e 24 26 Conforme salientado em voto-vista do Ministro do STF Gilmar Ferreira Mendes na ADIN nordm 1923 MCDF a Reforma do Estado brasileiro envolveu num primeiro momento ou numa primeira geraccedilatildeo de reformas alguns programas e metas voltadas primordialmente para o mercado tais como a abertura comercial ajuste fiscal estabilizaccedilatildeo econocircmica reforma da previdecircncia social e a privatizaccedilatildeo de empresas estatais criaccedilatildeo de agecircncias reguladoras quase todas jaacute implementadas ainda que parcialmente na deacutecada de noventa 27 Conveacutem esclarecer a utilizaccedilatildeo de tais terminologias (privatizaccedilatildeo desregulaccedilatildeo desestatizaccedilatildeo liberalizaccedilatildeo) para evitar a confusatildeo no seu uso e trataacute-las como sinocircnimas Segundo Vital Moreira privatizaccedilatildeo significa a alienaccedilatildeo do setor puacuteblico pela venda das empresas estatais jaacute liberalizaccedilatildeo consiste na abertura dos setores ateacute entatildeo monopolizados pelo Estado com a introduccedilatildeo da concorrecircncia e desregulaccedilatildeo representa o estabelecimento da concorrecircncia por meio da diminuiccedilatildeo de restriccedilotildees ao ingresso de novos agentes econocircmicos no mercado com a contrapartida do aumento da accedilatildeo regulatoacuteria do Estado MOREIRA Vital

14

em regime concorrencial que todavia gerou o risco da formaccedilatildeo de concentraccedilotildees

econocircmicas28 em aacutereas onde antes havia apenas a intervenccedilatildeo estatal (alterou-se entatildeo o

agente do setor e a sua loacutegica de accedilatildeo agora voltada para o lucro e natildeo mais agrave universalizaccedilatildeo

do serviccedilo)29 O Estado regulador se consolida no intuito de dirimir as diferenccedilas entre os

agentes econocircmicos privados e para fomentar a concorrecircncia a qual segundo a loacutegica

privatista apesar de gerar efeitos beneacuteficos aos consumidores natildeo eacute querida pelos

concorrentes por demandar constantes investimentos em novas tecnologias melhorias de

serviccedilo e reduccedilatildeo de preccedilos

A tendecircncia anticompetitiva do mercado teve seu reflexo cientiacutefico com a Escola de

Chicago30 na final deacutecada de 70 para a seguinte por ser profusa defensora do aproveitamento

das economias de escala31 geradas pelas concentraccedilotildees de poder econocircmico no sentido de

desta forma atingir uma melhor eficiecircncia alocativa32 e por conseguinte a maior satisfaccedilatildeo

do destinataacuterio final dos serviccedilos

Auto-regulaccedilatildeo profissional e administraccedilatildeo puacuteblica Apud NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 64 (nota 9) 28 A existecircncia de concentraccedilotildees econocircmicas eacute um fenocircmeno empiacuterico-factual e natildeo teacutecnico-juriacutedico representando o aumento de poder de determinados agentes econocircmicos num dado mercado relevante FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2005 p 464 29 NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 12 13 30 Convencionou-se chamar de Escola de Chicago o conjunto de teorias capitaneadas por Aaron Director ainda na deacutecada de 50 acerca dos estudos sobre preccedilo e direito antitruste cujo desenvolvimento se verificou nos anos 60 e 70 com os trabalhos de R Bork e R Posner que elevaram a eficiecircncia produtiva como criteacuterio a justificar posiccedilotildees dominantes e consequumlentemente concentraccedilotildees de mercado em razatildeo da eficiecircncia gerada que repercutiria no preccedilo final dos produtos Natildeo se trata todavia dos ideoacutelogos de Chicago defenderem um miacutenimo de concorrecircncia pelo contraacuterio o consenso entre seus autores era de que o Estado deveria intervir o miacutenimo possiacutevel no mercado dada sua incapacidade administrativa para desta forma a concorrecircncia se desenvolver As concentraccedilotildees econocircmicas garantiriam a reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo no mercado garantindo maior eficiecircncia e ganho para os consumidores Cf SALOMAtildeO FILHO Calixto Direito concorrencial ndash as condutas Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 21 e GOLDBERGH Daniel Poder de compra e poliacutetica antitruste Satildeo Paulo Singular 2006 p 89 31 Existe economia de escala toda vez que o custo unitaacuterio meacutedio (que eacute o custo total dividido pelo nuacutemero de unidades produzidas) de um produto diminui agrave medida que se expande a sua escala (volume) de produccedilatildeo ou seja quanto mais unidades elaboradas menos custosa ela seraacute para o produtor Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 40 32 A eficiecircncia alocativa diz respeito agrave capacidade do mercado de alocar bens e serviccedilos a seu uso mais valioso medido pela disposiccedilatildeo dos consumidores em pagar por eles e deixar de consumir outros bens GOLDBERGH Daniel Poder de compra e poliacutetica antitruste Satildeo Paulo Singular 2006 p 98 A defesa da eficiecircncia alocativa como ideal maior da poliacutetica antitruste para a Escola de Chicago se deve ao fato que o antitruste

15

Um dos mercados no qual se verificou a profissionalizaccedilatildeo do Estado com a criaccedilatildeo de

uma agecircncia reguladora especiacutefica e a liberalizaccedilatildeo de suas regras no intuito de atrair

investidores privados e promover a competiccedilatildeo nos termos idealizados pela Constituiccedilatildeo

Federal foi o do petroacuteleo e gaacutes natural onde a cultura juriacutedica monopolista e que privilegiava

as concentraccedilotildees teve seu refreio com a flexibilizaccedilatildeo imposta pela Emenda Constitucional n

0995 possibilitando a entrada de agentes privados nas fases de exploraccedilatildeo e produccedilatildeo de tais

bens antes reservadas agrave Petroacuteleo Brasileiro SA ndash Petrobraacutes

A flexibilizaccedilatildeo do monopoacutelio estatal sobre o petroacuteleo e gaacutes natural bem como o

processo de privatizaccedilatildeo do sistema eleacutetrico brasileiro mostram-se paradigmaacuteticos no novo

modelo de mercado idealizado para o setor da energia com o Estado figurando como mero

ente regulador deixando de realizar intervenccedilotildees diretas numa nova estrutura de mercado

auto-regulada submetida ao processo de globalizaccedilatildeo econocircmica de forma passiva e

meramente reativa agraves novas injunccedilotildees internacionais tratando o mesmo como uma forccedila

inevitaacutevel e irrefreaacutevel natildeo sujeita a limitaccedilotildees e adequaccedilotildees agrave realidade nacional33

111 A crise do direito em face da globalizaccedilatildeo dos mercados

Apoacutes a internacionalizaccedilatildeo dos mercados com o desenvolvimento tecnoloacutegico e a

globalizaccedilatildeo o pensamento juriacutedico passou a enfrentar uma crise paradigmaacutetica em face da

incapacidade de suas ideacuteias ateacute entatildeo reinantes de cuidar da nova realidade que se afigurava34

A crise ora verificada pode ser assemelhada agravequela pela qual passou a economia na

deacutecada de 20 quando o colapso da bolsa de valores de Nova Iorque e a Grande Depressatildeo

resultou em mudanccedilas estruturais que a teoria econocircmica entatildeo reinante natildeo era capaz de

passou a ser visto num contexto puramente econocircmico livre de valoraccedilotildees subjetivas ou principioloacutegicas numa relaccedilatildeo estrita e limitada de custo-benefiacutecio Cf FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2005 p 174 33 VIEIRA Joseacute Paulo Antivalor um estudo da energia eleacutetrica construiacuteda como antimercadoria e reformada pelo mercado nos anos 1990 Satildeo Paulo Paz e terra 2007 p26

16

processar e se adaptar Tem-se jaacute na deacutecada de setenta o esgotamento do Estado de bem-

estar e a revalorizaccedilatildeo do liberalismo (com a derrocada dos monopoacutelios puacuteblicos) movimento

este capitaneado pela Escola de Chicago na era Reagan35 cunhado de neoliberalismo onde se

figuraria um tipo de capitalismo social em que o mercado e natildeo o Estado seria o melhor

administrador da riqueza gerada na sociedade e um otimizador de suas eficiecircncias36

Com a globalizaccedilatildeo (transnacionalizaccedilatildeo) dos mercados passou-se a efetuar as

mudanccedilas necessaacuterias no arcabouccedilo juriacutedico-institucional para a nova realidade o que

resultou para o direito num profundo impacto em relaccedilatildeo a tautologias antes tidas como

insofismaacuteveis como o do princiacutepio da legalidade da hierarquia das leis e da proacutepria soberania

estatal agora relativizada em face dos blocos regionais e da interdependecircncia econocircmica

mundial

A chamada lex mercatoria37 passou a ditar os rumos do mercado global e com ela

teve-se a gradativa reduccedilatildeo da forccedila normativa das ordens estatais que ou se submetem agraves leis

34 FARIA Joseacute Eduardo O direito na economia globalizada Satildeo Paulo Malheiros 2000 p 53 54 35 A proeminecircncia da Escola de Chicago no cenaacuterio econocircmico internacional se deu na era Reagan na deacutecada de 80 quando eles passaram a defender toda a reformulaccedilatildeo da poliacutetica antitruste ateacute entatildeo adotada especialmente em frontal oposiccedilatildeo agrave Escola de Harvard cujo ideal maior era a defesa da concorrecircncia em si Para os ideoacutelogos de Chicago o antitruste deveria garantir a melhor eficiecircncia alocativa (entendida esta como a capacidade do mercado de ofertar prioritariamente os bens e serviccedilos com mais demanda pelos consumidores) dos produtos nos mercados e tal passo natildeo prescindiria da formaccedilatildeo de grandes grupos econocircmicos em decorrecircncia da reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo envolvidos O diferencial de tal linha de raciociacutenio se deu com a equiparaccedilatildeo do conceito de eficiecircncia econocircmica com o de bem-estar do consumidor Segundo Carvalho a defesa pura e simples da eficiecircncia econocircmica como ideal do antitruste eacute prejudicial agrave proacutepria estrutura da concorrecircncia pois isso significaria num extremo tal qual idealizado pela Escola de Chicago ateacute uma eventual monopolizaccedilatildeo do mercado relevante em face da possibilidade de benefiacutecios a curto prazo e mais imediatistas para os consumidores Cf CARVALHO Gilberto de Abreu Sodreacute Responsabilidade civil concorrencial Introduccedilatildeo ao direito concorrencial privado Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2002 p 50 Ressalte-se que uma das maiores criacuteticas a esta escola foi o fato de que natildeo existe nenhuma garantia que os lucros monopoliacutesticos resultantes da maior eficiecircncia econocircmica gerada com a reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo seja repassada ao consumidor podendo a empresa simplesmente manter os preccedilos finais inalterados e ampliar sua margem de lucro ou seja o chamado criteacuterio de Kaldor-Ricks se mostraria apenas como uma realizaccedilatildeo discricionaacuteria dos agentes econocircmicos que natildeo seriam obrigados a compensar as perdas das outras partes em decorrecircncia do seu excedente de riqueza 36 BORGES Alexandre Walmott A ordem econocircmica e financeira da Constituiccedilatildeo amp os monopoacutelios Anaacutelise das alteraccedilotildees com as reformas de 1995 a 1999 Curitiba Juruaacute 2001 p 39 37 Esta pode ser entendida como ldquoum conjunto de regras e princiacutepios costumeiros reconhecido pela comunidade empresarial e aplicado nas transaccedilotildees comerciais internacionais independentemente de interferecircncias governamentaisrdquo Vide FARIA Joseacute Eduardo O direito na economia globalizada Satildeo Paulo Malheiros 2000 p 160

17

internacionais de mercado ou satildeo excluiacutedas do mesmo logo nesse novo contexto embora

formalmente os Estados continuem a exercer soberanamente sua autoridade dentro de seu

territoacuterio em termos materiais eles jaacute satildeo incapazes de estabelecer e realizar os objetivos

visados ou seja perdem autonomia na elaboraccedilatildeo de suas poliacuteticas puacuteblicas (econocircmicas)

que passam a refletir a situaccedilatildeo de interdependecircncia internacional em que estatildeo inseridos

O que se daacute com o direito doravante eacute o mesmo que estaacute ocorrendo com o Estado pois

ele passa a necessitar de uma reformulaccedilatildeo dos seus conceitos para se adequar agrave realidade

vigente poreacutem sem correr o risco de se tornar incapaz de condicionaacute-la servindo apenas

como instrumento de legitimaccedilatildeo da dominaccedilatildeo de determinado poder38

A crise do direito pode ser tida como decorrente de uma crise de governabilidade onde

esta pode ser entendida como a ldquoincapacidade de um governo ou de uma estrutura de poder

formular e de tomar decisotildees no momento oportuno sob a forma de programas econocircmicos

poliacuteticas puacuteblicas e planos administrativos e de implementaacute-las de modo efetivo()39rdquo

O direito ora em crise eacute aquele do poacutes-guerra de perfil intervencionista e inspirado nas

ideacuteias de Keynes caracterizado essencialmente pela inflaccedilatildeo legislativa40 que caracteriza a

ingovernabilidade sistecircmica do Estado apresentada pela cada vez maior incapacidade do

direito positivo estatal em resolver as questotildees a ele propostas e a multiplicaccedilatildeo de leis

casuiacutesticas destinadas agrave soluccedilatildeo das crises de governabilidade decorrentes da dinacircmica da

economia global41

38 Importa ressaltar que eacute o controle do poder que origina a maturidade constitucional doravante o estudo a ser realizado sobre a crise da Constituiccedilatildeo decorreraacute justamente dos levantamentos ateacute aqui expostos dada a falta de controle do poder pelo direito 39 FARIA Joseacute Eduardo O direito na economia globalizada Satildeo Paulo Malheiros 2000 p 118 119 40 FARIA Joseacute Eduardo O direito na economia globalizada Satildeo Paulo Malheiros 2000 p 122 41 A crise de governabilidade especialmente nos paiacuteses de economia perifeacuterica como o Brasil se manifestou na incapacidade do Estado em cumprir como seus deveres institucionais especialmente a partir das deacutecadas de 70 e 80 quando se verificaram os dois choques do petroacuteleo (pela elevaccedilatildeo internacional do preccedilo do barril) em 1973 e 1979 implicando numa recessatildeo econocircmica mundial e perda de liquidez para os paiacuteses perifeacutericos bem como o fim do financiamento externo para tais paiacuteses apoacutes a moratoacuteria do Meacutexico em 1982 elevando-se as taxas de juros internacionais e no caso brasileiro teve-se ainda o agravante do desequiliacutebrio financeiro decorrente do aumento da diacutevida externa que levou o paiacutes agraves portas do Fundo Monetaacuterio Internacional Cf VIEIRA Joseacute

18

O resultado dessa proliferaccedilatildeo legislativa da positivaccedilatildeo da realidade eacute a proacutepria

banalizaccedilatildeo e desvalorizaccedilatildeo do direito positivo que passa a perder coesatildeo e unidade se

tornando uma mera folha de papel de parcos poderes normativos a quem ningueacutem obedece

seja pela sua contradiccedilatildeo intriacutenseca seja pelo proacuteprio anacronismo do mesmo em face da

realidade inconstante que visa regular

O direito tal qual o Estado se torna interdependente e ateacute certa medida submisso agrave

influecircncia global do poder econocircmico exercido pelas empresas transnacionais e grupos

econocircmicos que mais afeta os paiacuteses de economias perifeacutericas que aqueles efetivamente

desenvolvidos em face do modo como o processo de abertura e liberalizaccedilatildeo dos mercados

tenha se dado (que no Brasil ocorreu antes mesmo da criaccedilatildeo das agecircncias reguladoras

responsaacuteveis pela profissionalizaccedilatildeo da atuaccedilatildeo do ente puacuteblico no setor)

O Estado por conseguinte com a modificaccedilatildeo de suas instituiccedilotildees e do proacuteprio

ordenamento juriacutedico reordenou suas prioridades e modo de atuaccedilatildeo nos setores econocircmicos

sejam estes relativos a serviccedilos puacuteblicos ou atividades de atuaccedilatildeo estritamente privada se

transformando num gerente regulador da eficiecircncia dos mercados numa clara inversatildeo de

valores se considerados os objetivos estatuiacutedos no art 3ordm da Carta Magna e a caracteriacutestica

desta que natildeo foi modificada de propugnar pela existecircncia de um modelo de Estado

Desenvolvimentista seja com caracteriacutesticas regulatoacuterias ou natildeo

12 O PAPEL DO ESTADO DE AGENTE TRANSFORMADOR A GERENTE

FISCALIZADOR

Paulo Antivalor um estudo da energia eleacutetrica construiacuteda como antimercadoria e reformada pelo mercado nos anos 1990 Satildeo Paulo Paz e terra 2007 p 89

19

A reforma do direito face a nova geopoliacutetica global conforme se verificou implicou

tambeacutem numa re-estruturaccedilatildeo do Estado que passou a ser redimensionado para se adequar agrave

nova realidade vigente e que pela relaccedilatildeo de interdependecircncia mundial que ora caracteriza os

paiacuteses capitalistas natildeo podia ser deixada de lado

Foram mudanccedilas na orientaccedilatildeo poliacutetica legitimadas e implementadas pelos paiacuteses

elaboradores do Consenso de Washington datado de 1989 que requalificou o liberalismo

como modelo de Estado procurando reduzir suas inconsistecircncias com elementos sociais

(poreacutem indo de encontro ao modelo de Estado keynesiano taxado de ineficiente hipertrofiado

e inoperante) fato este batizado de neoliberalismo e protagonizado pelos governos de

Margareth Tatcher na Gratilde-Bretanha (1979-1990) e Ronald Reagan nos Estados Unidos da

Ameacuterica (1981-1989)42 A reformulaccedilatildeo do Estado e do direito portanto implicou tambeacutem

numa nova postura ideoloacutegica frente ao texto constitucional que apesar da clara tendecircncia

neoliberalizante das modificaccedilotildees operadas no mesmo natildeo chegou a perder seu perfil

desenvolvimentista por agregar ainda em seu arcabouccedilo normativo o objetivo do

desenvolvimento e tambeacutem da reduccedilatildeo das desigualdades regionais a serem alcanccedilados por

meio de uma accedilatildeo planejada a qual garantiria a racionalizaccedilatildeo da intervenccedilatildeo estatal na

ordem econocircmica privada de modo a promover a justiccedila social nos termos da nova ordem

econocircmica instituiacuteda (cujas balizas mestras se encontram no Tiacutetulo VII da Constituiccedilatildeo)

Poreacutem apoacutes toda a reformulaccedilatildeo das instituiccedilotildees e do proacuteprio ordenamento juriacutedico

como definir o conceito de desenvolvimento presente na Carta Magna Na atual configuraccedilatildeo

da Constituiccedilatildeo Federal brasileira verifica-se a referecircncia a tal termo sendo realizada natildeo

menos que 60 vezes logo a definiccedilatildeo do conceito se mostra imprescindiacutevel para o avanccedilo

42 Cf VIEIRA Joseacute Paulo Antivalor um estudo da energia eleacutetrica construiacuteda como antimercadoria e reformada pelo mercado nos anos 1990 Satildeo Paulo Paz e terra 2007 p92 93

20

desta pesquisa especialmente no tocante agrave sua iacutentima relaccedilatildeo com a busca da reduccedilatildeo das

desigualdades regionais

A Constituiccedilatildeo a despeito das constantes reformas ideoloacutegicas do seu texto ocorridas ao

longo dos anos com relaccedilatildeo agrave mateacuteria em apreccedilo (relativa agrave reduccedilatildeo das desigualdades

regionais e o desenvolvimento) natildeo sofreu qualquer modificaccedilatildeo mostrando-se incoacutelume e

fiel agrave vontade do legislador constituinte originaacuterio sendo algo realmente merecedor de

aplausos e que facilitaraacute agrave exposiccedilatildeo e encadeamento loacutegico dos argumentos que ora se

iniciam

A referecircncia feita ao desenvolvimento no texto constitucional localiza-se

prioritariamente no artigo 3ordm (que trata dos objetivos da Repuacuteblica Federativa do Brasil)

sendo denominada na doutrina de ldquoclaacuteusula transformadorardquo 43 por consubstanciar o ideal

constitucional da mudanccedila dos padrotildees vigentes de exclusatildeo econocircmica social e cultural

Atraveacutes do artigo 3ordm satildeo estabelecidas diretrizes para a interpretaccedilatildeo e aplicaccedilatildeo de todo

o restante do texto constitucional que necessariamente haveraacute de se submeter quando da sua

tentativa de concretizaccedilatildeo de maneira a se harmonizar com o disposto no citado dispositivo44

A partir do artigo 3ordm portanto buscou-se a superaccedilatildeo do modelo perifeacuterico excludente e

concentrador do Estado brasileiro existente ateacute entatildeo em uma tentativa de moldaacute-lo como

verdadeiro agente transformador e protagonista da realidade vigente

Os objetivos constitucionais dispostos logo no iniacutecio da Carta Constitucional

condicionam a interpretaccedilatildeo do texto os quais propugnam por um modelo desenvolvimentista

43 BERCOVICI Gilberto Constituiccedilatildeo econocircmica e desenvolvimento Uma leitura a partir da Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 35 44 Segundo Bercovici enquanto instrumento de transformaccedilatildeo social a ideologia constitucional natildeo eacute neutra eacute poliacutetica e vincula o inteacuterprete logo como os princiacutepios constitucionais fundamentais tais como aqueles inseridos no art 3ordm representam a expressatildeo das opccedilotildees ideoloacutegicas sobre as finalidades sociais e econocircmicas do Estado sua realizaccedilatildeo eacute obrigatoacuteria e vinculativa para os oacutergatildeos e agentes estatais Cf BERCOVICI Gilberto Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Max Limonad 2003 p 299

21

voltado ao progresso da naccedilatildeo de maneira a natildeo mais reproduzir a situaccedilatildeo de exclusatildeo

existente Muito pelo contraacuterio visa-se a sua superaccedilatildeo

Tem-se num primeiro momento o entendimento do desenvolvimento (disposto no

inciso II) natildeo apenas como um processo mas tambeacutem como um fim a ser alcanccedilado Ao se

tratar o desenvolvimento como um processo visualiza-se no mesmo um caraacuteter de

continuidade de evoluccedilatildeo para se chegar a determinado fim Jaacute o entendimento do

desenvolvimento como um fim (objetivo) se daria mais como instrumento criado com o

intuito de assegurar outros direitos os quais para serem aplicados haveriam de levar em

consideraccedilatildeo o objetivo desenvolvimentista (o que inviabilizaria por exemplo a adoccedilatildeo

governamental de poliacuteticas puacuteblicas recessivas por serem contraacuterias ao norte

desenvolvimentista adotado pela Carta Magna)

Quando a Constituiccedilatildeo fala em ldquogarantir o desenvolvimento nacionalrdquo tem-se a ideacuteia jaacute

comentada de um processo em evoluccedilatildeo que natildeo exclui todavia seu outro aspecto

finaliacutestico condicionador da interpretaccedilatildeo dos demais artigos e princiacutepios do texto maacuteximo

Visualiza-se neste primeiro momento sua correlaccedilatildeo inicial com o inciso seguinte que

trata da erradicaccedilatildeo da pobreza marginalizaccedilatildeo e da reduccedilatildeo das desigualdades sociais e

regionais Apesar de ambos terem a mesma conformaccedilatildeo de diretrizes45 ou seja de princiacutepios

programaacuteticos verifica-se a constataccedilatildeo da situaccedilatildeo atual de subdesenvolvimento retratada

no inciso bem como o ideal de sua superaccedilatildeo daiacute sua colocaccedilatildeo nos artigos 3ordm e 170

(exclusivamente no tocante agrave reduccedilatildeo das desigualdades regionais e sociais) que trata da

Ordem Econocircmica constitucional

Natildeo se concebe todavia que a reduccedilatildeo das desigualdades regionais objeto especiacutefico

do presente estudo seja possiacutevel sem a necessaacuteria concretizaccedilatildeo do disposto no inciso

22

anterior pois apenas atraveacutes do desenvolvimento nacional eacute que seraacute possiacutevel minorar as

disparidades existentes entre as regiotildees do paiacutes Quando se busca portanto a reduccedilatildeo das

desigualdades sociais e regionais46 (o que se foca eacute natildeo apenas as diferenccedilas entre as pessoas

ndash que eacute o aspecto social - mas tambeacutem entre Estados ndash que eacute o aspecto regional) tem-se uma

clara situaccedilatildeo de subdesenvolvimento que necessita ser superada poreacutem como fazecirc-lo

A previsatildeo constitucional de desenvolvimento natildeo estabelece um conteuacutedo previamente

definido ou garantias de concretizaccedilatildeo logo os meios a serem usados para sua realizaccedilatildeo

podem ser diversos desde que assegurem sua aplicabilidade e levem em consideraccedilatildeo

tambeacutem o disposto no artigo 1ordm que trata dos fundamentos da Repuacuteblica ou seja os valores

que lhes satildeo mais caros e que doravante devem ser protegidos e assegurados

Como buscar algo entretanto que natildeo possui um conceito definido e aleacutem disso tem

duacuteplice funccedilatildeo47 de processo e de objetivo

A discussatildeo acerca do conceito de desenvolvimento bem como da proacutepria existecircncia de

um direito ao desenvolvimento natildeo eacute algo restrito agrave seara juriacutedica brasileira muito pelo

contraacuterio seu estudo teve iniacutecio no acircmbito do direito internacional onde a primeira referecircncia

45 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 196 RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Rio de Janeiro Renovar 2007 p 246 46 Outro aspecto da onda reformista levada a cabo nas instituiccedilotildees e na Constituiccedilatildeo brasileira se daacute no tocante agrave postura da ideologia neoliberal quanto ao objetivo da Carta Magna de reduccedilatildeo das desigualdades regionais e sociais pois para a doutrina difundida por Milton Friedman ldquoas poliacuteticas que buscam realizar a justiccedila social distributiva satildeo sempre encaradas como um atentado contra a liberdade individualrdquo Ou seja partindo deste tipo de premissa uma reforma neoliberal na Carta constitucional representaria um atentado aos seus proacuteprios valores intriacutensecos e portanto inconstitucional Cf NUNES Antocircnio Joseacute Avelatildes Neoliberalismo capitalismo e democracia p 34 In Boletim de ciecircncias econocircmicas XLV Coimbra v 46 2003 p 17-74 Natildeo se procura todavia questionar os valores que ensejaram as reformas da Carta Magna poreacutem o que se mostra temeraacuterio eacute esse processo de ldquotransmigraccedilatildeordquo sem criteacuterios de uma espeacutecie de direito para aleacutem do seu paiacutes de origem tal qual ocorreu com a introduccedilatildeo do modelo de agecircncias reguladoras no Brasil tendo em vista a ausecircncia de semelhanccedila de condiccedilotildees e de desenvolvimento social verificadas no paiacutes de origem qual seja os EUA Essa ldquotransmigraccedilatildeordquo ou propagaccedilatildeo do direito de um ordenamento para outro pode ocorrer segundo Figueiredo citando Santi Romano por conquista ou entatildeo por ldquocontagiosidaderdquo que eacute o que parece ter se verificado no Brasil Neste sentido vide FIGUEIREDO Marcelo As agecircncias reguladoras O Estado Democraacutetico de Direito no Brasil e sua atividade normativa Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 12 47 Pois o legislador poderia ter utilizado em substituiccedilatildeo ao termo ldquodesenvolvimentordquo a acepccedilatildeo ldquodesenvolvidordquo que retiraria o caraacuteter de evoluccedilatildeo e de continuidade ora comentado e se firmaria apenas como objetivo

23

a expressatildeo ldquodireito ao desenvolvimentordquo foi cunhada por Keba MacuteBaye ainda em 197248 no

Instituto Internacional de Direitos do Homem onde foi tratado como um direito inerente agrave

pessoa humana da qual os Estados se mostrariam os principais garantidores

A Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas - ONU por conseguinte consagrou o direito ao

desenvolvimento como um direito humano49 tendo posteriormente publicado Declaraccedilatildeo

especiacutefica sobre o tema estabelecendo seu conteuacutedo sujeitos e fundamentaccedilatildeo juriacutedica

Eacute no plano internacional portanto que se iniciam os debates acerca do referido direito

cuja internalizaccedilatildeo no Brasil haacute de ser observada tendo em vista os efeitos da globalizaccedilatildeo

especialmente sob o aspecto econocircmico e a proacutepria realidade histoacuterica nacional

Jaacute a anaacutelise constitucional da temaacutetica do desenvolvimento tendo em consideraccedilatildeo a

experiecircncia internacional e a necessidade de observacircncia dos documentos exarados no acircmbito

do direito internacional puacuteblico sobre tal questatildeo haacute de levar em conta natildeo apenas a sua

precedecircncia em relaccedilatildeo agrave busca da reduccedilatildeo das desigualdades regionais (entre Estados) como

tambeacutem o conhecimento e aplicaccedilatildeo de instrumentos postos agrave disposiccedilatildeo pela proacutepria Carta

Magna cujo destaque pode ser feito agrave praacutetica do planejamento

O Brasil possui uma Constituiccedilatildeo de caraacuteter nitidamente desenvolvimentista que

adotou o capitalismo como sistema econocircmico50 tutelando a proteccedilatildeo do proacuteprio mercado

interno de forma expressa (art 219 da CF) e cuja Constituiccedilatildeo Econocircmica51 estabelece

princiacutepios claros sobre a defesa do consumidor e da proacutepria concorrecircncia que natildeo podem ser

concretizados sem a devida influecircncia estatal

48 DELGADO Ana Paula Teixeira O direito ao desenvolvimento na perspectiva da globalizaccedilatildeo paradoxos e desafios Rio de Janeiro Renovar 2001 p 85 49 Resoluccedilatildeo nordm 4 de 04 de marccedilo de 1979 da sua Assembleacuteia Geral Posteriormente verifica-se ainda a Resoluccedilatildeo 41128 art 1ordm da Assembleacuteia Geral na data de 04 de dezembro de 1986 e a Declaraccedilatildeo da Conferecircncia Mundial de Direitos Humanos realizada em Viena em 12 de julho de 1993 que reafirma a existecircncia do direito ao desenvolvimento em seu art 10ordm Cf BERCOVICI Gilberto Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Max Limonad 2003 p 40 50 TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico 2ordf Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 43 45 51 TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico 2ordf Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 77

24

A atuaccedilatildeo do Estado como agente protagonista da defesa dos objetivos nacionais

consubstanciados no artigo 3ordm tendo como fundamento juriacutedico maacuteximo as disposiccedilotildees

contidas no artigo 1ordm leva agrave inevitaacutevel conclusatildeo da adoccedilatildeo de um modelo de accedilatildeo voltado

para a influecircncia direta do Estado na ordem econocircmica destinado a garantir natildeo apenas a

preservaccedilatildeo da soberania nacional como tambeacutem a dignidade da pessoa humana e demais

fundamentos juriacutedicos

Verifica-se ainda o papel do Estado como o de um agente protagonista do

desenvolvimento econocircmico nacional cujo conceito neste momento natildeo pode ser

confundido com o de crescimento52 tendo sido destinado portanto a atuar de forma

propositiva

O que se verificou conforme tratado previamente ao longo dos quase vinte anos de

promulgaccedilatildeo da Carta Magna foi a tentativa de modificaccedilatildeo ideoloacutegica do perfil estatal o

qual perdeu o seu caraacuteter inicial de agente protagonista transformador da realidade excludente

e concentradora existente para o de um mero gerente das transaccedilotildees econocircmicas realizadas

no mercado interno

A deacutecada de 90 se mostrou como um periacuteodo de intensas reformas institucionais e

juriacutedicas para o Brasil53 pois nesse periacuteodo se adotou claramente a tendecircncia por um novo

modelo de organizaccedilatildeo estatal na esteira da geopoliacutetica internacional jaacute reinante de uma

estrutura mais enxuta e subsidiaacuteria do Poder Puacuteblico onde atividades antes monopolizadas

foram flexibilizadas e se criaram no processo de mudanccedila de personalidade (de agente para

gerente) as agecircncias reguladoras

52 RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Rio de Janeiro Renovar 2007 p 36 53 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Direito regulatoacuterio Satildeo Paulo Renovar 2003 p 23 24 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 659 660

25

Caracterizando-se agora como um Estado subsidiaacuterio54 de atuaccedilatildeo exclusivamente

normativa e reguladora das atividades econocircmicas (art 174 da CF) conveacutem neste momento

procurar estabelecer um elo entre tais prerrogativas e a forma como estas iratildeo garantir a

concretizaccedilatildeo dos objetivos nacionais sem descurar dos fundamentos juriacutedico-constitucionais

que embasam a Repuacuteblica e que se encontram ao menos normativamente intocados pela

acircnsia reformista do legislador constituinte derivado

O proacuteprio artigo 174 cumpre tal tarefa ao prever as funccedilotildees de fiscalizaccedilatildeo incentivo

e planejamento que realccedilam o papel gerenciador do Estado na medida em que prevecircem uma

atuaccedilatildeo indireta e indicativa (para o planejamento) nas atividades econocircmicas em sentido

estrito exercidas pelos agentes privados

Tratam-se de instrumentos destinados a garantir o desenvolvimento nacional sendo

consequumlentemente potenciais redutores das desigualdades regionais historicamente

consagradas pela disparidade de industrializaccedilatildeo entre as regiotildees sudeste e nordeste55

O modelo de industrializaccedilatildeo adotado pelo Brasil bem como o processo de

concentraccedilatildeo de riquezas daiacute decorrente especialmente a partir do poacutes-guerra quando a renda

per capita paulista jaacute mostrava 47 vezes superior a da regiatildeo nordeste56 soacute veio a se agravar

com a abertura do mercado interno na deacutecada de 90 onde os investimentos se mostraram

claramente direcionados as regiotildees onde jaacute havia um relevante mercado consumidor e com

alto grau de modernizaccedilatildeo

Mudou-se portanto o papel do Estado poreacutem este natildeo se mostrou capaz de agir

conforme suas novas prerrogativas especialmente no tocante ao planejamento de suas

poliacuteticas puacuteblicas engessadas e reduzidas ao disposto nas previsotildees orccedilamentaacuterias ou seja o

54 TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico 2ordf Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 282 55 RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Rio de Janeiro Renovar 2007 p 180 181 182 56 RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Rio de Janeiro Renovar 2007 p 180

26

paiacutes continuou atuando de forma meramente reativa agrave nova realidade que se implantava onde

os novos protagonistas e investidores satildeo as empresas multinacionais principais detentoras do

capital necessaacuterio para a realizaccedilatildeo de investimentos de vulto

O impacto da globalizaccedilatildeo nos mercados e dos novos atores internacionais

especialmente em paiacuteses perifeacutericos como o Brasil onde o subdesenvolvimento eacute a regra foi

uma das razotildees do comeccedilo da doutrina do direito ao desenvolvimento ter ocorrido no plano

internacional em face da percepccedilatildeo pela ONU que se iniciava um paralelismo entre as noccedilotildees

de crescimento e desenvolvimento com uma clara priorizaccedilatildeo da elevaccedilatildeo do princiacutepio da

livre iniciativa (consubstanciado num liberalismo econocircmico exacerbado regulado

exclusivamente pela lex mercatoria) nos mercados nacionais ateacute as uacuteltimas consequumlecircncias57

Com o processo de globalizaccedilatildeo os Estados Nacionais tiveram de reformular suas

estruturas de modo a se adequar agraves novas injunccedilotildees poliacuteticas e econocircmicas advindas de

organismos multilaterais (como o Fundo Monetaacuterio Internacional - FMI) e corporaccedilotildees

transnacionais que demandam a existecircncia de um Estado miacutenimo perifeacuterico cujos reflexos

se verificam no fenecimento da soberania e culminam por afastaacute-lo das suas atribuiccedilotildees

originaacuterias de servo da sociedade e agente poliacutetico transformador para gerente da otimizaccedilatildeo

das transaccedilotildees de mercado 58 (justificada no discurso dos ideoacutelogos da Escola de Chicago pela

busca da eficiecircncia e reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo59)

57 Cf DELGADO Ana Paula Teixeira O direito ao desenvolvimento na perspectiva da globalizaccedilatildeo paradoxos e desafios Rio de Janeiro Renovar 2001 p 02 58 Cf DELGADO Ana Paula Teixeira O direito ao desenvolvimento na perspectiva da globalizaccedilatildeo paradoxos e desafios Rio de Janeiro Renovar 2001 p 41 59 A maximizaccedilatildeo da eficiecircncia se constitui em um dos maiores motores da promoccedilatildeo de poliacuteticas econocircmicas concentracionistas que se tem notiacutecia isto porque atraveacutes da concentraccedilatildeo de poder numa uacutenica empresa ou numa quantidade reduzida de agentes poder-se-ia diminuir os custos de transaccedilatildeo no interior do mercado e consequumlentemente aumentar a margem de lucro das empresas que seriam refletidas em preccedilos menores aos consumidores O criteacuterio da eficiecircncia portanto visa em uacuteltima instacircncia o bem-estar do consumidor refletido em produtos melhores e de menor preccedilo ainda que ao custo da eliminaccedilatildeo da concorrecircncia Os custos de transaccedilatildeo nesse sentido satildeo entendidos como a despesa realizada pela empresa para negociar seus produtos e serviccedilos no mercado e sua reduccedilatildeo implicaria exatamente na natildeo utilizaccedilatildeo do mercado ou seja algo que antes necessitava ser negociado gerando despesas com contratos impostos informaccedilotildees passaria a ser feito no interior de uma uacutenica companhia Cf FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste 2ordf ed Satildeo Paulo

27

Diante desta nova configuraccedilatildeo da relaccedilatildeo entre o poder poliacutetico com o econocircmico

onde este uacuteltimo passa a assumir uma posiccedilatildeo de prevalecircncia a afronta agrave Constituiccedilatildeo

brasileira torna-se patente pois apresentam-se ldquopoderosas forccedilas coligadas numa conspiraccedilatildeo

poliacutetica contra o regime constitucional de 1988rdquo60 afirmaccedilatildeo esta que longe de caracterizar

paranoacuteia ou ranccedilo ideoloacutegico retrata os novos fatores reais de poder 61 em accedilatildeo no paiacutes que jaacute

alteraram consideravelmente a configuraccedilatildeo estatal original

A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 tem um caraacuteter nitidamente social que se busca

mitigar com as reformas do seu texto fato este gerador de uma crise no proacuteprio direito

constitucional (denominada de ldquocrise constituinterdquo) que se mostra incapaz de jurisdicizar o

Estado social ou seja de concretizar as promessas transformadoras vislumbradas na Carta

Magna a qual passa a se configurar verdadeiramente numa folha de papel de caraacuteter

meramente simboacutelico62

A crise constituinte relaciona-se a uma crise da proacutepria governabilidade63 decorrente

da incapacidade do Poder Executivo em cumprir com suas metas o que em uacuteltima instacircncia

legitimou a subsidiarizaccedilatildeo do papel do Estado (jaacute comentada) de forma a garantir um

miacutenimo de governabilidade junto ao que seria possiacutevel executar pelo Poder Puacuteblico

Na sequumlecircncia de tais acontecimentos teve-se o advento jaacute citado do chamado Estado

Regulador caracterizado pela presenccedila de autarquias especiais destinadas a prover

profissionalismo imparcialidade e celeridade na regulaccedilatildeo e normatizaccedilatildeo das atividades

econocircmicas retirando o papel do Estado como agente interventor direto e passando a prever

Editora Revista dos Tribunais 2005 P 424 No mesmo sentido SALOMAtildeO FILHO Calixto Direito concorrencial ndash as condutas Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 29 60 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 371 61 Cf HESSE Konrad A forccedila normativa da constituiccedilatildeo Porto Alegre Sergio Antonio Fabris Editor 1991 p 9 62 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 373 63 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 390 ldquoA ingovernabilidade retrata o perecimento da accedilatildeo executiva a agonia final do exerciacutecio do poder o desenlace de uma doenccedila de legalidade que torna o Executivo de fato demissionaacuterio de responsabilidades na administraccedilatildeo da criserdquo

28

sua influecircncia apenas de modo indireto por meio da fiscalizaccedilatildeo induccedilatildeo (incentivo) e

planejamento de poliacuteticas puacuteblicas indicativas sobre o setor privado

Apesar do novo conceito (regulador) da reforma das instituiccedilotildees e da proacutepria

Constituiccedilatildeo esta ainda natildeo perdeu juridicamente seu caraacuteter social e desenvolvimentista (a

despeito da polissemia de valores discrepantes existentes de caraacuteter liberal e socialista

presentes no texto) tendo ingressado na teoria da terceira geraccedilatildeo64 dos direitos fundamentais

com a clara e ainda expressa presenccedila dos chamados direitos de fraternidade (ou de

solidariedade) consubstanciados no direito ao desenvolvimento agrave paz ao meio ambiente de

propriedade sobre o patrimocircnio comum da humanidade e de comunicaccedilatildeo65

Ao que interessa no direito ao desenvolvimento iacutentimo correlato da atividade de

planejamento estatuiacuteda no art 174 aquele se caracterizaria pela maacutexima expansatildeo das

oportunidades individuais dos cidadatildeos e dos proacuteprios Estados configurados na otimizaccedilatildeo de

suas capacidades inatas e pelo maior estiacutemulo possiacutevel atraveacutes de uma educaccedilatildeo adequada

alimentaccedilatildeo saudaacutevel emprego digno e participaccedilatildeo poliacutetica no tocante aos cidadatildeos e de

aproveitamento sustentaacutevel dos recursos naturais em relaccedilatildeo aos Estados (bem como por

poliacuteticas fiscais diferenciadas66 sobre as regiotildees menos desenvolvidas de forma a garantir um

miacutenimo de igualdade material e de possibilidade de competiccedilatildeo e cooperaccedilatildeo junto aos seus

pares mais desenvolvidos)

64 A triparticcedilatildeo dos direitos fundamentais segue a sequecircncia histoacuterica do lema da Revoluccedilatildeo Francesa ou seja Liberdade Igualdade e Fraternidade onde segundo a doutrina reflete a evoluccedilatildeo de cada fase ou seja longe de serem excludentes se mostram cumulativos onde a ldquogeraccedilatildeordquo posterior ldquoherdardquo os direitos da anterior Os direitos de terceira geraccedilatildeo ou direitos de fraternidade se caracterizam por terem como destinataacuterios o proacuteprio gecircnero humano dizendo respeito a questotildees relativas agrave necessidade de solidariedade entre os povos desenvolvidos e subdesenvolvidos Cf BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p563 e 569 65 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 569 66 A Constituiccedilatildeo na parte final do art 151 I admite a lsquoconcessatildeo de incentivos fiscais destinados a promover o equiliacutebrio do ltdesenvolvimentogt soacutecio-econocircmico entre as diferentes regiotildees do paiacutesrsquo A concessatildeo de isenccedilatildeo eacute ato discricionaacuterio por meio do qual o Poder Executivo fundado em juiacutezo de conveniecircncia e oportunidade implementa suas poliacuteticas fiscais e econocircmicas e portanto a anaacutelise de seu meacuterito escapa ao controle do Poder Judiciaacuterio Precedentes RE 149659 e AI 138344-AgR (RE 344331 Rel Min Ellen Gracie DJ de 14-3-03)

29

O conceito de desenvolvimento portanto que ora se busca consolidar tendo em vista

seu aspecto processual e finaliacutestico (como meio ao legitimar poliacuteticas focadas na melhoria da

qualidade de vida da populaccedilatildeo e como fim de ideal utoacutepico objetivo constitucionalmente

consagrado) se consubstancia no entendimento consolidado pela doutrina internacional de

enfeixaacute-lo como um otimizador de oportunidades ou seja de um direito garantidor de

liberdades miacutenimas para os seus titulares liberdades estas caracterizadas como sendo

capacidades (potencialidades) passiacuteveis de serem exercitaacuteveis desde que inseridas num

contexto social cultural poliacutetico e econocircmico favoraacuteveis67

Trata-se portanto de um termo juridicamente indeterminado68 cujas zonas de certeza

positiva (que esclarece o que eacute certo que o termoconceito abrange) e negativa necessitam ser

plenamente definidas para garantir sua concretizaccedilatildeo pelo administrador puacuteblico atraveacutes de

poliacuteticas puacuteblicas (natildeo apenas econocircmicas) propositivas e desenvolvimentistas bem como o

grau de vinculaccedilatildeo agrave juridicidade e de intervenccedilatildeo do Poder Judiciaacuterio69 quando do

distanciamento do conteuacutedo das zonas de certeza

A zona de certeza negativa com relaccedilatildeo ao conceito de desenvolvimento claramente

pode ser encontrada em seu oposto ou seja no conteuacutedo do que se entende por

subdesenvolvimento determinado como um ldquoestado dinacircmico de desequiliacutebrio econocircmico e

de desarticulaccedilatildeo socialrdquo 70 cujas origens remontam ao processo de industrializaccedilatildeo sem

planejamento e vindo majoritariamente do exterior ou seja natildeo tendo sido cultivada e

desenvolvida no interior do proacuteprio paiacutes que denota ainda a insipiecircncia do mercado interno

(e consequumlentemente do baixo niacutevel de renda da populaccedilatildeo consumidora) Doravante a

67 SEN Amartya Kumar Desenvolvimento como liberdade p 10 68 BINENBOJM Gustavo Uma teoria do direito administrativo Direitos fundamentais democracia e constitucionalizaccedilatildeo Satildeo Paulo Renovar 2006 p 212 224 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 203 69 BINENBOJM Gustavo Uma teoria do direito administrativo Direitos fundamentais democracia e constitucionalizaccedilatildeo Satildeo Paulo Renovar 2006 p 227 228 e 229 70 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 198

30

proacutepria modernizaccedilatildeo do parque industrial refletiu as disparidades regionais agravando ao

longo do tempo o abismo entre as regiotildees ricas e pobres

Natildeo se pode esperar que essa condiccedilatildeo histoacuterica de paiacutes perifeacuterico seja dissipada com

a simples auto-regulaccedilatildeo do mercado fato este propalado pelos neoclaacutessicos de Chicago e

cujos efeitos da doutrina se levada ao seu extremo podem facilmente ser visualizados no

processo de concentraccedilatildeo econocircmica das empresas (eficiecircncia econocircmica71)

O desenvolvimento tal qual conceituado e de acordo com os paracircmetros

interpretativos postos a disposiccedilatildeo pela Carta Magna (como objetivo e tambeacutem como

processo) natildeo pode ser alcanccedilado sem uma atuaccedilatildeo propositiva do Estado especialmente no

interior de uma economia capitalista que ideologicamente se mostra avessa ao ideal de justiccedila

distributiva e de reparticcedilatildeo de riquezas72

Natildeo sendo admissiacutevel subsumir o conceito de desenvolvimento ao de mero

crescimento econocircmico bem como natildeo sendo viaacutevel esperar que a mera modernizaccedilatildeo do

mercado interno seja capaz de superar as externalidades negativas73 decorrentes da

priorizaccedilatildeo do lucro e da reduccedilatildeo de custos (afinal natildeo existe um capitalismo social o

processo de acumulaccedilatildeo capitalista eacute essencialmente individualista74) para se garantir na

praacutetica o disposto na Constituiccedilatildeo necessita-se de uma atuaccedilatildeo estatal planejada

devidamente direcionada para o alcance de determinadas metas o que retoma neste

71 Neste sentido a eficiecircncia econocircmica pode ser tida como uma decorrecircncia da reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo no mercado e no estabelecimento de uma situaccedilatildeo de equiliacutebrio Pareto-eficiente onde na relocaccedilatildeo dos recursos no interior do mercado ou da empresa natildeo dependeraacute da perda de riqueza de terceiros Cf MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Direito regulatoacuterio Satildeo Paulo Renovar 2003 p 69 Sobre eficiecircncia econocircmica e Oacutetimo de Pareto vide GOLDBERGH Daniel Poder de compra e poliacutetica antitruste Satildeo Paulo Singular 2006 p 29 O referido autor ao estabelecer a sinoniacutemia entre ambas as expressotildees resume a questatildeo afirmando que bens e direitos satildeo alocados de forma (Pareto) eficiente ateacute o momento em que todas as trocas natildeo mais beneficiam ambas as partes ou seja soacute existiria eficiecircncia econocircmica enquanto o benefiacutecio gerado eacute comum aos atores envolvidos 72 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 204 73 Entende-se por externalidade negativa a transferecircncia para terceiros do passivo gerado por uma atividade econocircmica que natildeo eacute suportado por seus agentes Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 28 29

31

momento a necessidade de se rediscutir o papel planejador75 do Estado mesmo no seu atual

estaacutegio de gerente regulador da economia sob pena de natildeo ser capaz de cumprir ateacute mesmo

as novas funccedilotildees impostas pela globalizaccedilatildeo no atual contexto geoeconocircmico em que se acha

inserido o Brasil

13 O PLANEJAMENTO DE UM DESENVOLVIMENTO FOCADO NA REDUCcedilAtildeO

DAS DESIGUALDADES REGIONAIS

O modelo de Estado Desenvolvimentista idealizado pela Constituiccedilatildeo Federal se

mostra como um avanccedilo em relaccedilatildeo aos Estados de Bem Estar Social notoriamente

difundidos no periacuteodo posterior agrave Segunda Guerra Mundial especialmente nos Estados

Unidos da Ameacuterica - EUA com o Welfare State poreacutem que nunca foram devidamente

implementados no Brasil76

Ressalte-se ainda que no Brasil nunca se teve um modelo de Estado plenamente

social nem liberal77 sendo possiacutevel distinguir portanto trecircs fases do Estado moderno cuja

atual feiccedilatildeo se formou no periacuteodo posterior ao fim da era absolutista com a revoluccedilatildeo

francesa (e a formaccedilatildeo do Estado de Direito fundado no princiacutepio da legalidade) A primeira

fase foi de feiccedilotildees marcadamente liberais caracterizadas pela intervenccedilatildeo miacutenima atraveacutes do

dever de abstenccedilatildeo do Estado em face do particular podendo ser assim caracterizada como

uma radical oposiccedilatildeo ao modelo absolutista marcado por uma forte intervenccedilatildeo e falta de

garantias particulares Eacute neste periacuteodo que a propriedade privada livre iniciativa e liberdade

contratual assumem a condiccedilatildeo de dogmas de prevalecircncia do individualismo sobre o coletivo

74 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 27 75 O planejamento neste contexto se apresenta como uma forma de controlar a atuaccedilatildeo estatal de modo a definir a direccedilatildeo e o ritmo que esta iraacute tomar BERCOVICI Gilberto Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Max Limonad 2003 p 206 76 Cf MOREIRA NETO Diogo Figueiredo Direito Regulatoacuterio Rio de Janeiro Renovar 2003 p 18

32

Em um segundo momento teve-se a fase social78 fundada na busca pela reparaccedilatildeo dos

radicalismos liberais anteriores que geraram notoacuterio abuso do poder econocircmico pela iniciativa

privada tendo se iniciado em meados da segunda deacutecada do seacuteculo XX ou seja apoacutes a

segunda guerra mundial Neste momento o Estado assume o seu papel de condutor do

desenvolvimento de fiscalizador do mercado e de garantidor de determinados direitos

prestacionais por parte da populaccedilatildeo ou seja natildeo vigora mais o seu absenteiacutesmo ou um

Estado Miacutenimo Antigos dogmas satildeo reformulados como o da propriedade privada que passa

a ter uma correlaccedilatildeo com a necessidade de uma funccedilatildeo social para se legitimar bem como nos

chamados direitos sociais (ou de segunda geraccedilatildeo) focados no princiacutepio da igualdade e no

direito dos trabalhadores em razatildeo da exploraccedilatildeo da forccedila laboral durante as duas revoluccedilotildees

industriais e a posterior associaccedilatildeo dos empregados em sindicatos organizados para pleitear

melhores condiccedilotildees de trabalho

A atual fase do Estado moderno ou poacutes-moderno79 se mostra como uma siacutentese dos

periacuteodos anteriores criticando tanto a exacerbaccedilatildeo liberal quanto o avanccedilado

intervencionismo estatal pois foram modelos extremados que natildeo tardaram para mostrar seus

defeitos seja pela excessiva omissatildeo no primeiro quanto na incompetecircncia gerencial e

escassez de recursos no segundo

Da siacutentese de ambos portanto tem-se uma nova ideologia estatal bem como outra

ruptura de paradigmas como o do princiacutepio da legalidade da separaccedilatildeo dos poderes o novo

papel da Administraccedilatildeo Puacuteblica com a constitucionalizaccedilatildeo do direito administrativo e a

relativizaccedilatildeo da intangibilidade do meacuterito administrativo80

77 Cf MOREIRA NETO Diogo Figueiredo Direito Regulatoacuterio Rio de Janeiro Renovar 2003 p 18 78 Cf MOREIRA NETO Diogo Figueiredo Direito Regulatoacuterio Rio de Janeiro Renovar 2003 p 18 79 Cf MOREIRA NETO Diogo Figueiredo Direito Regulatoacuterio Rio de Janeiro Renovar 2003 p 16 17 18 80 BINEMBOJM Gustavo Uma teoria do direito administrativo Direitos fundamentais democracia e constitucionalizaccedilatildeo Rio de Janeiro Renovar p 13-20

