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7 ottobre 2008
LA GESTIONE DI UNSISTEMA COMPLESSO:il caso del bacino del
Po
Alessandro Daraio Alessia Rossi
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7 ottobre 2008
Sommario1. La pianificazione di bacino: un sistema co
mplesso di beni pubblici e comuni2. Evoluzione normativa3. Il bacino del Po: caratteristiche e attori4. L’utilizzo delle risorse: criticità e conflitti5. Il sistema di regolazione6. Verso una nuova stagione nel governo del
territorio: il PSS Valle del fiume Po
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1. La pianificazione di bacino: un sistema complesso di beni pubblici e comuni
INDIETRO
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Cos’è un bacino idrografico
Il bacino idrografico è il territorio nel quale scorrono tutte le acque superficiali
attraverso una serie di torrenti, fiumi ed eventualmente laghi per sfociare al mare
in un'unica foce, a estuario o delta(Dir. 2000/60/CE)
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Gestione delle risorse naturali
• Il bacino idrografico è un insieme complesso risorse naturali, in gran parte rinnovabili.
“La distinzione tra risorse, come stock di capitale, e il prelievo di unità utilizzate, come flusso, è particolarmente rilevante riguardo alle risorse rinnovabili, per le quali è possibile determinare un tasso di reintegro. Fintantoché il tasso medio di prelievo non supera il tasso medio di reintegro, una risorsa rinnovabile si conserva nel tempo” (Ostrom, 1990)
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Il sistema delle risorse del bacino
SUOLO
ACQUE
-RISCHIO (IDRAULICO E
IDROGEOLOGICO)
AMBIENTE
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CaratterizzazioneSOTTRAIBILITÀ
BASSA ALTA
ESCLUDIBILITÀDIFFICILE
Beni pubbliciMITIGAZIONE del
RISCHIOAMBIENTE
(qualità della vita)
Risorse comuniACQUASUOLO
FACILE Beni di club Beni privati
L’offerta di beni pubblici e la corretta gestione delle risorse comuni costituiscono gli obiettivi della pianificazione di bacino
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Un sistema possibile?• Il perseguimento dei diversi obiettivi può creare
– Conflitti ad esempio tra tutela ambientale e difesa dal rischio idraulico
– Sinergie ad esempio tra tutela ambientale e qualità delle acque
• Da una visione gerarchica (alcuni obiettivi sono più importanti di altri) si passa a una visione integrata (devono essere perseguiti contemporaneamente tutti gli obiettivi, nell’ottica della sostenibilità)
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2. Evoluzione normativa
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Normativa in tema di difesa del suolo• Cod. Civ. 1856: principio delle “acque pubbliche e demaniali”
• L. 862/1882: ”Bonifica idraulica e il risanamento igienico delle acque acquitrinose”
• L. 2644/1884 “Utilizzazione delle acque”
• R. D. 523/1904: “Testo unico delle leggi intorno alle opere idrauliche delle diverse categorie”
• R. D. 959/1913: “Testo unico delle disposizione di legge sulla navigazione interna”
• R. D. 215/1933: “Nuove norme per la bonifica integrale”
• R. D. 1775/1933: “Testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici”
• L. 319/1976: “Norme per la tutela delle acque dall’inquinamento”
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Normativa in tema di difesa del suolo
• Definisce il suolo come “il territorio, il suolo, il sottosuolo, gli abitanti e le opere infrastrutturali”
• Definizione del bacino idrografico come entità territoriale nella quale svolgere l’attività di pianificazione e programmazione
• Istituzione delle Autorità di Bacino e previsione dei Piani di Bacino Idrografico
L. 183/89 “Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo”
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Normativa in tema di difesa del suolo
• Prevede la possibilità per le Autorità di Bacino di adottare misure di salvaguardia temporanee e di approvare i piani di bacino per sottobacini o per stralci relativi a settori funzionali al fine di indirizzare il Piano di Bacino
• A partire da questa possibilità le Autorità di Bacino hanno affrontato prioritariamente le finalità inerenti l’assetto idrogeologico.