33

O Estado poacutes-moderno doravante se caracteriza pela profissionalizaccedilatildeo de sua

atuaccedilatildeo da quebra de barreiras entre os direitos puacuteblico e privado de uma atuaccedilatildeo reguladora

e normatizadora com um grau menor de intervenccedilatildeo direta em razatildeo da incapacidade de

cumprir com as promessas do modelo de bem-estar e da recusa em retornar a uma estrutura

totalmente liberal Rompem-se portanto tanto os paradigmas liberais quanto sociais pois

ambos se mostraram insuficientes para arcar com as novas demandas sociais (chamados de

hard cases que abrangem natildeo apenas mateacuteria juriacutedica como tambeacutem questotildees morais

religiosas ou cientiacuteficas tais como aborto organismos geneticamente modificados clonagem

uso de embriotildees humanos em pesquisas entre outros) e a emergecircncia de ineacuteditas classes de

direitos como os metaindividuais (notadamente os direitos difusos) tidos por alguns autores

como de terceira ou quarta geraccedilatildeo81

Nesta atual realidade de demandas coletivas e difusas agecircncias independentes

(reguladoras) e novos atores globais que natildeo os Estados-naccedilatildeo torna-se necessaacuterio para

paiacuteses perifeacutericos como o Brasil ainda agrave margem de exercer consideraacutevel influecircncia nas

relaccedilotildees econocircmicas mundiais uma mudanccedila dos antigos e claacutessicos conceitos a fim de

adequaacute-los agrave situaccedilatildeo vigente sem se submeter totalmente a ela

A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 na emergecircncia de todos estes fatores se consolidou

como um texto virtualmente ecleacutetico de ideologias vaacuterias e por vezes conflitantes pois

abarcou sob o mesmo manto dogmas preacute-modernos modernos e poacutes-modernos tratando de

temas como livre iniciativa funccedilatildeo social da propriedade valorizaccedilatildeo do trabalho humano

proteccedilatildeo do consumidor meio ambiente e garantia do desenvolvimento nacional Essa

diversidade de valores entretanto refletiu a luta haacute eacutepoca da constituinte e o periacuteodo de

transiccedilatildeo paradigmaacutetica para um modelo de Estado ainda natildeo totalmente definido

81 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 570

34

Neste iacutenterim o fator planejamento previsto no texto originaacuterio da Carta Magna (art

174 caput) exsurge em toda sua importacircncia com o papel de elemento agregador e definidor

de qual modelo de Estado se procuraraacute adotar segundo quais princiacutepios e com que objetivos

Sua relevacircncia se mostra ainda maior para paiacuteses como o Brasil pelo fato de se tratar

de um Estado com industrializaccedilatildeo tardia que nunca priorizou o mercado interno apesar de

paradoxalmente ter sido sempre o promotor de inovaccedilotildees empresariais de caracteriacutesticas

schumpeterianas (como na Era Vargas ateacute mesmo durante a ditadura militar no governo JK e

seu plano de metas bem como o papel exercido por entes puacuteblicos como o Banco Nacional do

Desenvolvimento Econocircmico e Social - BNDES e a Empresa Brasileira de Pesquisa

Agropecuaacuteria - EMBRAPA)

Com efeito apoacutes o advento dos direitos humanos no plano internacional e a

consagraccedilatildeo dos mesmos como um patrimocircnio inerente inalienaacutevel e indivisiacutevel no seu

conjunto de toda pessoa limitaram-se ainda mais as chances dos Estados pouco

industrializados de se valer como foi feito na Europa pela Inglaterra e demais paiacuteses

desenvolvidos de um modelo capitalista de produccedilatildeo voltado agrave exploraccedilatildeo abusiva do

trabalho do homem focado unicamente no crescimento econocircmico da naccedilatildeo (ou seja a

acumulaccedilatildeo de capitais)

Natildeo eacute por outra razatildeo que se questiona o proacuteprio conceito de desenvolvimento82

notadamente pelos paiacuteses asiaacuteticos em decorrecircncia de se tratar de uma noccedilatildeo puramente

ocidentalizada e que termina por deixaacute-los (em especial a China) em posiccedilatildeo de desvantagem

concorrencial face aos paiacuteses que usufruiacuteram desta realidade para chegar ao patamar de

riqueza em que estatildeo hoje Ou seja a exploraccedilatildeo do trabalho humano no passado garantiu aos

ocidentais um diferencial que hoje repercute nas relaccedilotildees econocircmicas globais em seu favor

82 Cf DELGADO Ana Paula Teixeira O direito ao desenvolvimento na perspectiva da globalizaccedilatildeo Paradoxos e desafios Rio de Janeiro Renovar 2001 p 111

35

fato este questionado por paiacuteses que buscam atualmente um crescimento econocircmico

desenfreado para fazer frente a esta ldquodesigualdaderdquo No sudeste asiaacutetico em paiacuteses como a

China e Cingapura a proacutepria noccedilatildeo de desenvolvimento se confundiria com a de crescimento

econocircmico sendo admissiacutevel ateacute mesmo a relativizaccedilatildeo de direitos poliacuteticos culturais e

sociais em prol do aumento da riqueza nacional83

O Brasil entretanto adentrou nessa realidade de maneira apenas formal adotando e

internalizando as declaraccedilotildees e convenccedilotildees internacionais sobre direitos humanos no papel

mas desrespeitando-as notoriamente na praacutetica tendo ficado ao final do seacuteculo XX marcado

pela corrupccedilatildeo excessivamente concentrador de riquezas com profundas desigualdades

sociais e regionais bem como totalmente incapaz de fazer frente aos fatores reais de poder

que tornaram a Carta Magna de 1988 mais simboacutelica e miacutetica84 que efetivamente real

ensejando sua alteraccedilatildeo85 antes mesmo da aplicaccedilatildeo do texto originaacuterio

O planejamento portanto para os Estados que natildeo tiveram a oportunidade de gerar

crescimento econocircmico em benefiacutecio do respeito e dignidade ao ser humano se mostra como

um elemento primordial a fim de reduzir o abismo ocasionado pelas caracteriacutesticas do

subdesenvolvimento

O processo de desenvolvimento implica transformaccedilatildeo do status social satildeo mudanccedilas

qualitativas nos aspectos sociais poliacuteticos culturais e econocircmicos que natildeo se resumem agrave mera

83 RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Rio de Janeiro Renovar 2007 p 79 Ficou ceacutelebre a frase do Primeiro-Ministro da Malaacutesia sobre a questatildeo ao afirmar que a liberdade deveria dar prioridade agrave expansatildeo econocircmica pois antes de votar a pessoa precisa comer No original ldquoLiberty must take a backseat to the exigency of economic expansion You must eat before you can voterdquo Cf DELGADO Ana Paula Teixeira O direito ao desenvolvimento na perspectiva da globalizaccedilatildeo Paradoxos e desafios Rio de Janeiro Renovar 2001 p 110 84 NADAL Faacutebio A Constituiccedilatildeo como mito O mito como discurso legitimador da Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 124 125 85 As reformas institucionais operadas na deacutecada de 90 implicaram na transformaccedilatildeo do papel do Estado atraveacutes de uma ideologia neoliberal modificando seu papel de agente produtor para o de regulador Doravante o mercado passa a ser tido como principal instrumento alocador de recursos e distribuidor de benefiacutecios fato este que implica em uacuteltima instacircncia na mudanccedila do perfil do destinataacuterio final dos serviccedilos transformando-se o cidadatildeo e usuaacuterio dos serviccedilos em consumidor e cliente o que precipita a exclusatildeo social e concentraccedilatildeo de renda elitizando o acesso aos serviccedilos puacuteblicos de qualidade Cf VIEIRA Joseacute Paulo Antivalor um estudo da

36

acumulaccedilatildeo de riqueza (aumento de renda Produto Interno Bruto - PIB) nem agrave perpetuaccedilatildeo

de uma industrializaccedilatildeo capital-dependente que tudo importa copia nada cria e nada

desenvolve

O mercado por si soacute natildeo pode ser o garantidor do desenvolvimento pois aleacutem de sua

prioridade natildeo se coadunar com o interesse puacuteblico que deve permear toda atuaccedilatildeo estatal

deteacutem seus investimentos localizados em setores com potencial de consumo jaacute existente ou

seja nunca iria atuar como patrocinador do desenvolvimento de regiotildees ou setores da

economia onde natildeo verificasse a possibilidade de um retorno financeiro

Neste contexto traccedilado apesar das reformas operadas na deacutecada de 90 na Constituiccedilatildeo

terem tentado reformar o papel do Estado reforccedilando sua postura de gerente das atividades

econocircmicas privadas no mercado interno atraveacutes da profissionalizaccedilatildeo de sua atuaccedilatildeo

(especialmente com a Emenda Constitucional nordm 1998 denominada de ldquoemendatildeordquo que

operou a reforma administrativa e constitucionalizou o princiacutepio da eficiecircncia) ainda assim

natildeo se pode deixar relevar o importante papel que mesmo na qualidade de gerente

normalizador86 da atividade econocircmica ainda deva possuir

Para retomar as reacutedeas do desenvolvimento nacional portanto faz-se necessaacuterio um

planejamento global voltado as peculiaridades e potencialidades regionais e que vise agrave

integraccedilatildeo nacional87 de modo a prevenir um federalismo predatoacuterio que tenha como

energia eleacutetrica construiacuteda como antimercadoria e reformada pelo mercado nos anos 1990 Satildeo Paulo Paz e terra 2007 p 98 99 86 O novo papel do Estado eacute o de agente normativo e regulador onde a despeito da insuficiecircncia de estudos acerca do que seria essa funccedilatildeo reguladora tem-se que somadas as duas funccedilotildees ao Estado caberia a tarefa de ldquonormalizarrdquo a atividade econocircmica no sentido fazecirc-la voltar ao normal ou de manter a sua normalidade dentro dos padrotildees estabelecidos pela Constituiccedilatildeo Federal Trata-se de submetecirc-la aos ditames constitucionais prevenindo falhas de mercado e garantindo a eficiecircncia desejada postando o ambiente econocircmico ao ordenamento juriacutedico de acordo com o modelo de mercado idealizado Neste sentido SCOOT Paulo Henrique Rocha Direito constitucional econocircmico Estado e normalizaccedilatildeo da economia Porto Alegre Sergio Antonio Fabris Editor 2000 p 119 120 e 121 87 Ainda segundo este autor a melhor maneira de evitar o privileacutegio de uma uacutenica regiatildeo em detrimento das demais se daria pela concepccedilatildeo do planejamento regional como um processo o qual deve ser negociado entre todos os entes da Federaccedilatildeo tendo em vista a compatibilizaccedilatildeo do planejamento regional com o nacional (art

37

resultado unicamente a predaccedilatildeo entre Estados da Federaccedilatildeo para atraccedilatildeo de investimentos

privados (como se daacute com a guerra fiscal e os programas de subsiacutedios a empresas privadas

para estas se instalarem em determinadas localidades onde quando cessa o periacuteodo de

isenccedilatildeo fecham suas portas e vatildeo para outro local)

Essa ldquoquestatildeo regional88rdquo decorrente da necessidade de se estabelecer um pacto

federativo que estimule a cooperaccedilatildeo e natildeo a competiccedilatildeo desleal entre Estados de modo a

promover o desenvolvimento e reduzir as desigualdades regionais no Brasil tem raiacutezes

histoacutericas jaacute na Constituiccedilatildeo de 1934 que pode ser tida como pioneira na positivaccedilatildeo da

mateacuteria econocircmica em seu texto com a introduccedilatildeo de um capiacutetulo especiacutefico sobre a ordem

econocircmica e social (Tiacutetulo IV) buscando um modelo de federalismo descentralizador (ou

centriacutepeto) retirando poderes da Uniatildeo e transferindo aos Estados fato este reforccedilado na

Carta Magna de 1946 (a qual iniciou o debate sobre desenvolvimento planejamento e reduccedilatildeo

das desigualdades regionais especialmente com os estudos da Comissatildeo Econocircmica para

Ameacuterica Latina e o Caribe - CEPAL89) e que na atual Constituiccedilatildeo sofreu um novo reveacutes

retomando uma configuraccedilatildeo mais centralizadora

A adoccedilatildeo portanto de elementos econocircmicos na Constituiccedilatildeo passou a se tornar uma

regra a partir da Carta de 1934 o que se convencionou denominar de Constituiccedilatildeo

Econocircmica90 referente ao estaacutegio elevado de interligaccedilatildeo entre os fenocircmenos poliacutetico e

174 sect1ordm da CF) Cf BERCOVICI Gilberto Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Max Limonad 2003 p 269 88 BERCOVICI Gilberto Constituiccedilatildeo econocircmica e desenvolvimento Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 25 89 Criada em 1948 a CEPAL foi a principal fonte de informaccedilatildeo de estudos voltados agrave realidade econocircmica e social da Ameacuterica Latina tendo como paradigma a necessidade de intervenccedilatildeo estatal para superar a condiccedilatildeo de subdesenvolvimento dos paiacuteses de economia capitalista perifeacuterica Cf RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Satildeo Paulo 2007 P 200 90 Cujos conceitos satildeo vaacuterios as vezes diacutespares e ateacute confundiacuteveis com o de ordem econocircmica natildeo prestando na praacutetica maiores utilidades Distinguir-se-iam ambos pelo fato de que a constituiccedilatildeo econocircmica se referiria aos aspectos juriacutedico-constitucional normatizador da economia enquanto que ordem econocircmica seria todo o conjunto de regras e princiacutepios natildeo necessariamente constitucionais que versariam sobre o fenocircmeno econocircmico abrangendo por conseguinte o primeiro conceito A mera menccedilatildeo expressa agrave ordem econocircmica no texto constitucional nada representa portanto aleacutem da localizaccedilatildeo topograacutefica de um conjunto de regras e princiacutepios ordenadores da economia e que por natildeo se restringirem ao citado capiacutetulo por si soacute jaacute demonstraria a

38

econocircmico bem como a necessidade de uma atuaccedilatildeo conjunta entre ambos para se prevenir a

inaplicabilidade da norma bem como a submissatildeo desta a fatores extra-juriacutedicos

Eacute entretanto por meio dos textos normativos previstos na Constituiccedilatildeo Econocircmica

notadamente no Tiacutetulo VII sobre a Ordem Econocircmica e Financeira que se passaraacute a traccedilar os

delineamentos do restante de tal normatizaccedilatildeo no acircmbito infraconstitucional O planejamento

voltado ao desenvolvimento portanto necessariamente se submeteraacute aos ditames da

Constituiccedilatildeo Econocircmica se submetendo ainda a princiacutepios especiacuteficos e notabilizados pela

nova conformaccedilatildeo do modelo de Estado especialmente o da eficiecircncia demandando a adoccedilatildeo

de poliacuteticas puacuteblicas nacionais e regionais integradas (art 174 sect1ordm)

A adoccedilatildeo de tais poliacuteticas tanto na esfera nacional quanto estadual obedece agraves normas

de direito econocircmico pelo fato destas deterem a prerrogativa da ordenaccedilatildeo macroeconocircmica

do Estado91 sendo de competecircncia concorrente entre a Uniatildeo e os Estados e Distrito Federal

(CF Art 24 I)

A discussatildeo de um modelo de planejamento desenvolvimentista portanto remete o

estudo agrave dogmaacutetica do direito econocircmico e a relativizaccedilatildeo dos paradigmas claacutessicos do direito

administrativo jaacute citados Teve-se a relativizaccedilatildeo do princiacutepio da legalidade (ocasionado pela

inflaccedilatildeo legislativa e banalizaccedilatildeo da lei bem como sua incapacidade de concretizar o que

propotildee) decorrente da capacidade normativa de conjuntura92 delegada ao Poder Executivo

para atuar de modo mais dinacircmico e ceacutelere em face da intensa dinacircmica social e econocircmica

inutilidade do conceito usado Neste sentido vide GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 49 TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico 2ordf ed Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 82 83 91 FONSECA Joatildeo Bosco Leopoldino da Direito econocircmico 4ordf ediccedilatildeo Rio de Janeiro Forense 2003 p 19 ldquoDireito econocircmico se constitui de um corpo orgacircnico de normas condutoras da interaccedilatildeo do poder econocircmico puacuteblico e do privado destinado a reger a poliacutetica econocircmicardquo 92 A conjuntura decorre da crescente complexidade e dinacircmica dos fenocircmenos econocircmicos e sociais onde o Legislativo natildeo seria mais capaz de acompanhar tais transformaccedilotildees e passaria a estabelecer normas mais abertas atraveacutes de termos juriacutedicos indeterminados de modo a conferir ao Executivo a legitimidade para a busca no controle de tais mudanccedilas Neste sentido vide TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico 2ordf ed Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 307

39

Reflexo disso se mostra na competecircncia normativa secundaacuteria93 das agecircncias reguladoras que

praticamente legislam sobre toda uma atividade econocircmica

Teve-se o advento das chamadas ldquoleis quadro94rdquo de caraacuteter generalista e

deslegalizante que visam apenas a delimitaccedilatildeo de princiacutepios e regras gerais de modo a

conferir amplo espaccedilo de atuaccedilatildeo normativa pelo Poder Executivo e suas autarquias especiais

(Agecircncias Reguladoras) sendo para alguns autores uma modalidade de delegaccedilatildeo normativa

inominada que ainda padece de criacutetica pelos administrativistas paacutetrios95 mas plenamente

aceita por doutrinadores do direito econocircmico96 para os quais a capacidade normativa aiacute

existente teria fundo notadamente constitucional previsto no art 174 ao tratar da funccedilatildeo

reguladora (e natildeo regulamentadora) do Estado na Ordem Econocircmica

Outra quebra de paradigma que merece referecircncia eacute aquela referente ao papel do

proacuteprio Poder Judiciaacuterio no tocante ao controle de legalidade e constitucionalidade das

poliacuteticas puacuteblicas adotadas pelo Executivo e implementadas pelas agecircncias reguladoras

Como as normas de tais autarquias se caracterizam justamente pela primazia da

adoccedilatildeo de princiacutepios e regras gerais sobre determinada atividade econocircmica tem-se neste

caso um amplo grau de discricionariedade conferido ao executor das poliacuteticas puacuteblicas que

93 FIGUEIREDO Marcelo As agecircncias reguladoras O Estado Democraacutetico de Direito no Brasil e sua atividade normativa Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 279 94 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Direito regulatoacuterio Satildeo Paulo Renovar 2003 p 126 127 95 MAZZA Alexandre Agecircncias reguladoras Satildeo Paulo Malheiros 2005 P 172 FIGUEIREDO Marcelo As agecircncias reguladoras O Estado Democraacutetico de Direito no Brasil e sua atividade normativa Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 277-279 BINEMBOJM Gustavo Uma teoria do direito administrativo Direitos fundamentais democracia e constitucionalizaccedilatildeo Rio de Janeiro 2006 p 275-277 96 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Direito regulatoacuterio Satildeo Paulo Renovar 2003 p 120 SOUTO Marcos Juruena Villela Extensatildeo do poder normativo das agecircncias reguladoras In ARAGAtildeO Alexandre Santos de (coord) O poder normativo das agecircncias reguladoras Rio de Janeiro Forense 2006 p 126 127 FERRAZ JUNIOR Teacutercio Sampaio O poder normativo das agecircncias reguladoras agrave luz do princiacutepio da eficiecircncia In ARAGAtildeO Alexandre Santos de (coord) O poder normativo das agecircncias reguladoras Rio de Janeiro Forense 2006 p281 ARAGAtildeO Alexandre Santos de As agecircncias reguladoras independentes e a separaccedilatildeo de poderes uma contribuiccedilatildeo da teoria dos ordenamentos setoriais Revista eletrocircnica de direito administrativo econocircmico (REDAE) Salvador Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico nordm 10 maiojunhojulho 2007 Disponiacutevel na internet ltHTTPwwwdireitodoestadocombrredaeaspgt Acesso em 07 de marccedilo de 2008 p 20

40

lhe tornariam imune agrave fiscalizaccedilatildeo jurisdicional (em razatildeo dos criteacuterios de conveniecircncia e

oportunidade elevados aiacute ao grau maacuteximo beirando efetivamente agrave arbitrariedade)

Doravante o Judiciaacuterio natildeo pode mais se mostrar alheio as mudanccedilas operadas no

direito administrativo claacutessico bem como agraves inovaccedilotildees do direito econocircmico natildeo sendo

admissiacutevel uma atuaccedilatildeo dos magistrados por meio de uma ideologia ainda preacute-moderna

(liberal e individualista) quando o paiacutes jaacute se encontra imerso numa realidade poacutes-moderna de

crescentes transiccedilotildees paradigmaacuteticas e ruptura de antigos conceitos pela sua inaplicabilidade

agraves atuais demandas e dinacircmicas econocircmicas e sociais

A intangibilidade do meacuterito administrativo em razatildeo da relativizaccedilatildeo do princiacutepio da

legalidade e do advento de normas reguladoras e leis-quadro passa tambeacutem por uma

reformulaccedilatildeo onde o Judiciaacuterio ao se atualizar junto ao Executivo face a nova dinacircmica

global passa a ter o dever de observar tambeacutem a motivaccedilatildeo e adequaccedilatildeo dos atos

administrativos em relaccedilatildeo a sua finalidade bem como dos efeitos produzidos sobre seus

destinataacuterios97 a fim de ldquoavaliar objetivamente as condiccedilotildees de deliberaccedilatildeo sobre o conteuacutedo

da regulaccedilatildeo98rdquo ou seja observar-se-ia ateacute o processo de elaboraccedilatildeo dos atos reguladores

pelas agecircncias (verificando a existecircncia ou natildeo de deacuteficit democraacutetico na sua produccedilatildeo pela

ausecircncia de participaccedilatildeo popular e de pessoas diretamente afetadas como quando natildeo satildeo

realizadas audiecircncias e consultas puacuteblicas preacutevias agrave produccedilatildeo do ato)

A anaacutelise do meacuterito do poder discricionaacuterio da Administraccedilatildeo Puacuteblica pelo Judiciaacuterio

mesmo para o entendimento claacutessico de sua limitaccedilatildeo aos criteacuterios de competecircncia

finalidade e forma insuficientes para o estudo da legitimidade das novas leis-quadro deve ter

em mente que ao Judiciaacuterio eacute conferida a prerrogativa de delimitaccedilatildeo da zona de

97 No tocante ao controle de poliacuteticas puacuteblicas por parte do Judiciaacuterio exercendo um juiacutezo de constitucionalidade vide BERCOVICI Gilberto Constituiccedilatildeo econocircmica e desenvolvimento Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 112

41

discricionariedade do administrador puacuteblico estabelecendo os limites do poder discricionaacuterio

segundo os paracircmetros estabelecidos pelo ordenamento juriacutedico99

Tais consideraccedilotildees guardam iacutentima relaccedilatildeo com a temaacutetica do desenvolvimento e a

busca da reduccedilatildeo das desigualdades regionais pois a previsatildeo expressa da mesma no capiacutetulo

relativo agrave Ordem Econocircmica estabelecido na Constituiccedilatildeo se dirige claramente para a sua

consecuccedilatildeo por meio da adoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas voltadas a tal fim e a elaboraccedilatildeo de tais

poliacuteticas de cunho natildeo apenas econocircmico mas tambeacutem social poliacutetico e cultural natildeo pode se

dar sem um planejamento preacutevio direcionado especificamente a tais objetivos

As poliacuteticas puacuteblicas por conseguinte refletem as prioridades estabelecidas pelo

Estado com relaccedilatildeo aos seus recursos que satildeo finitos em contrapartida agraves demandas que tem

perante a sociedade que satildeo fartamente superiores Mostram-se dessa forma como a face

praacutetica do planejamento previamente realizado e que devem necessariamente estar de acordo

com os objetivos e fundamentos da Repuacuteblica por estes serem direcionadores de toda a

atividade hermenecircutica da Carta Magna inclusive de sua Constituiccedilatildeo Econocircmica

Planejamento implica transformaccedilatildeo embate com as estruturas consolidadas e

questionamento dos seus valores arraigados como se tem feito junto aos dogmas do direito

administrativo claacutessico e ateacute mesmo perante o entendimento comum de determinados

princiacutepios constitucionais como o da legalidade e da separaccedilatildeo dos poderes (no tocante agrave

necessidade de um papel mais interventivo pelo Poder Judiciaacuterio sobre a atuaccedilatildeo normativa

secundaacuteria do Executivo e de suas agecircncias reguladoras setoriais)

98 MATTOS Paulo Todescan Lessa Autonomia decisoacuteria discricionariedade administrativa e legitimidade da funccedilatildeo reguladora do Estado no debate juriacutedico brasileiro In ARAGAtildeO Alexandre Santos de (coord) O poder normativo das agecircncias reguladoras Rio de Janeiro Forense 2006 p 362 363 99 Neste sentido Victor Nunes Leal leciona ldquoNatildeo resta duacutevida poreacutem que a demarcaccedilatildeo dessa zona livre eacute em si mesma uma questatildeo juriacutedica suscetiacutevel de apreciaccedilatildeo jurisdicional Natildeo eacute agrave administraccedilatildeo mas ao judiciaacuterio que compete a tarefa de verificar os limites do poder discricionaacuterio em virtude da faculdade que possui em nosso ordenamento constitucional de interpretar final e conclusivamente o direito positivordquo Cf LEAL Victor Nunes Poder discricionaacuterio e accedilatildeo arbitraacuteria da administraccedilatildeo In Revista de Direito Administrativo vol 14 (outubro-dezembro 1948) Problemas de direito puacuteblico e outros problemas Brasiacutelia Ministeacuterio da Justiccedila

42

O desenvolvimento entretanto natildeo se resume ao seu aspecto objetivo finaliacutestico que

busca indistintamente a melhoria da qualidade de vida e de justiccedila social para toda a

sociedade Eacute tambeacutem processo e como tal seu planejamento se mostra imprescindiacutevel para a

consecuccedilatildeo do interesse puacuteblico logo por se tratar de mateacuteria atinente ao direito econocircmico

de competecircncia concorrente e por forccedila do disposto no capiacutetulo relativo agrave ordem econocircmica

que trata duplamente de planos nacionais e regionais de desenvolvimento haacute de se ressaltar

a necessaacuteria cooperaccedilatildeo entre os entes federados o que implica na concretizaccedilatildeo de um pacto

federativo solidaacuterio fato este ainda de difiacutecil aplicaccedilatildeo no Brasil em razatildeo dos muacuteltiplos e

divergentes interesses da Uniatildeo com os Estados e entre estes proacuteprios

A partir do momento que cada ente busca otimizar suas proacuteprias utilidades ou seja

levar vantagem sobre o outro seja de forma desleal ou natildeo100 dificulta-se ainda mais a

elaboraccedilatildeo de uma poliacutetica puacuteblica integrada que comporte as esferas federal estadual e

distrital pois sendo a competecircncia concorrente seria ateacute mesmo inconstitucional impor um

modelo de plano de forma verticalizada e unilateral como se poderia verificar em Estados

unitaacuterios ou cujo pacto federativo tivesse caracteriacutesticas agregadoras

No Brasil em face do aspecto segregacionista que originou o modelo federativo tem-

se ainda um caraacuteter centriacutefugo101 de claras tendecircncias autocraacuteticas e centralizadoras onde

cada ente procura o melhor para si em detrimento dos outros fato este que dificulta a

elaboraccedilatildeo de um planejamento conjunto

O maior desafio dos paiacuteses que tenham adotado o federalismo na atualidade portanto

eacute o da harmonizaccedilatildeo dessa forma de Estado com a atividade de planejamento nacional

1997 p 319-328 Fonte httpwwwplanaltogovbrccivil_03revistaRev_35panteaohtm acesso em 10 de setembro de 2007 100 E tal fato eacute agravado no Brasil pela riacutegida e desigual reparticcedilatildeo de competecircncias tributaacuterias que apesar de preconizar a seguranccedila juriacutedica natildeo foi feita com base nas potencialidades econocircmicas locais e nas peculiaridades inerentes aos entes federados que natildeo poderiam nunca ser tratados de forma totalmente simeacutetrica 101 SIQUETTO Paulo Roberto Os projetos de reforma constitucional tributaacuteria e o federalismo fiscal brasileiro In CONTI (org) Joseacute Mauriacutecio Federalismo fiscal Satildeo Paulo Manole 2004 p 274

43

integrado contra as desigualdades regionais pois importaria em reconhecer que os planos de

desenvolvimento natildeo podem ser apenas elaborados pelo ente central sendo necessaacuteria

tambeacutem a participaccedilatildeo das entidades subnacionais o que implica conforme textualizado na

proacutepria Carta Magna102 a necessidade de uma cooperaccedilatildeo103

Esse modelo idealizado de solidariedade entre os entes federados (Estados Distrito

Federal Municiacutepios e a Uniatildeo) todavia natildeo se encontra na origem da forma federal do

Estado brasileiro que dentre as suas fases de concentraccedilatildeo e desconcentraccedilatildeo sempre se

mostrou constante na busca do favorecimento individualizado do ente federado melhor

posicionado politicamente

Essa ecircnfase centralizadora teve fim com a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 em decorrecircncia

da nova realidade geopoliacutetica global que natildeo mais comportava governos autoritaacuterios e

ditatoriais

Surge entatildeo a questatildeo Como conciliar um planejamento desenvolvimentista que vise agrave

reduccedilatildeo das desigualdades regionais de modo a agradar a ampla maioria dos entes federados e

garantir sua cooperaccedilatildeo para o sucesso da poliacutetica puacuteblica a ser adotada De certo natildeo se

mostra como um questionamento cuja resposta seja simples ou sem qualquer ressalva poreacutem

dentre os vaacuterios modelos de poliacuteticas puacuteblicas a serem idealizados de forma cooperativa uma

delas assume caraacuteter prioritaacuterio precedente as demais e de melhor entendimento qual seja a

da integraccedilatildeo energeacutetica nacional


integracionista

102 CF Art 23 Eacute competecircncia comum da Uniatildeo dos Estados do Distrito Federal e dos Municiacutepios Paraacutegrafo uacutenico Leis complementares fixaratildeo normas para a cooperaccedilatildeo entre a Uniatildeo e os Estados o Distrito Federal e os Municiacutepios tendo em vista o equiliacutebrio do desenvolvimento e do bem-estar em acircmbito nacional 103 RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Rio de Janeiro Renovar 2007 p 322

44

O Brasil paiacutes de economia internacional perifeacuterica poreacutem estreitamente vinculado aacute

cartilha internacional de reformas e adequaccedilatildeo do modelo de Estado e de administraccedilatildeo

puacuteblica necessita para superar o seu perfil subdesenvolvido natildeo apenas investir no

crescimento econocircmico pois a diferenccedila entre as economias desenvolvidas e

subdesenvolvidas natildeo diz respeito unicamente agrave maior acumulaccedilatildeo de capital pelas primeiras

mas no planejamento de uma estrateacutegia desenvolvimentista que implique num crescimento

sustentaacutevel e de clara eficiecircncia distributiva104 das riquezas produzidas natildeo sendo unicamente

voltado ao mercado consumidor jaacute existente

Uma das formas de concretizaccedilatildeo desse ideal constitucional claramente

consubstanciado no primado da justiccedila social disposto no artigo 170 da Carta Magna eacute

atraveacutes do investimento em induacutestrias de base necessaacuterias para o crescimento de todo o

mercado daiacute decorrente e dos benefiacutecios que o mesmo eacute capaz de gerar para a sociedade

Todavia para que sejam feitos os investimentos necessaacuterios na induacutestria de base

necessita-se de um constante fornecimento energeacutetico capaz de suprir uma demanda crescente

por um periacuteodo consideraacutevel de tempo e sem o risco de eventuais interrupccedilotildees ou ldquoapagotildeesrdquo

O modelo energeacutetico brasileiro tradicionalmente voltado para a hidroeletricidade

notadamente natildeo pode mais servir como uacutenica matriz energeacutetica pois aleacutem dos riscos

decorrentes de calamidades naturais (ausecircncia prolongada de chuvas) tem-se tambeacutem o

desgaste ambiental decorrente da implantaccedilatildeo de usinas deste porte e dos proacuteprios problemas

gerenciais da administraccedilatildeo puacuteblica Cuida-se portanto de reduzir as desigualdades regionais

104 O conceito de eficiecircncia distributiva difere um pouco do seu correlato que trata da eficiecircncia alocativa pelo fato deste uacuteltimo dizer respeito agrave melhor escolha feita pelo mercado para a colocaccedilatildeo agrave venda de produtos que garantam o maacuteximo de satisfaccedilatildeo ao consumidor A eficiecircncia distributiva todavia ao contraacuterio dessa noccedilatildeo neoclaacutessica de eficiecircncia volta-se exatamente para o que a anterior ignora que eacute a questatildeo da distribuiccedilatildeo de renda e riqueza na sociedade ou seja soacute seraacute possiacutevel verificar concretamente um aumento de eficiecircncia no mercado se este repassar tais melhorias aos consumidores natildeo apenas pela reduccedilatildeo de preccedilos e aumento da qualidade dos serviccedilos como tambeacutem pela universalizaccedilatildeo do acesso aos mesmos Cf SALOMAtildeO FILHO Calixto Regulaccedilatildeo da atividade econocircmica (princiacutepios e fundamentos juriacutedicos) Satildeo Paulo Malheiros 2000 p 111

45

no aspecto relativo agraves disparidades econocircmicas existentes entre as cinco regiotildees do paiacutes (e

especialmente a regiatildeo nordeste) por meio do crescimento e fortalecimento do mercado

interno das mesmas fato este que natildeo pode ser feito sem acesso ao recurso baacutesico e

imprescindiacutevel para o desenvolvimento de qualquer atividade que eacute a energia necessaacuteria ao

seu suprimento

Garantir um fornecimento constante estaacutevel de qualidade e a preccedilos razoaacuteveis de

energia se mostra como o passo inicial para o desenvolvimento de qualquer atividade

econocircmica entendida esta em sentido amplo105 A repercussatildeo do custo da energia nos

produtos e serviccedilos a serem revendidos para o consumidor seja ele o destinataacuterio final ou natildeo

eacute indiscutiacutevel pois mesmo que a economia daiacute decorrente natildeo reflita imediatamente nos

preccedilos ela poderaacute ser contabilizada em maior espaccedilo para investimentos e ateacute mesmo novos

empregos

Esse tipo de raciociacutenio no tocante agraves induacutestrias de capital intensivo ou seja que

demandam vultosos dispecircndios iniciais como sideruacutergicas e as demais do campo de

mineraccedilatildeo metalurgia e energia em geral se mostra determinante para a realizaccedilatildeo de planos

de investimentos no setor e de ampliaccedilatildeo reduccedilatildeo ou redirecionamento de suas

capacidades106

O risco decorrente da falta de planejamento energeacutetico de longo prazo especialmente

para as empresas eletrointensivas ou seja cuja energia representa boa parte do custo dos

produtos natildeo podem ser desconsiderados especialmente porque neste ramo de atividade o

planejamento de longo prazo eacute essencial fato este que ateacute o presente momento natildeo tem sido

devidamente acompanhado pelo Governo Federal no tocante agrave sua parcela de

105 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2003 p93 106 Conforme afirmado pelo presidente da empresa Vale do Rio Doce Roger Agnelli a empresa natildeo tenciona realizar novos investimentos no paiacutes a partir de 2011 por temer uma escassez da oferta de energia Cf Gargalo

46

responsabilidade para a garantia de suprimento energeacutetico natildeo apenas para o presente mas

tambeacutem para o futuro107

Natildeo se pode esperar uma melhoria nos quadros econocircmicos e sociais das diversas

regiotildees do paiacutes se estando este imerso num sistema econocircmico capitalista que prega a

economia de mercado natildeo existe espaccedilo para o crescimento e desenvolvimento de atividades

produtivas que gerem emprego e renda O fator energeacutetico eacute apenas um dos diversos oacutebices

para o fortalecimento do mercado interno natildeo se podendo deixar de lado questotildees ambientais

fiscais e trabalhistas que a despeito da relevacircncia para a anaacutelise das desigualdades regionais

natildeo satildeo objeto especiacutefico da pesquisa

O Brasil se caracteriza por ter adotado um modelo energeacutetico que monopolizou a

hidroeletricidade tendo desconsiderado como relevantes seja por questotildees poliacuteticas ou ateacute

mesmo tecnoloacutegicas as diversas alternativas possiacuteveis como eoacutelica solar da biomassa e

teacutermica

Esta uacuteltima entretanto apoacutes o racionamento de eletricidade decorrente do apagatildeo

ocorrido nos idos de 2000 que atestou o total fracasso do modelo de privatizaccedilatildeo idealizado

para as companhias estatais de eletricidade108 representando tambeacutem a incapacidade gerencial

da iniciativa privada se apresentou como alternativa para eventuais insuficiecircncias do modelo

energeacutetico freia investimentos da Vale Entrevista ao jornal Folha de Satildeo Paulo em 30 de maio de 2007 Fonte lthttpclippingplanejamentogovbrNoticiasaspNOTCod=357939gt 107 A preocupaccedilatildeo acerca da falta de planejamento para investimentos no setor energeacutetico eacute clara entre os empresaacuterios do setor que assim descreveram a situaccedilatildeo do paiacutes natildeo apenas no tocante ao fornecimento atual mas tambeacutem futuro ldquoA preocupaccedilatildeo de Agnelli eacute geral entre as empresas eletrointensivas cuja energia representa boa parte dos custos dos produtos como a induacutestria de alumiacutenio e ferro-gusa Hoje haacute muito pouco projeto entrando em operaccedilatildeo no Paiacutes e a questatildeo do fornecimento de gaacutes natildeo estaacute sendo solucionada na velocidade necessaacuteria diz o diretor da Alcoa Ricardo Sayatildeo Segundo ele a empresa tem o suprimento garantido ateacute 2020 Mas se formos fazer algum tipo de expansatildeo natildeo tem jeito Haveria necessidade de mais energia disse o executivo Ao lado de BHP Billington Alcan e Abalco a empresa deve construir uma unidade de cogeraccedilatildeo de energia a partir do carvatildeo em Satildeo Luiacutes (MA) de 50 MWrdquo Fonte httpwwwfazendagovbrresenhaeletronicaMostraMateriaaspcod=378946 acesso em 06 de setembro de 2007 108 Segundo Vieira a intervenccedilatildeo governamental operada pelo Programa Prioritaacuterio de Termeleacutetricas ndash PPT lanccedilado em 24 de fevereiro de 2000 representou a falha do modelo de mercado idealizado pela ausecircncia de investimentos privados e de um planejamento focado na manutenccedilatildeo e ampliaccedilatildeo da infra-estrutura do setor Cf

47

primaacuterio ou seja na hipoacutetese dos reservatoacuterios se encontrarem perigosamente no limite de

sua capacidade sustentaacutevel seriam acionadas as usinas teacutermicas que compensariam a

diferenccedila perdida pelas hidroeleacutetricas109

Uma das possiacuteveis fontes energeacuteticas para as usinas teacutermicas jaacute em substituiccedilatildeo agrave

madeira e ao carvatildeo eacute o gaacutes natural110 que se mostra um combustiacutevel menos poluente em

comparaccedilatildeo a esses e com um volume de reservas com um elevado potencial ainda natildeo

totalmente descoberto conforme se verifica pelos campos receacutem descobertos de petroacuteleo na

chamada camada preacute-sal

No tocante ao planejamento da integraccedilatildeo energeacutetica nacional o Brasil jaacute deu seu

primeiro passo ao publicar em 1997 a lei n 9478 (Lei do Petroacuteleo) que trata da Poliacutetica

Energeacutetica Nacional conferindo ecircnfase todavia ao petroacuteleo prescindindo de outras fontes

alternativas ou complementares mas que ainda assim dogmaticamente jaacute conferiu um

esclarecimento aos potenciais investidores sobre qual eacute o entendimento do Estado brasileiro

sobre tal questatildeo

Na referida lei jaacute se pocircde constatar sua compatibilizaccedilatildeo com os objetivos da

Repuacuteblica e dos princiacutepios norteadores da Ordem Econocircmica constitucional ao prever logo

em seu artigo 1ordm111 como objetivo norteador da Poliacutetica Energeacutetica Nacional a promoccedilatildeo do

VIEIRA Joseacute Paulo Antivalor um estudo da energia eleacutetrica construiacuteda como antimercadoria e reformada pelo mercado nos anos 1990 Satildeo Paulo Paz e terra 2007 p 177 109 Para realizar tal intento foi instituiacutedo pelo Decreto nordm 33712000 o PPT ndash Programa Prioritaacuterio de termeletricidade visando agrave implantaccedilatildeo de usinas termeleacutetricas que teriam como suprimento energeacutetico o gaacutes natural e uma garantia de fornecimento de ateacute 20 anos nos termos do seu art 2ordm II O problema como se veraacute a seguir foi justamente no tocante agrave infra-estrutura logiacutestica necessaacuteria para manter o oferecimento contiacutenuo do energeacutetico que em razatildeo da falta de desenvolvimento da rede de transporte natildeo foi capaz de cumprir com a previsatildeo estabelecida no citado decreto 110 Segundo dados do BEN ndash Balanccedilo Energeacutetico Nacional o paiacutes produziu em 2005 485 milhotildees m3dia um volume 43 maior que em 2004 com um crescimento de 239 no consumo deste energeacutetico no setor de transporte rodoviaacuterio e com reservas provadas na ordem de 3064 bilhotildees de metros cuacutebicos o que equivale a 173 anos de produccedilatildeo enquanto que para os paiacuteses ligados agrave OCDE a meacutedia eacute de cerca de 14 anos de produccedilatildeo Fonte httpwwwmmegovbrsitemenuselect_main_menu_itemdochannelId=1432 Acesso em 09 de marccedilo de 2007 111 Lei n 947897 Art 1ordm As poliacuteticas nacionais para o aproveitamento racional das fontes de energia visaratildeo aos seguintes objetivos

48

desenvolvimento (inciso II) dentre diversas outras finalidades que invariavelmente remetem

ao texto constitucional e seus artigos 3ordm e 170

A poliacutetica energeacutetica traccedilada na Lei n 947897 que pode ser caracterizada como a

poliacutetica puacuteblica de caraacuteter econocircmico estabelecida pelo Estado brasileiro e cuja incumbecircncia

de implantaccedilatildeo ficou a cargo da agecircncia reguladora do setor qual seja a ANP possui um

caraacuteter nitidamente desenvolvimentista priorizando natildeo apenas o crescimento econocircmico

decorrente da atividade mas tambeacutem levando em conta o fator social ou seja trata-se de uma

poliacutetica puacuteblica submetida ao ideal da justiccedila social definido no art 170 da Carta Magna

Dentre os objetivos estatuiacutedos na poliacutetica traccedilada pela Lei do Petroacuteleo alguns

merecem ser ressaltados em prol da temaacutetica da pesquisa ora realizada pois tratam do

fomento agrave ampliaccedilatildeo do uso do gaacutes natural (inciso VI) a preservaccedilatildeo do interesse nacional

(inciso I) bem como a jaacute citada promoccedilatildeo do desenvolvimento e valorizaccedilatildeo dos recursos

energeacuteticos (inciso II) e a defesa da livre concorrecircncia (inciso IX)

Verifica-se ateacute mesmo pela sua literalidade normativa a relaccedilatildeo com a temaacutetica

estudada e o uso pelo legislador ordinaacuterio de termos juriacutedicos indeterminados (como

ldquointeresse nacionalrdquo ldquodesenvolvimentordquo e ldquovalorizaccedilatildeordquo) fato este que enquadra a Lei do

Petroacuteleo na categoria de uma lei-quadro a qual visa facilitar a atuaccedilatildeo do ente regulador por

meio de terminologias geneacutericas abstratas e capazes de abarcar uma ampla e variada

quantidade de significados que serviratildeo para legitimar a atuaccedilatildeo da autarquia especial

I - preservar o interesse nacional II - promover o desenvolvimento ampliar o mercado de trabalho e valorizar os recursos energeacuteticos III - proteger os interesses do consumidor quanto a preccedilo qualidade e oferta dos produtos IV - proteger o meio ambiente e promover a conservaccedilatildeo de energia V - garantir o fornecimento de derivados de petroacuteleo em todo o territoacuterio nacional nos termos do sect 2ordm do art 177 da Constituiccedilatildeo Federal VI - incrementar em bases econocircmicas a utilizaccedilatildeo do gaacutes natural VII - identificar as soluccedilotildees mais adequadas para o suprimento de energia eleacutetrica nas diversas regiotildees do Paiacutes VIII - utilizar fontes alternativas de energia mediante o aproveitamento econocircmico dos insumos disponiacuteveis e das tecnologias aplicaacuteveis IX - promover a livre concorrecircncia X - atrair investimentos na produccedilatildeo de energia XI - ampliar a competitividade do Paiacutes no mercado internacional XII - incrementar em bases econocircmicas sociais e ambientais a participaccedilatildeo dos biocombustiacuteveis na matriz energeacutetica nacional

49

Tratam-se de aspectos ainda geneacutericos mas que tais quais aqueles dispostos na

Constituiccedilatildeo (art 1ordm 3ordm e 170) repercutem na interpretaccedilatildeo de todo o restante do texto

normativo que necessariamente deveraacute balizar sua aplicaccedilatildeo aos objetivos dispostos no

primeiro capiacutetulo da Lei n 947897 sem o que poderiam ser passiacuteveis de questionamento

quanto agrave legalidade e ateacute mesmo constitucionalidade em razatildeo da ampla sinoniacutemia existente

com os fundamentos objetivos e princiacutepios constitucionais da ordem econocircmica

Neste momento surge uma nova questatildeo Afinal apoacutes o planejamento e definido o

modelo de plano jaacute consubstanciado num texto normativo que estabelece a poliacutetica puacuteblica

para o setor da energia como direcionar sua aplicaccedilatildeo de modo a promover a reduccedilatildeo das


Evidente que a discussatildeo neste aspecto natildeo iraacute se subsumir apenas ao texto

constitucional muito menos agrave proacutepria legislaccedilatildeo ordinaacuteria pois o responsaacutevel pela

implantaccedilatildeo da poliacutetica energeacutetica eacute a agecircncia reguladora setorial (que de acordo com o art

8ordm da citada lei deve promover a regulaccedilatildeo fiscalizaccedilatildeo e contrataccedilatildeo das atividades

econocircmicas empreendidas) doravante os atos reguladores por ela emitidos seratildeo de crucial

importacircncia para o direcionamento indicativo da iniciativa privada sobre onde quando e

como investir bem como no aspecto impositivo para os demais entes puacuteblicos

Natildeo se pode desprezar o planejamento realizado para se chegar agrave atual configuraccedilatildeo da

Lei do Petroacuteleo poreacutem dada a experiecircncia brasileira em realizar planos contingentes112 feitos

emergencialmente sem previsatildeo de longo prazo especialmente no setor de infra-estrutura se

verifica a importacircncia de uma estrateacutegia clara a delinear as atividades governamentais sob o

112 O Brasil eacute caracterizado pelo problema da descontinuidade administrativa ou seja as medidas tomadas por uma administraccedilatildeo natildeo tecircm continuidade na seguinte natildeo existindo portanto um miacutenimo de tempo para a concretizaccedilatildeo das estrateacutegias adotadas que em mateacuteria de infra-estrutura facilmente ultrapassam o periacuteodo de um mandato executivo Cf SCOOT Paulo Henrique Rocha Direito constitucional econocircmico Estado e normalizaccedilatildeo da economia Porto Alegre Sergio Antonio Fabris Editor 2000 p 179 (nota 513)

50

risco de incorrer num atraso generalizado da economia fruto de uma maacute poliacutetica puacuteblica para

setores que satildeo preacute-requisitos ao desenvolvimento de todos os outros

A normatizaccedilatildeo criada como reflexo do planejamento investido para sua formaccedilatildeo

natildeo se mostra todavia como o ponto final da atividade de implementaccedilatildeo da poliacutetica

energeacutetica sendo todavia importante aspecto pois torna cogente tanto para o poder puacuteblico

quanto agrave iniciativa privada a ordenaccedilatildeo estabelecida Permite-se portanto uma intervenccedilatildeo

mais racional e direcionada sobre o domiacutenio econocircmico113 no tocante especiacutefico agraves atividades

relativas ao petroacuteleo e gaacutes natural de forma a garantir a concretizaccedilatildeo da teleologia

constitucional

A implementaccedilatildeo da poliacutetica energeacutetica para garantir os proacuteprios objetivos nela

delineados natildeo demanda apenas o respeito aos princiacutepios e regras positivados por parte dos

agentes privados mas tambeacutem uma atuaccedilatildeo propositiva do Estado Desenvolvimentista

subordinado constitucionalmente agrave imposiccedilatildeo constitucional de que o planejamento realizado

lhe eacute impositivo (art 174) devendo portanto tomar as medidas necessaacuterias para nos termos

do art 1ordm da Lei do Petroacuteleo fomentar a ampliaccedilatildeo do uso do gaacutes natural (que implica numa

modalidade interventiva por induccedilatildeo realizada sobre a atividade econocircmica) a preservar o

interesse nacional (cuja abstraccedilatildeo do termo possibilita sua equiparaccedilatildeo ao conceito de

interesse puacuteblico114) bem como a promover o desenvolvimento valorizaccedilatildeo dos recursos

energeacuteticos (tambeacutem por meio de induccedilatildeo) e a defesa da livre concorrecircncia (esta a ser

exercida segundo o disposto na Lei n 888494)

113 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 126 167 114 Para Grau as noccedilotildees de interesse social relevante interesse coletivo e imperativo da seguranccedila nacional todos estabelecidos na Carta Magna se subsumem ao conceito maior de interesse puacuteblico primaacuterio e refletem o grau de intensidade (relevacircncia) com que determinada atividade deveraacute ser tratada pelo ente puacuteblico Doravante a expressatildeo usada pela lei de interesse nacional a par de se tratar de um termo juriacutedico indeterminado se coaduna com as expressotildees anteriores para sua subsunccedilatildeo ao conceito maior de interesse puacuteblico primaacuterio expresso pelo autor Cf GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 113 114 115

51

Tem-se por conseguinte a necessaacuteria intervenccedilatildeo do Estado por se tratar de atividade

econocircmica alheia agrave noccedilatildeo de serviccedilo puacuteblico e que demanda sua accedilatildeo natildeo como mero gerente

do mercado interno de petroacuteleo e gaacutes natural mas como agente promotor do desenvolvimento

fato este que natildeo pode ser feito sem a destinaccedilatildeo de recursos voltados a tal finalidade

Apesar da Lei do Petroacuteleo natildeo ter conferido uma efetiva ecircnfase ao gaacutes natural ateacute

mesmo porque no ano de 1997 natildeo se sabia qual a real potencialidade das reservas de tal bem

natildeo se pode negar a imperatividade destinada ao ente puacuteblico de fomentar a ampliaccedilatildeo do

seu uso e que apoacutes 10 anos da publicaccedilatildeo do texto normativo se mostra como uma fonte

energeacutetica complementar cuja quantidade existente seria capaz de atuar como alternativa de

seguranccedila para o caso de baixa nos reservatoacuterios das hidroeleacutetricas

Poreacutem ainda que o niacutevel de produccedilatildeo das teacutermicas fosse capaz de substituir

temporariamente a incapacidade das usinas hidreleacutetricas e aleacutem disso que elas se tornassem

uma efetiva e constante fonte de energia alternativa ter-se-ia de garantir o translado desse

bem para os destinataacuterios do mesmo ou seja de modo a assegurar a poliacutetica energeacutetica

voltada agrave integraccedilatildeo nacional passa-se agora agrave discussatildeo dos oacutebices materiais para a

interligaccedilatildeo das regiotildees do paiacutes elemento essencial para o desenvolvimento de todo e

qualquer mercado relevante115

132 A integraccedilatildeo energeacutetica nacional atraveacutes do transporte de gaacutes natural e a reduccedilatildeo

das desigualdades regionais

Tal integraccedilatildeo no caso do gaacutes natural demanda uma intricada rede de gasodutos

capazes de interligar as denominadas Unidades de Processamento de Gaacutes Natural - UPGNs agraves

115 A conceituaccedilatildeo de um mercado relevante tem como preacute-requisito o tipo de produto ou serviccedilo observado e a localizaccedilatildeo territorial da negociaccedilatildeo do mesmo que refletem os aspectos material e geograacutefico necessaacuterios agrave conceituaccedilatildeo exata da ideacuteia de mercado relevante O mercado relevante portanto eacute o local das relaccedilotildees econocircmicas que determinado agente que estaacute sendo analisado realiza suas operaccedilotildees Cf BAGNOLI Vicente

52

empresas estaduais116 distribuidoras de gaacutes canalizado usinas teacutermicas e consumidores

(notadamente as induacutestrias de base que satildeo as maiores consumidoras de gaacutes natural para a

geraccedilatildeo117 de energia)

O papel do Estado no contexto ora esboccedilado eacute o de tornar viaacutevel a atividade de

transporte de gaacutes natural para a iniciativa privada em regiotildees ainda carentes do produto em

especial a Nordeste pois se a integraccedilatildeo for deixada unicamente aos interesses do mercado

esta soacute seraacute feita sobre o mercado consumidor jaacute existente e natildeo para desbravar mercados

potenciais ociosos face os altos custos de ampliaccedilatildeo da rede e a pouca seguranccedila juriacutedica

decorrente de um ainda ausente marco regulatoacuterio que normatize o setor

Trata-se da velha dicotomia da universalizaccedilatildeo versus lucro onde o capital privado soacute

garante sua participaccedilatildeo com a garantia de um retorno certo jaacute o Poder Puacuteblico tem de levar

em consideraccedilatildeo tambeacutem que para conseguir o desenvolvimento de determinadas regiotildees do

paiacutes o lucro imediato natildeo pode ser foco prioritaacuterio pelo contraacuterio eacute necessaacuterio o

investimento (via subsiacutedios desregulamentaccedilatildeo burocraacutetica) nas regiotildees menos abastadas

justamente para dar a elas uma chance de alavancar sua corrida junto agraves outras mais

adiantadas

A poliacutetica do ldquocrescer para depois dividirrdquo natildeo pode mais servir de justificativa para

investimentos isolados em determinadas regiotildees do paiacutes pois conforme a experiecircncia

Introduccedilatildeo ao direito da concorrecircncia Satildeo Paulo Singular 2005 p 135 No mesmo sentido FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste 2ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2005 p 231 116 A distribuiccedilatildeo de gaacutes canalizado no Brasil se apresenta como um serviccedilo monopolizado pelos Estados por forccedila do art 25 sect2ordm da Constituiccedilatildeo Federal Tal atividade todavia pode ser realizada por meio de contratos de concessatildeo e natildeo apenas diretamente daiacute a existecircncia em cada Estado de uma distribuidora responsaacutevel pelo serviccedilo em regra com contratos de longo prazo para a recuperaccedilatildeo dos investimentos realizados e a realizaccedilatildeo de uma razoaacutevel margem de lucro 117 De acordo com dados do Balanccedilo Energeacutetico Nacional - BEN apresentados em 2006 relativos ao exerciacutecio anterior o consumo industrial do gaacutes natural continua na dianteira da demanda por tal energeacutetico com 225 milhotildees msup3dia num crescimento de 86 em relaccedilatildeo ao ano anterior Fonte httpwwwmmegovbrsitemenuselect_main_menu_itemdochannelId=1432 acesso em 26 de marccedilo de 2007

53

comprovou118 isso soacute serviu para ampliar o fosso de desigualdade entre os entes federativos

numa poliacutetica concentracionista que nunca teve o seu vieacutes distributivo119

A concretizaccedilatildeo da normatizaccedilatildeo constitucional portanto natildeo pode mais ser

submetida a justificativas econocircmicas transitoacuterias de interesse unicamente das empresas

detentoras do capital a ser investido mas se sobrepor a elas sem contudo se afastar do

modelo capitalista em que se encontra inserida a sociedade brasileira sob o risco de perder

credibilidade internacional fato este de profunda relevacircncia pela crescente interdependecircncia

das relaccedilotildees econocircmicas globais

A maximizaccedilatildeo dos valores constitucionais portanto deve vir em consonacircncia com a

harmonizaccedilatildeo de interesses privados logo o processo de integraccedilatildeo energeacutetica para natildeo ser

unicamente voltado aos centros consumidores jaacute existentes e acentuar ainda mais as

diferenccedilas regionais precisa de um planejamento econocircmico capaz de assegurar o interesse

dos investimentos em setoreslocais que a princiacutepio natildeo prevejam um retorno imediato do

dispecircndio mas que a meacutedio e longo prazos sejam capazes de se tornar auto-sustentaacuteveis

118 A busca do crescimento econocircmico desenfreado da forma como realizado no Brasil implicou na geraccedilatildeo de poacutelos econocircmicos que concentraram a maior parte da riqueza industrial da naccedilatildeo ampliando ainda mais as desigualdades em relaccedilatildeo agraves regiotildees menos desenvolvidas Natildeo se pode confundir crescimento com desenvolvimento e tratar a acumulaccedilatildeo de riqueza como fim uacuteltimo da atividade econocircmica Segundo Sen o ldquocrescimento econocircmico natildeo pode ser sensatamente considerado como um fim em si mesmo O desenvolvimento tem de estar relacionado sobretudo com a melhora da vida que levamos e das liberdades que desfrutamosrdquo SEN Amartya Kumar Desenvolvimento como liberdade Satildeo Paulo Companhia das letras 2000 p 29 A concentraccedilatildeo econocircmica decorrente do crescimento econocircmico eacute excludente natildeo tem como escopo gerar a jaacute citada eficiecircncia distributiva tendo ainda um outro aspecto negativo que eacute o de desconsiderar o contexto maior da privaccedilatildeo de capacidades das pessoas menos abastadas Neste sentido SEN Amartya Kumar Desenvolvimento como liberdade Satildeo Paulo Companhia das letras 2000 p 34 A famosa frase de que era preciso esperar o bolo crescer para depois distribuir numa clara alusatildeo agrave priorizaccedilatildeo do crescimento econocircmico foi atribuiacuteda ao ex-ministro da Fazenda de Costa e Silva e de Meacutedici Delfim Neto que natildeo via a possibilidade de gerar distribuiccedilatildeo de renda sem antes criar a renda numa clara simplificaccedilatildeo de um problema muito mais amplo e com mais variaacuteveis que simplesmente as econocircmicas NETTO Delfim Crocircnica do debate interditado Rio de Janeiro Topbooks 1998 p 162 119 O Brasil precisa deixar de focar seus investimentos apenas onde o mercado jaacute existe Pelo contraacuterio precisa se antecipar ao mercado investindo onde seu papel se mostre decisivo especialmente quando se verifique o desinteresse da iniciativa privada senatildeo ao seguir a loacutegica do mercado terminaraacute por contribuir ainda mais com a concentraccedilatildeo regional do desenvolvimento Cf BERCOVICI Gilberto Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Max Limonad 2003 p 262

54

Tendo em vista a elevaccedilatildeo das reservas nacionais torna-se possiacutevel vislumbrar que o

problema real do paiacutes natildeo gira soacute em torno da produccedilatildeo do energeacutetico mas sim na sua

chegada aos mercados consumidores efetivos e potenciais sendo este um elemento chave para

o desenvolvimento energeacutetico do paiacutes de modo sustentaacutevel e diversificado

A importacircncia do transporte de gaacutes natural atividade esta prestada em sua grande

maioria por meio de dutos mas que possui tambeacutem alternativas em menor escala como

aquela realizada em sua forma liquefeita ndash Gaacutes natural Liquefeito - GNL120 e comprimida ndash

Gaacutes Natural Comprimido - GNC por representar o uacuteltimo estaacutegio de competecircncia normativa

e reguladora da Uniatildeo (pois a atividade de distribuiccedilatildeo eacute monopoacutelio constitucional dos

Estados federados segundo art 25 sect2ordm) para ter assegurada a ampliaccedilatildeo da sua rede

demanda natildeo apenas um maior detalhamento no seu regime juriacutedico (de modo a conferir

seguranccedila juriacutedica aos potenciais investidores) mas tambeacutem uma anaacutelise que parta da

premissa de que se trata de uma atividade econocircmica singular cujas estruturas utilizadas

(quando realizadas por meio de dutos) se caracterizam como uma intricada rede121 onde a

otimizaccedilatildeo da sua utilizaccedilatildeo se daacute com a ampliaccedilatildeo da rede atraveacutes de formas compatiacuteveis ou

seja a duplicaccedilatildeo visando a competiccedilatildeo se mostra economicamente inviaacutevel logo o fator

cooperaccedilatildeo no momento preliminar de formaccedilatildeo das estruturas haacute de ser fomentada

120 Segundo dados do BNDES de forma geral o GNC e o GNL transportados pelo modal rodoviaacuterio servem para complementar a rede de gasodutos e fazem com que o gaacutes chegue a locais ainda natildeo atendidos pela infra-estrutura de transporte eou distribuiccedilatildeo ajudando a fomentar novos mercados A viabilidade de tal empreendimento iraacute variar conforme as distacircncias percorridas onde o transporte do GNL torna-se viaacutevel para distacircncias maiores (da ordem de 500 km a 1000 km) enquanto o GNC se mostra mais adequado para distacircncias menores (100 km a 150 km) Nesse contexto segundo o BNDES na falta de gasodutos o GNC mostrar-se-ia competitivo no transporte de pequenos volumes a pequenas distacircncias enquanto o GNL seria a alternativa para o transporte de gaacutes em grandes volumes a grandes distacircncias Fonte wwwbndesgovbr Evoluccedilatildeo da oferta e da demanda de gaacutes natural no Brasil p 17 Acesso em 21112007 121 Conforme seraacute melhor observado no capiacutetulo 2 a induacutestria de gaacutes natural se caracteriza como uma ldquoinduacutestria de rederdquo por comportar uma seacuterie de atividades interdependentes que devem operar de maneira coordenada para a efetiva prestaccedilatildeo do serviccedilo Neste contexto a induacutestria pode ser dividida em quatro segmentos a saber i) exploraccedilatildeo e produccedilatildeo (na qual tambeacutem pode ser incluiacuteda a atividade de processamento) ii) transporte iii) distribuiccedilatildeo e iv) comercializaccedilatildeo Cf MATHIAS Melissa Cristina Pinto Pires Consolidaccedilatildeo da induacutestria mundial de gaacutes natural Anais Rio de Janeiro Rio Oil and Gas Expo and Conference 2006 p 3

55

Trata-se do que a doutrina conceitua como sendo uma essential facility ou seja um

bem de uso essencial tambeacutem denominado de ldquobem de acesso122rdquo cuja propriedade deteacutem

uma funccedilatildeo social muito mais incisiva que outros bens natildeo caracterizados como ldquode acessordquo e

que para prevenir o abuso de posiccedilatildeo dominante dos seus detentores quando visando agrave

eliminaccedilatildeo da concorrecircncia e aumento arbitraacuterio dos lucros atraveacutes de condutas

discriminatoacuterias em relaccedilatildeo a preccedilo ou recusa imotivada de acesso merece uma accedilatildeo

repressiva do Poder Puacuteblico seja por meio de sua agecircncia reguladora no caso a Agecircncia

Nacional do Petroacuteleo Gaacutes Natural e Biocombustiacuteveis - ANP ou entatildeo por qualquer outro

oacutergatildeo ou entidade capaz de coibir eventuais falhas de mercado (como os oacutergatildeos integrantes do

Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrecircncia ndash SBDC) as quais em setores altamente

concentrados como este (o do transporte de gaacutes natural) exacerba a possibilidade de abusos

A integraccedilatildeo energeacutetica nacional levando em consideraccedilatildeo as peculiaridades de cada

regiatildeo bem como as diferenccedilas de investimentos e benefiacutecios fiscais necessaacuterios para

assegurar um modelo de desenvolvimento sustentaacutevel cooperativo e igualitaacuterio se insere na

temaacutetica do direito ao desenvolvimento com o foco voltado na reduccedilatildeo das desigualdades

regionais a partir do reconhecimento das discrepacircncias de caraacuteter natildeo apenas econocircmico mas

122 A teorizaccedilatildeo das essential facilities pelo direito brasileiro natildeo aparece de forma expressa ateacute mesmo porque sua construccedilatildeo no exterior se deu por meios eminentemente jurisprudenciais nem sempre fazendo uma referecircncia expliacutecita Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 78 (Capiacutetulo 4) Voltando ao ordenamento juriacutedico paacutetrio pode-se traduzi-la para a terminologia ldquobem de acessordquo por configurar uma infra-estrutura cuja utilizaccedilatildeo se apresenta indispensaacutevel ao alcance de determinado mercado de duplicaccedilatildeo inviaacutevel (em face das economias de escala decorrentes da interligaccedilatildeo da rede e dos custos irrecuperaacuteveis envolvidos ndash sunk costs) e que estejam na posse de um uacutenico agente econocircmico Trata-se portanto de uma associaccedilatildeo dos princiacutepios da livre-iniciativa e da funccedilatildeo social da propriedade que se juntam para garantir o direito de um eventual agente econocircmico a ingressar em determinado mercado que se encontra sob o domiacutenio de um uacutenico ente e que para tanto eacute obrigado a ceder espaccedilo sob pena de abuso de sua posiccedilatildeo dominante (via recusa injustificada ou utilizaccedilatildeo de preccedilos discriminatoacuterios bem como por imposiccedilatildeo de qualquer outro obstaacuteculo irrazoaacutevel ou diferente daquele ofertado a outros concorrentes) Os bens de acesso se caracterizam portanto pela sua total indispensabilidade para a realizaccedilatildeo de determinada atividade econocircmica seja esta configurada no caso em questatildeo como apenas o transporte do gaacutes natural ou entatildeo pela negociaccedilatildeo deste produto no mercado consumidor ou seja a recusa de contratar nesse caso inviabiliza natildeo apenas eventuais negoacutecios agrave montante (o proacuteprio transporte) como tambeacutem no final da cadeia a jusante na comercializaccedilatildeo do derivado junto agraves distribuidoras Essa obrigatoriedade de compartilhamento representa uma exceccedilatildeo clara ao direito de propriedade poreacutem justificada pela necessidade de

56

tambeacutem social e cultural existentes bem como no fato de que natildeo se pode viabilizar um

planejamento energeacutetico de tal magnitude sem levar em consideraccedilatildeo tais premissas (das

desigualdades existentes) e a necessidade de se investir tambeacutem no desenvolvimento de um

mercado interno capaz de comportar a onda de industrializaccedilatildeo que se procura induzir

cumprimento de sua funccedilatildeo social e do fomento agrave livre concorrecircncia que satildeo basilares para o desenvolvimento do mercado

57


NACIONAL

A funccedilatildeo reguladora atribuiacuteda ao Estado pelo art 174 da Constituiccedilatildeo Federal longe

de figurar como um conceito de conteuacutedo claramente definido e esclarecido ainda se mostra

repleta de discussotildees e posicionamentos contraditoacuterios acerca dos seus limites de atuaccedilatildeo

A discussatildeo longe de remeter apenas ao conceito de regulaccedilatildeo diz respeito

especialmente ao poder normativo exercido pelas agecircncias reguladoras em face da forma

como sua estrutura foi inserida no ordenamento juriacutedico brasileiro (via emenda

constitucional) tendo como espelho a estrutura visualizada nos Estados Unidos da

Ameacuterica123 A criacutetica a referido poder normativo adveacutem especialmente dos administrativistas

paacutetrios como Maria Sylvia Zanella Di Pietro Luacutecia Valle Figueiredo e Celso Antocircnio

Bandeira de Mello124 os quais procuram limitar o poder normativo das agecircncias aos contratos

de concessatildeo que estas forem firmar presumindo tacitamente que tais entes reguladores

atuem apenas sobre serviccedilos puacuteblicos algo que efetivamente natildeo ocorre (pois o proacuteprio

transporte de gaacutes natural natildeo eacute tratado legalmente como serviccedilo puacuteblico)

Haacute de se seguir a linha de entendimento portanto que procure limitar o poder

normativo dos entes reguladores ao disposto em suas leis de regecircncia e natildeo apenas nos

contratos por elas firmado fato este que limitaria em muito sua eficiecircncia especialmente

porque um dos principais objetivos da funccedilatildeo reguladora deve ser a prevenccedilatildeo contra abusos

de poder econocircmico eliminaccedilatildeo da concorrecircncia e ao aumento arbitraacuterio dos lucros (CF art

123 SALOMAtildeO FILHO Calixto Regulaccedilatildeo da atividade econocircmica (princiacutepios e fundamentos juriacutedicos) Satildeo Paulo Malheiros 2000 p 15

124 Vide FIGUEIREDO Marcelo As agecircncias reguladoras O Estado Democraacutetico de Direito no Brasil e sua atividade normativa Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 252 253 e 254

58

173 sect4ordm) logo seu poder de fiscalizaccedilatildeo sobre o mercado deve ser constante e abrangente de

modo a ser capaz de influir nas condutas esperadas pelos agentes econocircmicos

A regulaccedilatildeo no Brasil foi inserida buscando natildeo uma menor intervenccedilatildeo estatal ou

desburocratizaccedilatildeo da atividade econocircmica (entendida esta em sentido amplo) mas sim que a

normatizaccedilatildeo de tais atividades fossem feitas por um ente tecnicamente independente

teoricamente autocircnomo capaz de conferir uma forma de intervenccedilatildeo mais empresarial

assemelhada agravequela realizada pela iniciativa privada fato este que culminou ateacute mesmo em

uma maior produccedilatildeo normativa

A produccedilatildeo normativa no caso do transporte de gaacutes natural conforme se verificaraacute

adiante seguiu o norteamento geral para os atos normativos expedidos pelas agecircncias tendo

um cunho estritamente teacutecnico altamente especializado mas que de modo algum pode ser

tido como isento de ingerecircncias ideoloacutegicas pois como todo ato normativo reflete a

ideologia e os interesses de seus elaboradores

Antes poreacutem de se adentrar estritamente na anaacutelise da atividade de transporte se faz

necessaacuterio conhecer a induacutestria na qual ele estaacute inserido os agentes envolvidos e a

variabilidade de destinaccedilotildees que podem ser dadas ao gaacutes natural apoacutes este ter sido

transportado

O crescimento do volume de reservas de gaacutes natural tal qual afirmado na introduccedilatildeo

deste estudo reflete uma oportunidade para o paiacutes de natildeo mais continuar como um

dependente exclusivo do petroacuteleo e da aacutegua (para produccedilatildeo de eletricidade) logo natildeo se pode

mais desconsiderar o potencial do gaacutes natural para tal empreitada quando a tecnologia para

sua produccedilatildeo125 se mostra jaacute plenamente dominada

125 Entende-se por ldquoproduccedilatildeordquo segundo agrave Lei do Petroacuteleo art 6ordm inciso XVI ldquoo conjunto de operaccedilotildees coordenadas de extraccedilatildeo de petroacuteleo ou gaacutes natural de uma jazida e de preparo para sua movimentaccedilatildeordquo

59

A distribuiccedilatildeo das reservas provadas126 de gaacutes natural no Brasil natildeo se compadece

entretanto do ideal igualitaacuterio e universalizante da Constituiccedilatildeo Federal pois dos 3479

bilhotildees de metros cuacutebicos 422 deste total se encontra na bacia127 de Campos no Rio de

Janeiro Estado este que comporta 4737 de todas as reservas do paiacutes seguido do

Amazonas com 153 Espiacuterito Santo com 117 Satildeo Paulo com 111 Bahia com 74

Rio Grande do Norte com 47 Alagoas com 12 Sergipe com 11 e Cearaacute com

02128

A induacutestria do gaacutes natural todavia natildeo comporta apenas a fase de produccedilatildeo

relacionada agrave exploraccedilatildeo descoberta e lavra (que tambeacutem eacute denominada de explotaccedilatildeo

representa a efetiva extraccedilatildeo do gaacutes natural do reservatoacuterio onde ele foi encontrado) das

reservas provadas mas tambeacutem compreende o seu processamento que eacute o equivalente ao

refino do petroacuteleo destinado a garantir suas especificaccedilotildees miacutenimas para as fases posteriores

de transporte distribuiccedilatildeo e comercializaccedilatildeo

Ainda segundo dados da ANP129 no tocante agrave atividade de processamento a Regiatildeo

Nordeste deteacutem uma capacidade instalada de 172 milhotildees msup3d o que representa 338 da

capacidade brasileira enquanto que a regiatildeo Sudeste possui uma capacidade de 219 milhotildees

msup3d representando 431 da capacidade nacional Jaacute a regiatildeo Norte atualmente a mais

ociosa possui uma capacidade de processamento de 96 milhotildees msup3d de gaacutes natural

representando 189 da atual infra-estrutura de processamento de todo o Brasil Por fim tem-

126 Entende-se por ldquoreserva provadardquo aquela que com base na anaacutelise de dados geoloacutegicos e de engenharia se estima recuperar comercialmente de reservatoacuterios descobertos e avaliados com elevado grau de certeza e cuja estimativa considere as condiccedilotildees econocircmicas operacionais e legais vigentes Cf SANTOS Sergio Honorato dos Royalties do petroacuteleo agrave luz do direito positivo Rio de Janeiro Esplanada 2001 p 14

127 O conceito de bacia adveacutem do termo ldquobacia sedimentarrdquo que segundo a Lei do Petroacuteleo art 6ordm inciso IX significa ldquodepressatildeo da crosta terrestre onde se acumulam rochas sedimentares que podem ser portadoras de petroacuteleo ou gaacutes associados ou natildeordquo 128 Dados ANPSDP tabela 12 ldquoBoletim Mensal do Gaacutesrdquo disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt Acesso em 07 de marccedilo de 2008 p 66 129 Dados ANPSDP ldquoBoletim Mensal do Gaacutesrdquo disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt Acesso em 07 de marccedilo de 2008 p 66

60

se a regiatildeo Sul que pode processar 22 milhotildees msup3d de gaacutes natural representando os 43

restantes da atual infra-estrutura de processamento de todo o paiacutes

Posteriormente agrave fase do processamento do gaacutes tem-se o seu transporte das Unidades

de Processamento de Gaacutes Natural - UPGN ateacute os pontos de recepccedilatildeo das distribuidoras

estaduais denominados de city-gates sendo composta por uma malha dutoviaacuteria que escoa

gaacutes natural de origem nacional e outra que escoa o produto importado totalizando 54332 km

de rede e uma capacidade de transporte de 715 milhotildees de m3d dos quais 459 satildeo

operados pela Petrobraacutes Transporte SA - Transpetro empresa subsidiaacuteria da Petrobraacutes criada

exclusivamente para tal fim 130

Dado o potencial do referido energeacutetico e a diversidade de mercados que pode

abranger a proacutepria Petrobraacutes que eacute a principal fomentadora do crescimento da induacutestria do

gaacutes natural no Brasil tem como meta investir US$ 224 bilhotildees de doacutelares ateacute 2011

ampliando a oferta de gaacutes dos atuais 42 milhotildees de metros cuacutebicos para 121 milhotildees gerando

ainda uma ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria para 8500km de extensatildeo em 2010131

Resta saber neste momento como seratildeo divididos referidos investimentos onde se

daraacute a ampliaccedilatildeo da rede de dutos e para qual destinataacuterio final se procuraraacute priorizar (a

depender da regiatildeo beneficiada)

Essa busca de ampliaccedilatildeo do acesso agrave utilizaccedilatildeo do gaacutes natural reflete o grau de

diversidade de suas aplicaccedilotildees132 pois se mostra capaz de substituir o carvatildeo e a energia

nuclear em mateacuteria de geraccedilatildeo de eletricidade e em certos casos substitui diretamente a

proacutepria eletricidade quando esta eacute utilizada para fins teacutermicos (na produccedilatildeo de calor ou frio

130 Dados ANPSDP ldquoBoletim Mensal do Gaacutesrdquo disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt p 74 131 Dados obtidos do presidente da empresa Joseacute Seacutergio Gabrielli em entrevista agrave Agecircncia Estado na data de 19 de abril de 2007 132 SANTOS Edmilson Moutinho dos FAGA Murilo Tadeu Werneck BARUFI Clara Bonomi et al Gaacutes natural a construccedilatildeo de uma nova civilizaccedilatildeo Estud av janabr 2007 vol21 no59 P 67-90 Fonte httpcatedradogasieeuspbrdownloadCivilizaE7E3o20do20gE1spdf acesso em 20 de novembro de 2007 p 76

61

como no uso de geladeiras freezer chuveiros eleacutetricos e ar condicionado no caso dos usos

residenciais)

Trata-se de um mercado ainda pouco explorado mas de grande potencial econocircmico e

cuja relevacircncia para a questatildeo da sustentabilidade ambiental tambeacutem merece ser

considerada Tal fato se daacute porque o planejamento energeacutetico destinado agrave integraccedilatildeo nacional

e reduccedilatildeo das suas desigualdades regionais por meio de um desenvolvimento sustentaacutevel

deve partir da premissa de que o uso da energia a depender de sua finalidade precisa

depender da mateacuteria prima mais apropriada de maneira a reduzir os impactos ambientais e

otimizar a produccedilatildeo e consumo

No Brasil os cenaacuterios projetados para o consumo de gaacutes natural seja pela Agecircncia

Internacional de Energia - AIE ou entatildeo pela Empresa de Pesquisa Energeacutetica - EPE133

demonstram uma forte tendecircncia no incremento do seu consumo com previsotildees projetadas

para 2030 que indicam o alcance de ateacute 15 da matriz energeacutetica nacional consumindo ateacute

22 de todo o gaacutes produzido no mundo134

Desse volume utilizado entretanto tem-se como destinaccedilatildeo final ainda a geraccedilatildeo de

eletricidade voltando o gaacutes natural para o abastecimento de usinas termeleacutetricas natildeo havendo

um planejamento para usos alternativos ou ateacute mesmo de substituiccedilatildeo direta da eletricidade

(quando destinada agrave produccedilatildeo de calor ou frio) Tal fato se mostra corroborado pelo leilatildeo de

energia ocorrido em 16 de outubro de 2007 onde apenas cinco hidreleacutetricas foram preacute-

qualificadas e nada menos que 14 usinas teacutermicas (sete das quais movidas a gaacutes natural) se

133 Nos termos da lei n 108472004 que criou a empresa puacuteblica denominada de Empresa de Pesquisa Energeacutetica - EPE conferiu-se agrave mesma a atribuiccedilatildeo de elaborar estudos projetos e atividades de planejamento energeacutetico incluindo o tratamento de questotildees soacutecio-ambientais em apoio agrave execuccedilatildeo de atividades na aacuterea do planejamento do setor energeacutetico sob responsabilidade do Ministeacuterio de Minas e Energia (arts 2ordm e 4ordm) 134 SANTOS Edmilson Moutinho dos FAGA Murilo Tadeu Werneck BARUFI Clara Bonomi et al Gaacutes natural a construccedilatildeo de uma nova civilizaccedilatildeo Estud av janabr 2007 vol21 no59 p 67-90 Fonte httpcatedradogasieeuspbrdownloadCivilizaE7E3o20do20gE1spdf acesso em 20 de novembro de 2007 p 83

62

mostraram aptas agrave realizaccedilatildeo de venda de energia135 A elevaccedilatildeo do nuacutemero de investimentos

privados no setor em concorrecircncia ou em parceria com a Petrobraacutes que ainda se mostra

monopolista de fato em diversos segmentos se deu apoacutes a promulgaccedilatildeo da Emenda

Constitucional nordm 09 de 1995 pois atraveacutes dela foi liberalizado o monopoacutelio estatal de

exploraccedilatildeo e produccedilatildeo de petroacuteleo (antes unicamente agrave cargo da Petrobraacutes) estabelecendo a

faculdade da Uniatildeo contratar com empresas privadas as atividades de pesquisa lavra

refinaccedilatildeo importaccedilatildeo exportaccedilatildeo e transporte de petroacuteleo seus derivados e gaacutes natural

No plano constitucional pode-se verificar que os reservatoacuterios de gaacutes natural satildeo de

propriedade da Uniatildeo (art 20 IX) sendo ainda competecircncia privativa deste ente federal

legislar sobre energia e recursos minerais (art 22 IV e XII respectivamente)

Tendo em vista que a maioria das reservas de gaacutes natural encontradas no paiacutes satildeo

offshore (mariacutetimas) sendo verificadas regra geral associadas ao petroacuteleo136 o processo de

flexibilizaccedilatildeo garantiu a entrada de agentes interessados natildeo apenas portanto no petroacuteleo

mas em tudo mais que pudesse ser produzido nos campos licitados

O problema eacute que ao contraacuterio do petroacuteleo o gaacutes natural para seu transporte

necessita de uma intricada rede de gasodutos para o atendimento do seu mercado consumidor

(pois o custo haacute eacutepoca do transporte em sua modalidade liquefeita ainda se mostrava

proibitivo em relaccedilatildeo agraves projeccedilotildees de lucros) fato este inexistente durante a flexibilizaccedilatildeo e

que repercutiu natildeo apenas na legislaccedilatildeo do setor como tambeacutem na sua secundarizaccedilatildeo em

135 O resultado do leilatildeo segundo dados da Empresa de Pesquisa Energeacutetica ndash EPE foi de que 10 empreendimentos cinco hidreleacutetricos e cinco termeleacutetricos realizaram a venda de energia em um volume que representa ateacute 110 da demanda prevista para as empresas de distribuiccedilatildeo ateacute 2012 Um dos fatores para o sucesso do leilatildeo ainda segundo a EPE se deu pela participaccedilatildeo de empreendimentos movidos a Gaacutes Natural Liquefeito - GNL que influenciaram diretamente no menor preccedilo de venda das outras contendoras fato este que a longo prazo iraacute repercutir positivamente na reduccedilatildeo do custo de venda ao consumidor final Fonte httpwwwepegovbrPressReleases20071016_1pdf Acesso em 20 de novembro de 2007 136 No Brasil 77 de todo gaacutes natural produzido eacute associado ao petroacuteleo Cf Panorama da induacutestria de gaacutes natural no Brasil aspectos regulatoacuterios e desafios Rio de Janeiro Nota teacutecnica 0332002-SCG Disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt Acesso em 07 de marccedilo de 2008

63

relaccedilatildeo ao petroacuteleo e na restriccedilatildeo de uso quase que unicamente para abastecer as usinas

teacutermicas

O modelo atual da induacutestria do gaacutes natural portanto derivou deste perfil secundaacuterio

verificado natildeo apenas no ordenamento juriacutedico como tambeacutem na tecnologia haacute eacutepoca

existente que privilegiou como ainda hoje o faz o investimento na geraccedilatildeo de energia de

origem hiacutedrica e de combustiacutevel agrave base de petroacuteleo onde jaacute existia toda uma infra-estrutura

montada

Sendo competecircncia da Uniatildeo legislar sobre energia e recursos minerais tal

diferenciaccedilatildeo tambeacutem se deu no plano da legislaccedilatildeo ordinaacuteria pois a lei elaborada para reger

as atividades econocircmicas relativas agrave tal induacutestria que tambeacutem criou a agecircncia reguladora do

setor restringiu a competecircncia da Uniatildeo unicamente para as atividades de exploraccedilatildeo

produccedilatildeo processamento e transporte ficando a cargo dos Estados federados isto por forccedila

da Emenda Constitucional n 0595 a competecircncia para legislar sobre os serviccedilos de

distribuiccedilatildeo de gaacutes canalizado (cuja indeterminaccedilatildeo do termo utilizado qual seja ldquoserviccedilosrdquo

enseja discussotildees se abrangeria ou natildeo a fase de comercializaccedilatildeo e a distribuiccedilatildeo realizada a

granel ou seja via GNL ou GNC pelo fato destes natildeo utilizarem canalizaccedilatildeo)

Por meio da Lei do Petroacuteleo ficou claro entretanto que o investimento em gaacutes natural

haveria de ser feito em bases econocircmicas (art 1ordm VI) devendo se buscar ainda as melhores

soluccedilotildees para o abastecimento de energia eleacutetrica nas diversas regiotildees do paiacutes (inciso VII)

valorizando os recursos energeacuteticos (inciso II) e promovendo a conservaccedilatildeo de energia (inciso

IV) Desta forma o planejamento energeacutetico do paiacutes natildeo pode mais ser feito por criteacuterios

unicamente poliacuteticos com abstraccedilatildeo dos elementos teacutecnicos que corroborem a melhor

aplicaccedilatildeo dos insumos energeacuteticos mas deve levar em consideraccedilatildeo tambeacutem a prevenccedilatildeo a

fim de evitar desperdiacutecios e o potencial que a iniciativa privada possui para garantir o sucesso

da empreitada

64

A flexibilizaccedilatildeo do monopoacutelio portanto refletiu exatamente tais premissas quando

apoacutes uma exclusividade de quatro deacutecadas da Petrobraacutes criada pela Lei n 2004 de 03 de

outubro de 1953 apesar de natildeo ter ocasionado tambeacutem a extinccedilatildeo da concentraccedilatildeo de poder

de fato existente pois a empresa ainda permaneceu verticalmente integrada passou a ser

obrigada todavia a competir com novos agentes econocircmicos na produccedilatildeo sendo ainda

proibida de atuar diretamente no transporte137 que eacute o segundo momento da cadeia da

induacutestria de gaacutes natural

A criaccedilatildeo da Transpetro se deu em razatildeo de tal proibiccedilatildeo poreacutem dada a inexistecircncia

de uma efetiva desverticalizaccedilatildeo das atividades exercidas notoacuteria ainda se verifica a

correlaccedilatildeo de interesses entre tais empresas as quais em caso similar ao da Standard Oil of

New Jersey apoacutes a aprovaccedilatildeo do Sherman Act138 foi desmembrada em companhias menores

denominadas de sete irmatildes mas que continuaram com o domiacutenio de mercado que antes

possuiacuteam quando eram uma soacute (desta vez em forma de cartel)

No Brasil a induacutestria do gaacutes natural mesmo apoacutes 10 anos de flexibilizaccedilatildeo do

monopoacutelio continua apresentando elevado grau de verticalizaccedilatildeo tendo a Petrobraacutes ainda

137 De acordo com o art 65 da lei nordm 947897 a Petrobras foi obrigada a criar uma empresa subsidiaacuteria (Transpetro) que arcasse com as atribuiccedilotildees de operaccedilatildeo e construccedilatildeo de dutos terminais mariacutetimos e embarcaccedilotildees para transporte de petroacuteleo seus derivados e gaacutes natural Referida previsatildeo legal todavia longe de garantir uma maior imparcialidade na negociaccedilatildeo entre as empresas das diversas atividades econocircmicas envolvidas culminou por prever o que se chama de ldquoquase integraccedilatildeo verticalrdquo que caracteriza as participaccedilotildees cruzadas em firmas com relaccedilotildees complementares (onde haja participaccedilatildeo acionaacuteria de uma sobre a outra) denominadas de sociedades coligadas ou controladas nos termos dos arts 1097 1098 e 1099 do Coacutedigo Civil 138 O caso em questatildeo foi paradigmaacutetico nos Estados Unidos que conteacutem a mais rica coleccedilatildeo de julgados em mateacuteria antitruste Verificou-se em razatildeo da alta concentraccedilatildeo de poder econocircmico pela Standard Oil que agrave luz da legislaccedilatildeo haacute eacutepoca existente o uacutenico iliacutecito que poderia ser enquadrada seria na formaccedilatildeo de um trust (daiacute a designaccedilatildeo direito antitruste) que se caracteriza pela participaccedilatildeo acionaacuteria de uma empresa em outras companhias atraveacutes da emissatildeo dos chamados trusts certificates criando-se uma espeacutecie de grupo econocircmico controlado por uma empresa maior denominada de trustee Ocorre que as empresas menores (controladas) apoacutes da fragmentaccedilatildeo da Standard Oil e o retorno do controle acionaacuterio aos antigos proprietaacuterios culminaram na formaccedilatildeo de um cartel pois todas se encontravam ainda na esfera de influecircncia da famiacutelia Rockfeller tendo como consequumlecircncia a substituiccedilatildeo de um problema por outro (do monopoacutelio ao cartel) e desastrosamente o aumento dos preccedilos dos produtos Cf SALOMAtildeO FILHO Calixto Regulaccedilatildeo da atividade econocircmica (princiacutepios e fundamentos juriacutedicos) Satildeo Paulo Malheiros p 87 88 Verificar ainda sobre a questatildeo dos trustes FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste 2ordf ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2005 p 75

65

como maior produtora e sua subsidiaacuteria a Transpetro139 como maior transportadora ateacute os

city-gates140 onde aiacute se inicia o monopoacutelio dos Estados (que natildeo foi flexibilizado) mas que

por contar com a participaccedilatildeo de distribuidoras estaduais detentoras da concessatildeo do serviccedilo

puacuteblico de distribuiccedilatildeo de gaacutes canalizado tambeacutem garantem o domiacutenio de mercado agrave

Petrobras pois a estatal possui forte participaccedilatildeo acionaacuteria nas distribuidoras estaduais141

A arquitetura da induacutestria do gaacutes natural portanto compreende em seu atual estaacutegio

no Brasil basicamente dois momentos Um primeiro cuja regulaccedilatildeo eacute feita pela ANP

operado atraveacutes de concessatildeo e com a presenccedila majoritaacuteria da Petrobraacutes onde predominam as

atividades de exploraccedilatildeo produccedilatildeo e transporte sendo esta uacuteltima ainda realizada apenas por

meio de autorizaccedilatildeo Num segundo momento tem-se as atividades de distribuiccedilatildeo e

comercializaccedilatildeo operadas pelas distribuidoras estaduais concessionaacuterias do serviccedilo puacuteblico

de distribuiccedilatildeo de gaacutes canalizado de monopoacutelio dos Estados e pelos demais postos

revendedores na ponta final da cadeia

Ressalte-se que a despeito da distribuiccedilatildeo ser realizada por empresas criadas

especificamente para tal fim a participaccedilatildeo acionaacuteria na Petrobraacutes na maioria delas com

exclusatildeo da de Satildeo Paulo implica ainda numa elevada concentraccedilatildeo de mercado em razatildeo do

fato que as accedilotildees tomadas pelas distribuidoras natildeo satildeo feitas sem consultar a estatal fato este

que resulta num poder de mercado142 verificaacutevel tanto a montante quanto a jusante do poccedilo

139 Atualmente mais de 75 de todo o gaacutes natural distribuiacutedo diariamente de Norte a Sul do Paiacutes passa pela malha de gasodutos operada pela Transpetro Fonte httpwwwtranspetrocombrportuguesempresagasnaturalgasnaturalshtml acesso em 17 de outubro de 2007 140 Satildeo as portas da cidade Eacute quando se passa da atividade de transporte de competecircncia da Uniatildeo e com regime juriacutedico proacuteprio para a de distribuiccedilatildeo de competecircncia dos Estados e com caracteriacutesticas legais inteiramente diferenciadas 141 CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia 2005 p 78 79 142 A existecircncia de poder de mercado por parte de uma empresa num mercado relevante especiacutefico (ex produccedilatildeo transporte ou distribuiccedilatildeo de gaacutes natural) se daacute pela possibilidade de impor preccedilos para o seu produto ou serviccedilo acima do niacutevel competitivo (muito acima dos custos de produccedilatildeo e comercializaccedilatildeo) sem com isso perder espaccedilo (market share) para outros competidores e ganhando desta forma lucros monopoliacutesticos Cf

66

ao posto Existe portanto uma correlaccedilatildeo expliacutecita entre as atividades desta empresa e a

induacutestria do gaacutes natural no Brasil que natildeo podem ser vistos de forma separada seja em

relaccedilatildeo agrave infra-estrutura existente como tambeacutem nas operaccedilotildees de compra e venda do

energeacutetico e dos planos de investimento futuros os quais necessariamente se subsumem aos

planos de investimento da proacutepria estatal

A parcela de mercado (market share) alcanccedilada pela Petrobraacutes fruto de deacutecadas de

monopoacutelio reflete ainda na praacutetica uma realidade que antes tambeacutem era referendada pela

legislaccedilatildeo logo a arquitetura da induacutestria de gaacutes natural atualmente existente demonstra uma

situaccedilatildeo praticamente idecircntica agravequela anterior agrave flexibilizaccedilatildeo e que para fins de

investimentos privados e fomento de um mercado competitivo nos diversos segmentos

possiacuteveis ainda se mostra difiacutecil de concretizar

21 O TRANSPORTE POR GASODUTOS E SEU ENQUADRAMENTO NA

INDUacuteSTRIA DO GAacuteS NATURAL

A atividade de transporte de gaacutes natural sendo esta realizada por meio de uma infra-

estrutura dutoviaacuteria (gasodutos) caracteriza-se por se encontrar submetida a um regime

juriacutedico definido pela Uniatildeo estando diretamente subordinada agrave regulaccedilatildeo setorial exercida

pela ANP e agrave Lei do Petroacuteleo a qual estabeleceu um miacutenimo de regulamentaccedilatildeo nos seus

artigos 56 a 59

Com a criaccedilatildeo da ANP em 1997 a regulaccedilatildeo exercida sobre o serviccedilo de transporte de

gaacutes natural passou a se submeter agrave competecircncia normativa secundaacuteria desta agecircncia que

POSSAS Mario Luiz Os conceitos de mercado relevante e de poder de mercado no acircmbito da defesa da Concorrecircncia Fonte httpwwwieufrjbrgrcpdfsos_conceitos_de_mercado_relevante_e_de_poder_de_mercadopdf p 11 12 Acesso em 20 de novembro de 2007

67

procurou regular a atividade pela Portaria n 17098 que estabelece a regulamentaccedilatildeo para a

construccedilatildeo ampliaccedilatildeo e operaccedilatildeo de instalaccedilotildees de transporte ou de transferecircncia e a Portaria

n 012002 que estabelece os procedimentos para o envio das informaccedilotildees referentes agraves

atividades de transporte e de compra e venda de gaacutes natural ao mercado aos carregadores e agrave

Agecircncia Nacional do Petroacuteleo ndash ANP

Aleacutem das citadas portarias no tocante agrave questatildeo especiacutefica da atividade de transporte

cita-se ainda pela sua relevacircncia as Resoluccedilotildees n 27 28 e 29 todas de 2005 da ANP que

estabelecem respectivamente o modo de uso das instalaccedilotildees de transporte dutoviaacuterio de gaacutes

natural mediante remuneraccedilatildeo adequada ao transportador a cessatildeo de capacidade contratada e

os criteacuterios para caacutelculo de tarifas de transporte respectivamente

Independente da natureza juriacutedica utilizada para a elaboraccedilatildeo das normas em questatildeo

de resoluccedilatildeo ou portaria o fato eacute que todas elas trazem consigo uma densa carga de

normatividade estabelecendo todos os requisitos para a entrada atuaccedilatildeo e saiacuteda dos agentes

econocircmicos no setor ficando pendente apenas a instituiccedilatildeo de sanccedilotildees expressas apesar de

existentes em outros diplomas normativos e decorrentes do descumprimento de algum

dispositivo das portarias ou resoluccedilotildees citadas

A atividade de transporte verificada no contexto da induacutestria do gaacutes natural como

localizada logo apoacutes onde ocorre produccedilatildeo ou importaccedilatildeo do insumo bem como depois que

este sai das instalaccedilotildees de transferecircncia do produtor (que satildeo dutos de interesse especiacutefico do

produtor onde natildeo haacute direito ao livre acesso para terceiros interessados e que se encontram no

interior das instalaccedilotildees onde ocorre a produccedilatildeo) se caracteriza pelas peculiaridades de sua

estrutura como uma induacutestria de rede143 ainda sujeita ao monopoacutelio natural144 da Petrobraacutes e

143 Entende-se por induacutestria de rede aquela para cujo escoamento de sua mercadoria dependa de uma infra-estrutura previamente instalada a qual no caso do gaacutes natural satildeo os dutos por onde o mesmo eacute carregado desde a refinaria ateacute as distribuidoras e destas aos consumidores finais Satildeo ambientes que forccedilam a negociaccedilatildeo entre os interessados posto que para o ingresso nas mesmas eacute necessaacuterio possuir compatibilidade de tecnologias Segundo Calixto Salomatildeo Filho por proporcionarem retornos crescentes de escala constituem uma nova

68

que por tais razotildees demanda uma accedilatildeo regulatoacuteria pela ANP muito mais incisiva a fim de

preservar os princiacutepios constitucionais da Ordem Econocircmica e concomitantemente o

aumento de novos agentes econocircmicos

Tendo em vista essas caracteriacutesticas estruturais do mercado de transporte a proacutepria Lei

do Petroacuteleo em seus artigos 1ordm e 58ordm busca condicionar o desenvolvimento dessa prestaccedilatildeo de

serviccedilo de forma estritamente regulada tendo como metas o fomento da competiccedilatildeo a natildeo

discriminaccedilatildeo tarifaacuteria entre os agentes (no caso os carregadores que satildeo aqueles que

contratam o transportador para levar o gaacutes natural comprado da instalaccedilatildeo de produccedilatildeo ateacute seu

destino final) a maximizaccedilatildeo do uso da infra-estrutura existente (evitando a ocorrecircncia de

capacidade ociosa) e o livre-acesso para terceiros interessados A regulaccedilatildeo destas metas foi

feita pela ANP por se tratar do ente regulador setorial responsaacutevel pela implementaccedilatildeo da

poliacutetica energeacutetica nacional atraveacutes do seu poder normativo secundaacuterio sendo relevante para

a anaacutelise dos objetivos citados verificar o disposto nos atos normativos abaixo analisados a

fim de constatar se estes se subsumem inteiramente agrave sua lei de regecircncia (que eacute a Lei do

Petroacuteleo) e aleacutem disso se o tratamento teacutecnico realizado condiz com a normatizaccedilatildeo

constitucional de modo a assegurar a efetivaccedilatildeo dos princiacutepios gerais da atividade econocircmica

e dentre eles a reduccedilatildeo das desigualdades regionais

Ressalte-se portanto que o fato da agecircncia reguladora se valer de um regramento

estritamente teacutecnico para cuidar da atividade em questatildeo natildeo significa que ela se encontra

alheia ao respeito aos princiacutepios constitucionais que regem qualquer atividade econocircmica que

hipoacutetese de monopoacutelio natural pois quanto maior o nuacutemero de usuaacuterios maior seraacute a utilidade do produto para os usuaacuterios seguintes e portanto maior a facilidade e a lucratividade da venda sucessiva Quanto maior a produccedilatildeo mais faacutecil a venda de uma unidade adicional do produto SALOMAtildeO FILHO Calixto Direito concorrencial As condutas Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 191 144 O conceito de monopoacutelio natural diz respeito a um tipo de atividade econocircmica cuja realizaccedilatildeo se torna economicamente viaacutevel apenas quando for feita por um uacutenico agente face as economias de escala envolvidas na comercializaccedilatildeo do produto ou serviccedilo atraveacutes do uso de uma infra-estrutura de produccedilatildeo de grandes dimensotildees cuja duplicaccedilatildeo se mostra teacutecnica ou economicamente inviaacutevel para os concorrentes Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 38

69

for exercida no Brasil logo o direcionamento dos atos normativos expedidos deve refletir

esse espiacuterito constitucional de modo a direcionar a conduta dos agentes privados para a

maacutexima efetivaccedilatildeo da teleologia desenvolvimentista preconizada pela Carta Magna


Nesta portaria se encontra prevista a necessidade da conferecircncia de autorizaccedilatildeo para a

atuaccedilatildeo de novos agentes interessados na construccedilatildeo ampliaccedilatildeo e operaccedilatildeo de instalaccedilotildees de

transporte ou de transferecircncia de gaacutes natural bem como os requisitos para sua outorga que

deve ser realizada em duas etapas quais sejam a da ldquoautorizaccedilatildeo de construccedilatildeordquo e

ldquoautorizaccedilatildeo de operaccedilatildeordquo (art 2ordm)

O mais relevante todavia que se verifica na citada portaria pode ser encontrado nos

seus artigos 6ordm145 e 15ordm146 onde no artigo 6ordm tem-se uma restriccedilatildeo para o exerciacutecio da

atividade de transporte em que o agente interessado na sua realizaccedilatildeo necessita possuir no

objeto social da empresa apenas tal atividade como passiacutevel de ser exercida Tal restriccedilatildeo

assume especial relevacircncia para o setor em face de se tratar o transporte como uma atividade

essencial na interligaccedilatildeo entre a produccedilatildeo e a distribuiccedilatildeo e comercializaccedilatildeo do gaacutes natural

logo restringir o espectro de accedilatildeo das empresas transportadoras implicaraacute necessariamente

em que elas natildeo atuem em outros setores de modo a prevenir a verticalizaccedilatildeo da induacutestria e

tratamentos discriminatoacuterios entre os agentes fato este passiacutevel de ocorrer no caso da

presenccedila de uma transportadora que tambeacutem atue como carregadora (realizando a compra e

venda de gaacutes natural) ou produtora Referida restriccedilatildeo a despeito de atingir em um primeiro

145 Portaria ANP n 17098 art 6ordm Caso a ANP classifique as instalaccedilotildees como de transporte para gaacutes natural a autorizaccedilatildeo soacute seraacute concedida a pessoa juriacutedica cujo objeto social contemple exclusivamente a atividade de construccedilatildeo e operaccedilatildeo de instalaccedilotildees de transporte 146 Portaria ANP n 17098 art 15 As autorizaccedilotildees de que trata esta Portaria seratildeo revogadas nos seguintes casos I - liquumlidaccedilatildeo ou falecircncia homologada ou decretada II - requerimento da empresa autorizada III - descumprimento das obrigaccedilotildees assumidas nesta Portaria e de outras disposiccedilotildees legais aplicaacuteveis

70

momento a liberdade de iniciativa dos agentes privados pois eles ficam impedidos de atuar

em mais de um ramo da cadeia de comercializaccedilatildeo do gaacutes natural (quando jaacute estejam atuando

como transportadores) tem como fundamento legitimador o proacuteprio art 173 sect4ordm do texto

constitucional pois o que se busca por meio desta medida eacute prevenir eventuais abusos dos

agentes econocircmicos caso se verificasse sua presenccedila em diferentes segmentos fato este que

poderia ter o condatildeo de ensejar tratamentos discriminatoacuterios aos concorrentes bem como

pela razatildeo de o transporte de gaacutes natural ser um monopoacutelio natural natildeo sendo possiacutevel

abarcar um nuacutemero elevado de competidores dados os custos e restriccedilotildees teacutecnicas envolvidas

Jaacute o artigo 15ordm estabelece as condiccedilotildees para a revogaccedilatildeo da autorizaccedilatildeo demonstrando

o caraacuteter vinculado da mesma natildeo sujeita agrave precariedade dos criteacuterios subjetivos de

conveniecircncia e oportunidade da Administraccedilatildeo Puacuteblica de modo a especializar esse regime

de outorga em face do modelo claacutessico garantindo ainda maior seguranccedila juriacutedica para os

agentes do setor assemelhada agravequela existente nas concessotildees sendo poreacutem menos

burocraacutetica e de tracircmite mais ceacutelere Neste ponto a Portaria passa a inovar no ordenamento

juriacutedico pois aleacutem de instituir um modelo de autorizaccedilatildeo vinculada em contrapartida ao

modelo claacutessico de clara discricionariedade vai aleacutem do disposto na proacutepria Lei do Petroacuteleo

pois esta ao tratar da autorizaccedilatildeo para o transporte de gaacutes natural apenas confere agrave ANP a

prerrogativa de baixar normas sobre as condiccedilotildees da autorizaccedilatildeo e a transferecircncia de sua

titularidade (art 56 sect uacutenico) nada remetendo sobre eventuais formas de revogaccedilatildeo da

mesma Procurar interpretar de forma extensiva o termo ldquocondiccedilotildeesrdquo para que este

abrangesse natildeo apenas os criteacuterios miacutenimos para a entrada do agente econocircmico no setor mas

tambeacutem as maneiras pelas quais ele poderia sair seria conferir agrave agecircncia reguladora poderes

para inovar um instituto juriacutedico jaacute plenamente consolidado e de limitaccedilotildees predefinidas natildeo

sendo admissiacutevel sob o aspecto legal essa exorbitaccedilatildeo de atribuiccedilotildees pela ANP pois caso o

legislador ordinaacuterio quisesse estabelecer condiccedilotildees vinculando as formas de saiacuteda do agente

71

econocircmico do mercado poderia ter instituiacutedo o instrumento da concessatildeo administrativa

(como de fato foi feito no projeto de lei do gaacutes que seraacute analisado adiante)

212 A Resoluccedilatildeo n 27 de 14 de outubro de 2005

Tal resoluccedilatildeo traz consigo importantes conceituaccedilotildees para o esclarecimento dos

agentes inseridos no mercado bem como procura regulamentar o livre acesso agraves instalaccedilotildees

de transporte e a forma como se daraacute a contrataccedilatildeo dos serviccedilos dos transportadores Neste

contexto ela segue a determinaccedilatildeo do disposto nos arts 56 sect uacutenico da Lei do Petroacuteleo

quando este trata da possibilidade da ANP emitir normas sobre a habilitaccedilatildeo dos interessados

e o art 58 caput que institui a possibilidade de livre acesso no Brasil

Eacute na citada resoluccedilatildeo portanto que se encontram os conceitos de transportador

interessado e carregador147 que satildeo os agentes que atuam em tal atividade bem como a forma

de serviccedilo oferecida separada em ldquoserviccedilo de transporte firmerdquo e ldquoserviccedilo de transporte

interruptiacutevelrdquo148

No seu artigo 4ordm149 tem-se o tratamento do livre acesso aos dutos de transporte que

devem ser realizados de forma negociada ou seja sem a ingerecircncia da ANP (fato este

temeraacuterio em razatildeo do baixo grau de agentes atuantes no setor e do alto poder de mercado da

Petrobraacutes que ainda se apresenta como monopolista e dessa forma capaz de influir

147 Resoluccedilatildeo n 272005 art 2ordm VII - Carregador empresa ou consoacutercio de empresas contratante do serviccedilo de transporte de gaacutes natural junto ao Transportador XI - Interessado empresa ou consoacutercio de empresas que solicita formalmente o serviccedilo de transporte dutoviaacuterio de gaacutes natural XIX - Transportador empresa ou consoacutercio de empresas autorizadas pela ANP a operar as Instalaccedilotildees de Transporte 148 Resoluccedilatildeo ANP n 272005 art 2ordm XV - Serviccedilo de Transporte Firme (STF) serviccedilo de transporte no qual o Transportador se obriga a programar e transportar o volume diaacuterio de gaacutes natural solicitado pelo Carregador ateacute a Capacidade Contratada de Transporte estabelecida no contrato com o Carregador XVI - Serviccedilo de Transporte Interruptiacutevel (STI) serviccedilo de transporte o qual poderaacute ser interrompido pelo Transportador dada a prioridade de programaccedilatildeo do Serviccedilo de Transporte Firme 149 Resoluccedilatildeo ANP n 272005 art4ordm O Transportador permitiraacute o acesso natildeo discriminatoacuterio agraves suas Instalaccedilotildees de Transporte assim como a conexatildeo de suas instalaccedilotildees com outras Instalaccedilotildees de Transporte exceto nos casos em que sem prejuiacutezo do disposto no Art 7ordm desta Resoluccedilatildeo a solicitaccedilatildeo do serviccedilo refira-se a Novas Instalaccedilotildees de Transporte Paraacutegrafo uacutenico As condiccedilotildees operacionais necessaacuterias agrave conexatildeo de Instalaccedilotildees de

72

decisivamente nos preccedilos e demais encargos contratuais) definindo ainda uma espeacutecie de

quarentena para as instalaccedilotildees de transporte que tenham menos de seis anos de operaccedilatildeo

comercial restriccedilatildeo essa natildeo prevista na Lei do Petroacuteleo e que vai diretamente de encontro

aos princiacutepios constitucionais da livre iniciativa e livre concorrecircncia sem deixar de mencionar

o da legalidade por estabelecer uma vedaccedilatildeo expressa ao exerciacutecio da atividade econocircmica

em questatildeo com base em um criteacuterio puramente econocircmico

Outro aspecto que merece ser mencionado da citada resoluccedilatildeo eacute o fato dessa

estabelecer a forma como se daraacute a contrataccedilatildeo para os serviccedilos de transporte a ser exercida

pelo que denominou de ldquoConcurso Puacuteblico de Alocaccedilatildeo de Capacidaderdquo- CPAC que eacute um

procedimento similar a um leilatildeo destinado agrave realizar a oferta e alocaccedilatildeo das capacidades

disponiacuteveis nos dutos existentes para os interessados devendo ser realizado sempre que haja

solicitaccedilatildeo de um novo Serviccedilo de Transporte Firme - STF ou sempre apoacutes um ano da

realizaccedilatildeo do uacuteltimo (art 8ordm) tendo de observar os princiacutepios da transparecircncia isonomia e

publicidade (art 9ordm caput) Neste ponto novamente a ANP exorbita da sua funccedilatildeo reguladora

pois em momento algum a Lei do Petroacuteleo estabelece condiccedilotildees para a forma de contrataccedilatildeo

dos dutos de transporte aleacutem do que se decirc mediante remuneraccedilatildeo adequada ao titular das

instalaccedilotildees (art 58 caput) logo a criaccedilatildeo de um procedimento licitatoacuterio que restringe o

acesso a potenciais interessados natildeo apenas ofende os limites impostos pela lei de regecircncia da

agecircncia reguladora mas tambeacutem se mostra flagrantemente inconstitucional por reduzir o

maacuteximo de efetividade que se espera dos princiacutepios constitucionais dentre eles a liberdade de

iniciativa livre concorrecircncia e da reduccedilatildeo das desigualdades regionais sendo este uacuteltimo

indiretamente afetado pela potencial reduccedilatildeo de agentes econocircmicos no setor fator este que

implica em menor oferta do energeacutetico e em maiores preccedilos

Transporte de distintos Transportadores incluiacutedas as conexotildees de fronteira do paiacutes seratildeo formalizadas em acordos de interconexatildeo