• Il PAI del bacino del Po è stato approvato nel 2001
L. 493/93
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Normativa in tema di risorse idriche
• Razionalizza il governo del servizio idrico, considerando in modo integrato l’intero ciclo delle acque (dall’approvvigionamento alla depurazione), grazie all’istituzione degli ambiti territoriali ottimali (ATO).
• Introduce il principio secondo cui tutte le acque sono pubbliche, anche quelle sotterranee
• Introduce il concetto di “deflusso minimo vitale” dei corsi d’acqua
L. 36/94 “Disposizioni in materia di risorse idriche”
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Normativa in tema di difesa del suolo
• Predispone indicazioni metodologiche, tecniche e procedurali sulla elaborazione dei PAI
• Introduce accanto il concetto di pericolosità quelli di vulnerabilità e di valore del bene esposto (analisi del rischio totale)
• Introduce una deroga al sistema della l. 183/89 per la redazione dei piani straordinari per le aree a rischio più elevato
L. 267/98 “Conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 180/98, recante misure urgenti per la prevenzione del rischio
idrogeologico ed a favore delle zone colpite da disastri franosi della Regione Campania”
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Normativa in tema di difesa del suolo
• Introduce un nuovo strumento di pianificazione:– Piano di Tutela delle Acque
• Di competenza delle Regioni (criterio di integrazione tra livelli di piano di tipo ascendente)
• I Piani a livello di Bacino sono formati da una pluralità di piani stralcio adottati dalle Regioni
D. Lgs. 152/99
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Normativa in tema di difesa del suolo
• Introduce un nuovo iter procedurale per l’adozione del PAI e stabilisce il 30 aprile 2001 come scadenza ultima per la sua adozione da parte delle Adb.
• Istituisce le conferenze programmatiche, come sede di confronto inter-istituzionale dove condividere le scelte dettate da un interesse sovralocale che possono incidere a livello locale
L. 365/00
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Normativa in tema di risorse idriche
• Obiettivi:– Raggiungimento di un buono stato delle acque entro il 2015– Gestione delle acque a scala di distretto idrografico– Abbinamento a valori limite di emissione di standard di
qualità ambientale – Valutazione economica del valore dell’acqua al fine di una
utilizzazione efficiente– Partecipazione attiva dei cittadini– Razionalizzazione delle legislazioni
Dir. 2000/60/CE “Direttiva che istituisce un quadro per l'azione comunitaria in materia di acque”
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Normativa in tema didecentramento amministrativo
• Attribuisce ai Piani Territoriali di Coordinamento Provinciale (PTCP) specifiche competenze in materia di difesa del suolo, valorizzazione ambientale e difesa dalle calamità
• Il PTCP può quindi essere considerato lo strumento di pianificazione all’interno del quale ricomporre e raccordare tutti gli interessi sovralocali inerenti la tutela dell’ambiente e lo sviluppo del territorio
L. 142/90
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Normativa in tema didecentramento amministrativo
• Prevede, come compiti di rilievo nazionale, il sistema di protezione civile, la difesa del suolo, la tutela dell'ambiente e della salute
• Pone con ciò un evidente temperamento al criterio della sussidiarietà, principio ispiratore del decentramento amministrativo
L. 59/97
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Normativa in tema didecentramento amministrativo
• Individua la gestione del territorio come compito di rilievo nazionale
• Affida alle Regioni la gestione del demanio idrico
• Assegna alle Regioni il compito di prevedere che i PTCP assumano il valore e gli effetti di piano di tutela
L. 112/98
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Normativa in tema didecentramento amministrativo
• Definisce di competenza provinciale il settore della difesa del suolo
• Affida alla Provincia il compito di raccogliere e coordinare le proposte avanzate dai Comuni ai fini della programmazione economica, territoriale ed ambientale della Regione
L. 267/00 “Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali”
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La riforma della Costituzione
La Cost. all’art. 117 prevede:“[…] Lo Stato ha potestà legislativa esclusiva nelle seguenti materie:
[…] s) tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: […]
protezione civile; governo del territorio; […] grandi reti di trasporto e di navigazione; […] produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia; […] valorizzazione dei beni culturali e ambientali […]. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.
Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato. […]”
L. Cost. 3/01 Riforma Titolo V della Costituzione
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La riforma della Costituzione
• Le tematiche afferenti al sistema del bacino non sono esplicitamente citate dal testo costituzionale, bisogna perciò tentare un’interpretazione:
– La tutela della qualità delle acque è competenza esclusiva dello Stato. Se ne potrebbe delegare la potestà regolamentare alle Regioni
– L’uso produttivo delle acque dovrebbe rientrare nella competenza esclusiva delle Regioni
– La difesa del suolo potrebbe rientrare nella competenza esclusiva dello Stato (organicamente connessa alla tutela dell’ambiente) o ritenere che sia oggetto di competenza concorrente (afferente al governo del territorio).
– Per quanto riguarda l’uso potabile saremmo in regime di legislazione concorrente (piano degli acquedotti)
L. Cost. 3/01 Riforma Titolo V della Costituzione
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Lo stratificarsi della legislazione regionale
• Ciascuna Regione ha legiferato nelle materie di propria competenza, complicando il quadro normativo di riferimento per il bacino del Po
• Esempi legislazione Regione Emilia Romagna– L. R. 3/1999 “Riforma del sistema regionale e locale”– L. R. 3/2000 “Disciplina regionale sulla tutela ed uso del
territorio”– L. R. 1/2003 “Modifica della legge regionale 25/99 sugli
ambiti ottimali ed il servizio idrico integrato”– L. R. 7/2004 “Disposizioni in materia ambientale”
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Una rivoluzione in atto
• Si occupa di:– procedure per la VAS, per la VIA e per l'autorizzazione
ambientale integrata (IPPC)– difesa del suolo e lotta alla desertificazione, tutela
delle acque dall'inquinamento e gestione delle risorse idriche
– gestione dei rifiuti e bonifica dei siti contaminati – tutela dell'aria e riduzione delle emissioni in atmosfera– tutela risarcitoria contro i danni all'ambiente
• Recepisce la Dir. 2000/60, definisce i distretti idrografici, isitutisce le Autorità di distretto e sopprime le Adb
• Sono già state approvate alcune modifiche
D. Lgs. 152/06 Codice Ambientale
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3. Il bacino del Po: caratteristiche e attori
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Bacino Idrografico del fiume Po
• Po: 652 km – portata max. 10.300 m3/s
• 141 affluenti• Dimensioni
bacino: circa 74.000 km2 (quasi 1/4 della superficie italiana)
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Pressioni sul bacino
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Appropriazione dell’acqua
• STOCK PRESENTE: 78 miliardi m3
– di cui 47 miliardi m3 arrivano in Adriatico
• PRELIEVI:– Acque superficiali: 25 miliardi m3
– Acque sotterranee: 4,3 miliardi m3
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Occupazione del suolo
Media annuale dell’intensità della luce notturna emessa nel bacino padano (NOAA-NESDIS,National Geophysical Data Center, Boulder, Colorado, USA)
•Azzurro = fondo, nessuna luce/mare aperto•Nero = luce intensa presente nel 1992-93 e nel 2000•Rosso = luce molto più intensa nel 2000•Giallo = luce presente nel 2000 non nel 1992-93•Grigio chiaro = luce soffusa stabile nel 1992-93 e nel 2000•Blu = Luce meno intensa o scomparsa nel 2000
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Un’antropizzazione dalle radici lontane• Etruschi e Romani realizzano le prime opere• IX-XIII Sec. Benedettini/Cistercensi: opere di bonifica• Gonzaga - Bentivoglio – Farnese: opere di canalizzazione• Repubblica di Venezia -1501- “Magistrato delle acque”• Regno Napoleonico -1806- “Magistrato civile per i lavori
generali che riguardano il grande sistema del Po”• 1907 – Magistrato per le acque per le province venete e
di Mantova • 1924 – Circolo di Ispezione del Genio Civile per il Po• 1956 – Magistrato per il Po
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Gli attori presenti nel bacino padano• Una storia antica di “lotta” tra l’uomo e la natura per la
condivisione del territorio: il bisogno di un intervento sul fiume e sulle aree circostanti e la necessità di difesa dallo stesso sono sempre stati sentiti.