73

Verifica-se ainda na citada resoluccedilatildeo as consequumlecircncias decorrentes da reclassificaccedilatildeo

dos dutos de transferecircncia em de transporte150 onde aiacute se constata um elevado grau de

interferecircncia por um ato administrativo infralegal no direito de propriedade dos titulares das

instalaccedilotildees que contenham dutos de transferecircncia em razatildeo de natildeo prever nenhuma forma de

indenizaccedilatildeo assemelhando-se quase a um processo expropriatoacuterio com a diferenccedila de

estabelecer em razatildeo da reclassificaccedilatildeo uma prioridade para o antigo titular na utilizaccedilatildeo dos

dutos que antes eram de seu uso exclusivo A resoluccedilatildeo estabelece determinaccedilotildees expressas

valendo-se do verbo ldquotransferirrdquo para impor a transferecircncia da operaccedilatildeo e manutenccedilatildeo dos

dutos a um transportador bem como a titularidade das autorizaccedilotildees conferidas de modo a

recondicionar o direito de propriedade dos dutos a um interesse geral indefinido mas de

presenccedila essencial para a realizaccedilatildeo do processo de reclassificaccedilatildeo

Tais ingerecircncias expliacutecitas da citada resoluccedilatildeo natildeo foram ainda apreciadas pelo Poder

Judiciaacuterio encontrando-se perfeitamente vaacutelidas a despeito da intensidade de sua invasatildeo

sobre direitos hierarquicamente superiores e consagrados refletindo desta forma a prioridade

conferida pela ANP sobre a funccedilatildeo soacutecio-econocircmica que devem possuir os dutos de transporte

e de transferecircncia em detrimento dos interesses particularistas dos seus titulares sempre que

houver a possibilidade de utilizaccedilatildeo destes por terceiros interessados de modo a inserir novos

agentes no mercado Ou seja novamente tem-se um desrespeito a institutos juriacutedicos

claacutessicos neste caso da propriedade privada em benefiacutecio de interesses puramente

econocircmicos os quais ainda que justificaacuteveis por implicarem numa quase desapropriaccedilatildeo

pelo proprietaacuterio das instalaccedilotildees deveriam ensejar tambeacutem uma forma de indenizaccedilatildeo ou ateacute

150 Resoluccedilatildeo ANP n 272005 art 11 O proprietaacuterio de Instalaccedilotildees de Transferecircncia que sejam reclassificadas como Instalaccedilotildees de Transporte transferiraacute a operaccedilatildeo e a manutenccedilatildeo destas instalaccedilotildees a um Transportador bem como a titularidade das autorizaccedilotildees de operaccedilatildeo emitidas pela ANP e das demais licenccedilas requeridas para a sua obtenccedilatildeosect 1ordm O proprietaacuterio das Instalaccedilotildees de Transferecircncia passaraacute agrave qualidade de Carregador da Instalaccedilatildeo de Transporte e teraacute preferecircncia na contrataccedilatildeo de capacidade diretamente junto ao Transportador sem a necessidade de realizaccedilatildeo de CPAC ateacute o limite da Capacidade Maacutexima quando solicitada a reclassificaccedilatildeo

74

mesmo de quarentena (que natildeo encontra previsatildeo legal na Lei do Petroacuteleo) de modo a que o

titular das instalaccedilotildees amortizasse os custos despendidos


Nesta resoluccedilatildeo a agecircncia reguladora trata dos casos em que poderaacute ocorrer cessatildeo de

capacidade contratada para o transporte de gaacutes natural (denominada na Lei do Petroacuteleo art

56 sect uacutenico de ldquotransferecircncia de titularidaderdquo) Verifica-se a necessidade de informar

previamente agrave agecircncia do intuito de realizar tal cessatildeo fato este que caso aprovado natildeo

eximiraacute o cedente de suas responsabilidades para com o ente regulador A cessatildeo a ser

operada por um agente carregador (que eacute o proprietaacuterio do gaacutes natural transportado) poderaacute

ser total ou parcial poreacutem nunca poderaacute ter como cessionaacuterio um transportador a fim de que

se previna uma maior concentraccedilatildeo de mercado


Nesta resoluccedilatildeo a ANP legitimada pelo disposto no art 58 sect1ordm da Lei do Petroacuteleo

procurou regular a foacutermula de caacutelculo para as tarifas de transporte as quais por serem

negociadas diretamente entre o transportador e o carregador natildeo poderatildeo sofrer uma

ingerecircncia direta do ente regulador Deste modo a fim de prevenir um tratamento

diferenciado (discriminatoacuterio) a agecircncia reguladora procurou condicionar o caacutelculo da tarifa a

determinados requisitos dispostos em seu artigo 4ordm tais como os custos de uma prestaccedilatildeo

eficiente do serviccedilo o reflexo da distacircncia entre os pontos de recepccedilatildeo e entrega o volume e

o prazo de contrataccedilatildeo observando a responsabilidade de cada carregador eou serviccedilo na

ocorrecircncia desses custos e a qualidade relativa entre os tipos de serviccedilo oferecidos

O caacutelculo ainda deveraacute levar em consideraccedilatildeo o tipo de transporte contratado ou seja

se ele se caracterizar por um suprimento constante por prazo determinado seraacute enquadrado

75

como um Serviccedilo de Transporte Firme ndash STF que deveraacute obedecer segundo o disposto no

artigo 5ordm a encargos relativos aos custos fixos relacionados agrave capacidade de recepccedilatildeo as

despesas gerais e administrativas e os custos fixos de operaccedilatildeo e manutenccedilatildeo a cobrir os

custos de investimento relacionados agrave capacidade de transporte a cobrir os custos fixos

relacionados agrave capacidade de entrega a cobrir os custos variaacuteveis com a movimentaccedilatildeo de

gaacutes

Caso se trate por outro lado de uma contrataccedilatildeo de quantias avulsas sem

fornecimento constante o contrato se daraacute por Serviccedilo de Transporte Interruptiacutevel ndash STI

sendo estruturada de acordo com o artigo 6ordm com base em um uacutenico encargo volumeacutetrico

tomando como referecircncia o serviccedilo de transporte firme

O papel da agecircncia portanto encontra-se respaldado natildeo apenas na Lei do Petroacuteleo

mas tambeacutem por buscar atraveacutes de um regramento teacutecnico altamente especializadoum

tratamento equacircnime entre os agentes econocircmicos prevenindo a ocorrecircncia de condutas

discriminatoacuterias e anticompetitivas na proacutepria Constituiccedilatildeo Federal que reprime

veementemente o abuso de poder econocircmico que vise agrave eliminaccedilatildeo da concorrecircncia

Infelizmente a normatizaccedilatildeo infraconstitucional natildeo foi mais incisiva pois soacute previu a

possibilidade de intervenccedilatildeo do ente regulador caso a negociaccedilatildeo entre os interessados

restasse frustrada adotando claramente o modelo de acesso negociado quando que no Brasil

dadas as caracteriacutesticas estruturais do modelo de mercado de transporte de gaacutes natural ainda

sujeito ao monopoacutelio natural de uma uacutenica empresa mais interessante seria a participaccedilatildeo da

agecircncia em toda a cadeia de negociaccedilatildeo atraveacutes de um modelo regulado de negociaccedilatildeo tal

qual idealizado no projeto de lei do gaacutes (PLS n 22605)

A imediata consequumlecircncia para a manutenccedilatildeo de um modelo de acesso negociado sem

a intervenccedilatildeo direta do agente regulador se mostra na perpetuaccedilatildeo da estrutura monopolista jaacute

consolidada da induacutestria a qual permanece com os mesmos caracteres anteriores agrave

76

flexibilizaccedilatildeo constitucional do monopoacutelio do petroacuteleo pela Emenda Constitucional n 0995

de modo a natildeo apenas em nada contribuir para o desenvolvimento do mercado de transporte

de gaacutes natural como tambeacutem termina por reduzir a possibilidade de uma maior ampliaccedilatildeo da

malha dutoviaacuteria existente fato este que eacute imprescindiacutevel para a ampliaccedilatildeo da oferta de

energia a mercados menos expressivos que os da regiatildeo sudeste como o satildeo da regiatildeo

nordeste

O modelo de induacutestria do gaacutes natural adotado no Brasil portanto se mostra como uma

consequumlecircncia direta das opccedilotildees normativas que refletiram uma elevada concentraccedilatildeo

econocircmica do mercado fato este que natildeo deixa de cobrar seu preccedilo em mateacuteria de menor

oferta e variabilidade de produtos preccedilos elevados e falta de maiores incentivos para a

ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria existente a qual se verifica condicionada agrave poliacutetica energeacutetica

da empresa monopolista do setor que apesar de se tratar de uma sociedade de economia

mista tambeacutem possui um caraacuteter privado que lhe eacute inerente logo investimentos a fundo

perdido ou em localidades de baixa atratividade por natildeo possuiacuterem um mercado consumidor

local terminam sendo marginalizadas do processo de interligaccedilatildeo dutoviaacuterio conforme se

verificaraacute a seguir ao serem analisados os modelos de induacutestria de gaacutes natural existentes no

mundo e aquele que o Brasil optou por utilizar

22 MODELOS DE INDUacuteSTRIA DO GAacuteS NATURAL E A ESTRUTURA

VERIFICADA NO BRASIL

Existem basicamente quatro modelos que formatam a estrutura da induacutestria do gaacutes

natural no mundo cada qual mais especiacutefico e peculiar que o outro sempre numa contiacutenua

evoluccedilatildeo para uma estrutura totalmente desverticalizada (denominada tecnicamente de

unbundling) com alto grau de competiccedilatildeo entre as fases existentes e os agentes atuantes

77

Referidos modelos haacute de se ressaltar refletem o grau de maturidade e

desenvolvimento que possui a induacutestria de gaacutes natural de determinado paiacutes fato este que

explica as disparidades existentes entre eles

O primeiro e mais simples modelo151 se caracteriza pela plena integraccedilatildeo vertical ou

seja apenas uma empresa deteacutem todo o mercado de produccedilatildeo transporte e distribuiccedilatildeo A

despeito do provaacutevel aumento da eficiecircncia em razatildeo da diminuiccedilatildeo do volume de

externalidades negativas envolvidas (decorrentes dos custos de transaccedilatildeo que envolvem as

negociaccedilotildees no mercado) a perda com a competiccedilatildeo e a capacidade de escolha do fornecedor

pelo consumidor se mostram frontais aos proacuteprios princiacutepios da Lei do Petroacuteleo e da

Constituiccedilatildeo Federal que natildeo apenas defendem a livre concorrecircncia como tambeacutem rechaccedilam

o abuso de poder econocircmico decorrente da dominaccedilatildeo de mercado exercida

Trata-se de uma estrutura caracterizada pela insipiecircncia no nuacutemero de agentes

envolvidos em regra dependente de investimentos puacuteblicos para protagonizar os

investimentos necessaacuterios em sua ampliaccedilatildeo e tornar desta forma mais atrativa agrave potencial

entrada de concorrentes

Nestes casos todas as operaccedilotildees de compra e venda de gaacutes como de transporte ateacute o

consumidor final seja este residencial comercial ou industrial satildeo feitos por uma uacutenica

companhia sendo caracterizado portanto por um elevado grau de concentraccedilatildeo econocircmica e

ensejador da ocorrecircncia de lucros monopoliacutesticos dada a falta de competitividade e de

contestabilidade dos preccedilos praticados

No segundo modelo152 jaacute existe um avanccedilo em mateacuteria de concorrecircncia ainda

inexistente no anterior pois a competiccedilatildeo passa a ser integrada na fase da produccedilatildeo do gaacutes

natural havendo uma separaccedilatildeo entre esta primeira atividade e as duas seguintes quais sejam

151 Nota do autor Verificar no apecircndice letra ldquoArdquo a figura referenciada 152 Nota do autor Verificar no apecircndice letra ldquoBrdquo a figura referenciada

78

o transporte e a distribuiccedilatildeo A diferenccedila em relaccedilatildeo ao anterior portanto se daacute unicamente

pela entrada de outros agentes na primeira fase da cadeia restando ainda uma estrutura

verticalizada para o transporte distribuiccedilatildeo e comercializaccedilatildeo

Verifica-se desta evoluccedilatildeo que com o estabelecimento de uma negociaccedilatildeo entre os

agentes produtores e o transportadordistribuidor eacute possiacutevel natildeo apenas em decorrecircncia da

elevaccedilatildeo da oferta ter uma diminuiccedilatildeo dos preccedilos como tambeacutem torna-se menos necessaacuteria a

precificaccedilatildeo por meio de uma agecircncia reguladora a qual soacute teria a necessidade de agir onde

natildeo existisse mercado o que natildeo eacute mais o caso

Tem-se aiacute o iniacutecio de uma competiccedilatildeo entre agentes fato este que gera maior liberdade

de escolha incremento na qualidade do produto ofertado e menores riscos de exerciacutecio de

poder de mercado com a exceccedilatildeo de que por existir ainda apenas um comprador para o gaacutes

natural produzido passa tal agente a ser monopsonista153 no mercado podendo exercer tal

poder de forma abusiva em relaccedilatildeo a seus fornecedores

No terceiro modelo154 tem-se a total desverticalizaccedilatildeo da induacutestria com agentes

diversos atuando nas fases de produccedilatildeo transporte e distribuiccedilatildeo do gaacutes natural Com a

introduccedilatildeo do livre acesso a terceiros interessados eacute possiacutevel ainda a criaccedilatildeo de um mercado

atacadista do produto onde ocorram transaccedilotildees diretamente entre produtores e intermediaacuterios

e grandes consumidores eacute o chamado by pass que suprime uma etapa da induacutestria

economizando desta forma com os custos de transaccedilatildeo decorrentes do anteriormente

obrigatoacuterio contrato de transporte

Neste modelo suprime-se tambeacutem o problema verificado com o poder monopsocircnico

do transportadordistribuidor verificado na estrutura anterior pois agora ele natildeo se mostra

153 Trata-se resumidamente do oposto do agente monopolista sendo que focado no lado da demanda e natildeo da oferta O monopsonista tem a capacidade de impor preccedilos de compra aos seus fornecedores de modo a gerar economias inviaacuteveis num modelo de economia perfeita ensejando desta forma a ocorrecircncia do abuso de sua posiccedilatildeo dominante 154 Nota do autor Verificar no apecircndice letra ldquoCrdquo a figura referenciada

79

como o uacutenico agente capaz de comprar o gaacutes natural devendo atuar em consonacircncia com

outros agentes como traders distribuidoras consumidores industriais e empresas de energia

eleacutetrica

Ressalte-se que em todos os modelos por forccedila do disposto no artigo 58 da Lei do

Petroacuteleo caso se busque a implantaccedilatildeo ou aperfeiccediloamento da induacutestria jaacute existente para

alguma das estruturas comentadas dever-se-aacute observar que a atividade do transportador teraacute

de comportar tambeacutem o livre acesso de suas instalaccedilotildees mediante justa remuneraccedilatildeo a

eventuais interessados na utilizaccedilatildeo de sua capacidade ociosa

A despeito do grau de abertura agrave competiccedilatildeo neste modelo sua plena aplicaccedilatildeo no

Brasil se mostra inviaacutevel pois o monopoacutelio constitucional dos serviccedilos locais de gaacutes

canalizado (art 25 sect 2ordm da CF) verificado a partir da passagem do gaacutes natural transportado

por estaccedilotildees denominadas tecnicamente de City Gates155 (ldquoportotildees da cidaderdquo) passa a ser

titularizado pelos Estados membros cada qual com sua distribuidora especiacutefica impedindo a

existecircncia de um livre acesso na distribuiccedilatildeo com uma relaccedilatildeo direta entre produtores e

transportadores com consumidores finais

Outro aspecto se daacute em face do alto grau de maturaccedilatildeo e desenvolvimento de uma

induacutestria deste tipo que requer uma razoaacutevel presenccedila de agentes produtores transportadores

e potenciais intermediaacuterios (empresas de trading) bem como uma malha de dutos altamente

capilarizada e inserida nos mais variados tipos de mercado (residencial comercial industrial)

fato este que ainda se mostra insipiente no Brasil

No quarto modelo tem-se uma total separaccedilatildeo entre as atividades de produccedilatildeo

distribuiccedilatildeo e transporte com o acreacutescimo do fato que os transportadores e distribuidores natildeo

155 Segundo a Resoluccedilatildeo ANP n 272005 denomina-se de ldquoponto de entregardquo (art 2ordm XIII) por ser o local onde o Transportador entrega ao Carregador ou a terceiro autorizado o gaacutes natural transportador

80

se mostram mais habilitados a realizar operaccedilotildees de compra e venda de gaacutes natural tendo

como uacutenica funccedilatildeo a conduccedilatildeo deste bem do local de produccedilatildeo para onde for consumido

Busca-se desta forma evitar potenciais tratamentos discriminatoacuterios por parte das

transportadoras ou concessionaacuterias de distribuiccedilatildeo especialmente se como no caso do Brasil

a separaccedilatildeo entre empresas que operam na produccedilatildeo e transporte se daacute unicamente pela

obrigaccedilatildeo (no caso da Petrobraacutes) de constituir uma subsidiaacuteria (empresa controlada)

A vantagem do referido modelo estaacute no aumento da concorrecircncia nos mercados

atacadista e varejista com uma clara separaccedilatildeo e especializaccedilatildeo de funccedilotildees entre ambos e o

estabelecimento de preccedilos para o gaacutes natural que reflitam mais a realidade do mercado (e da

lei da oferta e da procura) atraveacutes de contratos de transporte de curto prazo mais flexiacuteveis e

capazes de serem negociados com terceiros caso haja capacidade ociosa

No Brasil a estrutura da induacutestria do gaacutes natural se encontra numa fase de transiccedilatildeo

entre os modelos um e dois pois apenas com a Emenda Constitucional n 0995 e

posteriormente com a Lei do Petroacuteleo eacute que efetivamente o monopoacutelio de direito exercido

pela Petrobraacutes passou a ser contestado Poreacutem apoacutes 40 anos de atividade sem nenhuma

competiccedilatildeo o grau de imersatildeo da empresa na induacutestria em questatildeo praticamente tornou

possiacutevel confundir as duas natildeo sendo possiacutevel para o Brasil imaginar a induacutestria do gaacutes

natural sem a presenccedila da Petrobraacutes

Tem-se portanto um modelo de induacutestria de gaacutes com a presenccedila massiva da estatal na

produccedilatildeo mas tambeacutem com participaccedilatildeo de outros agentes o que formalmente jaacute garantiria

a existecircncia de uma estrutura calcada no segundo modelo conforme se verifica pela figura no

anexo referente agrave atual estrutura da induacutestria de gaacutes natural no Brasil156

Haacute de se ressaltar todavia que a participaccedilatildeo da Petrobraacutes natildeo se resume apenas agraves

atividades de produccedilatildeo onde jaacute haacute concorrecircncia mas tambeacutem no transporte que ainda se

81

verifica como um monopoacutelio natural da empresa Eacute ainda detentora de participaccedilatildeo acionaacuteria

na maioria das distribuidoras estaduais estando presente nos Estados de Alagoas Bahia

Distrito Federal Rio de Janeiro Cearaacute Paranaacute Pernambuco Sergipe Maranhatildeo Piauiacute

Goiaacutes Espiacuterito Santo Mato Grosso do Sul Paraiacuteba Rio Grande do Norte Rondocircnia Santa

Catarina e Rio Grande do Sul

Referida participaccedilatildeo eacute feita atraveacutes da Gaspetro que eacute uma subsidiaacuteria integral

(empresa controlada nos termos do art 1098 I do Coacutedigo Civil) da empresa (por ter

participaccedilatildeo acionaacuteria de 100 da Petrobraacutes) criada em maio de 1998 especificamente para

atuar na ampliaccedilatildeo da oferta de gaacutes natural no paiacutes Desta forma a empresa pocircde garantir

mesmo com a flexibilizaccedilatildeo do monopoacutelio um controle de mercado tambeacutem agrave jusante do lado

da oferta do produto ou seja em suas duas pontas na produccedilatildeo e distribuiccedilatildeo157

Essa concentraccedilatildeo de atividades numa uacutenica companhia essencial para o iniacutecio da

induacutestria dados os elevados investimentos necessaacuterios para construir a malha de dutos e de

unidades de processamento necessaacuterias para a comercializaccedilatildeo do energeacutetico em larga escala

com o advento da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 e a Lei do Petroacuteleo perdeu muito de sua

legitimidade normativa

O processo de evoluccedilatildeo dos modelos da induacutestria do gaacutes natural tem em vista a

ampliaccedilatildeo da competitividade nas suas mais diversas fases (produccedilatildeo transporte

distribuiccedilatildeo) bem como atraveacutes da captaccedilatildeo de investimentos privados (externos ou internos)

interessados em atuar no setor fato este que seraacute tanto melhor atingido quanto mais

contestaacutevel (com reduzidas barreias agrave entrada) ele for Natildeo se pode esquecer ainda que apenas

por meio da ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria de transporte de gaacutes natural eacute que se poderaacute

ofertar em bases equacircnimes um suprimento constante e alternativo de energia logo sendo a

156 Verificar apecircndice figura ldquoErdquo

82

energia um requisito essencial para o desenvolvimento de toda e qualquer atividade produtiva

ela se encontra diretamente relacionada com a reduccedilatildeo das desigualdades regionais portanto

quanto maior for o nuacutemero de agentes interessados ainda que estes se vinculem agrave Petrobras

para a entrada no setor (natildeo ofertando uma concorrecircncia direta com a empresa estatal) desde

que a formaccedilatildeo de eventuais parcerias se decirc de modo a reduzir custos e ampliar a capacidade

de transporte mais interessante e legiacutetimo seraacute sob o ponto de vista constitucional

A chamada desagregaccedilatildeo vertical ou unbundling que preconiza a separaccedilatildeo entre

atividades potencialmente competitivas das natildeo competitivas no intuito de fomentar a

competiccedilatildeo onde for possiacutevel e estabelecer uma regulaccedilatildeo proacute-concorrencial onde a

concorrecircncia natildeo puder se manifestar naturalmente ainda possui pouca influecircncia no modelo

de induacutestria preconizado para o gaacutes natural no Brasil

O unblundling visa portanto conforme claramente demonstrado no quarto modelo agrave

separaccedilatildeo entre as atividades de administraccedilatildeo da infra-estrutura (ou seja a transmissatildeo do

gaacutes natural que compreende as atividades de transferecircncia transporte e distribuiccedilatildeo) das

operaccedilotildees de compra e venda do energeacutetico (realizada por meio de agentes especiacuteficos

denominados de ldquocarregadoresrdquo)

Logo um transportador natildeo pode atuar como carregador e vice versa poreacutem no

Brasil o grau de desagregaccedilatildeo verificado vai apenas ao niacutevel da separaccedilatildeo juriacutedica entre as

empresas natildeo sendo proibido que um mesmo grupo econocircmico constitua duas pessoas

juriacutedicas distintas para explorar cada um dos segmentos como foi feito pela Petrobraacutes que

criou a Transpetro e a Gaspetro Natildeo haacute uma separaccedilatildeo societaacuteria como seria o ideal de

157 A tiacutetulo de ilustraccedilatildeo a Gaspetro conta com uma participaccedilatildeo acionaacuteria na Potigaacutes que eacute a distribuidora do Estado do Rio Grande do Norte de 83 Fonte httpwwwgaspetrocombrpaginadinamicaaspgrupo=284ampapres=publ acesso em 17 de outubro de 2007

83

modo a impedir uma convergecircncia de interesses e possiacuteveis tratamentos favorecidos entre as

empresas integrantes do mesmo grupo econocircmico158

Sendo a Petrobraacutes majoritaacuteria na fase de produccedilatildeo de gaacutes natural e detendo o

monopoacutelio natural da atividade de transporte de gaacutes natural nada impediraacute que tal empresa

utilize o poder de mercado159 que possui para realizar um tratamento diferenciado (seja por

custos discriminatoacuterios excesso de burocratizaccedilatildeo criteacuterios teacutecnicos mais rigorosos entre

outros) entre os agentes interessados em utilizar sua rede de dutos

A questatildeo natildeo eacute de menor relevacircncia nem apenas teoricamente vislumbraacutevel pois no

caso em exame quando se tem um grupo de empresas atuando em fases diferentes da

induacutestria (produccedilatildeo transporte distribuiccedilatildeo a ampliaccedilatildeo da receita da empresa transportadora

(Transpetro) atraveacutes da plena utilizaccedilatildeo da capacidade ociosa de seus dutos por terceiros

poderaacute implicar na diminuiccedilatildeo da receita na etapa de produccedilatildeo em funccedilatildeo da entrada de

novos fornecedores de gaacutes interessados em se valer da estrutura jaacute existente

A possibilidade portanto de negociaccedilatildeo direta entre produtores e distribuidores por

meio de uma transportadora que natildeo seja do grupo envolvido pela Petrobraacutes (onde natildeo haja

participaccedilatildeo acionaacuteria desta ou de suas subsidiaacuterias) eacute remota logo verifica-se uma situaccedilatildeo

em que os novos produtores e demais potenciais carregadores concorrentes teratildeo de se

submeter agrave utilizaccedilatildeo da rede de dutos controlada pela Transpetro bem como por

distribuidoras estaduais cuja participaccedilatildeo acionaacuteria em regra conta com a presenccedila da

Gaspetro

Eacute possiacutevel verificar portanto agrave primeira vista que o principal oacutebice para o

desenvolvimento da induacutestria de gaacutes natural no Brasil se daacute pela excessiva concentraccedilatildeo de

158 Das doze transportadoras de petroacuteleo existentes no Brasil seis possuem participaccedilatildeo acionaacuteria majoritaacuteria da Petrobras e trecircs contam com participaccedilatildeo de ateacute 50 do capital social Neste sentido httpwwwgasbrasilcombrtecnicasartigosartigoasparCod=550 acesso em 17 de outubro de 2007

84

mercado operada pela Petrobraacutes que ainda condiciona todos os planos de investimento do

paiacutes ao cronograma da proacutepria estatal fato este que em razatildeo do baixo nuacutemero de agentes

independentes na fase do transporte implica na perda de interesse de novos investimentos ou

entatildeo no condicionamento destes agrave participaccedilatildeo da estatal

A princiacutepio considerando o grau de maturidade da induacutestria de gaacutes natural no Brasil a

falta de cultura na sua utilizaccedilatildeo que natildeo para fins de geraccedilatildeo de energia eleacutetrica e a baixa

capilaridade da rede de dutos que obedece a loacutegica de crescimento das grandes metroacutepoles e

natildeo chega aos demais centros urbanos por natildeo terem ainda um mercado para o pleno consumo

do energeacutetico a presenccedila massiva de uma empresa com capital puacuteblico se apresentaria

beneacutefica pois conduziria seus planos de investimento agraves determinaccedilotildees do Poder Puacuteblico

Todavia referida loacutegica estatista natildeo mais possui referecircncia na economia de mercado

preconizada pela Constituiccedilatildeo Federal a qual prioriza a livre iniciativa e a livre concorrecircncia

como pilares da nova ordem econocircmica instituiacuteda bem como ao disposto na Lei do Petroacuteleo

que determina o direito ao livre acesso de terceiros interessados na utilizaccedilatildeo dos dutos de

transporte jaacute existentes

De acordo com o atual direcionamento do ordenamento juriacutedico paacutetrio natildeo existe mais

espaccedilo para a concentraccedilatildeo de mercado gerada pela Petrobraacutes nas diversas fases da induacutestria

do gaacutes natural sendo necessaacuteria a evoluccedilatildeo do modelo existente para uma estrutura

desagregada verticalmente com clara separaccedilatildeo entre as atividades de transmissatildeo (transporte

e distribuiccedilatildeo) e de compra e venda do energeacutetico pois soacute dessa forma seraacute possiacutevel prevenir

a ocorrecircncia de tratamentos diferenciados e garantir a entrada de mais agentes econocircmicos

Uma estrutura de mercado verticalmente integrada com trechos ainda submetidos ao

monopoacutelio natural de uma uacutenica empresa termina por culminar no direcionamento do

159 Trata-se da capacidade que uma empresa possui de impor preccedilos e condiccedilotildees ao mercado independente da postura dos demais agentes econocircmicos envolvidos de modo a excluir a concorrecircncia Cf FORGIONI Paula A

85

comportamento dos proacuteprios interessados em ingressar no segmento160 os quais ao inveacutes de

procurar formalizar uma competiccedilatildeo com as pessoas jaacute existentes terminam por formar

parcerias ou se submeter agraves ingerecircncias do competidor mais forte

A importacircncia de se tentar estabelecer uma competiccedilatildeo real e natildeo apenas legal nos

segmentos mais concentrados da induacutestria eacute imprescindiacutevel logo a fase do transporte de gaacutes

natural que em regra eacute feita por meio de gasodutos mas que tambeacutem pode se ocorrer na

forma liquefeita ou comprimida (atraveacutes do Gaacutes Natural Liquefeito ndash GNL ou Gaacutes Natural

Comprimido - GNC) haacute de ser efetivamente aberta agrave participaccedilatildeo de novos competidores

onde se preserve um tratamento natildeo discriminatoacuterio e que haja o fomento da concorrecircncia

entre os envolvidos

Tem-se pois como maior gargalo para o estabelecimento de uma efetiva competiccedilatildeo

na induacutestria do gaacutes natural o segmento relativo ao transporte do mesmo o qual apesar da

relevacircncia natildeo possui a natureza de um serviccedilo puacuteblico essencial (como se daacute na atividade de

distribuiccedilatildeo) mas que necessariamente deve se pautar pelos ideais de universalizaccedilatildeo e maior

eficiecircncia na prestaccedilatildeo

Para tanto faz-se necessaacuterio observar tal fase da induacutestria natildeo apenas sob a oacutetica

constitucional e do direito ao desenvolvimento mas tambeacutem segundo suas proacuteprias

caracteriacutesticas de bem de uso essencial (essential facility) ao desenvolvimento do restante da

cadeia e cuja forma de contrataccedilatildeo e precificaccedilatildeo se mostraratildeo determinantes para a

ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria ou sua estagnaccedilatildeo

Os fundamentos do antitruste Satildeo Paulo Editora Revista dos Tribunais 2005 p 318 160 Trata-se do trinocircmio Estrutura-Conduta-Desempenho modelo baacutesico de organizaccedilatildeo industrial idealizado ainda na deacutecada de 30 em Harvard que pode ser caracterizado pela influecircncia que cada aspecto do mercado exerce sobre o seu momento posterior Nesse contexto em razatildeo das condiccedilotildees de oferta e demanda tem-se um mercado estruturado de forma mais ou menos concentrada com variabilidade de barreiras agrave entrada e nuacutemero de agentes fato este que por sua vez influi na conduta dos competidores e dos potenciais entrantes especialmente nas estrateacutegias a tomar para garantir sua parcela de mercado e consequumlentemente um desempenho satisfatoacuterio em mateacuteria de lucros e custos Cf BAGNOLI Vicente Introduccedilatildeo ao direito da concorrecircncia Satildeo Paulo Singular 2005 p 118 (nota 23)

86

23 O TRANSPORTE DE GAacuteS NATURAL SOB A PERSPECTIVA

CONSTITUCIONAL

Para entender a relevacircncia da atividade de transporte de gaacutes natural em relaccedilatildeo ao

tema proposto se faz necessaacuterio compreender natildeo apenas a influecircncia que tal atividade possui

para a manutenccedilatildeo e crescimento da matriz energeacutetica nacional mas tambeacutem o conceito que

se procura denotar ao utilizar a expressatildeo ldquoreduccedilatildeo das desigualdades regionaisrdquo

Afinal sob qual perspectiva o transporte de gaacutes natural poderaacute influir para a reduccedilatildeo

das desigualdades regionais Eis o cerne da questatildeo

O conceito de desigualdade ora utilizado se encontra estabelecido no artigo 3ordm da Carta

Magna quando esta dispotildee em seu inciso III como objetivo fundamental da Repuacuteblica a

reduccedilatildeo das desigualdades sociais e regionais Natildeo se trata de uma afirmaccedilatildeo poliacutetica ou

despida de qualquer significado A partir deste momento o legislador constituinte originaacuterio

traccedilou uma meta vinculante ateacute mesmo para todo o restante da Constituiccedilatildeo e

consequumlentemente ao ordenamento juriacutedico dela derivado

Passa-se neste momento para o artigo 177 e seguintes do texto constitucional que

tratam da Ordem Econocircmica e Financeira sendo para alguns doutrinadores a Constituiccedilatildeo

Econocircmica161 inserida no interior da Constituiccedilatildeo ao traccedilar num soacute Tiacutetulo praticamente todas

as regras para a ordenaccedilatildeo das atividades econocircmicas sejam estas capitaneadas pelo Estado

ou pela iniciativa privada

A atividade de transporte de gaacutes natural inserida no Capiacutetulo I artigo 177 IV passa a

se submeter portanto agrave principiologia constitucional derivada dos ditames da Ordem

161 Constituiccedilatildeo Econocircmica representa o espaccedilo compreendido na Carta Magna que agrega um conjunto de regras e princiacutepios ordenadores da atividade econocircmica visando a sua transformaccedilatildeo rejeitando desta maneira o ideal de que o mercado seria auto-regulaacutevel Cf BERCOVICI Gilberto Constituiccedilatildeo Econocircmica e

87

Econocircmica estabelecida devidamente consolidada no caput do artigo 170 que consolida o

sistema capitalista de produccedilatildeo como o sistema econocircmico162 a ser adotado e a livre iniciativa

como postulado para interpretaccedilatildeo dos princiacutepios elencados dentre os quais a livre

concorrecircncia defesa do consumidor funccedilatildeo social da propriedade e a reduccedilatildeo das

desigualdades regionais e sociais

O transporte de gaacutes natural todavia seja ele realizado por meio de dutos sob a forma

liquefeita ou agrave granel se apresenta como uma atividade preteacuterita a toda essa normatividade de

imperatividade indiscutiacutevel acima delineada portanto desde o seus primoacuterdios a atividade de

transporte obedeceu a uma loacutegica e principiologia proacuteprias claramente dissonante da que se

verifica atualmente

Para se confirmar tal discrepacircncia faz-se preciso realizar uma digressatildeo histoacuterica e

observar o protagonista que ainda se apresenta como principal agente ou player163

responsaacutevel pela descoberta e difusatildeo do gaacutes natural na matriz energeacutetica nacional que eacute a

Petrobraacutes

Criada em 03 de outubro de 1953 por Getuacutelio Vargas pela Lei n 2004 a Petroacuteleo

Brasileiro SA efetivamente marca o iniacutecio da moderna induacutestria petroliacutefera no paiacutes detendo

por mais de quatro deacutecadas o monopoacutelio em todos os segmentos das atividades econocircmicas

relativas ao petroacuteleo seus derivados e gaacutes natural

Desenvolvimento Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 33 No mesmo sentido GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 70 162 O sistema capitalista pode ser compreendido como um modelo de sistema econocircmico entendido este como um ldquoconjunto coerente de estruturas econocircmicas institucionais juriacutedicas sociais e mentais organizadas em vista de assegurar a realizaccedilatildeo de um certo nuacutemero de objetivos econocircmicosrdquo Cada sistema que eacute um modelo teoacuterico e idealizado daacute lugar a vaacuterios tipos de regimes onde no capitalista tem-se as espeacutecies comercial industrial financeiro que refletem a realidade poliacutetico econocircmica da eacutepoca Cf FONSECA Joatildeo Bosco Leopoldino da Direito econocircmico 4ordf ed p 52 (notas 13 e 14) Segundo Nester sistema econocircmico eacute o ldquoconjunto de instituiccedilotildees organizadas que seguem um princiacutepio comum para administrar os seus recursos escassos de uma maneira minimamente eficiente de modo a evitar desperdiacuteciosrdquo NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 17 163 Player eacute a denominaccedilatildeo comumente utilizada pelos integrantes da induacutestria do petroacuteleo para designar os agentes que participam da mesma

88

Toda a estrutura desenvolvida nesse periacuteodo natildeo se perdeu com a flexibilizaccedilatildeo do

monopoacutelio em 1995 pois sua participaccedilatildeo no mercado de transporte de gaacutes natural jaacute se

encontrava totalmente consolidada

A atividade de transporte dependente ainda em larga escala de uma intrincada rede de

dutos para se viabilizar economicamente ainda estava longe de ser considerada tecnicamente

ldquomadura164rdquo refletindo a realidade histoacuterica que permeou os investimentos feitos pela

Petrobraacutes notadamente focados nas maiores metroacutepoles urbanas do paiacutes daquele tempo e

atualmente quais sejam Satildeo Paulo e Rio de Janeiro

Desde o iniacutecio natildeo se pensou o transporte de gaacutes natural como alternativa para a

integraccedilatildeo energeacutetica nacional seja pela insipiecircncia do mercado consumidor bem como pela

falta de reservas provadas e da dificuldade de armazenamento do produto que se torna mais

econocircmico pela sua queima do que com a sua conservaccedilatildeo A ciecircncia de que as reservas de

gaacutes existentes no paiacutes satildeo de volume consideraacutevel165 dependeram de intensos investimentos

em tecnologia que soacute na uacuteltima deacutecada renderam frutos com a descoberta de campos com

capacidade de produccedilatildeo suficientes para elevar o gaacutes natural agrave categoria de alternativa

energeacutetica ao proacuteprio petroacuteleo

Natildeo se trata eacute bom ressaltar de substituir o petroacuteleo ou a hidroeletricidade pelo gaacutes

natural mas de diversificar a matriz energeacutetica brasileira de acordo com as peculiaridades e

164 O mercado eacute tido como ldquomadurordquo quando aleacutem de possuir uma intricada rede de dutos atingindo todo um paiacutes existe um amplo grau de concorrecircncia em todas as fases de negociaccedilatildeo da mercadoria desde a sua produccedilatildeo ateacute a comercializaccedilatildeo fato este que natildeo se verifica no Brasil pela existecircncia do monopoacutelio dos Estados na distribuiccedilatildeo (art 25 sect2ordm da Constituiccedilatildeo Federal) o grau de concentraccedilatildeo exercido pela Petrobraacutes no transporte e a falta ainda de uma separaccedilatildeo juriacutedica e contaacutebil capaz de reduzir tal monopoacutelio e garantir a presenccedila de novos agentes 165 Em 2006 as reservas provadas de gaacutes natural ficaram em torno de 3479 bilhotildees msup3 um aumento de 135 em relaccedilatildeo a 2005 Deste montante soacute no mecircs de fevereiro de 2007 a produccedilatildeo nacional foi de aproximadamente 491 milhotildees de msup3d sendo um volume 228 superior ao registrado no mecircs de janeiro de 2007 e 29 superior agrave produccedilatildeo de fevereiro de 2006 Fonte httpwwwanpgovbrdocgas2007boletimgas_200702pdf acesso em 20 de junho de 2007

89

potencialidades regionais166 garantindo uma maior universalizaccedilatildeo dos investimentos em

induacutestrias de base que ainda se encontram estritamente pontuadas em regiotildees especiacuteficas do

paiacutes

A reduccedilatildeo das desigualdades regionais atraveacutes do transporte de gaacutes natural se

apresenta possiacutevel a partir do reconhecimento pelas autoridades competentes que o

desenvolvimento econocircmico para beneficiar a totalidade da populaccedilatildeo demanda natildeo apenas

o acuacutemulo de capitais e o investimento isolado em determinadas regiotildees do paiacutes que jaacute se

encontrem industrializadas mas tambeacutem no fomento agravequelas ainda carentes de

industrializaccedilatildeo

Tal fato soacute se mostra possiacutevel atraveacutes da implantaccedilatildeo de uma infra-estrutura energeacutetica

em tais regiotildees notadamente a Norte e Nordeste que seja capaz de atrair a iniciativa privada

e suas induacutestrias as quais necessitam para tornar viaacutevel qualquer empreendimento laacute

iniciado de um suprimento contiacutenuo barato e de boa qualidade de energia que torne

sustentaacuteveis as atividades realizadas e sem maiores riscos regulatoacuterios quanto ao seu

fornecimento167

Retornando aos ditames constitucionais e tendo em consideraccedilatildeo que a Carta Magna

natildeo pode ser interpretada em tiras168 ou seja atraveacutes de dispositivos isolados uns dos outros

torna-se forccediloso reconhecer que quando se discute a reduccedilatildeo das desigualdades regionais

166 Explorar as potencialidades regionais significa dar prioridade agrave capacidade de geraccedilatildeo energeacutetica mais adequada agrave regiatildeo analisada natildeo se limitando apenas ao modelo de hidreleacutetricas e teacutermicas mas levando em consideraccedilatildeo tambeacutem a energia solar e eoacutelica que no RN se mostra com um imenso potencial de crescimento 167 Em mateacuteria de processamento de gaacutes natural por exemplo a Regiatildeo Nordeste se apresenta como a segunda maior do paiacutes jaacute a regiatildeo Norte se mostra a mais ociosa em razatildeo da ausecircncia de uma rede de dutos capaz de escoar sua produccedilatildeo As duas regiotildees ironicamente comportam a segunda colocaccedilatildeo em mateacuteria de reservas provadas de gaacutes atraacutes apenas do Rio de Janeiro e isoladamente o Amazonas se mostra em segundo lugar (por Estado) com 153 (vide nota de rodapeacute da paacutegina 58) 168 Eros Grau preconiza que ao se interpretar e aplicar um texto normativo tal natildeo pode se dar isoladamente portanto a aplicaccedilatildeo do direito natildeo leva em conta apenas um enunciado individualizadamente mas todo o sistema onde ele se encontra inserido Quando o autor fala sobre interpretar em tiras quer dizer exatamente isso uma interpretaccedilatildeo isolada que natildeo leve em conta o contexto em que o enunciado se encontre pois como natildeo haacute textos legais isolados deve-se ter em conta as influecircncias que eles exercem uns nos outros Cf GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 175

90

natildeo se poderaacute fazecirc-la sem por exemplo o desenvolvimento nacional (art 3ordm inciso II) ou

seja por estarem necessariamente interligados os objetivos com os princiacutepios da ordem

econocircmica para se restringir a anaacutelise apenas a esses dois pontos da Constituiccedilatildeo natildeo se

poderaacute fazer um estudo constitucional da influecircncia da atividade de transporte de gaacutes natural

sem previamente verificar qual a consequumlecircncia e finalidade desse transporte

consubstanciados na reduccedilatildeo das desigualdades regionais e no desenvolvimento nacional

Deve-se entender previamente agrave anaacutelise do transporte propriamente dito como este se

encaixaraacute na qualidade de instrumento transformador da realidade existente para que natildeo

continue a figurar apenas como perpetuador do modelo ateacute entatildeo adotado e o papel dos

objetivos e princiacutepios constitucionais da ordem econocircmica deteacutem uma relevante influecircncia

para o correto direcionamento dessa atividade

O conceito de desigualdade regional levado em consideraccedilatildeo neste trabalho eacute o de uma

situaccedilatildeo isonomicamente discrepante (essencialmente no aspecto econocircmico) entre as

diversas regiotildees do paiacutes (norte nordeste centro-oeste sul e sudeste)

Essa desigualdade ou falta de isonomia se apresenta por meio dos indicadores soacutecio-

econocircmicos169 como o Iacutendice de Desenvolvimento Humano ndash IDH de riqueza e

escolarizaccedilatildeo das citadas regiotildees ou seja a falta de um planejamento soacutecio-econocircmico para

todo o paiacutes resultou em ilhas de excelecircncia e bolsotildees de pobreza na concentraccedilatildeo de riqueza e

da pobreza na industrializaccedilatildeo e na falta dela

As desigualdades regionais refletem tais contrastes ou seja o investimento localizado

a industrializaccedilatildeo que apenas beneficiou determinadas regiotildees seja em decorrecircncia de

169 O Iacutendice de Desenvolvimento Humano - IDH utilizado pela Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas ndash ONU foi criado visando a aperfeiccediloar os meacutetodos estatiacutesticos de anaacutelise do grau de disparidades existentes entre os paiacuteses que natildeo mais podia ser feito exclusivamente pela renda per capita em razatildeo desta soacute levar em consideraccedilatildeo o fator econocircmicoO IDH se mostrou um modelo mais completo pois reuacutene natildeo apenas o estudo da questatildeo econocircmica mas tambeacutem a longevidade (esperanccedila de vida ao nascer) e a educaccedilatildeo (alfabetizaccedilatildeo e taxa de matriacutecula)Cf SCHOOT Paulo Henrique Rocha Direito constitucional econocircmico Porto Alegre Sergio

91

circunstacircncias histoacutericas ou devido a um planejamento econocircmico focado estritamente em

determinadas partes do paiacutes

Natildeo se pode buscar tal reduccedilatildeo todavia sem a utilizaccedilatildeo de um planejamento

macroeconocircmico consolidado para todo o paiacutes focado nas potencialidades e limitaccedilotildees de

cada regiatildeo bem como na necessidade de tratamento diferenciado agravequelas historicamente

menos favorecidas

De acordo com o artigo 174 do texto constitucional as novas funccedilotildees estatais de

agente normativo e fiscalizador da atividade econocircmica170 se perfazem por meio da

fiscalizaccedilatildeo incentivo e planejamento sendo este uacuteltimo determinante para o setor puacuteblico e

indicativo para o setor privado

Verifica-se portanto que com a Constituiccedilatildeo de 1988 o Estado passou a adquirir

competecircncias e limitaccedilotildees distintas das suas estruturaccedilotildees anteriores pois nunca antes uma

Constituiccedilatildeo havia preconizado como papel do Estado unicamente o caraacuteter de agente

normativo e regulador da atividade econocircmica bem como pela responsabilidade de realizaccedilatildeo

de um planejamento apenas indicativo para os particulares

Trata-se de uma feiccedilatildeo mais subsidiaacuteria que preconiza os investimentos privados e a

saiacuteda do Estado de suas funccedilotildees preciacutepuas como o monopoacutelio da exploraccedilatildeo do petroacuteleo

atuando mais como gerente que agente da atividade econocircmica

Importante esclarecimento se verifica no paraacutegrafo primeiro do artigo 174 da

Constituiccedilatildeo Federal o qual esclarece como papel da legislaccedilatildeo ordinaacuteria o estabelecimento

Antonio Fabris 2000 p 143 Sobre IDH vide ainda BNDES Visatildeo do desenvolvimento BNDES lanccedila iacutendice de desenvolvimento social nordm 29 disponiacutevel em wwwbndesgovbr acesso em 17 de junho de 2007 p 2 170 O conceito de atividade econocircmica utilizado no artigo 174 da Constituiccedilatildeo procura accedilambarcar tanto as accedilotildees empreendidas pelo Poder Puacuteblico no cumprimento de seu mister que se daacute pelos serviccedilos puacuteblicos como tambeacutem as accedilotildees empreendidas pela iniciativa privada onde o Estado soacute poderia adentrar por meio de meacutetodos interventivos em razatildeo de natildeo ser uma prestaccedilatildeo de sua titularidade exclusiva Cf GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 92

92

das diretrizes e bases do planejamento para o desenvolvimento nacional equilibrado o que

em outras palavras repercute diretamente na reduccedilatildeo das desigualdades regionais

Tem-se entatildeo da correlaccedilatildeo da atividade de transporte de gaacutes natural a necessaacuteria

observacircncia desta aos imperativos da reduccedilatildeo das desigualdades regionais desenvolvimento

nacional e ao planejamento que por ser determinante ao setor puacuteblico necessariamente

vincularaacute a protagonista do setor qual seja a Petrobraacutes por ainda ser uma empresa estatal

A importacircncia da atividade de transporte se daacute em razatildeo de ser esta que realiza a

ligaccedilatildeo das usinas geradoras de energia ao mercado consumidor da mesma ou seja sem um

sistema de transporte bem interligado pode-se ateacute ter um excedente energeacutetico que este natildeo

seraacute utilizado (como se daacute no caso do Amazonas que eacute o segundo maior em reservas poreacutem

deteacutem uma capacidade de processamento ociosa em razatildeo da ausecircncia de infra-estrutura para

o escoamento da produccedilatildeo) tornando-se ocioso e acarretando os problemas pelos quais o paiacutes

passou durante o apagatildeo energeacutetico em 2001 decorrente exatamente da falta de planejamento

e de uma rede de transmissatildeo bem interligada171

O planejamento energeacutetico no contexto ora analisado perpassa pela diversificaccedilatildeo da

sua matriz e da necessidade de interligaccedilatildeo daiacute a relevacircncia do investimento na ampliaccedilatildeo do

transporte de gaacutes natural que pelo volume de suas reservas e da induacutestria jaacute existente

representaria um excelente avanccedilo em tal processo

Sendo assim tatildeo importante o tratamento do transporte de gaacutes natural natildeo pode ser

feito nos moldes de uma atividade econocircmica como outra qualquer mas tendo em

consideraccedilatildeo que ela se mostra como essencial para o desenvolvimento de outras atividades

171 Segundo Vieira mais do que chuva faltou accedilatildeo poliacutetica para fazer cumprir a legislaccedilatildeo pelos agentes puacuteblicos e privados na aacuterea de energia deflagrando uma crise anunciada Para o citado autor o que faltou literalmente foi a expansatildeo das linhas de transmissatildeo (ou seja planejamento) pois no fim de 2000 e iniacutecio de 2001 houve aacutegua em excesso em Itaipu fato este que poderia ter aliviado a crise se esta tivesse sido utilizada para economizar no uso dos reservatoacuterios da regiatildeo sudeste o que natildeo ocorreu em razatildeo da ausecircncia da 3ordf linha de Itaipu que ainda natildeo estava concluiacuteda CF VIEIRA Joseacute Paulo Antivalor Um estudo da energia eleacutetrica construiacuteda como antimercadoria e reformada pelo mercado nos anos 1990 Satildeo Paulo Paz e terra 2007 p 174

93

natildeo apenas da induacutestria do petroacuteleo mas tambeacutem de qualquer estabelecimento industrial

comercial ou ateacute mesmo residencial que necessite de energia

Quando se fala em transporte de gaacutes natural portanto se estaacute tratando natildeo apenas do

gaacutes em si mas de sua relevacircncia como energeacutetico essencial estaacute-se transportando energia

que eacute a mateacuteria prima baacutesica para o desenvolvimento de qualquer empreendimento puacuteblico ou

privado

A induacutestria do gaacutes natural se caracteriza ao contraacuterio da induacutestria do petroacuteleo

propriamente dita por possuir um sistema de produccedilatildeo e comercializaccedilatildeo do seu bem

extremamente interligado denominado jaacute previamente de induacutestria de rede172 pois depende

para a movimentaccedilatildeo do seu produto de toda uma malha de dutos que interliguem as

unidades de produccedilatildeo processamento transporte e distribuiccedilatildeo Os investimentos nesta rede

satildeo portanto altiacutessimos e sempre de meacutedio a longo prazos pois a interligaccedilatildeo em um paiacutes de

dimensotildees continentais como o Brasil natildeo se faz em poucos anos daiacute a necessidade

novamente de um planejamento energeacutetico

O transporte em si natildeo eacute uma atividade fim eacute uma atividade meio pois tem a funccedilatildeo

preciacutepua de interligar as zonas produtoras com as distribuidoras do produto feito em regime

monopoacutelico pelas distribuidoras estaduais (as quais possuem com exceccedilatildeo da de Satildeo Paulo

participaccedilatildeo acionaacuteria majoritaacuteria da Petrobraacutes) logo natildeo eacute o transporte que gera renda mas

a consequumlecircncia deste ao entregar o produto ao seu destinataacuterio que iraacute dar iniacutecio agrave geraccedilatildeo e

distribuiccedilatildeo de riquezas

Assim como a eletricidade (energia eleacutetrica) a energia como um todo deve ser vista

com um ideal universalizador de alcance indiscriminado a todas as regiotildees do paiacutes pois soacute

assim seraacute possiacutevel garantir um miacutenimo de isonomia para a concorrecircncia entre tais regiotildees na

busca de um desenvolvimento social e economicamente equilibrado

94

A reduccedilatildeo das desigualdades regionais passa pelo reconhecimento do transporte de gaacutes

natural como um bem de acesso essencial que necessita ser universalizado a fim de garantir a

oportunidade de um crescimento industrial e comercial agraves regiotildees do paiacutes que foram

convenientemente esquecidas durante a industrializaccedilatildeo brasileira

Eacute por meio do transporte e da universalizaccedilatildeo da energia que se garantiraacute a base para o

desenvolvimento e a reduccedilatildeo das desigualdades regionais e o gaacutes natural tem o potencial de

ser um importante instrumento de mudanccedila dessa realidade

O atual sistema econocircmico e as estruturas de mercado tais quais elas foram criadas

precisam se adaptar para o alcance dos objetivos e princiacutepios constitucionais ou seja longe

de se apresentar como um instrumento de manutenccedilatildeo do status quo o transporte de gaacutes

natural deve ser um meio para a modificaccedilatildeo da realidade fato este que depende

especialmente da mudanccedila de mentalidade dos governantes e autoridades puacuteblicas que ainda

permeiam sua ideologia pela oacutetica estritamente economicista da teoria econocircmica da

regulaccedilatildeo173 sem levar em consideraccedilatildeo os claros ditames constitucionais

24 O TRANSPORTE DE GAacuteS NATURAL E A NECESSIDADE DO

PLANEJAMENTO

Natildeo se discute a importacircncia da atividade de transporte de gaacutes natural seja este

nacional ou importado como meio essencial para a integraccedilatildeo energeacutetica nacional e

consequumlentemente para o proacuteprio desenvolvimento do paiacutes

172 Vide subtoacutepico 21 173 Referida teoria propugna um modelo de Estado de intervenccedilatildeo miacutenima privilegiando a economia de mercado amplamente livre fulcrada na livre iniciativa e auto-regulaccedilatildeo pois o mercado seria um agente mais competente para alocar seus recursos de maneira mais eficiente que se tivesse o direcionamento do Estado Tal corrente de pensamento se desenvolveu por meio dos ideoacutelogos da Escola de Chicago especialmente nas deacutecadas de 70 e 80 tendo a frente autores como Aaron Director e Ronald Coase nos anos 50 bem como Milton Friedman (capitalism and freedom) George J Stigler (The theory of economic regulation) Richard Posner (Theories of economic regulation) Friedrich H Hayek (The Constitution of liberty) dentre outros

95

O fornecimento estaacutevel com boa qualidade e de baixo de custo de energia limpa e

economicamente viaacutevel seja para a geraccedilatildeo eleacutetrica ou teacutermica eacute imprescindiacutevel para a

diversificaccedilatildeo da matriz energeacutetica brasileira de forma sustentaacutevel a curto meacutedio e longo

prazos

O papel do gaacutes natural no contexto ora traccedilado se mostra a cada dia mais importante

especialmente em razatildeo da contiacutenua alta dos preccedilos do petroacuteleo no mercado internacional e do

passivo ambiental por este gerado

Atualmente entretanto natildeo se pode mais relegar este bem agrave pouca importacircncia dada

dez anos atraacutes pois a anaacutelise da atividade de transporte se mostra essencial para a

consolidaccedilatildeo do disposto na teleologia da legislaccedilatildeo do setor que pugna por um mercado

competitivo nos moldes idealizados pela Carta Magna no artigo 170

Eacute no transporte contudo no momento que se daacute anterior agrave passagem do bem para as

distribuidoras estaduais que se verifica o ponto central para a consolidaccedilatildeo de um mercado

competitivo de gaacutes natural no paiacutes e da proacutepria ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria existente

A atividade de transporte todavia por se tratar de uma induacutestria cujas escalas somente

tecircm seus custos reduzidos e lucros potencializados a partir de um elevado grau de interligaccedilatildeo

e com um nuacutemero crescente de usuaacuterios se mostra no Brasil incapaz de comportar um grande

nuacutemero de concorrentes

Conforme ressaltado previamente o fato da existecircncia de um monopoacutelio natural torna

o setor jaacute naturalmente avesso ao fomento da concorrecircncia por se mostrar incapaz de

viabilizar a presenccedila de um nuacutemero ainda que reduzido de competidores em face dos

elevados custos para a entrada e permanecircncia no mercado

O fato do transporte de gaacutes natural depender de uma malha de dutos para seu

escoamento termina por inserir tal fase da induacutestria ao monopoacutelio natural de uma uacutenica

empresa o que em regiotildees onde ainda inexiste malha dutoviaacuteria ou onde ela eacute reduzida

96

condiciona sua criaccedilatildeo e ampliaccedilatildeo agraves empresas (ou empresa) que atua no segmento

imediatamente anterior ou seja na produccedilatildeo pelo claro interesse que possuem os produtores

de ver seu produto comercializado (natildeo se podendo desconsiderar que o gaacutes natural ainda se

mostra plenamente substituiacutevel por outros insumos de custo inferior como carvatildeo e oacuteleo

combustiacutevel)

Na praacutetica portanto o transporte se torna refeacutem das empresas mais capitalizadas e

detentoras do maior nuacutemero de concessotildees de exploraccedilatildeo e produccedilatildeo o que no Brasil

qualifica a Petrobraacutes como um agente protagonista

A ausecircncia de uma separaccedilatildeo societaacuteria todavia entre a empresa principal e suas

subsidiaacuterias perpetua o modelo de integraccedilatildeo vertical ainda existente consolidando o

monopoacutelio natural e potencializando praacuteticas abusivas do poder econocircmico detido contra os

concorrentes nos segmentos passiacuteveis de competiccedilatildeo como a produccedilatildeo e a comercializaccedilatildeo

(seja esta realizada pelos carregadores ou entatildeo na relaccedilatildeo da distribuidora com os

consumidores finais)

A atividade regulatoacuteria exercida pela ANP que natildeo deve ser confundida com atividade

regulamentadora174 (esta uacuteltima eacute prerrogativa do presidente da Repuacuteblica art 84 IV da

Constituiccedilatildeo Federal) passa portanto a assumir um importante papel no desenvolvimento da

temaacutetica ora discutida175 pois seraacute a ANP em uacuteltima instacircncia (e enquanto natildeo se criar um

marco regulatoacuterio especiacutefico para o gaacutes natural) que poderaacute tentar implementar um modelo

de induacutestria minimamente competitivo no segmento do transporte

Sendo encarregada de implementar a Poliacutetica Energeacutetica Nacional agrave ANP ficou

estabelecido o dever de aplicar a Lei do Petroacuteleo a qual em todo seu conteuacutedo relegou

174 A regulamentaccedilatildeo eacute uma funccedilatildeo poliacutetica no exerciacutecio de impor regras secundaacuterias jaacute a regulaccedilatildeo eacute uma funccedilatildeo administrativa decorrente de uma abertura da lei Cf MOREIRA NETO Diogo Figueiredo Direito regulatoacuterio Rio de Janeiro Renovar 2003 p 132 175 Conforme verificado no subtoacutepico 21

97

apenas quatro artigos para tratar do transporte de petroacuteleo derivados e gaacutes natural localizados

no capiacutetulo VII artigos 56 57 58 e 59

No artigo 56 tem-se a definiccedilatildeo atual do regime juriacutedico aplicaacutevel qual seja a

autorizaccedilatildeo a ser concedida pela ANP para a atividade de transporte (seja a que tiacutetulo for

por dutos via navios criogecircnicos entre outros) e tambeacutem a questatildeo da transferecircncia de

titularidade do bem ou seja de uma operaccedilatildeo posterior de venda do gaacutes natural entre

carregadores

O artigo 57 nada inova ou contribui no tratamento mais especiacutefico da mateacuteria pois se

trata de uma mera regra de transiccedilatildeo do antigo regime juriacutedico ao atual estabelecido na

proacutepria Lei do Petroacuteleo para a Petrobraacutes e demais empresas proprietaacuterias de dutos e

equipamentos de transporte que no prazo de 180 dias teriam as autorizaccedilotildees emitidas

O artigo 58 tratou do livre acesso agraves instalaccedilotildees de transporte para terceiros

interessados mediante o pagamento de um valor previamente acordado entre as partes ou a

ser estabelecido pela ANP em caso de divergecircncia bem como o direito de preferecircncia de

utilizaccedilatildeo do titular dos dutos pelo proprietaacuterio das instalaccedilotildees Natildeo esclarece portanto que

tipo de estrutura se trata se relativa ao transporte de petroacuteleo ou gaacutes natural

O artigo 59 uacuteltimo relativo ao capiacutetulo em questatildeo se refere agrave possibilidade da

reclassificaccedilatildeo dos dutos de transporte em dutos de transferecircncia mediante comprovaccedilatildeo de

um interesse de terceiros na sua utilizaccedilatildeo

Essa escassa previsatildeo legal conspirou para a manutenccedilatildeo de uma induacutestria

verticalizada com elevadas barreiras agrave entrada no segmento ora estudado especialmente pelo

98

fato de natildeo determinar uma separaccedilatildeo societaacuteria176 entre os diversos agentes presentes nos

segmentos de produccedilatildeo transporte e distribuiccedilatildeo

Uma anaacutelise mais detida de tais artigos em consonacircncia com a forma como se daacute o

transporte de gaacutes natural haacute de ser feita inicialmente sobre o regime juriacutedico aplicaacutevel qual

seja a autorizaccedilatildeo e posteriormente sobre o processo de reclassificaccedilatildeo dos dutos pois os

dutos de transferecircncia precedem os de transporte na movimentaccedilatildeo do gaacutes natural para soacute

entatildeo ser levantada a questatildeo do livre acesso prevista no artigo 58 e consequumlentemente o

tratamento como bens de acesso (essential facilities) bem como o problema da precificaccedilatildeo

essencial para a manutenccedilatildeo do modelo existente ou sua modificaccedilatildeo para uma estrutura proacute-

competitiva

241 A autorizaccedilatildeo conferida pela ANP

O uso das autorizaccedilotildees como instrumento de outorga de direitos e deveres por parte

do Poder Puacuteblico deve verificar o regime juriacutedico177 aplicaacutevel agraves mesmas fatos este que no

acircmbito do direito econocircmico enseja um tratamento diferenciado do modelo claacutessico

vislumbrado no direito administrativo

Haacute de se observar portanto no tocante ao referido instituto (autorizaccedilatildeo) suas

similaridades e discrepacircncias do modelo original claacutessico do direito administrativo bem como

sua proacutepria finalidade a qual iraacute ensejar a outorga (ou natildeo) pelo ente regulador e se no

tocante aos projetos de lei de reforma da Lei do Petroacuteleo se mostra juridicamente viaacutevel a

substituiccedilatildeo pelo instituto da concessatildeo

176 A separaccedilatildeo eacute meramente juriacutedica pois conforme determina o artigo 65 a Petrobraacutes ficou encarregada de constituir uma subsidiaacuteria com atribuiccedilotildees especiacuteficas para atuar na operaccedilatildeo e construccedilatildeo dos seus dutos terminais mariacutetimos e embarcaccedilotildees para transporte de petroacuteleo seus derivados e gaacutes natural 177 A expressatildeo ldquoregime juriacutedicordquo deve ser entendida como o tratamento juriacutedico dado pelo ordenamento a um determinado fato logo havendo diferenccedila na hipoacutetese ou na estatuiccedilatildeo (antecedente e consequumlente normativos que formam a estrutura loacutegica da norma juriacutedica) eacute porque independente da identidade de nomenclatura ter-se-

99

Inicialmente considere-se que a autorizaccedilatildeo ora discutida se encontra subsumida ao

poder regulador (e natildeo regulamentador) conferido pela Lei do Petroacuteleo agrave ANP (art 8ordm caput

incisos V e VI) sendo esta uma das primeiras distinccedilotildees em relaccedilatildeo ao instituto correlato

claacutessico

A autorizaccedilatildeo regulatoacuteria para o transporte de gaacutes natural se caracteriza por seu caraacuteter

vinculado178 fato este passiacutevel de criacutetica pelo fato da vinculaccedilatildeo ter sido estabelecida atraveacutes

de um instrumento normativo infralegal sem qualquer fundamentaccedilatildeo legal na Lei do

Petroacuteleo tendo como fonte formal mediata os princiacutepios da Ordem Econocircmica

Constitucional estatuiacutedos no art 170 da Carta Magna (que trata dos princiacutepios gerais da

atividade econocircmica) que refletem uma nova partilha de atribuiccedilotildees entre a sociedade e o

Estado bem como o novo enfoque (privatiacutestico) a ser dado para determinadas atividades

A proacutepria escolha pela Lei do Petroacuteleo para utilizar o instituto da autorizaccedilatildeo (com as

suas devidas especializaccedilotildees) caracteriza de imediato uma opccedilatildeo pelo regime juriacutedico de

direito privado adotado perante a atividade objeto do mesmo em contraposiccedilatildeo por exemplo

agrave delegaccedilatildeo de concessatildeo para a fase da distribuiccedilatildeo que configura monopoacutelio constitucional

dos Estados e eacute tratada em razatildeo disso como um serviccedilo puacuteblico (regida pelas normas de

direito puacuteblico adotando os compromissos de generalidade na prestaccedilatildeo modicidade das

tarifas e de continuidade do serviccedilo)

A opccedilatildeo pela autorizaccedilatildeo portanto reflete uma decisatildeo poliacutetica sobre a atividade em

relaccedilatildeo ao seu grau de imprescindibilidade e importacircncia para a sociedade pois aleacutem de

excluiacute-la da esfera de abrangecircncia dos princiacutepios e regras atinentes ao serviccedilo puacuteblico (cuja

aacute institutos juriacutedicos distintos CF FILGUEIRAS JUacuteNIOR Marcus Viniacutecius Conceitos juriacutedicos indeterminados e discricionariedade administrativa Rio de janeiro Luacutemen Juacuteris 2007 p 172 178 Natildeo deve ser confundida com a licenccedila administrativa A autorizaccedilatildeo vinculada se mostra como uma nova modalidade criada pela Lei Geral de Telecomunicaccedilotildees (Lei n 947297) e que se diferencia da licenccedila por se dar essencialmente sobre uma atividade de titularidade estatal enquanto que a licenccedila versa sobre atividades de titularidade da iniciativa privada Cf FARIAS Sara Jane Leite de Regulaccedilatildeo juriacutedica dos serviccedilos autorizados Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2005 p 197

100

amplitude de atividades varia conforme os valores de cada sociedade em cada eacutepoca

analisada) busca-se uma maior eficiecircncia em sua prestaccedilatildeo (mais celeridade e menos

burocratizaccedilatildeo)

De acordo com o conceito claacutessico de autorizaccedilatildeo esta se mostra definida como um

ato administrativo discricionaacuterio e precaacuterio conferido de forma unilateral pelo Poder Puacuteblico

para que o autorizataacuterio exerccedila determinada atividade ou utilize certo bem puacuteblico em seu

interesse exclusivo ou predominante179 Eacute regida portanto pelos criteacuterios de conveniecircncia e

oportunidade da Administraccedilatildeo que mesmo verificando a aptidatildeo do requerente natildeo se

mostra obrigada a conferir o referido ato bem como com a sua outorga natildeo garante sua

preservaccedilatildeo podendo ser revogada180 a qualquer momento

Com relaccedilatildeo agrave modalidade de autorizaccedilatildeo vinculada existente nas atividades de

transporte de petroacuteleo e gaacutes natural esta se mostra natildeo apenas no artigo 8ordm V e VI da Lei do

Petroacuteleo mas tambeacutem em seu artigo 56181 Ao contraacuterio do modelo claacutessico as condicionantes

criadas pela ANP para revogaccedilatildeo da autorizaccedilatildeo eliminam sua precariedade bem como natildeo

se trata mais de um ato que se extingue quando conferida pois afastando-se do regime

juriacutedico de direito puacuteblico que submete os serviccedilos puacuteblicos concedidos e permitidos (aleacutem da

possibilidade daqueles autorizados nos termos do art 21 da CF) passa a atuar como

reguladora do mercado com o ldquoexpliacutecito propoacutesito de orientar e conformar positivamente a

179 FARIAS Sara Jane Leite de Regulaccedilatildeo juriacutedica dos serviccedilos autorizados Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2005 p 67 180 Nas autorizaccedilotildees vinculadas a revogaccedilatildeo natildeo se opera devendo a extinccedilatildeo se dar apenas por meio da cassaccedilatildeo caducidade decaimento renuacutencia ou anulaccedilatildeo Cf FARIAS Sara Jane Leite de Regulaccedilatildeo juriacutedica dos serviccedilos autorizados Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2005 p 169 181 Lei n 947897 Art 56 Observadas as disposiccedilotildees das leis pertinentes qualquer empresa ou consoacutercio de empresas que atender ao disposto no art 5deg poderaacute receber autorizaccedilatildeo da ANP para construir instalaccedilotildees e efetuar qualquer modalidade de transporte de petroacuteleo seus derivados e gaacutes natural seja para suprimento interno ou para importaccedilatildeo e exportaccedilatildeo Paraacutegrafo uacutenico A ANP baixaraacute normas sobre a habilitaccedilatildeo dos interessados e as condiccedilotildees para a autorizaccedilatildeo e para transferecircncia de sua titularidade observado o atendimento aos requisitos de proteccedilatildeo ambiental e seguranccedila de traacutefego

101

atividade autorizada no sentido da realizaccedilatildeo de uns objetivos previamente programados ou

ao menos implicitamente definidos nas normas aplicaacuteveis182rdquo

As autorizaccedilotildees vinculadas ainda refletem a existecircncia de um direito subjetivo do

requerente se mostrando portanto declaratoacuterias e natildeo constitutivas de direito (como no caso

das discricionaacuterias) pois a partir do preenchimento de todos os requisitos objetivos e

subjetivos183 poderatildeo os interessados requerer ao Poder Puacuteblico sua outorga

No caso da Lei do Petroacuteleo esta natildeo faz uma referecircncia expressa agrave natureza da

autorizaccedilatildeo se discricionaacuteria ou vinculada tendo tais especificaccedilotildees ficado a cargo da ANP

(realizada atraveacutes da Portaria n 17098) quando do exerciacutecio de sua competecircncia regulatoacuteria

A atividade de transporte de gaacutes natural em face dos elevados custos para sua

realizaccedilatildeo da proacutepria caracteriacutestica do mercado em questatildeo que se mostra refrataacuterio a um

ambiente de livre e atomizada concorrecircncia bem como pela relevacircncia que possui atualmente

para a diversificaccedilatildeo da matriz energeacutetica nacional (fato este que se modificou para a atual

configuraccedilatildeo desde a promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo Federal onde as circunstacircncias eram

outras) natildeo pode admitir para a entrada de novos agentes e exerciacutecio da atividade que esta se

decirc por meio de um modelo de autorizaccedilatildeo claacutessico onde sua outorga pode ser revogada ad

nutum poreacutem conforme jaacute criticado previamente essa maior estabilidade do instituto juriacutedico

deveria ter sido prevista na proacutepria legislaccedilatildeo ordinaacuteria a qual em momento algum garantiu

margem de atuaccedilatildeo para que o ente regulador inovasse na ordem juriacutedica ainda que para

aperfeiccediloar o sistema que lhe foi confiado regular

A ausecircncia de garantias de estabilidade natildeo se mostra compatiacutevel com o transporte de

gaacutes natural o qual assim como na distribuiccedilatildeo demanda um tempo bastante razoaacutevel (na

182 GARCIacuteA DE ENTERRIacuteA Eduardo FERNANDEZ Tomaacutes-Ramoacuten Curso de derecho administrativo Tomo II 10ordf ed Madri Civitas 2001 apud FARIAS Sara Jane Leite de Regulaccedilatildeo juriacutedica dos serviccedilos autorizados Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2005 p 69 (rodapeacute 29) 183 Vide art 56 sect uacutenico da Lei do Petroacuteleo bem como a Portaria n 17098 da ANP jaacute analisados no subtoacutepico 21

102

distribuiccedilatildeo os contratos se mostram com lapsos temporais de ateacute 30 anos) para cobrir os

custos iniciais

Fato eacute que esse modelo de autorizaccedilatildeo nunca foi juridicamente questionado logo a

despeito dos viacutecios encontrados no mesmo natildeo se pode simplesmente ignorar sua existecircncia e

relevacircncia

Excluiacuteda portanto a possibilidade de utilizaccedilatildeo das autorizaccedilotildees discricionaacuterias

claacutessicas (ressalvadas todas as consideraccedilotildees jaacute efetuadas quanto ao modelo vinculado)

observe-se ainda que natildeo se pode confundir conforme salientado previamente a autorizaccedilatildeo

vinculada com a licenccedila administrativa pois esta versa sobre atividades de titularidade da

sociedade enquanto que a autorizaccedilatildeo vinculada trata de atividades de titularidade puacuteblica o

que no caso do transporte se verifica pelo disposto nos arts 4ordm e 5ordm da Lei do Petroacuteleo184 que

tratam de atividades sujeitas ao monopoacutelio da Uniatildeo e a possibilidade destas serem

concedidas ou autorizadas

Haacute de se destacar ainda que a Lei do Petroacuteleo estabeleceu um caso claacutessico de

discricionariedade tiacutepica ao utilizar o verbo ldquopoderaacuterdquo quando da outorga das autorizaccedilotildees

para a atividade de transporte (art 56) e que a princiacutepio poderiam servir de criacutetica agrave

afirmaccedilatildeo de que se trataria na verdade de uma autorizaccedilatildeo claacutessica e natildeo vinculada pois

submetida aos criteacuterios de conveniecircncia e oportunidade da Administraccedilatildeo

Tal contradiccedilatildeo todavia eacute meramente superficial A aparente discricionariedade se

mostra muito mais ampla na vagueza do enunciado normativo (no termo utilizado pela regra

juriacutedica) que na norma em si verificaacutevel apenas na praacutetica no ato da aplicaccedilatildeo do direito

184 Lei n 947897 Art 4deg Constituem monopoacutelio da Uniatildeo nos termos do art 177 da Constituiccedilatildeo Federal as seguintes atividades IV - o transporte mariacutetimo do petroacuteleo bruto de origem nacional ou de derivados baacutesicos de petroacuteleo produzidos no Paiacutes bem como o transporte por meio de conduto de petroacuteleo bruto seus derivados e de gaacutes natural Art 5deg As atividades econocircmicas de que trata o artigo anterior seratildeo reguladas e fiscalizadas pela Uniatildeo e poderatildeo ser exercidas mediante concessatildeo ou autorizaccedilatildeo por empresas constituiacutedas sob as leis brasileiras com sede e administraccedilatildeo no Paiacutes (grifos pessoais)

103

apoacutes um exerciacutecio preacutevio de interpretaccedilatildeo dos textos legais Em face do caso concreto a

discricionariedade se reduz devendo se submeter ainda ao impeacuterio do princiacutepio da

razoabilidade185 e da maacutexima concretizaccedilatildeo da finalidade da lei que no caso em tela natildeo se

exime da existecircncia de um forte interesse puacuteblico (apesar de natildeo se tratar de um serviccedilo

puacuteblico sob o aspecto unicamente dogmaacuteticonormativista)

Deve-se ainda visualizar a discricionariedade natildeo como um poder ou um ato conferido

ao administrador ou regulador mas como um dever juriacutedico de cumprir com uma finalidade

legal e para qual foi garantido de maneira instrumental um poder correlato186 que caso natildeo

utilizado dentro dos limites da razoabilidade e da oacutetima concretizaccedilatildeo da norma juriacutedica

aplicada187 poderaacute ser revisto pelo Judiciaacuterio

A mera utilizaccedilatildeo de um termo (que natildeo se confunde com conceito) juriacutedico

indeterminado tal qual o foi pela Lei do Petroacuteleo natildeo garante de per si portanto a

possibilidade de se estar diante de um dever amplamente discricionaacuterio do administrador pois

a vagueza do termo utilizado soacute pode configurar na praacutetica a accedilatildeo discricionaacuteria em face do

caso concreto e apoacutes a aplicaccedilatildeo do direito consistente na interpretaccedilatildeo e criaccedilatildeo de conceitos

referentes ao termo em questatildeo e ao contexto em que se encontra situado

185 Utiliza-se o conceito de discricionariedade proposto por Celso Antonio Bandeira de Mello que associa a liberdade de escolha do administrador agrave opccedilatildeo que melhor atinja os resultados esperados pela teleologia da norma sem o que resultaria na possibilidade de invalidaccedilatildeo pelo Judiciaacuterio Cf MELLO Celso Antonio Bandeira de Discricionariedade administrativa e controle jurisdicional 2ordf ed 6ordf tiragem Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 48 186 Cf MELLO Celso Antonio Bandeira de Discricionariedade administrativa e controle jurisdicional 2ordf ed 6ordf tiragem Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 15 187 Natildeo se pode confundir ao analisar o deverpoder discricionaacuterio do administrador puacuteblico as diferenccedilas existentes entre a interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do direito e sua concretizaccedilatildeo pois aquela consiste na criaccedilatildeo com base nos termos juriacutedicos previstos abstratamente na lei de uma norma individual com conceitos criados pela metalinguagem juriacutedica jaacute a concretizaccedilatildeo se daacute quando da execuccedilatildeo desta norma individual criada pelo inteacuterprete no caso concreto sob anaacutelise A discricionariedade administrativa se situa num momento posterior agrave aplicaccedilatildeo do direito mas anterior agrave sua concretizaccedilatildeo onde apoacutes a criaccedilatildeo da norma individual se mostram possiacuteveis duas ou mais opccedilotildees a cargo do administrador que deveraacute se pautar com base na razoabilidade na escolha que melhor alcance as finalidades do texto legal Neste sentido FILGUEIRAS JUacuteNIOR Marcus Viniacutecius Conceitos juriacutedicos indeterminados e discricionariedade administrativa Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2007 p 43 168

104

Natildeo satildeo os termos da lei que se mostram vinculantes mas o seu conteuacutedo extraiacutedo

por um processo de interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do direito que gera os conceitos juriacutedicos

subsequumlentes que criam a norma individual sem a qual tem-se um mero enunciado

normativo

Quando o texto (ou enunciado) normativo portanto estabelece uma claacuteusula

condicional ao afirmar ldquoobservados os requisitos estabelecidos em leirdquo (art 56 caput Lei do

Petroacuteleo) e posteriormente confere a possibilidade das empresas que cumpram com todos

estes requisitos a obtenccedilatildeo de uma autorizaccedilatildeo para o exerciacutecio de determinada atividade o

termo juriacutedico indeterminado que ora se analisa qual seja ldquopoderaacuterdquo diz respeito natildeo ao ente

regulador competente para conferir a autorizaccedilatildeo mas ao proacuteprio requerente interessado que

caso ainda se mostre interessado optaraacute pela outorga ou natildeo da autorizaccedilatildeo

A vinculaccedilatildeo do ato autorizador se mostra ainda mais clara ao se verificar o disposto

no paraacutegrafo uacutenico do citado artigo 56 quando trata do dever da ANP em baixar normas sobre

a habilitaccedilatildeo dos interessados e as condiccedilotildees para a autorizaccedilatildeo e para transferecircncia de sua

titularidade observado o atendimento aos requisitos de proteccedilatildeo ambiental e seguranccedila de

traacutefego que demonstram natildeo a possibilidade de opccedilatildeo entre conferir ou natildeo a autorizaccedilatildeo

segundo criteacuterios de conveniecircncia e oportunidade mas sim tal qual ocorre com as licenccedilas

administrativas acaso verificadas todas as condiccedilotildees necessariamente teratildeo de ser conferidas

Nesse contexto a adequaccedilatildeo do requerente interessado frente aos requisitos para a

conferecircncia de autorizaccedilatildeo estabelecidos pelo ente regulador comete a este o deverpoder de

realizar a referida outorga especialmente se esta garantir mais que uma declaraccedilatildeo do direito

existente do requerente um reforccedilo agrave concorrecircncia em um mercado ainda altamente

concentrado e submetido ao impeacuterio de praticamente um uacutenico agente

242 A diferenciaccedilatildeo entre dutos de transporte e de transferecircncia

105

A ANP procurou normatizar as atividades relativas aos condutos de gaacutes natural por

meio de resoluccedilotildees e portarias administrativas como a de n 1701998 que visa ldquoestabelecer a

regulamentaccedilatildeo para a construccedilatildeo a ampliaccedilatildeo e a operaccedilatildeo de instalaccedilotildees de transporte ou

de transferecircncia de petroacuteleo seus derivados gaacutes natural inclusive liquumlefeito biodiesel e

misturas oacuteleo dieselbiodieselrdquo

Tais instrumentos aleacutem de aacutegeis no tocante agrave elaboraccedilatildeo se comparados ao

procedimento legislativo ordinaacuterio funcionam tambeacutem como otimizadores de tempo e de

qualidade pois teoricamente seratildeo isentos de pressotildees poliacuteticas e voltados inteiramente para

a aacuterea que procuram regular Referidas normas se apresentam como opccedilotildees administrativas

as quais embora elaboradas com maior densidade teacutecnica sobre um setor da economia

previamente deslegalizado natildeo visam mais agrave aplicaccedilatildeo de uma regra legislativa predefinida

mas agrave harmonizaccedilatildeo de interesses e valores contrapostos por meio da ponderaccedilatildeo que iraacute

definir a nova normatizaccedilatildeo a ser adotada188

A despeito da intriacutenseca especialidade dos textos emitidos pelas agecircncias estes natildeo

podem na raiz de sua teleologia se distanciar dos princiacutepios constitucionais que norteiam a

atividade econocircmica regulada logo a busca da concretizaccedilatildeo dos princiacutepios constitucionais

como o da reduccedilatildeo das desigualdades regionais deveraacute sempre nortear a elaboraccedilatildeo de

qualquer enunciado normativo por mais teacutecnico e aparentemente distanciado do destinataacuterio

final qual seja a populaccedilatildeo em geral bem como os proacuteprios agentes econocircmicos envolvidos

Retornando agrave questatildeo dos dutos de transporte e de transferecircncia verifica-se mesmo na

regulaccedilatildeo operada pela ANP uma patente lacuna regulatoacuteria no tocante ao seu detalhado

regime juriacutedico fato este originaacuterio da proacutepria lei de origem a qual natildeo esclareceu

taxativamente a forma como deveriam ser diferenciados tais bens

106

Um estudo hermenecircutico sistemaacutetico poreacutem natildeo pode levar em consideraccedilatildeo ao

analisar um instituto juriacutedico apenas o seu regramento legal infraconstitucional pelo

contraacuterio deve pautar a pesquisa inicialmente na proacutepria Constituiccedilatildeo Federal pois atraveacutes

dela eacute que se poderaacute traccedilar o delineamento interpretativo mais adequado agrave soluccedilatildeo do caso

concreto

Sendo o escopo neste momento a discriminaccedilatildeo de funccedilotildees entre os dutos de

transporte e de transferecircncia uma das formas de realizar tal accedilatildeo eacute por meio da anaacutelise das

competecircncias envolvidas especialmente no tocante ao livre acesso aos dutos de transporte

que natildeo eacute passiacutevel de ocorrer com relaccedilatildeo aos de gasodutos de transferecircncia

A Constituiccedilatildeo Federal disciplina a atividade de transporte genericamente no seu

artigo 22 XI tratando o mesmo como de competecircncia privativa da Uniatildeo e mais

especificamente no setor petroacuteleo estabelece tal atividade como monopoacutelio federal189

cuidando de especificar no tocante ao gaacutes natural que o monopoacutelio independeraacute de qualquer

origem do mesmo (ou seja tanto nacional quanto estrangeiro)

Note-se que a terminologia ldquotransporterdquo foi usada genericamente sem especificar em

que momento da transiccedilatildeo da refinaria agrave distribuidora ela se daria Tal fato foi detalhado no

artigo 25190 da Constituiccedilatildeo Federal que garantiu aos Estados a exclusividade na exploraccedilatildeo

local de gaacutes canalizado e desta forma estabeleceu a primeira distinccedilatildeo a ser considerada para

efeito de separaccedilatildeo do regime juriacutedico que ora se procura traccedilar

188 Cf MOREIRA NETO Diogo Figueiredo Direito regulatoacuterio Rio de Janeiro Renovar 2003 p 114 Trata-se de procurar conciliar os distintos e conflitantes interesses que permeiam a atividade regulatoacuteria que satildeo o dos entes regulados dos consumidores e aqueles relativos ao proacuteprio Poder Puacuteblico 189 Art 177 Constituem monopoacutelio da Uniatildeo () IV - o transporte mariacutetimo do petroacuteleo bruto de origem nacional ou de derivados baacutesicos de petroacuteleo produzidos no Paiacutes bem assim o transporte por meio de conduto de petroacuteleo bruto seus derivados e gaacutes natural de qualquer origem 190 Art 25 sect2ordm - Cabe aos Estados explorar diretamente ou mediante concessatildeo os serviccedilos locais de gaacutes canalizado na forma da lei vedada a ediccedilatildeo de medida provisoacuteria para a sua regulamentaccedilatildeo

107

O transporte dos derivados de petroacuteleo incluiacutedos aiacute o gaacutes canalizado por gasodutos

deve ser uma atividade de interesse geral para os agentes econocircmicos nos termos da definiccedilatildeo

trazida pela Lei do Petroacuteleo191 a qual apenas realiza tal conceituaccedilatildeo afirmando se tratar de

uma forma de ldquomovimentaccedilatildeordquo em meio ou percurso considerado de interesse geral

Grande parte da querela existente acerca dos dutos de transporte se daacute por natildeo existir

uma maior clareza acerca do que seja esse ldquointeresse geralrdquo Longe de se querer excluir

referida discussatildeo interessa verificar ateacute que ponto a normatizaccedilatildeo existente poderaacute auxiliar

na atividade interpretativa sem se correr o risco da imposiccedilatildeo de barreiras agrave entrada por parte

da proprietaacuteria dos dutos de transporte ou tambeacutem sem se imiscuir na propriedade dos dutos

de transferecircncia ou de distribuiccedilatildeo que satildeo exclusivos da proprietaacuteria (refinaria) e dos

Estados respectivamente

Ressalte-se portanto que o fato da distribuiccedilatildeo ter de ocorrer junto aos usuaacuterios finais

do serviccedilo de gaacutes canalizado jaacute representa importante distinccedilatildeo a qual associada agrave convenccedilatildeo

da utilizaccedilatildeo do city-gate192 facilitou ainda mais a atividade do inteacuterprete quanto agrave

discriminaccedilatildeo dos dutos de transporte e consequumlente sobre quem caberaacute a regulaccedilatildeo (se a

Uniatildeo pela ANP por meio de autorizaccedilotildees ou os Estados via contratos de concessatildeo)

O fato da regulaccedilatildeo se dar pela ANP jaacute denota implicitamente que se estaacute discutindo

a priori a atividade de transporte de gaacutes canalizado posto ser mateacuteria constitucionalmente

determinada Os requisitos baacutesicos para a atividade de interpretaccedilatildeo portanto estatildeo claros

ficando pendente apenas o esclarecimento do jaacute citado e vago conceito de ldquointeresse geralrdquo

191 Art 6ordm VII - Transporte movimentaccedilatildeo de petroacuteleo e seus derivados ou gaacutes natural em meio ou percurso considerado de interesse geral 192 Trata-se de uma estaccedilatildeo de transferecircncia de custoacutedia do gaacutes natural segundo a terminologia utilizada na induacutestria que visa transferir a propriedade do gaacutes natural para a concessionaacuteria estadual De acordo com parecer da Secretaria de Direito Econocircmico ndash SDE de nordm 0800002100897-91 esta estabelece como marco para o iniacutecio da distribuiccedilatildeo de gaacutes o transporte feito apoacutes o city-gate

108

o que pode ser feito pela anaacutelise do mercado relevante em questatildeo e dos agentes e

destinataacuterios envolvidos bem como suas localizaccedilotildees em todo o seguimento a ser observado

A estrutura existente de gaacutes canalizado no Brasil compreende uma malha de dutos de

transporte de aproximadamente 5407 km de extensatildeo bem como de 2233 km em mateacuteria de

dutos de transferecircncia o que totaliza uma meacutedia em valores datados de 2004 de 7640 km de

gasodutos193

No acircmbito do transporte a ANP procura regular sua atividade atraveacutes da Portaria n

17098 que apresenta os requisitos necessaacuterios bem como todos os documentos que devem

ser enviados agrave agecircncia para obtenccedilatildeo de autorizaccedilatildeo para instalaccedilatildeo de dutos e de diversas

resoluccedilotildees especialmente as de nuacutemero 27 28 e 29 jaacute analisadas no subtoacutepico 21

Segundo a portaria citada (art 1ordm sect1ordm) eacute possiacutevel designar como sendo uma instalaccedilatildeo

de transporte ou de transferecircncia os ldquodutos terminais terrestres mariacutetimos fluviais e

lacustres bem como unidades de liquefaccedilatildeo de gaacutes natural e de regaseificaccedilatildeo de GNLrdquo

No acircmbito do transporte procura restringir ainda mais a entrada de novos agentes ao

estabelecer como requisito prioritaacuterio o fato de que a empresa interessada possua no seu

contrato social exclusivamente a atividade de construccedilatildeo e operaccedilatildeo de instalaccedilotildees de

transporte (art 6ordm caput) como uacutenicas a serem exercidas

Essa diferenciaccedilatildeo juriacutedica (que natildeo se daacute no acircmbito societaacuterio) objetiva que o

transportador atue de forma a garantir uma maior eficiecircncia na sua prestaccedilatildeo de serviccedilo o que

significa uma constante e crescente ampliaccedilatildeo na sua capacidade de transporte sem a

imposiccedilatildeo de barreiras agrave entrada capazes de reduzir o nuacutemero de agentes interessados de

modo a proteger o mercado dos seus acionistas (via reserva de mercado restriccedilatildeo agrave

193 SUPERINTENDEcircNCIA DE COMERCIALIZACcedilAtildeO E MOVIMENTACcedilAtildeO DE GAacuteS NATURAL ndash SCG-ANP (2004) Compromissos existentes ao longo da cadeia de gaacutes natural contratos de transporte (versatildeo preliminar) Rio de Janeiro ANP Nota teacutecnica 0062004 Disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt acesso em 260806 P 4

109

concorrecircncia manutenccedilatildeo de altos preccedilos para a utilizaccedilatildeo da infra-estrutura de transporte

entre outros)194

Sendo a normatizaccedilatildeo aplicaacutevel para tal mercado integralmente de competecircncia da

ANP e que esta no uso de suas atribuiccedilotildees ainda natildeo chegou a esclarecer perfeitamente

referida distinccedilatildeo ainda existem no plano faacutetico importantes discussotildees acerca da

caracterizaccedilatildeo de tais dutos195 (como no caso da reclassificaccedilatildeo do gasoduto Atalaia-Fafen e

Aratu-Camaccedilari) No caso da Lei do Petroacuteleo a distinccedilatildeo entre as atividades de transporte e

transferecircncia se daacute unicamente pelo interesse na movimentaccedilatildeo do bem196 posto que ambas

possuem a mesma funccedilatildeo de base qual seja a ldquomovimentaccedilatildeo de petroacuteleo e seus derivados ou

gaacutes naturalrdquo logo a diferenciaccedilatildeo eacute de caraacuteter subjetivo a depender da conceituaccedilatildeo que for

dada ao chamado ldquointeresse geralrdquo constante no inciso artigo 6ordm inciso VII

Como natildeo eacute esclarecida na citada norma serviraacute assim de elemento para uma

posterior classificaccedilatildeo dos gasodutos pois seraacute atraveacutes da existecircncia do citado interesse na

194 SUPERINTENDEcircNCIA DE COMERCIALIZACcedilAtildeO E MOVIMENTACcedilAtildeO DE GAacuteS NATURAL ndash SCG-ANP (2002) Panorama da induacutestria de gaacutes natural no Brasil aspectos regulatoacuterios e desafios Rio de Janeiro Nota teacutecnica 0332002-SCG Disponiacutevel em httpwwwanpgovbrgt Acesso em 260806 p 7 Muito mais viaacutevel para atingir tal objetivo seria atraveacutes de uma separaccedilatildeo societaacuteria entre as empresas atuantes nas diversas fases da induacutestria do gaacutes natural pois a mera separaccedilatildeo juriacutedica natildeo impede que uma empresa que atua por exemplo na produccedilatildeo tenha participaccedilatildeo acionaacuteria no transporte (ou em outro segmento) fato este que poderaacute influir nas decisotildees tomadas pela transportadora 195 De acordo com a Portaria nordm 2062004 a decisatildeo em primeira instacircncia no processo de reclassificaccedilatildeo de gasodutos se encontra a cargo do superintendente da Superintendecircncia de Comercializaccedilatildeo e Movimentaccedilatildeo de Petroacuteleo seus Derivados e Gaacutes Natural - SCPANP 196 Lei n 947897 Art 6ordm VII Transporte movimentaccedilatildeo de petroacuteleo e seus derivados ou gaacutes natural em meio ou percurso considerado de interesse geral VIII Transferecircncia movimentaccedilatildeo de petroacuteleo derivados ou gaacutes natural em meio ou percurso considerado de interesse especiacutefico e exclusivo do proprietaacuterio ou explorador das facilidades (grifos estranhos) (grifos pessoais)

Ao falar de ldquoproprietaacuteriordquo o inciso se refere ao transportador do bem e quando utiliza a expressatildeo ldquoexplorador das facilidadesrdquo procura fazer referecircncia ao chamado carregador que eacute o titular do petroacuteleo derivados ou gaacutes natural a ser transportado As definiccedilotildees de transportador e carregador se encontram na Resoluccedilatildeo nordm 272005 da ANP que assim estabelece Art 2ordm Para os fins desta Resoluccedilatildeo ficam estabelecidas as seguintes definiccedilotildees VII - Carregador empresa ou consoacutercio de empresas contratante do serviccedilo de transporte de gaacutes natural junto ao Transportador XIX - Transportador empresa ou consoacutercio de empresas autorizadas pela ANP a operar as Instalaccedilotildees de Transporte

110

praacutetica que se poderaacute conceituar um duto como de transporte ou entatildeo realizar sua eventual

reclassificaccedilatildeo

Em face desta lacuna na Lei do Petroacuteleo a atividade interpretativa se faz necessaacuteria

para trazer a lume o sentido de fundo da expressatildeo o conteuacutedo que dela se espera se

portanto a mesma estaacute fazendo referecircncia a algum interesse puacuteblico e neste caso tratar-se-ia

de ser regida pelos princiacutepios de direito administrativo ou se eacute algo mais restrito a ser

submetida agrave normatizaccedilatildeo jusprivatista

A definiccedilatildeo do regime juriacutedico que submete tal noccedilatildeo portanto eacute essencial para se

esclarecer como se daraacute sua interpretaccedilatildeo sob quais princiacutepios gerais do direito deveraacute ser

mais diretamente submetida (aleacutem daqueles referentes agrave ordem econocircmica e financeira

estabelecidos na Carta Magna)

Esta necessidade de determinar qual regime juriacutedico deve ser aplicaacutevel ao estudo dos

conceitos se verifica clara em razatildeo do rigorismo cientiacutefico que deve ser utilizado para a

interpretaccedilatildeo dos mesmos sem correr o risco do uso de determinaccedilotildees extrajuriacutedicas o que

no acircmbito do direito econocircmico onde as normas ora estabelecidas possuem guarida

apresenta um risco constante em razatildeo da tentadora possibilidade de avocaccedilatildeo dos termos das

ciecircncias econocircmicas para a interpretaccedilatildeo de enunciados juriacutedicos A interpretaccedilatildeo portanto

haacute de ser pautada segundo determinado regramento de princiacutepios estabelecidos em funccedilatildeo do

regime juriacutedico aplicaacutevel para o instituto que se estuda natildeo se limitando apenas agrave norma mas

ao todo sistemaacutetico em que se insere tendo como iniacutecio os escalotildees mais altos

consubstanciados nos princiacutepios

Trata-se de ldquointerpretar a norma segundo os resultados esperadosrdquo197 pois realizar a

interpretaccedilatildeo de um instituto fora do regime juriacutedico a que ele deva ser submetido

197 SICHES Luis Recaseacutens Introducion ao estudio del derecho Meacutexico Editora Porrua SA 1972 p 230

111

desconsiderando tambeacutem a realidade para a qual o mesmo foi construiacutedo se verifica um

verdadeiro contra-senso

Sendo o direito uma obra circunstancial gerada pelas necessidades de uma eacutepoca

determinada estaacute ele destinado a produzir os efeitos nesta realidade que sejam queridos pelos

seus criadores198 logo natildeo se poderaacute interpretar voltando ao caso em anaacutelise o conceito de

interesse geral fora do regime juriacutedico ao qual ele se encontre inserido pois eacute neste arcabouccedilo

normativo que se poderaacute extrair os resultados finaliacutesticos esperados quando da sua elaboraccedilatildeo

Conveacutem salientar que a denominaccedilatildeo utilizada pela Lei do Petroacuteleo de interesse geral

(art 6ordm VII) ou interesse de terceiros (art 59 caput) natildeo pode ser literalmente assimilada

como sendo um interesse puacuteblico totalmente difuso A despeito da importacircncia do referido

mercado para o desenvolvimento nacional o ingresso no mesmo depende de qualidades

uacutenicas de alta especializaccedilatildeo e poder de investimento logo apenas quem tiver a capacidade

de cumprir com os requisitos estabelecidos na Portaria n 17098 eacute que poderaacute reclamar

eventual interesse na utilizaccedilatildeo dos dutos

O citado interesse importante ressaltar deve estar relacionado agrave utilizaccedilatildeo direta do

gasoduto199 seja para a retirada de gaacutes natural do mesmo atraveacutes dos pontos de recepccedilatildeo e de

entrega seja no seu transporte fato este que iraacute depender tambeacutem do modelo de induacutestria que

se espera consolidar (de acordo com aqueles quatro previamente analisados) que poderaacute

ampliar ou restringir o nuacutemero de potenciais interessados no produto

Dados os inuacutemeros questionamentos relativos agrave conceituaccedilatildeo dos gasodutos tendo em

vista a forma pouco clara como se deu sua normatizaccedilatildeo importantes liccedilotildees podem ser

extraiacutedas de casos praacuteticos como o processo para reclassificaccedilatildeo do gasoduto Aratu-

198 SICHES Luis Recaseacutens Introducion ao estudio del derecho Meacutexico Editora Porrua SA 1972 p 212 199 Nos termos da resoluccedilatildeo n 272005 da ANP em seu art 2ordm XI entende-se por interessado a empresa ou consoacutercio de empresas que solicita formalmente o serviccedilo de transporte dutoviaacuterio de gaacutes natural

112

Camaccedilari200 no qual conforme parecer emitido pela Procuradoria da Agecircncia Reguladora

Bahiana ndash AGERBA procurou-se defini-los a partir da sua efetiva atribuiccedilatildeo ou seja

independente da denominaccedilatildeo legal que se decirc aos mesmos esta haveraacute de observar o

elemento faacutetico e com base neste realizar as devidas adequaccedilotildees (atraveacutes do processo de

reclassificaccedilatildeo)201

A destinaccedilatildeo funcional do gasoduto se apresenta portanto como elemento essencial

para a configuraccedilatildeo da classificaccedilatildeo do mesmo poreacutem saber a quem ele serve e como serve

demanda a anaacutelise do jaacute propalado ldquointeresse geralrdquo ou de ldquoterceirosrdquo nos limites jaacute traccedilados

para o mesmo no presente estudo Em outro caso claacutessico de reclassificaccedilatildeo do gasoduto

Atalaia-Fafen202 eacute possiacutevel a constataccedilatildeo natildeo apenas da forma como vem se dando a

destinaccedilatildeo funcional dos gasodutos bem como se eacute tratado o interesse geral (ou de terceiros)

servindo tal anaacutelise de paradigma para o processo de distinccedilatildeo ora buscado especialmente em

virtude de proceder do oacutergatildeo responsaacutevel para a normatizaccedilatildeo do setor econocircmico

No parecer final sobre a mateacuteria a ANP consignou que natildeo existe qualquer

diferenciaccedilatildeo fiacutesica ou teacutecnica entre as atividades de transporte e de transferecircncia pois ambas

servem para a movimentaccedilatildeo de petroacuteleo e derivados tal qual disposto no art 6ordm VII e VIII

doravante a distinccedilatildeo passa a ser feita em face da destinaccedilatildeo funcional do duto sobre a forma

como o mesmo eacute utilizado e para quem ele serve nos termos da parte final do inciso VIII do

art 6ordm da Lei do Petroacuteleo

200 SUPERINTENDEcircNCIA DE COMERCIALIZACcedilAtildeO E MOVIMENTACcedilAtildeO DE PETROacuteLEO SEUS DERIVADOS E GAacuteS NATURAL ndash SCMANP (2005) Consideraccedilotildees finais acerca do processo de reclassificaccedilatildeo do gasoduto Aratu-Camaccedilari como duto de transporte Rio de Janeiro ANP Nota teacutecnica 0072005-SCM Disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt acesso em 26 de agosto de 2006 201 () a classe a que pertence um gasoduto natildeo se determina em princiacutepio como parece evidente a partir de caracteriacutesticas fiacutesicas (como diacircmetro) nem operacionais (como pressatildeo ou qualidade do gaacutes) nem tampouco pela qualidade do gaacutes contido nas tubulaccedilotildees A partir de uma interpretaccedilatildeo conforme a Constituiccedilatildeo Federal um gasoduto deve ser classificado como de produccedilatildeo de transporte de distribuiccedilatildeo ou de consumo conquanto sirva para tais atividades 202 SUPERINTENDEcircNCIA DE COMERCIALIZACcedilAtildeO E MOVIMENTACcedilAtildeO DE PETROacuteLEO SEUS DERIVADOS E GAacuteS NATURAL ndash SCMANP (2004) Consideraccedilotildees finais acerca do processo de

113

Os dutos de transferecircncia em relaccedilatildeo ao aspecto faacutetico se caracterizam por levarem o

gaacutes da planta de produccedilatildeo ateacute as UPGN e destas unidades ateacute os dutos de transporte Logo

como os referidos dutos se localizam em regra em aacutereas de propriedade do proacuteprio produtor

tanto o meio (o proacuteprio gasoduto) como o percurso (local por onde passa o duto) seriam de

interesse especiacutefico e exclusivo do proprietaacuterio das instalaccedilotildees Ou seja para ser tratado como

um duto de transferecircncia este soacute pode interessar economicamente a um uacutenico explorador das

suas facilidades

A partir do momento em que ele se apresente viaacutevel economicamente para terceiros

deveraacute necessariamente ser reclassificado fato este que por representar na praacutetica uma forma

de desapropriaccedilatildeo para o titular das instalaccedilotildees (pois apenas os dutos de transporte satildeo

obrigados a se submeter ao livre acesso das suas instalaccedilotildees) ainda se mostra permeado de

duacutevidas acerca da sua viabilidade para aumentar a atratividade do mercado em razatildeo dos

elevados custos envolvidos e o risco de sem que seja estabelecido um miacutenimo de quarentena

para que fossem amortizados os investimentos realizados o proprietaacuterio seja obrigado a

compartilhar sua infra-estrutura com terceiros interessados Os dutos de transporte portanto

transcendem o domiacutenio do produtor atravessando diversos Municiacutepios e Estados da

Federaccedilatildeo (ateacute mesmo paiacuteses como no caso do Gasbol203) ateacute chegarem aos locais onde se

daraacute a transferecircncia de propriedade (para as distribuidoras estaduais) logo todo o percurso do

gasoduto de transporte neste contexto eacute tido como de interesse geral

Esclarecendo-se a distinccedilatildeo entre dutos de transporte e de transferecircncia atraveacutes da

conceituaccedilatildeo do interesse geral e da destinaccedilatildeo funcional da infra-estrutura (ou seja para

quem ela serve se apenas ao proprietaacuterio das instalaccedilotildees ou potencialmente para terceiros)

reclassificaccedilatildeo do gasoduto Atalaia-Fafen como duto de transporte Rio de Janeiro ANP Nota teacutecnica 0072004-SCM Disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt acesso em 26 de agosto de 2006

114

deve-se passar ao proacuteximo momento da anaacutelise que eacute a caracterizaccedilatildeo da rede de transporte

como um bem de imprescindiacutevel valor para o desenvolvimento de atividades econocircmicas

dependentes do energeacutetico transportado

243 A infra-estrutura do transporte como um bem de uso essencial (essential facility)

No direito essa valorizaccedilatildeo de determinados bens ou serviccedilos como uma essential

facility ou bem de acesso204 reflete a importacircncia dos mesmos nos setores submetidos a uma

situaccedilatildeo de monopoacutelio estrutural (natural) e onde a concorrecircncia pode se apresentar mais

maleacutefica que beneacutefica em razatildeo dos custos envolvidos e do mercado relevante205 existente

incapaz de absorver duas ou mais empresas para prestar o mesmo serviccedilo

203 Trata-se do Gasoduto Brasil-Boliacutevia 204 A teorizaccedilatildeo das essential facilities pelo direito brasileiro natildeo vem de forma expressa ateacute mesmo porque sua construccedilatildeo no exterior se deu por meios eminentemente jurisprudenciais nem sempre fazendo uma referecircncia expressa Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 78 (Capiacutetulo 4) Voltando ao ordenamento juriacutedico paacutetrio pode-se traduzi-la para a terminologia ldquobem de acessordquo por configurar uma infra-estrutura cuja utilizaccedilatildeo se apresenta indispensaacutevel ao alcance de determinado mercado de duplicaccedilatildeo inviaacutevel (em face das economias de escala decorrentes da interligaccedilatildeo da rede e dos custos irrecuperaacuteveis envolvidos ndash sunk costs) e que estejam na posse de um uacutenico agente econocircmico Trata-se portanto de uma associaccedilatildeo dos princiacutepios da livre-iniciativa e da funccedilatildeo social da propriedade que se juntam para garantir o direito de um eventual agente econocircmico a ingressar em determinado mercado que se encontra sob o domiacutenio de um uacutenico ente e que para tanto eacute obrigado a ceder espaccedilo sob pena de abuso de sua posiccedilatildeo dominante (via recusa injustificada ou utilizaccedilatildeo de preccedilos discriminatoacuterios bem como por imposiccedilatildeo de qualquer outro obstaacuteculo irrazoaacutevel ou diferente daquele ofertado a outros concorrentes) Os bens de acesso se caracterizam portanto pela sua total indispensabilidade para a realizaccedilatildeo de determinada atividade econocircmica seja esta configurada no caso em questatildeo como apenas o transporte do gaacutes natural ou entatildeo pela negociaccedilatildeo deste produto no mercado consumidor ou seja a recusa de contratar nesse caso inviabiliza natildeo apenas eventuais negoacutecios agrave montante (o proacuteprio transporte) como tambeacutem no final da cadeia a jusante na comercializaccedilatildeo do derivado junto agraves distribuidoras Essa obrigatoriedade de compartilhamento representa uma exceccedilatildeo clara ao direito de propriedade poreacutem justificada pela necessidade de cumprimento de sua funccedilatildeo social e do fomento agrave livre concorrecircncia que satildeo basilares para o desenvolvimento do mercado 205 Entende-se por mercado relevante o local onde os agentes econocircmicos realizam suas transaccedilotildees comerciais ou seja eacute onde a concorrecircncia se verifica A importacircncia de sua exata definiccedilatildeo se daacute pelo fato que a aplicaccedilatildeo das regras antitruste demanda uma delimitaccedilatildeo clara do local (mercado relevante geograacutefico) e dos bens envolvidos (mercado relevante material) logo sem esses direcionamentos bem como o periacuteodo de tempo a ser analisado (quando se deu a concorrecircncia e eventual desrespeito agrave mesma) impossiacutevel seraacute a aplicaccedilatildeo da lei de defesa da concorrecircncia em seus criteacuterios mais baacutesicos (se haacute abuso de poder econocircmico se o mercado estaacute estruturado em forma de monopoacutelio oligopoacutelio monopsocircnio oligopsocircnio) pois quanto mais difuso for o mercado maior a dificuldade de verificar a incidecircncia dos institutos concorrenciais (a verificaccedilatildeo de posiccedilatildeo dominante por meio da dominaccedilatildeo de 20 do mercado ndash art 20 sect3ordm da Lei nordm 888494 - ficaraacute prejudicada) Segundo Forgioni ldquoa partir do momento em que as praacuteticas satildeo vedadas por produzirem (ou poderem produzir) efeitos anticoncorrenciais a determinaccedilatildeo da ilicitude passaraacute pela delimitaccedilatildeo do mercado relevante no qual esses efeitos seratildeo sentidosrdquo Cf FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste 2ordf ed Satildeo Paulo Editora Revista dos Tribunais 2005 p 230 231