• La gestione di questi aspetti ha iniziato ad essere governata da diverso tempo, anche se spesso in modo settoriale e con scale territoriali non uguali a quella ottimale del bacino idrografico.
• Oggi nella gestione del bacino del Po intervengono numerosi soggetti, con differenti competenze, sfere di intervento ed autorità
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Gli attori presenti nel bacino padano
ENTE AMBITO COMPETENZE
UE
•L’UE definisce il quadro delle politiche strategiche di lungo termine (Strategia di sviluppo sostenibile, Göteborg 2001) e le azioni per attuarle (VI Programma di azione ambientale)•attraverso le direttive quadro, impone gli obiettivi da raggiungere e definisce i principi a cui ispirarsi.•Direttiva 2000/60•Direttiva 2007/60
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Gli attori presenti nel bacino padano
ENTE AMBITO COMPETENZE
Stato
•Lo Stato recepisce le Direttive UE e individua il quadro di riferimento per tutte le Regioni italiane•Codice ambientale•Competenza esclusiva / competenza concorrente•Finanzia la difesa del suolo
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Gli attori presenti nel bacino padanoENTE AMBITO COMPETENZE
AdB Po
•Il territorio di competenza è delimitato non su base politica, ma con criteri geomorfologici e ambientali•Obiettivo: assicurare la difesa del suolo, il risanamento delle acque, la fruizione e la gestione del patrimonio idrico e la tutela degli aspetti ambientali nell’ambito dell’ecosistema unitario del bacino idrografico.•Programmazione, pianificazione e attuazione di interventi con lo scopo della difesa del suolo e della tutela delle acque•Strumento principale: Piano di Bacino, PAI
Verrà sostituita dall’Autorità di distrettoche si occuperà della gestione del bacino
(e non del “governo”)
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Gli attori presenti nel bacino padano
ENTE AMBITO COMPETENZE
AIPo
•Ha sostituito il Magistrato per il Po dopo il passaggio delle competenze alle Regioni•Progettazione, realizzazione e gestione delle opere idrauliche•Polizia idraulica•Servizio di piena
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Gli attori presenti nel bacino padanoENTE AMBITO COMPETENZE
ARNI
• Agenzia della Regione Emilia Romagna che attua l’Intesa Interregionale per la navigazione•Responsabile per la navigazione interna•Si occupa di:
–Progettazione di infrastrutture–Direzione lavori fluviali ed idroviari–Monitoraggio e gestione delle vie fluviali–Produzione e manutenzione della segnaletica fluviale–Gestione delle infrastrutture fluviali ed idroviarie–Manutenzione delle idrovie –Dragaggio fluviale–Gestione di un ufficio idrografico fluviale
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Gli attori presenti nel bacino padano
ENTE AMBITO COMPETENZE
Regioni
•Nel bacino del Po sono presenti 7 Regioni (una a statuto speciale) ed una Provincia Autonoma•Piano di Tutela delle Acque•Gestione del demanio idrico•Pianificazione territoriale•Programmi di valorizzazione economica (Programma di Sviluppo Rurale, politica di sviluppo territoriale, ecc)
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Gli attori presenti nel bacino padano
ENTE AMBITO COMPETENZE
Province•Pianificazione territoriale•Pianificazione settoriale (es. Piano cave)
Comuni•Pianificazione urbanistica•Funzioni amministrative primarie
Comunità montane
•Gestione del territorio•Tutela e promozione della montagna
Parchi•Pianificazione territoriale•Tutela e valorizzazione ambientale
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Gli attori presenti nel bacino padanoENTE AMBITO COMPETENZE
ATO•Governo del servizio idrico integrato
Servizi tecnici di bacino
•Manutenzione dei corsi d’acqua per la sicurezza dei cittadini e del territorio
Consorzi di bonifica
•Derivazione di acqua per uso irriguo•Distribuzione dell’acqua agli agricoltori•Scolo dei terreni irrigui
Protezione civile
•Gestione delle emergenze