115

Em tais condiccedilotildees a doutrina dos bens de acesso busca guarida nos princiacutepios

constitucionais da funccedilatildeo social da propriedade e da livre iniciativa que indiretamente

reforccedilam a imperatividade do compartilhamento desde que atendidas as condiccedilotildees para a

existecircncia de uma essential facility e que natildeo existam objeccedilotildees (recusas justificaacuteveis para se

negar o acesso)

A existecircncia deste tipo de bem (de acesso) no ordenamento juriacutedico brasileiro se daacute

natildeo apenas pela proacutepria evoluccedilatildeo da doutrina juriacutedica e da dinacircmica social que sempre se

encontra agrave frente do direito mas tambeacutem pelo fato de que desde a proclamaccedilatildeo da Repuacuteblica

sempre se cultuou a existecircncia de alguma espeacutecie de monopoacutelio estatal206

A evoluccedilatildeo da ordem econocircmica para o atual regime da livre concorrecircncia que passa a

ser tido como princiacutepio constitucional e natildeo apenas como instrumento da poliacutetica econocircmica

estatal desencadeou o desenvolvimento de uma nova hermenecircutica sobre os princiacutepios

liberais claacutessicos como a livre-iniciativa propriedade privada e a liberdade contratual agora

todos submetidos a uma interpretaccedilatildeo focada na produccedilatildeo do bem-estar social da populaccedilatildeo

Natildeo se tratam mais de princiacutepios fins em si mesmos mas vinculados agrave concretizaccedilatildeo

de uma realidade especiacutefica que eacute a da justiccedila social e os demais objetivos estatuiacutedos no

artigo 3ordm da Constituiccedilatildeo Federal

Eacute dentro dessa nova dinacircmica interpretativa que o conceito de bens de acesso se

desenvolveu e em paralelo agrave doutrina internacional das essential facilities adquiriu

relevacircncia juriacutedica para ser algo efetivamente concreto e cogente natildeo mais fruto apenas de

extrapolaccedilotildees teoacutericas

No setor de energia notadamente por se apresentar como uma induacutestria de rede em

especial aquelas que constituem a infra-estrutura energeacutetica do paiacutes a atividade do transporte

206 O perfil estatista e concentrador sempre foi uma caracteriacutestica do Estado brasileiro e o monopoacutelio se mostra como apenas mais um dos elementos desse modelo em que o Poder Puacuteblico deveria ser o principal agente

116

se mostra como o ponto central do sistema207 pois seja no caso do gaacutes natural ou entatildeo para

a energia eleacutetrica apenas a existecircncia de uma ampla malha de interconexatildeo garantiraacute os

retornos crescentes de escala necessaacuterios para garantir o pagamento dos custos e assegurar os

lucros

Eacute em razatildeo destas economias de escala que se verifica uma tendecircncia para a

concentraccedilatildeo do capital ou seja na busca da eficiecircncia208 as empresas tendem a se fundir e

no Brasil pela predominacircncia de deacutecadas de um regime legal de monopoacutelio essa realidade

natildeo foi diferente209

Esse modelo de concentraccedilatildeo de mercado todavia difere frontalmente da estrutura

idealizada pelos paiacuteses mais desenvolvidos em mateacuteria de gaacutes natural onde a prioridade se

verifica exatamente na desconcentraccedilatildeo dos agentes da cadeia (modelo quatro jaacute analisado)

que eacute o chamado unbundling210 tal qual verificaacutevel nos Estados Unidos e Austraacutelia exemplos

paradigmaacuteticos do processo de desverticalizaccedilatildeo (tambeacutem chamado de ldquodesempacotamentordquo)

promotor dos serviccedilos puacuteblicos Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 242 243 207 A ampliaccedilatildeo das redes de infra-estrutura energeacutetica encontra-se diretamente relacionada com o desenvolvimento tecnoloacutegico das estruturas de interconexatildeo onde a atividade de transporte de gaacutes natural (e correlatamente de transmissatildeo de energia eleacutetrica) passa a representar o centro do sistema por ser uma condiccedilatildeo sine qua non para a ampliaccedilatildeo da escala geograacutefica de operaccedilatildeo das empresas atuantes no setor Cf Regulaccedilatildeo Agecircncia Nacional do Petroacuteleo Gaacutes Natural e Biocombustiacuteveis Rio de Janeiro ANP 2001 p 31 32 (Seacuteries ANP nordm 1) 208 A ideacuteia de eficiecircncia buscada no contexto ora analisado eacute a da possibilidade de reduccedilatildeo dos custos de negociaccedilatildeo para a produccedilatildeo de determinado produto no interior de uma empresa em detrimento da necessidade de utilizaccedilatildeo de outros agentes no mercado para a fabricaccedilatildeo da mesma mercadoria ou seja a eficiecircncia (econocircmica) implica na anaacutelise da reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo atraveacutes da concentraccedilatildeo de todo o processo produtivo no interior de uma mesma empresa o que em uacuteltima instacircncia seria capaz de beneficiar o consumidor com preccedilos menores pela economia gerada 209 Resultando nos problemas verificados no uacuteltimo trimestre do ano de 2007 com o risco de desabastecimento de gaacutes natural para a induacutestria em decorrecircncia do baixo volume de aacutegua nos reservatoacuterios das hidreleacutetricas fato este que poderaacute demandar a ativaccedilatildeo das usinas teacutermicas e que possuem prioridade na utilizaccedilatildeo do gaacutes natural transportado pela Petrobraacutes que eacute atualmente a uacutenica empresa supridora do produto 210 A ideacuteia do unbundling implica na desagregaccedilatildeo total das fases integrantes da induacutestria do gaacutes natural por meio da separaccedilatildeo da oferta do transporte e da distribuiccedilatildeo Segundo Camacho (CAMACHO Fernando Tavares Regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes natural no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia 2005 p 20) o desempacotamento evita que as companhias de gasodutos restrinjam a competiccedilatildeo no mercado atacadista de gaacutes por meio de imposiccedilatildeo de barreiras a entrada (incompatibilidade de redes burocracia preccedilos exorbitantes baixa qualidade do serviccedilo) Ao eliminar tal distorccedilatildeo aumenta-se o nuacutemero de agentes econocircmicos que compram gaacutes no mercado atacadista e o revendem no downstream a um preccedilo mais competitivo Esse desempacotamento (ou desagregaccedilatildeo vertical) tambeacutem eacute analisado por Nester (NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e

117

Para elevar o transporte de gaacutes natural agrave categoria de um bemserviccedilo de acesso

essencial211 (essential facility) em razatildeo deste tipo de classificaccedilatildeo natildeo ser taxativamente

positivado pelo ordenamento juriacutedico brasileiro faz-se necessaacuterio esclarecer o que vem a ser

portanto um bem de acesso

A fundamentaccedilatildeo constitucional dos bens de acesso estaacute baseada no princiacutepio da

funccedilatildeo social da propriedade no sentido de garantir uma maior legitimaccedilatildeo ao direito em

questatildeo e evitar que ele sirva como instrumento de exclusatildeo social sobre o restante da

populaccedilatildeo

Apesar de se tratar de um direito oponiacutevel a terceiros como a funccedilatildeo social eacute

caracteriacutestica de um modelo de Estado de Bem Estar Social essa oponibilidade soacute passa a ser

aceitaacutevel a partir de uma utilizaccedilatildeo racional e positiva do bem ou seja ele natildeo pode

simplesmente se encontrar ocioso ou sendo utilizado de forma a degradar o ambiente e gerar

externalidades negativas212 a terceiros

O desenvolvimento da teoria dos bens de acesso segue a tendecircncia internacional da

doutrina das essential facilities que se caracterizam exatamente por serem bens ou serviccedilos

de feiccedilotildees uacutenicas e cuja relevacircncia econocircmica se daacute natildeo apenas para o seu proprietaacuterio mas

tambeacutem para terceiros que se apresentem invariavelmente dependentes de sua utilizaccedilatildeo

concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 56 e 57) ao considerar que na praacutetica essa segmentaccedilatildeo dos elementos que compotildee a rede de fases de determinado mercado (em regra submetido a um regime de monopoacutelio natural) como no caso do gaacutes natural possibilita a separaccedilatildeo entre a atividade de gestatildeo da infra-estrutura e a de prestaccedilatildeo de serviccedilos (ou seja desagrega-se as atividades potencialmente competitivas daquelas que natildeo o satildeo) 211 Pois implica a utilizaccedilatildeo de uma infra-estrutura de propriedade de terceiros e tambeacutem o serviccedilo a ser prestado por esse proprietaacuterio logo tem-se natildeo apenas um bem mas tambeacutem um serviccedilo (que soacute podem ser vendidos conjuntamente) que satildeo essenciais 212 Externalidades negativas representam os prejuiacutezos causados a terceiros natildeo beneficiaacuterios da atividade que gerou o dano Representam danos metaindividuais natildeo integrantes do custo de produccedilatildeo do produto ou serviccedilo (e portanto natildeo integrantes da composiccedilatildeo final do seu preccedilo) que satildeo arcados pela sociedade (e natildeo pelo consumidor) como a poluiccedilatildeo atmosfeacuterica gerada pelas induacutestrias

118

De acordo com a doutrina majoritaacuteria sobre o tema213 satildeo necessaacuterios quatro

requisitos para a configuraccedilatildeo de um bem serviccedilo ou local ser tido como uma essential

facility quais sejam o controle de um bem de acesso por um agente monopolista ou detentor

de elevado poder de mercado214 a inviabilidade praacutetica eou econocircmica de duplicaccedilatildeo da

estrutura a recusa de contratar (de ceder o acesso) e a viabilidade de abertura do acesso Uma

uacuteltima condiccedilatildeo mas que natildeo se reveste como preacute-requisito essencial poreacutem que deve ser

considerada eacute a obrigatoriedade do pagamento pelo acesso fato este apenas discutiacutevel apoacutes a

aceitaccedilatildeo da existecircncia de uma facility

Apresentados os elementos principais para a classificaccedilatildeo de um bem como sendo de

uso essencial e portanto excepcionaacutevel perante o princiacutepio da propriedade privada em razatildeo

de sua necessaacuteria funccedilatildeo social cumpre agora adequar os elementos apresentados agrave estrutura

do sistema de transporte de gaacutes natural e se este se apresenta como passiacutevel de sofrer os

influxos de tal teoria jaacute consolidada na praacutexis internacional em sua doutrina e jurisprudecircncia

(notadamente pela figura do livre-acesso que representa a consequumlecircncia imediata da

aplicaccedilatildeo da teoria em anaacutelise)

A existecircncia de um mercado altamente concentrado215 e que pelo meacutetodo de anaacutelise

de concentraccedilatildeo216 existente na Lei de Defesa da Concorrecircncia Lei n 888494 apresenta a

213 O desenvolvimento da teoria das essential facilities eacute nitidamente jurisprudencial tendo sua origem no direito antitruste norte-americano sendo voltado para o combate aos casos de elevada concentraccedilatildeo econocircmica e de monopoacutelio natural existentes no paiacutes Sua aplicaccedilatildeo no direito brasileiro reflete a origem teoacuterica do instituto como ocorre nos demais ordenamentos que aplicam o direito concorrencial e se valem da jurisprudecircncia comparada para referendar suas decisotildees No direito brasileiro a doutrina antitruste segue os criteacuterios jaacute consolidados na jurisprudecircncia internacional sobre a questatildeo estabelecendo a necessidade da presenccedila de um agente monopolista ou com elevado poder de mercado a inviabilidade de duplicaccedilatildeo da infra-estrutura a recusa do acesso e a possibilidade do seu oferecimento Neste sentido SALOMAtildeO FILHO Calixto Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (estudos e pareceres) Satildeo Paulo Malheiros 2002 p 40 Conferir ainda NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 165 214 Essa distinccedilatildeo existe na jurisprudecircncia americana e europeacuteia onde nos EUA tal teoria soacute seria aplicaacutevel em funccedilatildeo da existecircncia de um agente monopolista jaacute na Europa basta a existecircncia de um agente com posiccedilatildeo dominante no mercado Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 169 215 Um outro conceito de ldquopoder de mercadordquo pode se dar sobre a capacidade que uma empresa possui de aplicar preccedilos arbitraacuterios (sem relaccedilatildeo com seus custos de produccedilatildeo) acima do niacutevel competitivo que implicam em

119

existecircncia de uma uacutenica empresa detentora de uma parcela superior a 70 do mesmo

sustenta a comprovaccedilatildeo de que se trata de uma situaccedilatildeo de monopoacutelio de fato fruto dos

inuacutemeros anos do monopoacutelio legal a cargo da Petrobraacutes e que com a flexibilizaccedilatildeo natildeo se

tomaram as devidas precauccedilotildees contra a perpetuaccedilatildeo do sistema

O primeiro elemento portanto se mostra claramente verificaacutevel que eacute a existecircncia de

uma empresa monopoliacutestica em determinado ramo de atividade qual seja o transporte de gaacutes

natural

Outro aspecto relevante diz respeito agrave caracterizaccedilatildeo do serviccedilo de transporte como

um elemento de transiccedilatildeo ou seja apesar de natildeo ser o uacutenico meio para se adquirir energia

potencial se trata de uma atividade insubstituiacutevel para as empresas e consumidores em geral

que necessitam da mateacuteria prima para produzir a energia necessaacuteria para suas atividades

O serviccedilo de transporte portanto se mostra como o gargalo por meio do qual todas as

atividades econocircmicas dele dependentes necessitam passar fato este que pode ocorrer natildeo

apenas atraveacutes de dutos mas tambeacutem por outros meios como o gaacutes comprimido (via

caminhotildees) e liquefeito (atraveacutes de navios proacuteprios) A essencialidade portanto se verifica

natildeo apenas sobre a infra-estrutura existente mas tambeacutem sobre o operador da mesma que eacute o

transportador cujo serviccedilo prestado se apresenta imprescindiacutevel para realizar a ligaccedilatildeo entre

as fontes produtoras e os consumidores sejam estes as distribuidoras estaduais ou natildeo em

razatildeo de deterem a exclusividade na sua prestaccedilatildeo

No tocante ao segundo elemento relativo agrave inviabilidade praacutetica ou econocircmica de

duplicaccedilatildeo da infra-estrutura tal fato se visualiza em face do sistema de transporte de gaacutes

natural ser uma malha altamente interligada de dutos o que termina por caracterizaacute-la como

transferecircncia de renda do consumidor para o produtor gerando ainda uma outra ineficiecircncia que eacute a diminuiccedilatildeo do nuacutemero de consumidores do produto por natildeo terem condiccedilotildees de arcar com o novo valor de compra do mesmo (chamado de deadweight loss ou perda de peso morto) 216 De acordo com a Lei n 888494 para que haja concentraccedilatildeo de mercado eacute preciso que a empresa atuante no mesmo detenha em conjunto ou isoladamente 20 de market share (art 54 sect3ordm)

120

sendo uma induacutestria de rede ou seja onde a eficiecircncia da atividade estaacute diretamente

relacionada ao grau de amplitude e conexotildees da rede o que termina gerando as economias de

escala necessaacuterias para a manutenccedilatildeo do sistema e a prestaccedilatildeo de um serviccedilo de qualidade

Tem-se portanto uma inviabilidade econocircmica pela irracionalidade que seria criar um

sistema paralelo de dutos aos jaacute existentes pois a nova infra-estrutura aleacutem de natildeo ter a

amplitude das interligaccedilotildees jaacute verificadas dificilmente teria interessados em utilizaacute-la e

financiaacute-la exatamente pela falta de escala que existe na criaccedilatildeo do zero de um sistema de

transporte dutoviaacuterio

Aleacutem disso o processo de ampliaccedilatildeo ou de utilizaccedilatildeo da capacidade dutoviaacuteria jaacute

existente via Serviccedilo de Transporte Firme - STF217 a ocorrer por meio de Concurso Puacuteblico

de Alocaccedilatildeo de Capacidade ndash CPAC (Resoluccedilatildeo ANP n 27 art 2ordm VIII) logo iraacute depender

da existecircncia de ociosidade na utilizaccedilatildeo do duto ou entatildeo de investimento por parte do

proacuteprio carregador interessado218 em arcar com a ampliaccedilatildeo do mesmo na proporccedilatildeo do

volume que desejar transportar

Verifica-se aiacute portanto aleacutem da inviabilidade econocircmica da duplicaccedilatildeo por se tratar

de uma induacutestria de rede tambeacutem uma potencial inviabilidade praacutetica pois quanto maior a

demanda pela utilizaccedilatildeo menor seraacute a capacidade ociosa e portanto mais difiacutecil a utilizaccedilatildeo

do serviccedilo pelo carregador

A recusa de contratar pode se manifestar de diversas formas natildeo se dando nem sempre

pela pura e simples negativa ateacute mesmo porque existe previsatildeo expressa na Lei do Petroacuteleo

217 Resoluccedilatildeo ANP n 272005 art 2ordm XV - Serviccedilo de Transporte Firme (STF) serviccedilo de transporte no qual o Transportador se obriga a programar e transportar o volume diaacuterio de gaacutes natural solicitado pelo Carregador ateacute a Capacidade Contratada de Transporte estabelecida no contrato com o Carregador 218 Resoluccedilatildeo ANP n 272005 Art 2ordm VII - Carregador empresa ou consoacutercio de empresas contratante do serviccedilo de transporte de gaacutes natural junto ao Transportador

121

acerca deste tema onde no seu artigo 58219 se encontra a possibilidade de qualquer

interessado utilizar os dutos de transporte e terminais mariacutetimos existentes desde que paga a

devida remuneraccedilatildeo ao titular das instalaccedilotildees (livre-acesso)

Natildeo sendo liacutecito portanto objetar o acesso de forma expliacutecita pode-se fazecirc-lo por

outros meios seja pela discriminaccedilatildeo dos interessados cobrando uma elevada e

desproporcional remuneraccedilatildeo pelo serviccedilo ou ateacute mesmo pela burocratizaccedilatildeo do acesso

instituindo diversos entraves formais para sua utilizaccedilatildeo Trata-se portanto de um problema

mais verificaacutevel na praacutetica que teoricamente e no Brasil por ser algo relativamente recente

se torna ainda mais difiacutecil de atestar a existecircncia natildeo sendo poreacutem impossiacutevel negar

peremptoriamente sua praacutetica especialmente pelo fato da negociaccedilatildeo entre carregadores e

transportadores ocorrer sem a presenccedila de intermediaacuterios bem como a fixaccedilatildeo do valor da

tarifa de transporte que soacute quando recusada por uma das partes tem a intervenccedilatildeo da ANP

para arbitrar o conflito A Petrobraacutes aleacutem de proprietaacuteria da maior parte dos dutos de

transporte ainda se apresenta como acionista de praticamente todas as distribuidoras

estaduais220 que detecircm a concessatildeo para exploraccedilatildeo dos serviccedilos de gaacutes canalizado nos

Estados de forma exclusiva logo eacute monopolista natildeo apenas no segmento do transporte mas

tambeacutem no da distribuiccedilatildeo de gaacutes canalizado fato este que pode utilizar para se sobressair aos

seus concorrentes na ponta final da cadeia de comercializaccedilatildeo do produto por eles serem

dependentes da empresa na compra do insumo energeacutetico

219 Art 58 Facultar-se-aacute a qualquer interessado o uso dos dutos de transporte e dos terminais mariacutetimos existentes ou a serem construiacutedos mediante remuneraccedilatildeo adequada ao titular das instalaccedilotildees sect 1ordm A ANP fixaraacute o valor e a forma de pagamento da remuneraccedilatildeo adequada caso natildeo haja acordo entre as partes cabendo-lhe tambeacutem verificar se o valor acordado eacute compatiacutevel com o mercado sect 2ordm A ANP regularaacute a preferecircncia a ser atribuiacuteda ao proprietaacuterio das instalaccedilotildees para movimentaccedilatildeo de seus proacuteprios produtos com o objetivo de promover a maacutexima utilizaccedilatildeo da capacidade de transporte pelos meios disponiacuteveis 220 A Petrobraacutes realiza o que se chama de ldquoquase integraccedilatildeo verticalrdquo que nada mais eacute que possuir participaccedilatildeo acionaacuteria nas empresas que possuem relaccedilatildeo de inter-dependecircncia com a sua atividade O problema surge quando outros competidores passam a tentar operar no mesmo ramo o que pode implicar na realizaccedilatildeo de tratamentos discriminatoacuterios em razatildeo do monopoacutelio constitucional na distribuiccedilatildeo por parte das distribuidoras (que possuem elevada participaccedilatildeo acionaacuteria da Petrobras)

122

Por fim a viabilidade da abertura do acesso se daacute pela proacutepria previsatildeo legal que

determina a possibilidade de uso por terceiros interessados mediante o chamado livre-acesso

ou seja da possibilidade de utilizaccedilatildeo das instalaccedilotildees existentes por carregadores que natildeo

sejam os proprietaacuterios dos dutos ou mediante acordos de interconexatildeo quando outros

transportadores procuram ligar os seus dutos agravequeles que natildeo sejam de sua propriedade

Diante desse contexto levando ainda em consideraccedilatildeo o princiacutepio constitucional da

funccedilatildeo social da propriedade que reforccedila o direito de acesso aos dutos por terceiros

interessados na medida em que restringe o direito de propriedade dos transportadores a

liberar a utilizaccedilatildeo quando estes possuam capacidade ociosa ou seja natildeo estejam em sua

maacutexima totalidade de uso torna-se factiacutevel a tese de se aceitar a atividade de transporte de gaacutes

natural como um bem de acesso por utilizar um conjunto de bens que se mostram uacutenicos e

exclusivos na sua existecircncia sendo propriedade de uma uacutenica empresa (na sua maior parte)

cuja duplicaccedilatildeo natildeo se mostra racionalmente viaacutevel (apenas a ampliaccedilatildeo) e que eacute essencial

para a manutenccedilatildeo de um mercado ao final da cadeia (que se verifique dependente do gaacutes

natural fornecido)

Pelo fato de uma uacutenica empresa deter o monopoacutelio natildeo apenas no segmento do

transporte mas tambeacutem por possuir participaccedilatildeo acionaacuteria em praticamente todas as

distribuidoras estaduais o bem fornecido assume um caraacuteter de ainda maior especialidade em

razatildeo da possibilidade de existecircncia de barreiras agrave entrada no mercado dependente do

energeacutetico tais como obstaacuteculos relativos agrave precificaccedilatildeo objeccedilotildees econocircmicas ou de ordem

teacutecnica enfim negativas indiretas que dificultem a entrada de novos agentes privados natildeo

queridos pela empresa

Outro fator a reforccedilar a tese da caracterizaccedilatildeo da atividade de transporte como uma

essential facility eacute de ordem legal relativo agrave previsatildeo expressa do livre acesso estatuiacutedo na

Lei do Petroacuteleo em seu artigo 58

123

Tem-se desta forma reforccedilada a importacircncia da atividade de transporte que no caso

dos dutos se diferencia daqueles ditos de transferecircncia221 e que natildeo foram contemplados com

a possibilidade de utilizaccedilatildeo por terceiros pois o instituto do livre-acesso eacute caracteriacutestico das

essential facilities sendo um elemento a mais para corroborar tal qualificaccedilatildeo sobre a

atividade de transporte

Trata-se de uma praacutetica verificaacutevel internacionalmente denominada no exterior de

open acess e que visa justamente ao incremento da concorrecircncia no setor em que ela exista

favorecendo a participaccedilatildeo de empreendedores que natildeo teriam outra alternativa para entrar no

mercado em razatildeo da existecircncia de barreiras agrave entrada criadas pelos agentes jaacute atuantes no

mesmo seja pela situaccedilatildeo monopoliacutestica ou entatildeo pelo elevado poder econocircmico que

possuem (pela estrutura ainda verticalizada da Petrobraacutes no setor natildeo se apresentam

incentivos regulatoacuterios ou de qualquer outra ordem para que ela garanta um acesso natildeo

discriminatoacuterio aos novos entrantes simplesmente porque agrave medida que poderaacute ganhar com a

remuneraccedilatildeo pelo uso dos dutos com capacidade ociosa perderaacute na outra ponta da cadeia

pela entrada de novos fornecedores de gaacutes222)

Deve-se ponderar portanto com o modelo de livre acesso jaacute instituiacutedo no Brasil se

ele seraacute capaz de promover a competiccedilatildeo no mercado e gerar o desenvolvimento esperado do

mesmo Natildeo se pode simplesmente questionar a estrutura monopoliacutestica existente como algo

prejudicial ao paiacutes ateacute mesmo porque foi com base em tal modelo de industrializaccedilatildeo que se

chegou ao niacutevel de excelecircncia tecnoloacutegica e de integraccedilatildeo das principais regiotildees

consumidores do energeacutetico pela Petrobraacutes

221 A diferenccedila entre dutos de transporte e de transferecircncia se daacute com base no criteacuterio do interesse ou seja havendo interesse justificado de terceiros em sua utilizaccedilatildeo deve-se caracterizar como um duto de transporte 222 Neste sentido CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria do gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia p 77

124

Inevitavelmente a concentraccedilatildeo gera eficiecircncia para as empresas ou empresa

envolvida sendo necessaacuterio aferir se os benefiacutecios daiacute advindos estatildeo sendo partilhados com a

populaccedilatildeo ou natildeo

O momento agora eacute de discutir como tornar a letra da lei viaacutevel para concretizar os

objetivos por ela propostos logo a forma de introduccedilatildeo do livre acesso de maneira gradual e

tecnicamente especializada deve refletir um processo que proteja os potenciais investidores

de que eles estaratildeo resguardados contra abusos do monopolista ou seja a fim de evitar

abusos o ente regulador deve se mostrar presente para evitar qualquer medida tendente a

eliminar a concorrecircncia ou buscar o aumento arbitraacuterio dos lucros

O mercado de transporte portanto jaacute se mostra potencialmente sujeito a receber os

influxos positivos da livre concorrecircncia ainda que se insurjam vozes contra o risco de desta

forma desestimular-se o investimento na ampliaccedilatildeo da malha em razatildeo da obrigatoriedade de

liberar sua utilizaccedilatildeo para terceiros interessados

Tal alegaccedilatildeo se mostra como uma das principais justificativas para o questionamento

do livre acesso em mercados ainda pouco maduros como o Brasil poreacutem natildeo se trata de um

risco incontornaacutevel ou capaz de prejudicar o crescimento da malha dutoviaacuteria afinal o que

determina a ampliaccedilatildeo desta eacute a possibilidade de fornecer seu produto a um novo mercado

consumidor logo havendo a demanda e um ambiente regulatoacuterio estaacutevel o risco de natildeo se

ampliar a estrutura torna-se por uma medida de bom senso bastante reduzido

Novos gasodutos portanto se faratildeo necessaacuterios e seratildeo construiacutedos quando se

verificar pelos agentes de mercado que eacute mais viaacutevel aplicar na ampliaccedilatildeo da rede a ter de

pagar pela estrutura jaacute existente seja porque esta se mostra incapaz de alcanccedilar os novos

mercados ou entatildeo pelo alto custo do preccedilo de acesso e da alta demanda pela utilizaccedilatildeo dos

dutos

125

O acesso pelos carregadores conforme verificado soacute pode ser feito atraveacutes de leilotildees

denominados de CPAC (cuja ilegalidade jaacute foi aqui previamente discutida mas que ainda se

mostra como uma condiccedilatildeo peremptoacuteria para a entrada no mercado de novos agentes)

realizados pela transportadora ou por solicitaccedilatildeo de algum interessado logo de iniacutecio natildeo haacute

uma negociaccedilatildeo direta mas sim uma concorrecircncia para verificar quem teraacute prioridade na

utilizaccedilatildeo e tal competiccedilatildeo seraacute tanto maior quanto for o nuacutemero de interessados e menor a

capacidade estrutural dos dutos de comportar toda a demanda passiacutevel de ser contratada223

A tendecircncia para o ldquodesempacotamentordquo do mercado de gaacutes natural eacute internacional e

natildeo se resume apenas agrave atividade de transporte pois haacute paiacuteses que prevecircem ateacute mesmo o

acesso direto224 (denominado de by pass fiacutesico225) dos consumidores aos produtores de gaacutes ou

seja os consumidores finais podem escolher o fornecedor e este se responsabilizaraacute pelo

transporte do produto logo seja o mercado maduro ou natildeo a introduccedilatildeo da concorrecircncia se

mostra como uma outra inevitabilidade histoacuterica que o Brasil comeccedila a aceitar e a qual os

empreendedores teratildeo de se ajustar

O objetivo todavia eacute um soacute garantir o desenvolvimento nacional e

consequumlentemente a reduccedilatildeo das desigualdades regionais e natildeo apenas o crescimento

econocircmico ampliaccedilatildeo do Produto Interno Bruto ndash PIB ou modernizaccedilatildeo do parque industrial

223 Resoluccedilatildeo ANP n 27 de 14102005 Art 2ordm Para os fins desta Resoluccedilatildeo ficam estabelecidas as seguintes definiccedilotildees VIII - Concurso Puacuteblico de Alocaccedilatildeo de Capacidade (CPAC) procedimento puacuteblico de oferta e alocaccedilatildeo de capacidade de transporte para Serviccedilo de Transporte Firme XI - Interessado empresa ou consoacutercio de empresas que solicita formalmente o serviccedilo de transporte dutoviaacuterio de gaacutes natural Art 7ordm Toda Capacidade Disponiacutevel de Transporte para a contrataccedilatildeo de STF em Instalaccedilotildees de Transporte seraacute ofertada e alocada segundo os procedimentos de CPAC Art 8ordm O Transportador deveraacute realizar novo CPAC sempre que haja a solicitaccedilatildeo de novo STF e no miacutenimo 1 (um) ano da realizaccedilatildeo do uacuteltimo CPAC referente agravequela Instalaccedilatildeo de Transporte 224 Busca-se dessa forma introduzir a concorrecircncia no mercado de fornecimento de gaacutes o qual eacute realizado pelos carregadores que satildeo os agentes econocircmicos proprietaacuterios do gaacutes natural transportado nos dutos pelos transportadores Tal fato esbarra no Brasil no monopoacutelio constitucional das distribuidoras estaduais as quais se apresentam como um intermediaacuterio obrigatoacuterio entre o consumidor final e o carregador Cf CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria do gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia p 33

126

mas uma evoluccedilatildeo que seja capaz de repartir seus benefiacutecios com toda a sociedade a fim de

que esta amplie seu bem estar natildeo apenas pela reduccedilatildeo do preccedilo final do produto (ateacute mesmo

porque a energia gerada cria novos produtos e estes teratildeo embutidos em seu valor final o

custo de sua manufatura que inclui gastos fixos como eletricidade) mas tambeacutem pela

possibilidade de ter uma vida mais digna com os benefiacutecios advindos da modernidade e que

necessitam de energia para funcionar seja do fogatildeo a gaacutes e do chuveiro tambeacutem aquecido por

gaacutes natural ateacute as usinas termeleacutetricas



No decorrer deste estudo procurou-se abordar a fim de se estabelecer um nexo entre

dois temas aparentemente distintos do transporte de gaacutes natural e da reduccedilatildeo das

desigualdades regionais de modo que fosse possiacutevel verificar natildeo apenas a correlaccedilatildeo entre

ambos mas tambeacutem em que medida o tratamento conjunto dessas temaacuteticas poderaacute trazer de

225 COSTA Hirdan Katarina Medeiros A regulaccedilatildeo do livre acesso na distribuiccedilatildeo de gaacutes natural canalizado o caso de Satildeo Paulo Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa Interunidades de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Energia - PIPGEUSP Satildeo Paulo 2006 p 17

127

benefiacutecios para a sociedade a qual em uacuteltima medida eacute sempre a destinataacuteria final das

poliacuteticas puacuteblicas desenvolvidas pelo Estado

No primeiro capiacutetulo procurou-se esclarecer no acircmbito no direito constitucional e em

decorrecircncia do processo de reforma do Estado nacional como se daria o novo processo de

intervenccedilatildeo estatal nas atividades econocircmicas privadas tendo como enfoque prioritaacuterio

aquelas decorrentes da induacutestria do petroacuteleo e notadamente do gaacutes natural

Posteriormente procurou-se analisar a induacutestria do gaacutes natural propriamente dita suas

caracteriacutesticas juriacutedicas e a proacutepria regulaccedilatildeo realizada pela entidade responsaacutevel a qual

conforme foi possiacutevel verificar em certa medida extrapola das suas prerrogativas

institucionais indo aleacutem dos limites impostos pela sua lei de regecircncia mas que por natildeo

encontrar qualquer questionamento de ordem legal ainda se verificam plenamente vaacutelidos e

fortemente atuantes funcionando na praacutetica natildeo apenas como implementadores de poliacuteticas

puacuteblicas mas tambeacutem como inovadores do ordenamento juriacutedico ao instituir instrumentos

(como a autorizaccedilatildeo vinculada) e requisitos (como o CPAC) que vatildeo de encontro a proacutepria

principiologia constitucional e agrave legislaccedilatildeo que lhe outorgou as prerrogativas de atuaccedilatildeo

Neste toacutepico portanto procurar-se-aacute com base no arcabouccedilo de informaccedilotildees jaacute

trazidas ateacute entatildeo bem como partindo do pressuposto que o princiacutepio da reduccedilatildeo das

desigualdades regionais se mostra como de uma imperatividade impossiacutevel de ser discutida

analisar face a estrutura institucional da induacutestria do gaacutes natural presente no Brasil os

principais obstaacuteculos para a efetivaccedilatildeo da atividade de transporte como instrumento

transformador da realidade existente de elevadas disparidades soacutecio-econocircmicas entre as

regiotildees mais e menos industrializadas do paiacutes

Conforme se verificaraacute adiante natildeo apenas a proacutepria estrutura juriacutedica que normatiza a

induacutestria do gaacutes natural (onde o transporte se encontra inserido) necessitaraacute sofrer

modificaccedilotildees e aiacute o projeto de Lei do Gaacutes traz consigo relevantes alteraccedilotildees capazes de tornar

128

a atividade de transporte em um instrumento de transformaccedilatildeo econocircmica mas tambeacutem far-

se-aacute necessaacuterio uma atuaccedilatildeo mais incisiva por parte do Estado de modo a fomentar o

interesse da iniciativa privada em investir em tal mercado reduzindo a dependecircncia ainda

existente da uacutenica empresa monopolista do setor

O perfil desenvolvimentista encontrado na Constituiccedilatildeo Federal de 1988 a despeito

das reformas operadas em seu texto que transformaram o Estado em mais um gerente que um

agente das atividades econocircmicas ainda implica na recusa da legitimaccedilatildeo de uma ordem

econocircmica injusta concentracionista e excludente logo mesmo que se encontre mais com um

perfil indireto de accedilatildeo e intervenccedilatildeo o fato eacute que a Carta Magna brasileira natildeo pretende

apenas receber a estrutura econocircmica quer tambeacutem alteraacute-la226

O primeiro ponto de transformaccedilatildeo portanto para que a busca da reduccedilatildeo das

desigualdades regionais se opere tambeacutem por influecircncia do desenvolvimento da induacutestria do

gaacutes natural se daacute quanto a modificaccedilatildeo do modelo juriacutedico existente para tal induacutestria que

deveraacute ser analisado a seguir tendo como foco especial a iniciativa pioneira do Estado do Rio

Grande do Norte para fomentar o consumo do gaacutes natural na induacutestria laacute existente

31 O PROBLEMA DO MODELO JURIacuteDICO ADOTADO PARA A REGULACcedilAtildeO DA

INDUacuteSTRIA DO GAacuteS NATURAL E A REDUCcedilAtildeO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS

A ausecircncia de um marco regulatoacuterio especiacutefico representou um grave impasse para o

desenvolvimento e internalizaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes natural no Brasil inclusive no tocante

aos benefiacutecios que esta poderia gerar para as diversas regiotildees do paiacutes

226 BERCOVICI Gilberto Constituiccedilatildeo econocircmica e desenvolvimento Uma leitura a partir da Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros Editores 2005 p 33)

129

Eacute necessaacuterio mudar tal postura A transformaccedilatildeo poreacutem natildeo pode se resumir ao papel

desempenhado pela Uniatildeo mas tambeacutem por todos os entes da Federaccedilatildeo que direta ou

indiretamente se mostram afetados pela natildeo exploraccedilatildeo de todo o potencial energeacutetico do

paiacutes

Como exemplo dessa nova postura poliacutetica deve ser ressaltada a iniciativa tomada pelo

Estado do Rio Grande do Norte o qual no mesmo ano de publicaccedilatildeo da Lei do Petroacuteleo jaacute

desenvolveu e aplicou um novo plano de intervenccedilatildeo estatal de modo a fomentar a conversatildeo

das induacutestrias para um energeacutetico que sequer se sabia da potencialidade que possui no

momento atual

Por meio da Lei estadual n 7059 de 18 de setembro de 1997 o Estado potiguar

instituiu o chamado Programa de Apoio ao Desenvolvimento Industrial pelo Incentivo do Gaacutes

Natural ndash PROGAacuteS227

A importacircncia deste instrumento normativo se daacute em razatildeo do destaque que ele procura

garantir para os requisitos das empresas potencialmente beneficiaacuterias que devem ser

consideradas como ldquoprioritaacuterias para o desenvolvimento do Estado228rdquo

A utilizaccedilatildeo do termo desenvolvimento pela citada lei apenas vem para corroborar o

conceito de desenvolvimento jaacute utilizado neste estudo onde natildeo se deveraacute observar apenas o

potencial de crescimento econocircmico em sentido estrito mas tambeacutem a capacidade de se

atacar as outras externalidades negativas que entravam a reduccedilatildeo das desigualdades regionais

(como a questatildeo do desemprego e a proteccedilatildeo ambiental a fim de se garantir um

desenvolvimento sustentaacutevel)

227 Lei estadual n 705997 Art 1deg Fica criado o Programa de Apoio ao Desenvolvimento Industrial pelo Incentivo do gaacutes natural (PROGAacuteS) com o objetivo de fomentar o desenvolvimento industrial do Estado nos termos desta Lei Disponiacutevel em httpwwwagendadocrescimentorngovbrarearestritauploadLei_Progaspdf acesso em 09 de junho de 2008 228 Lei estadual n 705997 Art 2deg O PROGAacuteS destina-se agrave concessatildeo de incentivo a induacutestrias utilizadoras de gaacutes que forem consideradas prioritaacuterias para o desenvolvimento do Estado conforme criteacuterios estabelecidos em

130

Segundo o regulamento da lei em questatildeo aprovado pelo Decreto n 13957 de 11 de

maio de 1998 que trata do PROGAacuteS o foco se daraacute essencialmente sobre o desenvolvimento

industrial e as empresas capazes de protagonizar tal meta ou seja busca-se subsidiar a

induacutestria de base em razatildeo da sua importacircncia para a formulaccedilatildeo de preccedilos no desenrolar da

cadeia econocircmica de comercializaccedilatildeo de produtos e serviccedilos229

O subsiacutedio neste caso pode se concretizar pela reduccedilatildeo de ateacute 81230 no custo com

licenccedilas ambientais ou recursos correspondentes agrave amortizaccedilatildeo de empreacutestimos concedidos agrave

Petrobraacutes atraveacutes do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Industrial do Rio Grande do

Norte ndash PROADI sendo concedido por cinco anos231 prorrogaacutevel ateacute duas vezes por igual

periacuteodo de modo a amortizar os investimentos efetuados com a adequaccedilatildeo da induacutestria ao

energeacutetico

Um outro aspecto relevante desta forma de incentivo que natildeo versa sobre impostos

(mas sobre taxas de serviccedilo) e que merece pelo pioneirismo ser difundido em acircmbito

regulamento Disponiacutevel em httpwwwagendadocrescimentorngovbrarearestritauploadLei_Progaspdf acesso em 09 de junho de 2008 229 O referido decreto foi alterado posteriormente pelo Decreto n 18338 de 12 de julho de 2005 o qual em seu artigo 1ordm assim dispotildee Art 1 O art 1ordm do Regulamento do PROGAacuteS aprovado pelo Decreto Estadual nordm 13957 de 11 de maio de 1998 passa a vigorar com a seguinte redaccedilatildeo ldquoArt 1ordm O Programa de Apoio ao Desenvolvimento Industrial pelo Incentivo do Gaacutes Natural ndash PROGAacuteS eacute regido pela Lei Estadual nordm 7059 de 18 de setembro de 1997 e por este Regulamento tendo por objetivo fomentar o desenvolvimento industrial do Rio Grande do Norte assegurando o fornecimento de gaacutes natural a preccedilo subsidiado a empresas consideradas prioritaacuterias ao desenvolvimento do Estadordquo (NR) 230 Lei estadual n 705997 Art2ordm sect1ordm sect 1deg O incentivo de que trata este artigo consiste na concessatildeo de subsiacutedio no preccedilo de venda de gaacutes agraves empresas enquadradas no Programa por meio da aplicaccedilatildeo nos termos dos sectsect 1ordm a 4ordm do art55 da Lei Complementar Estadual nordm 272 de 3 de marccedilo de 2004 de quantia equivalente agrave reduccedilatildeo de oitenta e um por cento no valor devido a tiacutetulo das licenccedilas ambientais de que tratam os incisos I a IV do art 47 daquela Lei Complementar e de outros recursos destinados ao Programa Regulamento do decreto n 13957 de 11 de maio de 1998 Art 3ordm Constituem recursos do PROGAacuteS I ndash creacuteditos consignados nos Orccedilamentos do Estado correspondentes a 81 (oitenta e um por cento) da receita proveniente da Taxa de Licenciamento Ambiental de Operaccedilotildees (LO) de que trata a Lei Complementar nordm 148 de 26 de janeiro de 1996 e II ndash recursos correspondentes agrave amortizaccedilatildeo de empreacutestimos concedidos agrave PETROBRAS atraveacutes do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Industrial do Rio Grande do Norte (PROADI) Paraacutegrafo uacutenico ndash Os recursos de que tratam os incisos anteriores satildeo transferidos agrave POTIGAacuteS pelo Tesouro do Estado sob a forma de subvenccedilatildeo econocircmica Disponiacutevel em httpwwwpologassalrngovbrlegislacaohtm acesso em 08 de junho de 2008 231 Lei estadual n 705997 Art 3deg O prazo maacuteximo de validade do incentivo previsto nesta Lei eacute de 05(cinco) anos a partir do enquadramento da induacutestria no Programa pelo Conselho de Desenvolvimento do Estado em caraacuteter de coordenaccedilatildeo econocircmica (CDECE) podendo ser prorrogado ateacute duas vezes por igual periacuteodo a

131

nacional eacute a premiaccedilatildeo atraveacutes de uma subvenccedilatildeo proporcional em funccedilatildeo do cumprimento

gradual de determinados requisitos232 como nuacutemero de empregados localizaccedilatildeo no interior

do Estado (internalizaccedilatildeo da induacutestria) investimento de uma parcela miacutenima de sua receita na

aacuterea ambiental ou de pesquisa cientiacutefica e inovaccedilatildeo tecnoloacutegica

Busca-se por meio de uma intervenccedilatildeo indireta atraveacutes do fomento ao uso do gaacutes

natural o desenvolvimento em diversas outras aacutereas sejam estas relativas agrave proteccedilatildeo

ambiental valorizaccedilatildeo do emprego e abertura de novos postos de trabalho como tambeacutem

desenvolvimento tecnoloacutegico fato este que representa a proacutepria essecircncia do ideal de

desenvolvimento natildeo sendo confundido apenas com crescimento econocircmico e que premia a

empresa mais dedicada a atuar nestas diversas aacutereas com uma autecircntica responsabilidade

social

A accedilatildeo pioneira do Estado do Rio Grande do Norte conjugando uma intervenccedilatildeo

indireta planejada de modo a fomentar a conversatildeo das empresas a um energeacutetico que na

criteacuterio do CDB Disponiacutevel em httpwwwagendadocrescimentorngovbrarearestritauploadLei_Progaspdf acesso em 09 de junho de 2008 232 Decreto nordm 13957 de 11 de maio de 1998 - Regulamento do PROGAacuteS Art 5deg A empresa beneficiaacuteria do PROGAacuteS faraacute jus ao gaacutes subsidiado em percentual equivalente ao nuacutemero de pontos obtidos de acordo com os seguintes criteacuterios a) induacutestria que se localize no interior do Estado ou nas aacutereas industriais criadas por lei25 pontos b) induacutestria que promova a substituiccedilatildeo de combustiacuteveis poluentes minerais ou vegetais por gaacutes natural utilizados como energia no processo produtivo05 pontos c) induacutestria que absorva 1) de 50 a 150 empregados05 pontos 2) de 151 a 300 empregados10 pontos 3) de 301 a 1000 empregados15 pontos 4) de 1001 a 1700 empregados20 pontos 5) de 1701 a 2400 empregados25 pontos 6) acima de 2401 empregados30 pontos d) empreendimento que tenha realizado ou destine no miacutenimo 05 de sua receita anual para investimentos na aacuterea ambiental do Estado15 pontos e) induacutestria cujo investimento seja de 1) De R$ 500000 a 500000005 pontos 2) R$ 5000001 a 2000000010 pontos 3) R$ 20000001 a 10000000015 pontos 4) acima de R$ 10000000020 pontos f) induacutestria que promova investimentos na aacuterea de pesquisa cientiacutefica ou que utilize comprovada inovaccedilatildeo tecnoloacutegica10 pontos

132

eacutepoca da publicaccedilatildeo da Lei do Petroacuteleo pouco se tinha dado valor representa um exemplo

para o novo perfil de Estado que se deve buscar mais fiscalizador regulador e normatizador

encontrando seu fundamento de validade na proacutepria Carta Magna essencialmente no

princiacutepio da reduccedilatildeo das desigualdades regionais

Ocorre que mesmo com as descobertas recentes de grandes campos de petroacuteleo que em

regra carregam consigo gaacutes natural natildeo satildeo suficientes para gabaritar o crescimento da

demanda e da proacutepria oferta que depende muito mais da disponibilidade e integraccedilatildeo dos

dutos (conforme se verifica comparando-se a extensatildeo e complexidade da malha de gasodutos

nacional de grande porte com a de paiacuteses desenvolvidos que jaacute adotaram o gaacutes como opccedilatildeo

energeacutetica haacute mais de cem anos233)

Os graacuteficos encontrados no apecircndice mostram a disparidade existente entre uma

induacutestria que se desenvolve num mercado altamente competitivo e com elevado grupo de

consumidores no caso os Estados Unidos da Ameacuterica para a realidade brasileira ainda

insipiente na difusatildeo das redes de gasodutos pelo interior do paiacutes234 No caso brasileiro satildeo

mostrados dois mapas sendo o segundo restrito aos gasodutos em operaccedilatildeo e que contrastado

com o primeiro demonstra o quanto ainda se precisa evoluir em mateacuteria de planejamento e

investimento para se chegar guardadas as devidas proporccedilotildees ao grau de interligaccedilatildeo

verificado nos EUA

Verifica-se que para a inserccedilatildeo do gaacutes natural como energeacutetico capaz de suprir a

demanda existente e potencial bem como ateacute mesmo para que ele se apresente como

alternativa viaacutevel natildeo apenas sob o aspecto ambiental mas tambeacutem sob o vieacutes econocircmico

g) induacutestria de grande porte que promova investimentos acima de R$ 200 milhotildees e que gere mais de 2500 (dois mil e quinhentos) empregos diretos05 pontos 233 ALONSO Paulo Sergio Rodrigues Estrateacutegias corporativas aplicadas ao desenvolvimento do mercado de bens e serviccedilos uma nova abordagem para o caso da induacutestria do gaacutes natural no Brasil Tese de doutorado apresentada ao programa de engenharia da produccedilatildeo da COOPE-UFRJ Rio de Janeiro 2004 p 27

133

natildeo basta simplesmente a mera disposiccedilatildeo da oferta eacute preciso ainda235 que se realizem obras

de infra-estrutura capazes de interligar os espaccedilos produtores e consumidores (redes de

transporte e distribuiccedilatildeo)

Faz-se necessaacuterio estabelecer uma definiccedilatildeo clara do marco regulatoacuterio capaz de

assegurar seguranccedila juriacutedica para os investimentos determinando qual seraacute o papel dentro do

planejamento estatal para o insumo gaacutes natural (se sua utilizaccedilatildeo versaraacute prioritariamente

para geraccedilatildeo de energia eleacutetrica nas teacutermicas ou haveraacute a possibilidade de investimento em

outros usos) e tambeacutem garantir a criaccedilatildeo e sustentabilidade do mercado consumidor pois

natildeo eacute o gaacutes natural em si que geraraacute o desenvolvimento da regiatildeo mas ele se mostra como um

agente potencializador capaz de criar empregos renda melhor qualidade de vida e

consequumlentemente reduccedilatildeo das desigualdades regionais236

Precisa-se desta forma de um modelo institucional fortalecido de modo que a

regulaccedilatildeo nos setores de infra-estrutura se faccedila atraveacutes de instituiccedilotildees (entidades com

personalidade juriacutedica de direito puacuteblico como as autarquias) capazes de atuar como

ldquoredutoras da incerteza inerente agraves relaccedilotildees contratuais duradouras e como mitigadoras do

risco de ajustes decorrentes de fatores imprevistos ao longo do tempo237rdquo

A estrutura juriacutedica existente atualmente firmada essencialmente na Lei do Petroacuteleo e

pela regulaccedilatildeo operada pela ANP atraveacutes de suas portarias e resoluccedilotildees conforme jaacute

234 Fonte do mapa dos Estados Unidos da Ameacuterica wwwplattscom Fonte dos mapas do Brasil wwwgasbrasilcombrgasnaturalmapa_gasodutoasp e anuaacuterio estatiacutestico ano 2007 da ANP disponiacutevel em httpwwwanpgovbrdocanuario2007Cartograma2022pdf acesso em 20 de janeiro de 2008 235 Tratam-se dos gargalos para o desenvolvimento do mercado de gaacutes natural no Brasil Conferir ALONSO Paulo Sergio Rodrigues Estrateacutegias corporativas aplicadas ao desenvolvimento do mercado de bens e serviccedilos uma nova abordagem para o caso da induacutestria do gaacutes natural no Brasil Tese de doutorado apresentada ao programa de engenharia da produccedilatildeo da COOPE-UFRJ Rio de Janeiro 2004 p 31 82 236 Para maiores detalhes dos impactos sociais e regionais em razatildeo do investimento em gaacutes natural em mateacuteria de criaccedilatildeo de empregos e distribuiccedilatildeo de renda vide ALONSO Paulo Sergio Rodrigues Estrateacutegias corporativas aplicadas ao desenvolvimento do mercado de bens e serviccedilos uma nova abordagem para o caso da induacutestria do gaacutes natural no Brasil Tese de doutorado apresentada ao programa de engenharia da produccedilatildeo da COOPE-UFRJ Rio de Janeiro 2004 p 377

134

analisado previamente238 demanda um claro reforccedilo legal que estabeleccedila um tratamento mais

estaacutevel e ateacute mesmo democraacutetico a fim de legitimar a accedilatildeo normativa da agecircncia reguladora

que se mostra cada vez mais incisiva estabelecendo direitos obrigaccedilotildees e criando situaccedilotildees

ateacute mesmo natildeo previstas na Lei do Petroacuteleo (como eacute o caso do CPAC)

Tais consideraccedilotildees no acircmbito do mercado de transporte de gaacutes natural se mostram

essenciais para o desenvolvimento deste segmento da cadeia produtiva do insumo pois ainda

demandam contratos de longa duraccedilatildeo a fim de amortizar os elevados investimentos

iniciais239

Da forma como se mostra estruturado o mercado atualmente tem-se um modelo traccedilado

para a manutenccedilatildeo da cadeia de comando do agente monopolista240 onde ele proacuteprio realiza

as negociaccedilotildees relativas aos contratos de transporte e ao custo do acesso (que no Brasil ainda

eacute negociado e natildeo regulado)

O fato da ANP soacute intervir nas tratativas quando as partes natildeo cheguem a um comum

acordo sobre a tarifa de transporte ainda se mostra no Brasil como um obstaacuteculo para a

entrada de novos agentes face a possibilidade de tratamento discriminatoacuterio que pode ocorrer

ateacute o momento em que a questatildeo tiver de ser levada agrave agecircncia a qual ressalte-se natildeo eacute

necessariamente mais operacional e tecnicamente capacitada (em mateacuteria de infra-estrutura

237 PEANO apud COSTA Hirdan Katarina Medeiros A regulaccedilatildeo do livre acesso na distribuiccedilatildeo de gaacutes natural canalizado o caso de Satildeo Paulo Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa Interunidades de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Energia - PIPGEUSP Satildeo Paulo 2006 p 15 238 Vide subtoacutepico 21 239 Os quais caso natildeo decircem certo satildeo denominados de custos afundados ou sunk costs em razatildeo da sua impossibilidade de utilizaccedilatildeo para outra atividade face sua elevada especializaccedilatildeo Caracterizam-se portanto como as despesas que a empresa tem de realizar para ingressar em determinado mercado e que natildeo iraacute recuperar caso tenha de sair posteriormente Tratam-se de investimentos em tecnologia e serviccedilos tatildeo especiacuteficos que natildeo servem para nada aleacutem da atividade que se tem em vista logo a saiacuteda da empresa deste mercado implica na perda total desse dispecircndio inicial realizado Neste sentido vide SALOMAtildeO FILHO Calixto Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (estudos e pareceres) Satildeo Paulo Malheiros 2002 p 102 Outro natildeo eacute o entendimento internacional acerca do assunto conforme se verifica pela conceituaccedilatildeo a seguir transcrita ldquoA sunk cost is an expenditure that has been made and cannot be recovered even if the firm should go out of business Examples of sunk costs include investments in product development the construction of a specialized production facility or an expenditure on advertisingrdquo Pindyck Robert S Sunk costs and real options in antitrust Working Paper 11430 Disponiacutevel em lthttpwwwnberorgpapersw11430gt acesso em 15 de junho de 2006 p 5

135

nuacutemero de agentes) para fiscalizar todos os detalhes da induacutestria dependendo em grande

parte das informaccedilotildees prestadas pelos agentes regulados

Termina-se nesse contexto perdendo uma das principais caracteriacutesticas que deve

permear a atividade regulatoacuteria que eacute a da reduccedilatildeo de incertezas inerentes as relaccedilotildees

contratuais de longo prazo pois o ente regulador fica sendo obrigado a se submeter agraves

ingerecircncias do agente privado tal qual ocorreu no caso do transporte de gaacutes natural no

tocante ao chamado Projeto Malhas241 que eacute o principal plano de investimento para

ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria nacional e cuja estruturaccedilatildeo terminou a cabo unicamente da

Petrobraacutes pois apesar da ANP ter recusado o modelo contratual inicialmente proposto pela

empresa por consideraacute-lo lesivo agrave concorrecircncia242 (visto que a empresa controlaria

diretamente natildeo apenas uma das transportadoras denominada de Transportadora do Nordeste

e Sudeste SA ndash TNS mas tambeacutem a operadora de todas as instalaccedilotildees de transporte -

Transpetro que seria a uacutenica carregadora de toda a capacidade de transporte firme) foi

obrigada a se submeter ao mesmo apoacutes intervenccedilatildeo direta do Ministeacuterio de Minas e Energia

face a alegada importacircncia do projeto para o desenvolvimento do mercado de gaacutes natural e o

papel chave desempenhado pela Petrobraacutes nesse contexto

Esse risco de captura da agecircncia decorrente do abuso de poder econocircmico praticado

pelos agentes privados bem como o regime juriacutedico usado para a entrada no mercado de

potenciais transportadores que eacute o de autorizaccedilatildeo em conjunto com a forma de livre acesso

instituiacuteda para terceiros interessados se mostram como os mais patentes oacutebices para o

240 COSTA Hirdan Katarina et all Aspectos institucionais ligados ao livre acesso agrave rede de transporte no Brasil Anais Rio de Janeiro Rio Oil and Gas Expo and Conference 2006 p 5 241 O Projeto Malhas modelagem de negoacutecio proposta pela Petrobraacutes para a expansatildeo do sistema de transporte de gaacutes natural atualmente operado pela Transpetro contempla a expansatildeo da rede de transporte de gaacutes natural para a regiatildeo Sudeste e Nordeste O Projeto tem como objetivo principal agrave ampliaccedilatildeo das malhas de gasodutos do Nordeste e do Sudeste do Paiacutes para atender ao Programa Prioritaacuterio de Termeletricidade (PPT) dado que coube a Petrobraacutes a garantia do suprimento de gaacutes natural para as usinas inseridas no programa por prazo de ateacute 20 anos Cf COSTA Hirdan Katarina et all Aspectos institucionais ligados ao livre acesso agrave rede de transporte no Brasil Anais Rio de Janeiro Rio Oil and Gas Expo and Conference 2006p 4

136

desenvolvimento do setor em estudo pois conforme foi verificado243 no tocante ao regime

juriacutedico utilizado ainda que se valha de uma forma de autorizaccedilatildeo especializada

caracterizada pela vinculaccedilatildeo (fugindo da caracteriacutestica claacutessica da discricionariedade) esta

natildeo se daacute por imposiccedilatildeo legal mas sim pela regulaccedilatildeo operada pela ANP que estabelece por

meio de resoluccedilatildeo as condiccedilotildees de sua outorga e invalidaccedilatildeo

A inseguranccedila portanto eacute patente pois natildeo se deve esperar que investimentos em infra-

estrutura amortizaacuteveis a longo prazo como eacute o caso do setor de transporte dutoviaacuterio de gaacutes

natural repouse toda sua seguranccedila juriacutedica numa resoluccedilatildeo (que estabelece as condiccedilotildees para

a entrada no mercado e tambeacutem os requisitos para o acesso de terceiros) O miacutenimo que se

poderia esperar para o caso em questatildeo seria o de um tratamento normativo especiacutefico

estabelecido atraveacutes de lei ordinaacuteria que estabelecesse as balizas de atuaccedilatildeo da agecircncia

reguladora diminuindo o deacuteficit democraacutetico (por natildeo ter sido discutida e elaborada pelo

Poder Legislativo) decorrente de uma regulaccedilatildeo quase sem paracircmetros legais (em face da

crescente especializaccedilatildeo)

Eacute nesse contexto que se encontra em tracircmite no Congresso Nacional determinados

projetos de lei destinados a atualizar a Lei do Petroacuteleo ou simplesmente a criar um novo

marco regulatoacuterio especiacutefico para o gaacutes natural modificando elementos estruturais que

poderatildeo ter um elevado impacto no mercado sobre os agentes privados jaacute atuantes no setor e

potenciais investidores

32 O NOVO MARCO REGULATOacuteRIO PARA A INDUacuteSTRIA DO GAacuteS NATURAL E

SEU PAPEL PARA A REDUCcedilAtildeO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS

242 COSTA Hirdan Katarina et all Aspectos institucionais ligados ao livre acesso agrave rede de transporte no Brasil Anais Rio de Janeiro Rio Oil and Gas Expo and Conference 2006 p 4 e 5

137

Foi tendo em vista a insuficiecircncia normativa no tocante a regulaccedilatildeo da induacutestria do gaacutes

natural especialmente apoacutes se verificar o potencial existente para este atuar como alternativa

ao petroacuteleo e tambeacutem como reserva de seguranccedila no caso do sistema hidreleacutetrico brasileiro

que foram elaborados no acircmbito do Congresso Nacional projetos para tratar de forma

especiacutefica este produto (gaacutes natural)

Existem atualmente dois projetos de lei um em tracircmite no Senado Federal jaacute

aprovado pela Comissatildeo de Constituiccedilatildeo Justiccedila e Cidadania Comissatildeo de Assuntos

Econocircmicos e Comissatildeo de Serviccedilos de Infra-estrutura de nuacutemero 2262005 (ou 3342007)244

e outro de autoria do Poder Executivo nuacutemero 66732006 ao qual foi apensado o PL n

66662006

O Projeto de lei do Senado Federal por procurar encobrir todas as atividades

existentes na induacutestria do gaacutes natural tem a possibilidade de representar o primeiro marco

regulatoacuterio para o setor pois natildeo apenas desce a minuacutecias no tratamento da questatildeo impondo

um regramento detalhado no caso da atividade de transporte mas tambeacutem por traccedilar os

princiacutepios e objetivos da nova poliacutetica energeacutetica para o gaacutes natural245

321 O Projeto de Lei do Senado Federal ndash PLS n 226 de 16 de junho de 2005 (tambeacutem

classificado pelo nuacutemero 3342007246)

243 Vide subtoacutepicos 21 e 241

244 Vide httpwwwsenadogovbrsfatividadeMateriagetHTMLaspt=9259 acesso em 27 de abril de 2008 245 PLS n 22605 Capiacutetulo 1 ndash Dos princiacutepios e objetivos da poliacutetica energeacutetica nacional para o gaacutes Art 1ordm A Poliacutetica Energeacutetica Nacional para o gaacutes natural tem por objetivo incrementar a sua utilizaccedilatildeo em bases econocircmicas mediante a expansatildeo da produccedilatildeo e da infra-estrutura de transporte e armazenagem existente garantir uma adequada proteccedilatildeo aos usuaacuterios e ao meio ambiente e promover um mercado competitivo sem discriminaccedilotildees entre as empresas que nele atuam Disponiacutevel em httpwwwsenadogovbrsfatividadeMateriagetHTMLaspt=9259 acesso em 27 de abril de 2008

246 Vide httpwwwsenadogovbrsfatividadeMateriaDetalhesaspp_cod_mate=74215 acesso em 27 de abril de 2008

138

Eacute possiacutevel notar de imediato a relevacircncia da atividade de transporte no projeto de lei nordm

33407 onde logo no seu art 1ordm afirma que a poliacutetica energeacutetica nacional para o gaacutes natural

deve ter como objetivo a ldquoincrementaccedilatildeo de seu uso em bases econocircmicas mediante a

expansatildeo da produccedilatildeo e da infra-estrutura de transporte promovendo um mercado

competitivo sem discriminaccedilatildeo entre as empresas que nele atuamrdquo

A importacircncia dada ao transporte reflete o seu caraacuteter de infra-estrutura essencial por

ser um monopoacutelio natural que ainda refreia o ideal de livre competiccedilatildeo preconizado pela

Constituiccedilatildeo Federal e previsto expressamente tanto na Lei do Petroacuteleo como nesta potencial

Lei do Gaacutes

Aspecto importante do projeto diz respeito agrave utilizaccedilatildeo da concessatildeo como

instrumento exclusivo para a delegaccedilatildeo do exerciacutecio da atividade de transporte (que segundo

o art 5ordm VII abrange a construccedilatildeo expansatildeo e operaccedilatildeo das instalaccedilotildees) estabelecendo uma

forma de acesso regulado (e natildeo mais negociado) para terceiros interessados de modo a

efetuar verdadeira intervenccedilatildeo estatal sobre a atividade em grau consideravelmente mais

elevado que o vislumbrado atualmente ainda segundo os ditames da Lei do Petroacuteleo

Essa maior intervenccedilatildeo estatal substituindo o atual regime de autorizaccedilatildeo pelo de

concessatildeo se apresenta como uma das maiores criacuteticas sofridas pelo projeto pois o

estabelecimento de um processo licitatoacuterio preacutevio necessaacuterio para as delegaccedilotildees poderaacute

representar uma maior burocratizaccedilatildeo para uma atividade jaacute essencialmente bastante

complexa reduzindo o nuacutemero de interessados pelas dificuldades legais de ingressar no

mercado

A despeito da relevacircncia destinada agrave atividade de transporte bem mais regulamentada

em todos seus aspectos essenciais esse novo tratamento dado ao instrumento da concessatildeo

tal qual foi feito com a autorizaccedilatildeo pela Lei do Petroacuteleo e a ANP (estabelecendo uma forma

vinculada de outorga) demandaraacute uma nova interpretaccedilatildeo agrave luz do direito constitucional

139

econocircmico pois seu uso natildeo significaraacute a transformaccedilatildeo do transporte de gaacutes natural em

serviccedilo puacuteblico que continuaraacute como uma atividade econocircmica em sentido estrito poreacutem

bem mais regulada que anteriormente

Trata-se de uma lei subdividida em 14 capiacutetulos com 58 artigos dispondo sobre

importaccedilatildeo exportaccedilatildeo processamento transporte armazenamento liquefaccedilatildeo

regaseificaccedilatildeo distribuiccedilatildeo e comercializaccedilatildeo de gaacutes natural abrangendo portanto todos os

seguimentos de sua cadeia produtiva vinculados ao downstream ou seja natildeo abrangendo as

atividades de EampP (exploraccedilatildeo e produccedilatildeo) ainda regidas pela Lei do Petroacuteleo

Dentre as inovaccedilotildees trazidas no projeto conveacutem explicitar aquelas que se apresentam

mais relevantes para a reduccedilatildeo das desigualdades regionais decorrente do esperado

desenvolvimento da induacutestria do gaacutes natural a ocorrer apoacutes sua publicaccedilatildeo

O capiacutetulo 1 define os princiacutepios e objetivos da poliacutetica energeacutetica nacional (devendo

os Estados portanto observarem tais imposiccedilotildees) para o gaacutes natural Relembre-se o fato de

que a Uniatildeo deteacutem competecircncia privativa para legislar sobre energia (art 22 IV CF) logo a

Lei do Gaacutes caso publicada natildeo teraacute um caraacuteter apenas federal mas efetivamente nacional

priorizando de forma expressa os princiacutepios da livre concorrecircncia (ao falar em mercado

competitivo) defesa do consumidor (ao se referir a uma adequada proteccedilatildeo aos usuaacuterios) e

defesa do meio ambiente O fato de natildeo serem incluiacutedos de forma expressa os demais

princiacutepios constitucionais da ordem econocircmica todavia natildeo significa que estes seratildeo menos

observados que aqueles que foram previstos logo a meta da expansatildeo da infra-estrutura de

transporte (constante no caput do art 1ordm) deve ser feita natildeo apenas nas regiotildees onde jaacute exista

mercado consumidor mas tambeacutem especialmente nas localidades em que este possa ser

fomentado tal qual se procura fazer no Estado do Rio Grande do Norte

Outro aspecto que merece destaque diz respeito agrave centralizaccedilatildeo de atribuiccedilotildees junto ao

Poder Executivo diminuindo a importacircncia atualmente existente da ANP Eacute possiacutevel verificar

140

uma ampliaccedilatildeo da intervenccedilatildeo poliacutetica na atividade diminuindo o poder da agecircncia

reguladora ao prever como competecircncia do Poder Executivo (na redaccedilatildeo original constava a

ANP) dentre outras atribuiccedilotildees247 para a realizaccedilatildeo de CPAC (que precederaacute agrave licitaccedilatildeo que

247 Projeto de Lei do Senado Federal - PLS n 22605 Art 6ordm Sem prejuiacutezo do disposto na Lei nordm 9478 de 1997 cabe ao Poder Executivo

I - implementar a Poliacutetica Nacional para o gaacutes natural nos termos do Capiacutetulo I desta Lei

II - regular e fiscalizar as atividades da induacutestria do gaacutes natural de competecircncia da Uniatildeo

III - realizar concurso puacuteblico para a oferta e alocaccedilatildeo de capacidade nos gasodutos de transporte novos

IV - elaborar os editais e promover as licitaccedilotildees para a concessatildeo das atividades de transporte e de armazenagem de gaacutes natural celebrando os contratos decorrentes e fiscalizando a sua execuccedilatildeo

V - estabelecer criteacuterios e fixar as tarifas de transporte e de armazenagem de gaacutes natural

VI - aprovar o regulamento das ofertas puacuteblicas de capacidade a serem promovidas pelos transportadores

VII - autorizar o exerciacutecio das atividades de importaccedilatildeo exportaccedilatildeo processamento carregamento liquefaccedilatildeo regaseificaccedilatildeo compressatildeo descompressatildeo e comercializaccedilatildeo de gaacutes natural na forma estabelecida nesta Lei

VIII - autorizar a construccedilatildeo e operaccedilatildeo de gasodutos de transferecircncia e de produccedilatildeo e reclassificar os gasodutos de transferecircncia na forma estabelecida no art 36 desta Lei

IX - homologar os contratos de conexatildeo entre gasodutos de transporte inclusive os procedentes do exterior

X - formular planos de expansatildeo do sistema de transporte

XI - elaborar e publicar relatoacuterios anuais de desempenho da concorrecircncia nas atividades que compotildeem a induacutestria do gaacutes natural na sua aacuterea de competecircncia

XII - organizar audiecircncia puacuteblica sempre que iniciativas de projetos de lei ou de alteraccedilatildeo de normas administrativas impliquem afetaccedilatildeo de direito dos agentes econocircmicos ou de consumidores e usuaacuterios de bens e serviccedilos da induacutestria do gaacutes natural ressalvada a competecircncia dos Estados no caso dos serviccedilos locais de gaacutes canalizado

XIII - articular-se com oacutergatildeos reguladores estaduais e ambientais objetivando compatibilizar e uniformizar as normas aplicaacuteveis aos mercados de gaacutes natural e de energia eleacutetrica

XIV - interagir com os oacutergatildeos encarregados da administraccedilatildeo e regulaccedilatildeo das atividades de gaacutes natural de outros paiacuteses em razatildeo de acordos internacionais celebrados e no acircmbito do Mercosul objetivando promover o intercacircmbio de informaccedilotildees e harmonizar o ambiente legal e regulamentar

XV - supervisionar a movimentaccedilatildeo de gaacutes natural na rede de transporte e coordenaacute-la em situaccedilotildees caracterizadas como de emergecircncia ou de forccedila maior nos termos de regulamento

XVI - supervisionar os dados e as informaccedilotildees dos centros de controle dos gasodutos de transporte

XVII - manter banco de informaccedilotildees relativo ao sistema de movimentaccedilatildeo de gaacutes natural permanentemente atualizado adotando as providecircncias necessaacuterias ao reforccedilo do sistema

XVIII - monitorar as entradas e saiacutedas de gaacutes natural das redes de transporte confrontando os volumes movimentados com os contratos de transporte vigentes

141

conferiraacute as concessotildees) nos gasodutos de transporte novos fato este que natildeo consta na Lei do

Petroacuteleo (e motivo de criacuteticas pelo fato desta inovaccedilatildeo ter sido criada diretamente pela ANP)

Outro aspecto relevante do projeto eacute que ele passa a competecircncia para o Poder

Executivo definir em uacuteltima instacircncia quais os novos gasodutos seratildeo objeto de concessatildeo248

ou seja verifica-se aiacute natildeo mais um tratamento puramente teacutecnico mas uma intervenccedilatildeo

poliacutetica para assegurar que o desenvolvimento da atividade se decirc de acordo com a poliacutetica

energeacutetica definida para o setor de modo a assegurar natildeo apenas a ampliaccedilatildeo da malha

dutoviaacuteria nas aacutereas jaacute plenamente industrializadas mas tambeacutem para outras regiotildees ainda

carentes de oferta mais barata e diversificada de energia

Na concessatildeo foi prevista ainda a possibilidade de reversatildeo dos bens quando do seu

teacutermino deixando claro portanto que as tarifas a serem cobradas a tiacutetulo de remuneraccedilatildeo

deveratildeo refletir tambeacutem o custo das obras realizadas (em face da especificidade dos ativos e

custos afundados - sunk costs- envolvidos)

Tem-se por meio desse projeto de lei a criaccedilatildeo de um arcabouccedilo legal inteiramente

novo e exclusivo para a induacutestria do gaacutes natural que soacute dependeraacute subsidiariamente do

disposto na Lei do Petroacuteleo possuindo portanto regramento proacuteprio em mateacuterias antes soacute

discriminadas por resoluccedilotildees da ANP como a questatildeo da precificaccedilatildeo do acesso (com a

determinaccedilatildeo dos princiacutepios tarifaacuterios aplicaacuteveis) e o livre acesso (seccedilatildeo VIII do capiacutetulo V)

poreacutem a inovaccedilatildeo mais relevante e que ainda suscita mais discussotildees ainda eacute aquela relativa

ao regime juriacutedico aplicaacutevel para a atividade de transporte a qual elevada a categoria de

XIX - assegurar que os transportadores decircem publicidade agraves capacidades de movimentaccedilatildeo existentes que natildeo estejam sendo utilizadas e agraves modalidades para sua contrataccedilatildeo

XX - estabelecer padrotildees e paracircmetros para a operaccedilatildeo e manutenccedilatildeo eficientes do sistema de transporte e armazenagem de gaacutes natural 248 PLS n 22605 Art 8ordm O Poder Executivo com base em estudos setoriais e teacutecnicos desenvolvidos pelo oacutergatildeo competente ou por qualquer interessado definiraacute os novos gasodutos de transporte a serem objeto de concessatildeo

142

essential facility possui o tratamento mais detalhado em todo o projeto de lei conforme se

verifica a seguir


reduccedilatildeo das desigualdades regionais

O dirigismo imposto pelo projeto espeacutecie de intervenccedilatildeo por induccedilatildeo249 vai de

encontro ao que se espera de uma atividade econocircmica em sentido estrito como o satildeo aquelas

relativas ao gaacutes natural (pois em mateacuteria de gaacutes a Uniatildeo natildeo presta serviccedilo puacuteblico) poreacutem

num primeiro momento o enfoque dado ao planejamento energeacutetico e a um modelo de acesso

regulado no transporte com inclusatildeo de claacuteusulas essenciais no contrato de concessatildeo e

regras claras acerca da precificaccedilatildeo da remuneraccedilatildeo dos concessionaacuterios face sua

caracteriacutestica de monopoacutelio natural se mostraria beneacutefico para o desenvolvimento do

mercado (pois referida falha de mercado o monopoacutelio seja este legal ou natildeo na praacutetica

desvirtua a atividade nele exercida pois diminui em muito a possibilidade de competiccedilatildeo)

Natildeo se pode ingenuamente esperar por exemplo que uma tentativa de acesso

negociado com especial foco para a discussatildeo relativa agrave precificaccedilatildeo entre a Petrobraacutes e

terceiros interessados natildeo se faccedila sem um miacutenimo de desproporcionalidade derivando daiacute

por exemplo a busca para formaccedilatildeo de parcerias atraveacutes de contratos relacionais250

assemelhados aos convecircnios firmados com a Administraccedilatildeo Puacuteblica

Inserir poreacutem a concessatildeo como instrumento de delegaccedilatildeo e a cobranccedila por meio de

tarifa implica numa anaacutelise mais detida conforme a Constituiccedilatildeo sob pena de confusatildeo na

249 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 127 250 Para um aprofundamento da teoria dos contratos relacionais fundados na cooperaccedilatildeo e solidariedade entre os agentes em relaccedilotildees negociadas contiacutenuas e de longo prazo bem como sua aplicaccedilatildeo na induacutestria do gaacutes natural conferir MANOEL Caacutecio Oliveira Aspectos regulatoacuterios e modelos contratuais aplicaacuteveis ao mercado de distribuiccedilatildeo de gaacutes natural a granel (gaacutes natural comprimido ndash GNC e gaacutes natural liquefeito ndash GNL) no Brasil Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa Interunidades de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Energia - PIPGEUSP Satildeo Paulo 2006 p 90-93

143

aplicaccedilatildeo dos institutos juriacutedicos pois levanta a questatildeo da possibilidade de uso de um

instrumento de delegaccedilatildeo caracteriacutestico dos serviccedilos puacuteblicos

Tal confusatildeo se daacute essencialmente pelo disposto no caput do art 175 da Carta Magna

que diz incumbir ao Pode Puacuteblico a prestaccedilatildeo de serviccedilo puacuteblico se natildeo diretamente apenas

por meio de concessatildeo ou permissatildeo

Importa esclarecer neste momento a abrangecircncia das accedilotildees normativa e reguladora do

Estado251 que natildeo restringem as funccedilotildees de fiscalizaccedilatildeo incentivo e planejamento apenas agraves

atividades econocircmicas em sentido estrito mas tambeacutem aos serviccedilos puacuteblicos ou seja ao falar

em atividade econocircmica quer fazer referecircncia aquela de sentido amplo sendo plenamente

cabiacutevel o exerciacutecio do planejamento252 (por meio de uma intervenccedilatildeo por direccedilatildeo) em

atividades econocircmicas proacuteprias da iniciativa privada como o transporte de gaacutes natural

Seguindo tal linha de raciociacutenio253 apoacutes se reconhecer a dificuldade no

estabelecimento de um conceito fechado de serviccedilo puacuteblico por se tratar na verdade de um

termo indeterminado a ser preenchido de acordo com as prioridades temporais e culturais de

cada governo pode-se classificaacute-los em privativos e natildeo privativos onde a diferenccedila residiria

em que nos privativos soacute poderiam ser realizados por concessatildeo ou permissatildeo (art 175 da

CF) jaacute os natildeo privativos poderiam ser executados pelo setor privado independente de

qualquer delegaccedilatildeo

Quer parecer que o legislador no Projeto de Lei n 2262005 deu uma importacircncia de

quase serviccedilo puacuteblico para a atividade de transporte seja pela relevacircncia que tal atividade

251 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 97 98 252 Ressalte-se que o planejamento natildeo configura uma modalidade de intervenccedilatildeo ele apenas qualifica essa intervenccedilatildeo sistematizando-a e conferindo a ela racionalidade em vez de uma realizaccedilatildeo ad hoc e sem visatildeo de longo prazo Neste sentido GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 130 253 Grau procura distinguir serviccedilo puacuteblico de atividade econocircmica em sentido estrito pela vinculaccedilatildeo ao interesse social que esta primeira possui Natildeo se crecirc todavia que seja esta a melhor alternativa pois se estaria apenas vinculando um termo indeterminado (serviccedilo puacuteblico) a outro tambeacutem indeterminado (interesse social) sem se chegar desta forma a nenhuma conclusatildeo que natildeo aquela jaacute realccedilada no texto de que serviccedilo puacuteblico eacute

144

possui (essential facility) como tambeacutem pela sua forma de delegaccedilatildeo (concessatildeo) e

remuneraccedilatildeo do concessionaacuterio (por meio de tarifa) o que para as atividades econocircmicas em

sentido estrito mais correto seria utilizar a figura juriacutedica do ldquopreccedilordquo a tiacutetulo de remuneraccedilatildeo

Poreacutem o simples fato de estabelecer a concessatildeo como forma de delegaccedilatildeo natildeo se mostra

suficiente para tal conclusatildeo pois interpretar desta forma seria estabelecer o raciociacutenio

inverso do art 175 que vincula os serviccedilos puacuteblicos as concessotildees mas natildeo as concessotildees

aos serviccedilos puacuteblicos Ressalte-se ainda que natildeo foi previsto expressamente no projeto de Lei

do Gaacutes o respeito aos princiacutepios da modicidade tarifaacuteria universalizaccedilatildeo do acesso e

continuidade na prestaccedilatildeo caracteriacutesticos do serviccedilo puacuteblico

Tratam-se de incongruecircncias que dificultam o entendimento do novo regime juriacutedico

pois apesar do projeto tratar da concessatildeo da questatildeo da tarifaccedilatildeo e da licitaccedilatildeo de forma

expressa natildeo se pode presumir uma revogaccedilatildeo taacutecita das disposiccedilotildees da Lei Geral de

Licitaccedilotildees (n 866693) e da Lei Geral de Concessotildees (n 898795) pois especialmente no

tocante a esta uacuteltima parece ter servido de molde para a formataccedilatildeo dos artigos constantes no

projeto

O projeto termina criando uma nova forma de concessatildeo (semelhante agrave concessatildeo

especial caracteriacutestica das Parcerias Puacuteblico Privadas - PPP e destinadas a projetos de infra-

estrutura com elevado risco como eacute o caso mas que natildeo parece ter sido a intenccedilatildeo do

legislador) direcionada agrave atividade econocircmica em sentido estrito (pois dogmaticamente natildeo se

discute que o transporte de gaacutes natural natildeo eacute um serviccedilo puacuteblico especialmente por ter sido

uma atividade previamente monopolizada pela Carta Magna254)

aquilo que cada governo diz ser CF GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 111 254 Conforme ressalvado por Grau monopoacutelio soacute existe sobre atividade econocircmica em sentido estrito no caso dos serviccedilos puacuteblicos sua exclusividade decorre de uma situaccedilatildeo de privileacutegio Cf GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 119

145

Desta forma procurou o projeto priorizar uma situaccedilatildeo real em detrimento do regime

juriacutedico do instituto utilizado de modo a fomentar o desenvolvimento deste segmento da

cadeia produtiva do gaacutes natural (garantindo mais eficiecircncia seja esta entendida sob o vieacutes

econocircmico ou de direito administrativo) pois a concessatildeo sempre se mostrou como um

instrumento tiacutepico de regulaccedilatildeo de atividade sujeita ao regime juriacutedico de direito puacuteblico (e

natildeo ao privado como eacute caracteriacutestico da autorizaccedilatildeo) conferindo uma maior seguranccedila

juriacutedica ao concessionaacuterio que a autorizaccedilatildeo em seu sentido claacutessico o que numa induacutestria de

rede que demanda altos investimentos parece ser a princiacutepio mais adequado255

322 O Projeto de Lei ndash PL n 66732006 de autoria do Poder Executivo

O Projeto de Lei n 6673 de 2006 de autoria do Ministeacuterio de Minas e Energia -

MME para onde o Projeto de Lei n 6666 de 2006 foi apensado tem um raio de accedilatildeo menor

que o PLS n 2262006 pois versa apenas sobre as atividades de movimentaccedilatildeo estocagem e

comercializaccedilatildeo de gaacutes natural introduzindo relevantes alteraccedilotildees na Lei do Petroacuteleo mas

natildeo chegando a configurar uma nova Lei do Gaacutes como o anterior

Possui como pontos relevantes a opccedilatildeo por um regime juriacutedico bipartido de delegaccedilatildeo

valendo-se tanto da concessatildeo como da autorizaccedilatildeo bem como pela maior ingerecircncia do

Ministeacuterio de Minas e Energia - MME na poliacutetica energeacutetica do gaacutes natural ao prever como

prerrogativas do Ministeacuterio a escolha dos gasodutos que seratildeo construiacutedos ou ampliados a

definiccedilatildeo de diretrizes para o processo de contrataccedilatildeo de capacidade de transporte e o periacuteodo

de exploraccedilatildeo exclusiva da capacidade contratada dos carregadores iniciais (a fim de

amortizar o investimento)

255 Segundo Costa em pesquisa de campo realizada para sua dissertaccedilatildeo que tratou sobre livre acesso na distribuiccedilatildeo de gaacutes canalizado em Satildeo Paulo os agentes econocircmicos do setor se mostram mais seguros para a realizaccedilatildeo de investimentos se o instrumento utilizado fosse a concessatildeo e natildeo a autorizaccedilatildeo (esta considerada em seu sentido claacutessico) Cf COSTA Hirdan Katarina Medeiros A regulaccedilatildeo do livre acesso na distribuiccedilatildeo

146

Trata-se de verdadeira intervenccedilatildeo sobre a atividade econocircmica em questatildeo sem

qualquer sinal de subsidiariedade pois relegar ao MME a escolha dos gasodutos que seratildeo

construiacutedos ou ampliados demonstra o claro intento do Poder Puacuteblico em substituir o

planejamento privado

Outro aspecto interessante do projeto eacute a obrigatoriedade imposta ao concessionaacuterio

para que este mesmo apoacutes a extinccedilatildeo da concessatildeo continue prestando o serviccedilo de

transporte (art 9ordm sect1ordm) como se serviccedilo puacuteblico fosse ateacute que novo concessionaacuterio seja

contratado ou desativado o duto Ora evidente que o projeto neste ponto tratou com claras

cores de serviccedilo puacuteblico algo que natildeo o eacute restringindo ainda mais os direitos do

concessionaacuterio jaacute claramente diminuiacutedo pela impossibilidade de escolher quais dutos poderaacute

construir ou ampliar O referido dispositivo ao procurar forccedilar o concessionaacuterio a prestar um

serviccedilo (que natildeo eacute puacuteblico conforme taxativamente expresso no art 32 paraacutegrafo uacutenico) para

aleacutem do periacuteodo contratualmente estipulado tem um forte potencial para ser questionada sua

constitucionalidade

Distingue-se ainda o PL do MME por manter o modelo de acesso negociado entre as

partes256 fato este que pelas caracteriacutesticas jaacute concentradas do mercado de transporte

dutoviaacuterio de gaacutes natural no Brasil em nada afetaraacute a atual estrutura para a entrada de novos

agentes possibilitando a perpetuaccedilatildeo da posiccedilatildeo dominante da Petrobraacutes

Outro ponto que merece destaque desta vez pelo seu aspecto positivo eacute a previsatildeo

expressa de um mercado secundaacuterio para o gaacutes natural257 que poderaacute garantir maior

de gaacutes natural canalizado o caso de Satildeo Paulo Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa Interunidades de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Energia - PIPGEUSP Satildeo Paulo 2006 p 116 117 256 PL n 66732006 Art 13 As tarifas de transporte de gaacutes natural para novos gasodutos objeto de autorizaccedilatildeo seratildeo propostas pelo transportador e aprovadas pela ANP segundo os criteacuterios por ela previamente estabelecidos conforme regulamentaccedilatildeo Art 24 sect5ordm O valor a ser pago para a utilizaccedilatildeo da infra-estrutura e o prazo de duraccedilatildeo seratildeo objeto de acordo entre as partes cabendo agrave ANP caso natildeo haja acordo fixar a forma de remuneraccedilatildeo a cobertura dos custos e o prazo de duraccedilatildeo com base em criteacuterios previamente definidos em regulamentaccedilatildeo 257 Art 28 Os contratos de comercializaccedilatildeo de gaacutes natural para atendimento ao mercado secundaacuterio identificaratildeo o consumidor ou conjunto de consumidores do mercado primaacuterio cuja interrupccedilatildeo no consumo permitiraacute a

147

flexibilizaccedilatildeo na sua comercializaccedilatildeo independente da cessatildeo da capacidade contratada fato

este que implicaraacute num aumento do nuacutemero de consumidores interessados na utilizaccedilatildeo do

energeacutetico gerando mais competiccedilatildeo e consequumlentemente um maior desenvolvimento da

induacutestria que se busca fomentar

Verifica-se portanto que apesar do projeto de lei n 22605 figurar como um potencial

marco regulatoacuterio para o setor seria conveniente a assimilaccedilatildeo de algumas disposiccedilotildees do PL

ora em comento especialmente no tocante a criaccedilatildeo de um mercado secundaacuterio de gaacutes

natural pelo fato disto se mostrar um requisito essencial para o desenvolvimento da induacutestria

a qual natildeo depende apenas de interessados em ampliar a malha dutoviaacuteria mas tambeacutem de

todo um mercado consumidor jaacute previamente adaptado para utilizar o gaacutes

33 A REDUCcedilAtildeO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS ATRAVEacuteS DO REFORCcedilO

DA ESTRUTURA INSTITUCIONAL VIGENTE

Os principais oacutebices para uma re-estruturaccedilatildeo juriacutedica do mercado de transporte de

gaacutes natural que atraia novos investimentos se verifica quanto ao regime juriacutedico de outorga a

forma de negociaccedilatildeo do preccedilo do acesso e ao livre acesso da forma como se encontra previsto

na Lei do Petroacuteleo

No tocante ao regime juriacutedico de outorga se concessatildeo ou autorizaccedilatildeo ambas

apresentam qualidades e defeitos pois se na concessatildeo eacute instituiacutedo um modelo mais

burocratizado dependente de licitaccedilatildeo e com maiores encargos para o concessionaacuterio eacute

disponibilizaccedilatildeo desse gaacutes sect 1o Os contratos referidos no caput deveratildeo prever tambeacutem que o fornecimento de gaacutes natural ao mercado secundaacuterio somente poderaacute ser interrompido para atendimento ao consumidor primaacuterio previamente identificado sect 2o Para todos os efeitos entende-se por mercado secundaacuterio de gaacutes natural o conjunto de consumidores e potenciais consumidores que se dispotildeem a adquirir e utilizar gaacutes natural que I - jaacute tenha sido contratado em mercado primaacuterio mediante compromisso de pagamento independentemente da efetiva retirada II - temporariamente natildeo esteja sendo utilizado pelo consumidor primaacuterio e III - possa ter o fornecimento interrompido sempre que houver a demanda pelo consumidor primaacuterio

148

garantida uma seguranccedila juriacutedica inexistente na autorizaccedilatildeo a qual em contrapartida

determina uma maior celeridade no processo de outorga diminuindo custos para os potenciais

transportadores mas cuja seguranccedila juriacutedica se funda apenas das resoluccedilotildees emitidas pela

ANP que assim como estabelecem um modelo vinculado podem perfeitamente revogar o

mesmo (por criteacuterios de conveniecircncia ou oportunidade) para retornar agrave estrutura claacutessica (que

eacute discricionaacuteria)

Conciliar tais instrumentos eacute essencial para clarificar qual o regime juriacutedico que iraacute

predominar logo neste ponto a alternativa prevista no PL do MME se mostra um risco para

novos investidores pois ao prever a possibilidade de uso tanto da concessatildeo quanto da

autorizaccedilatildeo abre margem para um tratamento discriminatoacuterio entre os agentes do setor por

natildeo se encontrar na proacutepria lei os criteacuterios para a distinccedilatildeo de tais dutos fato este que

relegado agrave regulaccedilatildeo pela ANP poderaacute implicar num risco ainda maior de captura da agecircncia

pela iniciativa privada em face das consideraacuteveis diferenccedilas no processo de delegaccedilatildeo

Deste modo o ideal seria a opccedilatildeo por apenas um tipo de forma de delegaccedilatildeo seja

uma autorizaccedilatildeo vinculada com paracircmetros e requisitos definidos na proacutepria lei ou entatildeo uma

concessatildeo sem configurar um serviccedilo puacuteblico mas que tambeacutem natildeo obrigue o concessionaacuterio

a continuar a prestar o serviccedilo mesmo apoacutes a extinccedilatildeo do contrato

Doravante dentre os projetos analisados verifica-se como o de menor potencial

lesivo ao mercado aquele de origem no Senado Federal que estabelece a concessatildeo a

despeito do fato que sua utilizaccedilatildeo exclusiva iraacute burocratizar ainda mais o acesso dos

investidores

No tocante ao regime tarifaacuterio258 verifica-se que no Brasil por se tratar ainda de uma

induacutestria com desenvolvimento insipiente ainda sujeita ao monopoacutelio natural de uma

258 PLS n 22605 art 25 As tarifas aplicaacuteveis ao transporte de gaacutes natural bem como os criteacuterios de caacutelculo e revisatildeo seratildeo fixados em regulamento de forma a I - garantir tratamento natildeo discriminatoacuterio a todos os

149

empresa a melhor forma para evitar barreiras a entrada de novos agentes se daraacute por um

modelo regulado com intervenccedilatildeo direta do ente regulador na formalizaccedilatildeo dos contratos e o

estabelecimento de requisitos preliminares para justificar o valor da tarifa acordada tal qual

realizado no PLS n 2262005

Haacute de se ressaltar que essa forma de intervenccedilatildeo longe de figurar como um atentado

agrave livre iniciativa e a liberdade contratual reflete a importacircncia relegada agrave atividade de

transporte (caracterizada como uma essential facility) e ao fato de que o mercado em questatildeo

natildeo possui caracteriacutesticas minimamente contestaacuteveis para serem deixadas ao livre arbiacutetrio dos

particulares logo a induccedilatildeo por meio de uma forma de regulaccedilatildeo proacute-concorrencial como

estabelecida no PLS n 2262006 se mostra essencial para no futuro ter-se uma estrutura

efetivamente competitiva com maiores agentes econocircmicos atuantes um maior mercado

consumidor e consequumlentemente um maior desenvolvimento das regiotildees beneficiadas fato

esse essencial para a reduccedilatildeo das desigualdades regionais

Com relaccedilatildeo ao uacuteltimo ponto relativo ao desenvolvimento do mercado de transporte

configurado na questatildeo do livre acesso o que importa observar para o contexto maior

visualizado nesta pesquisa eacute se este garantiraacute um incremento na concorrecircncia em bases

sustentaacuteveis para a entrada de novos agentes econocircmicos e consequumlentemente para a reduccedilatildeo

dos custos finais da energia que repercutem diretamente no desenvolvimento do mercado e

na reduccedilatildeo das desigualdades regionais

Neste contexto natildeo se pode prescindir do fato que a estrutura do livre acesso figurada

na atividade de transporte soacute eacute capaz de estimular a concorrecircncia ldquoquando existe um mercado

carregadores II - guardar relaccedilatildeo com o tipo de serviccedilo de transporte e grau de eficiecircncia requerido III - garantir rentabilidade adequada ao transportador compatiacutevel com os riscos inerentes agrave atividade de transporte de gaacutes natural IV - garantir o equiliacutebrio econocircmico-financeiro do contrato de concessatildeo V - garantir a seguranccedila e a confiabilidade dos serviccedilos de transporte VI - incentivar o transportador a reduzir custos e ampliar a oferta de capacidade de transporte VII - refletir as alteraccedilotildees dos tributos incidentes sobre as atividades de transporte de gaacutes natural

150

competitivo para o recebimento do gaacutes ou no miacutenimo uma variedade miacutenima de

contratantes para receber o gaacutes transportado pela empresa que vai requerer o livre acessordquo Ou

seja natildeo basta para o carregador ter o direito de utilizar as instalaccedilotildees do transportador para

transportar o gaacutes comprado se ele natildeo possui um comprador final ou entatildeo se este comprador

se limita agraves distribuidoras estaduais em regra vinculadas por elevada participaccedilatildeo societaacuteria agrave

Petrobraacutes259 Uma decorrecircncia loacutegica dos argumentos traccedilados eacute portanto de que ldquotorna-se

complicado incentivar livre concorrecircncia em uma etapa da cadeia tatildeo dependente de mercado

consumidor se a contrapartida eacute um monopoacutelio260

Deste modo a proposta de criaccedilatildeo de um mercado secundaacuterio de gaacutes natural capaz de

garantir maior flexibilidade na negociaccedilatildeo do energeacutetico tal qual idealizado no PL n

66732006 poderaacute servir para o incremento no nuacutemero de consumidores do gaacutes transportado

e justificar a realizaccedilatildeo do livre acesso em bases sustentaacuteveis desde que conciliados os

modais de transporte dutoviaacuterio com o liquefeito (GNL) e comprimido (GNC) os quais

serviriam como base para o crescimento e adaptaccedilatildeo da induacutestria nascente e de um potencial

mercado consumidor

O potencial de crescimento do mercado portanto depende mais da forma como o

fornecimento da energia se daraacute que efetivamente dos consumidores os quais priorizam a

questatildeo do preccedilo do insumo (a niacuteveis competitivos em relaccedilatildeo agraves outras fontes de energia) e

um fornecimento constante sem riscos de interrupccedilotildees Aliado a isso tendo em vista o grau

de desenvolvimento da induacutestria do gaacutes no paiacutes que ainda natildeo conta com um nuacutemero

razoaacutevel de profissionais qualificados e sistemas de fornecimento de bens e serviccedilos para dar

259 MANOEL Caacutecio Oliveira Aspectos regulatoacuterios e modelos contratuais aplicaacuteveis ao mercado de distribuiccedilatildeo de gaacutes natural a granel (gaacutes natural comprimido ndash GNC e gaacutes natural liquefeito ndash GNL) no Brasil Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa Interunidades de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Energia - PIPGEUSP Satildeo Paulo 2006 p 52 260 MANOEL Caacutecio Oliveira Aspectos regulatoacuterios e modelos contratuais aplicaacuteveis ao mercado de distribuiccedilatildeo de gaacutes natural a granel (gaacutes natural comprimido ndash GNC e gaacutes natural liquefeito ndash GNL) no

151

suporte agraves conversotildees261 em todo o territoacuterio nacional o desenho regulatoacuterio destinado a

fomentar esse mercado secundaacuterio que deveraacute crescer em paralelo aos consumidores

primaacuterios do insumo se mostra essencial para assegurar a seguranccedila e confiabilidade dos

empreendedores privados

Superados estes trecircs pontos verifica-se a necessidade de um acreacutescimo para o PLS n

2262006 dos dispositivos previstos no PL n 66732006 relativo ao mercado secundaacuterio de

gaacutes natural o qual reforccedilaria uma estrutura minimamente competitiva com maior nuacutemero de

consumidores de modo a concretizar a efetiva incidecircncia do princiacutepio constitucional da livre

concorrecircncia (em bases sustentaacuteveis) e consequumlentemente da reduccedilatildeo das desigualdades

regionais cujo enquadramento tambeacutem como objetivo constitucional lhe garante precedecircncia

e direciona a aplicaccedilatildeo do princiacutepio da livre concorrecircncia

A aplicaccedilatildeo instrumental do princiacutepio da livre concorrecircncia subordinado agrave

concretizaccedilatildeo do princiacutepio da reduccedilatildeo das desigualdades regionais previsto nos arts 3ordm e 170

da Carta Magna natildeo eacute algo recente no ordenamento juriacutedico brasileiro pois desde a

introduccedilatildeo do direito antitruste (concorrencial) com o Decreto Lei n 869 de 1938 pelo

Ministro da Justiccedila Agamenon Magalhatildees tal disciplina sempre foi focada como um princiacutepio

instrumental sendo haacute eacutepoca destinada agrave proteccedilatildeo da economia popular e atualmente

destinada a assegurar os objetivos constitucionais previstos no art 3ordm da Constituiccedilatildeo

No Brasil portanto a concorrecircncia natildeo eacute um fim em si mesma podendo ser afastada

(como sempre foi feito especialmente ao se priorizar o processo de industrializaccedilatildeo

Brasil Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa Interunidades de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Energia - PIPGEUSP Satildeo Paulo 2006 p 54 261 Denominados por Alonso de ldquoinduacutestria de bens e serviccedilos preacute e poacutes-vendardquo Cf ALONSO Paulo Sergio Rodrigues Estrateacutegias corporativas aplicadas ao desenvolvimento do mercado de bens e serviccedilos uma nova abordagem para o caso da induacutestria do gaacutes natural no Brasil Tese de doutorado apresentada ao programa de engenharia da produccedilatildeo da COOPE-UFRJ Rio de Janeiro 2004 p152

152

verificaacutevel nos governos militares) quando for necessaacuterio para garantir a concretizaccedilatildeo de sua

finalidade maior262

O direito antitruste no Brasil portanto e seu fundamento constitucional o princiacutepio da

livre concorrecircncia se mostra como um instrumento de consecuccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas

desde que voltadas para os objetivos constitucionais e o disposto no caput do art 170 que

prioriza a dignidade da pessoa humana ou seja desde que tenha em uacuteltima instacircncia como

resultado o bem estar dos seus destinataacuterios

Deste modo a introduccedilatildeo da competiccedilatildeo na atividade de transporte de gaacutes natural

especialmente atraveacutes da claacuteusula do livre acesso da forma como encontrada atualmente na

Lei do Petroacuteleo pode representar uma accedilatildeo contraacuteria agrave teleologia constitucional que natildeo tem

a livre concorrecircncia como fim uacuteltimo logo haacute a necessidade de uma re-estruturaccedilatildeo do

modelo institucional vigente cuja adequaccedilatildeo poderaacute ser feita pela aplicaccedilatildeo das melhores

propostas dos projetos de lei em tracircmite quais sejam de um acesso regulado com a outorga

normatizada legalmente a previsatildeo de um mercado secundaacuterio de modo que as estruturas jaacute

consolidadas natildeo reflitam em modelos de condutas anticoncorrenciais por parte do agente

principal (monopolista) e dos potenciais entrantes

A concorrecircncia regulada portanto assume um papel primordial uma vez que influiraacute

natildeo apenas nas estruturas do mercado ou seja na fase preliminar de elaboraccedilatildeo dos contratos

para ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria e de transporte do gaacutes natural mas tambeacutem nas condutas

a serem praticadas sobre a proacutepria infra-estrutura jaacute existente ou seja deve-se observar tanto

um aspecto preventivo quanto repressivo de praacuteticas dissonantes da principiologia

constitucional (especialmente no tocante ao disposto no artigo 173 sect4ordm da CF que trata do

domiacutenio dos mercados eliminaccedilatildeo da concorrecircncia e aumento arbitraacuterio dos lucros)

262 Cf FORGIONE Paula A Os fundamentos do antitruste 2 ed Satildeo Paulo Editora Revista dos Tribunais 2005 p 193

153

Ainda que se trate conforme verificado previamente de uma atividade econocircmica em

sentido estrito alheia aos influxos intervencionistas de uma atividade sujeita ao regime

juriacutedico dos serviccedilos puacuteblicos as caracteriacutesticas peculiares da atividade de transporte de gaacutes

natural demandam tambeacutem um modo de regulaccedilatildeo peculiar adaptado agrave estrutura existente e

capaz de reformulaacute-la para consagrar cada vez mais o bem estar dos destinataacuterios da poliacutetica

puacuteblica do setor tendo como resultado direto a reduccedilatildeo das desigualdades regionais

Um modelo de induacutestria pautado por uma forma de acesso regulado seja para

utilizaccedilatildeo dos dutos existentes para ampliar a malha ou visando a formalizaccedilatildeo de acordos de

interconexatildeo (com dutos novos) se mostra essencial para o desenvolvimento da atividade de

transporte de gaacutes natural no Brasil o qual natildeo pode simplesmente tratar com uma falsa

isonomia um agente monopolista e seus potenciais competidores e simplesmente se abster de

intervir na relaccedilatildeo a qual em casos tais poderaacute ensejar abuso da posiccedilatildeo dominante de modo

a implicar numa forma de negociaccedilatildeo verticalizada (e natildeo horizontalizada) com a imposiccedilatildeo

de condiccedilotildees abusivas pelo monopolista ou o que se verifica menos grave pela formaccedilatildeo de

parcerias com este de modo a natildeo procurar questionar o seu domiacutenio ensejando uma falsa

estrutura concorrencial que natildeo implicaraacute na diversidade de escolha do produto ofertado nem

na busca pela melhoria tecnoloacutegica ou de melhor preccedilo o que em uacuteltima instacircncia resultaraacute

em perdas para o bem-estar dos destinataacuterios do produto natildeo implicando na reduccedilatildeo das


As desigualdades regionais natildeo podem mais ser tratadas no Brasil como um estaacutegio

preliminar ao processo de desenvolvimento como se pelo simples crescimento econocircmico das

regiotildees as diferenccedilas entre elas fosse diminuir Tal forma de raciociacutenio no Brasil se mostrou

totalmente equivocada263

263 BERCOVICI Gilberto Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Max Limonad 2003 p 63

154

O fato eacute que para que se opere no paiacutes um modelo de desenvolvimento que beneficie

todos os entes federados faz-se necessaacuterio um planejamento puacuteblico de modo a que os

investimentos natildeo sejam concentrados unicamente nas regiotildees mais atrativas mas tambeacutem

naquelas que pelo seu potencial possam tambeacutem vir a se tornar importantes centros

consumidores do contraacuterio o processo de crescimento econocircmico serviraacute unicamente para

acentuar a concentraccedilatildeo regional de renda264

Assim como o processo de industrializaccedilatildeo brasileiro optou por beneficiar

determinadas regiotildees em detrimento de outras independente dos criteacuterios utilizados para se

realizar tal tratamento discriminatoacuterio o fato eacute que natildeo se pode mais esperar apenas pelo

Estado para que este volte seu interesse para as regiotildees menos favorecidas O perfil estatizante

e intervencionista do Estado brasileiro teve seu crepuacutesculo com o regime militar

O que se pode esperar dentro da nova estrutura estatal desenhada para figurar mais

como um interventor indireto um fomentador de poliacuteticas puacuteblicas que gerem o interesse da

iniciativa privada para realizar investimentos eacute de que a poliacutetica arquitetada para o setor em

questatildeo que eacute da energia procure considerar o Brasil em sua totalidade elaborando um

projeto nacional de desenvolvimento onde o marco regulatoacuterio para o gaacutes natural assume

importante funccedilatildeo

Seraacute por meio primeiramente do estabelecimento de regras estaacuteveis e realistas para a

conduta dos agentes econocircmicos na induacutestria do gaacutes natural que esta poderaacute se inserir no

contexto maior da poliacutetica energeacutetica nacional como uma relevante alternativa para a

interligaccedilatildeo das diferentes regiotildees do paiacutes Para tanto a observacircncia dos princiacutepios

constitucionais da ordem econocircmica se fazem imprescindiacuteveis de modo a prevenir possiacuteveis


155

discussotildees acerca da legalidade e constitucionalidade dos regramentos normativos expedidos

tanto pelo legislador quanto pela agecircncia reguladora

Um outro momento seraacute o do necessaacuterio fomento por parte do Estado tal qual feito

no Rio Grande do Norte via subvenccedilotildees fiscais para que se viabilize a formaccedilatildeo de um

mercado consumidor do gaacutes a ser transportado pois soacute assim a ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria

se mostraraacute economicamente viaacutevel

Deste modo o Estado estaraacute atuando em todas as suas novas funccedilotildees de fiscalizaccedilatildeo

incentivo e planejamento (CF art 174 caput) assegurando agrave agecircncia reguladora do setor em

consonacircncia com o Poder Executivo a fiscalizaccedilatildeo das atividades relacionadas ao gaacutes natural

incentivando a entrada de novos competidores tal qual idealizado na Carta Magna e no

projeto de Lei do Gaacutes n 22605 e planejando o desenvolvimento das regiotildees destinataacuterias da

ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria que dependeraacute para tanto natildeo apenas da construccedilatildeo de novos

gasodutos mas tambeacutem de induacutestrias residecircncias e empreendimentos comerciais adaptados

para o consumo deste energeacutetico

CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS

O Estado Desenvolvimentista idealizado pela Constituiccedilatildeo brasileira vinculou a

iniciativa privada ao seu projeto de desenvolvimento da sociedade evoluccedilatildeo esta que perpassa

natildeo pela modernizaccedilatildeo das estruturas jaacute existentes mas pela sua transformaccedilatildeo O

desenvolvimento natildeo eacute um processo gradual e espontacircneo pelo qual passa a sociedade este

tipo de mentalidade caracteriacutestico de uma concepccedilatildeo liberal neoclaacutessica eacute inaplicaacutevel ao

ordenamento juriacutedico paacutetrio Logo natildeo eacute o mercado que conduz o desenvolvimento a ele soacute

podem ser atribuiacutedas as qualidades de modernizaccedilatildeo e crescimento de suas proacuteprias

estruturas poreacutem para se alcanccedilar os objetivos almejados pela Carta Magna necessita-se de

156

uma atuaccedilatildeo planejadora do Estado capaz de induzir comportamentos atraveacutes de uma poliacutetica

econocircmica que atraia os agentes econocircmicos

Segundo Grahan Meadows265 qualquer economia eacute um mosaico de pequenas

economias logo poliacuteticas regionais fomentam o crescimento das pequenas economias que

somadas elevam a economia global O mesmo raciociacutenio pode ser aplicado agraves diferentes

regiotildees do Brasil as quais natildeo podem ser consideradas no que possuem de igual mas sim

quanto as suas peculiaridades potencialidades e dificuldades Um dos objetivos das poliacuteticas

regionais portanto deve ser a diminuiccedilatildeo da diferenccedila entre as regiotildees ricas e pobres

acelerando o crescimento das mais pobres para alcanccedilar as mais ricas (ou seja estabelecendo

como prioridade as regiotildees menos favorecidas com o processo de industrializaccedilatildeo e de

concentraccedilatildeo de riquezas gerada pelo sistema capitalista adotado) Esse tipo de praacutetica soacute

pode ser feito de modo sustentaacutevel se for realizado em cooperaccedilatildeo com o mercado pois natildeo

haacute sustentabilidade de crescimento que entre em choque com o mercado266

Doravante saber se o modelo proposto pelo projeto de Lei do Gaacutes caso aprovado na

versatildeo final redigida pela Comissatildeo de Infra-Estrutura do Senado iraacute garantir tais desideratos

(a integraccedilatildeo energeacutetica nacional e consequumlentemente a reduccedilatildeo das desigualdades

regionais) vai depender especialmente da forma como seratildeo realizadas as delegaccedilotildees pois eacute

neste aspecto que reside a maior fragilidade do projeto ao estabelecer um regime mais seguro

(poreacutem excessivamente burocraacutetico) dependente de licitaccedilatildeo (apesar do que a lei em questatildeo

natildeo prevecirc a obrigatoriedade da universalizaccedilatildeo do acesso nem a modicidade tarifaacuteria mesmo

utilizando a concessatildeo como instrumento para delegaccedilatildeo da atividade) Espera-se que tal qual

realizado nas contrataccedilotildees pela Petrobraacutes o modelo simplificado proposto no projeto de Lei

do Gaacutes efetivamente garanta maior celeridade ao processo

265 Em palestra proferida na UFRN sobre desenvolvimento regional na Uniatildeo Europeacuteia em 27 de novembro de 2007

157

Todavia no tocante agrave questatildeo do livre acesso e ao estabelecimento de um

procedimento regulado (e natildeo negociado) de contrataccedilatildeo jaacute se pode antecipar que para as

caracteriacutesticas do mercado brasileiro as propostas de mudanccedila se mostram bem mais

beneacuteficas de modo que a intervenccedilatildeo regulatoacuteria sobre os agentes econocircmicos especialmente

para mercados ainda natildeo maduros submetidos a uma situaccedilatildeo de monopoacutelio natural garantiraacute

um miacutenimo de tratamento isonocircmico natildeo verificaacutevel na praacutetica

O Estado como agente ldquonormalizadorrdquo da atividade econocircmica seja esta prestada em

forma de concessatildeo (serviccedilos puacuteblicos) ou autorizaccedilatildeo (atividades econocircmicas em sentido

estrito) bem como pela atuaccedilatildeo direta da iniciativa privada em setores que natildeo demandem

qualquer delegaccedilatildeo estatal precisa garantir desde a origem (teoria da insipiecircncia267) uma

praacutetica harmonizada com o interesse puacuteblico268 daiacute a importacircncia da regulaccedilatildeo para servir

como balanccedila dos interesses contrapostos e de aplicaccedilatildeo da capacidade normativa necessaacuteria

para estabelecer como se deveraacute agir no mercado

Tem-se na verdade natildeo um Estado regulador pois o ideal da regulaccedilatildeo eacute iacutensito a

qualquer modelo estatal logo natildeo representa uma caracteriacutestica distintiva ao mesmo mas um

Estado Desenvolvimentista cujo escopo maior eacute a garantia do desenvolvimento para sua

populaccedilatildeo fato este que para ser alcanccedilado no Brasil depende da concretizaccedilatildeo de poliacuteticas

estatais voltadas a tal finalidade

266 MEADOWS Grahan Desenvolvimento regional na Uniatildeo Europeacuteia Palestra proferida na Universidade Federal do Rio Grande do Norte em 27 de novembro de 2007 267 Uma das linhas de atuaccedilatildeo do direito da concorrecircncia positivadas na lei n 888494 eacute a da prevenccedilatildeo contra infraccedilotildees agrave ordem econocircmica (art 1ordm caput) logo a teoria da insipiecircncia se trata justamente da fiscalizaccedilatildeo das estruturas de mercado desde sua origem como forma de prevenir a criaccedilatildeo e crescimento desmesurado de monopoacutelios ou de modelos imperfeitos de mercado como estruturas oligopoliacutesticas ou com elevadas barreiras agrave entrada 268 Por tratar-se de um termo juriacutedico indeterminado a expressatildeo ldquointeresse puacuteblicordquo se mostra variaacutevel e cambiante de acordo com a ideologia dominante do Governo responsaacutevel pela sua elaboraccedilatildeo pois assim como os serviccedilos puacuteblicos as prioridades que terminam por inserir as atividades dentro de tais expressotildees se modificam com o tempo e ateacute com o proacuteprio modelo de Estado (liberal social ldquoreguladorrdquo) Daiacute natildeo ser possiacutevel traccedilar de imediato o que seja interesse puacuteblico poreacutem indiretamente pode-se inferir tal caracteriacutestica das atividades sujeitas ao regime de concessatildeo para sua delegaccedilatildeo pois refletem desta maneira um grau maior de importacircncia e prioridade por parte da Administraccedilatildeo Puacuteblica

158

A normalizaccedilatildeo a ser praticada pelo Estado se apresenta portanto em um momento

preliminar de planejamento e consequumlentemente normatizador para posteriormente regular

a estrateacutegia traccedilada fiscalizando os agentes envolvidos induzindo comportamentos

sancionando abusos tudo com a meta maior de garantir a concretizaccedilatildeo das poliacuteticas puacuteblicas

Sob a eacutegide da Carta Magna a importacircncia da atividade de transporte de gaacutes natural

como ferramenta do planejamento para um desenvolvimento nacional equilibrado assumiu

um relevo iacutempar pois natildeo mais a eficiecircncia econocircmica preconizada pelas empresas poderaacute

arbitrar a tomada de decisotildees sobre quando onde e como investir mas sim o planejamento

voltado ao desenvolvimento nacional equilibrado o qual precisa de energia para a consecuccedilatildeo

da universalizaccedilatildeo de atividades e serviccedilos puacuteblicos mateacuteria prima esta que pode ser

reforccedilada com a inserccedilatildeo do gaacutes natural como alternativa agraves fontes jaacute existentes

A reduccedilatildeo das desigualdades regionais nos termos dos artigos 3ordm III e 43ordm da

Constituiccedilatildeo Federal depende claramente de um planejamento nacional equilibrado e

integrado com uma normatizaccedilatildeo proacutepria capaz de estabelecer as condiccedilotildees para integraccedilatildeo

das regiotildees em desenvolvimento (notadamente a Norte e Nordeste) e os incentivos a serem

concedidos para atrair os investimentos privados necessaacuterios (CF art 43 sect2ordm)

Natildeo se pode esperar por uma iniciativa universalizadora e descompromissada com os

lucros por parte do empresariado nacional e internacional Faz-se necessaacuterio tornar atrativo e

potencialmente viaacutevel a curto meacutedio e longo prazos os investimentos que o Poder Puacuteblico

espera que sejam feitos pelos particulares

Em mateacuteria de transporte de gaacutes natural esse tipo de raciociacutenio deve ser seguido agrave risca

pelo Estado pois se trata de um empreendimento capital-intensivo de elevadiacutessimos custos

fixos com consideraacuteveis barreiras agrave entrada e que se apresenta como uma atividade meio

instrumental para todas as outras que efetivamente geram pesados lucros

159

A concepccedilatildeo da atividade de transporte como um bem de acesso assume relevacircncia

exatamente sob um contexto do direito agrave energia como corolaacuterio do desenvolvimento nacional

e consequumlentemente da reduccedilatildeo das desigualdades regionais

O transporte da energia por se verificar como o maior gargalo para a universalizaccedilatildeo

do acesso desta aos consumidores e usuaacuterios finais se reveste de importacircncia imprescindiacutevel

para o fomento das induacutestrias de base e todo o restante das atividades econocircmicas existentes

logo sua elevaccedilatildeo a elemento essencial para a concretizaccedilatildeo das metas do planejamento

econocircmico estatal se mostra indiscutiacutevel

Uma das formas de se garantir tal desiderato conforme mencionado previamente se

daacute por meio de uma poliacutetica de fomento agrave conversatildeo das induacutestrias tal qual realizada no

Estado do Rio Grande do Norte fato este que implicaraacute na viabilizaccedilatildeo da ampliaccedilatildeo da

extensatildeo da malha dutoviaacuteria (que por se tratar de uma induacutestria de rede sem a

obrigatoriedade de universalizaccedilatildeo do acesso por natildeo ser formalmente considerada como um

serviccedilo publico soacute se mostraria viaacutevel com a existecircncia de um relevante mercado consumidor

potencial do insumo gaacutes natural)

A inexistecircncia de um mercado secundaacuterio bem como dos proacuteprios consumidores

primaacuterios do energeacutetico (notadamente a induacutestria de base) nas regiotildees de menor

industrializaccedilatildeo dependeraacute todavia de um tratamento diferenciado por parte do Governo

Federal o qual tal qual realiza por meio das Parcerias Puacuteblico Privadas nas chamadas

ldquoconcessotildees patrocinadasrdquo onde o concessionaacuterio natildeo apenas eacute remunerado com a tarifa

cobrada do usuaacuterio mas tambeacutem por uma contraprestaccedilatildeo do Poder Concedente a fim de

diluir os riscos da atividade o mesmo procedimento poderia ser aplicado na atividade de

transporte de gaacutes natural

Uma das maneiras de se reduzir o risco do empreendimento que eacute essencialmente

privado (atividade econocircmica em sentido estrito) jaacute foi proposto pelo proacuteprio ente

160

regulador269 atraveacutes do uso da Conta de Desenvolvimento Energeacutetico ndash CDE270 criada pelo

Artigo nordm 13 da Lei n 10438 de 26 de abril de 2002 que asseguraria uma garantia miacutenima de

receita de modo a ateacute mesmo viabilizar a reduccedilatildeo do valor final do preccedilo pelo transporte o

qual natildeo eacute obrigado a obedecer ao princiacutepio da modicidade tarifaacuteria (que soacute vale para os

serviccedilos puacuteblicos)

As soluccedilotildees portanto existem satildeo juriacutedica e economicamente viaacuteveis nem

representam qualquer revoluccedilatildeo no tratamento regulatoacuterio da questatildeo fato este essencial pela

relevacircncia que a seguranccedila juriacutedica representa para tais empreendimentos logo o que se

espera na conclusatildeo deste trabalho eacute que sejam aperfeiccediloadas as ideacuteias e projetos jaacute

existentes por se mostrarem viaacuteveis e consentacircneos com as peculiaridades regionais do paiacutes

269 AGEcircNCIA NACIONAL DO PETROacuteLEO GAacuteS NATURAL E BIOCOMBUSTIacuteVEIS ndash ANP Organizaccedilatildeo da induacutestria brasileira de gaacutes natural e abrangecircncia de uma nova legislaccedilatildeo Rio de Janeiro Nota teacutecnica marccedilo de 2004 Disponiacutevel em httpwwwanpgovbr p 12 270 De acordo com a Lei n 10438 de 26 de abril de 2002 a Conta de Desenvolvimento Energeacutetico (CDE) teraacute como objetivo ldquo() O desenvolvimento energeacutetico dos Estados e a competitividade de energia produzida a partir de fontes eoacutelica pequenas centrais hidreleacutetricas biomassa gaacutes natural e carvatildeo mineral nacional nas aacutereas atendidas pelos sistemas interligados promover a universalizaccedilatildeo do serviccedilo de energia eleacutetrica em todo o territoacuterio nacional e garantir recursos para atendimento agrave subvenccedilatildeo econocircmica destinada agrave modicidade da tarifa de fornecimento de energia eleacutetrica aos consumidores finais integrantes da Subclasse Residencial Baixa Renda devendo seus recursos se destinar agraves seguintes utilizaccedilotildees

I ndash para a cobertura do custo de combustiacutevel de empreendimentos termeleacutetricos que utilizem apenas carvatildeo mineral nacional em operaccedilatildeo ateacute 6 de fevereiro de 1998 e de usinas enquadradas no sect 2ordm do art 11 da Lei nordm 9648 de 27 de maio de 1998 situados nas regiotildees abrangidas pelos sistemas eleacutetricos interligados e do custo das instalaccedilotildees de transporte de gaacutes natural a serem implantados para os Estados onde ateacute o final de 2002 natildeo existia o fornecimento de gaacutes natural canalizado observadas as seguintes limitaccedilotildees

a) no pagamento do custo das instalaccedilotildees de transporte de gaacutes natural devem ser deduzidos os valores que forem pagos a tiacutetulo de aplicaccedilatildeo do sect 7ordm deste artigo

V ndash para a promoccedilatildeo da universalizaccedilatildeo do serviccedilo de energia eleacutetrica em todo o territoacuterio nacional e para garantir recursos agrave subvenccedilatildeo econocircmica destinada agrave modicidade tarifaacuteria para a subclasse baixa renda assegurado nos anos de 2004 2005 2006 2007 e 2008 percentuais miacutenimos da receita anual da CDE de quinze por cento dezessete por cento vinte por cento vinte e cinco por cento e trinta por cento respectivamente para utilizaccedilatildeo na instalaccedilatildeo de transporte de gaacutes natural previsto no inciso I deste artigo

sect 7ordm Para fins de definiccedilatildeo das tarifas de uso dos sistemas de transmissatildeo e distribuiccedilatildeo de energia eleacutetrica considerar-se-aacute integrante da rede baacutesica de que trata o art 17 da Lei nordm 9074 de 7 de julho de 1995 as instalaccedilotildees de transporte de gaacutes natural necessaacuterias ao suprimento de centrais termeleacutetricas nos Estados onde ateacute o final de 2002 natildeo exista fornecimento de gaacutes natural canalizado ateacute o limite do investimento em subestaccedilotildees e linhas de transmissatildeo equivalentes que seria necessaacuterio construir para transportar do campo de produccedilatildeo de gaacutes ou da fronteira internacional ateacute a localizaccedilatildeo da central a mesma energia que ela eacute capaz de produzir no centro de carga na forma da regulamentaccedilatildeo da Aneel

sect 9ordm O saldo dos recursos da CDE eventualmente natildeo utilizados em cada ano no custo das instalaccedilotildees de transporte de gaacutes natural seraacute destinado agrave mesma utilizaccedilatildeo no ano seguinte somando-se agrave receita anual do exerciacutecio

161

de modo a assegurar a reduccedilatildeo das desigualdades regionais por meio de um desenvolvimento

sustentaacutevel constitucionalmente legitimado

REFEREcircNCIAS

JURISPRUDEcircNCIA

BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Direta de

Inconstitucionalidade n 1923 Lei 963798 Organizaccedilotildees Sociais (Transcriccedilotildees) Relator

para o acoacuterdatildeo Min Eros Grau voto-vista Min Gilmar Mendes O Min Gilmar Mendes em

voto-vista nesta assentada tambeacutem indeferindo a liminar asseverou que a Lei 963798

institui um programa de publicizaccedilatildeo de atividades e serviccedilos natildeo exclusivos do Estado

transferindo-os para a gestatildeo desburocratizada a cargo de entidades de caraacuteter privado e

portanto submetendo-os a um regime mais flexiacutevel dinacircmico e eficiente Ressaltou que a

busca da eficiecircncia dos resultados mediante a flexibilizaccedilatildeo de procedimentos justifica a

implementaccedilatildeo de um regime especial regido por regras que respondem a racionalidades

proacuteprias do direito puacuteblico e do direito privado Registrou ademais que esse modelo de

162

gestatildeo puacuteblica tem sido adotado por diversos Estados-membros e que as experiecircncias

demonstram que a Reforma da Administraccedilatildeo Puacuteblica tem avanccedilado de forma promissora

Acompanharam os fundamentos acrescentados pelo Min Gilmar Mendes os Ministros Celso

de Mello e Sepuacutelveda Pertence O Min Eros Grau tendo em conta a forccedila dos fatos e da

realidade trazida no voto do Min Gilmar Mendes mas sem aderir agraves razotildees de meacuterito deste

reformulou o voto proferido na sessatildeo de 222007 Vencidos o Min Joaquim Barbosa que

deferia a cautelar para suspender a eficaacutecia dos artigos 5ordm 11 a 15 e 20 da Lei 963798 e do

inciso XXIV do artigo 24 da Lei 866693 com a redaccedilatildeo dada pelo art 1ordm da Lei 964898 o

Min Marco Aureacutelio que tambeacutem deferia a cautelar para suspender os efeitos dos artigos 1ordm

5ordm 11 a 15 17 e 20 da Lei 963798 bem como do inciso XXIV do art 24 da Lei 866693 na

redaccedilatildeo do art 1ordm da Lei 964898 e o Min Ricardo Lewandowski que deferia a cautelar

somente com relaccedilatildeo ao inciso XXIV do art 24 da Lei 866693 na redaccedilatildeo do art 1ordm da Lei

964898

ENTIDADE COLETIVA

BRASIL AGEcircNCIA NACIONAL DO PETROacuteLEO GAacuteS NATURAL E

BIOCOMBUSTIacuteVEIS ndash ANP Anuaacuterio 2007 Cartograma Disponiacutevel em

lthttpwwwanpgovbrdocanuario2007Cartograma2022pdfgt acesso em 21062007

_____________________ Boletim mensal do gaacutes natural fevereiro de 2007 Disponiacutevel

em lthttpwwwanpgovbrdocgas2007boletimgas_200702pdfgt acesso em 200607

163

_____________________ Organizaccedilatildeo da induacutestria brasileira de gaacutes natural e

abrangecircncia de uma nova legislaccedilatildeo Rio de Janeiro Nota teacutecnica marccedilo de 2004

Disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt

_____________________ Regulaccedilatildeo Rio de Janeiro ANP 2001 Disponiacutevel em

lthttpwwwanpgovbrgt

_____________________ SUPERINTENDEcircNCIA DE COMERCIALIZACcedilAtildeO E

MOVIMENTACcedilAtildeO DE PETROacuteLEO SEUS DERIVADOS E GAacuteS NATURAL Principais

aspectos legais e regulatoacuterios da atividade de transporte dutoviaacuterio de gaacutes natural nos

paiacuteses do cone sul Rio de Janeiro ANP Nota teacutecnica nordm 0222006 Disponiacutevel em

lthttpwwwanpgovbrgt acesso em 21112007

_____________________ Panorama da induacutestria de gaacutes natural no Brasil aspectos

regulatoacuterios e desafios Rio de Janeiro Nota teacutecnica 0332002-SCG Disponiacutevel em

httpwwwanpgovbrgt Acesso em 07032008


MOVIMENTACcedilAtildeO DE GAacuteS NATURAL ndash SCG-ANP (2004) Compromissos existentes ao

longo da cadeia de gaacutes natural contratos de transporte (versatildeo preliminar) Rio de Janeiro

ANP Nota teacutecnica 0062004 Disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt acesso em 260806


MOVIMENTACcedilAtildeO DE GAacuteS NATURAL ndash SCG-ANP (2002) Panorama da induacutestria de

164

gaacutes natural no Brasil aspectos regulatoacuterios e desafios Rio de Janeiro ANP Nota teacutecnica

0332002 Disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt acesso em 260806


MOVIMENTACcedilAtildeO DE PETROacuteLEO SEUS DERIVADOS E GAacuteS NATURAL ndash SCMANP

(2005) Consideraccedilotildees finais acerca do processo de reclassificaccedilatildeo do gasoduto Aratu-

Camaccedilari como duto de transporte Rio de Janeiro ANP Nota teacutecnica 0072005

Disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt acesso em 260806



(2004) Consideraccedilotildees finais acerca do processo de reclassificaccedilatildeo do gasoduto Atalaia-

Fafen como duto de transporte Rio de Janeiro ANP Nota teacutecnica 0072004-SCM


___________________ Regulaccedilatildeo Seacuteries ANP nordm 1 Rio de Janeiro 2001

BANCO NACIONAL DO DESENVOLVIMENTO ECONOcircMICO E SOCIAL Visatildeo do

desenvolvimento BNDES lanccedila iacutendice de desenvolvimento social N 29 Organizadores

Ernani Teixeira Torres Filho Fernando Pimentel Puga Francisco Marcelo Rocha Ferreira

Disponiacutevel em lthttpwwwbndesgovbrgt acesso em 170607

165

_____________________ Evoluccedilatildeo da oferta e da demanda de gaacutes natural no Brasil


BRASIL MINISTEacuteRIO DE MINAS E ENERGIA EMPRESA DE PESQUISA

ENERGEacuteTICA - EPE Balanccedilo Energeacutetico Nacional 2006 Ano base 2005 relatoacuterio final

MMEEPE Rio de Janeiro 2006 Disponiacutevel em

httpwwwmmegovbrsitemenuselect_main_menu_itemdochannelId=1432 Acesso em

090307

BRASIL MINISTEacuteRIO DA FAZENDA Vale revecirc investimentos de longo prazo por

temor de falta de energia MF Brasiacutelia 2007 Disponiacutevel em

lthttpwwwfazendagovbrresenhaeletronicaMostraMateriaaspcod=378946gt acesso em 060907

___________________ MINISTEacuteRIO DE MINAS E ENERGIA EMPRESA DE

PESQUISA ENERGEacuteTICA - EPE Resenha mensal do mercado de energia eleacutetrica Ano I

nuacutemero 3 dezembro de 2007 MMEEPE Rio de Janeiro 2007 Disponiacutevel em

lthttpwwwepegovbrgt acesso em 010208

_____________________ MINISTEacuteRIO DE MINAS E ENERGIA EMPRESA DE

PESQUISA ENERGEacuteTICA ndash EPE Plano nacional de energia ndash 2030 MMEEPE Rio de

Janeiro 2007 Disponiacutevel em ltHTTPwwwepegovbrgt acesso em 01022008

___________________ MINISTEacuteRIO DE MINAS E ENERGIA SECRETARIA DE

PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO ENERGEacuteTICO Plano decenal de expansatildeo

166

de energia 20072016 Brasiacutelia MMESPDE 2007 Disponiacutevel em

lthttpwwwmmegovbrgt Acesso em 20112007

DISSERTACcedilOtildeES E TESES

ALONSO Paulo Sergio Rodrigues Estrateacutegias corporativas aplicadas ao

desenvolvimento do mercado de bens e serviccedilos uma nova abordagem para o caso da

induacutestria do gaacutes natural no Brasil Tese de doutorado apresentada ao programa de engenharia

da produccedilatildeo da COOPE-UFRJ Rio de Janeiro 2004

COSTA Hirdan Katarina Medeiros A regulaccedilatildeo do livre acesso na distribuiccedilatildeo de gaacutes

natural canalizado o caso de Satildeo Paulo Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa Interunidades

de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Energia - PIPGEUSP Satildeo Paulo 2006

MANOEL Caacutecio Oliveira Aspectos regulatoacuterios e modelos contratuais aplicaacuteveis ao

mercado de distribuiccedilatildeo de gaacutes natural a granel (gaacutes natural comprimido ndash GNC e gaacutes

natural liquefeito ndash GNL) no Brasil Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa Interunidades de Poacutes-

Graduaccedilatildeo em Energia - PIPGEUSP Satildeo Paulo 2006

SILVA Anderson Souza Regulaccedilatildeo da induacutestria do gaacutes natural no contexto da reforma

do papel do Estado no domiacutenio econocircmico e o livre acesso na atividade de transporte de

gaacutes natural Dissertaccedilatildeo de mestrado apresentada ao Programa de Poacutes-Graduaccedilatildeo em

Direito- PPGD da UFRN Natal 2007

EVENTOS CIENTIacuteFICOS

167

COSTA Hirdan Katarina et all Aspectos institucionais ligados ao livre acesso agrave rede de

transporte no Brasil In Rio Oil and Gas Expo and Conference Anais Rio de Janeiro 2006

MAEDOWS Grahan Desenvolvimento Regional na Uniatildeo Europeacuteia Palestra proferida na

Universidade Federal do Rio Grande do Norte em 27112007

MATHIAS Melissa Cristina Pinto Pires Consolidaccedilatildeo da induacutestria mundial de gaacutes

natural In Rio Oil and Gas Expo and Conference Anais Rio de Janeiro 2006

JORNAIS

CUNHA Simone Gargalo energeacutetico freia investimentos da Vale FOLHA DE SAtildeO

PAULO Satildeo Paulo clipping 30 de maio de 2007 Disponiacutevel em

lthttpclippingplanejamentogovbrNoticiasaspNOTCod=357939gt

PUBLICACcedilOtildeES ELETROcircNICAS

ALVAREZ Alexandre Bugallo Anaacutelise econocircmica do direito contribuiccedilotildees e

desmistificaccedilotildees Fonte httppubliquerdcpuc-riobrdireitomediabugallo_n29pdf Acesso em

06022008

ARAGAtildeO Alexandre Santos de As agecircncias reguladoras independentes e a separaccedilatildeo de

poderes uma contribuiccedilatildeo da teoria dos ordenamentos setoriais Revista eletrocircnica de

direito administrativo econocircmico (REDAE) Salvador Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico

168

nordm 10 maiojunhojulho 2007 Disponiacutevel na internet

ltHTTPwwwdireitodoestadocombrredaeaspgt Acesso em 07032008

LEAL Victor Nunes Poder discricionaacuterio e accedilatildeo arbitraacuteria da administraccedilatildeo In Revista

de Direito Administrativo vol 14 (outubro-dezembro 1948) Problemas de direito puacuteblico

e outros problemas Brasiacutelia Ministeacuterio da Justiccedila 1997 p 319-328 Disponiacutevel em

httpwwwplanaltogovbrccivil_03revistaRev_35panteaohtm acesso em 10092007

MACHADO Luiz Alberto Grandes economistas Keynes e os keynesianos Disponiacutevel em

lthttpwwwcofeconorgbrindexphpoption=com_contentamptask=viewampid=399ampItemid=11gt Acesso em 06

de marccedilo de 2008

MAPA DOS ESTADOS UNIDOS DA AMEacuteRICA Disponiacutevel em ltwwwplattscomgt acesso

em 17102007

MAPA DOS GASODUTOS EXISTENTES E A CONSTRUIR NO BRASIL Disponiacutevel

em ltwwwgasbrasilcombrgasnaturalmapa_gasodutoaspgt acesso em 17102007

Pindyck Robert S Sunk costs and real options in antitrust Working Paper 11430

Disponiacutevel em lthttpwwwnberorgpapersw11430gt acesso em 15062006

169

POSSAS Mario Luiz Os conceitos de mercado relevante e de poder de mercado no

acircmbito da defesa da Concorrecircncia Disponiacutevel em

lthttpwwwieufrjbrgrcpdfsos_conceitos_de_mercado_relevante_e_de_poder_de_mercad

opdfgt Acesso em 20112007

SANTOS Edmilson Moutinho dos FAGA Murilo Tadeu Werneck BARUFI Clara Bonomi

et al Gaacutes natural a construccedilatildeo de uma nova civilizaccedilatildeo Estud av janabr 2007 vol21

no59 P 67-90 Disponiacutevel em

httpcatedradogasieeuspbrdownloadCivilizaE7E3o20do20gE1spdf acesso em 20112007

TRANSPETRO Disponiacutevel em

ltwwwtranspetrocombrportuguesempresagasnaturalgasnaturalshtmlgt acesso em 17102007

ARTIGO DE PERIOacuteDICO

NUNES Antocircnio Joseacute Avelatildes Neoliberalismo capitalismo e democracia Boletim de

ciecircncias econocircmicas XLV Coimbra v 46 p 34 2003

LIVROS

BAGNOLI Vicente Introduccedilatildeo ao direito da concorrecircncia Satildeo Paulo Singular 2005

BERCOVICI Gilberto Constituiccedilatildeo econocircmica e desenvolvimento ndash uma leitura a partir da

Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros Editores 2005

170

_____________________ Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo

Max Limonad 2003

BINEMBOJM Gustavo A nova jurisdiccedilatildeo constitucional brasileira Legitimidade

democraacutetica e instrumentos de realizaccedilatildeo 2ordf Ediccedilatildeo Rio de Janeiro Renovar 2004

____________________ Uma teoria do direito administrativo Direitos fundamentais

democracia e constitucionalizaccedilatildeo Satildeo Paulo Renovar 2006

BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005

BORGES Alexandre Walmott A ordem econocircmica e financeira da Constituiccedilatildeo amp os

monopoacutelios Anaacutelise das alteraccedilotildees com as reformas de 1995 a 1999 Curitiba Juruaacute

2001

CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes no Brasil Rio de Janeiro

Interciecircncia 2005

CARVALHO Gilberto de Abreu Sodreacute Responsabilidade civil concorrencial Introduccedilatildeo

ao direito concorrencial privado Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2002

CUEacuteLLAR Leila As agecircncias reguladoras e seu poder normativo Satildeo Paulo Dialeacutetica

2001

171

DELGADO Ana Paula Teixeira O direito ao desenvolvimento na perspectiva da

globalizaccedilatildeo paradoxos e desafios Rio de Janeiro Renovar 2001

FARIA Joseacute Eduardo O direito na economia globalizada 1ordf Ediccedilatildeo 2ordf Tiragem Satildeo

Paulo Malheiros 2000

FARIAS Sara Jane Leite de Regulaccedilatildeo juriacutedica dos serviccedilos autorizados Rio de Janeiro

Lumen Juris 2005

FERRAZ JUNIOR Teacutercio Sampaio O poder normativo das agecircncias reguladoras agrave luz do

princiacutepio da eficiecircncia In ARAGAtildeO Alexandre Santos de (coord) O poder normativo

das agecircncias reguladoras Rio de Janeiro Forense 2006

FIGUEIREDO Marcelo As agecircncias reguladoras Satildeo Paulo Malheiros 2005

FILGUEIRAS JUNIOR Marcus Viniacutecius Conceitos juriacutedicos indeterminados e

discricionariedade administrativa Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2007

FONSECA Joatildeo Bosco Leopoldino da Direito econocircmico 4 ed Rio de Janeiro Forense

2003

FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste Satildeo Paulo Revista dos Tribunais

2005

172

GOLDBERGH Daniel Poder de compra e poliacutetica antitruste Satildeo Paulo Editora Singular

2006

GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros

2003

HESSE Konrad A forccedila normativa da Constituiccedilatildeo Traduccedilatildeo de Gilmar Ferreira Mendes

Porto Alegre Sergio Antonio Fabris Editor 1991

MATTOS Paulo Todescan Lessa Autonomia decisoacuteria discricionariedade administrativa

e legitimidade da funccedilatildeo reguladora do Estado no debate juriacutedico brasileiro In

ARAGAtildeO Alexandre Santos de (coord) O poder normativo das agecircncias reguladoras

Rio de Janeiro Forense 2006

MAXIMILIANO Carlos Hermenecircutica e aplicaccedilatildeo do direito Rio de Janeiro Forense

1999

MAZZA Alexandre Agecircncias reguladoras Satildeo Paulo Malheiros 2005

MELLO Celso Antonio Bandeira de Discricionariedade administrativa e controle

jurisdicional 2ordf ed 6ordf tiragem Satildeo Paulo Malheiros 2003

________________________ Curso de direito administrativo 16ordf ed Satildeo Paulo

Malheiros 2003

173

MORAES Alexandre de Direitos humanos fundamentais 6ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Atlas

2005

MOREIRA Egon Bockman Agecircncias reguladoras independentes poder econocircmico e

sanccedilotildees administrativas reflexotildees iniciais acerca da conexatildeo entre os temas In PECI

Alketa (org) Regulaccedilatildeo no Brasil Desenho governanccedila avaliaccedilatildeo Satildeo Paulo Atlas 2007

MOREIRA NETO Diogo Figueiredo Direito regulatoacuterio Rio de Janeiro Renovar 2003

NADAL Faacutebio A Constituiccedilatildeo como mito O mito como discurso legitimador da

Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Meacutetodo 2006

NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-

estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006

NETTO Delfim Crocircnica do debate interditado Rio de Janeiro Topbooks 1998

PINTO Marcos Barbosa Parcerias puacuteblico-privadas panorama da nova disciplina

legislativa IN TALAMINI Eduardo JUSTEN Mocircnica Spezia (coords) Parcerias puacuteblico-

privadas Um enfoque multidisciplinar Satildeo Paulo Editora Revista dos Tribunais 2005

174

RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e

consequumlecircncias Rio de Janeiro Renovar 2007

SALOMAtildeO FILHO Calixto Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (estudos e pareceres) Satildeo Paulo

Malheiros 2002

______________________ Direito concorrencial As condutas Satildeo Paulo Malheiros

2003

_____________________ Direito concorrencial As estruturas Satildeo Paulo Malheiros 1998

_____________________ Regulaccedilatildeo da atividade econocircmica (princiacutepios e fundamentos

juriacutedicos) Satildeo Paulo Malheiros 2000

SANTOS Sergio Honorato dos Royalties do petroacuteleo agrave luz do direito positivo Rio de

Janeiro Esplanada 2001

SCOOT Paulo Henrique Rocha Direito constitucional econocircmico Estado e normalizaccedilatildeo

da economia Porto Alegre Sergio Antonio Fabris Editor 2000

SEN Amartya Kumar Desenvolvimento como liberdade Satildeo Paulo Companhia das letras

2000

175

SICHES Luis Recaseacutens Introducion ao estudio del derecho Meacutexico Editora Porrua SA

1972

SIQUETTO Paulo Roberto Os projetos de reforma constitucional tributaacuteria e o

federalismo fiscal brasileiro In CONTI (org) Joseacute Mauriacutecio Federalismo fiscal Satildeo

Paulo Manole 2004

SOUTO Marcos Juruena Villela Extensatildeo do poder normativo das agecircncias reguladoras

In ARAGAtildeO Alexandre Santos de (coord) O poder normativo das agecircncias

reguladoras Rio de Janeiro Forense 2006

TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico 2ordf Satildeo Paulo Meacutetodo 2006

VALOIS Paulo A evoluccedilatildeo do monopoacutelio estatal do petroacuteleo Rio de Janeiro Lumen

Juris 2000

VIEIRA Joseacute Paulo Antivalor Um estudo da energia eleacutetrica construiacuteda como

antimercadoria e reformada pelo mercado nos anos 1990 Satildeo Paulo Paz e terra 2007

176

APEcircNDICE

QUADRO 1

Fonte Plano Nacional de Energia 2030 p 116 Disponiacutevel em lthttpwwwepegovbrgt acesso

em

01022008

A) Modelo esquemaacutetico de induacutestria verticalmente integrada271

271 Fonte CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia 2005 p 1

177

Relacionado ao subtoacutepico 22

Modelo 1

PRODUTOR TRANSPORTADOR DISTRIBUIDOR

____________CONSUMIDOR FINAL

---------------------agraveCONSUMIDOR

FINAL

Empresa verticalmente integrada ________________ Transporte

Exemplo Gazprom - Ruacutessia --------------------agraveComercializaccedilatildeo

178

B) Modelo esquemaacutetico de induacutestria parcialmente integrada com concorrecircncia da

produccedilatildeo272 Relacionado ao subtoacutepico 22

Modelo 2


179

PRODUTOR A----------

---agraveagraveagraveagrave

_____________________

PRODUTOR B

--------------------------------


____________________

TRANSPORTADOR DISTRIBUIDOR

-----------agraveagraveagraveagrave

_______ CONSUMIDOR

FINAL

PRODUTOR C

--------------------------------

--agraveagraveagraveagrave

____________________

Empresa parcialmente integrada

----------------------------------agraveagraveagraveagrave Comercializaccedilatildeo

_______________________ Transporte de gaacutes natural

180

C) Modelo esquemaacutetico de induacutestria sem exclusividade de uma transportadora e com

diversos compradores273 Relacionado ao subtoacutepico 22

Modelo 3

273 Fonte CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia 2005 p10

181

Pode-se ainda separar tal quadro com o fim de simplificar o nuacutemero de operaccedilotildees

realizadas em dois outros menores mas que refletem o grau de interaccedilatildeo entre os agentes

econocircmicos envolvidos conforme se verifica na paacutegina seguinte

Produtores diversos

Transportadores Livre acesso

Distribuidor

Mercado Atacadista

Intermediaacuterios (traders)

Residencial

Comercial

Industrial

Empresa de Eletricidade

Operaccedilotildees de transporte

Operaccedilotildees de compra e venda de gaacutes

182

Modelo resumido das operaccedilotildees realizadas no mercado atacadista de

gaacutes274

D) Modelo esquemaacutetico de uma induacutestria totalmente desverticalizada e com alto grau de

competiccedilatildeo275 Relacionado ao subtoacutepico 22

274 Fonte CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes no Brasil Rio de Janeiro

Intermediaacuterios Transportadora

Distribuidora Produtores

Distribuidora Pequenos consumidores finais

Produtores Grandes consumidores finais Transportadore

s

Modelo resumido das operaccedilotildees realizadas no mercado varejista de gaacutes livre acesso na distribuiccedilatildeo

183

Modelo 4

Interciecircncia 2005 p 11 275 Fonte CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia 2005 p 19

184

Produtores diversos


Distribuidor

Mercado Spot


Residencial

Comercial

Industrial

Empresa de Eletricidade Operaccedilotildees de transporte


185

E) Estrutura da induacutestria do gaacutes natural atualmente existente no Brasil276


186

QUADRO RELATIVO AgraveS REFEREcircNCIAS REALIZADAS NO CAPIacuteTULO 3

Novos produtores

Petrobras

Novos produtores

Transpetro Dutos submetidos ao livre acesso art 58 da lei do petroacuteleo

Distribuidoras estaduais

Consumidores finais

Mercado apoacutes a flexibilizaccedilatildeo do monopoacutelio e agrave publicaccedilatildeo da lei nordm 947897


Operaccedilotildees de compra e venda de gaacutes natural

187

Verifica-se com base em projeccedilotildees da Empresa de Pesquisa Energeacutetica - EPE

elaboradas para o Plano Decenal de Expansatildeo de Energia 2007-2016 - PDE277 do Ministeacuterio

de Minas e Energia que o consumo industrial ainda se verificaraacute como o mais relevante em

dados absolutos apesar da porcentagem de expansatildeo dos setores comercial e residencial em

comparaccedilatildeo proporcional se mostrar consideravelmente maior

Mapa do grau de interligaccedilatildeo dos gasodutos no sul dos Estados Unidos da Ameacuterica

Fonte lthttpwwwplattscomgt

277 Fonte Plano decenal de expansatildeo de energia 20072016 Ministeacuterio de Minas e Energia Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Energeacutetico Brasiacutelia MME 2007 p 75 76 Disponiacutevel em

188

Mapa que mostra os gasodutos brasileiros existentes em fase de implantaccedilatildeo e os projetos de

expansatildeo da malha Observe-se o grau de interligaccedilatildeo dos gasodutos existentes na Argentina

Paraguai e Boliacutevia Fonte httpwwwanpgovbr

wwwmmegovbr Acesso em 010108

189

Mapa que apresenta apenas os gasodutos brasileiros jaacute em operaccedilatildeo e alguns em fase de

construccedilatildeo Observe-se a falta de integraccedilatildeo entre as regiotildees bem como a tendecircncia em

priorizar a faixa litoracircnea

190

Formas e prioridades no uso do gaacutes natural no Brasil

Livros Graacutetis( httpwwwlivrosgratiscombr )

Milhares de Livros para Download Baixar livros de AdministraccedilatildeoBaixar livros de AgronomiaBaixar livros de ArquiteturaBaixar livros de ArtesBaixar livros de AstronomiaBaixar livros de Biologia GeralBaixar livros de Ciecircncia da ComputaccedilatildeoBaixar livros de Ciecircncia da InformaccedilatildeoBaixar livros de Ciecircncia PoliacuteticaBaixar livros de Ciecircncias da SauacutedeBaixar livros de ComunicaccedilatildeoBaixar livros do Conselho Nacional de Educaccedilatildeo - CNEBaixar livros de Defesa civilBaixar livros de DireitoBaixar livros de Direitos humanosBaixar livros de EconomiaBaixar livros de Economia DomeacutesticaBaixar livros de EducaccedilatildeoBaixar livros de Educaccedilatildeo - TracircnsitoBaixar livros de Educaccedilatildeo FiacutesicaBaixar livros de Engenharia AeroespacialBaixar livros de FarmaacuteciaBaixar livros de FilosofiaBaixar livros de FiacutesicaBaixar livros de GeociecircnciasBaixar livros de GeografiaBaixar livros de HistoacuteriaBaixar livros de Liacutenguas

Baixar livros de LiteraturaBaixar livros de Literatura de CordelBaixar livros de Literatura InfantilBaixar livros de MatemaacuteticaBaixar livros de MedicinaBaixar livros de Medicina VeterinaacuteriaBaixar livros de Meio AmbienteBaixar livros de MeteorologiaBaixar Monografias e TCCBaixar livros MultidisciplinarBaixar livros de MuacutesicaBaixar livros de PsicologiaBaixar livros de QuiacutemicaBaixar livros de Sauacutede ColetivaBaixar livros de Serviccedilo SocialBaixar livros de SociologiaBaixar livros de TeologiaBaixar livros de TrabalhoBaixar livros de Turismo

Livros Graacutetis

httpwwwlivrosgratiscombr

Milhares de livros graacutetis para download











Alencar Xavier

NATAL ndash RN

2008




188 f




2 RNBSCCSA CDU 34 (81) (0433)




PRH-ANPMCT Nordm 36




Presidente ________________________________________________


Membro externo

________________________________________________


Membro

________________________________________________


_________________________________________


AGRADECIMENTOS































RESUMO




























ABSTRACT






































ECONOcircMICO











SUMAacuteRIO








regionais31


integracionista44




NACIONAL 57
























vigente148


REFEREcircNCIAS162

APEcircNDICE176

1









temaacutetica














2














ofertada








3




VII)





















4


























5




6




















econocircmico


7







regionais












8














ESTADO









9















10


justificado














11




















12

















13















14















15























16











mundial




17



















economia global41


18




















FISCALIZADOR


19
























20








iniciam














21
























22

















23






















24










propositiva





no mercado interno








25
























26




















27






















28




















29























30




















31




inserido o Brasil


















32























33

























34

























35
















subdesenvolvimento




36



desenvolve

















37




















38













(CF Art 24 I)








39


















40
























41






















42























43












ditatoriais









integracionista


44






















45





seu suprimento







empregos





capacidades106







46













teacutermica






47



















48





















49























50









constitucional













51























52
















adiantadas




53
















54



















55


















56






57


NACIONAL





















58

















transportado







59







02128















60























61


residenciais)




















62





















63


teacutermicas





montada


















da empreitada

64

















65




















66


















artigos 56 a 59




67
























68






















69






















70


























71



















72

























73























74
























75






gaacutes




















76






nordeste


















77

























78
























79



eleacutetrica





















80

























81

























82























83




















Gaspetro




84

























85










entre os envolvidos












86


CONSTITUCIONAL





















87










verifica atualmente




Petrobraacutes






88




















89



paiacutes












fornecimento167





90























91






menos favorecidas
















92























93






privado



















94
















PLANEJAMENTO





95




prazos






















96





combustiacutevel)



















97







carregadores















98










competitiva












99




claacutessico



















100




















101
























102


custos iniciais



relevacircncia


















103


















104




normativo





















105
























106





concreto
















107






















108






gasodutos193


















109


entre outros)194














110

























111
























112





















113







suas facilidades

















114











115





negar o acesso)




















116




lucros











117








populaccedilatildeo











118



















119







natural

















120






















121





















122















natural fornecido)











123























124
























dutos

125



















126















127


























128






















129




paiacutes





momento atual














130











energeacutetico




131











social




132


















verificado nos EUA





133




















134








iniciais239











135






















136























137










66662006











138









Lei do Gaacutes












mercado





139


























140























141























142


verifica a seguir




















143






















144















projeto








145























146














constitucionalidade








147





















148





















investidores




149























150















mercado consumidor








151






















152


finalidade maior262























153

























154
























155
























156

























157




















158

























159


























160

















161



REFEREcircNCIAS

JURISPRUDEcircNCIA











162













964898

ENTIDADE COLETIVA






163





lthttpwwwanpgovbrgt















164


















165







090307













166




















167







JORNAIS







06022008




168











em 17102007





169














LIVROS




170


Max Limonad 2003








2001






2001

171






Lumen Juris 2005








2003


2005

172


2006


2003








1999





Malheiros 2003

173


2005













174




Malheiros 2002


2003









2000

175


1972



Paulo Manole 2004






Juris 2000



176

APEcircNDICE

QUADRO 1


em

01022008



177


Modelo 1




FINAL



178



Modelo 2


179



_____________________

PRODUTOR B

--------------------------------


____________________



_______ CONSUMIDOR

FINAL

PRODUTOR C

--------------------------------


____________________




180



Modelo 3


181




Produtores diversos


Distribuidor

Mercado Atacadista


Residencial

Comercial

Industrial




182


gaacutes274








s


183

Modelo 4


184

Produtores diversos


Distribuidor

Mercado Spot


Residencial

Comercial

Industrial



185



186


Novos produtores

Petrobras

Novos produtores



Consumidores finais




187









188





189




190















Alencar Xavier

NATAL ndash RN

2008




188 f




2 RNBSCCSA CDU 34 (81) (0433)




PRH-ANPMCT Nordm 36




Presidente ________________________________________________


Membro externo

________________________________________________


Membro

________________________________________________


_________________________________________


AGRADECIMENTOS































RESUMO




























ABSTRACT






































ECONOcircMICO











SUMAacuteRIO








regionais31


integracionista44




NACIONAL 57
























vigente148


REFEREcircNCIAS162

APEcircNDICE176

1









temaacutetica














2














ofertada








3




VII)





















4


























5




6




















econocircmico


7







regionais












8














ESTADO









9















10


justificado














11




















12

















13















14















15























16











mundial




17



















economia global41


18




















FISCALIZADOR


19
























20








iniciam














21
























22

















23






















24










propositiva





no mercado interno








25
























26




















27






















28




















29























30




















31




inserido o Brasil


















32























33

























34

























35
















subdesenvolvimento




36



desenvolve

















37




















38













(CF Art 24 I)








39


















40
























41






















42























43












ditatoriais









integracionista


44






















45





seu suprimento







empregos





capacidades106







46













teacutermica






47



















48





















49























50









constitucional













51























52
















adiantadas




53
















54



















55


















56






57


NACIONAL





















58

















transportado







59







02128















60























61


residenciais)




















62





















63


teacutermicas





montada


















da empreitada

64

















65




















66


















artigos 56 a 59




67
























68






















69






















70


























71



















72

























73























74
























75






gaacutes




















76






nordeste


















77

























78
























79



eleacutetrica





















80

























81

























82























83




















Gaspetro




84

























85










entre os envolvidos












86


CONSTITUCIONAL





















87










verifica atualmente




Petrobraacutes






88




















89



paiacutes












fornecimento167





90























91






menos favorecidas
















92























93






privado



















94
















PLANEJAMENTO





95




prazos






















96





combustiacutevel)



















97







carregadores















98










competitiva












99




claacutessico



















100




















101
























102


custos iniciais



relevacircncia


















103


















104




normativo





















105
























106





concreto
















107






















108






gasodutos193


















109


entre outros)194














110

























111
























112





















113







suas facilidades

















114











115





negar o acesso)




















116




lucros











117








populaccedilatildeo











118



















119







natural

















120






















121





















122















natural fornecido)











123























124
























dutos

125



















126















127


























128






















129




paiacutes





momento atual














130











energeacutetico




131











social




132


















verificado nos EUA





133




















134








iniciais239











135






















136























137










66662006











138









Lei do Gaacutes












mercado





139


























140























141























142


verifica a seguir




















143






















144















projeto








145























146














constitucionalidade








147





















148





















investidores




149























150















mercado consumidor








151






















152


finalidade maior262























153

























154
























155
























156

























157




















158

























159


























160

















161



REFEREcircNCIAS

JURISPRUDEcircNCIA











162













964898

ENTIDADE COLETIVA






163





lthttpwwwanpgovbrgt















164


















165







090307













166




















167







JORNAIS







06022008




168











em 17102007





169














LIVROS




170


Max Limonad 2003








2001






2001

171






Lumen Juris 2005








2003


2005

172


2006


2003








1999





Malheiros 2003

173


2005













174




Malheiros 2002


2003









2000

175


1972



Paulo Manole 2004






Juris 2000



176

APEcircNDICE

QUADRO 1


em

01022008



177


Modelo 1




FINAL



178



Modelo 2


179



_____________________

PRODUTOR B

--------------------------------


____________________



_______ CONSUMIDOR

FINAL

PRODUTOR C

--------------------------------


____________________




180



Modelo 3


181




Produtores diversos


Distribuidor

Mercado Atacadista


Residencial

Comercial

Industrial




182


gaacutes274








s


183

Modelo 4


184

Produtores diversos


Distribuidor

Mercado Spot


Residencial

Comercial

Industrial



185



186


Novos produtores

Petrobras

Novos produtores



Consumidores finais




187









188





189




190








188 f




2 RNBSCCSA CDU 34 (81) (0433)




PRH-ANPMCT Nordm 36




Presidente ________________________________________________


Membro externo

________________________________________________


Membro

________________________________________________


_________________________________________


AGRADECIMENTOS































RESUMO




























ABSTRACT






































ECONOcircMICO











SUMAacuteRIO








regionais31


integracionista44




NACIONAL 57
























vigente148


REFEREcircNCIAS162

APEcircNDICE176

1









temaacutetica














2














ofertada








3




VII)





















4


























5




6




















econocircmico


7







regionais












8














ESTADO









9















10


justificado














11




















12

















13















14















15























16











mundial




17



















economia global41


18




















FISCALIZADOR


19
























20








iniciam














21
























22

















23






















24










propositiva





no mercado interno








25
























26




















27






















28




















29























30




















31




inserido o Brasil


















32























33

























34

























35
















subdesenvolvimento




36



desenvolve

















37




















38













(CF Art 24 I)








39


















40
























41






















42























43












ditatoriais









integracionista


44






















45





seu suprimento







empregos





capacidades106







46













teacutermica






47



















48





















49























50









constitucional













51























52
















adiantadas




53
















54



















55


















56






57


NACIONAL





















58

















transportado







59







02128















60























61


residenciais)




















62





















63


teacutermicas





montada


















da empreitada

64

















65




















66


















artigos 56 a 59




67
























68






















69






















70


























71



















72

























73























74
























75






gaacutes




















76






nordeste


















77

























78
























79



eleacutetrica





















80

























81

























82























83




















Gaspetro




84

























85










entre os envolvidos












86


CONSTITUCIONAL





















87










verifica atualmente




Petrobraacutes






88




















89



paiacutes












fornecimento167





90























91






menos favorecidas
















92























93






privado



















94
















PLANEJAMENTO





95




prazos






















96





combustiacutevel)



















97







carregadores















98










competitiva












99




claacutessico



















100




















101
























102


custos iniciais



relevacircncia


















103


















104




normativo





















105
























106





concreto
















107






















108






gasodutos193


















109


entre outros)194














110

























111
























112





















113







suas facilidades

















114











115





negar o acesso)




















116




lucros











117








populaccedilatildeo











118



















119







natural

















120






















121





















122















natural fornecido)











123























124
























dutos

125



















126















127


























128






















129




paiacutes





momento atual














130











energeacutetico




131











social




132


















verificado nos EUA





133




















134








iniciais239











135






















136























137










66662006











138









Lei do Gaacutes












mercado





139


























140























141























142


verifica a seguir




















143






















144















projeto








145























146














constitucionalidade








147





















148





















investidores




149























150















mercado consumidor








151






















152


finalidade maior262























153

























154
























155
























156

























157




















158

























159


























160

















161



REFEREcircNCIAS

JURISPRUDEcircNCIA











162













964898

ENTIDADE COLETIVA






163





lthttpwwwanpgovbrgt















164


















165







090307













166




















167







JORNAIS







06022008




168











em 17102007





169














LIVROS




170


Max Limonad 2003








2001






2001

171






Lumen Juris 2005








2003


2005

172


2006


2003








1999





Malheiros 2003

173


2005













174




Malheiros 2002


2003









2000

175


1972



Paulo Manole 2004






Juris 2000



176

APEcircNDICE

QUADRO 1


em

01022008



177


Modelo 1




FINAL



178



Modelo 2


179



_____________________

PRODUTOR B

--------------------------------


____________________



_______ CONSUMIDOR

FINAL

PRODUTOR C

--------------------------------


____________________




180



Modelo 3


181




Produtores diversos


Distribuidor

Mercado Atacadista


Residencial

Comercial

Industrial




182


gaacutes274








s


183

Modelo 4


184

Produtores diversos


Distribuidor

Mercado Spot


Residencial

Comercial

Industrial



185



186


Novos produtores

Petrobras

Novos produtores



Consumidores finais




187









188





189




190





livros01.livrosgratis.com.brlivros01.livrosgratis.com.br/cp075780.pdf · 2016. 1. 25. · FÁBIO...

Documents

Transcript of livros01.livrosgratis.com.brlivros01.livrosgratis.com.br/cp075780.pdf · 2016. 1. 25. · FÁBIO...